|
ІНСТИТУТ ДЕРЖАВИ І ПРАВА ім
ІНСТИТУТ ДЕРЖАВИ І ПРАВА ім. В.М. КОРЕЦЬКОГО НАЦІОНАЛЬНОЇ АКАДЕМІЇ НАУК УКРАЇНИ
КИЇВСЬКИЙ УНІВЕРСИТЕТ ПРАВА
Екологічне
ПРАВО
України
Академічний курс
Підручник
для вищих навчальних закладів
За загальною редакцією академіка НАН України Ю.С. ШЕМШУЧЕНКА
УДК 349.6 ББК Х625.9 Е ЗО
Гриф надано
Міністерством освіти і науки України (лист № 1/11-125 від 13 лютого 2005 р.)
Рецензенти: Б.Г. Розовський, доктор юридичних наук, професор; 0.0. Погрібний, доктор юридичних наук, професор
ЕЗО Екологічне право України. Академічний курс: Підручник / За заг. ред. Ю. С. Шемшученка. — К.: ТОВ «Видавництво «Юридична думка», 2005. - 848 с.
І5ВИ 966-8602-13-7
Даний підручник є академічним виданням навчального курсу з екологічного права. Складається з трьох частин: загальної, особливої та спеціальної. Написаний на основі сучасного вітчизняного екологічного законодавства, міжнародного і європейського екологічного права, доктрини організації раціонального природокористування і забезпечення екологічної безпеки.
Для студентів, аспірантів та викладачів вищих навчальних закладів, науковців, а також усіх, хто цікавиться питаннями правової охорони навколишнього середовища та забезпечення екологічних прав людини.
ББК X 625.9
966-8602-13-7 © Колектив авторів, 2005
© ТОВ «Видавництво
"Юридична думка"», 2005
Рекомендовано до друку
Вченою радою Інституту держави і права
ім. В. М. Корецького НАН України
19 травня 2005 р., протокол № 6
та Вченою радою Київського університету права
22 лютого 2005 р., протокол № 6
Редакційна колегія серії академічних підручників, що видаються Інститутом держави і права ім. В. М. Корецького НАН України разом з Київським університетом права:
Шемшученко Ю. С. — академік НАН України, голова
Погорілко В. Ф. — член-кореспондент НАН України
(заступник голови) Нагребельний В. П. — кандидат юридичних наук
(заступник голови)
Цвєтков В. В. — член-кореспондент НАН України Сіренко В. Ф. — член-кореспондент НАН України Семчик В. І. — член-кореспондент НАН України Пархоменко Н. М. — кандидат юридичних наук Костенко О. М. — доктор юридичних наук Шевченко Я. М. — доктор юридичних наук Зайчук О. В. — доктор юридичних наук Авер'янов В. Б. — доктор юридичних наук Денисов В. Н. — доктор юридичних наук Кресіна І. О. — доктор політичних наук Усенко І. Б. — кандидат юридичних наук
Підручник підготували:
вступ — Ю.С. Шемшученко розділ І — Ю.С. Шемшученко розділ II — Ю.С. Шемшученко розділ III — М.В. Краснова розділ V — П.Ф. Кулинич розділ V — Н.Р. Малишева
розділ VI — Н.Р. Балюк (1-4) Л.В,Струтинська-Струк (5)
розділ VII — М.І. Єрофеєв
розділ VIII — Н.Р. Малишева (1-2), Н.В. Барбашова (3,5),
М.І. Єрофеєв (4), Л.В. Струтинська-Струк (6),
М.В. Краснова (7)
розділ IX — Н.Д. Красиліч
розділ X — С.В. Кузнєцова
розділ XI —Н.Д. Красиліч (1, 3, 4), Ю.С. Шемшученко (2)
Н.Р. Малишева (5)
розділ XII — П.Ф. Кулинич
розділ XIII — М.І. Єрофеєв
розділ XIV — Г.І. Балюк розділ XV — Г.І. Балюк розділ XVI — М.В. Краснова розділ
XVII — А.П. Гетьман розділ
XVIII — М.В. Краснова
розділ XIX — Н.Р. Малишева
розділ XX — М.І. Єрофеєв, В.М. Комарницький розділ XXI — С.В. Кузнєцова
розділ XXII — Ю.С. Шемшученко, Н.Р. Малишева (3)
розділ XIII — Н.Р. Малишева
Вступ
Однією з найбільш актуальних глобальних проблем сучасності є охорона навколишнього середовища. Ця проблема набула особливого значення у другій половині XX ст. Науково-технічний прогрес істотно розширив масштаби і можливості людства у сфері природокористування. Були порушені об'єктивні закономірності взаємодії суспільства і природи. Негативні наслідки цього процесу вийшли з-під контролю. Джина випущено з пляшки. Як результат, опоетизована колись природа досить швидко перетворилася у навколишнє середовище, забруднене й отруєне відходами виробництва. Здоров'я і саме життя людини поставлені під загрозу.
Ця проблема стосується як планети в цілому, так і її регіонів та практично усіх країн. Україна не є винятком серед них. Нехтування об'єктивними законами розвитку і відтворення природоресурс-ного комплексу, низький рівень екологічної свідомості суспільства та деякі інші фактори призвели до значної деградації довкілля України, надмірного забруднення поверхневих і підземних вод, атмосферного повітря і земель, нагромадження у великих кількостях шкідливих, у тому числі високотоксичних, відходів виробництва. Ці процеси спричинили різке погіршення здоров'я людей, зниження рівня народжуваності та зростання смертності.
На запобігання шкоди навколишньому природному середовищу об'єктивно спрямоване екологічне право України (право навколишнього природного середовища). На жаль, його регулюючий вплив на відповідні суспільні відносини сьогодні не є досить ефективним. З одного боку, це пов'язано з недоліками самого екологічного законодавства, з іншого — практикою його застосування.
Є й ще одна причина: недостатній рівень праворозуміння у сфері дії екологічного права. Це стосується як населення в цілому, так і опанування студентами курсу екологічного права, зокрема.
Вступ
Підручники з екологічного права, що були видані раніше, як правило, відставали від швидкоплинних процесів розвитку екологічного права і законодавства, недостатньою мірою враховували результати новітніх наукових досліджень у цій галузі.Пропонований академічний курс екологічного права є результатом творчої співпраці науковців Інституту держави і права імені В. М. Корецького НАН України та викладачів Київського університету права. До його підготовки також були залучені правознавці-екологи інших вищих юридичних навчальних закладів, зокрема юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка та Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого.
Цей підручник базується на аналізі чинного екологічного законодавства України, вітчизняної і зарубіжної літератури і враховує світові та європейські тенденції у розвитку екологічного права. У ньому висвітлено значення, зміст і механізм реалізації як українського, так і міжнародного та європейського екологічного права навколишнього середовища.
Підручник складається із загальної, особливої та спеціальної частин. До кожного розділу долучено список рекомендованої літератури для поглибленого вивчення комплексу питань.
Загальна частина
Розділ І
Екологічне право — комплексна галузь права
§ 1. Екологічна функція держави
Під функціями держави розуміють основні напрями або види її діяльності, які визначають суть і призначення держави1. Вони є засобом вирішення важливих суспільних завдань. Функції виражають зміст і призначення держави в суспільстві.
Екологічна функція нині визнана однією з основних функцій Української держави. Це, по суті, діяльність держави в особі її компетентних органів по управлінню якістю довкілля. Ця функція обумовлена конституційним положенням про те, що забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, збереження генофонду українського народу «є обов'язком держави» (ст. 16 Конституції України).
Екологічна функція реалізується шляхом проведення відповідної державної політики на тому чи іншому етапі розвитку держави. її принципові засади в Україні визначені Основними напрямами державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки2. Ними передбачені пріоритети екологічної політики, її головні етапи і механізми реалізації. До них, зокрема, віднесено: гарантування екологічної безпеки ядерних об'єктів і радіаційного захисту населення та довкілля, зведення до мінімуму шкідливого
1 Юридична енциклопедія: У 6 т. — К., 2004. — Т. 6. — С. 313.2 Відомості Верховної Ради України. —1998. — № 38-39. — Ст. 248.
§ 1. Екологічна функція держави
впливу наслідків аварії на Чорнобильській АЕС; поліпшення екологічного стану басейнів рік України та якості питної води; стабілізація та поліпшення екологічного стану в містах і промислових центрах Донецько-Придніпровського регіону; будівництво нових та реконструкція діючих потужностей комунальних очисних каналізаційних споруд; запобігання забрудненню Чорного та Азовського морів і поліпшення їх екологічного стану; формування збалансованої системи природокористування та адекватна структурна перебудова виробничого потенціалу економіки, екологізація технологій у промисловості, енергетиці, будівництві, сільському господарстві, на транспорті; збереження біологічного та ландшафтного різноманіття, заповідна справа.За Основними напрямами до головних складових механізму реалізації державної екологічної політики належать: відповідна державна інституційна структура; економічний механізм природокористування та екологічної діяльності; законодавчо-правовий механізм регулювання екологічних відносин; механізм реалізації міжнародних, національних, регіональних, галузевих та місцевих екологічних програм. У результаті реалізації Основних напрямів (а вони розраховані на кілька десятиліть) передбачається створити збалансовану й ефективно діючу систему управління якістю довкілля.
Принципові засади державної екологічної політики передбачені також Законом України «Про основи національної безпеки України» (2003 р.). Відповідно до нього пріоритетами національних інтересів України в екологічній сфері є: здійснення комплексу заходів, які гарантують екологічну безпеку ядерних об'єктів і надійний радіаційний захист населення та довкілля, зведення до мінімуму впливу наслідків Чорнобильської катастрофи; впровадження у виробництво сучасних, екологічно безпечних, ресурсо- та енергозберігаючих технологій, підвищення ефективності використання природних ресурсів, розвиток технологій переробки та утилізації відходів; поліпшення екологічного стану річок України, насамперед басейну річки Дніпро, та якості питної води; запобігання забрудненню Чорного та Азовського морів та поліпшення їх екологічного стану; стабілізація та поліпшення екологічного стану в містах і промислових центрах Донецько-Придніпровського регіону; недопущення неконтрольованого ввезення в Україну екологічно небезпечних технологій, речовин і матеріалів-, збудників
Розділ І. Екологічне право — комплексна галузь права
хвороб, небезпечних для людей, тварин, рослин, організмів; реалізація заходів щодо зменшення негативного впливу глобальних екологічних проблем на стан екологічної безпеки України, розширення її участі в міжнародному співробітництві з цих питань.Досягнення мети екологічної політики, а отже, й відповідної функції держави забезпечується здійсненням комплексу державних заходів — економічних, соціальних, науково-технічних, санітарно-гігієнічних, освітніх тощо. Особливе місце серед них належить екологічному праву. Воно, як зазначає М. М. Бринчук, «є водночас продуктом і основною формою закріплення державної екологічної політики»1. Екологічне право має надавати і екологічній політиці, і екологічній діяльності формальної визначеності й загальнообов'язковості, гарантувати ефективну реалізацію екологічної функції держави.
Визнання екологічної функції як постійної й основної є важливою передумовою для формування самостійної галузі екологічного права. Але тільки цим проблема не вичерпується. Екологічне право є складною юридичною системою, пізнання якої пов'язане з вивченням ряду інших її елементів.
$ 2. Поняття екологічного права
У загальному вигляді екологічне право є галуззю права, якою регулюються суспільні відносини щодо користування природними ресурсами, охорони навколишнього природного середовища і забезпечення екологічної безпеки.
Назва галузі походить від терміна «екологія» (грецьк. оісоз — будинок, житло, місце мешкання, Іо^оз — наука) і буквально означає наука про місце і умови життя людини.
У науковий вжиток слово «екологія» вперше увів німецький учений-біолог Е. Геккель у 1866 р. Тоді воно мало вузьку сферу застосування, головним чином у рамках біології.
Ширшого змісту термін «екологія» набув у другій половині
XX ст. у зв'язку з посиленням впливу людини на природу. Посту
пово екологія набуває значення наукової основи організації
раціонального природокористування. Нині вона визначається як
1 Бринчук М.М. Зкологическое право. — М., 2004. — С. 39. 10
§ 2. Поняття екологічного права
вчення про взаємодію живих організмів з навколишнім середовищем (довкіллям).У 70-х роках XX ст. із загальної екології виділилася соціальна екологія (екологія людини) — наука про взаємодію суспільства з навколишнім природним середовищем. Вона є теоретичною базою для розв'язання практичних проблем охорони навколишнього природного середовища й організації раціонального природокористування. Назва «екологічне право» усталилась у 70—80-х роках XX ст. у результаті «екологізації» природоохоронного права. Поряд з нею під впливом Стокгольмської конференції ООН з навколишнього середовища 1972 р. набули поширення й інші назви — «право навколишнього середовища» та «право охорони навколишнього природного середовища». А в Україні був прийнятий Закон «Про охорону навколишнього природного середовища» (1991 р.).
За змістовної близькості понять «навколишнє середовище» і «навколишнє природне середовище» перше з них точніше відображає об'єкт правової охорони. Природне середовище — це фактично природа, проте її у чистому вигляді вже практично не існує. Понад 90 % екосистем у світі є штучними. Під впливом науково-технічного прогресу в останні півстоліття утворилося нове антропогенно-природне середовище, яке й отримало назву навколишнього середовища (англ. — ептгоптепі).
Концепція права навколишнього середовища є офіційною концепцією ООН, її органів і установ, зокрема Програми ООН з навколишнього середовища (ЮНЕП). Вона сприйнята європейським співтовариством і багатьма країнами світу (США, Канада, Велика Британія, Японія та ін.).
На позицію цієї концепції останнім часом перейшов і російський законодавець. Замість Закону «Про охорону навколишнього природного середовища» 1991 р. у Російській Федерації з 2002 р. діє Федеральний закон «Про охорону навколишнього середовища».
Певний рух у цьому напрямі є і в Україні. Чинна Конституція ввела в екологічний вжиток термін «довкілля» (ст. 50). Звідси походить «право охорони довкілля».
Термін «довкілля» є більш адекватним термінові «навколишнє середовище», ніж «навколишнє природне середовище». Якби було навпаки, то відповідний конституційний термін мав би назву «природне довкілля». Отже, зроблено крок до гармонізації екологічно-
11
Розділ І. Екологічне право — комплексна галузь права
го права України з міжнародним правом навколишнього середовища (англ. — епуігоптепіаі Іам/, франц. — дгоіі йе Гепуігоппетепї).У цьому контексті важко погодитися з деякими правознавцями про обмеженість концепції права навколишнього середовища, яка «виключає із сфери правового захисту найвищу соціальну цінність — життя і здоров'я людини»1. Навпаки, провідною ідеєю цієї концепції з самого початку був правовий захист життя й здоров'я людини від негативних екологічних факторів. Цією ідеєю пройнята Стокгольмська декларація з навколишнього середовища. Згідно з її принципами людина має основне право на задовільні умови життя в навколишньому середовищі (принцип 1); держави вживають усіх можливих заходів для запобігання забрудненню морів речовинами, які можуть поставити під загрозу здоров'я людини (принцип 7); держави мають виробити єдиний і скоординований підхід до планування свого розвитку, щоб цей розвиток відповідав потребам охорони і поліпшення навколишнього середовища на благо населення цих держав (принцип ІЗ)2.
Цілком очевидно, що відповідно до загальновизнаного принципу пріоритету міжнародного права ми мусимо адаптувати свою еколого-правову термінологію до міжнародних стандартів. Ситуацію, коли одна й та сама галузь права називається по-різному (екологічне право, право охорони навколишнього природного середовища, право навколишнього середовища, право охорони довкілля), не можна вважати нормальною. Згадаймо у зв'язку з цим Р. Декарта, який писав, що принаймні половини помилок можна уникнути, якщо домовитися про поняття.
? 3. Предмет і об'єкт екологічного права
Для того щоб будь-яка сукупність правових норм була визнана самостійною галуззю права, вона має відповідати виробленим юридичною наукою критеріям. Головними з них є предмет, об'єкт і метод правового регулювання, а також наявність достатнім чином розвинутої нормативно-правової (законодавчої) бази. Взяті в су-
1 Екологічне право. — К., 2001. — С. 16.2 Збірник міжнародно-правових актів у сфері охорони довкілля. — Львів, 2002.
- С. 11, 12.12
§ 3. Предмет і об'єкт екологічного права
купності ці критерії є визначальними для виділення як самостійної відповідної галузі права.Під предметом українського екологічного права розуміють специфічні для нього відносини в галузі взаємодії суспільства з навколишнім природним середовищем. Ці відносини є органічними і стійкими, що зумовлює стабільність галузі екологічного права. Характер екологічних відносин тісно пов'язаний з об'єктом екологічного права. Це природні і природно-антропогенні цінності, з приводу яких складаються відповідні відносини.
Об'єкт екологічного права не є однорідним. Відповідно до Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» виділяють навколишнє природне середовище в цілому та три його головні елементи: природні ресурси; природні території та об'єкти, що підлягають особливій охороні; здоров'я і життя людей (ст. 5).
Навколишнє природне середовище визначається «як сукупність природних і природно-соціальних умов та процесів». З цього випливає, що це середовище є складною екосистемою, якій властиві не тільки суто природні, а й природно-антропогенні закономірності.
До природних ресурсів у широкому значенні належать усі природні блага, які слугують задоволенню потреб людини, а у вузькому — природні джерела для задоволення потреб матеріального виробництва. При цьому за законом державній охороні й регулюванню використання підлягають природні ресурси, як залучені в господарський оборот, так і не використовувані в економіці в даний період (ст. 5).
Відповідно до Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» до природних територій і об'єктів, що підлягають особливій охороні, належать території та об'єкти природно-заповідного фонду, курортні та лікувально-оздоровчі, рекреаційні, водозахисні полезахисні та інші (ст. 60).
Усе різноманіття відповідних територій та об'єктів охоплюється поняттям екологічної мережі. Відповідно до Закону України «Про екологічну мережу України» (2004 р.) ця мережа утворюється з метою поліпшення умов для формування та відновлення довкілля, підвищення природно-ресурсного потенціалу території України, збереження ландшафтного та біорізноманіття, місць оселення та зростання цінних видів тваринного і рослинного світу, генетичного фонду, шляхів міграції тварин через поєднання територій та
13
Розділ І. Екологічне право — комплексна галузь права
об'єктів природно-заповідного фонду, а також інших територій, які мають особливу цінність для охорони навколишнього природного середовища і відповідно до законів та міжнародних зобов'язань України підлягають особливій охороні (ст. 3).В юридичній літературі дискутується питання про те, чи є об'єктом еколого-правової охорони людина. Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» фактично знімає це питання. Ним передбачено, що здоров'я і життя людей підлягають державній охороні від негативного впливу несприятливої екологічної обстановки (ст. 5).
Предмет екологічного права зумовлений комплексним характером його об'єкта, а отже, він також є комплексним. З урахуванням особливостей правового регулювання щодо охорони і використання зазначених складових елементів об'єкта екологічного права можна виділити чотири блоки екологічних відносин, які є визначальними для характеристики предмета правового регулювання екологічного права.
До першого блоку належать відносини щодо охорони навколишнього природного середовища як комплексного природно-антропогенного явища. Слово «охорона» при цьому розуміють у широкому значенні — як комплекс заходів, спрямованих на збереження, відтворення і поліпшення стану цього середовища. Йдеться, по суті, про управління якістю довкілля.
Ця група «середовище-охоронних» відносин немов би пронизує усі інші екологічні відносини й об'єднує їх у єдиний комплекс. Переважна частина цих відносин виникає у сфері вироблення екологічної політики і організації екологічної діяльності у масштабах держави та адміністративно-територіальних одиниць, у промисловості, енергетиці, сільському господарстві та інших еколого-небез-печних галузях.
Другий, похідний від першого, блок екологічних відносин — це відносини щодо використання природних ресурсів. Ці відносини регулюються нормами природоресурсного права. Його тільки умовно можна розглядати як існуюче окремо від права охорони навколишнього природного середовища (екологічного права). Адже раціональне природокористування неможливе без еколого-охорон-них заходів і навпаки.
Предмет природоресурсного права є похідним від інтегрованого предмета права екологічного. Водночас він має свої особливості.
14
§ 3. Предмет і об'єкт екологічного права
Вони, зокрема, зумовлені тим, що відносини по використанню природних ресурсів мають місце насамперед у сфері економіки. Саме тут відбувається поєднання природних речовин з працею людини, створюється новий матеріальний продукт, призначений для задоволення різноманітних суспільних потреб із урахуванням екологічного чинника.Третій блок становлять екологічні відносини, що стосуються забезпечення проголошеного Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища» (ст. 9), а потім і Конституцією України (ст. 50) права громадян на безпечне для життя і здоров'я довкілля. У більш широкому плані йдеться про забезпечення екологічної безпеки, тобто запобігання погіршенню екологічної обстановки та виникненню небезпеки для здоров'я людей.
У юридичній літературі не вироблено загального ставлення до питання про предметну сферу правового регулювання екологічної безпеки та її місце в екологічному праві. Одні автори доводять, що відносини по забезпеченню екологічної безпеки є визначальними в системі екологічних відносин, другі відводять їм роль одного з інститутів екологічного права, а треті взагалі вважають, що ці відносини не мають специфіки і повністю охоплюються відносинами щодо охорони навколишнього природного середовища1.
У зв'язку з цим слід зазначити, що практична діяльність по забезпеченню екологічної безпеки в Україні останнім часом виділилася у відносно самостійний напрям екологічної діяльності. Вона є складовою частиною екологічної політики і системи національної безпеки України, предметом дедалі ширшої уваги з боку законодавця.
Ця діяльність звичайно певною мірою переплітається із заходами щодо охорони навколишнього природного середовища. Але це не є перешкодою для виділення відносин екологічної безпеки в окрему групу. Об'єднуючим фактором для цього є спрямованість відповідних відносин на забезпечення здорового для життя і здоров'я людей довкілля, тоді як діяльність по охороні навколишнього природного середовища має ширший спектр цілей.
Нарешті, до четвертого блоку екологічних відносин належать відносини у сфері формування, збереження та раціонального, не-
1 Огляд літератури з цих питань див.: Лопатин В. Н. Зкологическая безопас-ность: проблеми конституционной законности // Государство и право. — 2004. — № 2.- С. 21-31.15
Розділ І. Екологічне право — комплексна галузь права
виснажливого використання екомережі. Коло цих відносин постійно розширюється, і вони справляють істотний вплив на стан навколишнього природного середовища, задоволення сучасних та перспективних економічних, соціальних, екологічних та інших інтересів суспільства. Саме правовий режим особливої державної охорони є об'єднуючою засадою для групування відповідних відносин до даного блоку. Він визначається цінністю, унікальністю або необхідністю відновлення деградованих або малоцінних земель.Таким чином, визначальними для предмета екологічного права як комплексної галузі є чотири групи суспільних відносин: а) відносини щодо охорони навколишнього природного середовища; б) відносини щодо використання природних ресурсів; в) відносини щодо забезпечення екологічної безпеки; г) відносини щодо формування, збереження та раціонального використання екомережі.
Ці відносини часто переплітаються між собою у різних комбінаціях, їх можна розподілити на більш дрібні групи суспільних відносин за предметною ознакою. Саме так зробив законодавець при визначенні завдань екологічного законодавства. До них він відніс «регулювання відносин у галузі охорони, використання і відтворення природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки, запобігання і ліквідації негативного впливу господарської та іншої діяльності на навколишнє природне середовище, збереження природних ресурсів, генетичного фонду живої природи, ландшафтів та інших природних комплексів, унікальних територій та природних об'єктів, пов'язаних з історико-культурною спадщиною» (ст. 1 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»).
Не важко помітити, що тут усі завдання фактично зводяться до охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки, збереження природних територій та об'єктів екомережі. Саме ці фактори відіграють головну системоутворюючу роль для галузі екологічного права.
§ 4. Метод екологічного права
Метод екологічного права — це сукупність засобів і способів впливу на учасників суспільних відносин з метою забезпечення правових вимог щодо охорони навколишнього природного середовища та екоме-
16
§ 4. Метод екологічного права
режі, раціонального використання природних ресурсів і забезпечення екологічної безпеки.
Для комплексної галузі екологічного права його метод не є таким «своїм», як наприклад, методи класичних однорідних галузей права — адміністративного, кримінального, цивільного. Екологічне право запозичує методи правового регулювання у цих галузей права, використовуючи їх для власних потреб. Це стосується й інших комплексних галузей права — господарського, аграрного тощо.
У даному випадку класичні галузеві методи немовби отримують «подвійну прописку» — в однорідній і комплексній галузях права. При цьому, як зазначають С. С. Алексєєв та В. Ф. Яковлєв, пристосовуючи галузеві елементи до комплексного їх застосування, комплексна галузь не деформує ці елементи і не позбавляє їх галузевої природи і належності1.
Найбільш широко у сфері еколого-правового регулювання використовується імперативний адміністративно-правовий метод. Це виявляється у встановленні дозволів та заборон, нормуванні, сертифікації, ліцензуванні та екологічній експертизі, застосуванні заходів адміністративної відповідальності за екологічні правопорушення тощо.
За допомогою кримінально-правового методу здійснюється боротьба з екологічною злочинністю, а за допомогою цивільно-правового вирішуються спірні питання стягнення екологічної шкоди.
Ці методи «стикуються» в екологічному праві на засадах їх екологічної модуляції. Характерним виявом цього є норми еколого-правового спрямування, виділені у спеціальні главу в Кодексі України про адміністративні правопорушення («Адміністративні правопорушення в галузі охорони природи, використання природних ресурсів, охорони пам'яток історії та культури») та розділ у Кримінальному кодексі України («Злочини проти довкілля»).
Що ж стосується цивільної (матеріальної) відповідальності, то тут спрацьовує притаманний тільки екологічній сфері таксовий метод обчислення шкоди, завданої відповідними правопорушеннями. Є специфіка й у застосуванні такого цивільно-правового методу, як відновлення порушених неправомірними діями природних об'єктів.
1 Алексєєв С. С, Яковлєв В. Ф. Гражданское право и современность // Советское государство и право. — 1984. - № 3. — С. 35.17
Розділ І. Екологічне право — комплексна галузь права
Екологічний імператив об'єднує ці та деякі інші методи правового регулювання. Це є характерною особливістю екологічного права як комплексної галузі.$ 5. Система екологічного права
Під системою екологічного права як галузі права розуміють його внутрішню структуру, основними складовими елементами якої є підгалузі, правові інститути і норми права. Вони мають бути узгоджені між собою. А вся система будується на закономірностях, вироблених юридичною наукою та практикою.
Первісною ланкою системи екологічного права є правова норма. Саме в ній фіксуються конкретні еколого-правові приписи.
За характером дії екологічні норми з певною умовністю поділяють на матеріальні й процесуальні. Останні є засобом практичної реалізації матеріальних екологічних норм.
І матеріальні, і процесуальні екологічні норми можуть міститися як у суто екологічних, так і в інших законодавчих актах. Це пов'язано з їх «плаваючим» характером у системі комплексної галузі екологічного права, яка є значно більшою абстракцією, ніж відповідна галузь законодавства.
До найбільш розвинутих інститутів екологічного права належать інститути природокористування, забезпечення екологічної безпеки та охорони природних територій та об'єктів екомережі. Виділяють також інститути права власності на природні ресурси; екологічних прав громадян; управління і контролю; нормування, ліцензування, аудиту й експертизи; юридичної відповідальності за екологічні правопорушення тощо.
Характерною особливістю екологічного права як комплексної галузі є включення до неї визнаних на сьогодні інших галузей права — земельного, гірничого, водного, лісового, фауністичного і ат-мосфероохоронного. Ці галузі мають власну внутрішню структуру, свій предмет і метод правового регулювання. У системі екологічного права вони фактично є його підгалузями. Земельне, гірниче, водне, лісове, фауністичне і атмосфероохоронне право забезпечують диференційований підхід до екологічно обгрунтованого використання кожного з відповідних природних ресурсів, тоді як норми загальної частини екологічного права «нашаровуються» над
18
§ 6. Принципи екологічного права
вказаними підгалузями, виконуючи функції силового інтеграційного поля.У юридичній літературі є й інші пропозиції щодо виділення окремих підгалузей (галузей) екологічного права — охорони зелених насаджень (крім лісів), особливо охоронюваних природних територій та об'єктів. Деякі автори обґрунтовують наявність комплексної галузі екологічного права — права екологічної безпеки^, а також еколого-процесуальної підгалузі екологічного права2.
Таким чином, екологічне право є комплексною галуззю права, якою регулюються суспільні відносини в галузі охорони навколишнього природного середовища; використання природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки та охорони особливо охоронюваних природних об'єктів і територій (об'єктів і територій екомережі) в інтересах теперішніх і прийдешніх поколінь.
§ 6. Принципи екологічного права
Екологічне право як система ґрунтується й реалізується на основі вироблених теорією та практикою принципів. Вони є науковою основою досягнення цілей правового регулювання в екологічній сфері.
Серед правознавців немає одностайності щодо кількісного визначення і класифікації цих принципів. Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» закріплює перелік принципів, які безпосередньо стосуються практичної діяльності щодо охорони довкілля (ст. 3). А оскільки ця діяльність регулюється екологічним правом, то відповідні принципи стосуються і його.
Окремі принципи екологічного права зафіксовані й в інших актах екологічного законодавства або випливають з них. Ці принципи нерідко переплітаються із загальноправовими принципами і становлять єдине ціле. Йдеться, зокрема, про принципи законності, єдності прав і обов'язків, юридичної відповідальності за правопорушення тощо. Ці принципи властиві як праву в цілому, так і екологічному праву зокрема.
1 Екологічне право. — К., 2001. — С. 11.2 Гетьман А. П. Процессуальньїе нормьі и отношения в зкологическом праве. —
Харьков, 1994. — С. 4.19
Розділ І. Екологічне право — комплексна галузь права
Принципи екологічного права не є застиглими категоріями. Вони розвиваються разом із динамічним розвитком як національного, так і міжнародного екологічного права. У цьому процесі деякі принципи втрачають актуальність, інші, навпаки, набувають більшої важливості. Так сталося, зокрема, з принципом сталого розвитку, який набув провідного значення у сфері дії екологічного права з початку 80-х років минулого століття.Аналіз українського екологічного права і чинного законодавства дає змогу виділити такі найважливіші для галузі принципи:
системності та комплексності у регулюванні екологічних відно
син. Цей принцип є визначальним для науково обгрунтованого
формування галузі екологічного права і зумовлений закономірнос
тями зв'язків у системі «людина — навколишнє природне середо
вище». Для цієї галузі він відіграє роль інтегруючого чинника.
З ним також пов'язані повнота, всебічність і якість правового ре
гулювання екологічних відносин;пріоритетність права громадян на безпечне для життя і здо
ров'я довкілля (ст. 50 Конституції України, ст. 9 Закону України
«Про охорону навколишнього природного середовища»). Цей
принцип випливає із загального конституційного принципу про те,
що «людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і
безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю»
(ст. З Конституції України);сталого розвитку як основи гармонійного розв 'язання соціаль
них, економічних і екологічних проблем. Цей принцип впроваджу
ється в українське екологічне право в контексті прийнятого на
Конференції ООН з навколишнього середовища та розвитку (Ріо-
де-Жанейро, 1992 р.) «Порядку денного на XXI століття». Ідеї цьо
го документа знайшли відображення, зокрема, в Основних напря
мах державної політики України у галузі охорони довкілля, вико
ристання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки.
У них зазначається, що охорона навколишнього природного сере
довища, раціональне використання природних ресурсів, забезпе
чення екологічної безпеки життєдіяльності людини є невід'ємною
умовою сталого економічного та соціального розвитку країни.
Конкретні заходи щодо цього передбачені у розділі III Основних
напрямів — «Стратегія і тактика гармонійного розвитку виробни
чого та природно-ресурсного потенціалу»;20
§ 6. Принципи екологічного права
запобігання екологічній шкоді (ст. З Закону України «Про охо
рону навколишнього природного середовища»). На реалізацію цьо
го принципу спрямовані державні комплексні програми охорони
навколишнього природного середовища, екологічні вимоги зако
нодавства до проектів будівництва, планування та прогнозування,
здійснення екологічної експертизи тощо;раціонального використання природних ресурсів (ст. 40 Закону
України «Про охорону навколишнього природного середовища»).
Складовими елементами цього принципу є: бережливе, економне
ставлення до природних ресурсів у процесі їх використання;
здійснення заходів щодо запобігання псуванню, забрудненню і
виснаженню природних ресурсів, а також спрямованих на відтво
рення відновлювальних природних ресурсів; недопущення у про
цесі використання природних ресурсів їх негативного впливу на
стан довкілля;особливої охорони природних територій та об'єктів, що мають
підвищену екологічну цінність (ст. 60 Закону України «Про охорону
навколишнього природного середовища»). Йдеться, зокрема, про
природні території та об'єкти екосистеми. Особливість їх охорони
полягає у встановленні для них спеціального режиму і підвищеної
юридичної відповідальності за його порушення;
доступу фізичних і юридичних осіб до екологічної інформації
(статті 9, 25 Закону України «Про охорону навколишнього природ
ного середовища»). Ця інформація має бути повною і достовірною.
Відповідно до Закону України «Про інформацію» (1992 р.) забез
печення саме такою екологічною інформацією є одним з основних
напрямів інформаційної діяльності держави. Законодавчо встанов
лена юридична відповідальність посадових осіб, які порушують по
рядок надання екологічної інформації;платності спеціального природокористування (ст. З Закону Ук
раїни «Про охорону навколишнього природного середовища»).
Положення екологічного права у цій частині спрямовані на розви
ток економічного механізму у сфері раціонального природокорис
тування й охорони довкілля. Вони також випливають із загально
прийнятого принципу «забруднювач платить»;поєднання прав і обов 'язків, стимулювання і відповідальності у
сфері дії екологічного права (статті 55, 66 Конституції України, ст. З
Закону України «Про охорону навколишнього природного середо
вища»). Головна ідея цього принципу полягає, з одного боку, в оп-21
Розділ І. Екологічне право — комплексна галузь права
тимальному забезпеченні екологічних інтересів природокористу-вачів, а з іншого — у запобіганні споживацькому ставленню до природи, у забезпеченні законності й застосуванні до порушників екологічного законодавства юридичних санкцій;— міжнародного екологічного співробітництва (статті 71, 72 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»). Ці принципові засади національного екологічного права стимулюють розвиток міжнародного екологічного співробітництва України з іншими державами у рамках екологічної діяльності ООН, її органів і установ, інших урядових та неурядових міжнародних організацій, наукових центрів тощо. Важливою складовою цього співробітництва є гармонізація українського екологічного права з міжнародним правом навколишнього середовища.
§ 7. Галузь права і галузь законодавства
В юридичній літературі продовжує залишатися дискусійною
проблема співвідношення галузі права і галузі законодавства. Сто
совно екологічної сфери мають місце гіпертрофована оцінка або,
навпаки, недооцінка галузі екологічного права чи відповідної га
лузі законодавства1. .У зв'язку з цим важливо підкреслити, що галузь екологічного права і галузь екологічного законодавства — це різні, але діалектично зв'язані між собою категорії. Відмінність між ними полягає насамперед у тому, що первинним елементом галузі права є норма права, а галузі законодавства — нормативний акт. Екологічному праву, крім того, притаманна тільки горизонтальна побудова його структури (норми, інститути, підгалузі), тоді як екологічному законодавству — як горизонтальна, так і вертикальна (за ієрархією у системі «закон — підзаконні акти»).
Головними засадами діалектичного зв'язку між галуззю екологічного права і відповідною галуззю законодавства як елементами надбудови суспільства є єдність їх завдань і змісту. Але, збігаючись за цими критеріями, кожна з даних категорій функціонує за своїми закономірностями, значною мірою залежними від законодавця. При цьому екологічне законодавство справляє вирішальний
1 Аналіз різних позицій з цього питання див. у кн.: Шемшученко Ю. С. Право-вьіе проблеми зкологии. — К., 1989. — С. 75—76.22
§ 8. Екологічне право як навчальна дисципліна і галузь науки
вплив на формування відповідної галузі права, а остання у свою чергу за принципом зворотного зв'язку сприяє розвиткові даної галузі законодавства.Як і галузь права, галузь екологічного законодавства є комплексною. На засадах підгалузей до неї належать галузі земельного, гірничого, водного, лісового, фауністичного й атмосфероохо-ронного законодавства. Інтегруюче значення для них має стрижневий акт екологічного законодавства, яким є Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища». Але на сьогодні він вже не відповідає ні потребам практики, ні розвитку екологічної галузі права. Очевидно, що основним актом для цієї галузі найбільш прийнятним за формою міг би бути Екологічний кодекс України (Кодекс про охорону навколишнього середовища), розробка та прийняття якого передбачені Основними напрямами державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки.
Слід мати на увазі, що кількісне й якісне визначення галузей права і законодавства у науці далеко не завжди збігається з тим, як це питання вирішується практикою. Наприклад, Вища атестаційна комісія України включила екологічне право до спеціальності 12.00.06 — «Земельне право; аграрне право; екологічне право, природ оресурсне право». А до Класифікатора галузей законодавства України, затвердженого Міністерством юстиції України 2 червня 2004 р., включено понад 70 назв галузей законодавства під рубрикою «Природні ресурси. Охорона довкілля».
? 8. Екологічне право як навчальна дисципліна і галузь науки
В міру зростання значення екологічного права постало питання його вивчення у вищих юридичних навчальних закладах. Сучасний навчальний курс екологічного права складається із загальної, особливої та спеціальної частин. Загальна частина передбачає вивчення поняття екологічного права та його джерел, екологічних прав людини і громадянина, загальних правил раціонального природокористування, охорони навколишнього природного середовища та забезпечення екологічної безпеки, питань управління і контролю в екологічній сфері, юридичної відповідальності за порушення екологічного законодавства тощо.
23
Розділ І. Екологічне право — комплексна галузь права
Особлива частина складається з інститутів природоресурсного права — земельного, гірничого, водного, лісового, атмосфероохо-ронного, фауністичного. У рамках цієї частини вивчаються правові основи екологічної безпеки, охорони рослинного світу, особливо охоронюваних територій та об'єктів тощо.Предметом спеціальної частини зазвичай є питання міжнародно-правової охорони довкілля. Тут вивчаються зміст і механізм дії міжнародного та європейського права навколишнього середовища.
Предметом науки екологічного права є закономірності його розвитку, дослідження сутності й механізму дії норм, інститутів і галузей (підгалузей) цього права, його порівняльних аспектів, проблем співвідношення національного екологічного права з міжнародним правом навколишнього середовища тощо.
Наука екологічного права є відносно молодою. Вона почала розвиватися в Україні як наука природоохоронного права з другої половини 50-х років минулого століття. Те саме спостерігалося в інших союзних республіках та на загальносоюзному рівні. Стимулююче значення у цьому мали прийняті з 1957 по 1963 р. у всіх союзних республіках закони про охорону природи.
Закон «Про охорону природи» Української РСР від 30 червня 1960 р. не тільки став точкою відліку для формування республіканської комплексної галузі природоохоронного права і законодавства, а й помітно сприяв активізації природоохоронної діяльності в республіці, удосконаленню державного управління у цій сфері. Відповідно до вимог цього закону в Україні вперше було утворено спеціальний державний орган — Державний комітет Ради Міністрів Української РСР по охороні природи.
У зв'язку з цим важко погодитися з оцінкою, що цей закон був негативним, оскільки «...не передбачав заходів юридичної відповідальності за природоохоронні правопорушення»1. Чинний Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» також не містить кримінальних, цивільних чи адміністративних санкцій за відповідні правопорушення. Ці санкції як тоді, так і тепер містяться у відповідних кодексах.
У Москві піонерами наукових досліджень проблем природоохоронного права і впровадження відповідного навчального курсу були професор юридичного факультету Московського державного університету М. Д. Казанцев і професор Г. М. Полянська (Всесо-
1 Зкологическое право Украиньї. — Одесса, 2001. — С. 38. 24
§ 8. Екологічне право як навчальна дисципліна і галузь науки
юзний науково-дослідний інститут радянського законодавства)1. З ряду принципових питань вони займали різні позиції, а тому полеміка між ними в публікаціях і на наукових конференціях стала каталізатором для пошуку шляхів розвитку природоохоронного права як у центрі, так і в союзних республіках.В Україні перші наукові розробки правових проблем охорони природи були проведені у Секторі держави і права АН УРСР (нині — Інститут держави і права імені В. М. Корецького НАН України) на початку 60-х років XX ст. їх автором був В. Л. Мунтян. Потім він перейшов на юридичний факультет Київського державного університету, де продовжив свої наукові пошуки і започаткував навчальний курс з природоохоронного права.
Провідними московськими правознавцями, які у 70—80-х роках сприяли трансформації природоохоронного права в екологічне, були професор О. С. Колбасов (Інститут держави і права АН СРСР) і професор В. В. Петров (юридичний факультет Московського університету). Перший із них у цей час опублікував монографію «Екологія: політика — право» (1976 р.), а другий — «Екологія і право» (1981 р.).
Наукові дослідження екологічної проблематики в Інституті держави і права АН УРСР відновилися на початку 70-х років. Після Стокгольмської конференції ООН з навколишнього середовища (1972 р.) акцент тут було зроблено на праві навколишнього середовища. Концептуальні засади нового праворозуміння в екологічній сфері знайшли відображення у серії підготовлених в Інституті фундаментальних праць: «Організаційно-правові питання охорони навколишнього середовища в СРСР» Ю. С. Шемшученка (1976 р.); «Юридична відповідальність в галузі охорони навколишнього середовища» Ю. С. Шемшученка, В. Л. Мунтяна і Б. Г. Ро-зовського (1978 р.); «Охорона навколишнього середовища від шумового впливу (правові і організаційні питання)» Н. Р. Малишевої (1978 р.); «Охорона навколишнього середовища у містах» (колектив авторів, 1981 р.); «Ради народних депутатів і охорона навко-
1 Казанцев Н. Д. О преподавании в вьісших учебньіх заведеннях курса «Правовая охрана природи» // Вестник Московского ун-та. Серия «Право». — 1961. — № 1; Він же. Программа курсу «Правовая охрана природьі (природоохранительное право)». Проект для обсуждения на межвузовском совещании по проблеме «Правовая охрана природьі». — М., 1961; Правовьіе вопросьі охраньї природьі в СССР / Под ред. Г. М. Полянской. — М., 1963.25
Розділ І. Екологічне право — комплексна галузь права
лишнього середовища» (колектив авторів, 1984 р.); «Правова охорона навколишнього середовища в галузі промислового виробництва» (колектив авторів, 1986 р.); «Місцеві ради і охорона навколишнього середовища» Ю. С. Шемшученка (1988 р.); «Правові проблеми екології» Ю. С. Шемшученка (1989 р.) та інших.Ці роботи набули загальносоюзного резонансу. Як писав з цього приводу професор В. В. Петров, «на основі комплексного підходу до охорони навколишнього природного середовища склалася київська еколого-правова школа, представлена в сучасний період цілою низкою наукових праць»1.
Поряд з Інститутом держави і права АН УРСР у цей період відбулося розширення теоретичних досліджень еколого-правової тематики і в інших провідних наукових центрах України. У Харківському юридичному інституті над відповідними проблемами плідно працювали Ю. О. Вовк, В. К. Попов, В. О. Чуйков, А. П. Гетьман; на юридичному факультеті Київського державного університету — В. Л. Мунтян та В.І. Андрейцев; на юридичному факультеті Львівського державного університету — Н. І. Тітова та С. М. Кравченко; у Ворошиловградському філіалі Інституту економіко-правових досліджень АН УРСР — Б. Г. Розовський; на економіко-юридичному факультеті Донецького державного університету — А Г. Попкова.
Після проголошення незалежності України відбулися якісні зміни в характері досліджень еколого-правової тематики. Система українського екологічного права почала розглядатися не як частина відповідної загальносоюзної системи, а як самодостатня галузь суверенної держави. Під цим кутом зору останнім часом підготовлено і видано чимало цікавих індивідуальних і колективних монографічних праць. Серед них монографії А. П. Гетьмана «Процесуальні норми і відносини в екологічному праві» (1991 р.); Н. Р. Ма-лишевої «Гармонізація екологічного законодавства в Європі» (1996 р.); Г. І. Балюк «Правові аспекти забезпечення ядерної та радіаційної (радіоекологічної) безпеки в Україні» (1997 р.); «Екологічний контроль: питання теорії і практики» (колективна, за ред. Ю. С. Шемшученка, 1999 р.); С. Б. Гавриша «Кримінально-правова охорона довкілля в Україні» (2002 р.); В. В. Костицького «Екологія перехідного періоду: право, держава, економіка» (2003 р.).
У роки незалежності посилилась увага і до видання підручників та навчальних посібників з екологічного права України. Назвемо
1 Петров В. В. Правовая охрана природи в СССР. — М., 1984. — С. 360. 26
Рекомендована література
лише частину з них: «Екологічне право України» (загальна та особлива частини, Харків, 1995 — 1996 рр.); О. С. Бабяка, П. Д. Білен-чука та Ю. О. Чирви «Екологічне право України» (Київ, 2000 р.); «Екологічне право» (Київ, 2001 р.); «Екологічне право України» (Одеса, 2001 р.); М. І. Малишка «Екологічне право України» (Київ, 2001 р.); І. А. Дмитренка «Екологічне право України» (Київ, 2001 р.); «Екологічне право України» (Харків, 2001 р.).Істотно збільшилася за останній період кількість виданих в Україні збірників законодавчих актів екологічного характеру, міжнародних договорів та інших документів з питань охорони навколишнього середовища. Заплановано видання «Екологічної енциклопедії України».
Для вивчення курсу екологічного права важливе значення також має перша в Україні шеститомна «Юридична енциклопедія», видана під егідою Інституту держави і права імені В. М. Корецько-го НАН України (Київ, 1998—2004 рр.). У ній вміщений широкий блок енциклопедичних статей, що стосуються поняття і сутності екологічного права, механізмів його реалізації, юридичної відповідальності за екологічні правопорушення тощо.
Рекомендована література
Бринчук М. М. Зкологическое право. — М., 2004.
Гавриш С. Б. Кримінально-правова охорона довкілля в Ук
раїні. - К., 2002.Гетьман А. П. Процессуальньїе нормьі и отношения в зколо-
гическом праве. — X., 1994.Екологічне право. — К., 2001.
Зкологическое право Украиньї. — Одесса, 2001.
Костицький В. Екологія перехідного періоду: право, держава,
економіка. — К., 2003.Колбасов О. С. Зкология: политика — право. — М., 1976.
Малишева Н. Р. Гармонизация зкологического законодатель-
ства в Европе. — К., 1996.Петров В. В. Зкология и право. — М., 1981.
Шемшученко Ю. С. Правовьіе проблеми зкологии. — К.,
1989.Екологічне право України / За ред. А. П. Гетьмана і М. В.
Шульги. - X., 2005.27
Розділ II Джерела екологічного права
§ 1. Загальна характеристика джерел екологічного права
Право як регулятор суспільних відносин має об'єктивне, зовнішнє вираження в різних джерелах, таких як правовий звичай, судовий прецедент, нормативно-правовий акт. В Україні провідну роль відіграє нормативно-правовий акт. З урахуванням цього під джерелами екологічного права розуміють нормативно-правові акти, якими регулюються відносини у сфері взаємодії навколишнього природного середовища і суспільства.
Ці акти мають передбачену законом форму, вони складають відповідну розгалужену систему, об'єднану загальною метою еко-лого-правового регулювання. Вони не є однорідними, виконують різні функції та посідають відповідне місце у структурі екологічного права. Ці фактори є основою для наукової класифікації джерел екологічного права. Можна виділити наступні групи джерел екологічного права:
за юридичною силою — закони і підзаконні акти. Закони посі
дають провідне місце в ієрархічній структурі законодавства; всі
інші нормативно-правові акти видаються на основі, на розвиток і
на виконання законів. До цих актів, зокрема, належать укази Пре
зидента і постанови Кабінету Міністрів України, накази та інструк
ції міністерств і відомств, рішення місцевих державних адміні
страцій та органів місцевого самоврядування;за характером правового регулювання — загальні та спеціальні.
До загальних відносять нормативно-правові акти, предметом регу-28
§ 1. Загальна характеристика джерел екологічного права
лювання яких є як екологічні, так і інші суспільні відносини (Конституція України, Закон України «Про основи національної безпеки України»). Спеціальні акти стосуються виключно екологічних питань (наприклад, Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища»);
за предметом правового регулювання — комплексні (Закон Ук
раїни «Про охорону навколишнього природного середовища») і
природоресурсні (Земельний, Водний та Лісовий кодекси, Закон
України «Про тваринний світ» (2001 р.) тощо) або ті, якими регу
люються окремі питання екологічної діяльності (закони України
«Про екологічну експертизу» (1995 р.), «Про екологічний аудит»
(2004 р.) та ін.);за способом правового регулювання — матеріальні та процесу
альні. Нормами матеріальних актів визначаються права й обов'яз
ки, а також юридична відповідальність учасників еколого-правових
відносин. Процесуальні акти регулюють процедуру реалізації норм
матеріального права. До них, зокрема, належать затверджений По
становою Верховної Ради України від 29 жовтня 1992 р. Порядок
обмеження, тимчасової заборони (зупинення) чи припинення
діяльності підприємств, установ, організацій і об'єктів у разі пору
шення ними законодавства про охорону навколишнього природ
ного середовища, Положення про порядок розроблення еко
логічних програм, затверджене постановою Кабінету Міністрів Ук
раїни від 31 грудня 1993 р., тощо;за ступенем систематизації — кодифіковані й усі інші. До ко
дифікованих належить насамперед Закон України «Про охорону
навколишнього природного середовища», який є стрижнем ком
плексної галузі екологічного права і законодавства. До категорії
кодифікованих належать також Земельний, Водний і Лісовий ко
декси, Кодекс України про надра, закони України «Про тваринний
світ» та «Про охорону атмосферного повітря» (1992 р.).Джерела екологічного права є багатогранними, що випливає з їх призначення у регулюванні як загальних, так і численних конкретних питань охорони навколишнього природного середовища з використанням різноманітних правових засобів впливу на усіх рівнях. Акти екологічного права мають різну юридичну силу, але діють за принципом піраміди, вершиною якої є Конституція України.
Судова практика, не будучи джерелом екологічного права, водночас відіграє позитивну роль у правильному його застосуванні й
29
Розділ II. Джерела екологічного права
зміцненні законності у сфері екологічних відносин. Особливе значення тут має передбачене Законом України «Про судоустрій» (2001 р.) право Пленуму Верховного Суду України і Пленуму Вищого господарського суду України надавати судам роз'яснення з питань застосування законодавства при розгляді відповідних справ на основі узагальнення судової практики. Пленуми Верховного Суду України та Вищого господарського суду України за роки незалежності неодноразово приймали постанови про практику розгляду судами справ про відповідальність за порушення екологічного, земельного, лісового законодавства тощо. Ці постанови не містять нових правових норм, а надають тлумачення чинних законів і підзаконних актів. Вони орієнтують суди на одноманітне застосування законів судами України. Певною мірою це компенсує застосування судового прецеденту, властивого для англосаксонської системи права.? 2. Конституція України в системі джерел екологічного права
Конституція України як Основний Закон держави є політико-правовим актом, що має найвищу юридичну силу. Вона є також основним джерелом права України, в тому числі екологічного.
Загальною передумовою правового регулювання екологічних відносин є положення Конституції про суспільно-політичний устрій України як незалежної, демократичної соціальної та правової держави (ст. 1). Конституція визначає права і свободи людини й громадянина, основи правової системи України, повноваження державних органів у сфері правотворення тощо.
У суто екологічному аспекті Конституція є основою для формування екологічної політики і реалізації екологічної функції держави. На конституційному рівні закріплені обов'язки держави щодо охорони навколишнього природного середовища і забезпечення екологічної безпеки (ст. 16), прав власності на природні ресурси (ст. 13), права громадян на безпечне для життя і здоров'я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди (ст. 50). Поряд з цим Основний Закон покладає на кожного обов'язок не заподіювати шкоду природі та відшкодовувати завдані їй збитки (ст. 66).
30
§ 3. Закон як джерело екологічного права
Ряд норм Конституції визначають основи діяльності й компетенцію державних органів у екологічній сфері (Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України), в тому числі шляхом прийняття ними відповідних нормативно-правових актів (статті 92, 106, 116 та ін.). Тут же йдеться і про повноваження Автономної Республіки Крим (ст. 138) та органів місцевого самоврядування (ст. 142) у вирішенні питань охорони довкілля та раціонального природокористування.Норми Конституції України є нормами прямої дії. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції й повинні відповідати їй (ст. 8). Це конституційне положення повною мірою стосується й актів екологічного права.
§ 3. Закон як джерело екологічного права
Відповідно до української правової доктрини закон — це «нормативний акт вищої юридичної сили, який регулює найважливіші суспільні відносини»1. Тільки Конституція України «височить» над законами, оскільки має статус Основного Закону.
Закон є засобом закріплення державної екологічної політики. У законах відображені основні вимоги, що стосуються предмета екологічного права. Пріоритетне місце закону в системі джерел екологічного права зумовлено також тим, що всі інші акти цього права мають підзаконний характер.
Системоутворюючим актом комплексної галузі екологічного права і законодавства є Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища». Він складається з преамбули та 16 розділів: «Загальні положення»; «Екологічні права та обов'язки громадян»; «Повноваження рад у галузі охорони навколишнього природного середовища»; «Повноваження органів управління в галузі охорони навколишнього природного середовища»; «Спостереження, прогнозування, облік та інформування в галузі охорони навколишнього природного середовища»; «Екологічна експертиза»; «Стандартизація і нормування у галузі охорони навколишнього природного середовища»; «Контроль і нагляд у галузі охорони навколишнього природного середовища»; «Регулювання використан-
Юридична енциклопедія: У 6 т.. — К., 1999. — Т. 2. — С. 474.31
Розділ II. Джерела екологічного права
ня природних ресурсів»; «Економічний механізм забезпечення охорони навколишнього природного середовища»; «Заходи щодо забезпечення екологічної безпеки»; «Природні території та об'єкти, що підлягають особливій охороні»; «Надзвичайні екологічні ситуації»; «Вирішення спорів у галузі охорони навколишнього природного середовища»; «Відповідальність за порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища»; «Міжнародні відносини України у галузі охорони навколишнього природного середовища».Сфера застосування законів як джерел екологічного права визначена Конституцією України. Нею передбачено, що виключно законами визначаються правовий режим власності на природні ресурси, нормативні засади використання цих ресурсів, виключної (морської) економічної зони та континентального шельфу, освоєння космічного простору, а також основи екологічної безпеки (ст. 92).
В Україні певний час силу законів мали й деякі інші нормативно-правові акти. Зокрема, 18 листопада 1992 р. Верховна Рада України прийняла Закон «Про тимчасове делегування Кабінету Міністрів України повноважень видавати декрети у сфері законодавчого регулювання». Протягом шести місяців Уряд України прийняв ряд таких декретів, які частково стосувалися й сфери екології (наприклад, декрет від 26 грудня 1992 р. «Про приватизацію земельних ділянок»). Нині ця практика стала історією. За своєю юридичною силою в одному ряду із законами знаходяться кодекси. Кодекс — це «систематизований законодавчий акт, що регламентує однорідну сферу суспільних відносин»1.
У галузі екологічного права діє чотири природоресурсні кодекси — Земельний, Водний, Лісовий та Кодекс України про надра. Ними регламентуються відносини щодо використання й охорони відповідно землі, вод, лісів і надр. Кодекси мають системоутворююче значення для земельного, водного, лісового та гірничого законодавства.
Природоресурсні кодекси мають багато в чому схожу структуру. Вони містять розділи, що стосуються загальних положень, прав та обов'язків природокористувачів, повноважень державних органів стосовно управління і контролю у відповідній сфері, вирішення спорів, юридичної відповідальності, міжнародних відносин тощо.
1 Юридична енциклопедія: У 6 т. — К., 2001. — Т. 3. — С. 130.32
§ 3. Закон як джерело екологічного права
Водночас кожен кодекс має свою змістовну специфіку. Вона
зумовлена особливостями предмета й об'єкта правового регулювання. Ця специфіка пов'язана, зокрема, з правилами користування землею, водами, лісами і надрами та механізмом їх виконання.
Форма систематизації законодавства шляхом прийняття відповідних кодексів є необхідним заходом для удосконалення правового регулювання певної групи суспільних відносин. Але наш законодавець не є послідовним у цьому питанні. Саме тому роль системоутворюючих актів для галузі гірничого законодавства у нас виконує не відповідний кодекс, а Закон України «Про надра», а для галузі фауністичного законодавства — Закон України «Про тваринний світ».
Або візьмемо два близькі між собою об'єкти правового регулювання й охорони — ліки та рослинний світ. Щодо першого діє Лісовий кодекс України, щодо другого — Закон України «Про тваринний світ».
За радянської доби в союзному екологічному законодавстві часто використовувалася форма основ. Діяли, зокрема, Основи земельного (1968 р.), Основи водного (1970 р.), Основи лісового (1977 р.) законодавства СРСР і союзних республік.
З проголошенням незалежності України наш законодавець не відмовився від цієї форми, але вдається до неї рідко. Екологічної сфери, зокрема, певною мірою стосуються Основи законодавства України про охорону здоров'я (1992 р.). У них закріплено ряд норм, спрямованих на забезпечення екологічної безпеки, і зафіксовано принцип охорони навколишнього природного середовища як одну з гарантій охорони здоров'я населення.
Близькими до законів є нормативні постанови Верховної Ради України. Деякі з них мають принципове значення як джерела екологічного права. До них, зокрема, належить вже згадувана Постанова «Про Основні напрями державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки» (1998 р.).
Аналіз правового регулювання екологічних відносин в Україні засвідчує, що законам і кодексам належить тут провідне місце. При цьому йдеться не тільки про закони спеціального екологічного призначення («Про охорону навколишнього природного середовища», «Про екологічну експертизу», «Про зону надзвичайної екологічної ситуації», «Про екологічний аудит» тощо), а й про закони
2 5-200
33
Розділ II. Джерела екологічного права
загального характеру, які також належать до джерел екологічного права. Значну кількість екологічних норм містять, зокрема, закони України «Про власність» (1991 р.), «Про підприємства в Україні» (1991 р.), «Про зовнішньоекономічну діяльність» (1991 р.), «Про транспорт» (1994 р.), «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» (1994 р.), «Про туризм» (2003 р.) та інші.? 4. Нормативно-правові акти Президента,
Кабінету Міністрів, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади
Укази і розпорядження Президента України. Ці нормативно-правові акти приймаються відповідно до ст. 106 Конституції України і є обов'язковими для виконання на території України. Вони не повинні суперечити Конституції та законам України, тобто мають підзаконний характер.
Серед указів Президента України екологічного змісту — укази «Про збереження і розвиток природно-заповідного фонду України» (8 вересня 1993 р.), «Про біосферні заповідники України» (26 листопада 1993 р.), «Про приватизацію та оренду земельних ділянок несільськогосподарського призначення для здійснення підприємницької діяльності» (12 липня 1995 р.), «Про День довкілля» (6 серпня 1998 р.) та ін.
Постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України. Ці акти приймаються відповідно до ст. 117 Конституції України і також належать до категорії підзаконних. Вони не повинні суперечити не тільки Конституції та законам, а й указам Президента України.
Через постанови і розпорядження уряд реалізує свою виконавчо-розпорядчу функцію в екологічній сфері. В одних випадках Кабінет Міністрів України приймає відповідні постанови з власної ініціативи, заповнюючи тим самим прогалини у законодавстві, а в інших — це випливає з відповідних законів чи указів Президента України.
Значна частина постанов стосується затвердження правил природокористування, порядку здійснення контрольних функцій, затвердження різноманітних екологічних нормативів, такс тощо. Зокрема, постановами Кабінету Міністрів України були затверджені
34
§ 4. Нормативно-правові акти Президента, Кабінету Міністрів ...
Положення про порядок встановлення лімітів використання ресурсів загальнодержавного значення (1992 р.), Положення про порядок розроблення екологічних програм (1993 р.), Положення про порядок видачі дозволів на спеціальне використання природних ресурсів (1992 р.), Положення про державну систему моніторингу довкілля (1998 р.) тощо. Урядовими актами затверджуються також положення про правовий статус міністерств та відомств екологічного профілю.Накази, інструкції, інші нормативно-правові акти міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. Найбільш широкими повноваженнями в екологічній сфері щодо видання таких актів наділені Міністерство охорони навколишнього природного середовища України, Міністерство охорони здоров'я України, Державний комітет України по земельних ресурсах, Державний комітет України по водному господарству, Державний комітет лісового господарства України та деякі інші.
За своєю юридичною природою акти цих органів поділяють на дві групи: а) обов'язкові тільки для підпорядкованих цим органам суб'єктів екологічних відносин; б) обов'язкові й для не підпорядкованих їм підприємств, установ і організацій, а також для громадян. Видання останніх зумовлене міжвідомчими (надвідомчими) повноваженнями відповідних органів, і самі ці акти є джерелами екологічного права.
Найбільш широку компетенцію по виданню цих актів має Міністерство охорони навколишнього природного середовища України. Його накази, прийняті в межах своїх повноважень, є обов'язковими для виконання центральними і місцевими органами виконавчої влади та місцевого самоврядування, підприємствами, установами й організаціями, незалежно від форм власності, а також громадянами.
До таких актів, зокрема, належать накази міністерства «Про затвердження Положення про порядок організації та виконання дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення» (2003 р.), «Про затвердження Інструкції про розгляд заявок та надання дозволів на виробництво, зберігання, транспортування, використання, захоронення, знищення та утилізацію отруйних речовин, у тому числі продуктів біотехнології та інших біологічних агентів» (2002 р.) тощо.
35
Розділ II. Джерела екологічного права
Нормативно-правові акти міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, що стосуються прав, свобод та законних інтересів громадян, або ті, що мають міжвідомчий характер, підлягають обов'язковій державній реєстрації. Вона здійснюється відповідно до Указу Президента України від 3 жовтня 1992 р. «Про державну реєстрацію нормативних актів міністерств та інших органів державної виконавчої влади» та Положення, затвердженого Кабінетом Міністрів України від 28 грудня 1992 р., Міністерством юстиції України. Саме після такої реєстрації відповідний акт набуває статусу джерела екологічного права України.$ 5. Акти місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування
Правова природа цих актів зумовлена їх правовим статусом, визначеним Конституцією України та спеціальними законами. Згідно з Законом України «Про місцеві державні адміністрації» (1999 р.) державні адміністрації областей, районів, міст Києва та Севастополя, а також районів у цих містах приймають у межах своєї компетенції відповідні рішення. Такі ж за назвою акти відповідно до Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» (1997 р.) приймають сільські, селищні, міські, районні та обласні ради, а також виконавчі комітети сільських, міських і районних у містах рад. Актами місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування вирішуються питання місцевого життя, в тому числі екологічного характеру. Ними, зокрема, затверджуються місцеві програми охорони навколишнього природного середовища, передбачаються заходи екологічного характеру в процесі забудови і благоустрою, забезпечення санітарного благополуччя, утилізації та переробки відходів тощо. Нормативні рішення є обов'язковими для виконання в межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць.
36
§ 6. Міжнародні договори як джерела екологічного права України
? 6. Міжнародні договори як джерела екологічного права УкраїниНалежність міжнародних договорів до джерел права України, в тому числі екологічного, випливає з Конституції України. Відповідно до ст. 9 Основного Закону чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства. Згідно з Законом «Про міжнародні договори України» (2004 р.) під міжнародним договором України розуміють укладений у письмовій формі з іноземною державою або іншим суб'єктом міжнародного права договір, який регулюється міжнародним правом, незалежно від того, міститься договір в одному чи декількох пов'язаних між собою документах, і незалежно від його конкретного найменування (договір, угода, конвенція, пакт, протокол тощо) (ст. 1).
Цим же законом передбачено, що чинні міжнародні договори України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, застосовуються в порядку, передбаченому для норм національного законодавства України. Якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного права (ст. 19). У даному випадку Україна виходить з принципу пріоритетності норм міжнародного права перед нормами національного законодавства.
Чинні міжнародні договори України реєструються в Міністерстві закордонних справ України, а за його поданням — й у Секретаріаті Організації Об'єднаних Націй відповідно до її Статуту. Ці договори включаються в установленому порядку до Єдиного державного реєстру нормативних актів і друкуються в «Зібранні діючих міжнародних договорів України» та інших офіційних друкованих виданнях України.
В екологічному законодавстві України частка міжнародно-правових угод є досить вагомою і з кожним роком зростає.
Водночас Україна не є байдужою й до тих міжнародних договорів, які не ратифіковані парламентом. Це зумовлено конституційним визнанням Україною загальновизнаних принципів і норм міжнародного права (ст. 18 Конституції України). В силу цього
37
Розділ II. Джерела екологічного права
відповідні принципи і норми міжнародного права навколишнього середовища також є джерелами екологічного права України.Рекомендована література
Барбашова Н. В. Зкологическое право Украиньї. — Донецк,
2002.
Бринчук М. М. Зкологическое право. — М., 2004.
Боголюбов С. А. Зкологическое право. — М., 1998.
Екологічне право / За ред В.І. Андрейцева. — К., 2001.
Зкологическое право Украиньї / Под ред. И. И. Каракаша. —
Одесса, 2001.6. Екологічне право України / За ред. А. П. Гетьмана та
М. В. Шульги. - X., 2005.
Костицький В. Екологічне законодавство України. — К., 1998.
Кравченко С. М., Андрусевич А. О., Бонайн Дж. Е. Актуальні
проблеми міжнародного права навколишнього середовища. —
Львів, 2002.Малишко М. І. Екологічне право України. — К., 2001.
Мунтян В. Л. Охорона природи УРСР. — К., 1982.
Розовский Б. Г., Ворсинов І. Т. Зкологическое право. — Лу-
ганск, 1994.Шемшученко Ю. С. Правовьіе проблеми зкологии. — К.,
1989.
38
Розділ III
Екологічні права та обов 'язки громадян
§ 1. Загальна характеристика екологічних прав громадян
Питання про екологічні права людини і громадянина є центральним у національному й міжнародному екологічному праві. Воно тісно пов'язане з правом на життя та охорону здоров'я населення.
Щоправда, у Загальній декларації прав людини — першому міжнародно-правовому документі, що проголосив основні права та свободи людини, — було виділено право на життя, але прямо нічого не говорилося про екологічні права. На це світове співтовариство звернуло увагу тільки на початку 70-х років минулого століття. Перший принцип Стокгольмської декларації ООН з навколишнього середовища проголосив, що людина має основне право на «сприятливі умови життя в навколишньому середовищі, якість якого дає змогу вести гідне благополучне життя»1.
Більш повно екологічні права людини відображені в Орхуській конвенції ООН про доступ до інформації, участь громадськості у процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються навколишнього середовища, схваленій на Нараді міністрів охорони навколишнього середовища в місті Орхусі (Данія) у червні 1998 р. і ратифікованій Верховною Радою України.
1 Збірник міжнародно-правових актів у сфері охорони довкілля. — Львів, 2002.-С. 11.39
Розділ III. Екологічні права та обов'язки громадян
Конвенція проголосила права людини на: сприятливе навколишнє середовище; екологічну інформацію; участь у прийнятті екологічних рішень, проведенні екологічної експертизи, розробці екологічних програм, планів, політики, проектів нормативних актів тощо.В Україні екологічні права належать до конституційних. Стаття 50 Конституції України закріпила право кожного на безпечне для життя і здоров'я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди. З метою забезпечення цього права кожному гарантується право вільного доступу до інформації про стан довкілля, про якість харчових продуктів і предметів побуту, а також право на її поширення. Така інформація ніким не може бути засекречена.
Найбільш повний перелік екологічних прав громадян міститься у Законі України «Про охорону навколишнього природного середовища», який уперше закріпив екологічні права та обов'язки громадян як правову категорію. Відповідно до ст. 9 закону кожен громадянин України має право на:
безпечне для життя і здоров'я навколишнє природне середо
вище (право на екологічну безпеку);участь в обговоренні та на внесення пропозицій до проектів
нормативно-правових актів, матеріалів щодо розміщення, будів
ництва і реконструкції об'єктів, які можуть негативно впливати на
стан навколишнього природного середовища, внесення пропози
цій до органів державної влади та місцевого самоврядування, юри
дичних осіб, які беруть участь у прийнятті рішень із цих питань
(право на участь в обговоренні проектів екологічно значущих
рішень);участь у розробці та здійсненні заходів щодо охорони навко
лишнього природного середовища, раціонального і комплексного
використання природних ресурсів;здійснення загального і спеціального використання природ
них ресурсів;
об'єднання в громадські природоохоронні формування;
вільний доступ до інформації про стан навколишнього при
родного середовища (екологічна інформація) та вільне отримання,
використання, поширення та зберігання такої інформації, за ви
нятком обмежень, встановлених законом (право на екологічну
інформацію);40
§ 1. Загальна характеристика екологічних прав громадян
участь у публічних слуханнях або відкритих засіданнях з
питань впливу запланованої діяльності на навколишнє природне
середовище на стадіях розміщення, проектування, будівництва
і реконструкції об'єктів та проведенні громадської екологічної екс
пертизи;одержання екологічної освіти;
подання до суду позовів до державних органів, підприємств,
установ, організацій і громадян про відшкодування шкоди, запо
діяної їх здоров'ю та майну внаслідок негативного впливу на на
вколишнє природне середовище;оскарження в судовому порядку рішень, дій або бездіяльності
органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх
посадових осіб щодо порушення екологічних прав громадян у по
рядку, передбаченому законом.Крім цього, екологічний характер мають права, закріплені іншими законами. Так, Основами законодавства України про охорону здоров'я (ст. 6) визначається право кожного на охорону здоров'я, що передбачає: безпечне для життя і здоров'я навколишнє природне середовище; санітарно-епідемічне благополуччя території й населеного пункту, де він проживає; безпечні й здорові умови праці, навчання, побуту та відпочинку; достовірну та своєчасну інформацію про стан свого здоров'я і здоров'я населення, включаючи наявні і можливі фактори ризику та їх ступінь тощо.
Закон України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» передбачив (ст. 4) право на безпечні для здоров'я та життя продукти харчування, питну воду, умови праці, навчання, виховання, побуту, відпочинку та навколишнє природне середовище; участь у розробці, обговоренні та громадській експертизі проектів програм і планів забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення, внесення пропозицій із цих питань до відповідних органів та інше.
Закон України «Про екологічну експертизу» конкретизує можливості громадян та їх об'єднань брати участь у проведенні громадської експертизи об'єктів при додержанні встановлених цим законом принципів, вимог та правил.
Екологічні права закріплені також у законах України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку», «Про відходи», «Про захист людини від впливу іонізуючих випромінювань», «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру» та ін.
41
Розділ III. Екологічні права та обов'язки громадян
Наявність сукупності правових норм про екологічні права громадян дає змогу розглядати їх у об'єктивному значенні, тобто як комплексний міжгалузевий інститут загальної частини екологічного права.Екологічні права громадян розглядаються й в іншому аспекті — як суб'єктивні права, що становлять сукупність повноважень фізичних осіб у галузі екології. За таких умов екологічні права громадян — це персоніфіковані права, які належать кожній фізичній особі.
Слід розмежовувати екологічні права і екологічні інтереси, які не персоніфіковані й тому належать усім громадянам (суспільству). Екологічні права громадян розглядаються як забезпечені системою права юридичні можливості особи реалізувати у передбачених законодавством формах надані повноваження в галузі екології. Такі можливості випливають з мети та завдань екологічного законодавства. Екологічні інтереси — це природні і соціально зумовлені потреби осіб у відповідній галузі, які випливають зі змісту норм екологічного законодавства. Вони задовольняються в процесі реалізації сукупності екологічних заходів: організаційних, технічних, економічних, превентивних та в процесі забезпечення екологічного порядку.
Форми реалізації екологічних прав громадян передбачаються системою соціально-правових гарантій. Порушені екологічні права громадян підлягають поновленню, а їх захист здійснюється в судовому порядку відповідно до законодавства України (ст. 11 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»). Екологічні інтереси задовольняються в процесі реалізації сукупності екологічних заходів: організаційних, технічних, економічних, превентивних та в процесі забезпечення екологічного порядку1.
Екологічні права громадян — це закріплена в законі і гарантована правом сукупність юридичних можливостей та засобів, які дозволяють задовольняти потреби громадян у галузі охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів і забезпечення екологічної безпеки.
У теорії екологічного права екологічні права громадян за рівнем правового регулювання поділяють на основні та інші. Перші —
1 Андрейцев В. І. Екологічне право: Курс лекцій: Навч. посібн. для юрид фак вузів. - К., 1996. - С. 33.42
§ 2. Право громадян на безпечне для життя та здоров'я навколишнє ...
фундаментальні — закріплені в Конституції України, другі — в законах України.Є й інші класифікації: поділ на галузеві та міжгалузеві екологічні права (залежно від суб'єктів реалізації)1; на еколого-політичні, економічні, соціальні, культурні права (залежно від видів регульованих відносин)2.
? 2. Право громадян на безпечне для життя та здоров 'я навколишнє природне середовище
Це право є одним з основних конституційних екологічних прав людини, яке називають правом на екологічну безпеку3.
Суб'єктами цього права є громадяни України, іноземці, особи без громадянства, які перебувають на території України, а об'єктом — навколишнє природне середовище як сукупність природних і природно-соціальних умов і процесів (частина перша ст. 5 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»).
Щоб таке середовище було безпечним для людини, воно має відповідати юридично встановленим критеріям. Йдеться, зокрема, про систему екологічних, санітарно-протиепідемічних та інших норм, нормативів, вимог, правил, заборон тощо. Так, екологічні нормативи становлять гранично допустимі викиди та скиди у навколишнє природне середовище забруднюючих хімічних речовин, розміщення в ньому відходів, рівні допустимого шкідливого впливу фізичних та біологічних факторів (ст. 33 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»). Санітарні та інші нормативи становлять гранично допустимі концентрації забруднюючих речовин у навколишньому середовищі (воді, повітрі), гранично допустимі рівні акустичного, електромагнітного, радіаційного, іонізуючого та іншого шкідливого фізичного впливу на навколишнє середовище, гранично допустимий вміст шкідливих речовин у продуктах харчування тощо. Визначаються такі кри-
1 Бринчук М. М. Зкологическое право (право окружающей средьі): Учебник для
вьісших юридических учебньїх заведений. — М., 1998. — С.131—132.2 Краснова М. В. Конституція України та екологічні права громадян // Вісник
Київського національного університету імені Тараса Шевченка: Юридичні науки.
Вип. 37, 2000. - С. 12-16.3 Андрейцев В. І. Екологічне право. — С. 34—35.
43
Розділ III. Екологічні права та обов'язки громадян
терії державними стандартами та іншими обов'язковими для виконання нормативними документами. Вказані нормативи виражають якісні характеристики стану навколишнього природного середовища і спрямовані на забезпечення його чистоти, сприятливості, комфортності для життя та здоров'я.Іншою важливою характеристикою безпечного довкілля є раціональне використання природних ресурсів, додержання екологічних вимог у процесі природокористування, в тому числі додержання нормативів та лімітів використання природних ресурсів з урахуванням наукового обгрунтування узгодженості екологічних, економічних і соціальних інтересів і потреб суспільства та особи. Ліміти на природокористування є системою екологічних обмежень щодо використання тих чи тих природних ресурсів або територій і визначаються як встановлені нормами природоресурсового (земельного, водного, лісового, гірничого, фауністичного та іншого) законодавства обсяги використання природних ресурсів.
Сприятливе навколишнє природне середовище означає також його здатність задовольняти естетичні, рекреаційні, оздоровчі, культурні, наукові та інші потреби людини, наявність видового та популяційного різноманіття тварин і рослин. З цією метою створюються і особливо охороняються шляхом запровадження спеціальних режимів курортні, лікувально-оздоровчі, рекреаційні зони, території та об'єкти природно-заповідного фонду.
Право на безпечне для життя та здоров'я довкілля — одне з фундаментальних і всеохоплюючих прав людини і громадянина. Інші екологічні права — право на екологічну інформацію, право на участь у проведенні громадської екологічної експертизи, право на обговорення різних проектів, на участь у розробці та здійсненні природоохоронних заходів тощо, які передбачені законодавством, по суті, виступають засобами реалізації права на безпечне навколишнє середовище.
В Україні додержання права на безпечне навколишнє природне середовище має забезпечуватися в межах здійснення державою її екологічної політики та природоохоронною діяльністю спеціально уповноважених державних органів, органів місцевого самоврядування, громадських органів і організацій, природокористувачів на основі послідовного виконання правових, організаційних, технічних, економічних, наукових, виховних та інших заходів щодо охорони навколишнього природного середовища, раціонально-
44
§ 3. Інші екологічні права громадян
го використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки.До компетенції державних органів у цій сфері законодавством віднесено: здійснення екологічного прогнозування і планування; розробка та затвердження екологічних стандартів та нормативів; організація здійснення екологічної експертизи; здійснення контролю та моніторингу навколишнього природного середовища; ведення державного обліку та кадастрів природних ресурсів, об'єктів, речовин, матеріалів, устаткування, що шкідливо впливають на стан навколишнього природного середовища, паспортизація екологічно небезпечних об'єктів; екологічне інформаційне забезпечення; видача дозволів на спеціальне використання природних ресурсів та на здійснення екологічно небезпечних видів діяльності; сертифікація харчових продуктів та продовольчої сировини тощо.
? 3. Інші екологічні права громадян
На відміну від права на безпечне для життя та здоров'я довкілля інші екологічні права мають характер похідних від нього та реалізуються з метою його забезпечення. Так, право громадян на екологічну інформацію з урахуванням положень законодавства за своїм змістом охоплює сукупність відповідних можливостей, які спрямовані на: вільний доступ до інформації про стан навколишнього природного середовища (екологічна інформація) та вільне отримання, використання, поширення та зберігання такої інформації, за винятком обмежень, встановлених законом (ст. 9 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»). Крім цього, громадяни мають право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати її усно, письмово або в інший спосіб — на свій вибір; одержувати таку інформацію в установленому порядку (статті 32—37 Закону України «Про інформацію») шляхом звернення з інформаційним запитом до уповноважених на це органів державної влади і місцевого самоврядування.
Екологічна інформація — це будь-яка інформація про стан навколишнього природного середовища в письмовій, аудіовізуальній, електронній чи іншій матеріальній формі про події, явища, матеріали, факти, процеси і окремих осіб у сфері використання, відтворення та охорони природних ресурсів, природних компонентів та ландшафтів, охорони довкілля та забезпечення екологічної безпеки.
45
Розділ III. Екологічні права та обов'язки громадян
Національне законодавство відносить до екологічної інформації відомості про:
стан навколишнього природного середовища чи його об'єктів
— землі, вод, надр, атмосферного повітря, рослинного і тваринно
го світу та рівні їх забруднення;біологічне різноманіття і його компоненти, включаючи гене
тично видозмінені організми та їх взаємодію із об'єктами навко
лишнього природного середовища;джерела, фактори, матеріали, речовини, продукцію, енергію,
фізичні фактори (шум, вібрацію, електромагнітне випромінюван
ня, радіацію), які впливають або можуть вплинути на стан навко
лишнього природного середовища та здоров'я людей;загрозу виникнення і причини надзвичайних екологічних си
туацій, результати ліквідації цих явищ, рекомендації щодо заходів,
спрямованих на зменшення їх негативного впливу на природні
об'єкти та здоров'я людей;екологічні прогнози, плани і програми, заходи, у тому числі
адміністративні, державну екологічну політику, законодавство про
охорону навколишнього природного середовища;витрати, пов'язані із здійсненням природоохоронних заходів
за рахунок фондів охорони навколишнього природного середови
ща, інших джерел фінансування, економічний аналіз, проведений
у процесі прийняття рішень з питань, що стосуються довкілля
(ст. 25 Закону України «Про охорону навколишнього природного
середовища»).Основними джерелами інформації є: дані моніторингу довкілля, кадастрів природних ресурсів, реєстри, автоматизовані банки даних, архіви, а також довідки, що видаються уповноваженими на те органами державної влади, місцевого самоврядування, громадськими організаціями, окремими посадовими особами.
Засобом забезпечення цього права є обов'язок Міністерства охорони навколишнього природного середовища України, його органів на місцях, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, діяльність яких може негативно вплинути або впливає на стан навколишнього природного середовища, життя і здоров'я людей, забезпечувати вільний доступ населення до інформації про стан навколишнього природного середовища у формах, визначених Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища».
46
§ 3. Інші екологічні права громадян
Закон України «Про екологічну експертизу» (ст. 35) зобов'язує замовників екологічної експертизи публікувати заяву про екологічні наслідки запланованої діяльності, яка має містити відомості про: заплановану діяльність, мету і шляхи її здійснення; суттєві фактори, що впливають чи можуть впливати на стан навколишнього природного середовища з урахуванням можливості виникнення надзвичайних екологічних ситуацій; кількісні та якісні показники оцінки рівнів екологічного ризику запланованої діяльності, а також заходи, що гарантують провадження діяльності відповідно до екологічних стандартів і нормативів; інформування громадськості щодо запланованої діяльності, її мету і шляхи її здійснення.На визначення джерел екологічної інформації може впливати статус уповноваженої особи та стадія реалізації суб'єктивного права на екологічну інформацію. Так, на стадії вільного доступу така інформація набувається будь-якою особою, як фізичною, так і юридичною, як право- та дієздатною, так і обмежено та повністю недієздатною тощо, шляхом одержання її із повідомлень засобів масової інформації, офіційних повідомлень органів держави, опублікованих у спеціальних бюлетенях, збірниках, які в свою чергу можуть міститися в інформаційних (комп'ютерних) мережах, у бібліотечних фондах. При цьому інформація про екстремальне забруднення довкілля, про надзвичайні екологічні ситуації природного та техногенного характеру має повідомлятися через засоби масової інформації, державну систему оповіщення негайно.
На стадії одержання екологічної інформації в установленому порядку шляхом офіційного звернення із інформаційним запитом право на екологічну інформацію реалізується право- та дієздатними особами, законними представниками недієздатних та обмежено дієздатних осіб. При цьому джерелами екологічної інформації можуть виступати офіційні документи, автоматизовані системи офіційних даних, як-то списки, реєстри, кадастри тощо. На цій стадії важливого значення набувають терміни задоволення запитів, форма запиту та форма розгляду запиту, відмови та відстрочки задоволення запиту. З урахуванням міжнародних та національних правових положень запит та відповіді на нього мають бути переважно у письмовій формі (на випадок оскарження справи в суді), запит повинен бути розглянутим у максимально стислі строки, але не більше ЗО днів. Якщо державний орган не має у своєму розпорядженні екологічної інформації, котра міститься у запиті, цей ор-
47
Розділ III. Екологічні права та обов'язки громадян
ган у максимально стислий строк (10 днів) інформує подавця запиту про державний орган, до якого, як він вважає, можна звернутися із запитом про надання відповідної інформації, або передає цей запит безпосередньо такому органу та належним чином повідомляє про це подавця заяви.Екологічна інформація надається безоплатно, крім випадків, коли подавець запиту просить надати йому копії офіційних документів.
На стадії поширення набутої законним шляхом екологічної інформації доцільно враховувати, що така інформація може виступати об'єктом права власності, й тому втручання інших осіб у процес реалізації права власності на екологічну інформацію забороняється.
Право на екологічну інформацію може бути обмежене в умовах воєнного або надзвичайного стану із зазначенням строку дії цих обмежень (ст. 64 Конституції України). Згідно з Орхуською ковен-цією (ст. 4) у запиті про надання екологічної інформації може бути відмовлено, якщо її оприлюднення може негативно вплинути на:
конфіденційність діяльності державних органів у випадках,
коли така конфіденційність передбачена національним законодав
ством;міжнародні відносини, національну оборону або державну
безпеку;відправлення правосуддя, можливість для осіб бути віддани
ми під справедливий судовий розгляд або спроможність державних
органів проводити розслідування кримінального чи дисциплінар
ного характеру;конфіденційність комерційної та промислової інформації у
випадках, коли така конфіденційність охороняється законом з ме
тою захисту законних економічних інтересів. У цьому контексті
інформація про викиди, скиди забруднюючих речовин, про
розміщення відходів, про інші негативні впливи на навколишнє
природне середовище підлягає оприлюдненню;права інтелектуальної власності;
інформацію, що стосується особистого життя громадян;
інтереси третьої сторони, яка надала інформацію, якщо ця
сторона не зв'язана зобов'язаннями чинити належним чином, або
якщо на цю сторону не може бути покладено такого зобов'язання,
і в тих випадках, коли ця сторона не надає згоди на оприлюднен
ня відповідного матеріалу;48
§ 3. Інші екологічні права громадян
— навколишнє природне середовище, на яке поширюється така інформація, наприклад місця розмноження рідкісних видів рослин і тварин.Право на екологічну інформацію реалізується передусім з метою забезпечення права на екологічну безпеку, а тому у разі його порушення законодавство передбачає не лише його поновлення, а й відшкодування матеріальної та моральної шкоди, якщо така заподіяна. Розмір відшкодування визначається судом (ст. 49 Закону України «Про інформацію»).
Кодекс України про адміністративні правопорушення (ст. 914) встановлює адміністративну відповідальність для службових і посадових осіб за відмову від надання чи несвоєчасне надання екологічної інформації. Кримінальний кодекс України (ст. 238) встановлює кримінальну відповідальність за приховування або перекручення відомостей про екологічний стан або захворюваність населення.
Право громадян на участь у публічних слуханнях або відкритих засіданнях з питань впливу запланованої діяльності на навколишнє природне середовище на стадіях розміщення, проектування, будівництва і реконструкції об'єктів та у проведенні громадської екологічної експертизи (п. «є» ст. 9 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища») передбачає різні форми реалізації цього права, що стосуються участі громадян у проведенні громадської екологічної експертизи. Ця експертиза може здійснюватися в будь-якій сфері діяльності, що потребує екологічного обґрунтування, за ініціативою громадських організацій чи інших громадських формувань (ст. 16 Закону України «Про екологічну експертизу»). Зокрема, правові засади залучення громадян до обговорення матеріалів планування, будівництва та/або реконструкції різних об'єктів, в тому числі об'єктів підвищеної небезпеки, визначені законами України «Про планування та забудову територій», «Про об'єкти підвищеної небезпеки».
Згідно зі ст. 11 Закону України «Про екологічну експертизу» участь громадськості в процесі екологічної експертизи здійснюється у формах: виступів у засобах масової інформації; подання письмових зауважень, пропозицій і рекомендацій; включення представників громадськості до складу експертних комісій, груп по проведенню екологічної експертизи.
49
Розділ III. Екологічні права та обов'язки громадян
Це означає, що громадяни: по-перше, можуть самостійно проводити екологічну експертизу (саме тому така форма екологічної експертизи називається громадською); по-друге: з метою врахування громадської думки суб'єкти екологічної експертизи зобов'язані організовувати публічні слухання або відкриті засідання (організація громадських слухань щодо запланованих проектів, які підлягають державній екологічній експертизі); по-третє: представники громадськості можуть бути включені до складу експертних комісій при проведенні державної екологічної експертизи.Громадська екологічна експертиза об'єктів може проводитись перед державною експертизою, одночасно з нею, після її проведення, тобто у будь-який час, коли виникає інтерес у громадськості для визначення оцінки впливу об'єкта на навколишнє природне середовище.
З метою інформування населення та узгодження дій з іншими об'єднаннями громадян суб'єкти громадської екологічної експертизи оголошують через засоби масової інформації заяву про проведення громадської екологічної експертизи, в якій зазначаються відомості про склад громадського еколого-експертного формування, перелік спеціалістів, залучених до участі в експертизі, об'єкт екологічної експертизи, строки її проведення. З метою врахування вимог Орхуської конвенції ООН про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються навколишнього середовища, доцільно захищати в судовому порядку відмови засобів масової інформації від опублікування заяви про проведення громадської екологічної експертизи, якщо така відмова не достатньо обгрунтована.
Заява про проведення громадської екологічної експертизи подається також до відповідної ради, органів державної виконавчої влади та державної екологічної експертизи (ст. 41 Закону України «Про екологічну експертизу»). Заявницький характер громадської екологічної експертизи є певною гарантією того, що громадським експертам буде надано повне сприяння у проведенні експертизи, ніхто не втрутиться у процес їх перевірки будь-яких об'єктів тощо (статті 28—30 Закону України «Про екологічну експертизу»). А отже, відповідна рада, орган державної виконавчої влади та державної екологічної експертизи повинні формально прийняти таку заяву, погодитися на проведення громадської екологічної експертизи та всіляко сприяти у її проведенні. Залишення заяви про прове-
50
§ 3. Інші екологічні права громадян
дення громадської екологічної експертизи без розгляду, незадоволення заявних вимог, відмова у проведенні громадської екологічної експертизи можуть бути оскаржені до суду, до органів прокуратури. Оскарженню підлягають й інші протиправні дії: незаконне втручання будь-кого у проведення екологічної експертизи; надання свідомо неправдивих відомостей про екологічні наслідки діяльності об'єктів екологічної експертизи; порушення порядку проведення екологічної експертизи (ст. 33—46, 50 Закону України «Про екологічну експертизу»).Частина друга ст. 42 Закону України «Про екологічну експертизу» передбачає, що висновки громадської екологічної експертизи можуть враховуватися при проведенні державної екологічної експертизи, а також органами, що приймають рішення про реалізацію об'єкта експертизи. Проте з урахуванням вимог Орхуської конвенції, а також ст. 11 Закону України «Про екологічну експертизу» висновки громадської екологічної експертизи як відповідна форма громадської думки щодо об'єкта експертизи обов'язково має бути врахована при прийнятті остаточного рішення по такому об'єкту.
При цьому доцільно враховувати, що Орхуська конвенція передбачає участь громадськості й на більш ранніх стадіях екологічної експертизи, а саме: на стадії оцінки впливу об'єкта, що підлягає реалізації, на стан навколишнього природного середовища. Така оцінка впливу викладається у Заяві про екологічні наслідки діяльності відповідно до вимог, встановлених статтями 35 та 36 Закону України «Про екологічну експертизу». Запровадження такої процедури базується передусім на принципі гласності екологічної експертизи (ст. 10 Закону України «Про екологічну експертизу») та принципі гарантування безпечного для життя та здоров'я навколишнього природного середовища (ст. 6 цього закону). Недодержання цих вимог також може бути оскаржено громадськістю до вищестоящих органів державної виконавчої влади, місцевого самоврядування чи безпосередньо до суду.
Відповідно до вимог ст. 13 Закону України «Про екологічну експертизу» представники громадськості, а саме фахівці у відповідних сферах знань можуть залучатися до проведення державної екологічної експертизи. При цьому на них поширюються вимоги розділу IV Закону України «Про екологічну експертизу».
Право громадян на об'єднання в громадські природоохоронні формування. Це право виступає гарантією багатьох інших екологічних
51
Розділ III. Екологічні права та обов'язки громадян
прав: права на участь у проведенні громадської екологічної експертизи; права на участь у розробці та здійсненні природоохоронних заходів; права на участь в обговоренні будь-яких проектів, рішень, державних програм тощо.Громадські природоохоронні формування можуть відповідно до своїх статутів, положень брати участь в екологічному вихованні та екологічній освіті, в екологічному інформуванні, у здійсненні громадського контролю в галузі охорони навколишнього природного середовища, виступати позивачами у справах щодо захисту екологічних прав їхніх членів.
Принципи реалізації цього права базуються на положеннях Конституції України та Закону України «Про об'єднання громадян» від 16 червня 1992 р., а саме: на добровільності громадян об'єднуватися у такі формування; на рівноправності їхніх членів; на єдності екологічних інтересів членів такого формування; на свободі вибору напрямів екологічної діяльності; на спільності реалізації та захисту екологічних прав громадян.
Реалізується дане право шляхом волевиявлення певного кола громадян на об'єднання в екологічне формування. Здійснюється це на загальних зборах, на яких схвалюються мета, завдання такого об'єднання, що в свою чергу фіксується в статуті чи положенні про нього.
Легалізація екологічних об'єднань громадян здійснюється шляхом повідомлення через засоби масової інформації про його заснування та державної їх реєстрації. При цьому на органи держави покладається обов'язок сприяти громадянам у легалізації та реєстрації їх об'єднань, а також у реалізації напрямів екологічної діяльності. Відмова у реєстрації таких об'єднань без поважних на те причин підлягає оскарженню в судові органи.
В Україні існує кілька загальнонаціональних громадських природоохоронних організацій, які впливають на реалізацію державної екологічної політики. Серед них — Українське товариство охорони природи, Українська екологічна асоціація «Зелений світ», політична Партія зелених України та інші.
Право громадян на здійснення загального та спеціального використання природних ресурсів. За своїм змістом це право складається з двох відносно самостійних можливостей громадян: права загального використання природних ресурсів та права спеціального використання природних ресурсів. Правовими формами таких можли-
52
§ 3. Інші екологічні права громадян
востей є права землекористування, водокористування, лісокористування, надрокористування тощо.Правовими ознаками права загального використання природних ресурсів є:
загальнодоступність усіх природних ресурсів для задоволення
життєво необхідних потреб людини — оздоровчих, рекреаційних,
естетичних, культурно-освітніх, виховних, матеріальних та інших;відсутність спеціальних дозволів на таке користування та йо
го безоплатність;відсутність необхідності закріплення природних ресурсів чи
їх частин за конкретними особами.Так, на засадах права загального використання природних ресурсів людина дихає свіжим повітрям; купається, здійснює любительське та спортивне рибальство у водоймах загального користування, відпочиває на берегах водойм, задовольняє питні потреби; вільно перебуває в лісах, збирає для власних потреб лікарські рослини, гриби, ягоди, горіхи, іншу лісову рослинність там, де це не заборонено; на земельних ділянках, що знаходяться на праві власності чи праві користування, використовує загальнопоширені корисні копалини (пісок, глину, гравій); переміщається дорогами загального користування, відпочиває у парках, скверах тощо. Такі можливості передбачені передусім ст. 13 Конституції України та нормами природоресурсового права: Земельним, Водним, Лісовим кодексами України, Кодексом України про надра, законами України «Про тваринний світ», «Про рослинний світ», «Про курорти» таін.
Гарантіями захисту цих прав є заборони щодо недопущення їх порушення шляхом влаштування перешкод у доступі до водойм загального користування, забудові шляхів загального користування, зміни цільового призначення парків, скверів, інших об'єктів рекреаційного призначення тощо. З часів римського права відомі земельні сервітути, які й у сучасний період застосовуються в цивільному праві і означають право обмеженого користування чужою земельною ділянкою для забезпечення проходу і проїзду через сусідню земельну ділянку до власної або з метою доступу до природних ресурсів загального користування. У деяких країнах заборонено куріння тютюну у місцях загального користування, оскільки його дим шкідливіший для тих, хто не курить, ніж для любителів куріння.
53
Розділ III. Екологічні права та обов'язки громадян
Інколи на практиці для захисту права загального використання природних ресурсів може бути застосований так званий негатор-ний позов, який доцільно розглядати як засіб усунення перешкод, що перешкоджають громадянам — власникам даного права — користуватися ним для задоволення своїх різноманітних потреб у галузі екології. При цьому важливо в судовому процесі обґрунтовувати захист цього права саме з позиції необхідності його реалізації на засадах загальнодоступності природних ресурсів кожному громадянину, безпосереднього його зв'язку з правом на безпечне довкілля.Право спеціального використання природних ресурсів характеризується:
наявністю спеціальної правосуб'єктності, тобто: досягнення
віку, згідно з яким за законодавством досягається повноліття
(18 років, хоч у окремих випадках може бути й 16 років — для чле
на фермерського господарства); реєстрація особи як суб'єкта
підприємницької чи іншої діяльності тощо;платністю використання природних ресурсів (у випадках,
визначених законодавством, — безоплатність);відособленістю використання природного ресурсу (виділення
його в натурі (на місцевості), закріплення за конкретною особою;обов'язковістю одержання спеціальних дозволів (ліцензій,
лісорубних квитків (ордерів), лісових квитків, відстрілочних кар
ток, державних актів на право власності чи право користування то
що);
державною реєстрацією таких дозволів;
метою права спеціального використання природних ресурсів
є здійснення господарської та іншої діяльності.Право спеціального використання природних ресурсів здійснюється у двох формах: на праві власності та на праві користування природними ресурсами. Відповідно до цього залежить режим використання тих чи інших природних ресурсів.
За своїм змістом право спеціального використання природних ресурсів — це сукупність прав та обов'язків природокористувачів, які визначені відповідно у земельному, водному, лісовому, надровому, фауністичному, атмосфероохоронному та іншому законодавстві.
Порушеннями права спеціального використання природних ресурсів можуть бути різні протиправні дії чи бездіяльність:
54
§ 3. Інші екологічні права громадян
порушення строків розгляду заяв громадян і вирішення пи
тань про передачу та надання земельних ділянок;самовільне зайняття земельних ділянок, що знаходяться на
праві власності чи праві користування громадян;псування сільськогосподарських та інших земель громадян,
забруднення їх хімічними та радіоактивними речовинами, вироб
ничими відходами і стічними водами;знищення межових знаків (ст. 211 Земельного кодексу Ук
раїни);самовільне захоплення водних об'єктів, що знаходяться у ко
ристуванні громадян;забруднення та засмічення таких вод;
пошкодження водогосподарських та інших споруд і пристро
їв, що належать громадянам, порушення режиму їх експлуатації та
встановлених режимів їх роботи (ст. 110 Водного кодексу України);знищення або пошкодження лісу, що знаходиться в користу
ванні громадян внаслідок підпалу або недбалого поводження з во
гнем, або внаслідок його забруднення хімічними та радіоактивни
ми речовинами, виробничими і побутовими відходами, стічними
водами, іншими шкідливими речовинами, підтоплення такого лісу,
осушення та інші види шкідливого впливу (ст. 98 Лісового кодек
су України);порушення порядку надання об'єктів тваринного світу в ко
ристування та інше.Правовими методами захисту такого права є:
визнання за суб'єктом його права, наприклад, приватизації
земельної ділянки;відновлення становища, яке існувало до порушення права,
припинення дій, які порушують право;присудження до виконання обов'язку відшкодувати шкоду в
натурі;припинення або зміна правовідносин;
стягнення завданих збитків із осіб, які порушили право;
визнання незаконним акта державного органу управління або
місцевого самоврядування, коли таким актом порушено право.Право громадян на участь в обговоренні проектів екологічно значущих рішень. Правовими формами цього екологічного права є:
— участь в обговоренні та внесення пропозицій до проектів
нормативно-правових актів;55
Розділ Ш. Екологічні права та обов'язки громадян
участь в обговоренні матеріалів щодо розміщення, будів
ництва і реконструкції об'єктів, які можуть негативно впливати на
стан навколишнього природного середовища;внесення пропозицій до органів державної влади та органів
місцевого самоврядування, юридичних осіб, що беруть участь у
прийнятті рішень з цих питань (п. «б» ст. 9 Закону України «Про
охорону навколишнього природного середовища»).Механізм реалізації такого права визначений Законом України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 3 липня 1991 р. (із змінами та доповненнями від 19 червня 1992 р.), згідно з яким обов'язок виносити питання екологічного характеру на референдум покладено на ради відповідних рівнів. Громадськість також може ініціювати обговорення екологічно важливих рішень. Правда, у нас це буває досить рідко.
Орхуська конвенція вимагає вдосконалити процедури участі громадян у прийнятті екологічних рішень. Зокрема, передбачається залучення громадськості до дозвільної діяльності компетентних органів у галузі охорони довкілля, до формування екологічних планів і програм, а також захист такого права у суді.
Право на одержання екологічної освіти. Розв'язання багатьох екологічних проблем не можливе без розуміння особливостей процесів, які відбуваються у сфері взаємовідносин суспільства і природи. Тому в сучасних умовах одним із напрямів державної екологічної політики є посилення екологічної, в тому числі правової, освіти, культури і науки, що передбачає розширення мережі спеціальних закладів освіти, спроможних організувати одне з екологічних прав громадян1. Це право є складовою частиною конституційного права на освіту (ст. 53 Конституції України) та закріплене у Законі України «Про охорону навколишнього природного середовища». Механізм реалізації цього права визначено у спеціальних законах освітянської сфери: «Про освіту», «Про дошкільне виховання», «Про загальну середню освіту», «Про професійно-технічну освіту», «Про вищу освіту» та ін.
Право на екологічну освіту може бути реалізоване на формальному (в дошкільних виховних закладах, у школах, ліцеях, коледжах, інститутах, університетах, академіях тощо), неформальному
1 Бринчук М. М. Зкологическое право (право окружающей среди): Учебник для вузов. — М., 1998. — С. 502.56
§ 3. Інші екологічні права громадян
(шляхом самоосвіти, через засоби масової інформації, бібліотеки, клуби, гуртки тощо) та контрактному рівнях.Право громадян на участь у розробці та здійсненні заходів щодо охорони навколишнього природного середовища реалізується у багатьох формах, визначених законодавством. Так, відповідно до ст. 6 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» центральні та місцеві органи виконавчої влади, а також місцевого самоврядування під час розробки державних екологічних програм залучають громадськість до їх підготовки шляхом оприлюднення проектів державних екологічних програм для їх вивчення громадянами, підготовки громадськістю зауважень та пропозицій щодо запропонованих проектів, проведення публічних слухань стосовно екологічних програм.
Відповідно до Указу Президента України «Про День довкілля» громадяни можуть брати участь в озелененні населених пунктів, очищенні територій від сміття, проводити роботи по відновленню, відтворенню природних ресурсів у випадках аварій, катастроф, здійснювати інші природоохоронні заходи.
Право на відшкодування шкоди, заподіяної порушенням права на безпечне довкілля. Це активне право особи реалізується шляхом звернення до суду з позовом до державних органів, підприємств, установ, організацій і громадян про відшкодування шкоди не лише здоров'ю, а й майну внаслідок негативного впливу на навколишнє природне середовище (ст.9 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»). Інколи в літературі таке право називають процесуальним. Підставою виникнення цього права є склад екологічного правопорушення, тобто: протиправ-ність дії (бездіяльність); заподіяння шкоди такими діями (бездіяльністю) здоров'ю та/або майну громадян; причинний зв'язок між протиправними діями (бездіяльністю) та заподіяною шкодою; суб'єктивні ознаки правопорушення — вина у формі умислу чи необережності. Для осіб, що володіють джерелами підвищеної екологічної небезпеки, вина може й не встановлюватися, якщо вони не доведуть, що шкода виникла внаслідок стихійних природних явищ чи навмисних дій потерпілих (ст. 69 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»).
Про відшкодування шкоди здоров'ю громадян, заподіяної негативним впливом на навколишнє природне середовище, в юридичному значенні прийнято говорити з деякою мірою умовності. Біль-
57
Розділ III. Екологічні права та обов'язки громадян
шість законів, які закріплюють таке право, містять норми бланкет-ного характеру. Тому з урахуванням прогалин у цій сфері законодавства, особливостей екологічної шкоди, що заподіюється здоров'ю людини (масштабності, латентності, невідтворюваності, віддаленості прояву тощо), в літературі визначається доцільним прийняття спеціального закону про відшкодування шкоди, заподіяної здоров'ю громадян несприятливим впливом навколишнього природного середовища1.Відповідно до чинного законодавства шкода здоров'ю людини, яка спричинена несприятливим впливом навколишнього природного середовища, може бути відшкодована (компенсована) різними способами, в тому числі:
оформленням листа тимчасової непрацездатності працівника
у випадках захворювання, спричиненого забрудненням навколиш
нього середовища, в тому числі виробничого середовища;оформленням інвалідності з причин, пов'язаних з впливом на
здоров'я людини несприятливого навколишнього природного се
редовища;наданням громадянам, які постраждали від несприятливого
впливу забрудненого довкілля, заходів соціально-економічного за
хисту, пільг та компенсацій;страхуванням ризику заподіяння шкоди здоров'ю або майну
громадян від забруднення навколишнього середовища;відшкодуванням шкоди здоров'ю та майну громадян за
рішенням суду.Суб'єктами відповідальності за заподіяння шкоди здоров'ю і майну громадян екологічними порушеннями можуть бути як юридичні особи і громадяни-підприємці, так і державні органи та їх посадові особи за протиправні дії чи бездіяльність, в тому числі в результаті прийняття рішень, що не відповідають вимогам закону та порушують екологічні права громадян. Такі положення випливають зі змісту ст. 9 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», який закріпив нову юридичну можливість громадян оскаржувати в судовому порядку рішення, дії або бездіяльність органів державної влади, місцевого самоврядування, їх посадових осіб щодо порушення екологічних прав громадян у порядку, передбаченому законом.
' Бринчук М. М. Зкологическое право (право окружающей средьі): Учебник для вузов. - М., 1998. - С. 502.58
§ 4. Гарантії реалізації екологічних прав громадян
Шкода, заподіяна протиправною дією чи бездіяльністю органів держави та їх посадових осіб, у тому числі внаслідок прийняття рішення, що не відповідає вимогам закону, відшкодовується за рахунок державного або місцевого бюджетів.$ 4. Гарантії реалізації екологічних прав громадян
Відповідно до ст. 11 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» держава гарантує своїм громадянам реалізацію екологічних прав, наданих їм законодавством. На ради, спеціально уповноважені органи управління в галузі охорони навколишнього природного середовища і використання природних ресурсів, покладено обов'язок подавати всебічну допомогу громадянами у здійсненні природоохоронної діяльності, враховувати їх пропозоції щодо поліпшення стану навколишнього природного середовища та раціонального використання природних ресурсів, залучати громадян до участі у вирішенні питань охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів.
Стаття 10 цього закону визначила гарантії екологічних прав, які забезпечуються: проведенням широкомасштабних державних заходів щодо підтримання, відновлення і поліпшення стану навколишнього природного середовища; обов'язком міністерств, відомств, підприємств, установ, організацій здійснювати технічні та інші заходи для запобігання шкідливому впливу господарської та іншої діяльності на навколишнє природне середовище, виконувати екологічні вимоги при плануванні, розміщенні продуктивних сил, будівництві та експлуатації народногосподарських об'єктів; участю громадських об'єднань та громадян у діяльності щодо охорони навколишнього природного середовища; здійсненням державного та громадського контролю за додержанням законодавства про охорону навколишнього природного середовища; компенсацією в установленому порядку шкоди, заподіяної здоров'ю і майну громадян внаслідок порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища; невідворотністю відповідальності за порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища; створенням та функціонуванням мережі загальнодержавної екологічної автоматизованої інформаційно-
59
Розділ III. Екологічні права та обов'язки громадян
аналітичної системи забезпечення доступу до екологічної інформації.Гарантії реалізації екологічних прав громадян поділяють на організаційно-розпорядчі, контрольно-виконавчі, превентивно-обмежувальні, процесуально-правові та охоронно-забезпечувальні (захисні). Так, на забезпечення екологічних прав громадян спрямована превентивно-обмежувальна діяльність органів держави щодо виявлення екологічно небезпечних об'єктів, джерел, зон, територій; проведення їх інвентаризації, класифікації, реєстрації, паспортизації, ліцензування екологічно небезпечної діяльності; запровадження нормування викидів і скидів забруднюючих речовин у навколишнє природне середовище, шкідливих фізичних, хімічних та біологічних впливів на нього; проведення екологічної експертизи об'єктів, небезпечних для стану навколишнього природного середовища, здоров'я і життя людей.
Діяльність, що перешкоджає здійсненню екологічних прав громадян, підлягає обмеженню, зупиненню (тимчасово) та припиненню в установленому законодавством порядку.
Процесуально-правовими гарантіями виступають визначені у законодавстві можливості й процедури як реалізації окремих прав громадян (наприклад, порядок одержання екологічної інформації, порядок проведення громадської екологічної експертизи, громадського екологічного контролю тощо), так і звернення за захистом порушених екологічних прав до органів управління і контролю в галузі екології, до органів адміністративної юрисдикції, прокуратури та до судових органів.
Охоронювально-забезпечувальними засобами є закріпленні в законодавстві види юридичної відповідальності у сфері порушення екологічних прав громадян.
§ 5. Захист екологічних прав громадян
У законодавстві не міститься визначення поняття захисту екологічних прав громадян. Зазначається лише, що порушені права громадян у галузі охорони навколишнього природного середовища можуть бути поновлені, а їх захист здійснюється в судовому порядку відповідно до законодавства України (ст. 11 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»). Тобто за-
60
§ 5. Захист екологічних прав громадян
кон визначає порядок та засоби (способи) захисту порушених прав. Отже, захист екологічних прав громадян доцільно розглядати як сукупність юридичних заходів, що спрямовані на припинення порушення таких прав, усунення перепон у їх реалізації, відновлення порушених прав.При цьому доцільно розмежовувати такі поняття, як засоби, способи та форми захисту порушених екологічних прав. Так, засоби захисту — це дії уповноваженої особи, за допомогою яких остання може вимагати здійснення захисту своїх екологічних прав від посягань інших суб'єктів (наприклад, подання позову, скарги, заяви). Способи захисту — це дії державних органів в межах їх компетенції, які безпосередньо спрямовані на захист екологічних прав громадян (наприклад, визнання права на екологічну інформацію судом, розгляд земельних спорів радою, опротестування прокуратурою акта органу державної влади, що порушує екологічні права тощо). Форми захисту — це варіанти звернення громадян за захистом свого порушеного права, зумовлені відмінностями в діяльності державних та інших органів по захисту прав у цілому. Тобто громадяни та інші особи вправі звертатися за захистом своїх екологічних прав до правоохоронних органів, органів адміністративної чи судової юрисдикції, які зобов'язані в межах своїх повноважень розглянути такі звернення та застосувати відповідні способи захисту порушених прав.
Конституційний принцип поділу державної влади на три відносно незалежні її гілки передбачив якісну зміну ролі, авторитету і впливу кожної із влад у сфері вирішення суспільних справ, особливо у галузі охорони довкілля, забезпеченні екологічної безпеки, що відкрило для громадян нові юридичні шляхи захисту їхніх екологічних прав та інтересів.
Так, законодавча влада забезпечує нормотворчу форму захисту екологічних прав шляхом розробки ефективних механізмів їх реалізації. Згідно з Конституцією (ст. 92) виключно законами України Верховна Рада України повинна визначати: права і свободи людини і громадянина (в тому числі екологічні), гарантії цих прав; екологічну безпеку; організацію і діяльність органів виконавчої влади та засоби парламентського контролю за апаратом управління в цій сфері. Наприклад, з урахуванням вимог ст. 8 Конституції України її норми є нормами прямої дії і тому звернення громадян до сУДу для захисту прав, передбачених ст. 50, гарантується.
61
Розділ III. Екологічні права та обов'язки громадян
Крім цього, Конституція України гарантує кожному судовий захист будь-яких його прав і свобод (ст. 55), в тому числі екологічних, а також право звернення за захистом своїх прав до Уповноваженого Верховної Ради України. Така посада запроваджена відповідно до ст. 101 Конституції України з метою здійснення парламентського контролю за додержанням конституційних (у тому числі екологічних) прав і свобод людини і громадянина. Компетенція Уповноваженого Верховної Ради України визначена Законом України від 23 грудня 1997 р., згідно з яким, зокрема, він має право приймати до свого розгляду звернення, подане протягом року після виявлення порушення прав і свобод людини і громадянина. За даними першої щорічної доповіді Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини1, за захистом порушених екологічних прав звертаються громадяни з усіх регіонів України, переважно з Південно-Східного регіону (Дніпропетровська, Донецька, Запорізька та Луганська області), де постійно перевищуються нормативи викидів шкідливих речовин у повітрі та воді, що зумовлює порушення права на безпечне довкілля.Відповідна роль у механізмі захисту екологічних прав громадян належить Конституційному Суду України, який вирішує питання про відповідність законів та інших правових актів про екологічні права Конституції України і надає їх тлумачення (ст. 147 Конституції України). Зокрема, у справі за конституційним зверненням громадянки Р. А. Стешиної щодо офіційного тлумачення положення пункту 1 частини другої ст. 2 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» Конституційний Суд України рішенням від 25 жовтня 2000 р. розтлумачив, що зона відчуження — це територія, яка з 26 квітня 1986 р. охоплює ту частину радіоактивно небезпечних земель, рівень забруднення яких зумовив необхідність евакуації населення у 1986 р. на підставі відповідних актів органів державної влади незалежно від часу прийняття цих актів та проведення евакуації. Отже, при вирішенні спорів про визнання осіб потерпілими від наслідків Чорнобильської катастрофи таке визначення матиме відповідне значення при захисті прав громадян такої категорії.
1 Карпачова Н. І. Стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні: Перша щорічна доповідь Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. - К., 2000. - С.326-339.62
§ 5. Захист екологічних прав громадян
У випадках, коли використані всі національні засоби правового захисту, кожен має право звертатися за захистом своїх порушених прав і свобод до відповідних органів міжнародних судових установ чи до відповідних органів міжнародних організацій, членом або учасником яких є Україна (ст. 55 Конституції України). З метою сприяння громадянам України звертатися до таких органів у центральній газеті державної виконавчої влади «Урядовий кур'єр» (1998, 27 серпня) опубліковані Правила звернення в Європейську комісію з прав людини.Адміністративний порядок захисту таких прав базується на конституційному положенні про можливість звернення до органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування із заявою (клопотанням) про усунення шкідливих дій (бездіяльності), що порушують будь-які, в тому числі й екологічні права. З точки зору положень екологічного законодавства такими діями (бездіяльністю) можуть виступати: порушення прав громадян на екологічно безпечне навколишнє природне середовище; порушення норм екологічної безпеки; порушення вимог законодавства України при проведенні екологічної експертизи, в тому числі подання завідомо неправдивого експертного висновку; невиконання вимог державної екологічної експертизи; фінансування, будівництво і впровадження у виробництво нових технологій і устаткування без позитивного висновку державної екологічної експертизи; порушення екологічних вимог при проектуванні, розміщенні, будівництві, реконструкції, введенні в дію, експлуатації та ліквідації підприємств, споруд, пересувних засобів та інших об'єктів; допущення наднормативних, аварійних і залпових викидів і скидів забруднюючих речовин та інших шкідливих впливів на навколишнє природне середовище; невжиття заходів щодо запобігання та ліквідації екологічних наслідків аварій та іншого шкідливого впливу на навколишнє природне середовище; порушення природоохоронних вимог при зберіганні, транспортуванні, використанні, знешкодженні та захороненні хімічних засобів захисту рослин, мінеральних добрив, токсичних, радіоактивних речовин та відходів; відмова від надання своєчасної, повної та достовірної інформації про стан навколишнього природного середовища, а також про джерела забруднення, приховування або фальсифікація відомостей про стан екологічної обстановки чи захворюваності населення та інше (ст. 68 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища»).
63
Розділ III. Екологічні права та обов'язки громадян
Закон України «Про звернення громадян» (1996 р.) визначив загальний адміністративний порядок оскарження колегіальних і індивідуальних дій (рішень) державних органів, органів місцевого самоврядування, установ, підприємств, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб, у результаті яких: порушено права і законні інтереси чи свободи громадян (групи громадян); створено перешкоди для здійснення громадянином його прав і законних інтересів чи свобод; незаконно покладено на громадянина які-небудь обов'язки або його незаконно притягнуто до відповідальності.У випадках, коли встановлено факт порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища, органи держави можуть винести рішення про заборону діяльності окремих підприємств, установ, організацій чи об'єктів.
Законодавством України прямо не передбачається судова заборона екологічно небезпечної діяльності. Однак у частині другій ст. 10 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» говориться про те, що діяльність, яка перешкоджає здійсненню права громадян на безпечне навколишнє природне середовище та інших екологічних прав, підлягає припиненню в порядку, встановленому цим законом та іншим законодавством України. Так, відповідно до ст. 10 Закону України «Про власність» кожен громадянин особисто або через громадські організації, має право вимагати заборони діяльності підприємств, установ, організацій і громадян, які завдають шкоди навколишньому середовищу.
<? 6. Обов 'язки громадян у галузі охорони навколишнього природного середовища
Екологічні права, як і будь-які інші, не можуть існувати без обов'язків, що кореспондуються з ними. Стаття 66 Конституції України закріпила обов'язок кожного не заподіювати шкоду природі, культурній спадщині, відшкодовувати завдані їм збитки. А ст. 12 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» визначає обов'язком кожного берегти природу, охороняти, раціонально використовувати її багатства відповідно до вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища;
64
§ 6. Обов'язки громадян у галузі охорони навколишнього ... середовища
здійснювати діяльність з додержанням вимог екологічної безпеки, інших екологічних нормативів та лімітів використання природних ресурсів; не порушувати екологічні права і законні інтереси інших суб'єктів; вносити плату за спеціальне використання природних ресурсів та штрафи за екологічні правопорушення; компенсувати шкоду, заподіяну забрудненням та іншим негативним впливом на навколишнє природне середовище. Громадяни України зобов'язані виконувати й інші обов'язки у галузі охорони навколишнього природного середовища відповідно до законодавства України. Такі обов'язки в еколого-правовій літературі називають загальними, тобто такими, що мають здійснюватися будь-якими громадянами незалежно від їх правового статусу1.На відміну від загальних обов'язків екологічне законодавство України закріплює й так звані спеціальні обов'язки громадян, які випливають із умов права власності на природні ресурси, права природокористування та реалізації громадянами екологічно небезпечної діяльності, тобто підтверджують реалізацію особою її спеціального статусу. Такі обов'язки закріплюються у спеціальних законодавчих актах природоресурсового та природоохоронного характеру або випливають із норм права, спрямованих на забезпечення екологічної безпеки.
За своїм характером такі обов'язки можуть мати спільні ознаки та поділяються на майнові та немайнові. Майновий характер мають обов'язки громадян щодо: своєчасного внесення зборів за забруднення навколишнього природного середовища, за погіршення якості природних ресурсів та понадлімітне використання природних ресурсів; проведення заходів щодо запобігання негативному впливу діяльності на стан навколишнього природного середовища та природних ресурсів, здійснювати комплекс заходів щодо їх відновлення; запроваджувати новітні технології, устаткування та пристрої з метою очищення викидів і скидів або їх знешкодження, зменшення впливу шкідливих факторів, а також прилади контролю за кількістю і складом забруднюючих речовин та характеристиками шкідливих факторів; компенсувати витрати на проведення екологічної експертизи, екологічного аудиту об'єктів, здатних негативно впливати на стан навколишнього природного середовища та ін.
1 Андрейцев В. І. Екологічне право. — С. 49.З 5-200
65
Розділ III. Екологічні права та обов'язки громадян
Немайновий характер мають обов'язки громадян щодо: одержання дозволів на здійснення діяльності, яка може негативно впливати на стан навколишнього природного середовища, життя та здоров'я людей; передачі екологічно небезпечних об'єктів на екологічну експертизу та отримання її висновків; безперешкодного надання органам екологічного контролю відомостей про характер екологічно небезпечної діяльності та повного сприяння їм при проведенні перевірок та обстежень з погляду додержання вимог екологічного законодавства, а також виконувати їх розпорядження; здійснення первинного обліку використання природних ресурсів, викидів та скидів у навколишнє природне середовище; погодження своєї діяльності з іншими суб'єктами, якщо вона може потенційно зашкодити здоров'ю людини і навколишньому природному середовищу; оволодіння екологічними знаннями і практичними навичками щодо їх реалізації та інше.Порушення встановлених у законодавстві обов'язків зумовлює застосування заходів юридичної відповідальності до винних осіб.
Рекомендована література
Андрейцев В. І. Екологічне право. Курс лекцій..— К., 1996.
Бринчук М. М. Зкологическое право (право окружающей сре-
дьі). - М., 1998.Васильєва М. И. Судебная защита зкологических прав граж-
дан. Правовие вопросьі возмещения и предупреждения зкологиче-
ского вреда (практическое руководство для граждан и обществен-
ньіх организаций). — М., 1996.4. Екологічне право України / За ред. А. П. Гетьмана та
М. В. Шульги. - X., 2005.
Кравченко С. М. Захист екологічних прав громадян в Україні
і США: порівняльний аналіз // Право України. — 1995. — № 5—6.
- С. 33-36.Кобецька Н. Р. Екологічні права громадян України // Дис. ...
канд. юрид. наук. — К., 1998.
Краснова М. В. Гарантії реалізації права громадян на еко
логічну інформацію // Дис. ... канд. юрид. наук. — К., 1997.
Шемшученко Ю. С. Правовьіе проблеми зкологии. — К., 1989.
66
Розділ IV Право власності на природні ресурси
§ 1. Поняття і зміст права власності на природні ресурси
Поняття власності на природні ресурси слід розглядати як економічну та юридичну категорії. Як економічна категорія власність на природні ресурси виникла задовго до появи держави і права, а саме тоді, коли первісна людина вперше позначила конкретну земельну територію чи ділянку як належну роду, племені чи окремому індивіду. Отже, головною ознакою власності на природні ресурси в економічному аспекті є присвоєння конкретної земельної території чи ділянки з усіма розташованими на них природними ресурсами відповідно первісним соціумом чи одним із членів суспільства. Таким чином, власність на природні ресурси як економічна категорія являє собою систему суспільно-економічних відносин із приводу присвоєння земельних, лісових, водних та інших ресурсів природи, оголошення їх власністю у формі, яка визначається панівним у даному суспільстві способом виробництва, рівнем та потребами розвитку його продуктивних сил.
Як юридична категорія власність на природні ресурси є продуктом переходу суспільства до державно-правового рівня організації суспільного життя. Вона являє собою результат закріплення правовими нормами економічних суспільних відносин щодо присвоєння земельних, лісових, водних та інших ресурсів природи, тобто відносин володіння, користування та розпорядження цими ресурсами особами, які юридично визнані власниками відповідних багатств природи. Таке закріплення має вираження у праві власності на природні ресурси.
67
Розділ IV. Право власності на природні ресурси
Право власності на природні ресурси — це інститут екологічного права, нормами якого регулюються суспільні відносини належності природних об'єктів визначеним законом суб'єктам цього права.Розрізняють право власності на природні ресурси в об'єктивному і суб'єктивному розуміннях. В об'єктивному розумінні право власності на природні ресурси являє собою сукупність правових норм, які регулюють відносини щодо володіння, користування та розпорядження землею, лісами, водами тощо. Правовими нормами, які складають зміст права власності на природні ресурси в об'єктивному розумінні, визначаються коло суб'єктів, що можуть набувати природні ресурси у власність, об'єкти права власності на природні ресурси, порядок набуття, зміни, припинення та захисту права власності на землю, ліси, води, тваринний світ тощо, а також права та обов'язки власників земельних, водних, лісових та інших природних ресурсів.
У суб'єктивному розумінні право власності на природні ресурси являє собою сукупність правомочностей власника по володінню, користуванню та розпорядженню відповідними об'єктами навколишнього природного середовища. Правомочності по володінню, користуванню та розпорядженню природними ресурсами існують лише в рамках правовідносин власності на земельні ділянки, водойми, лісові угіддя тощо, які в свою чергу виникають після набуття суб'єктом у власність конкретної земельної ділянки, водного об'єкта, ділянки лісу і т.п.
Правовідносини власності на природні ресурси є абсолютними. Це означає, що в рамках таких правовідносин суб'єкту права власності на об'єкт природи кореспондує (протистоїть) необмежене коло осіб, зобов'язаних утримуватися від вчинення дій, що порушують права власника чи перешкоджають йому у здійсненні правомочностей по володінню, користуванню чи розпорядженню зазначеним об'єктом природи.
Водночас право власності на природні ресурси на сучасному етапі розвитку суспільства не є абсолютним. У більшості країн світу воно обмежується в законодавчому порядку в інтересах суспільства. Необхідність обмеження права власності на природні ресурси в Україні випливає з Конституції України (ст. 41), якою передбачено, що використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі. Межі
68
§ 1. Поняття і зміст права власності на природні ресурси
здійснення права власності на природні ресурси визначаються колом покладених законодавством на власників відповідних природних об'єктів обов'язків щодо раціонального використання та охорони навколишнього природного середовища.Конституцією України встановлено, що реалізація права власності на землю та інші природні ресурси здійснюється виключно відповідно до закону. Тим самим Основним Законом закріплений примат повноважень Верховної Ради України як єдиного законодавчого органу в правовому регулюванні екологічних відносин, передусім відносин земельної власності. Коституційні положення щодо права власності на землю, води, ліси, надра та інші природні ресурси деталізуються в Земельному, Водному, Лісовому кодексах України, Кодексі України про надра та інших природоресурсних законах, які є основними законодавчими актами в системі екологічного законодавства нашої держави.
Законодавство України визнає більшість розташованих на території країни природних ресурсів об'єктом права власності, однак встановлює для них різний власнісний статус. Більшість природних ресурсів, які перебувають у природному стані, є об'єктом права власності держави (українського народу) і не підлягають приватизації. До природних ресурсів, які не підлягають приватизації і можуть перебувати тільки в державній власності, належать води, корисні копалини тощо.
Водночас у рамках проведення в нашій країні земельної реформи здійснюється приватизація землі. Земельним кодексом України закріплені дві форми земельної власності, а саме: публічна (суспільна) власність, яка охоплює державну і комунальну власність, та приватна, яка охоплює власність фізичних і недержавних юридичних осіб. Приватизація земель зумовила необхідність приватизації в обмежених обсягах і деяких інших тісно пов'язаних із землею природних ресурсів, зокрема лісів та вод. Так, під час передачі у приватну власність земельних ділянок сільськогосподарського призначення разом з ними у приватну власність передаються і невеликі замкнені ділянки земель лісового (до 5 гектарів) та водного (до 3 гектарів) фондів. Право власності на землю та інші природні ресурси, які передаються у приватну власність, на сучасному етапі розвитку суспільства не є абсолютним.
69
Розділ IV. Право власності на природні ресурси
$ 2. Природні ресурси як надбання українського народуЗгідно зі ст. 13 Конституції земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її територіального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами власності українського народу. Посилаючись на цю статтю Основного Закону, ряд науковців та політиків висловили думку про те, що в Україні на конституційному рівні закріплена належність всіх природних ресурсів виключно одному власнику — українському народу. Це означає, що передача земельних ділянок, водних об'єктів, лісових угідь та інших об'єктів природи у приватну власність не допускається.
Таке тлумачення зазначеної норми Основного Закону викликає сумнів з таких міркувань. По-перше, на момент прийняття Конституції в Україні певна частина земельного фонду країни вже була приватизована, тобто передана у власність ряду фізичних та юридичних осіб. По-друге, народ не може бути власником чи суб'єктом права власності на землю та інші природні ресурси, оскільки він узагалі не визнається доктриною цивільного права суб'єктом цивільних правовідносин. Так, згідно зі ст. 2 Цивільного кодексу України учасниками цивільних відносин є фізичні та юридичні особи, держава Україна, Автономна Республіка Крим, територіальні громади, іноземні держави та інші суб'єкти публічного права.
Цивільний кодекс України містить ст. 324, яка називається «Право власності Українського народу». Згідно з цією статтею земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності українського народу. Від імені українського народу права власника здійснюють органи державної влади та місцевого самоврядування в межах, встановлених Конституцією України. Таким чином, спроба реалізувати в Цивільному кодексі України положення ст. 13 Конституції України призвела до включення в нього статей суперечливого змісту. Адже кожен суб'єкт права власності має бути визнаний і суб'єктом цивільних відносин.
На нашу думку, оцінюючи положення ст. 13 Основного Закону, слід виходити з того, що будь-яка конституція, в тому числі Кон-
70
§ 2. Природні ресурси як надбання українського народу
ституція України, є політико-правовим документом, який містить не тільки правові норми, а й положення політичного та політико-правового характеру. До останніх належить і конституційне положення про те, що земля є власністю українського народу, яке можна кваліфікувати не як закріплення монополії власності на природні ресурси, їх належності одному суб'єктові, а як проголошення державою наміру встановити в інтересах народу певні вимоги (обмеження) щодо набуття та реалізації права власності на землю та інші природні об'єкти фізичними та юридичними особами, органами місцевого самоврядування та органами державної влади.Такий висновок випливає зі змісту частини першої ст.14 Конституції, де сказано, що «земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави», та зі змісту останньої частини ст. 41, в якій передбачено, що «використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі». Отже, можна з певністю стверджувати, що Конституція України проголошує природні ресурси країни національним надбанням, правові рамки володіння, користування та розпорядження яким з боку власників закріплені в законах України, зокрема, в Законі «Про охорону навколишнього природного середовища», Земельному, Водному, Лісовому кодексах, Кодексі про надра, інших актах природоохоронного законодавства та Цивільному кодексі України.
Таку позицію поділяє і професор Харківської національної юридичної академії М. В. Шульга. Він вважає, що «про народ України як про власника землі можна вести мову лише в соціально-політичному аспекті. В юридичному ж розумінні навряд чи можна вважати народ власником зазначеного природного ресурсу»1. Саме на соціально-політичне значення ст. 13 Конституції України вказує й перелік природних об'єктів, оголошених власністю українського народу. Так, у цьому переліку зазначений такий природний ресурс, як атмосферне повітря, яке, як відомо, не є і не може бути об'єктом права власності.
1 Шульга М. В. Актуальньїе правовьіе проблемьі земельних отношений в совре-менньїх условиях. — X., 1998. — С. 79. По суті, цієї ж позиції дотримується і відомий вітчизняний правознавець-аграрник професор В. 3. Янчук {Янчук В. 3. Щодо права власності на землю // Юридичний вісник України. — 2000. — 12—18 жовтня).71
Розділ IV. Право власності на природні ресурси
Крім того, з погляду теорії права власності будь-який об'єкт, у тому числі об'єкт природи, може належати на праві власності одночасно лише одному суб'єкту. Об'єкт права власності може одночасно належати кільком особам, які є його співвласниками. Однак співвласники виступають як один, єдиний суб'єкт права власності на конкретний об'єкт цього права. А згідно зі ст. 14 Конституції право власності на такий природний ресурс, як земля може набува-тися громадянами, юридичними особами та державою. Якщо ж землю вважати ще й об'єктом права власності українського народу в такому ж самому розумінні, то виходить, що передана у власність громадянина земельна ділянка належить на такому ж праві ще одному власнику — українському народу. Очевидно, що такий дуалізм суб'єктного складу права власності на природні ресурси може призвести до відхилення від основних постулатів правового регулювання суспільних відносин та внесення елементів невизначеності в правовий статус природних ресурсів як об'єкта права власності.Цей вузол суперечностей може бути розплутаний шляхом визнання положення ст. 13 Конституції України не як норми, що встановлює власнісний статус природних ресурсів країни, а як норми, що проголошує всі природні ресурси надбанням (основним національним багатством) українського народу, що перебуває під особливою охороною суспільства. Проголошення природних ресурсів надбанням українського народу не виключає можливості приватизації окремих природних об'єктів відповідно до закону.
Концепція права власності закріплена в новому Цивільному кодексі України. Згідно з цією концепцією здійснення права власності передбачає надання його суб'єктам певних прав та покладення на них певних обов'язків. Так, ст. 319 Кодексу надає власникові права володіти, користуватися, розпоряджатися своїм майном на власний розсуд, а також вчиняти щодо свого майна будь-які дії, які не суперечать закону. Водночас власник не може використовувати право власності на шкоду правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію та природні якості землі. Реалізуючи свої права та виконуючи обов'язки, власник зобов'язаний додержуватися моральних засад суспільства. Крім того, діяльність власника може бути обмежена чи припинена або власника може бути зобов'язано допустити до користування його майном інших осіб лише у випадках і в порядку, встановлених законом. Нарешті, ст. 319 встановлено, що особливості
72
§ 3. Форми власності на природні ресурси
здійснення права власності на національні, культурні та історичні цінності встановлюються законом.Аналіз зазначеної статті свідчить, що законодавець гнучко підійшов до визначення правового статусу власника. Залежно від об'єкта права власності його власник може бути наділений різним співвідношенням прав та обов'язків. Очевидно, що при визначенні правового статусу власників природних об'єктів публічно-правові норми мають домінувати над приватно-правовими.
$ 3. Форми власності на природні ресурси
До початку 1990-х років основою природоресурсного права нашої країни був інститут права виключної власності держави на природні ресурси. Він передбачав належність усіх земель, вод, лісів, надр та інших природних об'єктів у межах території України одному суб'єкту — державі. Інші суб'єкти екологічних відносин — громадяни та юридичні особи — могли володіти природними об'єктами лише на праві природокористування, яке вважалося похідним і, відповідно, залежним від права виключної власності держави на природні ресурси.
Такий правовий режим власності на природні ресурси вважався безспірним і незмінним до початку 90-х років, коли розпочалося кардинальне реформування системи суспільних відносин. Криза командно-адміністративної економіки, що особливо загострилася наприкінці 1980-х років, зумовила необхідність проведення в нашій країні і земельної реформи як важливого напряму економічної реформи економіки країни. З 1992 р., коли набрала чинності редакція Земельного кодексу України від 13 березня 1992 р., теоретичною основою здійснення земельної реформи стала концепція плюралізму форм власності на землю. Основними постулатами цієї концепції є: 1) демонополізація земельної власності з позбавленням держави статусу виключного власника землі; 2) введення в земельне законодавство інституту права приватної власності на землю, передусім сільськогосподарського призначення; 3) надання селянинові — виробникові сільськогосподарської продукції статусу господаря землі та інших засобів аграрного виробництва через надання йому прав власності на землю та інші засоби виробництва.
73
Розділ IV. Право власності на природні ресурси
Світовий досвід свідчить, що економічна і юридична інфраструктура країн з ринковою економікою базується на двох формах власності: публічній і приватній. Публічна і приватна власність є також основою земельних відносин у цих країнах. Проведення в Україні економічної реформи, спрямованої на формування в країні засад ринкової економіки, закономірно зумовило необхідність впровадження світового досвіду в систему відносин власності, в тому числі на землю.Саме такий підхід до структури форм земельної власності знайшов відображення в Конституції України 1996 р. У ст. 14 Конституції зазначено, що право власності на землю набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою. А в її ст. 142 встановлено, що земля може знаходитись і у власності територіальних громад сіл, селищ, міст і районів у містах. Таким чином, в Україні конституційно встановлені дві форми земельної власності, а саме: публічна (суспільна) власність, яка охоплює державну і комунальну власність, та приватна власність, яка охоплює власність фізичних осіб і власність недержавних юридичних осіб. Інститут права колективної власності на землю, введений у законодавство країни в 1992 р. для забезпечення приватизації сільськогосподарських земель колишніх колгоспів і радгоспів, втратив свою легітимність.
Таким чином, з прийняттям нової Конституції України з'явилися цементуючі юридичні засади для формування нової системи земельного законодавства України. Ними є закріплена Конституцією система права власності загалом і на землю зокрема.
Поділ права власності на форми і види був однією з визначальних рис радянської доктрини права власності. Відповідно до цієї доктрини в радянському праві виділялися два види власності — загальнонародна соціалістична власність та особиста власність громадян. У свою чергу соціалістична власність поділялася на три форми — державну (загальнонародну) власність; власність колгоспів, інших кооперативних організацій та їх об'єднань; власність громадських організацій. В умовах командно-адміністративної системи не було потреби в чіткому розмежуванні змісту понять «власність» та «право власності». Тому в юридичній літературі того періоду види і форми власності, а також права власності нерідко розрізнялися не тільки за їх суб'єктами, а й залежно від кола об'єктів та змісту прав на них. З запровадженням елементів ринко-74
~^§ 3. Форми власності на природні ресурси
вого регулювання виробничих відносин почала проявлятися невідповідність радянської доктрини права власності завданням становлення та розвитку ринкової економіки у нашій країні та інших країнах СНД. Це зумовлено тим, що основне завдання цивільно-правової регламентації права власності полягає в тому, щоб поставити учасників ринкових відносин в однакове, рівне з юридичного погляду становище. А для цього необхідні відмова від поділу права власності на форми та види, що мають різний зміст, та створення єдиного інституту права власності1.
Саме в створенні такого єдиного права власності полягає найбільш радикальна зміна в регламентації цього правового інституту, що була реалізована в Конституції України (1996 р.), а також у нових Земельному та Цивільному кодексах України. Зазначені законодавчі акти не ставлять ідеологічних чи юридичних «бар'єрів» між правом державної та комунальної власності, з одного боку, та правом приватної власності — з іншого як між принципово відмінними правовими категоріями. Існує просто право власності, об'єктами якого є земля та інше майно. Право власності за своїм змістом є єдиним. Саме за таким принципом будується цивільне законодавство цивілізованих країн світу. З набранням чинності 1 січня 2002 р. нового Земельного кодексу України відбулася імплементація цього принципу і в земельне законодавство нашої країни.
Відмова від поділу права власності на форми та види, що мають принципово відмінний зміст, та формування єдиного інституту права власності не виключає доцільності виділення форм власності на землю та інші природні ресурси. Відповідно до вищевикладено-го в земельному законодавстві України закріплені дві основні форми земельної власності — суспільна (публічна) та приватна. Крім того, в складі суспільної (публічної) власності на землю можна виділити два її підвиди — державну власність на землю та комунальну власність на землю. Приватна власність на землю також поділяється на два підвиди — приватну власність громадян та приватну власність юридичних осіб.
Основним завданням суспільної (публічної) власності на природні ресурси є забезпечення та обслуговування екологічних та
Дозорцев В. А. Принципиальньїе чертьі права собственности в Гражданском кодексе // Гражданский кодекс России. Проблеми. Теория. Практика. — М., 1998. - С 230.75
Розділ IV. Право власності на природні ресурси
інших інтересів суспільства в цілому чи окремих його частин — територіальних громад. Приватна власність на природні ресурси спрямована передусім на забезпечення та обслуговування прав на такі ресурси приватних осіб — громадян та недержавних (некому-нальних) юридичних осіб. Однак це не означає, що забезпечення та обслуговування екологічних інтересів суспільства опосередковується виключно суспільною (публічною) власністю на землю. Як свідчить досвід інших, насамперед економічно розвинених країн, суспільство зацікавлене також у повноцінному функціонуванні приватної власності на землю та деякі інші природні ресурси як однієї з важливих підвалин ринкової інфраструктури економіки країни. І навпаки, приватна власність на природні ресурси має одним із своїх завдань забезпечення суспільних інтересів у галузі використання земель, вод, лісів, надр та інших природних багатств, зокрема, інтересів у підвищенні ефективності приватного сектору як у сільському господарстві, так і в інших галузях економіки. Тому в остаточному підсумку приватна власність на природні ресурси також слугує суспільству, в якому реалізуються принципи ринкової економіки. Єдність суспільної (публічної) та приватної власності на природні ресурси чітко проявляється в положеннях Конституції України, яка проголосила землю основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави (ст. 14), а також рівність усіх суб'єктів права власності перед законом (ст. 13).$ 4. Суб'єкти права власності на природні ресурси
Основні поресурсові законодавчі акти не передбачають можливості приватизації і відповідних природних об'єктів. Ті з них, які були прийняті до набуття чинності Конституцією України, включаючи Водний, Лісовий кодекси, Кодекс законів про надра, містять положення про виключне право власності держави (народу України) на відповідні природні ресурси. Поресурсові закони, прийняті після набуття чинності новим Основним Законом країни, наприклад Закон «Про тваринний світ» тощо, містять положення про можливість перебування відповідних об'єктів природи як у державній, так і в комунальній власності. Так, згідно зі ст. 6 Закону «Про тваринний світ» об'єкти тваринного світу, які утримують-
§ 4. Суб'єкти права власності на природні ресурси
ся (зберігаються) підприємствами, установами та організаціями державної або комунальної форми власності, є об'єктом права відповідно державної або комунальної власності.Виняток із загального підходу до регулювання відносин власності на природні ресурси містить Земельний Кодекс (ЗК) України. Відповідно до закріплених Конституцією України форм земельної власності суб'єктами права власності на природні ресурси в нашій країні ЗК визнає державу, територіальні громади сіл, селищ і міст, юридичних осіб та громадян. Крім цього, в окремих випадках суб'єктами права власності на землю в Україні можуть бути іноземні держави та міжнародні організації.
Правовий статус кожного з видів суб'єктів права власності на природні ресурси має певні особливості. Вони пов'язані з належністю суб'єктів до публічної чи приватної сфери суспільних відносин, видами природних ресурсів як об'єктами права власності та порядком реалізації правомочностей їх власників.
Суб'єкти права державної власності на землю та інші природні ресурси. Суб'єктом права державної власності на природні ресурси є держава. Однак держава являє собою складний механізм реалізації влади в суспільстві й характеризується наявністю системи органів, які здійснюють ті чи інші функції держави. Відповідно до здійснюваних функцій органи державної влади поділяються на органи законодавчої, виконавчої та судової влади. Здійснення правомочностей власника природних ресурсів, які перебувають у державній власності, покладено, як правило, на органи державної виконавчої влади, а в деяких випадках — і на органи місцевого самоврядування.
Що стосується права державної власності на землю, то згідно зі ст. 84 ЗК воно набувається і реалізується державою в особі Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських, районних державних адміністрацій відповідно до закону. Отже, суб'єктами права державної власності є Кабінет Міністрів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські, а також районні державні адміністрації.
Слід підкреслити, що зазначені органи становлять єдину систему органів державної виконавчої влади, які перебувають в ієрархічному підпорядкуванні. Вищим органом державної виконавчої влади в Україні є Кабінет Міністрів України. Отже, уряд має право здійснювати функції суб'єкта права державної власності що-
77
Розділ IV. Право власності на природні ресурси
до будь-яких земель, які перебувають у державній власності. Проте в цьому немає потреби, оскільки Кабінет Міністрів України вирішує найбільш важливі державні питання, віднесені до компетенції органів виконавчої влади. Тому ЗК України розмежував їх компетенцію щодо здійснення правомочностей суб'єкта права державної власності на землю. Так, згідно зі статтями 122 та 149 ЗК районні державні адміністрації на їх території розпоряджаються шляхом надання в постійне користування юридичним особам земельні ділянки державної власності та вилучення у них цих земельних ділянок, які перебувають у постійному користуванні, державної власності у межах сіл, селищ, міст районного значення для всіх потреб та за межами населених пунктів для: а) сільськогосподарського використання; б) ведення лісового і водного господарства, крім випадків, передбачених частиною сьомою ст. 122 та частиною дев'ятою ст. 149; в) будівництва об'єктів, пов'язаних з обслуговуванням жителів територіальної громади району (шкіл, закладів культури, лікарень, підприємств торгівлі тощо). Крім цього, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації мають право розпоряджатися землями державної власності шляхом передачі їх в оренду (ст. 124), у власність громадян (ст. 118) та продажу юридичним особам (ст. 128).
Обласні державні адміністрації надають земельні ділянки на їх території із земель державної власності в постійне користування та в оренду в межах міст обласного значення та за межами населених пунктів для всіх потреб, крім випадків надання земель у постійне користування на підставі рішення районної державної адміністрації та Кабінету Міністрів України. Київська та Севастопольська міські державні адміністрації надають земельні ділянки із земель державної власності в постійне користування та в оренду в межах їх територій для всіх потреб, крім випадків, коли таке надання здійснюється за рішенням Кабінету Міністрів України. Рада міністрів Автономної Республіки Крим надає земельні ділянки із земель державної власності в постійне користування та в оренду в межах міст республіканського (Автономної Республіки Крим) значення та за їх межами для всіх потреб, крім випадків надання земель у постійне користування на підставі рішення районної державної адміністрації та Кабінету Міністрів України.
Нарешті, Кабінет Міністрів України розпоряджається земельними ділянками із земель державної власності шляхом надання їх у
78
§ 4. Суб'єкти права власності на природні ресурси
постійне користування та оренду у випадках, коли такі землі: а) являють собою ріллю чи багаторічні насадження та вилучаються із постійного користування для несільськогосподарських потреб; б) вкриті лісами першої групи площею понад 10 гектарів і вилучаються для інших потреб; в) є земельними ділянками природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного призначення та вилучаються для інших потреб (ст. 149 ЗК).Крім цього, лише Кабінет Міністрів України, за погодженням із Верховною Радою України, має право розпоряджатися земельними ділянками особливо цінних земель, що перебувають у державній власності, шляхом вилучення та надання їх для будівництва об'єктів загальнодержавного значення, доріг, ліній електропередач та зв'язку, трубопроводів, осушувальних і зрошувальних каналів, геодезичних пунктів, житла, об'єктів соціально-культурного призначення, нафтових і газових свердловин та виробничих споруд, пов'язаних з їх експлуатацією (ст. 150 ЗК).
Що стосується об'єктів права державної власності на землю, то ЗК України містить презумпцію перебування земель у державній власності. Згідно зі ст. 84 ЗК у державній власності перебувають усі землі України, крім земель комунальної та приватної власності.
Одним із напрямів земельної реформи, яка проводиться в Україні, є приватизація земель державної власності та їх передача в комунальну власність. Отже, кількість земель, що перебувають у державній власності, у процесі проведення земельної реформи зменшується.
Однак ЗК України визначений перелік земель, які не підлягають передачі в комунальну та приватну власність. Згідно зі ст. 84 ЗК України до земель державної власності, які не можуть передаватись у комунальну власність, належать: а) землі атомної енергетики та космічної системи; б) землі оборони, крім земельних ділянок під об'єктами соціально-культурного, виробничого та житлового призначення; в) землі під об'єктами природно-заповідного фонду та історико-культурними об'єктами, що мають національне та загальнодержавне значення; г) землі під водними об'єктами загальнодержавного значення; г) земельні ділянки, які використовуються для забезпечення діяльності Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів державної влади, Національної академії наук України, державних галузевих академій наук; д) земельні ділянки зон відчуження та
79
Розділ IV. Право власності на природні ресурси
безумовного (обов'язкового) відселення, що зазнали радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи.До земель державної власності, які не можуть передаватись у приватну власність, належать: а) землі атомної енергетики та космічної системи; б) землі під державними залізницями, об'єктами державної власності повітряного і трубопровідного транспорту; в) землі оборони; г) землі під об'єктами природно-заповідного фонду, історико-культурного та оздоровчого призначення, що мають особливу екологічну, оздоровчу, наукову, естетичну та істори-ко-культурну цінність, якщо інше не передбачено законом; г) землі лісового фонду, крім земельних ділянок лісового фонду загальною площею до 5 гектарів, якщо такі ділянки знаходяться у складі угідь селянських, фермерських та інших господарств (ст. 56 ЗК); д) землі водного фонду, крім замкнених природних водойм загальною площею до 3 гектарів (ст. 59 ЗК); є) земельні ділянки, які використовуються для забезпечення діяльності Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів державної влади, Національної академії наук України, державних галузевих академій наук; є) земельні ділянки зон відчуження та безумовного (обов'язкового) відселення, що зазнали радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи.
Проте зазначені землі державної власності не є такими, що взагалі не можуть передаватися у комунальну чи приватну власність. Якщо на підставі прийнятих відповідно до закону органами державної виконавчої влади рішень цільове призначення таких земель зміниться, то не виключається можливість передачі таких земель у власність територіальних громад чи навіть їх приватизація. Наприклад, якщо на земельній ділянці зони відчуження та безумовного (обов'язкового) відселення, що зазнали радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, рівень такого забруднення знизиться до допустимого для проживання людей рівня, то така земельна ділянка може бути приватизована.
Дещо інший суб'єктний склад реалізації права державної власності на водні об'єкти передбачений Водним кодексом України. Так, згідно з його ст. 6 води (водні об'єкти) є виключно власністю народу України і надаються тільки у користування. Народ України здійснює право власності на води (водні об'єкти) через Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим і
80
§ 4. Суб'єкти права власності на природні ресурси
місцеві ради. Окремі повноваження щодо розпорядження водами (водними об'єктами) можуть надаватися відповідним органам державної виконавчої влади.Аналогічно вирішене питання про суб'єктний склад права державної власності на лісові ресурси у Лісовому кодексі України. Статтею 6 кодексу передбачено, що усі ліси в Україні є власністю держави. Від імені держави лісами розпоряджається Верховна Рада України. Вона делегує відповідним радам свої повноваження щодо розпорядження лісами, визначені цим кодексом та іншими актами законодавства.
Таким чином, із зазначених законодавчих актів випливає, що держава здійснює свої функції не через один, а через низку державних органів, які належать до законодавчої та виконавчої гілок влади, а також до органів місцевого самоврядування. Відповідно до системи адміністративно-територіального устрою зазначені органи поділяються на загальнодержавні, обласні та районні. Враховуючи специфіку природних ресурсів як об'єкта права власності держави, який характеризується «розпорошеністю», розташуванням на різних частинах території країни, жоден з органів держави об'єктивно не може бути монопольним суб'єктом права власності держави на будь-який природний ресурс.
Таким чином, відображення в зазначених законодавчих актах структури суб'єктів права власності держави на землю видається непослідовним. Зазначена суперечність у правовій регламентації відносин державної власності була предметом розгляду в юридичній літературі. С. І. Пересунько, який досліджував цю проблематику, вважає, що недоліки в правовій регламентації відносин власності держави на землю зумовлені її недослідженістю. На його думку, суперечність у визначенні суб'єкта права власності держави на природні ресурси може бути подолана шляхом розмежування понять «суб'єкти права власності» та «суб'єкти здійснення права власності». При цьому перше поняття має характеризувати особу, яка є власником, друге — особу, яка не є власником, але наділена власником або законом повноваженнями здійснювати повноваження власника1.
Враховуючи зазначені реалії, інститут права власності держави «сконструйований» у природоресурсовому законодавстві за схемою «власник природних ресурсів — держава, суб'єкти права власності
81
Розділ IV. Право власності на природні ресурси
держави на природні ресурси — відповідні органи держави чи органи місцевого самоврядування».На нашу думку, теоретичне обгрунтування категорії «суб'єкт здійснення права власності» та введення її у практику законодавчого регулювання відносин державної власності на природні ресурси дало б змогу побудувати внутрішньо узгоджену систему інституту права власності держави на ці ресурси, в рамках якої повноваження держави — власника землі здійснювалися б відповідними державними органами.
Суб'єкти права комунальної власності на землю та інші природні ресурси. Суб'єктами права комунальної власності на землю та інші природні ресурси є територіальні громади сіл, селищ та міст. Територіальна громада села, селища чи міста являє собою сукупність жителів відповідного населеного пункту. Згідно з Конституцією України (ст. 140) місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою як безпосередньо (наприклад, шляхом прийняття рішення на сходці жителів села), так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі комітети. Однак законодавчі акти, які передбачають перебування відповідних природних ресурсів у комунальній власності (ЗК та Закон «Про тваринний світ»), не містять норм щодо здійснення такого повноваження, як розпорядження природними ресурсами комунальної власності безпосередньо територіальною громадою. Здійснення повноважень суб'єкта права комунальної власності на зазначені природні ресурси покладене на органи місцевого самоврядування — сільські, селищні та міські ради. Ради є суб'єктами права комунальної власності на відповідні природні ресурси і здійснюють розпорядження ними шляхом відчуження на підставі цивільно-правових угод, передачі в постійне користування та оренду.
Найбільш повно питання права комунальної власності врегульовані у ЗК. Згідно зі ст. 83 ЗК у комунальній власності перебувають усі землі в межах населених пунктів, крім земель приватної та державної власності, а також земельні ділянки за їх межами, на яких розташовані об'єкти комунальної власності. Отже, земельні ділянки як об'єкт права комунальної власності можуть знаходитись
1 Пересунько С. І. Право державної власності в Україні (історія, сучасність, перспективи). — Кіровоград, 1998. — С. 54—56.82
§ 4. Суб'єкти права власності на природні ресурси
як у межах, так і за межами населених пунктів. Суб'єктами права комунальної власності на земельні ділянки за межами населених пунктів також є відповідні сільські, селищні та міські ради.Однак ЗК України надав право територіальним громадам сіл, селищ та міст об'єднувати на договірних засадах належні їм земельні ділянки комунальної власності. Управління зазначеними земельними ділянками здійснюють районні або обласні ради. Відповідно суб'єктами права власності на такі земельні ділянки виступатимуть районна чи обласна ради.
Землі комунальної власності як різновид земель публічної (суспільної) власності є об'єктом земельної реформи. Це означає, що такі землі підлягають приватизації, тобто передачі у власність громадян та юридичних осіб у порядку, визначеному ЗК України. Однак кодексом встановлений цілий ряд земель комунальної власності, які не підлягають приватизації. Згідно зі ст. 83 ЗК до таких земель належать: а) землі загального користування населених пунктів (майдани, вулиці, проїзди, шляхи, набережні, пляжі, парки, сквери, бульвари, кладовища, місця знешкодження та утилізації відходів тощо); б) землі під залізницями, автомобільними дорогами, об'єктами повітряного і трубопровідного транспорту; в) землі під об'єктами природно-заповідного фонду, історико-культурного та оздоровчого призначення, що мають особливу екологічну, оздоровчу, наукову, естетичну та історико-культурну цінність, якщо інше не передбачено законом; г) землі лісового фонду, крім випадків, визначених цим кодексом; г) землі водного фонду, крім випадків, визначених цим кодексом; д) земельні ділянки, які використовуються для забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування.
Законодавчі акти, що набрали чинності до прийняття до введення в 1996 р. Конституції України, не передбачають можливості перебування природних ресурсів у комунальній власності. Зокрема, до них належать Лісовий та Водний кодекси. Однак прийняті вже після набуття чинності Основним Законом країни правові акти з питань регулювання земельних відносин передбачають можливість виникнення права комунальної власності й на зазначені природні ресурси. Так, Закон України «Про розмежування земель Державної та комунальної власності» (2004 р.) визначає землі державної власності, які не можуть передаватися в комунальну власність. Згідно зі ст. 6 закону при розмежуванні земель держав-
83
Розділ IV. Право власності на природні ресурси
ноі та комунальної власності не можуть передаватися до земель комунальної власності такі землі, як: землі під об'єктами природно-заповідного фонду та історико-культурними об'єктами, що мають національне та загальнодержавне значення; землі під водними об'єктами загальнодержавного значення відповідно до законодавства України, а також землі під береговими смугами водних шляхів, водоохоронних зон, прибережних захисних смуг, зон санітарної охорони об'єктів водного фонду загальнодержавного значення за межами населених пунктів; землі лісового фонду за межами населених пунктів. А це в свою чергу означає, що якщо такі землі державної власності мають не загальнодержавне, а місцеве значення або ж перебувають у межах населених пунктів, то вони можуть передаватися з державної в комунальну власність.Суб'єкти права приватної власності на землю та інші природш ресурси. Суб'єктами права приватної власності на землю є громадяни та юридичні особи. За загальним правилом, громадянин може визнаватися суб'єктом права власності на землю та інші природні ресурси, якщо він має цивільну правоздатність. Поняття цивільної правоздатності фізичної особи визначене Цивільним кодексом (ЦК) України. Згідно зі ст. 25 ЦК цивільною правоздатністю визнається здатність мати цивільні права та обов'язки. До таких прав і обов'язків належать і права та обов'язки власника земельної ділянки. Цивільна правоздатність фізичної особи виникає у момент її народження. Отже, вже після народження фізична особа може стати власником земельної ділянки тощо.
Однак наявність у фізичної особи лише земельної правоздатності дає їй можливість стати власником земельної ділянки «пасивним» чином. Це означає, що фізична особа може набути право власності на землю, наприклад, шляхом успадкування. Однак така особа не може стати власником земельної ділянки на підставі договору купівлі-продажу, оскільки набуття права власності на землю на підставі купівлі-продажу потребує вчинення активних дій, які охоплюються цивільною дієздатністю. Цивільною дієздатністю фізичної особи є її здатність своїми діями набувати для себе цивільних прав і самостійно їх здійснювати, а також здатність своїми діями створювати для себе цивільні обов'язки, самостійно їх виконувати та нести відповідальність у разі їх невиконання (ст. ЗО ЦК України). Таким чином, цивільну дієздатність має фізична особа, яка усвідомлює значення своїх дій та може керувати
84
§ 4. Суб'єкти права власності на природні ресурси
ними. Лише за наявності цивільної дієздатності фізична особа може набути право власності шляхом власних активних дій — укладення договору купівлі-продажу, міни тощо.Що стосується набуття та реалізації права власності на землю, то такі дії може вчиняти фізична особа, яка має повну цивільну дієздатність. Повну цивільну дієздатність має фізична особа, яка досягла 18 років (повноліття) або вступила в шлюб (ст. 34 ЦК).
Земельний кодекс України за обсягом наданих прав на землю поділяє фізичних осіб на громадян України, іноземних громадян та осіб без громадянства. Найбільш повним обсягом прав щодо набуття землі у власність наділені громадяни України. Вони можуть мати у власності будь-які землі, які Земельний кодекс України дозволяє передавати у власність громадян. Іноземні громадяни та особи без громадянства як суб'єкти права власності на землю не мають права набувати у власність землі сільськогосподарського призначення. Землі сільськогосподарського призначення, прийняті ними у спадщину, протягом року підлягають відчуженню. А з земель несільськогосподарського призначення іноземні громадяни та особи без громадянства можуть набувати лише землі, на яких розташовані об'єкти нерухомого майна, що належать їм на праві приватної власності (ст. 81 ЗК). Отже, іноземні громадяни та особи без громадянства є суб'єктами права власності лише на земельні ділянки, на яких розташована будівля, споруда чи інша нерухомість. До таких земель належать земельні ділянки, призначені для житлового, дачного та гаражного будівництва, а також землі промисловості, транспорту, зв'язку тощо.
Юридичні особи як суб'єкти права приватної власності на землю мають право набувати земельні ділянки у власність для здійснення статутної діяльності. Цивільний кодекс України (ст. 81) поділяє юридичних осіб на два види: юридичні особи публічного права та юридичні особи приватного права. До юридичних осіб публічного права належать юридичні особи, створені розпорядчим актом Президента України, органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування. Юридичними особами приватного права вважаються юридичні особи, створені громадянами та/або юридичними особами приватного права. Суб'єктами права приватної власності на землю є юридичні особи приватного права. Юридичні особи публічного права можуть володіти землею на праві постійного користування та оренди.
85
Розділ IV. Право власності на природні ресурси
Крім цього, юридичні особи як суб'єкти права власності на землю поділяються на юридичних осіб України та іноземних юридичних осіб. За загальним правилом, юридичними особами України вважаються юридичні особи, створені (зареєстровані) в Україні відповідно до її законодавства. Однак з цього правила є винятки. Згідно зі ст. 117 Господарського кодексу (ГК) України, якщо засновниками (учасниками) створеної в Україні відповідно до її законодавства юридичної особи є лише іноземці (іноземні громадяни, особи без громадянства, іноземні юридичні особи), то така юридична особа вважається іноземною. А спільні підприємства, засновані за участю іноземних юридичних і фізичних осіб, можуть набувати право власності на земельні ділянки несільськогоспо-дарського призначення у випадках та в порядку, встановлених ЗК України для іноземних юридичних осіб (ст. 82).Поділ юридичних осіб як суб'єктів права власності на вітчизняні та іноземні має важливе значення. Юридичні особи України мають право набувати у власність всі види земель, які можуть знаходитись у приватній власності, крім земельних ділянок, які надаються для задоволення особистих потреб громадян. До останніх належать: земельні ділянки, призначені для індивідуального житлового, дачного і гаражного будівництва та ведення особистого селянського господарства.
Земельна правосуб'єктність іноземних юридичних осіб є значно вужчою. Так, згідно зі ст. 82 ЗК України набуття ними у власність земельних ділянок сільськогосподарського призначення не допускається, за винятком випадків отримання їх у спадщину. Однак землі сільськогосподарського призначення, отримані іноземними юридичними особами в спадщину, підлягають відчуженню протягом одного року. Що стосується земель несільськогосподарського призначення, то іноземні юридичні особи можуть набувати право власності на такі землі лише з метою здійснення інвестиційної діяльності: а) у межах населених пунктів у разі придбання об'єктів нерухомого майна та для спорудження об'єктів, пов'язаних із здійсненням підприємницької діяльності в Україні; б) за межами населених пунктів у разі придбання об'єктів нерухомого майна.
Що стосується можливості набуття у приватну власність інших, крім землі, природних ресурсів, то вони, по-перше, поки що істотно обмежені чинними законодавчими актами та, по-друге, тісно пов'язані з набуттям у приватну власність земельних ділянок, на
86
§ 5. Зміст права власності на природні ресурси
яких розташовані відповідні природні ресурси. Так, згідно зі ст. 56 ЗК землі лісового фонду можуть перебувати не тільки у державній та комунальній, а й у приватній власності. Однак цією ж статтею передбачено, що громадянам та юридичним особам за рішенням органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади можуть безоплатно або за плату передаватись у власність замкнені земельні ділянки лісового фонду загальною площею до 5 гектарів, якщо вони перебувають у складі угідь фермерських та інших господарств. Крім того, громадяни і юридичні особи мають право набувати у власність земельні ділянки деградованих і малопродуктивних угідь для заліснення, тобто для вирощування лісу, який перебуватиме у приватній власності зазначених осіб. Землі водного фонду також можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності. Однак, як передбачено ст. 59 ЗК, громадянам та юридичним особам за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування можуть безоплатно передаватись у власність замкнені природні водойми загальною площею до 3 гектарів.? 5. Зміст права власності на природні ресурси
Важливим напрямом забезпечення реалізації права власності на природні ресурси є здійснення його суб'єктами наданих їм прав та виконання покладених на них обов'язків власників природних ресурсів. З цією метою в цивільному, природоресурсному та екологічному законодавстві передбачені норми, які визначають обсяг прав та обов'язків власників земель, вод, лісів, надр та інших об'єктів природного світу.
У цілому зазначеним законодавством сприйнята цивілістична концепція змісту права власності, згідно з якою власникові належить тріада правомочностеи щодо володіння, користування та розпорядження об'єктом права власності. Таким чином, права власника земельної ділянки чи іншого об'єкта навколишнього світу — Це сукупність наданих йому законом суб'єктивних правомочностеи Щодо володіння, користування відповідним природним ресурсом.
Право власника об'єкта природи щодо володіння ним являє собою юридично забезпечену можливість утримувати територію, на якій розташований природний ресурс, земельну ділянку як свою влас-
87
Розділ IV. Право власності на природні ресурси
ну, позначити її межі не тільки межовими знаками встановленого зразка, а й природними (дерева, кущі) чи рукотворними (тин, рів тощо) об'єктами з метою регулювання чи повної заборони доступу інших осіб на відповідну територію чи земельну ділянку.Право користування об'єктом природи — це юридично надана власнику можливість безпосереднього чи через створену ним юридичну особу господарського та іншого використання земельних та інших природних ресурсів з метою отримання доходів та інших благ від їх корисних властивостей. Найбільш повно права власника щодо використання природного ресурсу визначені у земельному законодавстві. Так, згідно зі ст. 90 ЗК власник земельної ділянки, реалізуючи надане йому законом суб'єктивне право користування нею, має право:
самостійно господарювати на землі, вирощуючи сільськогос
подарські та інші культури, переробляючи вирощену продукцію чи
здійснюючи несільськогосподарську діяльність. Виключним пра
вом власника земельної ділянки є вибір способу її використання
відповідно до цільового призначення земельної ділянки. Органи
державної влади та місцевого самоврядування не мають права при
мушувати власника ділянки використовувати її певним чином, до
водити планові завдання чи іншим чином втручатися у здійснення
ним права користування земельною ділянкою. Водночас
суспільство зберегло за собою право здійснення державного, само
врядного та громадського контролю за використанням та охоро
ною земель з метою недопущення порушення норм земельного та
іншого законодавства. Власники земельних ділянок зобов'язані ви
конувати видані посадовими особами відповідних органів влади
приписи щодо припинення порушення вимог законодавства у га
лузі використання та охорони земель чи усунення наслідків зе
мельних правопорушень;споруджувати жилі будинки, виробничі та інші будівлі і спо
руди. Однак спорудження власником ділянки будівель і споруд мо
же здійснюватися з дозволу органів державного архітектурно-
будівельного контролю. Інакше таке спорудження вважатиметься
незаконним;вважати своєю власністю посіви і насадження сільськогоспо
дарських та інших культур та вироблену сільськогосподарську про
дукцію, зведені на земельній ділянці відповідно до чинного зако
нодавства будівлі та споруди. В земельному праві України діє пре-
§ 5. Зміст права власності на природні ресурси
зумпція належності власнику земельної ділянки розташованих на ній посівів, насаджень, будівель та споруд, якщо інше не передбачено виданим власником земельної ділянки актом чи угодою за його участю. Так, власник земельної ділянки може надати її в постійне користування чи оренду іншій особі. У разі надання органом влади земельної ділянки у постійне користування землекористувач відповідно до закону (ст. 95 ЗК) та акта (рішення) власника про надання ділянки в постійне користування набуває статусу особи, на яку поширюється дія презумпції суб'єкта права власності на посіви, насадження, будівлі та споруди, зведені ним на отриманій у постійне користування земельній ділянці. Якщо ж земельна ділянка передана в оренду, то на орендаря ділянки поширюється дія зазначеної вище презумпції, якщо в договорі оренди землі не зазначено інше;— використовувати в установленому порядку для власних потреб наявні на земельній ділянці загальнопоширені корисні копалини, торф, лісові насадження, водні об'єкти, а також інші корисні властивості землі. Це право власника земельної ділянки характеризується певними особливостями. По-перше, його об'єктом є не всі, а лише розташовані на земельній ділянці корисні копалини місцевого значення. їх перелік затверджений наказом Держкомгеології України від 9 червня 1994 р. «Про затвердження Переліку корисних копалин України місцевого значення». По-друге, власники земельних ділянок мають право використовувати корисні копалини місцевого значення, а також торф, лісові насадження, водні об'єкти та інші корисні властивості землі лише для власних потреб, тобто для (для зведення на земельній ділянці будівель та споруд, опалення житлових будинків, власного споживання води чи Для напування власної худоби тощо. Використання зазначених природних ресурсів власником земельної ділянки не для власних, а для інших потреб (для їх продажу чи виробництва певної продукції та матеріалів з метою продажу і т.п.) може здійснюватися лише після отримання додаткових дозволів відповідно до чинного законодавства. По-третє, згідно зі ст. 23 Кодексу України про над-Ра право власників земельних ділянок на використання розташованих на земельних ділянках ряду природних ресурсів для власних потреб обмежене ще й певними просторовими межами. Так, вони можуть видобувати для своїх господарських та побутових потреб корисні копалини місцевого значення і торф загальною глибиною Розробки до двох метрів і прісні підземні води до 20 метрів.
89
Розділ IV. Право власності на природні ресурси
Право розпорядження об'єктом природи — законодавчо закріплена можливість власника відповідної території чи земельної ділянки, на якій розташований об'єкт природи, вирішувати їх юридичну долю шляхом вчинення дій, які не суперечать нормам чинного законодавства. Однак фактично таким правом наділені лише власники земельних ділянок, а також окремих природних ресурсів, які можуть перебувати у приватній власності. Згідно зі ст. 90 ЗК власник земельної ділянки має право: відчужувати земельну ділянку на підставі договору купівлі-продажу, міни, дарування та інших цивільно-правових угод; передавати її в оренду; передавати земельну ділянку в заставу (іпотека); передати земельну ділянку в спадщину шляхом написання заповіту та посвідченням його відповідно до вимог Цивільного кодексу України. Слід також відмітити, що порушені права власників земельних ділянок підлягають відновленню в порядку, встановленому законом. При цьому власники ділянок мають право на відшкодування збитків, завданих порушенням права власності на земельну ділянку.Об'єктом права власності на землю є земельна ділянка. Всі землі, навіть ті, які перебувають у державній чи комунальній власності, поділені на земельні ділянки, які є об'єктом права власності та інших прав на землю. Згідно зі ст. 79 ЗК земельна ділянка являє собою частину земної поверхні з установленими межами, певним місцем розташування, з визначеними щодо неї правами. Тобто земельна ділянка — це частина земної поверхні, яка: 1) по всьому периметру відмежована від решти земної поверхні лінією, що закріплюється межовими знаками встановленого зразка; 2) розміщена за певною поштовою адресою (в населеному пункті) або має інше юридично значуще позначення місця свого розташування на земній поверхні (за межами населених пунктів); 3) віднесена до певної категорії земель, має встановлене відповідно до законодавства цільове призначення та є об'єктом земельних прав громадян, юридичних осіб, територіальних громад чи держави.
Визначення земельної ділянки як частини земної поверхні не означає, що права власника ділянки поширюються лише на горизонтальну площину земної поверхні. Згідно зі ЗК (ст. 79) право власності на земельну ділянку поширюється в її межах на поверхневий (ґрунтовий) шар, а також на водні об'єкти, ліси та багаторічні насадження, які на ній знаходяться. Більше того, якщо на земельній ділянці зведена житлова, виробнича чи інша будівля чи
90
Рекомендована література
споруда, то права власника ділянки поширюються й на простір, що знаходиться над та під поверхнею ділянки та зайнятий будівлею чи спорудою (у висоту і на глибину).Що стосується об'єктів права власності на інші природні ресурси, то, як правило, ними виступають частини відповідних природних ресурсів, які оточені (відмежовані) іншими природними ресурсами. Наприклад, межі ріки чи іншої водойми визначаються її місцем стикання з сушею (дном та береговою смугою). Однак ті об'єкти природного світу, які перебувають у виключній власності держави, є інтегрованим (неподільним) об'єктом права власності (наприклад, надра). їх поділ на окремі частини зумовлений не необхідністю їх відокремлення як об'єктів права власності, а як об'єктів права користування, права концесії тощо.
Таким чином, правова регламентація відносин власності на природні ресурси характеризується різним рівнем залучення природних ресурсів у сферу ринкових відносин. Щодо цього найбільш розвинутим, внутрішньо узгодженим та послідовним є правове регулювання відносин земельної власності. Що стосується роботи стосовно вдосконалення власнісного статусу інших природних ресурсів, то вона є вимогою часу.
Рекомендована література
Домашенко М. В., Рубаник В. Є. Власність і право власності:
Нариси з історії, філософії, теорії і практики регулювання відно
син власності в Україні. — X., 2002.Земельне право. Академічний курс / За ред. В. І. Семчика та
П. Ф. Кулинича. - К., 2001.Земельне право України / За ред. М. В. Шульги. — К., 2004.
Земельное право Украиньї / Под ред. А. А. Погребного и
И. И. Каракаша. - К., 2002.Земельний кодекс України. Науково-практичний коментар /
За ред. В. І. Семчика. — К., 2003.Костицький В. В. Екологія перехідного періоду: право, держа
ва, економіка. — К., 2001.Крассов О. И. Право частной собственности на землю. — М.,
2000.91
Розділ IV. Право власності на природні ресурси
Пересунько С. І. Право державної власності в Україні (історія,
сучасність, перспективи). — Кіровоград, 1998.Право власності в Україні / За ред. О. В. Дзери та Н. С. Куз-
нєцової. — К., 2000.
Право власності та господарювання у сільському госпо
дарстві / За ред. В. І. Семчика. — К., 2001.Рубаник В. Є. Інститут права власності в Україні: проблеми
зародження, становлення й розвитку до 1917 року. — X., 2002.Шульга М. В. Актуальньїе правовьіе проблеми земельних от-
ношений в современньїх условиях. — X., 1998.
92
.
Розділ V Право природокористування
§ 1. Поняття права природокористування та його види
Відносини людини з природою мають різнобічний характер. Протягом всієї історії людина задовольняла свої потреби або за рахунок використання природи, її ресурсів чи властивостей, або у взаємодії з нею. З часом форми відносин людини з природою ускладнювались, ставали все більш різноплановими. Для того щоб надати організованості цим відносинам, уникнути нищівної експлуатації природних ресурсів, запобігти їх вичерпанню і забезпечити раціональне використання і відтворення, була потрібна правова регламентація. Право природокористування виникло у відповідь на ці потреби.
Право природокористування можна розглядати у різних ракурсах. У об'єктивному розумінні право природокористування сьогодні являє собою правовий інститут екологічного права, що регулює суспільні відносини в сфері забезпечення ефективного раціонального використання людиною природних ресурсів, природних об'єктів та природних умов. Правові норми, які формують відповідний інститут екологічного права, містяться як у комплексному екологічному законодавстві (інтегровані норми), так і в при-родоресурсному законодавстві (диференційовані норми). Причому масив відповідних норм у природоресурсному (земельному, водному, лісовому, гірничому, фауністичному та ін.) законодавстві значно перевищує відповідні норми інтегрованого регулювання. Це свідчить про те, що користування різними природними ресурсами має свої суттєві особливості, що знаходять відображення в праві.
93
Розділ V. Право природокористування
Право природокористування можна розглядати також у суб'єктивному розумінні, тобто як право конкретного суб'єкта використовувати природні ресурси, природні об'єкти чи природні умови для задоволення певних потреб. Таке право належить власникові або іншій особі. Оскільки право використовувати належні об'єкти власності є однією з правомочностей, які має власник, то можна стверджувати, що суб'єктивне право природокористування слід розглядати як елемент права власності. З іншого боку, право природокористування є похідним від права власності, тобто надання природного об'єкта в користування завжди відбувається за ініціативою (за участю) власника чи уповноважених ним осіб (органів). Власник не втрачає правомочності щодо користування природними ресурсами або об'єктами, він може лише передати таке право на певних умовах іншій особі (за договором, ліцензією тощо).Можна оцінювати право природокористування і як правовідносини, тобто врегульований правом комплекс прав та обов'язків, що належать суб'єктам природокористування в конкретних суспільних відносинах щодо використання земельної ділянки, водного об'єкта, лісового масиву, ділянки надр, мисливського угіддя, об'єкта природно-заповідного фонду тощо.
Право природокористування як комплексний правовий інститут поділяється на види, що відповідно до норм екологічного законодавства здійснюється за різними класифікаційними ознаками. Так, за типом природного об'єкта, який використовується, право природокористування поділяється на:
право землекористування;
право водокористування;
право надрокористування;
право лісокористування;
право користування об'єктами тваринного світу;
право користування об'єктами рослинного світу (мелісовою рос
линністю);право користування територіями та об'єктами природно-за
повідного фонду.Переважно право природокористування поширюється на конкретний природний об'єкт чи конкретний тип природного ресурсу. Лише право користування територіями та об'єктами природно-
94
§ 2. Право загального та право спеціального природокористування
заповідного фонду має комплексний характер, тобто відповідне право поширюється на цілісний природний комплекс у межах території (акваторії) об'єкта природно-заповідного фонду, наданого в користування. Серед видів права природокористування, виділених нами за вказаною ознакою, ми не назвали право користування атмосферним повітрям. Річ у тому, що сучасне екологічне законодавство України, насамперед Закон «Про охорону атмосферного повітря» (в ред. від 2001 р.) регулює виключно відносини атмосфе-роохоронного спрямування. Мета регулювання використання атмосферного повітря як ресурсу основного виробничого призначення містилась у преамбулі й тексті цього закону від 1992 р., але згодом була вилучена з нього як декларативна, оскільки ніяких нормативів чи стандартів, які регулювали б відповідну сферу, так і не було встановлено.За поширеністю і правовими підставами виникнення розрізняється право загального і право спеціального природокористування. За строками, на які надається право природокористування, виділяється право постійного і право тимчасового природокористування. Різний рівень охоронного режиму встановлений для користування природними ресурсами загальнодержавного і місцевого значення. За способами виникнення право природокористування поділяється на первинне і вторинне (щодо землі, води, лісів). За ознакою можливості доступу до відповідного природного об'єкта інших користувачів законодавство виділяє відокремлене та невідокремлене природокористування. Можливий поділ права природокористування на види і за іншими класифікаційними критеріями.
Зупинимось на визначальних ознаках деяких із виділених видів природокористування, що є найбільш характерними для використання всіх або більшості природних ресурсів.
? 2. Право загального та право спеціального природокористування
Необхідність розмежування права загального і права спеціального природокористування зумовлена тим, що в процесі спеціального природокористування природні ресурси піддаються значно більшому тиску, навантаженню, а їх використання суттєво переви-
95
Розділ V. Право природокористування
щує за обсягами таке, що має місце при загальному природокористуванні. Одночасно створюється більша загроза заподіяння шкоди довкіллю, а через нього — стану здоров'я населення та збереженню всього біологічного та ландшафтного різноманіття. Тому в праві України зроблено спробу виробити механізми правової регламентації права спеціального природокористування, його відмежування від загального.До початку 90-х років використання природних ресурсів у нашій країні було безоплатним, а природокористування, яке ми сьогодні називаємо загальним, практично не регламентувалося. Все це базувалося на концепції невичерпності природних багатств і створювало передумови для їх нищівної експлуатації.
Уперше поділ права природокористування на загальне і спеціальне був здійснений Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища» (ст. 38). Було встановлено загальні ознаки відповідних видів природокористування, притаманні праву користування всіма природними ресурсами, і визначено особливості здійснення цього права.
Право загального природокористування гарантується всім громадянам для задоволення життєво необхідних потреб (естетичних, оздоровчих, рекреаційних, матеріальних тощо) безоплатно, без закріплення цих ресурсів за окремими особами, надання відповідних дозволів, за винятком обмежень, передбачених законодавством України.
У порядку спеціального використання природних ресурсів громадянам, підприємствам, установам і організаціям надаються у володіння, користування або оренду природні ресурси на підставі спеціальних дозволів, зареєстрованих у встановленому порядку, за плату для здійснення виробничої та іншої діяльності.
Відповідний поділ природокористування на загальне та спеціальне міститься сьогодні й у більшості природоресурсних актів законодавства України. Так, здійснення використання вод у порядку загального і спеціального природокористування регламентується статтями 46—50 Водного кодексу України. Порядок використання лісових ресурсів у порядку загального і спеціального природокористування встановлений статтями 48—51 та іншими Лісового кодексу України. Поділ права користування об'єктами тваринного світу на загальне і спеціальне здійснений також Законом України «Про тваринний світ» (статті 10, 16—18, 27). А можливість 96
§ 2. Право загального та право спеціального природокористування
використання природних рослинних ресурсів у порядку загального або спеціального користування визначена Законом України «Про рослинний світ» (статті 8—13).Право загального природокористування є загальнодоступним, тобто гарантується всім фізичним особам, причому не лише громадянам України, а всім особам, які перебувають на її території, незважаючи на правові підстави такого перебування. Для суб'єктів загального використання природних ресурсів законодавство не встановлює ніяких вікових обмежень. Його метою є задоволення життєво необхідних потреб (естетичних, оздоровчих, рекреаційних, культурно-освітніх, матеріальних тощо). Воно здійснюється безоплатно, без закріплення природних об'єктів за окремими особами і без надання відповідних дозволів, за винятком обмежень, передбачених законодавством України.
Відповідно до ст. 47 Водного кодексу України загальне водокористування здійснюється громадянами для задоволення таких потреб, як купання, плавання на човнах, любительське та спортивне рибальство, водопій тварин, забір води з водойм без застосування споруд і технічних пристроїв і з криниць.
Право загального лісокористування регулюється ст. 49 Лісового кодексу України. Громадяни мають право вільно перебувати в лісах, безоплатно збирати для власного споживання дикорослі трав'янисті рослини, квіти, ягоди, горіхи, інші плоди, гриби.
Загальне використання об'єктів тваринного світу регламентується Законом України «Про тваринний світ» та іншими актами законодавства України. Згідно зі ст. 16 цього закону передбачено такі види загального використання об'єктів тваринного світу, як:
любительське та спортивне рибальство у водних об'єктах за
гального користування в межах встановлених законодавством об
сягів безоплатного вилову;використання корисних властивостей життєдіяльності тва
рин — природних санітарів середовища, запилювачів рослин тощо;використання об'єктів тваринного світу в наукових, культур
но-освітніх, виховних, естетичних та інших цілях, не заборонених
законом.Особливості загального використання природних рослинних ресурсів передбачені ст. 9 Закону України «Про рослинний світ». У порядку загального використання громадяни можуть збирати лікарську і технічну сировину, квіти, ягоди, плоди, гриби та інші
4 5-200 97
Розділ V. Право природокористування
харчові продукти для задоволення власних потреб, а також використовувати ці ресурси в рекреаційних, оздоровчих, культурно-освітніх та виховних цілях. Правила загального використання природних рослинних ресурсів затверджуються центральним органом виконавчої влади у галузі охорони навколишнього природного середовища.Законодавство України містить вичерпний перелік видів приро-докористувань, які можуть здійснюватися на засадах загального. Водночас відповідно до ст. 38 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» законодавством можуть передбачатись обмеження права загального природокористування. Такі обмеження, як правило, регулюються природоресурсним (водним, лісовим, фауністичним, флористичним та іншим) законодавством і стосуються умов загального природокористування, їх строків чи територіальних меж. Зробимо короткий огляд обмежень, які накладаються законодавством України на загальне використання природних ресурсів.
Водне законодавство передбачає два випадки обмеження права загального водокористування: з метою охорони життя і здоров'я громадян та навколишнього природного середовища та на водних об'єктах, переданих в оренду. Механізм обмеження права загального водокористування з метою охорони життя і здоров'я громадян такий: відповідне питання може бути ініційоване державними органами охорони навколишнього природного середовища, водного господарства, санітарного нагляду чи іншими спеціально уповноваженими контрольними органами, які готують подання до районної (міської) ради. На підставі цього подання відповідна місцева рада приймає рішення про обмеження права загального природокористування водними об'єктами на своїй території. При цьому визначаються місця, де забороняється купання, плавання на човнах, забір води тощо. Законодавство передбачає обов'язок місцевих рад інформувати населення про своє рішення щодо обмеження загального водокористування в засобах масової інформації.
Особливий обмежувальний режим загального водокористування на водних об'єктах, що передані в оренду, може бути встановлений первинним водокористувачем за погодженням з органом, який надав водний об'єкт в оренду. На первинному водокористувачеві в цьому випадку лежить і обов'язок інформування населення щодо такого режиму (аж до заборони загального водокористування на
98
§ 2. Право загального та право спеціального природокористування
водному об'єкті, наданому в оренду). Якщо первинним природоко-ристувачем або місцевою радою не встановлено спеціальних обмежувальних правил, загальне природокористування на орендованому об'єкті визнається дозволеним без обмежень (ст. 47 Водного кодексу України).Загальне лісокористування може бути обмежене в кількох випадках. Перша група таких обмежень загального лісокористування стосується територій та об'єктів природно-заповідного фонду та деяких інших категорій природних територій, що особливо охороняються. Обмеження права загального лісокористування можуть накладатися: а) за способами природокористування (наприклад, способами, що завдають шкоди відтворенню природних ресурсів), б) за видами (наприклад, заборона випасання худоби, полювання, рибальства тощо), в) за строками (в певний період року, в період гніздування птахів, у нічний час тощо).
Відповідні обмеження передбачені Законом України «Про природно-заповідний фонд України» і передусім стосуються територій природних заповідників, заповідних зон біосферних заповідників, заказників, ботанічних садів, дендрологічних, зоологічних парків і парків — пам'яток садово-паркового мистецтва. Спеціальні обмеження загального лісокористування на конкретних територіях і об'єктах природно-заповідного фонду можуть встановлюватися також положеннями про ці території чи об'єкти.
Загальне використання об'єктів тваринного світу здійснюється з такими обмеженнями:
забороняється вилучення об'єктів тваринного світу з природ
ного середовища (за винятком любительського та спортивного ри
бальства у водних об'єктах загального користування);забороняється знищення тварин, руйнування їхнього житла
та інших споруд (нір, хаток, лігв, гнізд, мурашників, бобрових за
гат тощо), порушення середовища існування тварин і погіршення
умов їх розмноження.Законодавство про рослинний світ також містить кілька обмежень та заборон, що поширюються на загальне використання рослинних ресурсів.
Забороняється:
— збирання в порядку загального використання дикорослих
Рослин, віднесених до переліку наркотичних, їх плодів, насіння,
післяжнивних залишків, відходів сировини тощо;99
Розділ V. Право природокористування
— торгівля лікарськими і декоративними видами рослин та їх частинами (корені, стебла, плоди тощо), зібраними в порядку загального використання природних рослинних ресурсів.Загальне використання природних рослинних ресурсів може бути також обмежене у разі їх виснаження, різкого зменшення популяційної та ценотичної різноманітності тощо. Механізм обмежень аналогічний тому, що встановлений для обмеження права загального водокористування у випадках загрози здоров'ю чи стану навколишнього природного середовища. Таке обмеження накладається Радою міністрів АРК, місцевими органами виконавчої влади, органпми місцевого самоврядування, спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади у галузі охорони навколишнього природного середовища чи іншими спеціально уповноваженими центральними органами виконавчої влади відповідно до їх компетенції.
Таким чином, нами розглянуто всі види загального використання природних ресурсів, які на сьогодні відомі законодавству України, а також обмеження, які можуть бути накладені на режим загального природокористування. В усіх інших (крім перерахованих) випадках використання природних ресурсів в Україні здійснюється в порядку спеціального природокористування.
У порядку спеціального використання природних ресурсів громадянам, підприємствам, установам і організаціям надаються у володіння, користування або оренду природні ресурси на підставі спеціальних дозволів, зареєстрованих у встановленому порядку, за плату для здійснення виробничої та іншої діяльності, а у випадках, передбачених законодавством України, — на пільгових умовах (частина третя ст. 38 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»).
Спеціальне використання природних ресурсів можна здійснювати не тільки на ділянках, наданих у користування, а й на ділянках, що належать особам на праві власності. Наприклад, здійснення полювання на земельних ділянках, що належать юридичній чи фізичній особі на праві власності, але входять до складу мисливських угідь, є видом спеціального використання об'єктів тваринного світу і вимагає плати та здійснення всіх необхідних юридичних актів.
На відміну від права загального природокористування правом спеціального природокористування наділяється спеціальний
100
§ 2. Право загального та право спеціального природокористування
суб'єкт. Особливості його правосуб'єктності визначаються законодавством України. Ним може бути як юридична особа (підприємство, установа, організація), так і фізична особа (в тому числі приватний підприємець). Для здійснення права спеціального природокористування для фізичної особи вимагається досягнення певного віку (як правило, 18 років — віку повної цивільної дієздатності, якщо інше не встановлено законом).Правовою передумовою надання відповідного права юридичній особі, або приватному підприємцю є акт державної реєстрації суб'єкта підприємництва (в певних випадках — закріплення в статуті юридичної особи або в реєстраційному свідоцтві певного виду діяльності, що потребує спеціального використання природних ресурсів). Для здійснення права полювання необхідно попередньо отримати правовий статус мисливця, тобто мати мисливський квиток. А для отримання права спеціального лісокористування (наприклад, права заготівлі деревини), а також для більшості видів спеціального використання надр слід попередньо отримати в користування земельну ділянку, належним чином оформивши таке надання (державний акт, договір тощо). Інколи для отримання права на спеціальне природокористування спеціальна право-суб'єктність не вимагається. Так, лісовий квиток на право збирання в лісі квітів, лікарської сировини чи інших дикорослих лісових рослин може придбати будь-який громадянин, навіть якщо він не є суб'єктом підприємницької діяльності.
Важливою ознакою права спеціального природокористування є мета, з якою воно здійснюється. За загальним правилом, у процесі спеціального природокористування природні ресурси використовуються в обсягах, що перевищують потреби особистого споживання. Така діяльність розрахована на комерціалізацію її результатів й отримання від неї прибутку.
Правовою підставою здійснення права спеціального природокористування є спеціальний дозвіл на використання конкретних природних ресурсів у межах затверджених лімітів, що видається компетентним державним органом (органами Мінприроди, Держнаглядохо-ронпраці, Укрдержрибгоспу, Держкомлісгоспу), органами місцевого самоврядування (щодо природних ресурсів місцевого значення) або власником (користувачем) природного ресурсу (зокрема, користувачами мисливських угідь). Формою такого дозволу найчастіше є ліцензія, але існують й інші модифікації відповідних правових
101
Розділ У. Право природокористування
актів: відстрільна картка (на право полювання), лісорубний квиток (ордер) або лісовий квиток (на право лісокористування), інші види дозволів. Положення про порядок видачі дозволів на спеціальне використання природних ресурсів затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 10 серпня 1992 р.Спеціальне природокористування здійснюється на платній основі. Практично за всі види спеціального використання природних ресурсів стягується відповідна плата (збори), розміри і порядок стягнення яких визначаються Кабінетом Міністрів України.
Надання права спеціального природокористування супроводжується закріпленням певного природного ресурсу (об'єкта) чи його частини за конкретним суб'єктом. Це може бути відокремлене природокористування, що оформлюється шляхом прямого надання в користування, зокрема, земельної ділянки лісового фонду (для заготівлі деревини), гірничого відводу (для геологорозвідувальних робіт, добування корисних копалин чи іншого спеціального надро-користування), ділянки водного фонду (наприклад, для риборозведення). У випадку невідокремленого спеціального природокористування встановлюються лише територіальні обмеження на здійснення відповідного права (наприклад, здійснення права полювання в межах певного мисливського угіддя чи збирання дикорослої лісової рослинності в межах певної ділянки лісового фонду).
Однією з важливих ознак права спеціального природокористування є його здійснення переважно з використанням технічних пристроїв або споруд. Такі пристрої (споруди), як правило, не використовуються в процесі загального користування, що визначає порівняльні масштаби впливів на природні ресурси в одному і другому випадках.
Не містить поділу на загальне і спеціальне природокористування земельне, гірниче та атмосфероохоронне законодавство. Таку позицію законодавця легко обгрунтувати. Зокрема, користування надрами, на нашу думку, не може здійснюватися в порядку загального природокористування. Щоправда, інколи до права загального використання надр відносять право землевласників і землекористувачів на видобування в межах належних (наданих) їм земельних ділянок корисних копалин місцевого значення, торфу і прісних підземних вод до певної глибини залягання (ст. 23 Кодексу України про надра, ст. 90 та 95 ЗК України). Хоча таке добування не потребує отримання спеціальних дозволів (ліцензій) та гірничого
102
§ 2. Право загального та право спеціального природокористування
відводу, воно не може бути визнане таким, що здійснюється в порядку загального природокористування, оскільки реалізація цього права обмежена за суб'єктним складом (тільки землевласники чи землекористувачі) і за територіальною ознакою (в межах наданих їм земельних ділянок).Користування земельними ресурсами також у більшості випадків можливе лише на умовах спеціального використання. З певною мірою умовності можна стверджувати, що наближаються до статусу природних ресурсів загального користування землі житлової та громадської забудови, до яких відповідно до ст. 38 ЗК України належать земельні ділянки в межах населених пунктів, які використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об'єктів загального користування. Такі землі використовуються відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням державних стандартів і норм, регіональних та місцевих правил забудови. Однак розміщена на відповідних землях житлово-комунальна інфраструктура призначена для обслуговування насамперед населення відповідних мікрорайонів і навряд чи може розглядатись як об'єкт загального користування в повному розумінні.
Ще ближчим до права загального використання природних ресурсів є землекористування на деяких категоріях земель загального користування населених пунктів: майданах, вулицях, проїздах, шляхах, набережних, пляжах, парках, скверах, бульварах тощо. Це землі комунальної власності, які відповідно до ст. 83 ЗК України, належать відповідним територіальним громадам. Однак, виходячи з букви закону, можна зробити висновок, що і ці землі прямо не віднесені до природних ресурсів загального користування.
Відсутність у законодавстві поділу права використання атмосферного повітря на загальне та спеціальне знаходить цілком природне пояснення в тому, що не підлягає правовій регламентації загальне право кожного використовувати атмосферне повітря для забезпечення життєдіяльності людського організму. З іншого боку, До цього часу не напрацьовані правові критерії використання атмосферного повітря як сировини основного виробничого призначення, що застосовується в технологічних процесах деяких виробництв (наприклад, на теплових електростанціях).
Виходячи з аналізу права загального і спеціального природоко-
103
Розділ V. Право природокористування
ристування, можна надати порівняльну характеристику їх ознак, яку для зручності подаємо у вигляді такої таблиці:
ОзнакаПраво загального природокористування
Право спеціального природокористування
Суб 'єктМета
не-
всі без винятку громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, що перебувають на території України
задоволення життєво обхідних потреб
спеціальний суб'єкт, що визначений законодавством: як правило, господарюючий суб'єкт (фізична чи юридична особа), що використовує природні ресурси в процесі виробничої та іншої діяльності
як правило, отримання прибутку
ПлатністьПравові підстави виникнення права
Закріплення природних ресурсів чи об'єктів за користувачами
Використання технічних пристроїв чи споруд у процесі природокористування
здійснюється безоплатно
закон
не здійснюється
як правило, не використовуються
здійснюється за плату
спеціальні дозволи (ліцензії), що видаються компетентними державними органами, власниками (користувачами) природних об'єктів, чи інші юридичні акти
як правило, здійснюється
як правило, використовуються
Особливості спеціального використання кожного природного ресурсу нами будуть розглянуті в особливій частині цього підручника. Метою ж даного розділу є формування базових уявлень про специфіку і відмінності права загального та спеціального природокористування.104
§ 3. Постійне та тимчасове природокористування
? 3. Постійне та тимчасове природокористуванняЗа ознакою терміну, на який природні ресурси (об'єкти, їх частини) надаються в користування, розрізняється постійне і тимчасове природокористування.
Правом постійного природокористування визнається володіння і користування природною ділянкою без заздалегідь установленого строку.
Земельний кодекс України, інші акти земельного законодавства визначають умови надання в постійне користування земель та реалізації відповідного права. Виділимо основні з них:
в постійне користування передаються лише земельні ділянки,
що перебувають у державній або комунальній власності;таке право може набуватися тільки юридичними особами;
право постійного землекористування надається лише підпри
ємствам, установам та організаціям державної чи комунальної
форм власності, а також відповідно до змін, внесених до частини
другої ст. 92 ЗК України Законом України від 12 травня 2004 р. —
громадським організаціям інвалідів України, їх підприємствам
(об'єднанням), установам та організаціям;громадяни та юридичні особи, які мали в постійному корис
туванні земельні ділянки до прийняття ЗК України 2001 р., але
згідно з ним не можуть мати їх на такому праві, повинні до 1 січня
2005 р. переоформити у встановленому порядку право власності
або право оренди на них (п. 6 перехідних положень ЗК України);в постійне користування можуть передаватися землі не тільки
сільськогосподарського призначення, а й лісового, водного фондів,
природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного при
значення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного при
значення тощо;право постійного природокористування за статусом набли
жається до права власності, однак постійний землекористувач, на
відміну від власника, не може на свій розсуд розпоряджатися на
даною йому природною ділянкою: продати її, закласти, подарува
ти тощо. Ніякі юридичні дії, пов'язані з природними об'єктами
Державної та комунальної власності, що знаходяться в постійному
користуванні, неможливі без участі власника або без його фор
мальної згоди (від його імені — органів державної влади чи місце
вого самоврядування);105
Розділ V. Право природокористування
право постійного користування земельною ділянкою виникає
після одержання її користувачем документа, що посвідчує відпо
відне право, та його державної реєстрації (ст. 125 ЗК України);
документом, що посвідчує право постійного користування земель
ною ділянкою, так само як і право власності на землю, є держав
ний акт (ст. 126 ЗК України), форма якого затверджена Постано
вою Верховної Ради України від 13 березня 1992 р. «Про форми
державних актів на право власності на землю і право постійного
користування землею»;надання земельних ділянок юридичним особам у постійне
користування здійснюється на підставі рішень органів виконавчої
влади та органів місцевого самоврядування за проектами відведен
ня цих ділянок (ст. 123 ЗК України);земельні ділянки, надані у постійне користування, можуть
вилучатися для суспільних та інших потреб за рішенням органів
державної влади та місцевого самоврядування в порядку, що вста
новлюється статтями 149—151 ЗК України;у разі ліквідації державного чи комунального підприємства,
установи, організації землі, які перебувають у їх постійному кори
стуванні, за рішенням відповідного органу виконавчої влади або
органу місцевого самоврядування переводяться до земель запасу
або надаються іншим громадянам та юридичним особам для вико
ристання за їх цільовим призначенням (ст. 24 ЗК України).Стаття 123 ЗК України встановлює процедуру надання в постійне користування земельних ділянок. Юридична особа, зацікавлена в одержанні земельної ділянки в постійне користування із земель державної або комунальної власності, звертається з відповідним клопотанням до районної, Київської чи Севастопольської міських державних адміністрацій або сільської, селищної, міської ради. До цього клопотання додаються документи, що обґрунтовують її розмір, призначення та місце розташування.
Відповідний орган державної влади або орган місцевого самоврядування розглядає клопотання у місячний строк і надає згоду на розроблення проекту відведення земельної ділянки. Після цього юридична особа, що бажає отримати земельну ділянку в постійне користування, замовляє проект відведення відповідної ділянки. Умови і строки розроблення таких проектів визначаються договором, укладеним замовником з виконавцем цих робіт. Проект відведення земельної ділянки погоджується із землекористува-
106
§ 3. Постійне та тимчасове природокористування
чем, органом по земельних ресурсах, природоохоронним і санітарно-епідеміологічним органами, органами архітектури та охорони культурної спадщини і після одержання висновку державної землевпорядної експертизи по об'єктах, які їй підлягають, подається до відповідної державної адміністрації або сільської, селищної, міської ради, які розглядають його у місячний строк і в межах своїх повноважень приймають рішення про надання земельної ділянки.Відмову органів місцевого самоврядування або органів виконавчої влади у наданні земельної ділянки в користування або залишення клопотання без розгляду може бути оскаржено в судовому порядку.
Відповідно до земельного і лісового законодавства (зокрема, ст. 57 ЗК України, ст. 9 Лісового кодексу України) у постійне користування землі лісового фонду можуть надаватись лише у випадках, передбачених законодавством, а саме:
спеціалізованим лісогосподарським підприємствам, іншим
підприємствам, установам, організаціям, у яких створено
спеціалізовані підрозділи, для ведення лісового господарства, а та
кож спеціального використання лісових ресурсів, потреб мис
ливського господарства, культурно-оздоровчих, рекреаційних,
спортивних і туристичних цілей та проведення науково-дослідних
робіт;фермерським господарствам — якщо ці земельні ділянки
лісового фонду не перевищують 5 гектарів і входять до складу
відповідного господарства.Землі водного фонду можуть надаватись у постійне користування лише спеціалізованим державним підприємствам чи підрозділам. Згідно зі ст. 59 ЗК України та ст. 85 Водного кодексу України постійне користування землями водного фонду дозволяється водогосподарським спеціалізованим організаціям, іншим підприємствам, установам, організаціям, в яких створено спеціалізовані служби по догляду за водними об'єктами, прибережними захисними смугами, смугами відведення, береговими смугами водних шляхів, гідротехнічними спорудами та їх підтриманню в належному стані.
Тимчасовим визнається природокористування, термін якого заздалегідь обумовлений.
У тимчасове користування можуть передаватися земельні ділянки, ділянки надр, лісу, водні об'єкти, мисливські угіддя. У тимча-
107
Розділ V. Право природокористування
сове користування можуть передаватись як ті ділянки, що перебувають у державній чи комунальній власності, так і ті, що знаходяться у приватній власності.Законодавство поділяє тимчасове природокористування на довгострокове і короткострокове і встановлює граничні терміни для обох цих видів. Так, у короткострокове користування лісові та водні ресурси можуть надаватися на строк до трьох років, у довгострокове — від трьох до 25 (ст. 9 Лісового кодексу України, ст. 50 Водного кодексу України). Для землі та надр встановлені інші терміни короткострокового і довгострокового користування, а саме: для землі відповідно — до п'яти і до 50 років (ст. 93 ЗК України), для надр відповідно — до п'яти і до 20 (ст. 15 Кодексу України про надра). Лише щодо мисливських угідь закон встановлює нижню межу строку тимчасового користування — не менше 15 років. Це пов'язано з необхідністю забезпечити раціональне ефективне використання мисливських угідь їх користувачами, створити перешкоди споживацькому підходу до використання мисливської фауни, стимулювати користувачів мисливських угідь до здійснення заходів щодо відтворення тваринного світу, до дбайливого ставлення до природних ресурсів.
Практично щодо всіх природних ресурсів законодавство надає можливість продовження строків тимчасового природокористування. Таке продовження, як правило, пов'язується з виробничою необхідністю і обмежується ще одним строком відповідно короткострокового або довгострокового тимчасового природокористування.
Не містить відповідних обмежень законодавство про надра. Стаття 15 Кодексу України про надра передбачає лише, що в разі необхідності строки тимчасового користування надрами можуть бути продовжені. Це означає, що таке продовження може бути здійснено неодноразово.
Граничні розміри природних ділянок, що надаються у тимчасове користування, встановлено природоресурсним законодавством. При цьому пункт 7 перехідних положень ЗК України містить норму, важливу для утвердження принципу стабільності в регулюванні земельних відносин в Україні: громадяни та юридичні особи, що одержали у тимчасове користування, в тому числі на умовах оренди, земельні ділянки у розмірах, що були передбачені раніше чинним законодавством, зберігають права на ці ділянки.
Природні ресурси (об'єкти) можуть надаватись у тимчасове ко-
108
г
§ 3. Постійне та тимчасове природокористування
ристування на правах оренди. Земельні ділянки передаються у тимчасове користування виключно на правах оренди. Це стосується і земельних ділянок лісового та водного фондів.Так, відповідно до ст. 57 ЗК України земельні ділянки лісового фонду за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування надаються на умовах оренди підприємствам, установам та організаціям, у яких створено спеціалізовані лісогосподарські підрозділи, для ведення лісового господарства, спеціального використання лісових ресурсів і для потреб мисливського господарства, культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних, туристичних цілей, проведення науково-дослідних робіт тощо.
А земельні ділянки прибережних захисних смуг, смуг відведення і берегових смуг водних шляхів, а також озера, водосховища, інші водойми, болота та острови із земель водного фонду можуть передаватися на умовах оренди для сінокосіння, рибогосподарських потреб, культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей, проведення науково-дослідних робіт тощо громадянам та юридичним особам. Використання земельних ділянок водного фонду для рибальства дозволяється здійснювати за згодою їх власників або за погодженням із землекористувачами (ст. 59 ЗК України).
Орендні відносини щодо землі порівняно з відповідними відносинами щодо інших природних ресурсів, більш детально регламентовані.
Особливості права оренди земельних ділянок регулюються ЗК України, ЦК України, Законом України «Про оренду землі» (від 1998 р. у ред. Закону України від 2003 р. із наступними змінами), іншими актами законодавства України.
Статтею 93 ЗК України та ст. 1 Закону «Про оренду землі» оренда земельної ділянки визначається як засноване на договорі строкове платне володіння та користування земельною ділянкою, необхідною орендареві для провадження підприємницької та іншої
ДІЯЛЬНОСТІ.
З аналізу законодавства можна виділити визначальні ознаки права оренди земельних ділянок:
— правовою підставою виникнення цього права є договір оренди землі, тобто угода сторін про взаємні зобов'язання, відповідно До яких орендодавець за плату передає орендареві у володіння і користування земельну ділянку для господарського використання на
109
Розділ V. Право природокористування
обумовлений договором строк, а орендар зобов'язаний використовувати земельну ділянку відповідно до умов договору та вимог земельного законодавства (ст. 13 Закону «Про оренду землі»);
договір оренди землі укладається у письмовій формі й за ба
жанням однієї із сторін може бути посвідчений нотаріально (ст. 14
Закону України «Про оренду землі»);договір оренди землі набуває чинності після його державної
реєстрації (ст. 18 Закону України «Про оренду землі»);орендодавцями за договором оренди землі виступають влас
ники земельної ділянки або уповноважені ними особи: громадянин
або юридична особа — щодо земель приватної власності, сільська,
селищна, міська рада — щодо земель комунальної власності, район
на, обласна ради та Верховна Рада Автономної Республіки Крим —
щодо земельних ділянок, що перебувають у спільній власності тери
торіальних громад, органи державної влади — щодо земель держав
ної власності (ст. 4 Закону України «Про оренду землі»);орендарями земельних ділянок можуть виступати: районні,
обласні, Київська та Севастопольська міські державні
адміністрації, Рада міністрів АРК та Кабінет Міністрів України;
сільські, селищні, міські, районні та обласні ради, Верховна Рада
Автономної Республіки Крим; громадяни та юридичні особи Ук
раїни, іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні осо
би, міжнародні об'єднання та організації, а також іноземні держа
ви (ст. 5 Закону України «Про оренду землі»);орендована земельна ділянка або її частина може передава
тись орендарем у суборенду, якщо це право не обмежене законом
або договором на підставі ст. 111 п. 1 «б» ЗК України. Такі обме
ження на передачу земельних ділянок у суборенду передбачені, зо
крема, ст. 8 Закону України «Про оренду землі»: а) не дозволяється
зміна цільового призначення землі; б) умовою суборенди є
закріплення відповідного положення в договорі оренди або пись
мова згода орендодавця (якщо протягом місяця останній не
надішле письмового повідомлення щодо своєї згоди чи заперечен
ня, орендована земельна ділянка або її частина може бути переда
на в суборенду); в) строк суборенди не повинен перевищувати
строку дії договору оренди; г) умови договору суборенди не по
винні виходити за межі договору оренди; д) на ділянці, що пере
дається в суборенду,' не повинні бути розташовані цілісні майнові
комплекси підприємств, установ і організацій державної або кому-110
§ 3. Постійне та тимчасове природокористування
нальної власності, а також заснованих на майні, що належить Автономній Республіці Крим, та їх структурних підрозділів. У разі припинення договору оренди чинність договору суборенди земельної ділянки припиняється. Договір суборенди земельної ділянки підлягає державній реєстрації. За згодою сторін договір суборенди земельної ділянки посвідчується нотаріально;— передача земельної ділянки в оренду в певних випадках мож
лива із зміною її цільового призначення (частина третя ст. 124 ЗК
України), крім земель сільськогосподарського призначення;
законодавство передбачає можливість переходу права на
оренду земельної ділянки після смерті громадянина-орендаря (до
спадкоємців, а за їх відмови чи відсутності таких — до осіб, які ви
користовували цю земельну ділянку разом з орендарем і виявили
бажання стати орендарями), а також у разі засудження фізичної
особи-орендаря до позбавлення волі або обмеження його дієздат
ності (до одного із членів сім'ї за його бажанням, а в разі їх відсут
ності або відмови — до осіб, які використовували цю ділянку ра
зом з орендарем за їх згодою) (ст. 7 Закону «Про оренду землі»);орендар, який відповідно до закону може мати у власності
орендовану земельну ділянку, має переважне право на придбання
її у власність у разі продажу цієї земельної ділянки, за умови, що
він сплачує ціну, за якою вона продається, а у разі продажу на кон
курсі (аукціоні) — якщо його пропозиція є рівною з пропозицією,
яка є найбільшою із запропонованих учасниками конкурсу
(аукціону) (ст. 9 Закону України «Про оренду землі»);оренда земель завжди передбачає плату за користування зе
мельною ділянкою (орендну плату) (ст. 21 Закону України «Про
оренду землі»), така плата може справлятись у грошовій, нату
ральній та відробітковій (надання послуг орендодавцю) формах,
або шляхом поєднання різних форм (ст. 22). Орендна плата за зе
мельні ділянки державної і комунальної власності, які передані в
оренду для сільськогосподарського використання, переглядається
один раз на три роки в порядку, встановленому законом або дого
вором оренди. Орендна плата за земельні ділянки, що перебувають
У власності фізичних та юридичних осіб, переглядається за згодою
сторін (ст. 23).Об'єктом тимчасового природокористування на умовах оренди може бути не тільки земля, а й інші природні ресурси: водні об'єкти, ділянки лісу, мисливські угіддя. Підставою виникнення
111
Розділ У. Право природокористування
орендних правовідносин щодо цих природних ресурсів також є договір оренди, тобто угода, згідно з якою одна сторона (орендодавець) тимчасово на заздалегідь обумовлений строк передає іншій стороні (орендарю) конкретний природний об'єкт (його частину), а орендар зобов'язується добросовісно користуватись об'єктом оренди відповідно до умов договору, вчасно вносити орендну плату, а також виконувати інші умови договору. Орендний договір щодо водних чи лісових об'єктів може бути як короткостроковим (до трьох років), так і довгостроковим (до 25 років). Конкретний строк оренди природних ресурсів передбачається договором. Договір оренди водних, лісових ресурсів, мисливських угідь на відміну від договору оренди землі:
може стосуватися лише природних ресурсів місцевого зна
чення;за загальним правилом, не дозволяється зміна цільового при
значення природного об'єкта, в орендному договорі чітко визна
чається цільове призначення, за яким має здійснюватися викорис
тання природного об'єкта, що передається в оренду (наприклад,
водні об'єкти можуть передаватися в оренду для риборозведення,
виробництва сільськогосподарської та промислової продукції,
лікувальних, оздоровчих та деяких інших цілей);переуступка права оренди інших, крім землі, природних
об'єктів чи їх частин (суборенда), як правило, забороняється.? 4. Право користування природними ресурсами загальнодержавного та місцевого значення
Усі природні ресурси України поділяються на природні ресурси загальнодержавного та місцевого значення. Такий поділ уперше було здійснено Законом України. «Про охорону навколишнього природного середовища» (ст. 39), а згодом поглиблено щодо кожного природного ресурсу актами природоресурсного законодавства.
До природних ресурсів загальнодержавного значення відповідно до ст. 39 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» та деяких інших актів законодавства належать:
— територіальні та внутрішні морські води;
112
§ 4. Право користування природними ресурсами ... та місцевого значення
природні ресурси континентального шельфу та виключної
(морської) економічної зони;атмосферне повітря;
підземні води1;
поверхневі води, що знаходяться або використовуються на
території більш як однієї області, а також їх притоки всіх порядків
(курсивом виділено частину формулювання, встановлену ст. 5 Водно
го кодексу України);лісові ресурси державного значення;
природні ресурси в межах територій та об'єктів природно-за
повідного фонду загальнодержавного значення, а також: віднесені
до категорії лікувальних (виділено частину формулювання, встановле
ну ст. 5 Водного кодексу України);дикі тварини, які перебувають у стані природної волі в межах
території України, її континентального шельфу та виключної
(морської) економічної зони, інші об'єкти тваринного світу, на які
поширюється дія Закону України «Про тваринний світ» і які пере
бувають у державній власності, а також об'єкти тваринного світу,
що в установленому законодавством порядку набуті в комунальну
або приватну власність і визнані об'єктами загальнодержавного
значення ( в ред. ст. 43 Закону України «Про тваринний світ»;корисні копалини, за винятком загальнопоширених.
Наведений перелік природних ресурсів загальнодержавного значення, що міститься в ст. 39 згаданого закону, не є вичерпним. Законодавством України можуть бути віднесені до природних ресурсів загальнодержавного значення також інші природні ресурси. Певним чином конкретизується і навіть розширюється перелік природних ресурсів загальнодержавного значення в актах природо-ресурсного законодавства. Нами вже зверталась увага не конкретизуючі формулювання в цій частині Водного кодекса України та Закону України « Про тваринний світ». Деякі уточнення та доповнення до переліку природних ресурсів загальнодержавного значення надаються також у ст. 4 Закону України «Про тваринний світ», частині 2 ст. 4 Закону України «Про рослинний світ» та ін.). Так, згідно з п. «г» частини другої ст. 4 Закону України «Про рослин-
1 Відповідно до ст. 5 Водного кодексу України до природних ресурсів загальнодержавного значення відносять не всі підземні води, а лише ті, що є джерелом централізованого водопостачання.113
Розділ V. Право природокористування
ний світ» до ресурсів загальнодержавного значення віднесені рідкісні й такі, що перебувають під загрозою зникнення, та типові природні рослинні угруповання, занесені до Зеленої книги України (Положення про Зелену книгу України затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 29 серпня 2002 р. № 1286).До природних ресурсів місцевого значення належать ресурси, не віднесені законодавством України до природних ресурсів загальнодержавного значення.
Деякі акти природоресурсного законодавства більш детально розкривають зміст категорії «природні ресурси місцевого значення». Так, частиною другою ст. 5 Водного кодексу України до водних об'єктів місцевого значення віднесено:
поверхневі води, що знаходяться і використовуються в межах
однієї області і які не віднесені до водних об'єктів загальнодержав
ного значення;підземні води, які не можуть бути джерелом централізовано
го водопостачання.До природних рослинних ресурсів місцевого значення належать дикорослі та інші несшьськогосподарського призначення, судинні рослини, мохоподібні, водорості, лишайники, а також гриби, не віднесені до природних рослинних ресурсів загальнодержавного значення (частина третя ст. 4 Закону України «Про рослинний світ»).
А Перелік корисних копалин України місцевого значення, затверджений відповідно до ст. 6 Кодексу України про надра наказом Державного комітету України по геології і використанню надр від 9 червня 1994 р. розкриває поняття корисних копалин місцевого значення, до яких віднесено більшість видів піску, глини, пісковику, крейди, доломіту, мергелю, вапняку, сланцю, а також галька, гравій, суглинки, камінь бутовий та ракуша.
Поділ природних ресурсів на ресурси загальнодержавного і місцевого значення не є формальністю. Він має вирішальне значення з погляду визначення правових підстав виникнення і припинення права природокористування, особливостей укладання угод щодо тих чи інших природних ресурсів, механізмів забезпечення їх охорони і раціонального використання тощо.
114
§ 5. Принципи права природокористування
? 5. Принципи права природокористуванняРозглянувши основні ознаки права природокористування і структурувавши його за видами, згідно з класифікаційними ознаками, що визначаються законодавством України, можна виділити і принципи права природокористування. Адже право природокористування як система правових норм, об'єднаних у правовий інститут, базується на ряді принципових положень, постулатів, які визначають перспективний напрям розвитку права. Головними серед них є такі:
цільовий характер використання природних ресурсів;
додержання екологічних і санітарно-гігієнічних вимог у про
цесі використання природних ресурсів;збалансованість економічних і екологічних чинників у про
цесі природокористування;екосистемний підхід до природи як до цілісного організму,
незаподіяння в процесі використання одного природного ресурсу
шкоди іншим;непорушення в процесі природокористування прав та інте
ресів інших власників і користувачів природних ресурсів;безоплатність загального і платність спеціального природоко
ристування та деякі інші.Усі ці принципи відображено в екологічному законодавстві України. Розглянемо деякі з них.
Принцип цільового характеру природокористування закріплений усіма базовими актами природоресурсного законодавства України. Особливістю вітчизняного законодавства є поширення цього принципу не лише на природокористувачів, а й на власників природних ресурсів. Зміст цільового характеру природокористування полягає в обумовленій законодавством можливості використовувати природний об'єкт (його частину) лише за тим цільовим призначенням, для якого він переданий у власність чи наданий у користування і недопустимість, за загальним правилом, його використання за іншим цільовим призначенням.
Деякі акти природоресурсного законодавства (передусім земельного) поділяють природні ресурси на категорії, визначаючи особливості режиму використання кожної з таких категорій. Цей поділ вирішально впливає і на цільовий характер природокористування конкретних суб'єктів, яким відповідні ресурси передаються у
115
Розділ V. Право природокористування
власність чи надаються в користування. Так, відповідно до ст. 19 ЗК землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії:
землі сільськогосподарського призначення;
землі житлової та громадської забудови;
землі природно-заповідного та іншого природоохоронного при
значення;землі оздоровчого призначення;
землі рекреаційного призначення;
землі історико-культурного призначення;
землі лісового фонду;
землі водного фонду;
землі промисловості, транспорту, зв 'язку, енергетики, оборони
та іншого призначення.Земельні ділянки кожної категорії земель, не надані у власність або користування громадян чи юридичних осіб, можуть перебувати у запасі.
Віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади та місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. А зміна цільового призначення земель провадиться органами виконавчої влади або місцевого самоврядування, які приймають рішення про передачу цих земель у власність або надання в користування, вилучення (викуп) земель, і затверджують проекти землеустрою або приймають рішення про створення об'єктів природоохоронного та історико-культурного призначення.
Зміна ж цільового призначення земель, які перебувають у власності громадян або юридичних осіб, здійснюється за ініціативою власників земельних ділянок у порядку, що встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Законодавство захищає порядок встановлення та зміни цільового призначення земель. Порушення такого порядку є підставою для:
— визнання недійсними рішень органів державної влади та
місцевого самоврядування про надання (передачу) земельних діля
нок громадянам та юридичним особам;
визнання недійсними угод щодо земельних ділянок;
відмови в державній реєстрації земельних ділянок або виз
нання реєстрації недійсною;116
г
§ 5. Принципи права природокористування
— притягнення до відповідальності відповідно до закону грома
дян та юридичних осіб, винних у порушенні порядку встановлен
ня та зміни цільового призначення земель.Використання землі виключно за цільовим призначенням є головним обов'язком як власників земельних ділянок (ст. 91 ЗК України), так і землекористувачів (ст. 96 ЗК України).
При наданні земельних ділянок у цільове користування (так само як і у власність) обов'язково враховується поділ земель на відповідні категорії. Крім того, надання у власність чи передача в користування земельних ділянок тієї чи іншої категорії також здійснюється для певних потреб. Законодавство при цьому встановлює ряд обов'язкових правил природокористування. Одним із найважливіших серед них є пріоритетність сільськогосподарського використання земель, тобто землі, придатні для потреб сільського господарства, повинні надаватися насамперед для сільськогосподарського використання (ст. 23 ЗК України). Землі сільськогосподарського призначення можуть надаватись у власність чи користування фізичних чи юридичних осіб для однієї з таких потреб:
для ведення фермерського господарства (ст. 32 ЗК України);
під особисте селянське господарство (ст. 33);
для сінокосіння та випасання худоби (ст. 34);
для індивідуального чи колективного садівництва (ст. 35);
для городництва (ст. 36).
Лісове законодавство, реалізуючи відповідний універсальний принцип, передбачає такі види цільового використання лісових ресурсів:
заготівля деревини під час рубок головного користування;
заготівля живиці;
заготівля другорядних лісових матеріалів (пень, луб, кора, де
ревна зелень тощо);побічні лісові користування.
При цьому відповідний перелік не є вичерпним. Законодавством України можуть передбачатися й інші види цільового використання лісових ресурсів (ст. 50 Лісового кодексу України).
Хронологічно більш пізнє законодавство про рослинний світ певною мірою розвиває принцип цільового використання природних ресурсів, у тому числі лісових, стосовно дикорослих та інших несільськогосподарського призначення судинних рослин, мохоподібних, водоростей, лишайників, а також грибів, їх угруповань і
117
Розділ V. Право природокористування
місцезростань. Законом України «Про рослинний світ» (1999 р.) передбачаються такі види цільового використання рослинних ресурсів (ст. 10):
збирання лікарських рослин;
заготівля деревини під час рубок головного користування;
заготівля живиці;
заготівля кори, лубу, деревної зелені, деревних соків тощо;
збирання квітів, ягід, плодів, горіхів, насіння, грибів, лісової
підстилки, очерету тощо;заготівля сіна;
випасання худоби.
Принцип цільового використання водних ресурсів закріплений Водним кодексом України та іншими актами водного законодавства. Основними видами водокористування за цим кодексом є:
забір води з водних об'єктів із застосуванням споруд або
технічних пристроїв (ст. 48 та ін.);скидання у водні об'єкти зворотних вод (статті 48, 70—75);
користування водами для потреб гідроенергетики (ст. 66) та
водного транспорту (ст. 67);
користування водними об'єктами для потреб повітряного
транспорту (ст. 53);використання водних об'єктів (їх частин) для промислового
добування риби, іншого водного промислу, для ведення мисливсь
кого господарства (ст. 68);використання вод для протипожежних потреб (ст. 69),
— інші види водокористування та користування водними
об'єктами, передбачені водним законодавством України.Звичайно, наведені види водокористування та користування водними об'єктами є основними. Вони мають і свій внутрішній поділ, який знаходить відображення в законодавстві. Так, перший із вищенаведених видів водокористування має суттєві особливості в сфері питного і господарсько-побутового водопостачання населення (глава 11 Водного кодексу), використання вод для потреб сільського, лісового господарства (ст. 65), для потреб промисловості (ст. 66), для інших державних і громадських потреб та інших галузей економіки. А скидання у водні об'єкти зворотних вод як вид цільового водокористування буде різнитися за особливостями режиму при скиданні у водні об'єкти промислових, комунально-побутових, шахтних, кар'єрних, рудникових чи дренажних вод.
118
§ 5. Принципи права природокористування
Кодекс України про надра також чітко закріплює принцип цільового характеру використання надр. Згідно з його ст. 14 надра можуть надаватись у користування для такого цільового призначення:
геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислових
розробок родовищ корисних копалин загальнодержавного зна
чення;видобування корисних копалин;
будівництва та експлуатації підземних споруд, не пов'язаних
з видобуванням корисних копалин, у тому числі споруд для
підземного зберігання нафти, газу та інших речовин і матеріалів,
захоронення шкідливих речовин і відходів виробництва, скидання
стічних вод;створення геологічних територій та об'єктів, що мають важ
ливе наукове, культурне, санітарно-оздоровче значення (наукові
полігони, геологічні заповідники, заказники, пам'ятки природи,
лікувальні, оздоровчі заклади та ін.);задоволення інших потреб.
Цільовий характер використання об'єктів тваринного світу встановлений фауністичним законодавством. Так, Закон України «Про тваринний світ» виділяє такі види використання цих природних об'єктів:
мисливство;
рибальство, включаючи добування водних безхребетних тва
рин;використання диких тварин з метою отримання продуктів їх
життєдіяльності;добування (придбання) диких тварин з метою їх утримання і
розведення у напіввільних умовах чи в неволі;використання корисних властивостей життєдіяльності тварин
— природних санітарів середовища, запилювачів рослин тощо:використання об'єктів тваринного світу в наукових, культур
но-освітніх, виховних та естетичних цілях.З певними обмеженнями принцип цільового характеру природокористування закріплюється і законодавством України про охорону атмосферного повітря. Безумовно, ніякі законодавчі заходи не можуть обмежити основного призначення атмосферного повітря як природного ресурсу — забезпечувати людину і всі біологічні ресурси планети сприятливим для життєдіяльності
119
Розділ V. Право природокористування
повітрям. Принцип цільового використання поширюється лише на використання атмосферного повітря для виробничих потреб, хоча регламентація використання атмосферного повітря як сировини основного виробничого призначення вилучена з останньої ред. Закону України «Про охорону атмосферного повітря» (2001 р.) (в історичному плані можна звернутися до статей 30—32 Закону України «Про охорону атмосферного повітря» в ред. від (1992 р.).Принцип цільового характеру природокористування червоною ниткою проходить крізь законодавство України про природно-заповідний фонд. Більшість територій та об'єктів природно-заповідного фонду повинні використовуватися виключно за тим призначенням, для якого вони були відведені. Деяким винятком з цього загального правила є заказники, режим яких дозволяє всі види господарського використання, за винятком діяльності, що суперечить цілям і завданням, передбаченим положенням про конкретний заказник (ст. 26 Закону України «Про природно-заповідний фонд України»). На деяких категоріях природно-заповідного фонду, щодо яких законодавством передбачене функціональне зонування територій (біосферні заповідники, національні природні парки, ботанічні сади та деякі інші), цільове використання певних зон не перешкоджає їх використанню за іншим цільовим призначенням. Так, зона антропогенних ландшафтів біосферних заповідників включає території традиційного землекористування, лісокористування, водокористування, місць поселення, рекреації та інших видів господарської діяльності. Крім того, в межах територій біосферних заповідників можуть виділятися зони регульованого заповідного режиму, до складу яких включаються об'єкти природно-заповідного фонду інших категорій (зокрема, регіональні ландшафтні парки, заказники, заповідні урочища) (ст. 18 Зако-
на відповідних територіях встановлюється ніби подвійний режим
ну України «Про природно-заповідний фонд України»). При цьому на відповідних територія цільового використання.
Принцип додержання екологічних і санітарно-гігієнічних вимог при використанні природних ресурсів полягає в здійсненні системи правових, організаційних, техніко-технологічних, економічних та інших заходів, спрямованих на охорону природи, її ресурсів та об'єктів, а також здоров'я людини у процесі природокористування. Цей принцип досить повно відображений у ст. 40 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища». Його суть 120
§ 5. Принципи права природокористування
полягає в тому, що використання природних ресурсів громадянами, підприємствами, установами та організаціями здійснюється з додержанням обов'язкових екологічних вимог, а саме:— раціонального і економного використання природних ре
сурсів на основі широкого застосування новітніх технологій;
здійснення заходів щодо запобігання псуванню (тобто спричи
ненню шкоди природним об'єктам), забрудненню (тобто несприят
ливим змінам складу і властивостей природних об'єктів та ресурсів
у результаті надходження в них забруднюючих речовин), виснажен
ню (тобто кількісному вичерпанню) природних ресурсів, негатив
ному впливу на стан навколишнього природного середовища;здійснення заходів щодо відтворення відновлюваних природ
них ресурсів;— застосування біологічних, хімічних та інших методів
поліпшення якості природних ресурсів, які забезпечують охорону
навколишнього природного середовища і безпеку населення;
збереження територій та об'єктів природно-заповідного фон
ду, а також інших територій, що підлягають особливій охороні;здійснення господарської та іншої діяльності без порушення
екологічних прав інших осіб;виконання інших екологічних вимог, встановлених законо
давством України.Ці загальні правила щодо додержання екологічних і санітарно-гігієнічних вимог у процесі природокористування розвиваються і конкретизуються в природоресурсному і санітарно-гігієнічному законодавстві України. Спеціальні розділи, присвячені природоохоронним заходам, додержанню екологічних вимог у процесі використання природних ресурсів, містяться в ЗК України (глава 26, статті 162—168), Лісовому кодексі України (розділ VI, статті 85— 88), Водному кодексі України (розділ 4, статті 85—108), Кодексі України про надра (розділ VI, статті 56—59), Законі України «Про тваринний світ» (розділ IV, статті 36—54), Законі України «Про рослинний світ» (розділ VI, статті 25—32). Широкий комплекс заходів щодо охорони атмосферного повітря в процесі господарської діяльності передбачає Закон України «Про охорону атмосферного повітря» (це передусім норми розділів II—IV). А питання гігієнічної регламентації та державної реєстрації небезпечних факторів фізичної, хімічної, біологічної природи, присутніх у середовищі життєдіяльності людини, критеріїв їх допустимого впливу на
121
Розділ У. Право природокористування
здоров'я людини, регламентації заходів щодо обмеження їх інтенсивності чи тривалості знаходять відображення в Законі України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» (1994 р.) з наступними змінами).Земельним законодавством, зокрема, регламентується система правових, організаційних, економічних та інших заходів, спрямованих на раціональне використання земель, запобігання необгрунтованому вилученню земель сільськогосподарського призначення, захист від шкідливого антропогенного впливу, відтворення і підвищення родючості грунтів, підвищення продуктивності земель лісового фонду, забезпечення особливого режиму використання земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-куль-турного призначення. Ці заходи включають:
обгрунтування і забезпечення досягнення раціонального зем
лекористування ;захист сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагар
ників від необгрунтованого їх вилучення для інших потреб;захист земель від ерозії, селів, підтоплення, заболочування,
вторинного засолення, переосушення, ущільнення, забруднення
відходами виробництва, хімічними та радіоактивними речовинами
та від інших несприятливих природних і техногенних процесів;збереження природних водно-болотних угідь;
запобігання погіршенню естетичного стану та екологічної
ролі антропогенних ландшафтів;консервацію деградованих і малопродуктивних сільськогос
подарських угідь (ст. 164 ЗК України).З метою забезпечення екологічної та санітарно-гігієнічної безпеки громадян законодавством визначаються вимоги щодо якості земель, допустимого антропогенного навантаження на ґрунти та окремі території, допустимого сільськогосподарського освоєння земель тощо шляхом встановлення таких нормативів:
а) оптимального співвідношення земельних угідь;
б) якісного стану Грунтів;
в) гранично допустимого забруднення грунтів;
г) показників деградації земель та ґрунтів (ст. 165 ЗК України).
Додержання вимог законодавства про охорону довкілля, підвищення родючості ґрунтів та збереження інших корисних властивостей землі належить до обов'язків землекористувачів (ст. 96 ЗК України).
122
§ 5. Принципи права природокористування
Використання земельної ділянки способами, що суперечать екологічним вимогам, є однією з підстав припинення права користування земельною ділянкою (пункт «г» ст. 141 ЗК України).А громадяни та юридичні особи, винні в: псуванні сільськогосподарських угідь та інших земель, їх забрудненні хімічними та радіоактивними речовинами і стічними водами, засміченні промисловими, побутовими та іншими відходами; розміщенні, проектуванні, будівництві, введенні в дію об'єктів, що негативно впливають на стан земель; непроведенні рекультивації порушених земель; знищенні або пошкодженні протиерозійних і гідротехнічних споруд, захисних насаджень; невиконанні умов знімання, збереження і нанесення родючого шару ґрунту, — несуть цивільну, адміністративну або кримінальну відповідальність відповідно до законодавства (ст. 211 ЗК України, статті 52—54 Кодексу України про адміністративні правопорушення, статті 236, 237 та 239 Кримінального кодексу України).
Збалансованість економічних і екологічних чинників як принцип права природокористування набув послідовного втілення в законодавстві України лише в останнє десятиліття. Він є похідним від однієї з найпоширеніших у сучасному праві навколишнього середовища теорії взаємовідносин суспільства та природи — концепції сталого розвитку. Остання посідає дедалі вагоміше місце в правових системах багатьох країн світу.
Поштовх для її впровадження в правотворчу та правозастосовчу практику світове співтовариство отримало наприкінці 1980-х років, за активного сприяння Організації Об'єднаних Націй, під егідою якої в 1984 р. було створено Міжнародну комісію з навколишнього середовища й розвитку на чолі з прем'єр-міністром Норвегії Гру Харлем Брундтланд. У результаті діяльності цієї Комісії в 1987 р. Генеральній асамблеї ООН було подано історичну доповідь «Наше спільне майбутнє»1. Саме з моменту оприлюднення доповіді починається офіційний відлік часу виникнення концепції сталого розвитку.
Концепцією запропоновано досить чітку програму поєднання екологічних чинників з економічним і соціальним розвитком. Вона більш реалістична, а тому й більш перспективна, ніж концепція
1 Наше общее будущее. Доклад Международной комиссии по окружающей сре-де и развитию (МКОСР). - М., 1989.123
Розділ V. Право природокористування
обмеження економічного розвитку і народонаселення задля збереження навколишнього природного середовища, що хронологічно передувала теорії сталого розвитку, але не знайшла послідовного втілення ні в міжнародному праві, ні в національних правових системах держав.Концепція сталого розвитку наскільки проста як теорія, настільки ж складна в практичній реалізації. Вона базується на тому, що не можна ототожнювати розвиток з більш вузьким поняттям економічного зростання. Розвиток лише тоді може бути визнаний сталим, коли він спрямований на довгострокову перспективу, тобто не тільки задовольняє потреби сучасного покоління, а й не ставить під загрозу здатність прийдешніх поколінь задовольняти свої потреби.
Ця концепція базується на двох ключових поняттях: потреби розвитку й обмеження розвитку, що в ідеалі мають бути взаємно врівноваженими. Конструктивним у концепції є те, що екологічний фактор не «винесений за дужки» розвитку, а безпосередньо включається в його процес. Екологічні цілі суспільства розглядаються не як протилежні його економічним цілям, а як узгоджені, однопорядкові. Розвиток не може здійснюватися на довгостроковій основі, коли природоресурсна база виснажується і погіршується. Водночас не можна забезпечити екологічні інтереси суспільства, якщо не враховуються фінансові та інші втрати, пов'язані з відтворенням природних ресурсів, охороною навколишнього середовища.
Концепція вимагає збалансованості економічних і екологічних цілей у процесі природокористування. Цього не важко досягти, обраховуючи всі затрати-вигоди від здійснення екологічно коректного природокористування в довгостроковому контексті. Так, діяльність, спрямована на збереження і охорону земель чи лісових ресурсів, поліпшує довгострокові перспективи сільськогосподарського/лісогосподарського розвитку. А ресурсо- та енергозберігаюча діяльність, утилізація відходів з їх вторинним використанням слугують не лише економічним, а й екологічним цілям суспільства. «Все, що не є екологічно прийнятним, не повинно бути економічно вигідним» — таким є один з основних постулатів цієї концепції.
Принцип збалансованого врахування економічних і екологічних чинників у процесі природокористування починає набувати певного розвитку в екологічному законодавстві України, а також в організаційній діяльності держави і суспільства. Постулати сталого
124
§ 5. Принципи права природокористування
розвитку проголошуються в преамбулах і текстах більшості актів екологічного законодавства.Практичній реалізації принципу збалансованого поєднання економічних і екологічних чинників у процесі природокористування сприяє запровадження відповідно до Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» економічного механізму природокористування та охорони навколишнього середовища, що постійно вдосконалюється і поглиблюється. Велика увага приділяється інституційному й організаційно-методичному забезпеченню збалансованого, сталого розвитку України.
З метою забезпечення узгодженого розв'язання проблем соціально-економічного розвитку, охорони навколишнього природного середовища і раціонального використання природних ресурсів в Україні та виконання рішень Конференції ООН з навколишнього середовища і розвитку (Ріо-де-Жанейро, 1992 р.) постановою Кабінету Міністрів України від 8 жовтня 1997 р. було утворено Національну комісію сталого розвитку України при Кабінеті Міністрів України.
24 грудня 1999 р. Постановою Верховної Ради України було схвалено Концепцію сталого розвитку населених пунктів як основу для розробки нормативно-правових актів, програм та проектів щодо регулювання планування і забудови, стимулювання інвестиційної діяльності, вдосконалення податкової політики, наповнення і раціонального використання місцевих бюджетів для забезпечення соціально-економічного розвитку населених пунктів.
Багатоаспектним характером і спрямованістю на довгострокову перспективу в контексті забезпечення збалансованості економічних і екологічних чинників сталого розвитку України характеризується Комплексна програма реалізації на національному рівні рішень, прийнятих на Всесвітньому саміті зі сталого розвитку, на 2003—2015 роки, затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2003 р.
Нарешті, виявом особливої уваги до проблеми з боку держави стало створення при Президентові України консультативно-дорад-чого органу — Національної ради зі сталого розвитку України (Положення про Національну раду затверджено Указом Президента України від 3 травня 2003 р.), до основних завдань якої належать:
— вироблення пропозицій щодо національної стратегії переходу України на принципи сталого розвитку;
125
Розділ V. Право природокористування
оцінка стану реалізації державної політики щодо створення
еколого-економічних передумов для сталого розвитку України;експертиза проектів законів України, інших нормативно-пра
вових актів з питань організації використання природоресурсного
потенціалу, державної політики у сфері матеріального виробництва
та здійснення заходів, спрямованих на забезпечення сталого роз
витку України;розроблення пропозицій, спрямованих на виконання рішень
та рекомендацій Комісії сталого розвитку Економічної та соціаль
ної ради ООН та інше.Очолює Національну раду зі сталого розвитку Президент України. Ним же затверджується персональний склад Ради. Наукове супроводження діяльності Національної ради забезпечує Національна академія наук України.
Принцип екосистемного підходу до природи як до цілісного організму, незаподіяння в процесі використання одного природного ресурсу шкоди іншим має основоположне значення для права природокористування, як і для екологічного права в цілому. Поява цього принципу в праві пов'язана з усвідомленням взаємозв'язку природних процесів і явищ, їх впливу на загальний стан екосистем. Так, хімічне забруднення атмосфери внаслідок осідання забруднюючих речовин призводить до забруднення грунтів, надр, зміни стану водойм і всього різноманіття біологічних ресурсів, як рослинного, так і тваринного походження. Причому внаслідок залежності природних процесів від метеорологічних умов перенесення забруднень може здійснюватися на великі відстані й негативно впливати на природні ресурси далеко за межами їх виникнення. Невипадково в зв'язку з цим, що навіть атмосфера над Антарктидою не позбавлена негативних забруднень, джерелами виникнення яких є господарська діяльність у місцях, значно віддалених від цього материка.
Екологічне право України послідовно втілює принцип екосистемного підходу до природи в процесі природокористування. Базисні засади цього підходу було закладено Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища». Навколишнє природне середовище розглядається законом як сукупність природних і природно-соціальних умов та процесів (ст. 5). До цього в законодавстві домінував природоресурсний принцип диференційованого регулювання земельних, водних, лісових, гірничих, атмо-
126
§ 5. Принципи права природокористування
сфероохоронних та інших відносин. Останнє десятиліття у праві природокористування позначене поєднанням традиційного диференційованого підходу до регулювання природокористування з інтегрованим, комплексним підходом до нього.Найбільш послідовне втілення це знаходить в розвитку інституту екологічної експертизи, в результаті якої комплексній оцінці й прогнозуванню піддається запланована господарська та інша діяльність з погляду її можливого впливу не на якийсь окремо взятий природний ресурс, а на навколишнє природне середовище в цілому. Вдосконалюються критерії якості навколишнього природного середовища, починається поступовий перехід від диференційованих критеріїв якості (ГДК забруднюючих речовин в елементах природного середовища / ГДР фізичних впливів на нього) до комплексних критеріїв, певних індексів якості середовища.
На принципі екосистемного підходу до природи як до цілісного організму базувалось і реформування органів управління природокористуванням і охороною навколишнього середовища, пов'язане із зосередженням управлінських, у тому числі контрольних функцій, у сфері природокористування в руках єдиного органу. На сьогодні це Мінприроди України.
Непорушення в процесі природокористування прав і інтересів інших власників і користувачів природних ресурсів є принципом не лише права природокористування, а й загальним принципом цивільно-правових відносин у правовій державі.
Цей принцип у правову систему України прийшов із західноєвропейського права. Його перші прояви ми знаходимо вже в Цивільному кодексі Франції 1804 р. (більш відомому як Кодекс Наполеона), що базується на абсолютистському підході до права власності. Єдині обмеження, які кодекс допускає до відносин власності, пов'язані з порушенням прав власника-сусіда. І хоча в першій редакції кодексу не було прямої вказівки на застосування Цього принципу в процесі природокористування, вважається, що саме цей кодекс заклав підвалини подальшого розвитку принципу непорушення прав та інтересів інших власників і користувачів у процесі природокористування.
Вже у другій половині XIX ст. принцип нестворення в процесі природокористування перепон до здійснення права власності при-родокористувачем-сусідом знаходить безпосереднє втілення в західноєвропейському законодавстві. Так, Сільський кодекс
127
Розділ V. Право природокористування
Бельгії, чинний і сьогодні, закріпив норму про те, що жодне дерево будь-якого виду не може бути посаджене без дотримання дистанції від межі власності. Якщо спеціально не встановлено інше, то це дистанція в 2 метри. Порушення цього правила, що спричиняє перепони в здійсненні права власності і природокористування сусідом, зумовлює санкцію у вигляді знищення відповідного дерева. Інша норма того ж кодексу вимагає саджати будь-які сільськогосподарські культури на відстані 6 метрів від межі власності. Питання неспричинення в процесі природокористування перепон у здійсненні прав та інтересів інших власників природних ресурсів і природокористувачів було об'єктом регулювання й ряду інших законодавчих актів західноєвропейських країн, зокрема з питань полювання.У праві природокористування України відповідний принцип найбільш послідовно реалізується в земельному (статті 91, 96, 103— 109 ЗК України), водному (п. 5 ст. 44 Водного кодексу України), лісовому (п. 8 ст. 18 і п. 4 ст. 19 Лісового кодексу України) законодавстві й законодавстві про тваринний світ (ст. 20 Закону України «Про тваринний світ»). Згідно зі ст. 103 ЗК України власники та користувачі земельних ділянок повинні обирати такі способи використання земельних ділянок відповідно до їх цільового призначення, за яких власникам, землекористувачам сусідніх земельних ділянок завдається найменше незручностей (затінення, задимлення, неприємні запахи, шумове забруднення тощо).
ЗК України забороняє власникам та землекористувачам земельних ділянок використовувати земельні ділянки способами, які не дозволяють власникам, землекористувачам сусідніх земельних ділянок використовувати їх за цільовим призначенням (неприпустимий вплив). Землевласники та землекористувачі також зобов'язуються співпрацювати при вчиненні дій, спрямованих на забезпечення прав на землю кожного з них та використання цих ділянок із запровадженням і додержанням прогресивних технологій вирощування сільськогосподарських культур та охорони земель (обмін земельних ділянок, раціональна організація територій, дотримання сівозмін, встановлення, зберігання межових знаків тощо).
Кодекс надає власникам і користувачам земельних ділянок право вимагати припинення діяльності на сусідній земельній ділянці, здійснення якої може призвести до шкідливого впливу на здоров'я
128
§ 5. Принципи права природокористування
людей, тварин, на повітря, земельні ділянки та інше. У випадку проникнення коренів і гілок дерев з однієї земельної ділянки на іншу власники та користувачі земельних ділянок мають право відрізати корені дерев і кущів, які проникають із сусідньої земельної ділянки, якщо таке проникнення є перепоною у використанні земельної ділянки за цільовим призначенням (статті 104—105). В інтересах якнайповнішого задоволення прав власників та користувачів сусідніх (суміжних) земельних ділянок уперше в земельному законодавстві України було запроваджено інститут земельних сервітутів, тобто встановлено сукупність правомочностей власника або землекористувача земельної ділянки на обмежене платне або безоплатне користування чужою земельною ділянкою (ділянками) (глава 16).
Є й цілий ряд інших норм, які захищають права власників земельних ділянок від порушення їх землевласниками чи землекори-стувачами-сусідами.
Безоплатність загального і платність спеціального використання природних ресурсів як принцип права природокористування закріплений у п. «в» ст. З Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища». За радянських часів усі види природокористування здійснювалися на засадах безоплатності, що сприяло виробленню ставлення до природних ресурсів як до нескінченно поновлюваних, невичерпних, таких, що не мають реальної вартості. Все це не сприяло дбайливому, раціональному ставленню до використання природних багатств. Підтвердивши безоплатність усіх форм загального природокористування, метою якого є задоволення життєво необхідних потреб людей, законодавство про охорону навколишнього природного середовища запровадило механізм платності практично всіх видів спеціального природокористування, що здійснюється в господарських цілях, як правило, для отримання прибутку. Законодавство України встановлює:
плату за землю у вигляді земельного податку та орендної пла
ти (Закон України «Про плату за землю»);плату за воду — у вигляді плати за спеціальне водокористу
вання, користування водами для потреб гідроенергетики і водного
транспорту (глава 7 Водного кодексу України, Порядок справлян
ня плати за спеціальне використання водних ресурсів, затвердже
не постановою Кабінету Міністрів України від 8 лютого 1994 р., з
наступними змінами);5 5-200 129
Розділ V. Право природокористування
плату за використання лісових ресурсів і користування земель
ними ділянками лісового фонду для потреб мисливського господар
ства, культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних і туристич
них цілей та проведення науково-дослідних робіт (глава 17 Закону
України «Про тваринний світ»);плату за користування надрами у вигляді платежів за корис
тування надрами, відрахувань за геологорозвідувальні роботи, ви
конані за рахунок державного бюджету, збору за видачу спеціаль
них дозволів (ліцензій), акцизного збору (статті 28—29 Кодексу
України про надра);збір за спеціальне використання природних рослинних ресурсів
(статті 12—13 Закону України «Про рослинний світ»).Особливості встановлення видів плати (зборів) і здійснення платежів будуть розглянуті в особливій частині підручника, при розгляді специфіки права користування кожним природним ресурсом. Буде також проаналізовано зміст права земле-, водо-, лісо-, надрокористування, користування об'єктами тваринного та рослинного світу.
Рекомендована література
Бєлявцева О. М. Соціально-економічні та правові аспекти уп
равління природокористуванням в регіоні: Дис. ... канд. екон. на
ук: 08.02.03 / Харківський держ. ун-т. — X., 1997.Довідник з питань економіки та фінансування природокори
стування і природоохоронної діяльності / М-во екології та природ
них ресурсів України; Програма розвитку ООН в Україні; Міжна
родний фонд Дніпра / В. Шевчук (уклад.). — К., 2000.Екологія і ресурси: 36. наук. пр. Вип. 7 / Ред. О. М. Трофим-
чук. - К., 2003.Зуєв В. А. Організаційно-правові аспекти природокористуван
ня та охорони навколишнього природного середовища: Автореф.
дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.06 / Нац. юрид. акад. України ім.
Я. Мудрого. — X., 2003.Мальішева Н. Р. Пользование гражданами водами, лесами, не-
драми, обьектами животного мира // Собственность граждан. — К.,
1997.Малишева Н. Р. Використання природних ресурсів // Юридич
на енциклопедія України: У 6 т. — К., 1998. — Т. 1.130
Рекомендована література
7. Малишева Н. Р. Загальне природокористування // Юридична
енциклопедія України: У 6 т. — К., 1999. — Т. 2.8. Природо-ресурсний аспект розвитку України / За ред.
І. Д. Андріївського, Ю. Р. Шеляга-Сосонка. — Києво-Могилянсь-
ка академія, 2001.9. Природньїе ресурси России: Комментарий законодательства.
- М., 2002.
Управління у сфері охорони довкілля та природокористуван
ня в Україні: проблеми та шляхи їх вирішення / О. Білобран (під-
гот.), В. Котляренко (підгот.). — К., 2003.Хвесик М. А., Горбач Л. М., Кулаковський Ю. П. Економіко-
правове регулювання природокористування. — К., 2004.
131
Розділ VI
Екологічна безпека та її правове забезпечення
§ 1. Юридична природа екологічної безпеки
Поняття «екологічна безпека» є різновидом ширшого поняття
— «безпека», яке походить від англійського слова зесигіїу.
Відповідно до Закону України «Про основи національної безпеки
України» під національною безпекою розуміють захищеність життєво
важливих інтересів людини і громадянина, суспільства і держави,
за якої забезпечуються сталий розвиток суспільства, своєчасне ви
явлення, запобігання і нейтралізація реальних та потенційних за
гроз національним інтересам. Згідно з Законом України «Про охо
рону навколишнього природного середовища» екологічна безпека— це «такий стан навколишнього природного середовища, при якому
забезпечується попередження погіршення екологічної обстановки та
виникнення небезпеки для здоров'я людей» (ст. 50).Не важко помітити, що визначення екологічної безпеки у ряді моментів принципово відрізняється від загального визначення національної безпеки. Друге спрямоване на запобігання екологічним негативам, тоді як перше передбачає не тільки запобігання, а й виявлення та нейтралізацію реальних та потенційних загроз національним інтересам, у тому числі екологічного характеру.
Не сприйняв законодавчої формули визначення екологічної безпеки Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» і ДСТУ «Безпека промислових підприємств. Терміни і визначення». Стандарт визначає безпеку населення, матеріальних об'єктів, навколишнього середовища як відсутність неприпустимого
132
§ 2. Поняття екологічного ризику та його місце в системі правовідносин ...
ризику, пов'язаного з можливістю заподіяння будь-якої шкоди. У довідковому додатку до стандарту екологічна безпека виводиться через призму відсутності дій, станів та процесів, які прямо чи опосередковано призводять до суттєвих збитків для навколишнього природного середовища, населення та матеріальних об'єктів.У цьому визначенні інакше сформульовано ознаки екологічної безпеки, їх насамперед пов'язано з відсутністю неприпустимого ризику. Стандарт, по суті, виходить з концепції екологічної безпеки, стрижнем якої є теорія екологічного ризику1.
Аналіз чинного законодавства та юридичної літератури дає можливість виділити суттєві юридичні ознаки екологічної безпеки. Перша з них полягає у тому, що екологічна безпека нині є об'єктом екологічного права, складовою частиною національної та транснаціональної безпеки. Друга виявляється в наявності системи державно-правових та інших соціальних засобів запобігання виникненню різноманітних загроз шляхом регулювання екологічно небезпечної діяльності. Третя стосується спрямованості системи екологічної безпеки на сферу екологічно ризикованих видів діяльності чи природних стихійних явищ, що можуть призвести стан довкілля до рівня, небезпечного для життя і здоров'я людей, суспільства і держави. Суть четвертої ознаки екологічної безпеки пов'язана з запобіганням екологічно ризикованим діям, станам і процесам, тобто із запобіжними заходами.
$ 2. Поняття екологічного ризику та його місце в системі правовідносин екологічної безпеки
Поняття ризику широко використовується в різноманітних галузях права. Щоправда, визначається воно в них по-різному. В екологічне право, екологічне законодавство і екологічну практику поняття ризику прийшло з математичних наук, статистики, таких галузей науки, як теорія імовірності, теорія ігор, теорія прийняття рішень і т.п. Суттєву роль у сприйнятті, засвоєнні й використанні Цього поняття відіграли рекомендації міжнародних органів і організацій, наприклад Міжнародної комісії з радіологічного захисту.
' Яблоков А. В. Зкологический риск и национальная безопасность // Зкономи- Предпринимательство. Окружающая среда. — 1994. — № 1. — С. 20.133
Розділ VI. Екологічна безпека та її правове забезпечення
В енциклопедичному аспекті загальна категорія ризику розглядається як вірогідність настання небажаних подій та наслідків1. У цьому контексті поняття ризику безумовно пов'язується із настанням негативних наслідків та непередбачуваних подій, що має суб'єктивне значення для необмеженого кола осіб.Легітимне визначення дефініції ризику подає Закон України «Про об'єкти підвищеної небезпеки» від 18 січня 2001 р., згідно з яким ризик — це ступінь імовірності певної негативної події, яка може відбутися в певний час або за певних обставин на території об'єкта підвищеної небезпеки і/або за його межами.
У державному стандарті «Безпека промислових підприємств. Терміни і визначення» екологічний ризик визначений як імовірність настання негативних наслідків від сукупності шкідливих впливів на навколишнє середовище, які спричиняють незво-ротну деградацію екосистеми. На жаль, у цьому визначенні немає навіть згадки про людину, її життя та здоров'я.
У юридичній літературі екологічний ризик визначається як встановлені нормами екологічного законодавства обставини, з якими пов'язуються виникнення, зміна, припинення правовідносин щодо здійснення діяльності з екологічно небезпечними об'єктами, що визначає формування і реалізацію спеціальної правосуб'єктності фізичних, юридичних осіб та держави стосовно виявлення, запобігання і усунення природних і техногенних загроз для довкілля, життя і здоров 'я населення та особливий режим відповідальності за невиконання чи неналежне виконання вимог щодо забезпечення екологічної безпеки, включаючи й випадкове (імовірне) настання небезпеки7-.
Отже, екологічний ризик є різновидом більш загальної категорії ризику і є істотною ознакою екологічної небезпеки або екологічно небезпечної діяльності. Він відбиває об'єктивну сутність такої діяльності, а саме — імовірність настання небезпеки.
Постановою Кабінету Міністрів від 27 липня 1995 р. № 554 затверджено Перелік видів діяльності та об'єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку. Тут йдеться про діяльність, коли ризик досягає такого ступеня, з яким можуть бути пов'язані певні правові наслідки, які належать: а) до суб'єктивної сторони фактич-
1 Толковьій словарь по метрологам, измерительной технике и управленню ка-
чеством: Основньїе терминьї. — М., 1990.2 Андрейцев В. І. Право екологічної безпеки. — К., 2002. — С. 57.
134
~
§ 2. Поняття екологічного ризику та його місце в системі правовідносин ...
ного складу, а саме до обов'язку передбачати, намічати особливі заходи запобігання і б) до об'єктивної сторони, коли приписані або дозволені особливі дії, поєднані з особливим ризиком, або коли така діяльність дозволена як така, що є корисною для суспільства і немає альтернативи на даному етапі. Прикладом такої діяльності є, зокрема, діяльність, пов'язана з використанням ядерної енергії.Сьогодні в Україні нормативно-правовим порядком визначено основні види ризикованої діяльності та відповідних об'єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку, зокрема, розвиток атомної промисловості та енергетики, функціонування виробництв хімічної, нафтохімічної і переробної промисловості, біохімічне, біотехнічне і фармацевтичне виробництво, знешкодження, утилізація та різні види поводження з промисловими і побутовими відходами тощо. Передбачена можливість відносити до екологічно ризикованих видів діяльності й інші виробництва та процеси, об'єкти яких можуть справляти негативний вплив на стан довкілля.
Екологічно небезпечні види діяльності залежно від їхнього характеру, особливостей фізичного, хімічного, біологічного складу використовуваних речовин, характеризуються різним ступенем екологічного ризику.
Отже, під джерелами екологічного ризику розуміють діяльність екологічного характеру, як правило, правомірну, оскільки в разі здійснення неправомірної діяльності вона підлягає припиненню без встановлення ризику, в силу його презумпції. Носіями ризику є також цілий ряд об'єктів та різні речовини природного і штучного походження, їхні суміші, які здатні за певних природних та соціальних умов і обставин виявляти властивості, що створюють реальну загрозу для здоров'я і життя людини та навколишнього світу.
Водночас зазначимо, що певні природні явища також здатні створювати небезпеку для людини, суспільства і довкілля, зокрема повені, урагани, вулкани тощо.
Оскільки екологічно небезпечні види діяльності, об'єкти, різні речовини та їх суміші характеризуються підвищеним екологічним ризиком, вони підлягають спеціальному регулюванню, зокрема на нормативно-правовому рівні. Йдеться про застосування правових засобів управління екологічними ризиками. До них належать способи впливу на суб'єктів, що здійснюють екологічно небезпечну Діяльність, які полягають у застосуванні або реалізації норм права,
135
Розділ VI. Екологічна безпека та її правове забезпечення
тобто здійснюються безпосередньо на основі права і реалізують його потенціал, у тому числі шляхом: а) державної і громадської екологічної експертизи; б) процедури прийняття і узгодження екологічно значущих рішень, зокрема оцінки впливу на навколишнє середовище в Україні; в) ліцензування діяльності, пов'язаної з використанням джерел ризику для навколишнього середовища та життя і здоров'я людей; г) подання декларації безпеки об'єкта підвищеної небезпеки; ґ) страхування ризиків; д) сертифікації; є) застосування юридичної відповідальності тощо.У зв'язку з цим правовідносини щодо забезпечення екологічної безпеки визнаються абсолютними, оскільки, з одного боку, громадянам належить абсолютне право на екологічну безпеку, якому з іншого боку кореспондують зобов'язання держави, юридичних та інших фізичних осіб забезпечити виконання низки обов'язкових вимог стосовно гарантування екологічної безпеки. Тобто для останніх право на екологічний ризик (здійснення екологічно небезпечної діяльності трансформовано у обов'язок виконати ряд зобов'язань, які спрямовуються на запобігання настанню екологічної небезпеки (прояву екологічного ризику) або ліквідації її наслідків з відверненням чи зменшенням рівня екологічного ризику.
Наприклад, Законом України «Про об'єкти підвищеної небезпеки» (2001 р.) передбачено, що заінтересовані суб'єкти господарської діяльності, у тому числі ті, які мають намір розпочати експлуатацію об'єктів підвищеної небезпеки, надсилають до відповідної обласної, Київської чи Севастопольської міських державних адміністрацій, виконавчих органів селищної або міської рад заяву про отримання дозволу на експлуатацію об'єкта підвищеної небезпеки, до якої додають: а) декларацію безпеки; б) договір обов'язкового страхування відповідальності за шкоду, яка може заподіюватися аваріями на об'єктах підвищеної небезпеки; в) план локалізації та ліквідації аварій на об'єктах підвищеної небезпеки;
г) висновки передбачених законом державних та громадських екс
пертиз; ґ) копію рішення відповідної ради про надання згоди на
розміщення об'єкта підвищеної небезпеки на відповідній території;д) копію дозволу на будівництво (реконструкцію) об'єкта підвище
ної небезпеки.Відповідні державні адміністрації чи виконавчі органи селищної або міської ради у місячний строк з дати отримання заяви розглядають її та надані матеріали, погоджують у встановленому порядку
136
§ 2. Поняття екологічного ризику та його місце в системі правовідносин ...
з відповідними інстанціями спеціально уповноважених територіальних органів виконавчої влади і у разі згоди надсилають заявникові письмовий дозвіл на експлуатацію об'єкта підвищеної небезпеки або обгрунтовану відмову з переліком додаткових заходів, які повинен здійснити заявник для отримання цього дозволу.Копія дозволу на експлуатацію об'єкта підвищеної небезпеки надсилається також спеціально уповноваженим органам виконавчої влади, які здійснюють відповідно контроль у сфері забезпечення екологічної безпеки та охорони навколишнього природного середовища; захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру; пожежної безпеки; санітарно-епідемічної безпеки та містобудування; охорони праці.
Заявникові надано право повторно звернутися за отриманням в установленому порядку дозволу на експлуатацію об'єкта підвищеної небезпеки чи оскаржити дії відповідної обласної, Київської або Севастопольської міських державних адміністрацій, виконавчих органів селищної, міської рад у суді загальної компетенції, господарському суді.
У наведеному прикладі сукупність умов та юридично встановлених дій щодо здійснення процедури ліцензування екологічно небезпечних видів діяльності та надання відповідного дозволу утворюють певний юридичний склад як підставу виникнення правовідносин у сфері екологічної безпеки. Юридичний склад за певних обставин може бути наповнений додатковими діями (юридичними фактами), які набувають важливого значення для виникнення правовідносин у сфері екологічної безпеки.
Водночас у сфері екологічної безпеки спостерігаються і дещо інші підстави виникнення правовідносин, зокрема у разі, коли йдеться про загальнолюдське право громадян на природну безпеку. Це право базується на ризику, пов'язаному з різними явищами природної стихії. Підставою виникнення цієї групи правовідносин є ряд правових норм, які визнали обов'язком держави забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України (ст. 16 Конституції України).
Суб'єктами правовідносин у галузі екологічної безпеки є: громадяни України, інші фізичні та юридичні особи, держава.
Об'єктами зазначених правовідносин виступають життя і здоров'я людей, безпечне навколишнє природне середовище та його компоненти (природні умови).
137
Розділ VI. Екологічна безпека та її правове забезпечення
$ 3. Правові засади забезпечення екологічної безпекиПостійність проявів екологічного ризику для життя і здоров'я людей, а також довкілля внаслідок небезпечних впливів техногенного та природного характерів зумовлюють необхідність активного пошуку дієвих заходів та підходів, спрямованих на запобігання настанню таких впливів, ліквідацію їх наслідків у разі виникнення небезпек, надзвичайних екологічних ситуацій. Чільне місце в системі таких заходів відводиться державно-правовому механізму, який передбачає цілу систему заходів і засобів, що спрямовані на забезпечення екологічної безпеки, зокрема розвиток і вдосконалення законодавства у цій сфері.
Як зазначалося, система правовідносин, що формують екологічну безпеку, постійно змінюється, перебуває у динамічному русі. Так само постійно змінюється і законодавство у сфері забезпечення екологічної безпеки. Особливо це проявляється в частині напрацювання процедур, спрямованих на запобігання виникненню небезпек. Не останню роль у цьому відіграє так звана «глобалізація» або «інтернаціоналізація» норм екологічної безпеки, запровадження обов'язкових вимог на загальносвітовому рівні, регіональне співробітництво, зокрема тенденція гармонізації окремих положень національного законодавства до європейських норм безпеки, врахування позитивного досвіду правового регулювання, накопиченого країнами Співдружності Незалежних Держав. Подальшого розвитку набуває гуманізація екологічного законодавства — спрямування його в першу чергу на захист суб'єктивного права громадян на безпечне для життя і здоров'я довкілля.
Правові норми щодо забезпечення екологічної безпеки містяться на сьогодні в більшості законодавчих і підзаконних нормативно-правових актів, тим самим справляючи комплексний, міжгалузевий вплив на регламентацію правовідносин у різних сферах діяльності, особливо в частині здійснення екологічно небезпечної діяльності. Наявність розвиненої системи джерел права у сфері екологічної безпеки — суттєва умова забезпечення здійснення права громадян на екологічно безпечне для життя і здоров'я довкілля.
Положення щодо забезпечення екологічної безпеки містяться в Декларації про державний суверенітет України (1990 р.), в якій виділено окремий розділ «Екологічна безпека», Конституції України, Основних напрямах державної політики України в галузі 138
§ 3. Правові засади забезпечення екологічної безпеки
охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки, Законі України «Про основи національної безпеки України» та інших нормативно-правових актах. Конституція не тільки проголосила право громадян на безпечне для життя та здоров'я довкілля, а й передбачила систему гарантій цього права.Особливій державній охороні підлягають території та об'єкти природно-заповідного фонду України й інші території та об'єкти, визначені відповідно до законодавства України. Зокрема, з огляду на положення Кліматичної програми України від 28 червня 1997 р., затвердженої постановою Кабінету Міністрів України № 650, яка визначає клімат як один із природних ресурсів, а також з урахуванням його важливості для життєдіяльності людини, на нашу думку, доцільно було б положення ст. 5 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» доповнити й положенням про віднесення клімату до об'єктів правової охорони довкілля.
Особливу увагу екологічній безпеці приділено у Законі України «Про охорону навколишнього природного середовища» (розділ XI, статті 50—59). Норми цього розділу закріплюють екологічні вимоги щодо окремих видів діяльності: інвестиційної, господарської та у процесі розміщення і розвитку населених пунктів (містобудівної) (статті 51, 59); вимоги екологічної безпеки: транспортних засобів (ст. 56); щодо проведення наукових досліджень, впровадження відкриттів, винаходів, застосування нової техніки, імпортного устаткування, технологій і систем (ст. 57) та щодо військових оборонних об'єктів і військової діяльності (ст. 58), а також вимоги щодо охорони довкілля від неконтрольованого та шкідливого біологічного впливу (ст. 53); від акустичного, електромагнітного, іонізуючого та іншого шкідливого впливу фізичних факторів і радіоактивного забруднення (ст. 54); від забруднення виробничими, побутовими, іншими відходами (ст. 55); у процесі застосування засобів захисту рослин, мінеральних добрив, токсичних, хімічних речовин та інших препаратів (ст. 52).
Діяльність, яка перешкоджає здійсненню права громадян на безпечне для життя і здоров'я довкілля (ст. 50 Конституції), підлягає припиненню в порядку, встановленому Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища» та іншими законодавчими актами України.
139
Розділ VI. Екологічна безпека та 11 правове забезпечення
Підставою для припинення діяльності підприємства є систематичне порушення екологічних нормативів (у тому числі нормативів екологічної безпеки) та екологічних стандартів, що не можуть бути усунені з технічних, економічних та інших причин.Місцевим радам надано можливість припиняти господарську діяльність підприємств, установ, організацій місцевого підпорядкування у разі порушення ними права громадян на безпечне для життя і здоров'я довкілля (ст. 15), а припинення діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності та підпорядкування віднесено до компетенції Кабінету Міністрів України.
Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» закріплює повноваження органів держави у сфері екологічної безпеки. Зокрема, на Верховну Раду України покладається встановлення правового режиму зон надзвичайної екологічної ситуації, статусу потерпілих громадян, визначення повноважень рад, порядку організації та діяльності органів управління у галузі забезпечення екологічної безпеки та прийняття до свого розгляду інших питань у цій сфері.
Згідно зі ст. 65 зазначеного закону окрема місцевість України, на якій виникла надзвичайна екологічна ситуація, може бути оголошена зоною надзвичайної екологічної ситуації. Правове регулювання відносин у цій зоні здійснюється відповідно до Закону України «Про зону надзвичайної екологічної ситуації».
Норми, що регулюють питання екологічної безпеки містяться не тільки в законодавчих актах власне екологічного спрямування, а й актах іншого законодавства, спрямованого на регулювання різних видів діяльності. Це, зокрема, нормативно-правові приписи, які:
визначають статус органів місцевого самоврядування та їхні
повноваження в галузі забезпечення екологічної безпеки, передба
чені Законом України «Про місцеве самоврядування»;закріплюють статус органів центральної та місцевої виконав
чої влади, спеціалізованих структур у галузі екологічної, в тому
числі техногенно-екологічної безпеки: Закон України «Про Раду
національної безпеки і оборони України», Положення про
Міністерство охорони навколишнього природного середовища Ук
раїни, Положення про Міністерство України з питань надзвичай
них ситуацій, Положення про Державну комісію з питань техно
генно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій тощо;140
§ 3. Правові засади забезпечення екологічної безпеки
спрямовані на захист життя і здоров'я людей та довкілля від
надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру, що
містяться, зокрема, в законах України «Про об'єкти підвищеної
небезпеки», «Про захист населення і територій від надзвичайних
ситуацій техногенного та природного характеру», «Про забезпечен
ня санітарного та епідемічного благополуччя населення», в Осно
вах законодавства про охорону здоров'я;регламентують забезпечення екологічних вимог, у тому числі
екологічної безпеки у надзвичайних ситуаціях: Закони України
«Про правовий режим надзвичайного стану», «Про аварійно-ряту
вальні служби» тощо;зобов'язують дотримуватися вимог екологічної безпеки у ме
жах територій і зон, на яких запроваджено режим надзвичайних
екологічних ситуацій: Закон України «Про правовий режим тери
торії, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорно
бильської катастрофи»;спрямовані на забезпечення ядерної і радіаційної безпеки (як
складових і передумови екологічної безпеки) у процесі викорис
тання ядерної енергії, видобування та переробки уранових руд, по
водження з радіоактивними матеріалами і відходами та радіаційний
захист населення: закони України «Про використання ядерної
енергії та радіаційну безпеку», «Про видобування та переробку ура
нових руд», «Про поводження з радіоактивними відходами», «Про
дозвільну діяльність у сфері використання ядерної енергії», «Про
фізичний захист ядерних установок, ядерних матеріалів, радіоак
тивних відходів, інших джерел іонізуючого випромінювання»,
«Про захист людини від впливу іонізуючого випромінювання»;
містять вимоги щодо забезпечення екологічної безпеки у
процесі стандартизації і сертифікації продукції, товарів тощо: За
кон України «Про стандартизацію»;закріплюють вимоги екологічної безпеки при здійсненні
інвестиційної, інноваційної, містобудівної та іншої господарської
діяльності: закони України «Про інвестиційну діяльність», «Про
курорти», «Про туризм», «Про електроенергетику», «Про залізнич
ний транспорт», «Про трубопровідний транспорт», «Про дорожній
рух», Повітряний кодекс України та ін.;містять комплекс спеціальних вимог щодо забезпечення еко
логічної безпеки у разі здійснення діяльності в аграрному секторі
економіки: Закони України «Про сільськогосподарську коопе-141
Розділ VI. Екологічна безпека та її правове забезпечення
рацію», «Про особисте селянське господарство», «Про селянське фермерське господарство»;— визначають принципи забезпечення екологічної безпеки у
сфері наукової та науково-технічної політики: Закон України «Про
наукову та науково-технічну діяльність»;— встановлюють вимоги екологічної безпеки у процесі
здійснення деяких специфічних видів діяльності, що можуть
справляти негативний вплив на стан екологічної ситуації: Закон
України «Про космічну діяльність»;
визначають вимоги екологічної безпеки у процесі викорис
тання хімічних та інших токсичних, шкідливих і небезпечних ре
човин, їх сполук, продуктів біотехнологій, інших біологічних
агентів, а також мінеральних добрив, у тому числі пестицидів і аг-
рохімікатів: Закон України «Про пестициди і агрохімікати»;спрямовані на регламентування екологічної безпеки у про
цесі реалізації продукції, товарів та захисту прав споживачів: зако
ни України «Про захист прав споживачів», «Про питну воду та во
допостачання», «Про рибу, інші водні живі ресурси та харчову про
дукцію з них», «Про якість та безпеку харчових продуктів і продо
вольчої сировини» та ін.;закріплюють нормативно-правові вимоги щодо забезпечення
екологічної безпеки у сфері територіальної та цивільної оборони:
закони України «Про цивільну оборону», «Про оборону України»;визначають склад правопорушень у цій сфері та підстави і по
рядок притягнення винних осіб за їх учинення до дисциплінарної,
адміністративної, кримінальної, цивільної, еколого-правової
відповідальності. Такими є, зокрема, норми, що містяться в Ко
дексі законів про працю України (КЗоТ), Кодексі України про
адміністративні правопорушення (КпАП), Кримінальному кодексі
України (КК України), Цивільному кодексі України (ЦК України),
Земельному кодексі України (ЗК України), Кодексі України про
надра тощо;регламентують діяльність правоохоронних органів у галузі за
безпечення екологічної безпеки: закони України «Про міліцію»,
«Про прокуратуру».Викладене свідчить про те, що законодавство у сфері забезпечення екологічної безпеки в Україні розвивається динамічно і передбачає сукупність важелів як регламентуючого, так і забезпечувального характеру.
142
І
§ 4. Ядерна та радіаційна безпека в системі екологічної безпеки
? 4. Ядерна та радіаційна (радіоекологічна) безпека в системі екологічної безпекиХарактерною рисою сучасного етапу соціально-економічного розвитку України є подальший розвиток використання ядерної енергії. Наслідки цього процесу не обмежуються сферами науки, техніки, медицини, а знаходять своє відображення в найрізноманітніших сферах життя, зокрема в ядерній енергетиці.
Водночас добре відомо, що використання ядерної енергії пов'язане зі значним ризиком для життя і діяльності як окремих людей, так і цілих держав, навіть для існування планети Земля. Атомна радіація — це виняткове джерело підвищеної небезпеки, яке за своєю силою перевищує всі відомі до нього джерела. З урахуванням цього її виробництво й використання вимагають адекватного відображення в правовій сфері життя суспільства і відповідної законодавчої регламентації.
Вищевикладене означає, що існує проблема визнання факту існування ядерного ризику і встановлення його прийнятного рівня. Теорія ядерного ризику являє собою типовий приклад міждисциплінарної науки, яка набула за останні роки інтенсивного розвитку в Україні. Водночас основоположні категорії цієї науки залишаються малодослідженими і дискусійними. Зокрема, до цього часу немає задовільного визначення самого поняття «ядерний ризик», дуже часто цей термін вживається як тотожний терміну «ядерна небезпека». Так, ядерний ризик розглядається як небезпека майбутньої шкоди або як небезпека виникнення несприятливих наслідків. Це, з одного боку, пояснюється тим, що наука в цілому до цього часу не виробила задовільного визначення самого поняття «ризик», як немає і однозначного визначення поняття «екологічний ризик» у науці екологічного права і в екологічному законодавстві України.
Як зазначалося, останнім часом набули поширення визначення ризику, в яких увага концентрується на його ймовірному характері. Водночас спостерігається тенденція визначати ризик як величину, яка залежить від ймовірності прояву небезпеки та її наслідків. Дотримуючись саме такої концепції, тобто знаючи величини коефіцієнта індивідуального радіаційного ризику та ефективної еквівалентної дози опромінення, можна оцінити катастрофічний
143
Розділ VI. Екологічна безпека та н правове забезпечення
(фатальний) ризик, зумовлений цією дозою, і виразити його через скорочення очікуваної тривалості життя людини. Такий підхід дає змогу порівняти ядерний ризик з ризиком від будь-яких інших подій, тобто з ризиком іншого походження.Поняття «ризику» в сфері використання ядерної енергії почало використовуватися Міжнародною комісією з радіологічного захисту (МКРЗ) для кількісного визначення шкідливих факторів і об'єктивних оцінок шкоди здоров'ю. Як принцип радіаційної безпеки МКРЗ було сформульовано так званий принцип АЬАКА, згідно з яким дози опромінення мають підтримуватися на таких низьких рівнях, яких тільки можна досягти з урахуванням економічних і соціальних факторів. За рекомендацією МКРЗ гранично допустимі для людини дози опромінення (ГДЦ) встановлюються на такому низькому рівні, який виключає можливість гострих променевих уражень. Ризик при цьому повинен бути достатньо малим і виправданим стосовно тієї вигоди, яку одержує суспільство від використання джерел радіації1.
Концепція ядерного ризику включає в себе як мінімум чотири елементи: оцінку ядерного ризику; управління ядерним ризиком; запобігання ймовірним негативним наслідкам, пов'язаним з ядерним ризиком; формування механізму і фондів відшкодування ймовірних збитків, можливих через цей ризик.
Оцінка ядерного ризику пов'язана з аналізом походження потенційної ядерної та радіаційної небезпеки в Україні. Це надто складний процес, який складається з двох етапів: визначення ризику (передусім його джерел) і оцінки ризику.
Проблема кількісного оцінювання ядерного ризику особливого значення набула у зв'язку з можливістю ядерних інцидентів. Так, масштаби Чорнобильської катастрофи призвели до ревізії багатьох поглядів на надійність, безпечність робіт, пов'язаних із використанням ядерної енергії, зокрема в ядерній енергетиці, які до того здавалися непорушними. До Чорнобиля ймовірність серйозної катастрофи на атомних станціях визначалася величиною їв-7 реакто-ророків, що робило катастрофу типу Чорнобильської практично неможливою2.
1 Радиационная защита. Публикация Международной комиссии по радиологи-
ческой зашите (МКРЗ) № 26. - М., 1978.2 Социологические исследования в атомной знергетике. — М., 1992. — Вьіп. 2.
- С. 9-23.144
г
§ 4. Ядерна та радіаційна безпека в системі екологічної безпеки
Аналіз і масштаби двох реальних аварій на атомних станціях (Тримал-Айленд у США, а також ЧАЕС) змінили підхід до оцінки ймовірності серйозної аварії. Результат виявився таким: за 374 працюючих у 1986 р. у світі реакторів великі аварії з імовірністю 70 % можуть виникати кожні 5,4 року, а з імовірністю 95 % — кожні 20 років.Такі результати, незважаючи на обмаль статистичних даних, перекреслили гіпотетичну величину Ю"7 реакторороків і привели до висновку: плануючи розвиток використання ядерної енергії, зокрема в ядерній енергетиці, необхідно передбачати, як це не парадоксально, економічну, екологічну та іншу шкоду від можливих різномасштабних аварій, а також шкоду, яка може бути завдана життю і здоров'ю населення.
Отже, ядерний ризик, на відміну від ядерної небезпеки не можна розглядати відокремлено від можливих наслідків прояву цієї небезпеки. Тобто ядерний ризик — це кількісна міра небезпеки з урахуванням її наслідків. Наслідки прояву ядерної небезпеки завжди пов'язані із заподіянням ядерної шкоди. Чим більша ймовірна ядерна шкода, тим значніший ядерний ризик. До того ж ядерний ризик буде тим більший, чим більша ймовірність прояву відповідної ядерної небезпеки. З урахуванням викладеного можна дійти висновку про те, що дефініція «ядерний ризик» об'єднує два поняття «ймовірність ядерної небезпеки» і «ядерну шкоду».
До найбільш характерних особливостей ядерних ризиків належать: колосальний розмір і різноманітність видів шкоди; несприйнятливість іонізуючого випромінювання органами чуттів людини; пізнє виявлення шкоди; труднощі розмежування ядерної та неядерної шкоди; труднощі, пов'язані з оцінкою шкоди1.
Основними об'єктами потенційної ядерної та радіаційної небезпеки на території України є підприємства ядерно-паливного циклу (АЕС, дослідницькі реактори та збірки, підприємства по видобуванню та переробці урану), підприємства, які використовують радіаційно небезпечні технології та матеріали, об'єкти, призначені для поводження з радіоактивними відходами, а також території, що постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи:
1 Балюк Г. І. Ядерний ризик: правові проблеми визначення, оцінювання та класифікації // Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. Вип. 4. - К., 1999. - С. 238-244.145
Розділ VI. Екологічна безпека та 11 правове забезпечення
• Підприємства по видобуванню та переробці урану розташо
вані в Дніпропетровській, Миколаївській та Кіровоградській обла
стях і належать виробничому об'єднанню «Східний гірничо-збага
чувальний комбінат».Переробка уранових руд здійснюється на гідрометалургійному заводі в м. Жовті Води.
Джерелом ядерної та радіаційної небезпеки на цих підприємствах є уранова руда, хвости.
• Атомні станції, дослідницькі реактори, підкритичні збірки. На
сьогодні в Україні діє 15 атомних енергоблоків, розміщених на чо
тирьох майданчиках. Окрім того, перебувають в експлуатації два
дослідницьких реактори та одна підкритична збірка.Джерелами ядерної та радіаційної небезпеки на підприємствах цієї групи є реактор (збірка), відпрацьоване ядерне паливо та радіоактивні відходи.
Підприємства, які використовують джерела іонізуючого ви
промінювання. В Україні є близько 8 тисяч підприємств та ор
ганізацій, які використовують понад 105 тисяч джерел іонізуючого
випромінювання. Джерелом ядерної та радіаційної небезпеки на
підприємствах цієї групи є джерела іонізуючого випромінювання,
радіаційні технології та радіоактивні матеріали. Практично всі дже
рела іонізуючого випромінювання — радіаційно небезпечні.Об'єкти по поводженню з радіоактивними відходами. До
об'єктів цієї групи належать споруди, приміщення та устаткуван
ня, необхідні для збору, транспортування, переробки, зберігання та
захоронення радіоактивних відходів.Необхідно зазначити, що об'єкти по поводженню з радіоактивними відходами входять до складу практично всіх підприємств ядерно-паливного циклу. Спеціалізованою діяльністю по поводженню з радіоактивними відходами займається Українське державне об'єднання «Радон», яке має у своєму складі шість спецкомбі-натів: Київський, Донецький, Одеський, Харківський, Дніпропетровський, Львівський.
Джерелами радіаційної небезпеки на цих об'єктах є радіоактивні відходи усіх видів на будь-якій стадії поводження з ними.
Об'єкт «Укриття» являє собою інженерну споруду, яка ло
калізує зруйнований реактор 4-го блоку ЧАЕС.Чорнобильська АЕС, яка була зупинена 15 грудня 2000 р.
146
§ 4. Ядерна та радіаційна безпека в системі екологічної безпеки
Джерелами ядерної та радіаційної небезпеки тут є ядерне паливо, в тому числі зруйнованого реактора, та численні радіоактивні відходи різного походження.• Території, що зазнали радіоактивного забруднення після ката
строфи на ЧАЕС. До таких належать території, на яких забруднен
ня навколишнього середовища радіоактивними речовинами пере
вищує доаварійний рівень, що з урахуванням кліматичної та еко
логічної характеристик конкретних територій може призвести до
опромінення населення більш як 1,0 м-ЗВ (мілі-зіверта) за рік, і
які потребують розробки заходів по радіаційному захисту населен
ня, а також інших спеціальних заходів, що обмежують додаткове
опромінення населення і забезпечують нормальну господарську
діяльність на цих територіях.Основним джерелом радіаційної небезпеки на таких територіях є радіонукліди, які містяться в ґрунті, підземних, наземних та стічних водах.
• Окремо необхідно відзначити такий вид радіаційно небезпеч
ної діяльності, як перевезення будь-яких видів джерел іонізуючого
випромінювання радіонуклідного походження.Маючи уявлення про основні джерела потенційної ядерної та радіаційної небезпеки в Україні, перейдемо до визначення понять «ядерна» та «радіаційна безпека», які містить чинне законодавство, до доктринальних визначень та надбань міжнародно-правової науки і практики з цих питань.
Ядерна безпека в Законі України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» (ст. 1) визначена як дотримання норм, правил, стандартів та умов використання ядерних матеріалів, що забезпечують радіаційну безпеку.
Навряд чи таке визначення відповідає реаліям і вимогам по забезпеченню належної ядерної безпеки в Україні, а також змісту цього поняття.
Вважаємо, що ядерна безпека — це такий стан розвитку суспільних відносин у сфері використання ядерної енергії, зокрема в ядерній енергетиці, за якого системою науково-технічних, організаційних, економічних, державно-правових та інших соціальних засобів регулювання забезпечується належний безпечний режим використання ядерних установок (об'єктів), ядерних матеріалів тощо, який спонукає до безумовного дотримання вимог законодавства, норм, правил, стандартів та умов, що діють у сфері використання ядерної енергії.
147
Розділ VI. Екологічна безпека та її правове забезпечення
Чітке дотримання режиму використання ядерної енергії є основою запобігання і недопущення радіоактивного забруднення навколишнього природного середовища з метою як забезпечення життя і здоров'я людей, так і охорони довкілля, або, інакше кажучи, з метою забезпечення радіаційної безпеки. Саме дотримання норм, правил, стандартів та умов використання ядерних матеріалів становить основу забезпечення радіаційної.безпеки. Отже, ядерна та радіаційна безпека настільки тісно взаємопов'язані, що без дотримання і забезпечення першої не можна вести мову і сподіватися на забезпечення другої.Норми, правила і стандарти з ядерної безпеки — це критерії, вимоги й умови забезпечення безпеки під час використання ядерної енергії. їх дотримання є обов'язковим при здійсненні будь-якого виду діяльності у сфері використання ядерної енергії. Вимоги зазначених норм, правил та стандартів приймаються з урахуванням рекомендацій міжнародних організацій у сфері використання ядерної енергії.
Згідно із визначенням МАТАТЕ основна мета ядерної безпеки — підтримувати радіоактивне опромінення від ядерної установки (населення і персоналу) на максимально можливому низькому рівні як у процесі нормальної експлуатації ядерної установки, так і в разі аварійного інциденту.
Один із основних напрямів використання ядерної енергії.— виробництво тепло-, і електроенергії. Незважаючи на те, що оцінка ролі й перспектив розвитку ядерної енергетики неоднозначні як в Україні, так і за кордоном, альтернатив їй найближчим часом, як стверджують фахівці, немає. До того ж Україна нещодавно ввела в експлуатацію нові енергоблоки на Хмельницькій та Рівненській АЕС.
Водночас очевидно, що використання ядерної енергії у згаданих сферах належить до найбільш потенційно небезпечних технологій. Катастрофа на ЧАЕС серйозно підірвала довіру до ядерної енергетики. Виникла необхідність у прийнятті додаткових заходів щодо підвищення рівня ядерної безпеки АЕС в усьому світі. Адже серед усіх галузей використання ядерної енергії, джерел іонізуючого випромінювання ядерна енергетика залишається найбільш небезпечною. Ось чому на тлі загального неблагополуччя стану навколишнього природного середовища завдання збереження життя і здоров'я людини і безпеки середовища її існування залишається в ядерній енергетиці одним із головних.
148
§ 4. Ядерна та радіаційна безпека в системі екологічної безпеки
У сучасних умовах, коли розвиток ядерної енергетики набув широкомасштабного характеру і зросла кількість країн, які експлуатують об'єкти ядерної енергетики, забезпечення ядерної безпеки вийшло за межі інтересів окремої держави і набуло міжнародного значення.У зв'язку з цим у 1989 р. під егідою МАГАТЕ з огляду на вимоги часу була розроблена Міжнародна шкала тяжкості подій на атомних станціях. Зазначена шкала є засобом для швидкої оцінки можливих наслідків інцидентів на АЕС. Класифікуючи події відповідно до їх значущості, вона полегшує взаєморозуміння між ядерним співтовариством.
Координація та об'єднання зусиль по забезпеченню ядерної безпеки — порівняно новий напрям міжнародного співробітництва у сфері мирного використання ядерної енергії. Одна із особливостей цього напряму полягає в тому, що він дедалі більше набуває міжнародно-правових форм. Свідченням цього є прийняття Міжнародної конвенції з ядерної безпеки (1994 р.), яку Україна ратифікувала 17 грудня 1997 р. із застереженням про те, що положення ст. З конвенції не застосовується до об'єкта «Укриття».
Основними цілями Міжнародної конвенції з ядерної безпеки є:
досягнення високого рівня ядерної безпеки в усьому світі на
основі зміцнення національних заходів і міжнародного співробіт
ництва, в тому числі у відповідних випадках, на основі технічного
співробітництва, у сфері безпеки і підтриманні такого рівня;розробка й підтримання на ядерних установках ефективних
засобів захисту від потенційної радіаційної небезпеки з тим, щоб
захистити окремих осіб, суспільство в цілому і довкілля від шкідли
вого впливу іонізуючих випромінювань від таких установок;запобігання аваріям з радіологічними наслідками, пом'як
шення таких наслідків у випадку, коли аварії стануться.На нашу думку, радіаційну безпеку слід розглядати як складову і передумову екологічної безпеки1. Існують різноманітні підходи до визначення зазначеного поняття. Так, «радіаційна безпека» визначається як комплекс заходів, спрямованих на обмеження опромінення персоналу, окремих осіб з населення і всього населен-
1 Балюк Г. І. Ядерне право України: стан і перспективи розвитку. Правові аспекти радіоекології. — К., 1996; Балюк Г. І. Правові аспекти забезпечення ядерної та радіаційної (радіоекологічної) безпеки в Україні. — К., 1997.149
Розділ VI. Екологічна безпека та її правове забезпечення
ня до найбільш низьких рівнів дози, що досягаються засобами, прийнятними для суспільства; на запобігання виникненню ранніх наслідків опромінення і обмеження проявів віддалених наслідків до прийнятного рівня1.Радіаційна безпека визначається також як система законодавчих засобів (у тому числі норм радіаційної безпеки), спрямована на обмеження можливого опромінення населення і персоналу в результаті використання джерел іонізуючого випромінювання2.
З наведених формулювань випливає, що радіаційна безпека розглядається як «комплекс заходів» або «система законодавчих засобів». Термін «радіаційна безпека» тлумачиться і як комплекс адміністративних та медико-санітарних заходів, що обмежують прийнятними рівнями опромінення і радіоактивне забруднення окремих осіб, населення і навколишнього середовища3. На думку А. І. Іойриша, радіаційну безпеку слід визначати як сукупність техніко-економічних і правових заходів, покликаних забезпечити надійну експлуатацію АЕС, запобігання аваріям, а у разі їх виникнення — їх локалізацію, захист обслуговуючого персоналу, населення прилеглих районів і всього навколишнього середовища4. Однак у даному випадку скоріше йдеться про радіаційний захист, який за своїм характером є складовою радіаційної безпеки і спрямований на її забезпечення. Аналізуючи наведені визначення, можна зробити висновок, що жодне з них не відображає повною мірою юридичної природи такого явища, як радіаційна безпека. Вони стосуються лише окремих аспектів цього явища.
В одному з перших монографічних правових досліджень в Україні, присвячених проблемам забезпечення радіаційної безпеки, запропоновано визначення радіаційної безпеки як стану захищеності прав і життєво важливих інтересів людини, зокрема життя і здоров'я, в потенційно радіоекологічно-небезпечному середовищі, захисту навколишнього середовища, окремих природних об'єктів, екосистем від іонізуючого випромінювання при здійсненні діяль-
1 Козлов В. Ф. Справочник по радиационной безопасности. — М., 1991. — С. 4.2 Бабаев Н. С, Демин В. Ф., Ильин Л. А. Ядерная знергетика, человек и окружа-
ющая среда. — М, 1981. — С. 81.3 Словарь терминов в области радиационной безопасности: Проблема IX. Обес-
печение радиационной безопасности (ОРР № 9). — М., 1980. — С. 19.4 Иойрьии А. И. Научно-технический прогресе и новьіе проблеми права. — М.,
1981. - С. 64.150
§ 4. Ядерна та радіаційна безпека в системі екологічної безпеки
ності у сфері використання ядерної енергії1. Дане визначення, на думку його автора, найбільш повно відображало правову природу цього явища, однак з урахуванням нових реалій потребує деякого уточнення і конкретизації. Зокрема, радіаційна безпека передбачає захищеність прав людини під час здійснення не лише діяльності в сфері використання ядерної енергії, а й будь-якої діяльності, яка призводить до додаткового опромінення (наприклад, у побуті).Розкриваючи поняття «радіаційна безпека», необхідно звернутися також до його законодавчого визначення. Так, у Законі України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» радіаційна безпека визначається як дотримання меж радіаційного впливу на персонал, населення та навколишнє природне середовище, встановлених нормативами, правилами та стандартами з безпеки (ст. 1). Слід зазначити, що прийнятий у 1995 р. закон практично залишив правові аспекти, пов'язані із забезпеченням радіаційної безпеки в державі, поза своєю увагою. В Нормах радіаційної безпеки України (НРБУ— 97) встановлено, що «радіаційна безпека — стан радіаційно-ядерних об'єктів та навколишнього середовища, що забезпечує неперевищення основних дозових лімітів, виключення будь-якого невиправданого опромінення та зменшення невиправданого опромінення і зменшення доз опромінення персоналу та населення нижче за встановлені дозові ліміти настільки, наскільки це може бути досягнуто і економічно обґрунтовано»2. Це визначення також розкриває певні технічні аспекти цього явища, не торкаючись правових.
Дуже тісно із поняттям радіаційної безпеки пов'язане поняття «радіаційний захист». Слід зазначити, що в багатьох наукових дослідженнях ці поняття часто плутають. Аналіз Закону України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку», де радіаційний захист визначено як сукупність радіаційно-гігієнічних, проектно-конструкторських, технічних та організаційних заходів, спрямованих на забезпечення радіаційної безпеки, дає змогу зробити висновок, що радіаційний захист стосовно радіаційної безпеки має виразно підлеглий характер. Він спрямований на забезпечення радіаційної безпеки із залученням сукупності всіх заходів, у
1 Балюк Г. І. Правові аспекти забезпечення ядерної та радіаційної (радіоеко
логічної) безпеки в Україні. — С. 35.2 Норми радіаційної безпеки України (НРБУ-97). Державні гігієнічні нормати
ви. - К., 1998. - С. 4.151
Розділ VI. Екологічна безпека та її правове забезпечення
тому числі правових. Водночас радіаційна безпека спрямована на дотримання норм і принципів радіаційного захисту, які дають змогу гарантувати, що рівень радіоактивного опромінення за будь-яких обставин не буде перевищено, а людина і навколишнє природне середовище матимуть надійний захист.Таким чином, аналіз теоретичних джерел та нормативно-правових актів дає підстави для висновку про те, що на сьогодні існує велика кількість підходів до визначення поняття «радіаційна безпека». При цьому слід зауважити, що для пізнання юридичної природи будь-якого явища потрібно передусім розглянути його через призму правовідносин. Враховуючи напрацювання, які існують у правовій науці, можна зробити висновок, що радіаційна безпека — це стан розвитку суспільних відносин, за якого системою правових норм та інших державно-правових засобів забезпечується захист прав людини, зокрема її життя і здоров'я, охорона навколишнього природного середовища, окремих природних об'єктів, екосистем від іонізуючого випромінювання при здійсненні діяльності у сфері використання ядерної енергії, іонізуючого випромінювання природного походження, у тому числі техногенно-підсиленого внаслідок антропогенного впливу.
Радіаційна безпека покликана вирішити два основні завдання:
зниження рівня опромінення персоналу і населення до регла
ментованих меж, а також охорону навколишнього природного се
редовища на основі комплексу медико-санітарних, гігієнічних та
правових заходів;створення ефективної системи радіаційного контролю, яка
дала б змогу оперативно реєструвати зміни різних параметрів
радіаційної обстановки, на основі яких можна судити про рівень
опромінення персоналу і населення, радіоактивного забруднення
об'єктів довкілля і на цій підставі вживати заходів щодо нор
малізації радіаційної обстановки у разі перевищення допустимих
рівнів.При цьому основними в забезпеченні радіаційної безпеки є принципи: нормування, обгрунтування та оптимізації.
Принцип нормування — це обмеження допустимих рівнів індивідуальних доз опромінення громадян від усіх джерел іонізуючих випромінювань.
Принцип обґрунтування — це заборона (обмеження) всіх видів діяльності по використанню джерел іонізуючих випромінювань, за
152
§ 5. Правові аспекти біологічної безпеки при поводженні з ГМО
яких одержана для людини і суспільства користь не перевищує ризику ймовірної шкоди, заподіяної додатковим до природного радіаційного фону опроміненням.Принцип оптимізації — це підтримка на допустимо низькому й можливому для досягнення рівні, з урахуванням економічних і соціальних факторів, індивідуальних доз опромінення і кількості опромінених осіб при використанні будь-якого джерела іонізуючого випромінювання.
Отже, радіоекологічна (ядерна та радіаційна) безпека як передумова і складова екологічної безпеки зумовлює такий стан розвитку суспільних відносин у сфері використання ядерної енергії, поводження з джерелами іонізуючого випромінювання, радіоактивними відходами тощо, за якого системою науково-технічних, економічних, організаційних, державно-правових та інших соціальних заходів забезпечується регулювання радіаційно небезпечної діяльності, встановлюється режим використання ядерної енергії, які забезпечують захист життя і здоров 'я людини від негативного впливу іонізуючого випромінювання та охорону навколишнього природного середовища від радіоактивного забруднення внаслідок міграції радіоактивних речовин у біосфері та їх накопичення живими організмами.
Додержання цих принципів у практичній діяльності і є передумовою розв'язання проблем як радіоекологічної, так і екологічної безпеки.
? 5. Правові аспекти біологічної безпеки при поводженні з генетично-модифікованими організмами
У сучасних умовах науково-технічного прогресу, поширення новітніх технологій, а також сфер їх застосування невід 'ємною складовою екологічної безпеки стає біологічна безпека при поводженні з генетично-модифікованими організмами. В аспекті її правової регламентації слід ураховувати, що: а) забезпечення біологічної безпеки можливе за умови застосування системи правових, організаційно-управлінських, технічних та інших засобів, що запобігає виникненню небезпечних для здоров'я людини та довкілля наслідків генно-інженерних маніпуляцій; б) досягнення біобезпеки має здійснюватись із дотриманням принципу застереження, зумовленого відсутністю науково обгрунтованих даних щодо міри можливої не-
153
Розділ VI. Екологічна безпека та її правове забезпечення
безпеки генетично-модифікованих організмів для біорізноманіття і здоров'я людини, та принципу запобігання заподіянню екологічної шкоди; в) біобезпека допускає наявність прийнятного рівня ризику при здійсненні генетично-інженерної діяльності; г) забезпечення біобезпеки зумовлює необхідність вироблення, прийняття та дотримання спеціальних правил і нормативів оцінки та управління ризиком тощо.Біологічну безпеку у сфері здійснення генетично-інженерної діяльності можна розглядати як стан, за якого здійснюється запобігання виникненню небезпечних для здоров'я людини та навколишнього природного середовища наслідків використання генетично-модифікованих організмів, що зумовлено відсутністю недопустимого ризику. Досягнення такого стану можливе за умови чіткого нормативного визначення правил проведення досліджень генетично-модифікованих організмів, порядку їх використання у закритих та відкритих системах, а також запровадження контролю за їх виконанням, визначення оптимальних рівнів допустимих ризиків, пов'язаних зі здійсненням генетично-інженерної діяльності.
Аналіз поняття біобезпеки тісно пов'язаний із проблемою її забезпечення. Досягнення певної мети (в даному випадку — запобігання можливому негативному впливу генетично-модифікованих організмів на довкілля та людський організм) можливе шляхом застосування певної сукупності засобів різнопланового характеру, що реалізуються здійсненням відповідних заходів. Вибір конкретних засобів та процедури їх втілення в життя залежить від того, що потрібно отримати, яка кінцева мета такої діяльності, а також від особливостей об'єктів (суб'єктів), щодо яких ці засоби застосовуються. Мета правового регулювання генетично-інженерної галузі в частині забезпечення її біобезпеки є зрозумілою — захист довкілля та людини від можливих небезпечних наслідків такої діяльності шляхом її належного впорядкування. При цьому необхідно виділити та врахувати особливості розвитку і функціонування цієї галузі, які підлягають правовому регулюванню, а отже, мають бути закріплені та впорядковані за допомогою правових норм.
Генетично-модифіковані організми та продукція з їх вмістом є результатом застосування методів генної інженерії — одного із напрямів новітніх біотехнологій, який, починаючи з 70-х років минулого століття і до сьогодні, інтенсивно розвивається. Сам термін «генна інженерія» було запроваджено Нобелівським лауреатом
154
§ 5. Правові аспекти біологічної безпеки при поводженні з ГМО
Е. Тейтумом ще у 1963 р. Фактичне ж її виникнення умовно відносять до 1972 р., коли в результаті роботи групи мікробіологів на чолі з Бергом була створена перша рекомбінантна молекула ДНК.Досягнення в галузі біотехнології відкривають широкі перспективи і знаходять своє застосування сьогодні у медицині, виробництві фармацевтичних препаратів, сільському господарстві, харчовій промисловості, зберіганні продуктів, запобіганні захворюваності тварин, переробці сміття, біологічному відновленні або очищенні довкілля тощо. Але переміщення продуктів генної інженерії за межі лабораторій і поширення їх у найрізноманітніших сферах людського життя сприймається досить неоднозначно як вченими, так і широкою громадськістю. Зумовлено це різними причинами, передусім відсутністю науково доведеного факту безпечності застосування генетично-модифікованих організмів для людини та довкілля. Тобто використання досягнень генної інженерії, з одного боку, надає людині значні можливості як у науково-дослідній, так і у прикладній сферах, з іншого — пов'язане із певним ризиком.
Тому на даному етапі необхідним є забезпечення запобігання потенційним негативним наслідкам (у тому числі віддаленим у часі) здійснення генетично-інженерної діяльності. Важлива роль у цьому процесі належить засобам правового регулювання відповідної сфери суспільних відносин. Саме тому протягом останніх десятиліть в екологічному праві (насамперед міжнародному) в рамках інституту правового забезпечення збереження біологічного різноманіття розвивається новий напрям — правове регулювання забезпечення біобезпеки при поводженні з генетично-модифікованими організмами.
Регулювання питань забезпечення біобезпеки у генно-інженерній галузі на міжнародному рівні здійснюється передусім у рамках природоохоронної діяльності ООН, а також у межах регіональних міждержавних утворень (наприклад, Європейський Союз). Відповідно положення міжнародних документів мають враховуватися при формуванні національного законодавства країн.
Аналіз норм міжнародно-правових актів, які регулюють відносини у сфері поводження з генетично-модифікованими організмами, свідчить, що вони розроблені із урахуванням загальновизнаних положень та принципів екологічного права. Основні з цих принципів у загальному вигляді були сформовані ще у 1972 р. на Стокгольмській конференції з навколишнього середовища у відповід-
155
Розділ VI. Екологічна безпека та її правове забезпечення
них деклараціях і надалі розвинені у Всесвітній стратегії розвитку (1980 р.), Всесвітній хартії природи (1982 р.), документах, розроблених Всесвітньою комісією з навколишнього середовища та розвитку (створена у 1987 р.), Конференцією з навколишнього середовища та розвитку (1992 р., Ріо-де-Жанейро) та ін. Саме в них були сформульовані зобов'язальні засади збереження живої та іншої природи, які стали свого роду стратегічним дороговказом при формуванні нормативної бази, покликаної врегульовувати розвиток та впровадження у практику досягнень однієї з новітніх технологій — біотехнології та її складової — генної інженерії.Головною думкою цих міжнародних документів є те, що природні ресурси Землі, включаючи повітря, грунти, флору і фауну, та особливо репрезентативні зразки природних екосистем, мають бути збережені на благо теперішніх та прийдешніх поколінь шляхом детального планування діяльності людини і управління нею в міру необхідності; при здійсненні людиною будь-якої діяльності не повинні порушуватися важливі екологічні процеси і системи підтримання життя, слід зберігати генетичне різноманіття та забезпечувати стале використання видів та екосистем.
Особливе значення для регулювання відносин у сфері поводження з генетично-модифікованими організмами мають положення окремих документів, прийнятих у 1992 р. на Конференції ООН з навколишнього середовища та розвитку в Ріо-де-Жанейро. Серед них слід виділити Декларацію з навколишнього середовища та розвитку (Декларація Ріо) та Конвенцію про біологічне різноманіття. Зокрема, в ряді принципів Декларації Ріо говориться, що з метою захисту навколишнього природного середовища держави, відповідно до своїх можливостей, повинні широко використовувати принцип застосування заходів застереження. Тобто у разі існування небезпеки заподіяння серйозної або непоправної шкоди нестача повної наукової інформації не повинна бути причиною для відмови або відкладення проведення ефективних заходів щодо запобігання забрудненню довкілля, навіть якщо їх реалізація пов'язана зі значними матеріальними витратами (фактично на цьому принципі грунтується Протокол з біобезпеки, про який йтиметься далі).
Важливу роль відіграє Конвенція про біологічне різноманіття, прийнята 5 червня 1992 р. та ратифікована Україною 29 листопада 1994 р. її метою є збереження та стале використання біологічного
156
§ 5. Правові аспекти біологічної безпеки при поводженні з ГМО
різноманіття, спільне отримання на справедливій та рівній основі вигод, пов'язаних із використанням генетичних ресурсів. Низка положень цієї конвенції стосується здійснення діяльності у сфері сучасної біотехнології, у тому числі генної інженерії. Зокрема, у ній визначається: доступ до генетичних ресурсів; передача біотех-нологій; розподіл вигод, пов'язаних із використанням біотехнології; питання біобезпеки. У ст. 19 конвенції звертається увага на необхідність прийняття додаткового документа, який визначав би порядок безпечної передачі, використання та застосування генетично-модифікованих організмів, що є результатом біотехнології та здатні негативно впливати на збереження і стале використання біологічного різноманіття; умови міждержавного обміну наявною інформацією про правила використання таких організмів та порядок дотримання техніки безпеки при поводженні з ними, а також про потенційно можливий шкідливий вплив генетично-модифікованих організмів на довкілля тощо.Крім безпосередньої вказівки на необхідність прийняття спеціального документа, який регламентував би порядок поводження з генетично-модифікованими організмами, потреба у прийнятті такого роду нормативного акта пояснювалася цілою низкою причин. Серед них можна виділити такі взаємозумовлені обставини, як: швидкий розвиток та поширення сучасної біотехнології; надходження продуктів генної інженерії на світовий ринок товарів; ймовірність неконтрольованого вивільнення генетично-модифікованих організмів у довкілля; наявність потенційного ризику для здоров'я людини та навколишнього природного середовища при поводженні з генетично-модифікованими організмами та продукцією із вмістом генетично-модифікованих компонентів. Оскільки зупинити розвиток біотехнології сьогодні неможливо і не потрібно, то важливим фактором стає розробка заходів її безпеки щодо довкілля та здоров'я людини, а також механізму їх ефективної реалізації. Це було ще одним чинником, який зумовлював потребу прийняття спеціального документа. Оскільки на час обговорення питання про доцільність чи недоцільність прийняття відповідного спеціального міжнародного документа щодо генетично-модифікованих організмів факт розміщення на ринку продуктів біотехнології вже відбувся, то, безумовно, виникла потреба у виробленні таких міжнародно-правових норм, які б, не перешкоджаючи розвиткові торговельних відносин на світовому ринку про-
157
Розділ VI. Екологічна безпека та її правове забезпечення
дукції, забезпечували при цьому належний захист довкілля та здоров'я людей.У результаті тривалої роботи, яка супроводжувалася бурхливими дебатами, 29 січня 2000 р. у Монреалі (Канада) було підписано Протокол з біобезпеки до Конвенції про біологічне різноманіття, який набув чинності 11 вересня 2003 р. Основною метою Протоколу є забезпечення належного рівня захисту людини та навколишнього природного середовища у сфері передачі, обробки та використання генетично-модифікованих організмів, які є результатом сучасної біотехнології, при цьому основна увага приділяється транскордонному переміщенню.
Цей документ розроблений з урахуванням принципу застереження, який має застосовуватись у разі «прийняття рішень в умовах наукової невизначеності щодо шкідливих наслідків запропонованої діяльності для навколишнього середовища та здоров'я людей»1 і є одним з найважливіших у процесі запобігання заподіянню шкоди довкіллю ще до того, як вона виникне. Зокрема, у ст. 11 цього Протоколу зазначається, що «відсутність наукової достовірності у зв'язку із нестачею відповідних наукових інформаційних даних та знань, які стосуються масштабів можливого несприятливого впливу живого зміненого організму на збереження та стале використання біологічного різноманіття в Стороні імпорту, з урахуванням також ризиків для здоров'я людини, не є перепоною для Сторони імпорту у прийнятті відповідного рішення стосовно імпорту такого живого зміненого організму, призначеного для безпосереднього використання як продовольства або корму чи для обробки, з метою запобігання або максимального обмеження такого можливого несприятливого впливу»2. Це положення Протоколу є суттєвою новелою в сучасному міжнародному екологічному праві3, адже вперше в міжнародно-правовому документі знайшли закріплення юридичні наслідки поведінки, які базуються на застосуванні принципу застереження.
1 Кравченко С.М., Андрусевич А.О., Бонайн Дж. Актуальні проблеми міжнародно
го права охорони навколишнього середовища. — Львів, 2002. — С. 32—33.2 Картахенский протокол по биобезопасности к Конвенции о биологическом
разнообразии // Збірник міжнародно-правових актів у сфері охорони довкілля. —
Львів, 2002. - С. 347.3 Тустановська І. Правова регламентація поводження з генетично-модифікова
ними організмами в деяких міжнародних документах //Вісник екологічної адвока
тури. - 2001. - № 16. - С. 16-17.158
§ 5. Правові аспекти біологічної безпеки при поводженні з ГМО
Щодо сфери дії Протоколу з біобезпеки, то він застосовується до транскордонного переміщення, транзиту, обробки та використання усіх генетично-модифікованих організмів, які можуть несприятливо вплинути на збереження та стале використання біологічного різноманіття, з урахуванням також ризиків для здоров'я населення. Проте є окремі випадки, на які сфера дії документа не поширюється. Наприклад, згідно зі ст. 5 положення Протоколу не застосовуються до генетично-модифікованих об'єктів, що мають форму фармацевтичних препаратів для людини.Отже, Протокол з біобезпеки встановлює правила поводження з генетично-модифікованими організмами. При цьому вони є різними залежно від типу діяльності щодо генетично-модифікованих організмів, зокрема виділяються такі її види, як: транзит генетично-модифікованих організмів; використання їх у закритих системах; транскордонне переміщення для цілеспрямованого вивільнення у довкілля; транскордонне переміщення генетично-модифікованих організмів, що призначені для використання як продовольства, кормів або для переробки. Ці види діяльності вчиняються із застосуванням відповідних процедур, а саме: процедура попередньої обґрунтованої згоди; процедура щодо генетично-модифікованих організмів, які призначені для використання як продовольства, корму або для переробки; обробка, транспортування, упаковка та ідентифікація; інформування громадськості та її участь.
У 2002 р. Україна приєдналась до Протоколу з біобезпеки. Це лише один із перших кроків на шляху до формування сукупності нормативно-правових актів, призначених врегульовувати відносини у сфері поводження з генетично-модифікованими організмами. В українському законодавстві немає спеціального закону про забезпечення біобезпеки при здійсненні генетично-інженерної діяльності.
Оскільки протягом 90-х років минулого століття генетично-модифіковані організми з'явилися на території України, виникла нагальна потреба у виробленні та нормативному затвердженні певних правил, які регламентували б діяльність щодо них. Серед перших документів, покликаних врегулювати цю сферу суспільних відносин, можна виділити кілька урядових актів. Це зокрема, розпорядження Кабінету Міністрів України від 2 березня 1998 р. про створення Міжвідомчої ради з питань регламентації випробувань,
159
Розділ VI. Екологічна безпека та її правове забезпечення
реєстрації і використання трансгенних рослин в Україні при Державній комісії по випробуванню та охороні сортів рослин Мінагро-прому України. Наступним кроком стало затвердження урядом 17 серпня 1998 р. Тимчасового порядку ввезення, державного випробування, реєстрації та використання трансгенних сортів рослин в Україні. Даний документ приймався для посилення правового регулювання відносин, що виникали у результаті розвитку генетично-інженерної галузі. 14 грудня 2001 р. Кабінет Міністрів України прийняв постанову «Про утворення Міжвідомчої ради з питань новітніх біотехнологій». Фактично цими кількома нормативно-правовими актами Кабінету Міністрів України й обмежується законодавство, призначене для регулювання відносин у сфері генетичної інженерії.Поряд з цим протягом останніх років до ряду законів були внесені зміни та доповнення, якими частково врегульовано й відносини у сфері поводження з генетично-модифікованими об'єктами. Йдеться, зокрема, про Закон України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення», ст. 1 якого після внесення змін і доповнень серед ряду факторів середовища життєдіяльності виділяє й біологічні, до яких віднесено вірусні, пріонні, бактеріальні, паразитарні тощо.
Про можливість виробництва різного роду продуктів за допомогою генної інженерії йдеться також у Законі України «Про тваринний світ». Так, згідно з вимогами ст. 51 цього закону створення нових штамів мікроорганізмів, біологічно активних речовин, виведення генетично змінених організмів, виробництво інших продуктів біотехнології здійснюється лише на підставі позитивних висновків державної екологічної експертизи. Використання цих організмів та речовин без позитивних висновків екологічної експертизи забороняється. До того ж, як зазначено у ст. 53 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», їх виробництво і використання здійснюється тільки після проведення комплексних досліджень їх впливу на здоров'я і навколишнє природне середовище за дозволом Міністерства охорони здоров'я України і Міністерства охорони навколишнього природного середовища України. Отже, зазначені організми є об'єктами екологічної експертизи. Таким чином, до них мають застосовуватися положення, закріплені в інших законах України екологічного спрямування. Зокрема, йдеться про Закон України «Про охорону 160
Рекомендована література
навколишнього природного середовища» (ст. 53, 57) та Закон України «Про екологічну експертизу» (ст. 13).Важливими є норми, що містяться в Законі України «Про захист прав споживачів». їх належне застосування також сприятиме досягненню необхідного рівня біобезпеки. Так, ст. 18 закону закріплює право споживачів на інформацію про товари (роботи, послуги). Згідно зі змінами, внесеними до цього закону 10 січня 2002 р., до такої інформації належить також обов'язкова позначка на відповідному товарі, яка свідчить про «застосування генної інженерії під час виготовлення товарів». Це положення закону співзвучне з відповідними вимогами міжнародних документів, наприклад, Картахенського протоколу з біобезпеки (ст. 18), де закріплені вимоги щодо обов'язкового маркування продукції, яка містить або складається з генетично-модифікованих організмів.
Рекомендована література
Альгин А. П. Риск и его роль в общественной жизни. — М.,
1989.Андрейцев В. І. Екологічне право: Курс лекцій: Навч. посібн.
для юрид. фак. вузів. Загальна частина. — К., 1996.Андрейцев В. І. Право екологічної безпеки: Навч. та наук.-
практ. посібн. — К., 2002.Балюк Г. І. Ядерне право України: стан і перспективи розвит
ку. Правові аспекти радіоекології: Монографія. — К., 1996.5. Балюк Г. І. Правові аспекти забезпечення ядерної та
радіаційної (радіоекологічної) безпеки в Україні: Монографія. —
К., 1997.
Дубовик О. Л. Зкологическое право: Учебник. — М., 2004.
Дудов В. И., Голиков А. Г., Потехин О. Е., Красовский О. А.
Правовьіе вопросьі межграничного перемещения генетически из-
мененньїх живьіх организмов // Биотехнология. — 1999. — № 6. —
С. 80-85.Екологічне право України: Підруч. для студ. юрид. вищ. навч.
закладів / В. К. Попов, А. П. Гетьман, С. В. Разметаєв та ін.; За
ред. В. К. Попова та А. П. Гетьмана. — X., 2001.Екологічне право: Особлива частина: Підруч. для студ. юрид.
вузів і фак.: Повний акад. курс / В. І. Андрейцев, Г. І. Балюк,6 5-200 161
Розділ VI. Екологічна безпека та її правове забезпечення
М. В. Краснова та ін.; За ред. акад. АПрН України В. І. Андрейце-ва. - К., 2001.10. Кравченко С. М., Андрусевич А. О., Бонайн Док. Актуальні
проблеми міжнародного права охорони навколишнього середови
ща: Підручник / За заг. ред. проф. С. М. Кравченко. — Львів, 2002.- С 272-287.
Красовский О. А. Правовые основы генной инженерии. —
М., 1998.Микієвич М. М., Андрусевич Н. І., Будякова Т. О. Європейсь
ке право навколишнього середовища: Навч. посібн. — Львів, 2004.- С. 179-184.
Нурмухаметова Э. Ф. Международный экологический пра
вопорядок и экологические права человека. — М, 2004.Обеспечение безопасности населения и территорий (органи
зационно-правовые вопросы). — М., 1994.Попова Т. Е., Попова Е. В. Биотехнология и социум. — М.,
2000.Правовое регулирование проблем безопасности / Под. ред.
Н. А. Махутова. — М., 2002.17. Тустановська І. Правова регламентація поводження з гене
тично-модифікованими організмами в деяких міжнародних доку
ментах // Вісник екологічної адвокатури. — 2001. — № 16. —
С 15-18.162
Розділ VII
Державне управління в галузі охорони навколишнього природного середовища
§ 1. Поняття державного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища
Поняття державного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища є похідним від поняття державного управління в цілому. Під останнім розуміють певний вид діяльності органів держави, що має виконавчий і розпорядчий характер, полягає в організуючому впливі на суспільні відносини шляхом застосування державно-владних повноважень1.
Державному управлінню притаманні всі ознаки виконавчої влади. З урахуванням цього державне управління в галузі охорони навколишнього природного середовища є видом діяльності органів виконавчої влади по реалізації внутрішньої і зовнішньої екологічної політики держави, її внутрішньої і зовнішньої екологічних функцій.
Це управління здійснюється на засадах, передбачених Конституцією України, Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища», природоресурсними та іншими актами екологічного законодавства, а також законодавства, яким регулюється діяльність органів державного управління в цілому.
Метою державного управління у даній галузі відповідно до Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» є реалізація екологічного законодавства, контроль за додержанням вимог екологічної безпеки, забезпечення проведення
Юридична енциклопедія: У 6 т. - К., 1999. - Т. 2. - С. 119-120.163
Розділ VII. Державне управління в галузі охорони ... природного середовища
ефективних і комплексних заходів щодо охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання природних ресурсів, досягнення узгодженості дій державних і громадських органів у галузі охорони навколишнього природного середовища (ст. 16).Органами державного управління, які здійснюють ці функції, є: Кабінет Міністрів України, центральні органи виконавчої влади та їх територіальні підрозділи, місцеві державні адміністрації, а також органи виконавчої влади сільських, селищних та міських рад, яким делеговані певні повноваження органів державного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища.
Ці суб'єкти відрізняються один від одного масштабом, напрямами, характером діяльності, з урахуванням чого здійснюється розмежування їх повноважень.
За територіальним масштабом діяльності суб'єкти державного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища поділяють на загальнодержавні та місцеві.
Загальнодержавними органами державного управління є: Кабінет Міністрів України, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади. На ці органи покладається формування та реалізація національної екологічної політики, розробка і здійснення загальнодержавних екологічних програм, прийняття у випадках та в порядку, передбачених законами, нормативно-правових актів з питань охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів.
До місцевих органів державного управління належать: Рада міністрів Автономної Республіки Крим, районні та обласні державні адміністрації, виконавчі органи сільських, селищних, міських рад, територіальні підрозділи центральних органів виконавчої влади (зокрема, підпорядковані: Мінприроди України — державні управління екології та природних ресурсів в областях, містах Києві та Севастополі, Державна інспекція охорони Чорного моря; Держкомзему України — обласні, районні, міські управління (відділи) земельних ресурсів; Держводгоспу України — обласні управління по меліорації і водному господарству та басейнові управління водних ресурсів; Міністерству охорони здоров'я України — санітарно-епідеміологічні служби Автономної Республіки Крим, областей, районів, міст Києва та Севастополя, міст з районним поділом тощо). Ці органи забезпечують реалізацію 164
§ 1. Поняття ... управління в галузі охорони ... природного середовища
екологічної політики із урахуванням екологічних інтересів населення областей, районів, міст, селищ, сіл при прийнятті рішень щодо розвитку продуктивних сил, розміщення, реконструкції, будівництва виробничих та інших господарських об'єктів, надання дозволів на спеціальне природокористування і будь-яких інших питань економічного і соціального розвитку відповідних територій.За характером, напрямами роботи, повноваженнями розрізняють органи державного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища загальної, спеціальної, функціональної та галузевої компетенції.
Органами загальної компетенції, тобто органами, для яких повноваження з питань охорони навколишнього природного середовища є лише складовими загальних повноважень щодо вирішення питань економічного і соціального розвитку держави та окремих регіонів, є Кабінет Міністрів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи сільських, селищних, міських рад у межах делегованих повноважень органів державного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища.
Органами державного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища спеціальної компетенції є центральні органи виконавчої влади та урядові органи державного управління із підпорядкованими їм територіальними підрозділами, для яких забезпечення реалізації екологічної політики на загальнодержавному та місцевому рівнях є єдиним, головним призначенням. Такими органами є:
Міністерство охорони навколишнього природного середовища України (Мінприроди України), що призначене здійснювати комплексне управління в галузі охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення природних ресурсів, забезпечувати належне функціонування державної гідрометеорологічної служби, а також координувати діяльність центральних органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій у цій галузі (Положення про Міністерство охорони навколишнього природного середовища України затверджено Указом Президента України від 10 лютого 2004 р.);
Державний комітет України по земельних ресурсах (Держкомзем України), призначений для реалізації державної політики в галузі земельних відносин, у тому числі з питань охорони, раціонально-
165
Розділ VII. Державне управління в галузі охорони ... природного середовища
го використання земель (Положення про Державний комітет України по земельних ресурсах затверджено Указом Президента України від 14 серпня 2000 р.);Державний комітет України по водному господарству (Держвод-госп України), який відповідальний за формування та реалізацію державної політики розвитку водного господарства та меліорації земель в Україні, здійснення заходів щодо раціонального використання водних ресурсів (Положення про Державний комітет України по водному господарству затверджено Указом Президента України від 14 липня 2000 р.);
Державний комітет лісового господарства України (Держкомліс-госп України), на який покладено здійснення державного управління і контролю у галузі ведення лісового господарства з метою забезпечення водоохоронних, захисних, санітарно-гігієнічних, оздоровчих та інших функцій лісу і високоефективного використання лісових ресурсів, організація ведення мисливського господарства та державного контролю за полюванням (Положення про Державний комітет лісового господарства України затверджено Указом Президента України від 14 серпня 2000 р.);
урядові органи державного управління із спеціальними повноваженнями:
Державна екологічна інспекція (Держекоінспекція), основним завданням якої є здійснення державного контролю за додержанням вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища, раціональне використання природних ресурсів, екологічну безпеку (Положення про Державну екологічну інспекцію затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 17 листопада 2001 р., в ред. від 16 червня 2004 р.);
Державна інспекція з контролю за охороною, захистом, використанням та відтворенням лісів (Держлісінспекція), яка діє у складі Мінприроди і йому підпорядковується. її основними завданнями є: участь у межах своєї компетенції у реалізації державної політики у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів; здійснення державного контролю за додержанням вимог законодавства у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів (Положення про Державну інспекцію з контролю за охороною, захистом, використанням та відтворенням лісів затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 16 червня 2004 р. № 770);
166
§ 1. Поняття ... управління в галузі охорони ... природного середовища
Державна служба заповідної справи, яка має сприяти реалізації державної політики у сфері збереження та невиснажливого використання природно-заповідного фонду, відтворення його природних комплексів та об'єктів (Положення про Державну службу заповідної справи затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 9 серпня 2001 р., зі змінами від 16 жовтня 2004 р.);Державна гідрометеорологічна служба (Держгідромет), на яку покладено: здійснення управління і контролю у сфері гідрометеорологічної діяльності; організація гідрометеорологічного та кліматичного вивчення території України, функціонування системи гідрометеорологічних спостережень і прогнозування, здійснення в установленому порядку гідрометеорологічного забезпечення та обслуговування, ведення галузевого державного архіву даних спостережень (Положення про Державну гідрометеорологічну службу затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2002 р.);
Державний департамент рибного господарства (Укрдержрибгосп, який діє у складі Мінагрополітики і йому підпорядковується (Положення про Державний департамент рибного господарства затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 4 серпня 2000 р.). Його основним завданням є участь у реалізації державної політики у сфері рибного господарства, охорони, відтворення і раціонального використання водних живих ресурсів.
Спеціальні повноваження в галузі охорони навколишнього природного середовища, забезпечення екологічної безпеки мають також:
Міністерство охорони здоров'я України (МОЗ України), яке відповідає за забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення в країні (Положення про Міністерство охорони здоров'я України затверджено Указом Президента України від 24 липня 2000 р.);
Державна санітарно-епідеміологічна служба (Держсанепідемслуж-ба), яка діє у складі МОЗ і йому підпорядковується. Основними завданнями Держсанепідемслужби є: участь у реалізації державної політики у сфері забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення, безпеки для здоров'я і життя людини середовища життєдіяльності; узагальнення практики застосування законодавства у сфері забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення, розроблення пропозиції щодо вдосконалення
167
Розділ VII. Державне управління в галузі охорони ... природного середовища
актів законодавства; визначення першочергових заходів щодо профілактики інфекційних хвороб, професійних захворювань, масових неінфекційних захворювань (отруєнь), радіаційних уражень людей, запобігання шкідливому впливу на стан їх здоров'я і життя факторів середовища життєдіяльності тощо (Положення про Державну санітарно-епідеміологічну службу затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 24 вересня 2004 р. № 1272);Державний комітет ядерного регулювання України (Держатомре-гулювання України), основним завданням якого є забезпечення додержання вимог ядерної та радіаційної безпеки; здійснення в межах своєї компетенції державного регулювання безпеки використання ядерної енергії, додержання вимог ядерної та радіаційної безпеки; здійснення державного нагляду за додержанням законодавства, норм, правил і стандартів з використання ядерної енергії, вимог ядерної та радіаційної безпеки (Положення про Державний комітет ядерного регулювання України затверджено Указом Президента України від 6 березня 2001 р.);
Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, яке утворене внаслідок реорганізації Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у та Державного комітету України з питань подолання наслідків Чорнобильської катастрофи відповідно до Указу Президента України «Про Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи» від 20 квітня 2005 р. № 681/2005.
Це міністерство є спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, рятувальної справи, пожежної безпеки, з питань захисту населення і територій від наслідків Чорнобильської катастрофи, в тому числі з питань соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, перетворення об'єкта «Укриття» в екологічно безпечну систему, реабілітації забруднених унаслідок Чорнобильської катастрофи територій.
Державне управління в галузі охорони навколишнього природного середовища здійснюється також іншими центральними органами виконавчої влади, завданням яких є забезпечення реалізації державної політики в окремих галузях економіки (зокрема, у галузях енергетики, будівництва, промисловості, сільського господар-
168
§ 1. Поняття ... управління в галузі охорони ... природного середовища
ства, транспорту, космічної діяльності тощо) чи сферах управління (зокрема, в сфері інформації, освіти, статистики, стандартизації, фінансів тощо). Для цих органів (Міністерство економіки України, Міністерство освіти і науки України, Міністерство палива та енергетики України, Міністерство промислової політики України, Міністерство транспорту України, Міністерство фінансів України, Державний комітет статистики України, Державний комітет України з будівництва та архітектури, Державний комітет України з енергозбереження, Державний комітет України з питань житлово-комунального господарства, Національне космічне агентство України та інші) управління охороною навколишнього природного середовища є складовою основної функції щодо забезпечення реалізації державної політики з певних питань.У загальних рисах повноваження зазначених центральних органів виконавчої влади визначені у Загальному положенні про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої вла