Саморазвитие, Поиск книг Обсуждение прочитанных книг и статей, Консультации специалистов: Рэйки; Космоэнергетика; Биоэнергетика; Йога; Практическая Философия и Психология; Здоровое питание; В гостях у астролога; Осознанное существование; Фэн-Шуй; Вредные привычки Эзотерика

ІНСТИТУТ ДЕРЖАВИ І ПРАВА ім. В.М. КОРЕЦЬКОГО НАЦІОНАЛЬНОЇ АКАДЕМІЇ НАУК УКРАЇНИ

КИЇВСЬКИЙ УНІВЕРСИТЕТ ПРАВА

Екологічне

ПРАВО

України

Академічний курс

Підручник

для вищих навчальних закладів

За загальною редакцією академіка НАН України Ю.С. ШЕМШУЧЕНКА

УДК 349.6 ББК Х625.9 Е ЗО

Гриф надано

Міністерством освіти і науки України (лист № 1/11-125 від 13 лютого 2005 р.)

Рецензенти: Б.Г. Розовський, доктор юридичних наук, професор; 0.0. Погрібний, доктор юридичних наук, професор

ЕЗО Екологічне право України. Академічний курс: Підручник / За заг. ред. Ю. С. Шемшученка. — К.: ТОВ «Видавництво «Юридична думка», 2005. - 848 с.

І5ВИ 966-8602-13-7

Даний підручник є академічним виданням навчального курсу з еколо­гічного права. Складається з трьох частин: загальної, особливої та спеціаль­ної. Написаний на основі сучасного вітчизняного екологічного законодавства, міжнародного і європейського екологічного права, доктрини організації раціонального природокористування і забезпечення екологічної безпеки.

Для студентів, аспірантів та викладачів вищих навчальних закладів, науков­ців, а також усіх, хто цікавиться питаннями правової охорони навколишнього середовища та забезпечення екологічних прав людини.

ББК X 625.9

966-8602-13-7 © Колектив авторів, 2005

© ТОВ «Видавництво

"Юридична думка"», 2005

Рекомендовано до друку

Вченою радою Інституту держави і права

ім. В. М. Корецького НАН України

19 травня 2005 р., протокол № 6

та Вченою радою Київського університету права

22 лютого 2005 р., протокол № 6

Редакційна колегія серії академічних підручників, що видаються Інститутом держави і права ім. В. М. Корецького НАН України разом з Київським університетом права:

Шемшученко Ю. С. — академік НАН України, голова

Погорілко В. Ф. — член-кореспондент НАН України

(заступник голови) Нагребельний В. П. — кандидат юридичних наук

(заступник голови)

Цвєтков В. В. — член-кореспондент НАН України Сіренко В. Ф. — член-кореспондент НАН України Семчик В. І. — член-кореспондент НАН України Пархоменко Н. М. — кандидат юридичних наук Костенко О. М. — доктор юридичних наук Шевченко Я. М. — доктор юридичних наук Зайчук О. В. — доктор юридичних наук Авер'янов В. Б. — доктор юридичних наук Денисов В. Н. — доктор юридичних наук Кресіна І. О. — доктор політичних наук Усенко І. Б. — кандидат юридичних наук

Підручник підготували:

вступ — Ю.С. Шемшученко розділ І — Ю.С. Шемшученко розділ II — Ю.С. Шемшученко розділ III — М.В. Краснова розділ V — П.Ф. Кулинич розділ V — Н.Р. Малишева

розділ VI — Н.Р. Балюк (1-4) Л.В,Струтинська-Струк (5)

розділ VII — М.І. Єрофеєв

розділ VIII — Н.Р. Малишева (1-2), Н.В. Барбашова (3,5),

М.І. Єрофеєв (4), Л.В. Струтинська-Струк (6),

М.В. Краснова (7)

розділ IX — Н.Д. Красиліч

розділ X — С.В. Кузнєцова

розділ XI —Н.Д. Красиліч (1, 3, 4), Ю.С. Шемшученко (2)

Н.Р. Малишева (5)

розділ XII — П.Ф. Кулинич

розділ XIII — М.І. Єрофеєв

розділ XIV — Г.І. Балюк розділ XV — Г.І. Балюк розділ XVI — М.В. Краснова розділ

XVII — А.П. Гетьман розділ

XVIII — М.В. Краснова

розділ XIX — Н.Р. Малишева

розділ XX — М.І. Єрофеєв, В.М. Комарницький розділ XXI — С.В. Кузнєцова

розділ XXII — Ю.С. Шемшученко, Н.Р. Малишева (3)

розділ XIII — Н.Р. Малишева

Вступ

Однією з найбільш актуальних глобальних проблем сучасності є охорона навколишнього середовища. Ця проблема набула особли­вого значення у другій половині XX ст. Науково-технічний прогрес істотно розширив масштаби і можливості людства у сфері приро­докористування. Були порушені об'єктивні закономірності взаємодії суспільства і природи. Негативні наслідки цього процесу вийшли з-під контролю. Джина випущено з пляшки. Як результат, опоетизована колись природа досить швидко перетворилася у на­вколишнє середовище, забруднене й отруєне відходами вироб­ництва. Здоров'я і саме життя людини поставлені під загрозу.

Ця проблема стосується як планети в цілому, так і її регіонів та практично усіх країн. Україна не є винятком серед них. Нехтуван­ня об'єктивними законами розвитку і відтворення природоресурс-ного комплексу, низький рівень екологічної свідомості суспільства та деякі інші фактори призвели до значної деградації довкілля Ук­раїни, надмірного забруднення поверхневих і підземних вод, атмо­сферного повітря і земель, нагромадження у великих кількостях шкідливих, у тому числі високотоксичних, відходів виробництва. Ці процеси спричинили різке погіршення здоров'я людей, знижен­ня рівня народжуваності та зростання смертності.

На запобігання шкоди навколишньому природному середовищу об'єктивно спрямоване екологічне право України (право навко­лишнього природного середовища). На жаль, його регулюючий вплив на відповідні суспільні відносини сьогодні не є досить ефек­тивним. З одного боку, це пов'язано з недоліками самого екологічного законодавства, з іншого — практикою його застосу­вання.

Є й ще одна причина: недостатній рівень праворозуміння у сфері дії екологічного права. Це стосується як населення в цілому, так і опанування студентами курсу екологічного права, зокрема.

Вступ

Підручники з екологічного права, що були видані раніше, як правило, відставали від швидкоплинних процесів розвитку еко­логічного права і законодавства, недостатньою мірою враховували результати новітніх наукових досліджень у цій галузі.

Пропонований академічний курс екологічного права є результа­том творчої співпраці науковців Інституту держави і права імені В. М. Корецького НАН України та викладачів Київського універ­ситету права. До його підготовки також були залучені правознавці-екологи інших вищих юридичних навчальних закладів, зокрема юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка та Національної юридичної академії Украї­ни імені Ярослава Мудрого.

Цей підручник базується на аналізі чинного екологічного зако­нодавства України, вітчизняної і зарубіжної літератури і враховує світові та європейські тенденції у розвитку екологічного права. У ньому висвітлено значення, зміст і механізм реалізації як україн­ського, так і міжнародного та європейського екологічного права навколишнього середовища.

Підручник складається із загальної, особливої та спеціальної ча­стин. До кожного розділу долучено список рекомендованої літера­тури для поглибленого вивчення комплексу питань.

Загальна частина

Розділ І

Екологічне право — комплексна галузь права

§ 1. Екологічна функція держави

Під функціями держави розуміють основні напрями або види її діяльності, які визначають суть і призначення держави¹. Вони є засобом вирішення важливих суспільних завдань. Функції виража­ють зміст і призначення держави в суспільстві.

Екологічна функція нині визнана однією з основних функцій Ук­раїнської держави. Це, по суті, діяльність держави в особі її компе­тентних органів по управлінню якістю довкілля. Ця функція обумов­лена конституційним положенням про те, що забезпечення еко­логічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, збереження генофонду українського народу «є обов'язком держави» (ст. 16 Конституції України).

Екологічна функція реалізується шляхом проведення відповідної державної політики на тому чи іншому етапі розвитку держави. її принципові засади в Україні визначені Основними на­прямами державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної без­пеки². Ними передбачені пріоритети екологічної політики, її го­ловні етапи і механізми реалізації. До них, зокрема, віднесено: гарантування екологічної безпеки ядерних об'єктів і радіаційного захисту населення та довкілля, зведення до мінімуму шкідливого

¹ Юридична енциклопедія: У 6 т. — К., 2004. — Т. 6. — С. 313.

² Відомості Верховної Ради України. —1998. — № 38-39. — Ст. 248.

§ 1. Екологічна функція держави

впливу наслідків аварії на Чорнобильській АЕС; поліпшення еко­логічного стану басейнів рік України та якості питної води; стабілізація та поліпшення екологічного стану в містах і промисло­вих центрах Донецько-Придніпровського регіону; будівництво но­вих та реконструкція діючих потужностей комунальних очисних каналізаційних споруд; запобігання забрудненню Чорного та Азовського морів і поліпшення їх екологічного стану; формування збалансованої системи природокористування та адекватна струк­турна перебудова виробничого потенціалу економіки, екологізація технологій у промисловості, енергетиці, будівництві, сільському господарстві, на транспорті; збереження біологічного та ландшафт­ного різноманіття, заповідна справа.

За Основними напрямами до головних складових механізму ре­алізації державної екологічної політики належать: відповідна дер­жавна інституційна структура; економічний механізм природоко­ристування та екологічної діяльності; законодавчо-правовий ме­ханізм регулювання екологічних відносин; механізм реалізації міжнародних, національних, регіональних, галузевих та місцевих екологічних програм. У результаті реалізації Основних напрямів (а вони розраховані на кілька десятиліть) передбачається створити збалансовану й ефективно діючу систему управління якістю довкілля.

Принципові засади державної екологічної політики передбачені також Законом України «Про основи національної безпеки Украї­ни» (2003 р.). Відповідно до нього пріоритетами національних інте­ресів України в екологічній сфері є: здійснення комплексу заходів, які гарантують екологічну безпеку ядерних об'єктів і надійний радіаційний захист населення та довкілля, зведення до мінімуму впливу наслідків Чорнобильської катастрофи; впровадження у ви­робництво сучасних, екологічно безпечних, ресурсо- та енергозбе­рігаючих технологій, підвищення ефективності використання при­родних ресурсів, розвиток технологій переробки та утилізації відходів; поліпшення екологічного стану річок України, насампе­ред басейну річки Дніпро, та якості питної води; запобігання за­брудненню Чорного та Азовського морів та поліпшення їх еко­логічного стану; стабілізація та поліпшення екологічного стану в містах і промислових центрах Донецько-Придніпровського регіону; недопущення неконтрольованого ввезення в Україну еко­логічно небезпечних технологій, речовин і матеріалів-, збудників

Розділ І. Екологічне право — комплексна галузь права

хвороб, небезпечних для людей, тварин, рослин, організмів; реа­лізація заходів щодо зменшення негативного впливу глобальних екологічних проблем на стан екологічної безпеки України, розши­рення її участі в міжнародному співробітництві з цих питань.

Досягнення мети екологічної політики, а отже, й відповідної функції держави забезпечується здійсненням комплексу державних заходів — економічних, соціальних, науково-технічних, санітарно-гігієнічних, освітніх тощо. Особливе місце серед них належить еко­логічному праву. Воно, як зазначає М. М. Бринчук, «є водночас продуктом і основною формою закріплення державної екологічної політики»¹. Екологічне право має надавати і екологічній політиці, і екологічній діяльності формальної визначеності й загально­обов'язковості, гарантувати ефективну реалізацію екологічної функції держави.

Визнання екологічної функції як постійної й основної є важли­вою передумовою для формування самостійної галузі екологічного права. Але тільки цим проблема не вичерпується. Екологічне пра­во є складною юридичною системою, пізнання якої пов'язане з вивченням ряду інших її елементів.

$ 2. Поняття екологічного права

У загальному вигляді екологічне право є галуззю права, якою регулюються суспільні відносини щодо користування природними ресурсами, охорони навколишнього природного середовища і за­безпечення екологічної безпеки.

Назва галузі походить від терміна «екологія» (грецьк. оісоз — бу­динок, житло, місце мешкання, Іо^оз — наука) і буквально означає наука про місце і умови життя людини.

У науковий вжиток слово «екологія» вперше увів німецький учений-біолог Е. Геккель у 1866 р. Тоді воно мало вузьку сферу за­стосування, головним чином у рамках біології.

Ширшого змісту термін «екологія» набув у другій половині
XX ст. у зв'язку з посиленням впливу людини на природу. Посту­
пово екологія набуває значення наукової основи організації
раціонального природокористування. Нині вона визначається як

¹ Бринчук М.М. Зкологическое право. — М., 2004. — С. 39. 10

§ 2. Поняття екологічного права

вчення про взаємодію живих організмів з навколишнім середовищем (довкіллям).

У 70-х роках XX ст. із загальної екології виділилася соціальна екологія (екологія людини) — наука про взаємодію суспільства з на­вколишнім природним середовищем. Вона є теоретичною базою для розв'язання практичних проблем охорони навколишнього природ­ного середовища й організації раціонального природокористуван­ня. Назва «екологічне право» усталилась у 70—80-х роках XX ст. у результаті «екологізації» природоохоронного права. Поряд з нею під впливом Стокгольмської конференції ООН з навколишнього середовища 1972 р. набули поширення й інші назви — «право на­вколишнього середовища» та «право охорони навколишнього при­родного середовища». А в Україні був прийнятий Закон «Про охо­рону навколишнього природного середовища» (1991 р.).

За змістовної близькості понять «навколишнє середовище» і «навколишнє природне середовище» перше з них точніше відобра­жає об'єкт правової охорони. Природне середовище — це фактич­но природа, проте її у чистому вигляді вже практично не існує. По­над 90 % екосистем у світі є штучними. Під впливом науково-технічного прогресу в останні півстоліття утворилося нове антро­погенно-природне середовище, яке й отримало назву навколиш­нього середовища (англ. — ептгоптепі).

Концепція права навколишнього середовища є офіційною кон­цепцією ООН, її органів і установ, зокрема Програми ООН з на­вколишнього середовища (ЮНЕП). Вона сприйнята європейським співтовариством і багатьма країнами світу (США, Канада, Велика Британія, Японія та ін.).

На позицію цієї концепції останнім часом перейшов і російський законодавець. Замість Закону «Про охорону навколиш­нього природного середовища» 1991 р. у Російській Федерації з 2002 р. діє Федеральний закон «Про охорону навколишнього сере­довища».

Певний рух у цьому напрямі є і в Україні. Чинна Конституція ввела в екологічний вжиток термін «довкілля» (ст. 50). Звідси по­ходить «право охорони довкілля».

Термін «довкілля» є більш адекватним термінові «навколишнє середовище», ніж «навколишнє природне середовище». Якби було навпаки, то відповідний конституційний термін мав би назву «при­родне довкілля». Отже, зроблено крок до гармонізації екологічно-

11

Розділ І. Екологічне право — комплексна галузь права

го права України з міжнародним правом навколишнього середови­ща (англ. — епуігоптепіаі Іам/, франц. — дгоіі йе Гепуігоппетепї).

У цьому контексті важко погодитися з деякими правознавцями про обмеженість концепції права навколишнього середовища, яка «виключає із сфери правового захисту найвищу соціальну цінність — життя і здоров'я людини»¹. Навпаки, провідною ідеєю цієї кон­цепції з самого початку був правовий захист життя й здоров'я лю­дини від негативних екологічних факторів. Цією ідеєю пройнята Стокгольмська декларація з навколишнього середовища. Згідно з її принципами людина має основне право на задовільні умови жит­тя в навколишньому середовищі (принцип 1); держави вживають усіх можливих заходів для запобігання забрудненню морів речови­нами, які можуть поставити під загрозу здоров'я людини (прин­цип 7); держави мають виробити єдиний і скоординований підхід до планування свого розвитку, щоб цей розвиток відповідав потре­бам охорони і поліпшення навколишнього середовища на благо населення цих держав (принцип ІЗ)².

Цілком очевидно, що відповідно до загальновизнаного принци­пу пріоритету міжнародного права ми мусимо адаптувати свою еколого-правову термінологію до міжнародних стандартів. Ситу­ацію, коли одна й та сама галузь права називається по-різному (екологічне право, право охорони навколишнього природного се­редовища, право навколишнього середовища, право охорони довкілля), не можна вважати нормальною. Згадаймо у зв'язку з цим Р. Декарта, який писав, що принаймні половини помилок можна уникнути, якщо домовитися про поняття.

? 3. Предмет і об'єкт екологічного права

Для того щоб будь-яка сукупність правових норм була визнана самостійною галуззю права, вона має відповідати виробленим юри­дичною наукою критеріям. Головними з них є предмет, об'єкт і метод правового регулювання, а також наявність достатнім чином розвинутої нормативно-правової (законодавчої) бази. Взяті в су-

¹ Екологічне право. — К., 2001. — С. 16.

² Збірник міжнародно-правових актів у сфері охорони довкілля. — Львів, 2002.
- С. 11, 12.

12

§ 3. Предмет і об'єкт екологічного права

купності ці критерії є визначальними для виділення як самостійної відповідної галузі права.

Під предметом українського екологічного права розуміють спе­цифічні для нього відносини в галузі взаємодії суспільства з навко­лишнім природним середовищем. Ці відносини є органічними і стійкими, що зумовлює стабільність галузі екологічного права. Ха­рактер екологічних відносин тісно пов'язаний з об'єктом еко­логічного права. Це природні і природно-антропогенні цінності, з при­воду яких складаються відповідні відносини.

Об'єкт екологічного права не є однорідним. Відповідно до Зако­ну України «Про охорону навколишнього природного середовища» виділяють навколишнє природне середовище в цілому та три його головні елементи: природні ресурси; природні території та об'єкти, що підлягають особливій охороні; здоров'я і життя людей (ст. 5).

Навколишнє природне середовище визначається «як сукупність природних і природно-соціальних умов та процесів». З цього вип­ливає, що це середовище є складною екосистемою, якій властиві не тільки суто природні, а й природно-антропогенні закономір­ності.

До природних ресурсів у широкому значенні належать усі при­родні блага, які слугують задоволенню потреб людини, а у вузько­му — природні джерела для задоволення потреб матеріального ви­робництва. При цьому за законом державній охороні й регулюван­ню використання підлягають природні ресурси, як залучені в гос­подарський оборот, так і не використовувані в економіці в даний період (ст. 5).

Відповідно до Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» до природних територій і об'єктів, що підлягають особливій охороні, належать території та об'єкти природ­но-заповідного фонду, курортні та лікувально-оздоровчі, рекре­аційні, водозахисні полезахисні та інші (ст. 60).

Усе різноманіття відповідних територій та об'єктів охоплюється поняттям екологічної мережі. Відповідно до Закону України «Про екологічну мережу України» (2004 р.) ця мережа утворюється з ме­тою поліпшення умов для формування та відновлення довкілля, підвищення природно-ресурсного потенціалу території України, збереження ландшафтного та біорізноманіття, місць оселення та зростання цінних видів тваринного і рослинного світу, генетично­го фонду, шляхів міграції тварин через поєднання територій та

13

Розділ І. Екологічне право — комплексна галузь права

об'єктів природно-заповідного фонду, а також інших територій, які мають особливу цінність для охорони навколишнього природ­ного середовища і відповідно до законів та міжнародних зо­бов'язань України підлягають особливій охороні (ст. 3).

В юридичній літературі дискутується питання про те, чи є об'єктом еколого-правової охорони людина. Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» фактично знімає це питання. Ним передбачено, що здоров'я і життя людей підляга­ють державній охороні від негативного впливу несприятливої еко­логічної обстановки (ст. 5).

Предмет екологічного права зумовлений комплексним характе­ром його об'єкта, а отже, він також є комплексним. З урахуванням особливостей правового регулювання щодо охорони і використан­ня зазначених складових елементів об'єкта екологічного права можна виділити чотири блоки екологічних відносин, які є визна­чальними для характеристики предмета правового регулювання екологічного права.

До першого блоку належать відносини щодо охорони навколиш­нього природного середовища як комплексного природно-антро­погенного явища. Слово «охорона» при цьому розуміють у широ­кому значенні — як комплекс заходів, спрямованих на збережен­ня, відтворення і поліпшення стану цього середовища. Йдеться, по суті, про управління якістю довкілля.

Ця група «середовище-охоронних» відносин немов би пронизує усі інші екологічні відносини й об'єднує їх у єдиний комплекс. Пе­реважна частина цих відносин виникає у сфері вироблення еко­логічної політики і організації екологічної діяльності у масштабах держави та адміністративно-територіальних одиниць, у промисло­вості, енергетиці, сільському господарстві та інших еколого-небез-печних галузях.

Другий, похідний від першого, блок екологічних відносин — це відносини щодо використання природних ресурсів. Ці відносини регулюються нормами природоресурсного права. Його тільки умовно можна розглядати як існуюче окремо від права охорони на­вколишнього природного середовища (екологічного права). Адже раціональне природокористування неможливе без еколого-охорон-них заходів і навпаки.

Предмет природоресурсного права є похідним від інтегрованого предмета права екологічного. Водночас він має свої особливості.

14

§ 3. Предмет і об'єкт екологічного права

Вони, зокрема, зумовлені тим, що відносини по використанню природних ресурсів мають місце насамперед у сфері економіки. Саме тут відбувається поєднання природних речовин з працею лю­дини, створюється новий матеріальний продукт, призначений для задоволення різноманітних суспільних потреб із урахуванням еко­логічного чинника.

Третій блок становлять екологічні відносини, що стосуються за­безпечення проголошеного Законом України «Про охорону навко­лишнього природного середовища» (ст. 9), а потім і Конституцією України (ст. 50) права громадян на безпечне для життя і здоров'я довкілля. У більш широкому плані йдеться про забезпечення еко­логічної безпеки, тобто запобігання погіршенню екологічної обста­новки та виникненню небезпеки для здоров'я людей.

У юридичній літературі не вироблено загального ставлення до питання про предметну сферу правового регулювання екологічної безпеки та її місце в екологічному праві. Одні автори доводять, що відносини по забезпеченню екологічної безпеки є визначальними в системі екологічних відносин, другі відводять їм роль одного з інститутів екологічного права, а треті взагалі вважають, що ці відносини не мають специфіки і повністю охоплюються відноси­нами щодо охорони навколишнього природного середовища¹.

У зв'язку з цим слід зазначити, що практична діяльність по забез­печенню екологічної безпеки в Україні останнім часом виділилася у відносно самостійний напрям екологічної діяльності. Вона є скла­довою частиною екологічної політики і системи національної без­пеки України, предметом дедалі ширшої уваги з боку законодавця.

Ця діяльність звичайно певною мірою переплітається із захода­ми щодо охорони навколишнього природного середовища. Але це не є перешкодою для виділення відносин екологічної безпеки в ок­рему групу. Об'єднуючим фактором для цього є спрямованість відповідних відносин на забезпечення здорового для життя і здо­ров'я людей довкілля, тоді як діяльність по охороні навколишньо­го природного середовища має ширший спектр цілей.

Нарешті, до четвертого блоку екологічних відносин належать відносини у сфері формування, збереження та раціонального, не-

¹ Огляд літератури з цих питань див.: Лопатин В. Н. Зкологическая безопас-ность: проблеми конституционной законности // Государство и право. — 2004. — № 2.- С. 21-31.

15

Розділ І. Екологічне право — комплексна галузь права

виснажливого використання екомережі. Коло цих відносин постійно розширюється, і вони справляють істотний вплив на стан навколишнього природного середовища, задоволення сучасних та перспективних економічних, соціальних, екологічних та інших інтересів суспільства. Саме правовий режим особливої державної охорони є об'єднуючою засадою для групування відповідних відно­син до даного блоку. Він визначається цінністю, унікальністю або необхідністю відновлення деградованих або малоцінних земель.

Таким чином, визначальними для предмета екологічного права як комплексної галузі є чотири групи суспільних відносин: а) від­носини щодо охорони навколишнього природного середовища; б) відносини щодо використання природних ресурсів; в) відносини щодо забезпечення екологічної безпеки; г) відносини щодо форму­вання, збереження та раціонального використання екомережі.

Ці відносини часто переплітаються між собою у різних комбі­націях, їх можна розподілити на більш дрібні групи суспільних від­носин за предметною ознакою. Саме так зробив законодавець при визначенні завдань екологічного законодавства. До них він відніс «регулювання відносин у галузі охорони, використання і відтворен­ня природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки, запобі­гання і ліквідації негативного впливу господарської та іншої діяль­ності на навколишнє природне середовище, збереження природних ресурсів, генетичного фонду живої природи, ландшафтів та інших природних комплексів, унікальних територій та природних об'єк­тів, пов'язаних з історико-культурною спадщиною» (ст. 1 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»).

Не важко помітити, що тут усі завдання фактично зводяться до охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання природних ресурсів, забезпечення екологічної без­пеки, збереження природних територій та об'єктів екомережі. Саме ці фактори відіграють головну системоутворюючу роль для галузі екологічного права.

§ 4. Метод екологічного права

Метод екологічного права — це сукупність засобів і способів впли­ву на учасників суспільних відносин з метою забезпечення правових ви­мог щодо охорони навколишнього природного середовища та екоме-

16

§ 4. Метод екологічного права

режі, раціонального використання природних ресурсів і забезпечення екологічної безпеки.

Для комплексної галузі екологічного права його метод не є та­ким «своїм», як наприклад, методи класичних однорідних галузей права — адміністративного, кримінального, цивільного. Екологічне право запозичує методи правового регулювання у цих галузей пра­ва, використовуючи їх для власних потреб. Це стосується й інших комплексних галузей права — господарського, аграрного тощо.

У даному випадку класичні галузеві методи немовби отримують «подвійну прописку» — в однорідній і комплексній галузях права. При цьому, як зазначають С. С. Алексєєв та В. Ф. Яковлєв, при­стосовуючи галузеві елементи до комплексного їх застосування, комплексна галузь не деформує ці елементи і не позбавляє їх галу­зевої природи і належності¹.

Найбільш широко у сфері еколого-правового регулювання ви­користовується імперативний адміністративно-правовий метод. Це виявляється у встановленні дозволів та заборон, нормуванні, сер­тифікації, ліцензуванні та екологічній експертизі, застосуванні за­ходів адміністративної відповідальності за екологічні правопору­шення тощо.

За допомогою кримінально-правового методу здійснюється бо­ротьба з екологічною злочинністю, а за допомогою цивільно-пра­вового вирішуються спірні питання стягнення екологічної шкоди.

Ці методи «стикуються» в екологічному праві на засадах їх еко­логічної модуляції. Характерним виявом цього є норми еколого-правового спрямування, виділені у спеціальні главу в Кодексі Ук­раїни про адміністративні правопорушення («Адміністративні пра­вопорушення в галузі охорони природи, використання природних ресурсів, охорони пам'яток історії та культури») та розділ у Кримінальному кодексі України («Злочини проти довкілля»).

Що ж стосується цивільної (матеріальної) відповідальності, то тут спрацьовує притаманний тільки екологічній сфері таксовий ме­тод обчислення шкоди, завданої відповідними правопорушеннями. Є специфіка й у застосуванні такого цивільно-правового методу, як відновлення порушених неправомірними діями природних об'єктів.

¹ Алексєєв С. С, Яковлєв В. Ф. Гражданское право и современность // Советское государство и право. — 1984. - № 3. — С. 35.

17

Розділ І. Екологічне право — комплексна галузь права

Екологічний імператив об'єднує ці та деякі інші методи право­вого регулювання. Це є характерною особливістю екологічного права як комплексної галузі.

$ 5. Система екологічного права

Під системою екологічного права як галузі права розуміють його внутрішню структуру, основними складовими елементами якої є підгалузі, правові інститути і норми права. Вони мають бути узгод­жені між собою. А вся система будується на закономірностях, ви­роблених юридичною наукою та практикою.

Первісною ланкою системи екологічного права є правова нор­ма. Саме в ній фіксуються конкретні еколого-правові приписи.

За характером дії екологічні норми з певною умовністю поділя­ють на матеріальні й процесуальні. Останні є засобом практичної реалізації матеріальних екологічних норм.

І матеріальні, і процесуальні екологічні норми можуть містити­ся як у суто екологічних, так і в інших законодавчих актах. Це пов'язано з їх «плаваючим» характером у системі комплексної га­лузі екологічного права, яка є значно більшою абстракцією, ніж відповідна галузь законодавства.

До найбільш розвинутих інститутів екологічного права належать інститути природокористування, забезпечення екологічної безпеки та охорони природних територій та об'єктів екомережі. Виділяють також інститути права власності на природні ресурси; екологічних прав громадян; управління і контролю; нормування, ліцензування, аудиту й експертизи; юридичної відповідальності за екологічні правопорушення тощо.

Характерною особливістю екологічного права як комплексної галузі є включення до неї визнаних на сьогодні інших галузей пра­ва — земельного, гірничого, водного, лісового, фауністичного і ат-мосфероохоронного. Ці галузі мають власну внутрішню структуру, свій предмет і метод правового регулювання. У системі екологічно­го права вони фактично є його підгалузями. Земельне, гірниче, водне, лісове, фауністичне і атмосфероохоронне право забезпечу­ють диференційований підхід до екологічно обгрунтованого вико­ристання кожного з відповідних природних ресурсів, тоді як нор­ми загальної частини екологічного права «нашаровуються» над

18

§ 6. Принципи екологічного права

вказаними підгалузями, виконуючи функції силового інтегра­ційного поля.

У юридичній літературі є й інші пропозиції щодо виділення ок­ремих підгалузей (галузей) екологічного права — охорони зелених насаджень (крім лісів), особливо охоронюваних природних тери­торій та об'єктів. Деякі автори обґрунтовують наявність комплекс­ної галузі екологічного права — права екологічної безпеки^, а також еколого-процесуальної підгалузі екологічного права².

Таким чином, екологічне право є комплексною галуззю права, якою регулюються суспільні відносини в галузі охорони навколишнього природного середовища; використання природних ресурсів, забезпечен­ня екологічної безпеки та охорони особливо охоронюваних природних об'єктів і територій (об'єктів і територій екомережі) в інтересах теперішніх і прийдешніх поколінь.

§ 6. Принципи екологічного права

Екологічне право як система ґрунтується й реалізується на основі вироблених теорією та практикою принципів. Вони є на­уковою основою досягнення цілей правового регулювання в еко­логічній сфері.

Серед правознавців немає одностайності щодо кількісного визначення і класифікації цих принципів. Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» закріплює пере­лік принципів, які безпосередньо стосуються практичної діяльно­сті щодо охорони довкілля (ст. 3). А оскільки ця діяльність регулю­ється екологічним правом, то відповідні принципи стосуються і його.

Окремі принципи екологічного права зафіксовані й в інших ак­тах екологічного законодавства або випливають з них. Ці принци­пи нерідко переплітаються із загальноправовими принципами і становлять єдине ціле. Йдеться, зокрема, про принципи закон­ності, єдності прав і обов'язків, юридичної відповідальності за пра­вопорушення тощо. Ці принципи властиві як праву в цілому, так і екологічному праву зокрема.

¹ Екологічне право. — К., 2001. — С. 11.

2 Гетьман А. П. Процессуальньїе нормьі и отношения в зкологическом праве. —
Харьков, 1994. — С. 4.

19

Розділ І. Екологічне право — комплексна галузь права

Принципи екологічного права не є застиглими категоріями. Во­ни розвиваються разом із динамічним розвитком як національно­го, так і міжнародного екологічного права. У цьому процесі деякі принципи втрачають актуальність, інші, навпаки, набувають більшої важливості. Так сталося, зокрема, з принципом сталого розвитку, який набув провідного значення у сфері дії екологічного права з початку 80-х років минулого століття.

Аналіз українського екологічного права і чинного законодавст­ва дає змогу виділити такі найважливіші для галузі принципи:

• системності та комплексності у регулюванні екологічних відно­
  син. Цей принцип є визначальним для науково обгрунтованого
  формування галузі екологічного права і зумовлений закономірнос­
  тями зв'язків у системі «людина — навколишнє природне середо­
  вище». Для цієї галузі він відіграє роль інтегруючого чинника.
  З ним також пов'язані повнота, всебічність і якість правового ре­
  гулювання екологічних відносин;

• пріоритетність права громадян на безпечне для життя і здо­
  ров'я довкілля (ст. 50 Конституції України, ст. 9 Закону України
  «Про охорону навколишнього природного середовища»). Цей
  принцип випливає із загального конституційного принципу про те,
  що «людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і
  безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю»
  (ст. З Конституції України);

• сталого розвитку як основи гармонійного розв 'язання соціаль­
  них, економічних і екологічних проблем. Цей принцип впроваджу­
  ється в українське екологічне право в контексті прийнятого на
  Конференції ООН з навколишнього середовища та розвитку (Ріо-
  де-Жанейро, 1992 р.) «Порядку денного на XXI століття». Ідеї цьо­
  го документа знайшли відображення, зокрема, в Основних напря­
  мах державної політики України у галузі охорони довкілля, вико­
  ристання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки.
  У них зазначається, що охорона навколишнього природного сере­
  довища, раціональне використання природних ресурсів, забезпе­
  чення екологічної безпеки життєдіяльності людини є невід'ємною
  умовою сталого економічного та соціального розвитку країни.
  Конкретні заходи щодо цього передбачені у розділі III Основних
  напрямів — «Стратегія і тактика гармонійного розвитку виробни­
  чого та природно-ресурсного потенціалу»;

20

§ 6. Принципи екологічного права

• 
  запобігання екологічній шкоді (ст. З Закону України «Про охо­
  рону навколишнього природного середовища»). На реалізацію цьо­
  го принципу спрямовані державні комплексні програми охорони
  навколишнього природного середовища, екологічні вимоги зако­
  нодавства до проектів будівництва, планування та прогнозування,
  здійснення екологічної експертизи тощо;

• раціонального використання природних ресурсів (ст. 40 Закону
  України «Про охорону навколишнього природного середовища»).
  Складовими елементами цього принципу є: бережливе, економне
  ставлення до природних ресурсів у процесі їх використання;
  здійснення заходів щодо запобігання псуванню, забрудненню і
  виснаженню природних ресурсів, а також спрямованих на відтво­
  рення відновлювальних природних ресурсів; недопущення у про­
  цесі використання природних ресурсів їх негативного впливу на
  стан довкілля;

• особливої охорони природних територій та об'єктів, що мають
  підвищену екологічну цінність (ст. 60 Закону України «Про охорону
  навколишнього природного середовища»). Йдеться, зокрема, про
  природні території та об'єкти екосистеми. Особливість їх охорони
  полягає у встановленні для них спеціального режиму і підвищеної
  юридичної відповідальності за його порушення;

• доступу фізичних і юридичних осіб до екологічної інформації
  (статті 9, 25 Закону України «Про охорону навколишнього природ­
  ного середовища»). Ця інформація має бути повною і достовірною.
  Відповідно до Закону України «Про інформацію» (1992 р.) забез­
  печення саме такою екологічною інформацією є одним з основних
  напрямів інформаційної діяльності держави. Законодавчо встанов­
  лена юридична відповідальність посадових осіб, які порушують по­
  рядок надання екологічної інформації;

• платності спеціального природокористування (ст. З Закону Ук­
  раїни «Про охорону навколишнього природного середовища»).
  Положення екологічного права у цій частині спрямовані на розви­
  ток економічного механізму у сфері раціонального природокорис­
  тування й охорони довкілля. Вони також випливають із загально­
  прийнятого принципу «забруднювач платить»;

• поєднання прав і обов 'язків, стимулювання і відповідальності у
  сфері дії екологічного права (статті 55, 66 Конституції України, ст. З
  Закону України «Про охорону навколишнього природного середо­
  вища»). Головна ідея цього принципу полягає, з одного боку, в оп-

21

Розділ І. Екологічне право — комплексна галузь права

тимальному забезпеченні екологічних інтересів природокористу-вачів, а з іншого — у запобіганні споживацькому ставленню до природи, у забезпеченні законності й застосуванні до порушників екологічного законодавства юридичних санкцій;

— міжнародного екологічного співробітництва (статті 71, 72 Зако­ну України «Про охорону навколишнього природного середови­ща»). Ці принципові засади національного екологічного права сти­мулюють розвиток міжнародного екологічного співробітництва Ук­раїни з іншими державами у рамках екологічної діяльності ООН, її органів і установ, інших урядових та неурядових міжнародних ор­ганізацій, наукових центрів тощо. Важливою складовою цього співробітництва є гармонізація українського екологічного права з міжнародним правом навколишнього середовища.

§ 7. Галузь права і галузь законодавства

В юридичній літературі продовжує залишатися дискусійною
проблема співвідношення галузі права і галузі законодавства. Сто­
совно екологічної сфери мають місце гіпертрофована оцінка або,
навпаки, недооцінка галузі екологічного права чи відповідної га­
лузі законодавства¹. .

У зв'язку з цим важливо підкреслити, що галузь екологічного права і галузь екологічного законодавства — це різні, але діалек­тично зв'язані між собою категорії. Відмінність між ними полягає насамперед у тому, що первинним елементом галузі права є норма права, а галузі законодавства — нормативний акт. Екологічному праву, крім того, притаманна тільки горизонтальна побудова його структури (норми, інститути, підгалузі), тоді як екологічному зако­нодавству — як горизонтальна, так і вертикальна (за ієрархією у системі «закон — підзаконні акти»).

Головними засадами діалектичного зв'язку між галуззю еко­логічного права і відповідною галуззю законодавства як елемента­ми надбудови суспільства є єдність їх завдань і змісту. Але, збігаю­чись за цими критеріями, кожна з даних категорій функціонує за своїми закономірностями, значною мірою залежними від законо­давця. При цьому екологічне законодавство справляє вирішальний

¹ Аналіз різних позицій з цього питання див. у кн.: Шемшученко Ю. С. Право-вьіе проблеми зкологии. — К., 1989. — С. 75—76.

22

§ 8. Екологічне право як навчальна дисципліна і галузь науки

вплив на формування відповідної галузі права, а остання у свою чергу за принципом зворотного зв'язку сприяє розвиткові даної га­лузі законодавства.

Як і галузь права, галузь екологічного законодавства є ком­плексною. На засадах підгалузей до неї належать галузі земельно­го, гірничого, водного, лісового, фауністичного й атмосфероохо-ронного законодавства. Інтегруюче значення для них має стрижне­вий акт екологічного законодавства, яким є Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища». Але на сьогодні він вже не відповідає ні потребам практики, ні розвитку еко­логічної галузі права. Очевидно, що основним актом для цієї галузі найбільш прийнятним за формою міг би бути Екологічний кодекс України (Кодекс про охорону навколишнього середовища), роз­робка та прийняття якого передбачені Основними напрямами дер­жавної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки.

Слід мати на увазі, що кількісне й якісне визначення галузей права і законодавства у науці далеко не завжди збігається з тим, як це питання вирішується практикою. Наприклад, Вища атестаційна комісія України включила екологічне право до спеціальності 12.00.06 — «Земельне право; аграрне право; екологічне право, при­род оресурсне право». А до Класифікатора галузей законодавства України, затвердженого Міністерством юстиції України 2 червня 2004 р., включено понад 70 назв галузей законодавства під рубри­кою «Природні ресурси. Охорона довкілля».

? 8. Екологічне право як навчальна дисципліна і галузь науки

В міру зростання значення екологічного права постало питання його вивчення у вищих юридичних навчальних закладах. Сучасний навчальний курс екологічного права складається із загальної, особ­ливої та спеціальної частин. Загальна частина передбачає вивчен­ня поняття екологічного права та його джерел, екологічних прав людини і громадянина, загальних правил раціонального природо­користування, охорони навколишнього природного середовища та забезпечення екологічної безпеки, питань управління і контролю в екологічній сфері, юридичної відповідальності за порушення еко­логічного законодавства тощо.

23

Розділ І. Екологічне право — комплексна галузь права

Особлива частина складається з інститутів природоресурсного права — земельного, гірничого, водного, лісового, атмосфероохо-ронного, фауністичного. У рамках цієї частини вивчаються правові основи екологічної безпеки, охорони рослинного світу, особливо охоронюваних територій та об'єктів тощо.

Предметом спеціальної частини зазвичай є питання міжнарод­но-правової охорони довкілля. Тут вивчаються зміст і механізм дії міжнародного та європейського права навколишнього середовища.

Предметом науки екологічного права є закономірності його розвитку, дослідження сутності й механізму дії норм, інститутів і галузей (підгалузей) цього права, його порівняльних аспектів, про­блем співвідношення національного екологічного права з міжна­родним правом навколишнього середовища тощо.

Наука екологічного права є відносно молодою. Вона почала розвиватися в Україні як наука природоохоронного права з другої половини 50-х років минулого століття. Те саме спостерігалося в інших союзних республіках та на загальносоюзному рівні. Стиму­лююче значення у цьому мали прийняті з 1957 по 1963 р. у всіх со­юзних республіках закони про охорону природи.

Закон «Про охорону природи» Української РСР від 30 червня 1960 р. не тільки став точкою відліку для формування республі­канської комплексної галузі природоохоронного права і законодав­ства, а й помітно сприяв активізації природоохоронної діяльності в республіці, удосконаленню державного управління у цій сфері. Відповідно до вимог цього закону в Україні вперше було утворено спеціальний державний орган — Державний комітет Ради Міні­стрів Української РСР по охороні природи.

У зв'язку з цим важко погодитися з оцінкою, що цей закон був негативним, оскільки «...не передбачав заходів юридичної відповідальності за природоохоронні правопорушення»¹. Чинний Закон України «Про охорону навколишнього природного середо­вища» також не містить кримінальних, цивільних чи адміністра­тивних санкцій за відповідні правопорушення. Ці санкції як тоді, так і тепер містяться у відповідних кодексах.

У Москві піонерами наукових досліджень проблем природоохо­ронного права і впровадження відповідного навчального курсу бу­ли професор юридичного факультету Московського державного університету М. Д. Казанцев і професор Г. М. Полянська (Всесо-

¹ Зкологическое право Украиньї. — Одесса, 2001. — С. 38. 24

§ 8. Екологічне право як навчальна дисципліна і галузь науки

юзний науково-дослідний інститут радянського законодавства)¹. З ряду принципових питань вони займали різні позиції, а тому по­леміка між ними в публікаціях і на наукових конференціях стала каталізатором для пошуку шляхів розвитку природоохоронного права як у центрі, так і в союзних республіках.

В Україні перші наукові розробки правових проблем охорони природи були проведені у Секторі держави і права АН УРСР (нині — Інститут держави і права імені В. М. Корецького НАН України) на початку 60-х років XX ст. їх автором був В. Л. Мунтян. Потім він перейшов на юридичний факультет Київського державного університету, де продовжив свої наукові пошуки і започаткував на­вчальний курс з природоохоронного права.

Провідними московськими правознавцями, які у 70—80-х роках сприяли трансформації природоохоронного права в екологічне, бу­ли професор О. С. Колбасов (Інститут держави і права АН СРСР) і професор В. В. Петров (юридичний факультет Московського університету). Перший із них у цей час опублікував монографію «Екологія: політика — право» (1976 р.), а другий — «Екологія і пра­во» (1981 р.).

Наукові дослідження екологічної проблематики в Інституті дер­жави і права АН УРСР відновилися на початку 70-х років. Після Стокгольмської конференції ООН з навколишнього середовища (1972 р.) акцент тут було зроблено на праві навколишнього сере­довища. Концептуальні засади нового праворозуміння в еко­логічній сфері знайшли відображення у серії підготовлених в Інституті фундаментальних праць: «Організаційно-правові питання охорони навколишнього середовища в СРСР» Ю. С. Шемшученка (1976 р.); «Юридична відповідальність в галузі охорони навколиш­нього середовища» Ю. С. Шемшученка, В. Л. Мунтяна і Б. Г. Ро-зовського (1978 р.); «Охорона навколишнього середовища від шу­мового впливу (правові і організаційні питання)» Н. Р. Малишевої (1978 р.); «Охорона навколишнього середовища у містах» (колек­тив авторів, 1981 р.); «Ради народних депутатів і охорона навко-

¹ Казанцев Н. Д. О преподавании в вьісших учебньіх заведеннях курса «Право­вая охрана природи» // Вестник Московского ун-та. Серия «Право». — 1961. — № 1; Він же. Программа курсу «Правовая охрана природьі (природоохранительное право)». Проект для обсуждения на межвузовском совещании по проблеме «Право­вая охрана природьі». — М., 1961; Правовьіе вопросьі охраньї природьі в СССР / Под ред. Г. М. Полянской. — М., 1963.

25

Розділ І. Екологічне право — комплексна галузь права

лишнього середовища» (колектив авторів, 1984 р.); «Правова охо­рона навколишнього середовища в галузі промислового вироб­ництва» (колектив авторів, 1986 р.); «Місцеві ради і охорона навко­лишнього середовища» Ю. С. Шемшученка (1988 р.); «Правові проблеми екології» Ю. С. Шемшученка (1989 р.) та інших.

Ці роботи набули загальносоюзного резонансу. Як писав з цьо­го приводу професор В. В. Петров, «на основі комплексного підхо­ду до охорони навколишнього природного середовища склалася київська еколого-правова школа, представлена в сучасний період цілою низкою наукових праць»¹.

Поряд з Інститутом держави і права АН УРСР у цей період від­булося розширення теоретичних досліджень еколого-правової тема­тики і в інших провідних наукових центрах України. У Харківсько­му юридичному інституті над відповідними проблемами плідно пра­цювали Ю. О. Вовк, В. К. Попов, В. О. Чуйков, А. П. Гетьман; на юридичному факультеті Київського державного університету — В. Л. Мунтян та В.І. Андрейцев; на юридичному факультеті Львів­ського державного університету — Н. І. Тітова та С. М. Кравченко; у Ворошиловградському філіалі Інституту економіко-правових до­сліджень АН УРСР — Б. Г. Розовський; на економіко-юридичному факультеті Донецького державного університету — А Г. Попкова.

Після проголошення незалежності України відбулися якісні змі­ни в характері досліджень еколого-правової тематики. Система українського екологічного права почала розглядатися не як части­на відповідної загальносоюзної системи, а як самодостатня галузь суверенної держави. Під цим кутом зору останнім часом підготов­лено і видано чимало цікавих індивідуальних і колективних моно­графічних праць. Серед них монографії А. П. Гетьмана «Процесу­альні норми і відносини в екологічному праві» (1991 р.); Н. Р. Ма-лишевої «Гармонізація екологічного законодавства в Європі» (1996 р.); Г. І. Балюк «Правові аспекти забезпечення ядерної та радіаційної (радіоекологічної) безпеки в Україні» (1997 р.); «Еко­логічний контроль: питання теорії і практики» (колективна, за ред. Ю. С. Шемшученка, 1999 р.); С. Б. Гавриша «Кримінально-правова охорона довкілля в Україні» (2002 р.); В. В. Костицького «Екологія перехідного періоду: право, держава, економіка» (2003 р.).

У роки незалежності посилилась увага і до видання підручників та навчальних посібників з екологічного права України. Назвемо

¹ Петров В. В. Правовая охрана природи в СССР. — М., 1984. — С. 360. 26

Рекомендована література

лише частину з них: «Екологічне право України» (загальна та особ­лива частини, Харків, 1995 — 1996 рр.); О. С. Бабяка, П. Д. Білен-чука та Ю. О. Чирви «Екологічне право України» (Київ, 2000 р.); «Екологічне право» (Київ, 2001 р.); «Екологічне право України» (Одеса, 2001 р.); М. І. Малишка «Екологічне право України» (Київ, 2001 р.); І. А. Дмитренка «Екологічне право України» (Київ, 2001 р.); «Екологічне право України» (Харків, 2001 р.).

Істотно збільшилася за останній період кількість виданих в Ук­раїні збірників законодавчих актів екологічного характеру, міжна­родних договорів та інших документів з питань охорони навколиш­нього середовища. Заплановано видання «Екологічної енциклопедії України».

Для вивчення курсу екологічного права важливе значення та­кож має перша в Україні шеститомна «Юридична енциклопедія», видана під егідою Інституту держави і права імені В. М. Корецько-го НАН України (Київ, 1998—2004 рр.). У ній вміщений широкий блок енциклопедичних статей, що стосуються поняття і сутності екологічного права, механізмів його реалізації, юридичної відпо­відальності за екологічні правопорушення тощо.

Рекомендована література

1. Бринчук М. М. Зкологическое право. — М., 2004.

2. Гавриш С. Б. Кримінально-правова охорона довкілля в Ук­
   раїні. - К., 2002.

3. Гетьман А. П. Процессуальньїе нормьі и отношения в зколо-
   гическом праве. — X., 1994.

4. Екологічне право. — К., 2001.

5. Зкологическое право Украиньї. — Одесса, 2001.

6. Костицький В. Екологія перехідного періоду: право, держава,
   економіка. — К., 2003.

7. Колбасов О. С. Зкология: политика — право. — М., 1976.

8. Малишева Н. Р. Гармонизация зкологического законодатель-
   ства в Европе. — К., 1996.

9. Петров В. В. Зкология и право. — М., 1981.

10. Шемшученко Ю. С. Правовьіе проблеми зкологии. — К.,
    1989.

11. Екологічне право України / За ред. А. П. Гетьмана і М. В.
    Шульги. - X., 2005.

27

Розділ II Джерела екологічного права

§ 1. Загальна характеристика джерел екологічного права

Право як регулятор суспільних відносин має об'єктивне, зов­нішнє вираження в різних джерелах, таких як правовий звичай, судовий прецедент, нормативно-правовий акт. В Україні провідну роль відіграє нормативно-правовий акт. З урахуванням цього під джерелами екологічного права розуміють нормативно-правові акти, якими регулюються відносини у сфері взаємодії навколишнього природ­ного середовища і суспільства.

Ці акти мають передбачену законом форму, вони складають відповідну розгалужену систему, об'єднану загальною метою еко-лого-правового регулювання. Вони не є однорідними, виконують різні функції та посідають відповідне місце у структурі екологічно­го права. Ці фактори є основою для наукової класифікації джерел екологічного права. Можна виділити наступні групи джерел еко­логічного права:

• за юридичною силою — закони і підзаконні акти. Закони посі­
  дають провідне місце в ієрархічній структурі законодавства; всі
  інші нормативно-правові акти видаються на основі, на розвиток і
  на виконання законів. До цих актів, зокрема, належать укази Пре­
  зидента і постанови Кабінету Міністрів України, накази та інструк­
  ції міністерств і відомств, рішення місцевих державних адміні­
  страцій та органів місцевого самоврядування;

• за характером правового регулювання — загальні та спеціальні.
  До загальних відносять нормативно-правові акти, предметом регу-

28

§ 1. Загальна характеристика джерел екологічного права

лювання яких є як екологічні, так і інші суспільні відносини (Кон­ституція України, Закон України «Про основи національної безпе­ки України»). Спеціальні акти стосуються виключно екологічних питань (наприклад, Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища»);

• за предметом правового регулювання — комплексні (Закон Ук­
  раїни «Про охорону навколишнього природного середовища») і
  природоресурсні (Земельний, Водний та Лісовий кодекси, Закон
  України «Про тваринний світ» (2001 р.) тощо) або ті, якими регу­
  люються окремі питання екологічної діяльності (закони України
  «Про екологічну експертизу» (1995 р.), «Про екологічний аудит»
  (2004 р.) та ін.);

• за способом правового регулювання — матеріальні та процесу­
  альні. Нормами матеріальних актів визначаються права й обов'яз­
  ки, а також юридична відповідальність учасників еколого-правових
  відносин. Процесуальні акти регулюють процедуру реалізації норм
  матеріального права. До них, зокрема, належать затверджений По­
  становою Верховної Ради України від 29 жовтня 1992 р. Порядок
  обмеження, тимчасової заборони (зупинення) чи припинення
  діяльності підприємств, установ, організацій і об'єктів у разі пору­
  шення ними законодавства про охорону навколишнього природ­
  ного середовища, Положення про порядок розроблення еко­
  логічних програм, затверджене постановою Кабінету Міністрів Ук­
  раїни від 31 грудня 1993 р., тощо;

• за ступенем систематизації — кодифіковані й усі інші. До ко­
  дифікованих належить насамперед Закон України «Про охорону
  навколишнього природного середовища», який є стрижнем ком­
  плексної галузі екологічного права і законодавства. До категорії
  кодифікованих належать також Земельний, Водний і Лісовий ко­
  декси, Кодекс України про надра, закони України «Про тваринний
  світ» та «Про охорону атмосферного повітря» (1992 р.).

Джерела екологічного права є багатогранними, що випливає з їх призначення у регулюванні як загальних, так і численних конкрет­них питань охорони навколишнього природного середовища з ви­користанням різноманітних правових засобів впливу на усіх рівнях. Акти екологічного права мають різну юридичну силу, але діють за принципом піраміди, вершиною якої є Конституція України.

Судова практика, не будучи джерелом екологічного права, вод­ночас відіграє позитивну роль у правильному його застосуванні й

29

Розділ II. Джерела екологічного права

зміцненні законності у сфері екологічних відносин. Особливе зна­чення тут має передбачене Законом України «Про судоустрій» (2001 р.) право Пленуму Верховного Суду України і Пленуму Ви­щого господарського суду України надавати судам роз'яснення з питань застосування законодавства при розгляді відповідних справ на основі узагальнення судової практики. Пленуми Верховного Су­ду України та Вищого господарського суду України за роки неза­лежності неодноразово приймали постанови про практику розгля­ду судами справ про відповідальність за порушення екологічного, земельного, лісового законодавства тощо. Ці постанови не містять нових правових норм, а надають тлумачення чинних законів і підзаконних актів. Вони орієнтують суди на одноманітне застосу­вання законів судами України. Певною мірою це компенсує засто­сування судового прецеденту, властивого для англосаксонської си­стеми права.

? 2. Конституція України в системі джерел екологічного права

Конституція України як Основний Закон держави є політико-правовим актом, що має найвищу юридичну силу. Вона є також основним джерелом права України, в тому числі екологічного.

Загальною передумовою правового регулювання екологічних відносин є положення Конституції про суспільно-політичний устрій України як незалежної, демократичної соціальної та право­вої держави (ст. 1). Конституція визначає права і свободи людини й громадянина, основи правової системи України, повноваження державних органів у сфері правотворення тощо.

У суто екологічному аспекті Конституція є основою для форму­вання екологічної політики і реалізації екологічної функції держа­ви. На конституційному рівні закріплені обов'язки держави щодо охорони навколишнього природного середовища і забезпечення екологічної безпеки (ст. 16), прав власності на природні ресурси (ст. 13), права громадян на безпечне для життя і здоров'я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди (ст. 50). Поряд з цим Основний Закон покладає на кожного обов'язок не заподіювати шкоду природі та відшкодовувати завдані їй збитки (ст. 66).

30

§ 3. Закон як джерело екологічного права

Ряд норм Конституції визначають основи діяльності й компе­тенцію державних органів у екологічній сфері (Верховної Ради Ук­раїни, Президента України, Кабінету Міністрів України), в тому числі шляхом прийняття ними відповідних нормативно-правових актів (статті 92, 106, 116 та ін.). Тут же йдеться і про повноважен­ня Автономної Республіки Крим (ст. 138) та органів місцевого са­моврядування (ст. 142) у вирішенні питань охорони довкілля та раціонального природокористування.

Норми Конституції України є нормами прямої дії. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції й повинні відповідати їй (ст. 8). Це конституційне положення по­вною мірою стосується й актів екологічного права.

§ 3. Закон як джерело екологічного права

Відповідно до української правової доктрини закон — це «нор­мативний акт вищої юридичної сили, який регулює найважливіші суспільні відносини»¹. Тільки Конституція України «височить» над законами, оскільки має статус Основного Закону.

Закон є засобом закріплення державної екологічної політики. У законах відображені основні вимоги, що стосуються предмета екологічного права. Пріоритетне місце закону в системі джерел екологічного права зумовлено також тим, що всі інші акти цього права мають підзаконний характер.

Системоутворюючим актом комплексної галузі екологічного права і законодавства є Закон України «Про охорону навколиш­нього природного середовища». Він складається з преамбули та 16 розділів: «Загальні положення»; «Екологічні права та обов'язки громадян»; «Повноваження рад у галузі охорони навколишнього природного середовища»; «Повноваження органів управління в га­лузі охорони навколишнього природного середовища»; «Спостере­ження, прогнозування, облік та інформування в галузі охорони на­вколишнього природного середовища»; «Екологічна експертиза»; «Стандартизація і нормування у галузі охорони навколишнього природного середовища»; «Контроль і нагляд у галузі охорони на­вколишнього природного середовища»; «Регулювання використан-

Юридична енциклопедія: У 6 т.. — К., 1999. — Т. 2. — С. 474.

31

Розділ II. Джерела екологічного права

ня природних ресурсів»; «Економічний механізм забезпечення охо­рони навколишнього природного середовища»; «Заходи щодо за­безпечення екологічної безпеки»; «Природні території та об'єкти, що підлягають особливій охороні»; «Надзвичайні екологічні ситу­ації»; «Вирішення спорів у галузі охорони навколишнього природ­ного середовища»; «Відповідальність за порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища»; «Міжнарод­ні відносини України у галузі охорони навколишнього природного середовища».

Сфера застосування законів як джерел екологічного права визна­чена Конституцією України. Нею передбачено, що виключно зако­нами визначаються правовий режим власності на природні ресурси, нормативні засади використання цих ресурсів, виключної (мор­ської) економічної зони та континентального шельфу, освоєння космічного простору, а також основи екологічної безпеки (ст. 92).

В Україні певний час силу законів мали й деякі інші норматив­но-правові акти. Зокрема, 18 листопада 1992 р. Верховна Рада Ук­раїни прийняла Закон «Про тимчасове делегування Кабінету Міністрів України повноважень видавати декрети у сфері законо­давчого регулювання». Протягом шести місяців Уряд України прийняв ряд таких декретів, які частково стосувалися й сфери еко­логії (наприклад, декрет від 26 грудня 1992 р. «Про приватизацію земельних ділянок»). Нині ця практика стала історією. За своєю юридичною силою в одному ряду із законами знаходяться кодек­си. Кодекс — це «систематизований законодавчий акт, що регла­ментує однорідну сферу суспільних відносин»¹.

У галузі екологічного права діє чотири природоресурсні кодек­си — Земельний, Водний, Лісовий та Кодекс України про надра. Ними регламентуються відносини щодо використання й охорони відповідно землі, вод, лісів і надр. Кодекси мають системоутворю­юче значення для земельного, водного, лісового та гірничого зако­нодавства.

Природоресурсні кодекси мають багато в чому схожу структуру. Вони містять розділи, що стосуються загальних положень, прав та обов'язків природокористувачів, повноважень державних органів стосовно управління і контролю у відповідній сфері, вирішення спорів, юридичної відповідальності, міжнародних відносин тощо.

¹ Юридична енциклопедія: У 6 т. — К., 2001. — Т. 3. — С. 130.

32

§ 3. Закон як джерело екологічного права

Водночас кожен кодекс має свою змістовну специфіку. Вона

зу­мовлена особливостями предмета й об'єкта правового регулюван­ня. Ця специфіка пов'язана, зокрема, з правилами користування землею, водами, лісами і надрами та механізмом їх виконання.

Форма систематизації законодавства шляхом прийняття відповідних кодексів є необхідним заходом для удосконалення пра­вового регулювання певної групи суспільних відносин. Але наш за­конодавець не є послідовним у цьому питанні. Саме тому роль си­стемоутворюючих актів для галузі гірничого законодавства у нас виконує не відповідний кодекс, а Закон України «Про надра», а для галузі фауністичного законодавства — Закон України «Про тваринний світ».

Або візьмемо два близькі між собою об'єкти правового регулю­вання й охорони — ліки та рослинний світ. Щодо першого діє Лісовий кодекс України, щодо другого — Закон України «Про тва­ринний світ».

За радянської доби в союзному екологічному законодавстві ча­сто використовувалася форма основ. Діяли, зокрема, Основи зе­мельного (1968 р.), Основи водного (1970 р.), Основи лісового (1977 р.) законодавства СРСР і союзних республік.

З проголошенням незалежності України наш законодавець не відмовився від цієї форми, але вдається до неї рідко. Екологічної сфери, зокрема, певною мірою стосуються Основи законодавства України про охорону здоров'я (1992 р.). У них закріплено ряд норм, спрямованих на забезпечення екологічної безпеки, і зафіксовано принцип охорони навколишнього природного середо­вища як одну з гарантій охорони здоров'я населення.

Близькими до законів є нормативні постанови Верховної Ради України. Деякі з них мають принципове значення як джерела еко­логічного права. До них, зокрема, належить вже згадувана Поста­нова «Про Основні напрями державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпе­чення екологічної безпеки» (1998 р.).

Аналіз правового регулювання екологічних відносин в Україні засвідчує, що законам і кодексам належить тут провідне місце. При цьому йдеться не тільки про закони спеціального екологічного призначення («Про охорону навколишнього природного середови­ща», «Про екологічну експертизу», «Про зону надзвичайної еко­логічної ситуації», «Про екологічний аудит» тощо), а й про закони

2 5-200

33

Розділ II. Джерела екологічного права

загального характеру, які також належать до джерел екологічного права. Значну кількість екологічних норм містять, зокрема, закони України «Про власність» (1991 р.), «Про підприємства в Україні» (1991 р.), «Про зовнішньоекономічну діяльність» (1991 р.), «Про транспорт» (1994 р.), «Про забезпечення санітарного та епідемічно­го благополуччя населення» (1994 р.), «Про туризм» (2003 р.) та інші.

? 4. Нормативно-правові акти Президента,

Кабінету Міністрів, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади

Укази і розпорядження Президента України. Ці нормативно-пра­вові акти приймаються відповідно до ст. 106 Конституції України і є обов'язковими для виконання на території України. Вони не по­винні суперечити Конституції та законам України, тобто мають підзаконний характер.

Серед указів Президента України екологічного змісту — укази «Про збереження і розвиток природно-заповідного фонду Ук­раїни» (8 вересня 1993 р.), «Про біосферні заповідники України» (26 листопада 1993 р.), «Про приватизацію та оренду земельних ділянок несільськогосподарського призначення для здійснення підприємницької діяльності» (12 липня 1995 р.), «Про День довкілля» (6 серпня 1998 р.) та ін.

Постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України. Ці акти приймаються відповідно до ст. 117 Конституції України і також на­лежать до категорії підзаконних. Вони не повинні суперечити не тільки Конституції та законам, а й указам Президента України.

Через постанови і розпорядження уряд реалізує свою виконав­чо-розпорядчу функцію в екологічній сфері. В одних випадках Кабінет Міністрів України приймає відповідні постанови з власної ініціативи, заповнюючи тим самим прогалини у законодавстві, а в інших — це випливає з відповідних законів чи указів Президента України.

Значна частина постанов стосується затвердження правил при­родокористування, порядку здійснення контрольних функцій, за­твердження різноманітних екологічних нормативів, такс тощо. Зо­крема, постановами Кабінету Міністрів України були затверджені

34

§ 4. Нормативно-правові акти Президента, Кабінету Міністрів ...

Положення про порядок встановлення лімітів використання ре­сурсів загальнодержавного значення (1992 р.), Положення про по­рядок розроблення екологічних програм (1993 р.), Положення про порядок видачі дозволів на спеціальне використання природних ресурсів (1992 р.), Положення про державну систему моніторингу довкілля (1998 р.) тощо. Урядовими актами затверджуються також положення про правовий статус міністерств та відомств еко­логічного профілю.

Накази, інструкції, інші нормативно-правові акти міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. Найбільш широкими повноваженнями в екологічній сфері щодо видання таких актів наділені Міністерство охорони навколишнього природного середо­вища України, Міністерство охорони здоров'я України, Державний комітет України по земельних ресурсах, Державний комітет Украї­ни по водному господарству, Державний комітет лісового госпо­дарства України та деякі інші.

За своєю юридичною природою акти цих органів поділяють на дві групи: а) обов'язкові тільки для підпорядкованих цим органам суб'єктів екологічних відносин; б) обов'язкові й для не підпоряд­кованих їм підприємств, установ і організацій, а також для грома­дян. Видання останніх зумовлене міжвідомчими (надвідомчими) повноваженнями відповідних органів, і самі ці акти є джерелами екологічного права.

Найбільш широку компетенцію по виданню цих актів має Міністерство охорони навколишнього природного середовища Ук­раїни. Його накази, прийняті в межах своїх повноважень, є обов'язковими для виконання центральними і місцевими органа­ми виконавчої влади та місцевого самоврядування, підприємства­ми, установами й організаціями, незалежно від форм власності, а також громадянами.

До таких актів, зокрема, належать накази міністерства «Про за­твердження Положення про порядок організації та виконання дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин за­гальнодержавного значення» (2003 р.), «Про затвердження Інструкції про розгляд заявок та надання дозволів на виробництво, зберігання, транспортування, використання, захоронення, зни­щення та утилізацію отруйних речовин, у тому числі продуктів біотехнології та інших біологічних агентів» (2002 р.) тощо.

35

Розділ II. Джерела екологічного права

Нормативно-правові акти міністерств та інших центральних ор­ганів виконавчої влади, що стосуються прав, свобод та законних інтересів громадян, або ті, що мають міжвідомчий характер, підля­гають обов'язковій державній реєстрації. Вона здійснюється відповідно до Указу Президента України від 3 жовтня 1992 р. «Про державну реєстрацію нормативних актів міністерств та інших ор­ганів державної виконавчої влади» та Положення, затвердженого Кабінетом Міністрів України від 28 грудня 1992 р., Міністерством юстиції України. Саме після такої реєстрації відповідний акт набу­ває статусу джерела екологічного права України.

$ 5. Акти місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування

Правова природа цих актів зумовлена їх правовим статусом, визначеним Конституцією України та спеціальними законами. Згідно з Законом України «Про місцеві державні адміністрації» (1999 р.) державні адміністрації областей, районів, міст Києва та Севастополя, а також районів у цих містах приймають у межах своєї компетенції відповідні рішення. Такі ж за назвою акти відповідно до Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» (1997 р.) приймають сільські, селищні, міські, районні та обласні ради, а також виконавчі комітети сільських, міських і районних у містах рад. Актами місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування вирішуються питання місцевого життя, в тому числі екологічного характеру. Ними, зокрема, затверджу­ються місцеві програми охорони навколишнього природного сере­довища, передбачаються заходи екологічного характеру в процесі забудови і благоустрою, забезпечення санітарного благополуччя, утилізації та переробки відходів тощо. Нормативні рішення є обов'язковими для виконання в межах відповідних адміністратив­но-територіальних одиниць.

36

§ 6. Міжнародні договори як джерела екологічного права України

? 6. Міжнародні договори як джерела екологічного права України

Належність міжнародних договорів до джерел права України, в тому числі екологічного, випливає з Конституції України. Відповідно до ст. 9 Основного Закону чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства. Згідно з Законом «Про міжнародні договори України» (2004 р.) під міжнародним догово­ром України розуміють укладений у письмовій формі з іноземною державою або іншим суб'єктом міжнародного права договір, який регулюється міжнародним правом, незалежно від того, міститься договір в одному чи декількох пов'язаних між собою документах, і незалежно від його конкретного найменування (договір, угода, конвенція, пакт, протокол тощо) (ст. 1).

Цим же законом передбачено, що чинні міжнародні договори України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, застосовуються в порядку, передбаченому для норм національного законодавства України. Якщо міжнародним догово­ром України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнарод­ного права (ст. 19). У даному випадку Україна виходить з принци­пу пріоритетності норм міжнародного права перед нормами національного законодавства.

Чинні міжнародні договори України реєструються в Міністерстві закордонних справ України, а за його поданням — й у Секретаріаті Організації Об'єднаних Націй відповідно до її Ста­туту. Ці договори включаються в установленому порядку до Єди­ного державного реєстру нормативних актів і друкуються в «Зібранні діючих міжнародних договорів України» та інших офіційних друкованих виданнях України.

В екологічному законодавстві України частка міжнародно-пра­вових угод є досить вагомою і з кожним роком зростає.

Водночас Україна не є байдужою й до тих міжнародних дого­ворів, які не ратифіковані парламентом. Це зумовлено консти­туційним визнанням Україною загальновизнаних принципів і норм міжнародного права (ст. 18 Конституції України). В силу цього

37

Розділ II. Джерела екологічного права

відповідні принципи і норми міжнародного права навколишнього середовища також є джерелами екологічного права України.

Рекомендована література

1. Барбашова Н. В. Зкологическое право Украиньї. — Донецк,
   2002.

1. Бринчук М. М. Зкологическое право. — М., 2004.

2. Боголюбов С. А. Зкологическое право. — М., 1998.

3. Екологічне право / За ред В.І. Андрейцева. — К., 2001.

2. Зкологическое право Украиньї / Под ред. И. И. Каракаша. —
   Одесса, 2001.

6. Екологічне право України / За ред. А. П. Гетьмана та
М. В. Шульги. - X., 2005.

7. Костицький В. Екологічне законодавство України. — К., 1998.

8. Кравченко С. М., Андрусевич А. О., Бонайн Дж. Е. Актуальні
   проблеми міжнародного права навколишнього середовища. —
   Львів, 2002.

9. Малишко М. І. Екологічне право України. — К., 2001.

10. Мунтян В. Л. Охорона природи УРСР. — К., 1982.

11. Розовский Б. Г., Ворсинов І. Т. Зкологическое право. — Лу-
    ганск, 1994.

12. Шемшученко Ю. С. Правовьіе проблеми зкологии. — К.,
    1989.

38

Розділ III

Екологічні права та обов 'язки громадян

§ 1. Загальна характеристика екологічних прав громадян

Питання про екологічні права людини і громадянина є цент­ральним у національному й міжнародному екологічному праві. Воно тісно пов'язане з правом на життя та охорону здоров'я насе­лення.

Щоправда, у Загальній декларації прав людини — першому міжнародно-правовому документі, що проголосив основні права та свободи людини, — було виділено право на життя, але прямо нічо­го не говорилося про екологічні права. На це світове співтоварист­во звернуло увагу тільки на початку 70-х років минулого століття. Перший принцип Стокгольмської декларації ООН з навколишнь­ого середовища проголосив, що людина має основне право на «сприятливі умови життя в навколишньому середовищі, якість якого дає змогу вести гідне благополучне життя»¹.

Більш повно екологічні права людини відображені в Орхуській конвенції ООН про доступ до інформації, участь громадськості у процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються навколишнього середовища, схваленій на Нараді міністрів охорони навколишнього середовища в місті Орхусі (Данія) у червні 1998 р. і ратифікованій Верховною Радою України.

¹ Збірник міжнародно-правових актів у сфері охорони довкілля. — Львів, 2002.-С. 11.

39

Розділ III. Екологічні права та обов'язки громадян

Конвенція проголосила права людини на: сприятливе навко­лишнє середовище; екологічну інформацію; участь у прийнятті екологічних рішень, проведенні екологічної експертизи, розробці екологічних програм, планів, політики, проектів нормативних актів тощо.

В Україні екологічні права належать до конституційних. Стат­тя 50 Конституції України закріпила право кожного на безпечне для життя і здоров'я довкілля та на відшкодування завданої пору­шенням цього права шкоди. З метою забезпечення цього права кожному гарантується право вільного доступу до інформації про стан довкілля, про якість харчових продуктів і предметів побуту, а також право на її поширення. Така інформація ніким не може бу­ти засекречена.

Найбільш повний перелік екологічних прав громадян міститься у Законі України «Про охорону навколишнього природного сере­довища», який уперше закріпив екологічні права та обов'язки гро­мадян як правову категорію. Відповідно до ст. 9 закону кожен гро­мадянин України має право на:

• безпечне для життя і здоров'я навколишнє природне середо­
  вище (право на екологічну безпеку);

• участь в обговоренні та на внесення пропозицій до проектів
  нормативно-правових актів, матеріалів щодо розміщення, будів­
  ництва і реконструкції об'єктів, які можуть негативно впливати на
  стан навколишнього природного середовища, внесення пропози­
  цій до органів державної влади та місцевого самоврядування, юри­
  дичних осіб, які беруть участь у прийнятті рішень із цих питань
  (право на участь в обговоренні проектів екологічно значущих
  рішень);

• участь у розробці та здійсненні заходів щодо охорони навко­
  лишнього природного середовища, раціонального і комплексного
  використання природних ресурсів;

• здійснення загального і спеціального використання природ­
  них ресурсів;

• об'єднання в громадські природоохоронні формування;

• вільний доступ до інформації про стан навколишнього при­
  родного середовища (екологічна інформація) та вільне отримання,
  використання, поширення та зберігання такої інформації, за ви­
  нятком обмежень, встановлених законом (право на екологічну
  інформацію);

40

§ 1. Загальна характеристика екологічних прав громадян

• 
  участь у публічних слуханнях або відкритих засіданнях з
  питань впливу запланованої діяльності на навколишнє природне
  середовище на стадіях розміщення, проектування, будівництва
  і реконструкції об'єктів та проведенні громадської екологічної екс­
  пертизи;

• одержання екологічної освіти;

• подання до суду позовів до державних органів, підприємств,
  установ, організацій і громадян про відшкодування шкоди, запо­
  діяної їх здоров'ю та майну внаслідок негативного впливу на на­
  вколишнє природне середовище;

• оскарження в судовому порядку рішень, дій або бездіяльності
  органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх
  посадових осіб щодо порушення екологічних прав громадян у по­
  рядку, передбаченому законом.

Крім цього, екологічний характер мають права, закріплені іншими законами. Так, Основами законодавства України про охо­рону здоров'я (ст. 6) визначається право кожного на охорону здо­ров'я, що передбачає: безпечне для життя і здоров'я навколишнє природне середовище; санітарно-епідемічне благополуччя тери­торії й населеного пункту, де він проживає; безпечні й здорові умо­ви праці, навчання, побуту та відпочинку; достовірну та своєчасну інформацію про стан свого здоров'я і здоров'я населення, включа­ючи наявні і можливі фактори ризику та їх ступінь тощо.

Закон України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» передбачив (ст. 4) право на безпечні для здоров'я та життя продукти харчування, питну воду, умови праці, навчання, виховання, побуту, відпочинку та навколишнє природ­не середовище; участь у розробці, обговоренні та громадській екс­пертизі проектів програм і планів забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення, внесення пропозицій із цих питань до відповідних органів та інше.

Закон України «Про екологічну експертизу» конкретизує мож­ливості громадян та їх об'єднань брати участь у проведенні гро­мадської експертизи об'єктів при додержанні встановлених цим за­коном принципів, вимог та правил.

Екологічні права закріплені також у законах України «Про ви­користання ядерної енергії та радіаційну безпеку», «Про відходи», «Про захист людини від впливу іонізуючих випромінювань», «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техноген­ного та природного характеру» та ін.

41

Розділ III. Екологічні права та обов'язки громадян

Наявність сукупності правових норм про екологічні права гро­мадян дає змогу розглядати їх у об'єктивному значенні, тобто як комплексний міжгалузевий інститут загальної частини екологічно­го права.

Екологічні права громадян розглядаються й в іншому аспекті — як суб'єктивні права, що становлять сукупність повноважень фізичних осіб у галузі екології. За таких умов екологічні права гро­мадян — це персоніфіковані права, які належать кожній фізичній особі.

Слід розмежовувати екологічні права і екологічні інтереси, які не персоніфіковані й тому належать усім громадянам (суспільству). Екологічні права громадян розглядаються як забезпечені системою права юридичні можливості особи реалізувати у передбачених за­конодавством формах надані повноваження в галузі екології. Такі можливості випливають з мети та завдань екологічного законодав­ства. Екологічні інтереси — це природні і соціально зумовлені по­треби осіб у відповідній галузі, які випливають зі змісту норм еко­логічного законодавства. Вони задовольняються в процесі ре­алізації сукупності екологічних заходів: організаційних, технічних, економічних, превентивних та в процесі забезпечення екологічно­го порядку.

Форми реалізації екологічних прав громадян передбачаються системою соціально-правових гарантій. Порушені екологічні права громадян підлягають поновленню, а їх захист здійснюється в судо­вому порядку відповідно до законодавства України (ст. 11 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»). Екологічні інтереси задовольняються в процесі реалізації сукуп­ності екологічних заходів: організаційних, технічних, економічних, превентивних та в процесі забезпечення екологічного порядку¹.

Екологічні права громадян — це закріплена в законі і гарантована правом сукупність юридичних можливостей та засобів, які дозволя­ють задовольняти потреби громадян у галузі охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів і забезпечен­ня екологічної безпеки.

У теорії екологічного права екологічні права громадян за рівнем правового регулювання поділяють на основні та інші. Перші —

¹ Андрейцев В. І. Екологічне право: Курс лекцій: Навч. посібн. для юрид фак вузів. - К., 1996. - С. 33.

42

§ 2. Право громадян на безпечне для життя та здоров'я навколишнє ...

фундаментальні — закріплені в Конституції України, другі — в за­конах України.

Є й інші класифікації: поділ на галузеві та міжгалузеві еко­логічні права (залежно від суб'єктів реалізації)¹; на еколого-політичні, економічні, соціальні, культурні права (залежно від видів регульованих відносин)².

? 2. Право громадян на безпечне для життя та здоров 'я навколишнє природне середовище

Це право є одним з основних конституційних екологічних прав людини, яке називають правом на екологічну безпеку³.

Суб'єктами цього права є громадяни України, іноземці, особи без громадянства, які перебувають на території України, а об'єктом — навколишнє природне середовище як сукупність природних і природно-соціальних умов і процесів (частина перша ст. 5 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»).

Щоб таке середовище було безпечним для людини, воно має відповідати юридично встановленим критеріям. Йдеться, зокрема, про систему екологічних, санітарно-протиепідемічних та інших норм, нормативів, вимог, правил, заборон тощо. Так, екологічні нормативи становлять гранично допустимі викиди та скиди у на­вколишнє природне середовище забруднюючих хімічних речовин, розміщення в ньому відходів, рівні допустимого шкідливого впли­ву фізичних та біологічних факторів (ст. 33 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»). Санітарні та інші нормативи становлять гранично допустимі концентрації за­бруднюючих речовин у навколишньому середовищі (воді, повітрі), гранично допустимі рівні акустичного, електромагнітного, радіаційного, іонізуючого та іншого шкідливого фізичного впливу на навколишнє середовище, гранично допустимий вміст шкідли­вих речовин у продуктах харчування тощо. Визначаються такі кри-

¹ Бринчук М. М. Зкологическое право (право окружающей средьі): Учебник для
вьісших юридических учебньїх заведений. — М., 1998. — С.131—132.

² Краснова М. В. Конституція України та екологічні права громадян // Вісник
Київського національного університету імені Тараса Шевченка: Юридичні науки.
Вип. 37, 2000. - С. 12-16.

3 Андрейцев В. І. Екологічне право. — С. 34—35.

43

Розділ III. Екологічні права та обов'язки громадян

терії державними стандартами та іншими обов'язковими для вико­нання нормативними документами. Вказані нормативи виражають якісні характеристики стану навколишнього природного середови­ща і спрямовані на забезпечення його чистоти, сприятливості, комфортності для життя та здоров'я.

Іншою важливою характеристикою безпечного довкілля є раціональне використання природних ресурсів, додержання еко­логічних вимог у процесі природокористування, в тому числі до­держання нормативів та лімітів використання природних ресурсів з урахуванням наукового обгрунтування узгодженості екологічних, економічних і соціальних інтересів і потреб суспільства та особи. Ліміти на природокористування є системою екологічних обмежень щодо використання тих чи тих природних ресурсів або територій і визначаються як встановлені нормами природоресурсового (зе­мельного, водного, лісового, гірничого, фауністичного та іншого) законодавства обсяги використання природних ресурсів.

Сприятливе навколишнє природне середовище означає також його здатність задовольняти естетичні, рекреаційні, оздоровчі, культурні, наукові та інші потреби людини, наявність видового та популяційного різноманіття тварин і рослин. З цією метою ство­рюються і особливо охороняються шляхом запровадження спеці­альних режимів курортні, лікувально-оздоровчі, рекреаційні зони, території та об'єкти природно-заповідного фонду.

Право на безпечне для життя та здоров'я довкілля — одне з фундаментальних і всеохоплюючих прав людини і громадянина. Інші екологічні права — право на екологічну інформацію, право на участь у проведенні громадської екологічної експертизи, право на обговорення різних проектів, на участь у розробці та здійсненні природоохоронних заходів тощо, які передбачені законодавством, по суті, виступають засобами реалізації права на безпечне навко­лишнє середовище.

В Україні додержання права на безпечне навколишнє природне середовище має забезпечуватися в межах здійснення державою її екологічної політики та природоохоронною діяльністю спеціально уповноважених державних органів, органів місцевого самовряду­вання, громадських органів і організацій, природокористувачів на основі послідовного виконання правових, організаційних, технічних, економічних, наукових, виховних та інших заходів що­до охорони навколишнього природного середовища, раціонально-

44

§ 3. Інші екологічні права громадян

го використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки.

До компетенції державних органів у цій сфері законодавством віднесено: здійснення екологічного прогнозування і планування; розробка та затвердження екологічних стандартів та нормативів; організація здійснення екологічної експертизи; здійснення контро­лю та моніторингу навколишнього природного середовища; веден­ня державного обліку та кадастрів природних ресурсів, об'єктів, речовин, матеріалів, устаткування, що шкідливо впливають на стан навколишнього природного середовища, паспортизація екологічно небезпечних об'єктів; екологічне інформаційне забезпечення; ви­дача дозволів на спеціальне використання природних ресурсів та на здійснення екологічно небезпечних видів діяльності; серти­фікація харчових продуктів та продовольчої сировини тощо.

? 3. Інші екологічні права громадян

На відміну від права на безпечне для життя та здоров'я довкілля інші екологічні права мають характер похідних від нього та реалізу­ються з метою його забезпечення. Так, право громадян на еко­логічну інформацію з урахуванням положень законодавства за своїм змістом охоплює сукупність відповідних можливостей, які спрямо­вані на: вільний доступ до інформації про стан навколишнього природного середовища (екологічна інформація) та вільне отри­мання, використання, поширення та зберігання такої інформації, за винятком обмежень, встановлених законом (ст. 9 Закону Украї­ни «Про охорону навколишнього природного середовища»). Крім цього, громадяни мають право вільно збирати, зберігати, викорис­товувати і поширювати її усно, письмово або в інший спосіб — на свій вибір; одержувати таку інформацію в установленому порядку (статті 32—37 Закону України «Про інформацію») шляхом звернен­ня з інформаційним запитом до уповноважених на це органів дер­жавної влади і місцевого самоврядування.

Екологічна інформація — це будь-яка інформація про стан навко­лишнього природного середовища в письмовій, аудіовізуальній, елек­тронній чи іншій матеріальній формі про події, явища, матеріали, факти, процеси і окремих осіб у сфері використання, відтворення та охорони природних ресурсів, природних компонентів та ландшафтів, охорони довкілля та забезпечення екологічної безпеки.

45

Розділ III. Екологічні права та обов'язки громадян

Національне законодавство відносить до екологічної інформації відомості про:

• стан навколишнього природного середовища чи його об'єктів
  — землі, вод, надр, атмосферного повітря, рослинного і тваринно­
  го світу та рівні їх забруднення;

• біологічне різноманіття і його компоненти, включаючи гене­
  тично видозмінені організми та їх взаємодію із об'єктами навко­
  лишнього природного середовища;

• джерела, фактори, матеріали, речовини, продукцію, енергію,
  фізичні фактори (шум, вібрацію, електромагнітне випромінюван­
  ня, радіацію), які впливають або можуть вплинути на стан навко­
  лишнього природного середовища та здоров'я людей;

• загрозу виникнення і причини надзвичайних екологічних си­
  туацій, результати ліквідації цих явищ, рекомендації щодо заходів,
  спрямованих на зменшення їх негативного впливу на природні
  об'єкти та здоров'я людей;

• екологічні прогнози, плани і програми, заходи, у тому числі
  адміністративні, державну екологічну політику, законодавство про
  охорону навколишнього природного середовища;

• витрати, пов'язані із здійсненням природоохоронних заходів
  за рахунок фондів охорони навколишнього природного середови­
  ща, інших джерел фінансування, економічний аналіз, проведений
  у процесі прийняття рішень з питань, що стосуються довкілля
  (ст. 25 Закону України «Про охорону навколишнього природного
  середовища»).

Основними джерелами інформації є: дані моніторингу довкілля, кадастрів природних ресурсів, реєстри, автоматизовані банки да­них, архіви, а також довідки, що видаються уповноваженими на те органами державної влади, місцевого самоврядування, громадськи­ми організаціями, окремими посадовими особами.

Засобом забезпечення цього права є обов'язок Міністерства охорони навколишнього природного середовища України, його ор­ганів на місцях, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, діяльність яких може негативно вплинути або впливає на стан навколишнього природного середовища, жит­тя і здоров'я людей, забезпечувати вільний доступ населення до інформації про стан навколишнього природного середовища у формах, визначених Законом України «Про охорону навколишньо­го природного середовища».

46

§ 3. Інші екологічні права громадян

Закон України «Про екологічну експертизу» (ст. 35) зобов'язує замовників екологічної експертизи публікувати заяву про еко­логічні наслідки запланованої діяльності, яка має містити відомості про: заплановану діяльність, мету і шляхи її здійснення; суттєві фактори, що впливають чи можуть впливати на стан навколишньо­го природного середовища з урахуванням можливості виникнення надзвичайних екологічних ситуацій; кількісні та якісні показники оцінки рівнів екологічного ризику запланованої діяльності, а також заходи, що гарантують провадження діяльності відповідно до еко­логічних стандартів і нормативів; інформування громадськості що­до запланованої діяльності, її мету і шляхи її здійснення.

На визначення джерел екологічної інформації може впливати статус уповноваженої особи та стадія реалізації суб'єктивного пра­ва на екологічну інформацію. Так, на стадії вільного доступу така інформація набувається будь-якою особою, як фізичною, так і юридичною, як право- та дієздатною, так і обмежено та повністю недієздатною тощо, шляхом одержання її із повідомлень засобів масової інформації, офіційних повідомлень органів держави, опублікованих у спеціальних бюлетенях, збірниках, які в свою чер­гу можуть міститися в інформаційних (комп'ютерних) мережах, у бібліотечних фондах. При цьому інформація про екстремальне за­бруднення довкілля, про надзвичайні екологічні ситуації природ­ного та техногенного характеру має повідомлятися через засоби масової інформації, державну систему оповіщення негайно.

На стадії одержання екологічної інформації в установленому порядку шляхом офіційного звернення із інформаційним запитом право на екологічну інформацію реалізується право- та дієздатни­ми особами, законними представниками недієздатних та обмеже­но дієздатних осіб. При цьому джерелами екологічної інформації можуть виступати офіційні документи, автоматизовані системи офіційних даних, як-то списки, реєстри, кадастри тощо. На цій стадії важливого значення набувають терміни задоволення запитів, форма запиту та форма розгляду запиту, відмови та відстрочки за­доволення запиту. З урахуванням міжнародних та національних правових положень запит та відповіді на нього мають бути пере­важно у письмовій формі (на випадок оскарження справи в суді), запит повинен бути розглянутим у максимально стислі строки, але не більше ЗО днів. Якщо державний орган не має у своєму розпо­рядженні екологічної інформації, котра міститься у запиті, цей ор-

47

Розділ III. Екологічні права та обов'язки громадян

ган у максимально стислий строк (10 днів) інформує подавця за­питу про державний орган, до якого, як він вважає, можна зверну­тися із запитом про надання відповідної інформації, або передає цей запит безпосередньо такому органу та належним чином повідомляє про це подавця заяви.

Екологічна інформація надається безоплатно, крім випадків, коли подавець запиту просить надати йому копії офіційних доку­ментів.

На стадії поширення набутої законним шляхом екологічної інформації доцільно враховувати, що така інформація може висту­пати об'єктом права власності, й тому втручання інших осіб у про­цес реалізації права власності на екологічну інформацію заборо­няється.

Право на екологічну інформацію може бути обмежене в умовах воєнного або надзвичайного стану із зазначенням строку дії цих обмежень (ст. 64 Конституції України). Згідно з Орхуською ковен-цією (ст. 4) у запиті про надання екологічної інформації може бути відмовлено, якщо її оприлюднення може негативно вплинути на:

• конфіденційність діяльності державних органів у випадках,
  коли така конфіденційність передбачена національним законодав­
  ством;

• міжнародні відносини, національну оборону або державну
  безпеку;

• відправлення правосуддя, можливість для осіб бути віддани­
  ми під справедливий судовий розгляд або спроможність державних
  органів проводити розслідування кримінального чи дисциплінар­
  ного характеру;

• конфіденційність комерційної та промислової інформації у
  випадках, коли така конфіденційність охороняється законом з ме­
  тою захисту законних економічних інтересів. У цьому контексті
  інформація про викиди, скиди забруднюючих речовин, про
  розміщення відходів, про інші негативні впливи на навколишнє
  природне середовище підлягає оприлюдненню;

• права інтелектуальної власності;

• інформацію, що стосується особистого життя громадян;

• інтереси третьої сторони, яка надала інформацію, якщо ця
  сторона не зв'язана зобов'язаннями чинити належним чином, або
  якщо на цю сторону не може бути покладено такого зобов'язання,
  і в тих випадках, коли ця сторона не надає згоди на оприлюднен­
  ня відповідного матеріалу;

48

§ 3. Інші екологічні права громадян

— навколишнє природне середовище, на яке поширюється та­ка інформація, наприклад місця розмноження рідкісних видів рос­лин і тварин.

Право на екологічну інформацію реалізується передусім з метою забезпечення права на екологічну безпеку, а тому у разі його пору­шення законодавство передбачає не лише його поновлення, а й відшкодування матеріальної та моральної шкоди, якщо така за­подіяна. Розмір відшкодування визначається судом (ст. 49 Закону України «Про інформацію»).

Кодекс України про адміністративні правопорушення (ст. 91⁴) встановлює адміністративну відповідальність для службових і поса­дових осіб за відмову від надання чи несвоєчасне надання еко­логічної інформації. Кримінальний кодекс України (ст. 238) вста­новлює кримінальну відповідальність за приховування або пере­кручення відомостей про екологічний стан або захворюваність на­селення.

Право громадян на участь у публічних слуханнях або відкритих засіданнях з питань впливу запланованої діяльності на навколишнє природне середовище на стадіях розміщення, проектування, будівництва і реконструкції об'єктів та у проведенні громадської еко­логічної експертизи (п. «є» ст. 9 Закону України «Про охорону на­вколишнього природного середовища») передбачає різні форми ре­алізації цього права, що стосуються участі громадян у проведенні громадської екологічної експертизи. Ця експертиза може здійсню­ватися в будь-якій сфері діяльності, що потребує екологічного обґрунтування, за ініціативою громадських організацій чи інших громадських формувань (ст. 16 Закону України «Про екологічну експертизу»). Зокрема, правові засади залучення громадян до обго­ворення матеріалів планування, будівництва та/або реконструкції різних об'єктів, в тому числі об'єктів підвищеної небезпеки, виз­начені законами України «Про планування та забудову територій», «Про об'єкти підвищеної небезпеки».

Згідно зі ст. 11 Закону України «Про екологічну експертизу» участь громадськості в процесі екологічної експертизи здійснюється у формах: виступів у засобах масової інформації; подання письмових зауважень, пропозицій і рекомендацій; включення представників громадськості до складу експертних комісій, груп по проведенню екологічної експертизи.

49

Розділ III. Екологічні права та обов'язки громадян

Це означає, що громадяни: по-перше, можуть самостійно про­водити екологічну експертизу (саме тому така форма екологічної експертизи називається громадською); по-друге: з метою врахуван­ня громадської думки суб'єкти екологічної експертизи зобов'язані організовувати публічні слухання або відкриті засідання (ор­ганізація громадських слухань щодо запланованих проектів, які підлягають державній екологічній експертизі); по-третє: представ­ники громадськості можуть бути включені до складу експертних комісій при проведенні державної екологічної експертизи.

Громадська екологічна експертиза об'єктів може проводитись перед державною експертизою, одночасно з нею, після її прове­дення, тобто у будь-який час, коли виникає інтерес у громадсь­кості для визначення оцінки впливу об'єкта на навколишнє при­родне середовище.

З метою інформування населення та узгодження дій з іншими об'єднаннями громадян суб'єкти громадської екологічної експер­тизи оголошують через засоби масової інформації заяву про прове­дення громадської екологічної експертизи, в якій зазначаються відомості про склад громадського еколого-експертного формуван­ня, перелік спеціалістів, залучених до участі в експертизі, об'єкт екологічної експертизи, строки її проведення. З метою врахування вимог Орхуської конвенції ООН про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуд­дя з питань, що стосуються навколишнього середовища, доцільно захищати в судовому порядку відмови засобів масової інформації від опублікування заяви про проведення громадської екологічної експертизи, якщо така відмова не достатньо обгрунтована.

Заява про проведення громадської екологічної експертизи по­дається також до відповідної ради, органів державної виконавчої влади та державної екологічної експертизи (ст. 41 Закону України «Про екологічну експертизу»). Заявницький характер громадської екологічної експертизи є певною гарантією того, що громадським експертам буде надано повне сприяння у проведенні експертизи, ніхто не втрутиться у процес їх перевірки будь-яких об'єктів тощо (статті 28—30 Закону України «Про екологічну експертизу»). А от­же, відповідна рада, орган державної виконавчої влади та держав­ної екологічної експертизи повинні формально прийняти таку за­яву, погодитися на проведення громадської екологічної експерти­зи та всіляко сприяти у її проведенні. Залишення заяви про прове-

50

§ 3. Інші екологічні права громадян

дення громадської екологічної експертизи без розгляду, незадово­лення заявних вимог, відмова у проведенні громадської екологічної експертизи можуть бути оскаржені до суду, до органів прокурату­ри. Оскарженню підлягають й інші протиправні дії: незаконне втручання будь-кого у проведення екологічної експертизи; надан­ня свідомо неправдивих відомостей про екологічні наслідки діяль­ності об'єктів екологічної експертизи; порушення порядку прове­дення екологічної експертизи (ст. 33—46, 50 Закону України «Про екологічну експертизу»).

Частина друга ст. 42 Закону України «Про екологічну експерти­зу» передбачає, що висновки громадської екологічної експертизи можуть враховуватися при проведенні державної екологічної екс­пертизи, а також органами, що приймають рішення про реалізацію об'єкта експертизи. Проте з урахуванням вимог Орхуської кон­венції, а також ст. 11 Закону України «Про екологічну експертизу» висновки громадської екологічної експертизи як відповідна форма громадської думки щодо об'єкта експертизи обов'язково має бути врахована при прийнятті остаточного рішення по такому об'єкту.

При цьому доцільно враховувати, що Орхуська конвенція пе­редбачає участь громадськості й на більш ранніх стадіях еко­логічної експертизи, а саме: на стадії оцінки впливу об'єкта, що підлягає реалізації, на стан навколишнього природного середовища. Така оцінка впливу викладається у Заяві про екологічні наслідки діяльності відповідно до вимог, встановлених статтями 35 та 36 За­кону України «Про екологічну експертизу». Запровадження такої процедури базується передусім на принципі гласності екологічної експертизи (ст. 10 Закону України «Про екологічну експертизу») та принципі гарантування безпечного для життя та здоров'я навко­лишнього природного середовища (ст. 6 цього закону). Недодер­жання цих вимог також може бути оскаржено громадськістю до вищестоящих органів державної виконавчої влади, місцевого само­врядування чи безпосередньо до суду.

Відповідно до вимог ст. 13 Закону України «Про екологічну ек­спертизу» представники громадськості, а саме фахівці у відповідних сферах знань можуть залучатися до проведення дер­жавної екологічної експертизи. При цьому на них поширюються вимоги розділу IV Закону України «Про екологічну експертизу».

Право громадян на об'єднання в громадські природоохоронні фор­мування. Це право виступає гарантією багатьох інших екологічних

51

Розділ III. Екологічні права та обов'язки громадян

прав: права на участь у проведенні громадської екологічної експер­тизи; права на участь у розробці та здійсненні природоохоронних заходів; права на участь в обговоренні будь-яких проектів, рішень, державних програм тощо.

Громадські природоохоронні формування можуть відповідно до своїх статутів, положень брати участь в екологічному вихованні та екологічній освіті, в екологічному інформуванні, у здійсненні гро­мадського контролю в галузі охорони навколишнього природного середовища, виступати позивачами у справах щодо захисту еко­логічних прав їхніх членів.

Принципи реалізації цього права базуються на положеннях Конституції України та Закону України «Про об'єднання грома­дян» від 16 червня 1992 р., а саме: на добровільності громадян об'єднуватися у такі формування; на рівноправності їхніх членів; на єдності екологічних інтересів членів такого формування; на сво­боді вибору напрямів екологічної діяльності; на спільності ре­алізації та захисту екологічних прав громадян.

Реалізується дане право шляхом волевиявлення певного кола громадян на об'єднання в екологічне формування. Здійснюється це на загальних зборах, на яких схвалюються мета, завдання такого об'єднання, що в свою чергу фіксується в статуті чи положенні про нього.

Легалізація екологічних об'єднань громадян здійснюється шля­хом повідомлення через засоби масової інформації про його засну­вання та державної їх реєстрації. При цьому на органи держави по­кладається обов'язок сприяти громадянам у легалізації та реєстрації їх об'єднань, а також у реалізації напрямів екологічної діяльності. Відмова у реєстрації таких об'єднань без поважних на те причин підлягає оскарженню в судові органи.

В Україні існує кілька загальнонаціональних громадських при­родоохоронних організацій, які впливають на реалізацію державної екологічної політики. Серед них — Українське товариство охорони природи, Українська екологічна асоціація «Зелений світ», політич­на Партія зелених України та інші.

Право громадян на здійснення загального та спеціального викори­стання природних ресурсів. За своїм змістом це право складається з двох відносно самостійних можливостей громадян: права загально­го використання природних ресурсів та права спеціального вико­ристання природних ресурсів. Правовими формами таких можли-

52

§ 3. Інші екологічні права громадян

востей є права землекористування, водокористування, лісокорис­тування, надрокористування тощо.

Правовими ознаками права загального використання природ­них ресурсів є:

• загальнодоступність усіх природних ресурсів для задоволення
  життєво необхідних потреб людини — оздоровчих, рекреаційних,
  естетичних, культурно-освітніх, виховних, матеріальних та інших;

• відсутність спеціальних дозволів на таке користування та йо­
  го безоплатність;

• відсутність необхідності закріплення природних ресурсів чи
  їх частин за конкретними особами.

Так, на засадах права загального використання природних ре­сурсів людина дихає свіжим повітрям; купається, здійснює люби­тельське та спортивне рибальство у водоймах загального користу­вання, відпочиває на берегах водойм, задовольняє питні потреби; вільно перебуває в лісах, збирає для власних потреб лікарські рос­лини, гриби, ягоди, горіхи, іншу лісову рослинність там, де це не заборонено; на земельних ділянках, що знаходяться на праві влас­ності чи праві користування, використовує загальнопоширені ко­рисні копалини (пісок, глину, гравій); переміщається дорогами за­гального користування, відпочиває у парках, скверах тощо. Такі можливості передбачені передусім ст. 13 Конституції України та нормами природоресурсового права: Земельним, Водним, Лісовим кодексами України, Кодексом України про надра, законами Украї­ни «Про тваринний світ», «Про рослинний світ», «Про курорти» таін.

Гарантіями захисту цих прав є заборони щодо недопущення їх порушення шляхом влаштування перешкод у доступі до водойм за­гального користування, забудові шляхів загального користування, зміни цільового призначення парків, скверів, інших об'єктів рек­реаційного призначення тощо. З часів римського права відомі зе­мельні сервітути, які й у сучасний період застосовуються в цивільному праві і означають право обмеженого користування чу­жою земельною ділянкою для забезпечення проходу і проїзду че­рез сусідню земельну ділянку до власної або з метою доступу до природних ресурсів загального користування. У деяких країнах за­боронено куріння тютюну у місцях загального користування, оскільки його дим шкідливіший для тих, хто не курить, ніж для любителів куріння.

53

Розділ III. Екологічні права та обов'язки громадян

Інколи на практиці для захисту права загального використання природних ресурсів може бути застосований так званий негатор-ний позов, який доцільно розглядати як засіб усунення перешкод, що перешкоджають громадянам — власникам даного права — ко­ристуватися ним для задоволення своїх різноманітних потреб у га­лузі екології. При цьому важливо в судовому процесі обґрунтову­вати захист цього права саме з позиції необхідності його реалізації на засадах загальнодоступності природних ресурсів кожному гро­мадянину, безпосереднього його зв'язку з правом на безпечне довкілля.

Право спеціального використання природних ресурсів характе­ризується:

• наявністю спеціальної правосуб'єктності, тобто: досягнення
  віку, згідно з яким за законодавством досягається повноліття
  (18 років, хоч у окремих випадках може бути й 16 років — для чле­
  на фермерського господарства); реєстрація особи як суб'єкта
  підприємницької чи іншої діяльності тощо;

• платністю використання природних ресурсів (у випадках,
  визначених законодавством, — безоплатність);

• відособленістю використання природного ресурсу (виділення
  його в натурі (на місцевості), закріплення за конкретною особою;

• обов'язковістю одержання спеціальних дозволів (ліцензій,
  лісорубних квитків (ордерів), лісових квитків, відстрілочних кар­
  ток, державних актів на право власності чи право користування то­
  що);

• державною реєстрацією таких дозволів;

• метою права спеціального використання природних ресурсів
  є здійснення господарської та іншої діяльності.

Право спеціального використання природних ресурсів здійснюється у двох формах: на праві власності та на праві корис­тування природними ресурсами. Відповідно до цього залежить ре­жим використання тих чи інших природних ресурсів.

За своїм змістом право спеціального використання природних ресурсів — це сукупність прав та обов'язків природокористувачів, які визначені відповідно у земельному, водному, лісовому, надро­вому, фауністичному, атмосфероохоронному та іншому законо­давстві.

Порушеннями права спеціального використання природних ре­сурсів можуть бути різні протиправні дії чи бездіяльність:

54

§ 3. Інші екологічні права громадян

• 
  порушення строків розгляду заяв громадян і вирішення пи­
  тань про передачу та надання земельних ділянок;

• самовільне зайняття земельних ділянок, що знаходяться на
  праві власності чи праві користування громадян;

• псування сільськогосподарських та інших земель громадян,
  забруднення їх хімічними та радіоактивними речовинами, вироб­
  ничими відходами і стічними водами;

• знищення межових знаків (ст. 211 Земельного кодексу Ук­
  раїни);

• самовільне захоплення водних об'єктів, що знаходяться у ко­
  ристуванні громадян;

• забруднення та засмічення таких вод;

• пошкодження водогосподарських та інших споруд і пристро­
  їв, що належать громадянам, порушення режиму їх експлуатації та
  встановлених режимів їх роботи (ст. 110 Водного кодексу України);

• знищення або пошкодження лісу, що знаходиться в користу­
  ванні громадян внаслідок підпалу або недбалого поводження з во­
  гнем, або внаслідок його забруднення хімічними та радіоактивни­
  ми речовинами, виробничими і побутовими відходами, стічними
  водами, іншими шкідливими речовинами, підтоплення такого лісу,
  осушення та інші види шкідливого впливу (ст. 98 Лісового кодек­
  су України);

• порушення порядку надання об'єктів тваринного світу в ко­
  ристування та інше.

Правовими методами захисту такого права є:

• визнання за суб'єктом його права, наприклад, приватизації
  земельної ділянки;

• відновлення становища, яке існувало до порушення права,
  припинення дій, які порушують право;

• присудження до виконання обов'язку відшкодувати шкоду в
  натурі;

• припинення або зміна правовідносин;

• стягнення завданих збитків із осіб, які порушили право;

• визнання незаконним акта державного органу управління або
  місцевого самоврядування, коли таким актом порушено право.

Право громадян на участь в обговоренні проектів екологічно зна­чущих рішень. Правовими формами цього екологічного права є:

— участь в обговоренні та внесення пропозицій до проектів
нормативно-правових актів;

55

Розділ Ш. Екологічні права та обов'язки громадян

• 
  участь в обговоренні матеріалів щодо розміщення, будів­
  ництва і реконструкції об'єктів, які можуть негативно впливати на
  стан навколишнього природного середовища;

• внесення пропозицій до органів державної влади та органів
  місцевого самоврядування, юридичних осіб, що беруть участь у
  прийнятті рішень з цих питань (п. «б» ст. 9 Закону України «Про
  охорону навколишнього природного середовища»).

Механізм реалізації такого права визначений Законом України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 3 липня 1991 р. (із змінами та доповненнями від 19 червня 1992 р.), згідно з яким обов'язок виносити питання екологічного характеру на референ­дум покладено на ради відповідних рівнів. Громадськість також може ініціювати обговорення екологічно важливих рішень. Прав­да, у нас це буває досить рідко.

Орхуська конвенція вимагає вдосконалити процедури участі громадян у прийнятті екологічних рішень. Зокрема, передбачається залучення громадськості до дозвільної діяльності компетентних ор­ганів у галузі охорони довкілля, до формування екологічних планів і програм, а також захист такого права у суді.

Право на одержання екологічної освіти. Розв'язання багатьох екологічних проблем не можливе без розуміння особливостей про­цесів, які відбуваються у сфері взаємовідносин суспільства і при­роди. Тому в сучасних умовах одним із напрямів державної еко­логічної політики є посилення екологічної, в тому числі правової, освіти, культури і науки, що передбачає розширення мережі спеці­альних закладів освіти, спроможних організувати одне з екологіч­них прав громадян¹. Це право є складовою частиною консти­туційного права на освіту (ст. 53 Конституції України) та закріпле­не у Законі України «Про охорону навколишнього природного середовища». Механізм реалізації цього права визначено у спе­ціальних законах освітянської сфери: «Про освіту», «Про дошкіль­не виховання», «Про загальну середню освіту», «Про професійно-технічну освіту», «Про вищу освіту» та ін.

Право на екологічну освіту може бути реалізоване на формаль­ному (в дошкільних виховних закладах, у школах, ліцеях, колед­жах, інститутах, університетах, академіях тощо), неформальному

¹ Бринчук М. М. Зкологическое право (право окружающей среди): Учебник для вузов. — М., 1998. — С. 502.

56

§ 3. Інші екологічні права громадян

(шляхом самоосвіти, через засоби масової інформації, бібліотеки, клуби, гуртки тощо) та контрактному рівнях.

Право громадян на участь у розробці та здійсненні заходів щодо охорони навколишнього природного середовища реалізується у бага­тьох формах, визначених законодавством. Так, відповідно до ст. 6 Закону України «Про охорону навколишнього природного середо­вища» центральні та місцеві органи виконавчої влади, а також місцевого самоврядування під час розробки державних екологічних програм залучають громадськість до їх підготовки шляхом опри­люднення проектів державних екологічних програм для їх вивчен­ня громадянами, підготовки громадськістю зауважень та пропо­зицій щодо запропонованих проектів, проведення публічних слу­хань стосовно екологічних програм.

Відповідно до Указу Президента України «Про День довкілля» громадяни можуть брати участь в озелененні населених пунктів, очищенні територій від сміття, проводити роботи по відновленню, відтворенню природних ресурсів у випадках аварій, катастроф, здійснювати інші природоохоронні заходи.

Право на відшкодування шкоди, заподіяної порушенням права на безпечне довкілля. Це активне право особи реалізується шляхом звернення до суду з позовом до державних органів, підприємств, установ, організацій і громадян про відшкодування шкоди не ли­ше здоров'ю, а й майну внаслідок негативного впливу на навко­лишнє природне середовище (ст.9 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»). Інколи в літературі таке право називають процесуальним. Підставою виникнення цього права є склад екологічного правопорушення, тобто: протиправ-ність дії (бездіяльність); заподіяння шкоди такими діями (бездіяль­ністю) здоров'ю та/або майну громадян; причинний зв'язок між протиправними діями (бездіяльністю) та заподіяною шкодою; суб'єктивні ознаки правопорушення — вина у формі умислу чи не­обережності. Для осіб, що володіють джерелами підвищеної еко­логічної небезпеки, вина може й не встановлюватися, якщо вони не доведуть, що шкода виникла внаслідок стихійних природних явищ чи навмисних дій потерпілих (ст. 69 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»).

Про відшкодування шкоди здоров'ю громадян, заподіяної нега­тивним впливом на навколишнє природне середовище, в юридич­ному значенні прийнято говорити з деякою мірою умовності. Біль-

57

Розділ III. Екологічні права та обов'язки громадян

шість законів, які закріплюють таке право, містять норми бланкет-ного характеру. Тому з урахуванням прогалин у цій сфері зако­нодавства, особливостей екологічної шкоди, що заподіюється здо­ров'ю людини (масштабності, латентності, невідтворюваності, віддаленості прояву тощо), в літературі визначається доцільним прийняття спеціального закону про відшкодування шкоди, заподі­яної здоров'ю громадян несприятливим впливом навколишнього природного середовища¹.

Відповідно до чинного законодавства шкода здоров'ю людини, яка спричинена несприятливим впливом навколишнього природ­ного середовища, може бути відшкодована (компенсована) різни­ми способами, в тому числі:

• оформленням листа тимчасової непрацездатності працівника
  у випадках захворювання, спричиненого забрудненням навколиш­
  нього середовища, в тому числі виробничого середовища;

• оформленням інвалідності з причин, пов'язаних з впливом на
  здоров'я людини несприятливого навколишнього природного се­
  редовища;

• наданням громадянам, які постраждали від несприятливого
  впливу забрудненого довкілля, заходів соціально-економічного за­
  хисту, пільг та компенсацій;

• страхуванням ризику заподіяння шкоди здоров'ю або майну
  громадян від забруднення навколишнього середовища;

• відшкодуванням шкоди здоров'ю та майну громадян за
  рішенням суду.

Суб'єктами відповідальності за заподіяння шкоди здоров'ю і майну громадян екологічними порушеннями можуть бути як юри­дичні особи і громадяни-підприємці, так і державні органи та їх посадові особи за протиправні дії чи бездіяльність, в тому числі в результаті прийняття рішень, що не відповідають вимогам закону та порушують екологічні права громадян. Такі положення випли­вають зі змісту ст. 9 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», який закріпив нову юридичну мож­ливість громадян оскаржувати в судовому порядку рішення, дії або бездіяльність органів державної влади, місцевого самоврядування, їх посадових осіб щодо порушення екологічних прав громадян у порядку, передбаченому законом.

' Бринчук М. М. Зкологическое право (право окружающей средьі): Учебник для вузов. - М., 1998. - С. 502.

58

§ 4. Гарантії реалізації екологічних прав громадян

Шкода, заподіяна протиправною дією чи бездіяльністю органів держави та їх посадових осіб, у тому числі внаслідок прийняття рішення, що не відповідає вимогам закону, відшкодовується за ра­хунок державного або місцевого бюджетів.

$ 4. Гарантії реалізації екологічних прав громадян

Відповідно до ст. 11 Закону України «Про охорону навколиш­нього природного середовища» держава гарантує своїм громадянам реалізацію екологічних прав, наданих їм законодавством. На ради, спеціально уповноважені органи управління в галузі охорони на­вколишнього природного середовища і використання природних ресурсів, покладено обов'язок подавати всебічну допомогу грома­дянами у здійсненні природоохоронної діяльності, враховувати їх пропозоції щодо поліпшення стану навколишнього природного се­редовища та раціонального використання природних ресурсів, за­лучати громадян до участі у вирішенні питань охорони навколиш­нього природного середовища та використання природних ре­сурсів.

Стаття 10 цього закону визначила гарантії екологічних прав, які забезпечуються: проведенням широкомасштабних державних за­ходів щодо підтримання, відновлення і поліпшення стану навко­лишнього природного середовища; обов'язком міністерств, відомств, підприємств, установ, організацій здійснювати технічні та інші заходи для запобігання шкідливому впливу господарської та іншої діяльності на навколишнє природне середовище, викону­вати екологічні вимоги при плануванні, розміщенні продуктивних сил, будівництві та експлуатації народногосподарських об'єктів; участю громадських об'єднань та громадян у діяльності щодо охо­рони навколишнього природного середовища; здійсненням дер­жавного та громадського контролю за додержанням законодавства про охорону навколишнього природного середовища; компен­сацією в установленому порядку шкоди, заподіяної здоров'ю і май­ну громадян внаслідок порушення законодавства про охорону нав­колишнього природного середовища; невідворотністю відповідаль­ності за порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища; створенням та функціонуванням мережі загальнодержавної екологічної автоматизованої інформаційно-

59

Розділ III. Екологічні права та обов'язки громадян

аналітичної системи забезпечення доступу до екологічної інфор­мації.

Гарантії реалізації екологічних прав громадян поділяють на ор­ганізаційно-розпорядчі, контрольно-виконавчі, превентивно-обмежу­вальні, процесуально-правові та охоронно-забезпечувальні (захисні). Так, на забезпечення екологічних прав громадян спрямована пре­вентивно-обмежувальна діяльність органів держави щодо виявлен­ня екологічно небезпечних об'єктів, джерел, зон, територій; прове­дення їх інвентаризації, класифікації, реєстрації, паспортизації, ліцензування екологічно небезпечної діяльності; запровадження нормування викидів і скидів забруднюючих речовин у навколишнє природне середовище, шкідливих фізичних, хімічних та біологічних впливів на нього; проведення екологічної експертизи об'єктів, небезпечних для стану навколишнього природного сере­довища, здоров'я і життя людей.

Діяльність, що перешкоджає здійсненню екологічних прав гро­мадян, підлягає обмеженню, зупиненню (тимчасово) та припинен­ню в установленому законодавством порядку.

Процесуально-правовими гарантіями виступають визначені у законодавстві можливості й процедури як реалізації окремих прав громадян (наприклад, порядок одержання екологічної інформації, порядок проведення громадської екологічної експертизи, гро­мадського екологічного контролю тощо), так і звернення за захис­том порушених екологічних прав до органів управління і контро­лю в галузі екології, до органів адміністративної юрисдикції, про­куратури та до судових органів.

Охоронювально-забезпечувальними засобами є закріпленні в законодавстві види юридичної відповідальності у сфері порушення екологічних прав громадян.

§ 5. Захист екологічних прав громадян

У законодавстві не міститься визначення поняття захисту еко­логічних прав громадян. Зазначається лише, що порушені права громадян у галузі охорони навколишнього природного середовища можуть бути поновлені, а їх захист здійснюється в судовому поряд­ку відповідно до законодавства України (ст. 11 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»). Тобто за-

60

§ 5. Захист екологічних прав громадян

кон визначає порядок та засоби (способи) захисту порушених прав. Отже, захист екологічних прав громадян доцільно розглядати як су­купність юридичних заходів, що спрямовані на припинення порушення таких прав, усунення перепон у їх реалізації, відновлення порушених прав.

При цьому доцільно розмежовувати такі поняття, як засоби, способи та форми захисту порушених екологічних прав. Так, засо­би захисту — це дії уповноваженої особи, за допомогою яких ос­тання може вимагати здійснення захисту своїх екологічних прав від посягань інших суб'єктів (наприклад, подання позову, скарги, за­яви). Способи захисту — це дії державних органів в межах їх ком­петенції, які безпосередньо спрямовані на захист екологічних прав громадян (наприклад, визнання права на екологічну інформацію судом, розгляд земельних спорів радою, опротестування прокура­турою акта органу державної влади, що порушує екологічні права тощо). Форми захисту — це варіанти звернення громадян за захи­стом свого порушеного права, зумовлені відмінностями в діяль­ності державних та інших органів по захисту прав у цілому. Тобто громадяни та інші особи вправі звертатися за захистом своїх еко­логічних прав до правоохоронних органів, органів адміністратив­ної чи судової юрисдикції, які зобов'язані в межах своїх повнова­жень розглянути такі звернення та застосувати відповідні способи захисту порушених прав.

Конституційний принцип поділу державної влади на три відносно незалежні її гілки передбачив якісну зміну ролі, автори­тету і впливу кожної із влад у сфері вирішення суспільних справ, особливо у галузі охорони довкілля, забезпеченні екологічної без­пеки, що відкрило для громадян нові юридичні шляхи захисту їхніх екологічних прав та інтересів.

Так, законодавча влада забезпечує нормотворчу форму захисту екологічних прав шляхом розробки ефективних механізмів їх ре­алізації. Згідно з Конституцією (ст. 92) виключно законами Ук­раїни Верховна Рада України повинна визначати: права і свободи людини і громадянина (в тому числі екологічні), гарантії цих прав; екологічну безпеку; організацію і діяльність органів виконавчої влади та засоби парламентського контролю за апаратом управління в цій сфері. Наприклад, з урахуванням вимог ст. 8 Конституції Ук­раїни її норми є нормами прямої дії і тому звернення громадян до ^сУДу для захисту прав, передбачених ст. 50, гарантується.

61

Розділ III. Екологічні права та обов'язки громадян

Крім цього, Конституція України гарантує кожному судовий за­хист будь-яких його прав і свобод (ст. 55), в тому числі еко­логічних, а також право звернення за захистом своїх прав до Уповно­важеного Верховної Ради України. Така посада запроваджена відповідно до ст. 101 Конституції України з метою здійснення пар­ламентського контролю за додержанням конституційних (у тому числі екологічних) прав і свобод людини і громадянина. Компе­тенція Уповноваженого Верховної Ради України визначена Зако­ном України від 23 грудня 1997 р., згідно з яким, зокрема, він має право приймати до свого розгляду звернення, подане протягом ро­ку після виявлення порушення прав і свобод людини і громадяни­на. За даними першої щорічної доповіді Уповноваженого Верхов­ної Ради України з прав людини¹, за захистом порушених еко­логічних прав звертаються громадяни з усіх регіонів України, пе­реважно з Південно-Східного регіону (Дніпропетровська, Донець­ка, Запорізька та Луганська області), де постійно перевищуються нормативи викидів шкідливих речовин у повітрі та воді, що зумов­лює порушення права на безпечне довкілля.

Відповідна роль у механізмі захисту екологічних прав громадян належить Конституційному Суду України, який вирішує питання про відповідність законів та інших правових актів про екологічні права Конституції України і надає їх тлумачення (ст. 147 Консти­туції України). Зокрема, у справі за конституційним зверненням громадянки Р. А. Стешиної щодо офіційного тлумачення положен­ня пункту 1 частини другої ст. 2 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорно­бильської катастрофи» Конституційний Суд України рішенням від 25 жовтня 2000 р. розтлумачив, що зона відчуження — це тери­торія, яка з 26 квітня 1986 р. охоплює ту частину радіоактивно не­безпечних земель, рівень забруднення яких зумовив необхідність евакуації населення у 1986 р. на підставі відповідних актів органів державної влади незалежно від часу прийняття цих актів та прове­дення евакуації. Отже, при вирішенні спорів про визнання осіб по­терпілими від наслідків Чорнобильської катастрофи таке визначен­ня матиме відповідне значення при захисті прав громадян такої ка­тегорії.

¹ Карпачова Н. І. Стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні: Перша щорічна доповідь Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. - К., 2000. - С.326-339.

62

§ 5. Захист екологічних прав громадян

У випадках, коли використані всі національні засоби правового захисту, кожен має право звертатися за захистом своїх порушених прав і свобод до відповідних органів міжнародних судових установ чи до відповідних органів міжнародних організацій, членом або учасником яких є Україна (ст. 55 Конституції України). З метою сприяння гро­мадянам України звертатися до таких органів у центральній газеті державної виконавчої влади «Урядовий кур'єр» (1998, 27 серпня) опубліковані Правила звернення в Європейську комісію з прав лю­дини.

Адміністративний порядок захисту таких прав базується на кон­ституційному положенні про можливість звернення до органів дер­жавної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування із заявою (клопотанням) про усунення шкідливих дій (бездіяльності), що порушують будь-які, в тому числі й екологічні права. З точки зору положень екологічного законодавства такими діями (бездіяльністю) можуть виступати: порушення прав громадян на екологічно безпечне навколишнє природне середовище; порушен­ня норм екологічної безпеки; порушення вимог законодавства Ук­раїни при проведенні екологічної експертизи, в тому числі подан­ня завідомо неправдивого експертного висновку; невиконання ви­мог державної екологічної експертизи; фінансування, будівництво і впровадження у виробництво нових технологій і устаткування без позитивного висновку державної екологічної експертизи; пору­шення екологічних вимог при проектуванні, розміщенні, будівництві, реконструкції, введенні в дію, експлуатації та ліквідації підприємств, споруд, пересувних засобів та інших об'єктів; допущення наднормативних, аварійних і залпових ви­кидів і скидів забруднюючих речовин та інших шкідливих впливів на навколишнє природне середовище; невжиття заходів щодо за­побігання та ліквідації екологічних наслідків аварій та іншого шкідливого впливу на навколишнє природне середовище; пору­шення природоохоронних вимог при зберіганні, транспортуванні, використанні, знешкодженні та захороненні хімічних засобів захи­сту рослин, мінеральних добрив, токсичних, радіоактивних речо­вин та відходів; відмова від надання своєчасної, повної та до­стовірної інформації про стан навколишнього природного середо­вища, а також про джерела забруднення, приховування або фаль­сифікація відомостей про стан екологічної обстановки чи захворю­ваності населення та інше (ст. 68 Закону «Про охорону навколиш­нього природного середовища»).

63

Розділ III. Екологічні права та обов'язки громадян

Закон України «Про звернення громадян» (1996 р.) визначив за­гальний адміністративний порядок оскарження колегіальних і індивідуальних дій (рішень) державних органів, органів місцевого самоврядування, установ, підприємств, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб, у ре­зультаті яких: порушено права і законні інтереси чи свободи гро­мадян (групи громадян); створено перешкоди для здійснення гро­мадянином його прав і законних інтересів чи свобод; незаконно покладено на громадянина які-небудь обов'язки або його незакон­но притягнуто до відповідальності.

У випадках, коли встановлено факт порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища, органи дер­жави можуть винести рішення про заборону діяльності окремих підприємств, установ, організацій чи об'єктів.

Законодавством України прямо не передбачається судова забо­рона екологічно небезпечної діяльності. Однак у частині другій ст. 10 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» говориться про те, що діяльність, яка перешкоджає здійсненню права громадян на безпечне навколишнє природне середовище та інших екологічних прав, підлягає припиненню в порядку, встановленому цим законом та іншим законодавством України. Так, відповідно до ст. 10 Закону України «Про власність» кожен громадянин особисто або через громадські організації, має право вимагати заборони діяльності підприємств, установ, орга­нізацій і громадян, які завдають шкоди навколишньому середо­вищу.

<? 6. Обов 'язки громадян у галузі охорони навколишнього природного середовища

Екологічні права, як і будь-які інші, не можуть існувати без обов'язків, що кореспондуються з ними. Стаття 66 Конституції Ук­раїни закріпила обов'язок кожного не заподіювати шкоду природі, культурній спадщині, відшкодовувати завдані їм збитки. А ст. 12 Закону України «Про охорону навколишнього природного середо­вища» визначає обов'язком кожного берегти природу, охороняти, раціонально використовувати її багатства відповідно до вимог за­конодавства про охорону навколишнього природного середовища;

64

§ 6. Обов'язки громадян у галузі охорони навколишнього ... середовища

здійснювати діяльність з додержанням вимог екологічної безпеки, інших екологічних нормативів та лімітів використання природних ресурсів; не порушувати екологічні права і законні інтереси інших суб'єктів; вносити плату за спеціальне використання природних ресурсів та штрафи за екологічні правопорушення; компенсувати шкоду, заподіяну забрудненням та іншим негативним впливом на навколишнє природне середовище. Громадяни України зобов'язані виконувати й інші обов'язки у галузі охорони навколишнього при­родного середовища відповідно до законодавства України. Такі обов'язки в еколого-правовій літературі називають загальними, тоб­то такими, що мають здійснюватися будь-якими громадянами не­залежно від їх правового статусу¹.

На відміну від загальних обов'язків екологічне законодавство України закріплює й так звані спеціальні обов'язки громадян, які випливають із умов права власності на природні ресурси, права природокористування та реалізації громадянами екологічно небез­печної діяльності, тобто підтверджують реалізацію особою її спеціального статусу. Такі обов'язки закріплюються у спеціальних законодавчих актах природоресурсового та природоохоронного ха­рактеру або випливають із норм права, спрямованих на забезпе­чення екологічної безпеки.

За своїм характером такі обов'язки можуть мати спільні ознаки та поділяються на майнові та немайнові. Майновий характер мають обов'язки громадян щодо: своєчасного внесення зборів за забруд­нення навколишнього природного середовища, за погіршення якості природних ресурсів та понадлімітне використання природ­них ресурсів; проведення заходів щодо запобігання негативному впливу діяльності на стан навколишнього природного середовища та природних ресурсів, здійснювати комплекс заходів щодо їх відновлення; запроваджувати новітні технології, устаткування та пристрої з метою очищення викидів і скидів або їх знешкодження, зменшення впливу шкідливих факторів, а також прилади контро­лю за кількістю і складом забруднюючих речовин та характеристи­ками шкідливих факторів; компенсувати витрати на проведення екологічної експертизи, екологічного аудиту об'єктів, здатних не­гативно впливати на стан навколишнього природного середовища та ін.

¹ Андрейцев В. І. Екологічне право. — С. 49.

З 5-200

65

Розділ III. Екологічні права та обов'язки громадян

Немайновий характер мають обов'язки громадян щодо: одер­жання дозволів на здійснення діяльності, яка може негативно впливати на стан навколишнього природного середовища, життя та здоров'я людей; передачі екологічно небезпечних об'єктів на екологічну експертизу та отримання її висновків; безперешкодно­го надання органам екологічного контролю відомостей про харак­тер екологічно небезпечної діяльності та повного сприяння їм при проведенні перевірок та обстежень з погляду додержання вимог екологічного законодавства, а також виконувати їх розпорядження; здійснення первинного обліку використання природних ресурсів, викидів та скидів у навколишнє природне середовище; погоджен­ня своєї діяльності з іншими суб'єктами, якщо вона може по­тенційно зашкодити здоров'ю людини і навколишньому природно­му середовищу; оволодіння екологічними знаннями і практичними навичками щодо їх реалізації та інше.

Порушення встановлених у законодавстві обов'язків зумовлює застосування заходів юридичної відповідальності до винних осіб.

Рекомендована література

1. Андрейцев В. І. Екологічне право. Курс лекцій..— К., 1996.

2. Бринчук М. М. Зкологическое право (право окружающей сре-
   дьі). - М., 1998.

3. Васильєва М. И. Судебная защита зкологических прав граж-
   дан. Правовие вопросьі возмещения и предупреждения зкологиче-
   ского вреда (практическое руководство для граждан и обществен-
   ньіх организаций). — М., 1996.

4. Екологічне право України / За ред. А. П. Гетьмана та
М. В. Шульги. - X., 2005.

5. Кравченко С. М. Захист екологічних прав громадян в Україні
   і США: порівняльний аналіз // Право України. — 1995. — № 5—6.
   - С. 33-36.

6. Кобецька Н. Р. Екологічні права громадян України // Дис. ...
   канд. юрид. наук. — К., 1998.

7. Краснова М. В. Гарантії реалізації права громадян на еко­
   логічну інформацію // Дис. ... канд. юрид. наук. — К., 1997.

7. Шемшученко Ю. С. Правовьіе проблеми зкологии. — К., 1989.

66

Розділ IV Право власності на природні ресурси

§ 1. Поняття і зміст права власності на природні ресурси

Поняття власності на природні ресурси слід розглядати як еко­номічну та юридичну категорії. Як економічна категорія власність на природні ресурси виникла задовго до появи держави і права, а саме тоді, коли первісна людина вперше позначила конкретну зе­мельну територію чи ділянку як належну роду, племені чи окремо­му індивіду. Отже, головною ознакою власності на природні ресур­си в економічному аспекті є присвоєння конкретної земельної те­риторії чи ділянки з усіма розташованими на них природними ре­сурсами відповідно первісним соціумом чи одним із членів суспільства. Таким чином, власність на природні ресурси як еко­номічна категорія являє собою систему суспільно-економічних відносин із приводу присвоєння земельних, лісових, водних та інших ресурсів природи, оголошення їх власністю у формі, яка визначається панівним у даному суспільстві способом вироб­ництва, рівнем та потребами розвитку його продуктивних сил.

Як юридична категорія власність на природні ресурси є продук­том переходу суспільства до державно-правового рівня організації суспільного життя. Вона являє собою результат закріплення право­вими нормами економічних суспільних відносин щодо присвоєння земельних, лісових, водних та інших ресурсів природи, тобто відносин володіння, користування та розпорядження цими ресур­сами особами, які юридично визнані власниками відповідних ба­гатств природи. Таке закріплення має вираження у праві власності на природні ресурси.

67

Розділ IV. Право власності на природні ресурси

Право власності на природні ресурси — це інститут екологічного права, нормами якого регулюються суспільні відносини належності природних об'єктів визначеним законом суб'єктам цього права.

Розрізняють право власності на природні ресурси в об'єктивно­му і суб'єктивному розуміннях. В об'єктивному розумінні право власності на природні ресурси являє собою сукупність правових норм, які регулюють відносини щодо володіння, користування та розпорядження землею, лісами, водами тощо. Правовими норма­ми, які складають зміст права власності на природні ресурси в об'єктивному розумінні, визначаються коло суб'єктів, що можуть набувати природні ресурси у власність, об'єкти права власності на природні ресурси, порядок набуття, зміни, припинення та захисту права власності на землю, ліси, води, тваринний світ тощо, а та­кож права та обов'язки власників земельних, водних, лісових та інших природних ресурсів.

У суб'єктивному розумінні право власності на природні ресур­си являє собою сукупність правомочностей власника по во­лодінню, користуванню та розпорядженню відповідними об'єкта­ми навколишнього природного середовища. Правомочності по во­лодінню, користуванню та розпорядженню природними ресурсами існують лише в рамках правовідносин власності на земельні ділян­ки, водойми, лісові угіддя тощо, які в свою чергу виникають після набуття суб'єктом у власність конкретної земельної ділянки, вод­ного об'єкта, ділянки лісу і т.п.

Правовідносини власності на природні ресурси є абсолютними. Це означає, що в рамках таких правовідносин суб'єкту права влас­ності на об'єкт природи кореспондує (протистоїть) необмежене ко­ло осіб, зобов'язаних утримуватися від вчинення дій, що порушу­ють права власника чи перешкоджають йому у здійсненні право­мочностей по володінню, користуванню чи розпорядженню зазна­ченим об'єктом природи.

Водночас право власності на природні ресурси на сучасному етапі розвитку суспільства не є абсолютним. У більшості країн світу воно обмежується в законодавчому порядку в інтересах суспільства. Необхідність обмеження права власності на природні ресурси в Україні випливає з Конституції України (ст. 41), якою передбачено, що використання власності не може завдавати шко­ди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі. Межі

68

§ 1. Поняття і зміст права власності на природні ресурси

здійснення права власності на природні ресурси визначаються ко­лом покладених законодавством на власників відповідних природ­них об'єктів обов'язків щодо раціонального використання та охо­рони навколишнього природного середовища.

Конституцією України встановлено, що реалізація права влас­ності на землю та інші природні ресурси здійснюється виключно відповідно до закону. Тим самим Основним Законом закріплений примат повноважень Верховної Ради України як єдиного законо­давчого органу в правовому регулюванні екологічних відносин, передусім відносин земельної власності. Коституційні положення щодо права власності на землю, води, ліси, надра та інші природні ресурси деталізуються в Земельному, Водному, Лісовому кодексах України, Кодексі України про надра та інших природоресурсних законах, які є основними законодавчими актами в системі еко­логічного законодавства нашої держави.

Законодавство України визнає більшість розташованих на тери­торії країни природних ресурсів об'єктом права власності, однак встановлює для них різний власнісний статус. Більшість природ­них ресурсів, які перебувають у природному стані, є об'єктом пра­ва власності держави (українського народу) і не підлягають прива­тизації. До природних ресурсів, які не підлягають приватизації і можуть перебувати тільки в державній власності, належать води, корисні копалини тощо.

Водночас у рамках проведення в нашій країні земельної рефор­ми здійснюється приватизація землі. Земельним кодексом України закріплені дві форми земельної власності, а саме: публічна (суспільна) власність, яка охоплює державну і комунальну власність, та приватна, яка охоплює власність фізичних і недер­жавних юридичних осіб. Приватизація земель зумовила не­обхідність приватизації в обмежених обсягах і деяких інших тісно пов'язаних із землею природних ресурсів, зокрема лісів та вод. Так, під час передачі у приватну власність земельних ділянок сільсько­господарського призначення разом з ними у приватну власність передаються і невеликі замкнені ділянки земель лісового (до 5 гек­тарів) та водного (до 3 гектарів) фондів. Право власності на землю та інші природні ресурси, які передаються у приватну власність, на сучасному етапі розвитку суспільства не є абсолютним.

69

Розділ IV. Право власності на природні ресурси

$ 2. Природні ресурси як надбання українського народу

Згідно зі ст. 13 Конституції земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її територіального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами власності українського народу. Посилаючись на цю статтю Основного Закону, ряд на­уковців та політиків висловили думку про те, що в Україні на кон­ституційному рівні закріплена належність всіх природних ресурсів виключно одному власнику — українському народу. Це означає, що передача земельних ділянок, водних об'єктів, лісових угідь та інших об'єктів природи у приватну власність не допускається.

Таке тлумачення зазначеної норми Основного Закону викликає сумнів з таких міркувань. По-перше, на момент прийняття Консти­туції в Україні певна частина земельного фонду країни вже була приватизована, тобто передана у власність ряду фізичних та юри­дичних осіб. По-друге, народ не може бути власником чи суб'єктом права власності на землю та інші природні ресурси, оскільки він узагалі не визнається доктриною цивільного права суб'єктом цивільних правовідносин. Так, згідно зі ст. 2 Цивільного кодексу України учасниками цивільних відносин є фізичні та юридичні особи, держава Україна, Автономна Республіка Крим, територі­альні громади, іноземні держави та інші суб'єкти публічного права.

Цивільний кодекс України містить ст. 324, яка називається «Право власності Українського народу». Згідно з цією статтею зем­ля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зо­ни є об'єктами права власності українського народу. Від імені ук­раїнського народу права власника здійснюють органи державної влади та місцевого самоврядування в межах, встановлених Консти­туцією України. Таким чином, спроба реалізувати в Цивільному кодексі України положення ст. 13 Конституції України призвела до включення в нього статей суперечливого змісту. Адже кожен суб'єкт права власності має бути визнаний і суб'єктом цивільних відносин.

На нашу думку, оцінюючи положення ст. 13 Основного Закону, слід виходити з того, що будь-яка конституція, в тому числі Кон-

70

§ 2. Природні ресурси як надбання українського народу

ституція України, є політико-правовим документом, який містить не тільки правові норми, а й положення політичного та політико-правового характеру. До останніх належить і конституційне поло­ження про те, що земля є власністю українського народу, яке мож­на кваліфікувати не як закріплення монополії власності на при­родні ресурси, їх належності одному суб'єктові, а як проголошен­ня державою наміру встановити в інтересах народу певні вимоги (обмеження) щодо набуття та реалізації права власності на землю та інші природні об'єкти фізичними та юридичними особами, ор­ганами місцевого самоврядування та органами державної влади.

Такий висновок випливає зі змісту частини першої ст.14 Кон­ституції, де сказано, що «земля є основним національним багатст­вом, що перебуває під особливою охороною держави», та зі змісту останньої частини ст. 41, в якій передбачено, що «використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі». Отже, можна з певністю стверджувати, що Конституція України проголошує природні ресурси країни національним надбанням, правові рамки володіння, користування та розпорядження яким з боку власників закріплені в законах Ук­раїни, зокрема, в Законі «Про охорону навколишнього природно­го середовища», Земельному, Водному, Лісовому кодексах, Кодексі про надра, інших актах природоохоронного законодавства та Цивільному кодексі України.

Таку позицію поділяє і професор Харківської національної юри­дичної академії М. В. Шульга. Він вважає, що «про народ України як про власника землі можна вести мову лише в соціально-політичному аспекті. В юридичному ж розумінні навряд чи можна вважати народ власником зазначеного природного ресурсу»¹. Саме на соціально-політичне значення ст. 13 Конституції України вка­зує й перелік природних об'єктів, оголошених власністю україн­ського народу. Так, у цьому переліку зазначений такий природний ресурс, як атмосферне повітря, яке, як відомо, не є і не може бути об'єктом права власності.

¹ Шульга М. В. Актуальньїе правовьіе проблемьі земельних отношений в совре-менньїх условиях. — X., 1998. — С. 79. По суті, цієї ж позиції дотримується і відо­мий вітчизняний правознавець-аграрник професор В. 3. Янчук {Янчук В. 3. Щодо права власності на землю // Юридичний вісник України. — 2000. — 12—18 жовт­ня).

71

Розділ IV. Право власності на природні ресурси

Крім того, з погляду теорії права власності будь-який об'єкт, у тому числі об'єкт природи, може належати на праві власності одно­часно лише одному суб'єкту. Об'єкт права власності може одночас­но належати кільком особам, які є його співвласниками. Однак співвласники виступають як один, єдиний суб'єкт права власності на конкретний об'єкт цього права. А згідно зі ст. 14 Конституції право власності на такий природний ресурс, як земля може набува-тися громадянами, юридичними особами та державою. Якщо ж землю вважати ще й об'єктом права власності українського народу в такому ж самому розумінні, то виходить, що передана у власність громадянина земельна ділянка належить на такому ж праві ще од­ному власнику — українському народу. Очевидно, що такий дуалізм суб'єктного складу права власності на природні ресурси може при­звести до відхилення від основних постулатів правового регулюван­ня суспільних відносин та внесення елементів невизначеності в правовий статус природних ресурсів як об'єкта права власності.

Цей вузол суперечностей може бути розплутаний шляхом виз­нання положення ст. 13 Конституції України не як норми, що встановлює власнісний статус природних ресурсів країни, а як норми, що проголошує всі природні ресурси надбанням (основним національним багатством) українського народу, що перебуває під особливою охороною суспільства. Проголошення природних ре­сурсів надбанням українського народу не виключає можливості приватизації окремих природних об'єктів відповідно до закону.

Концепція права власності закріплена в новому Цивільному ко­дексі України. Згідно з цією концепцією здійснення права влас­ності передбачає надання його суб'єктам певних прав та покладен­ня на них певних обов'язків. Так, ст. 319 Кодексу надає власникові права володіти, користуватися, розпоряджатися своїм майном на власний розсуд, а також вчиняти щодо свого майна будь-які дії, які не суперечать закону. Водночас власник не може використовувати право власності на шкоду правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію та при­родні якості землі. Реалізуючи свої права та виконуючи обов'язки, власник зобов'язаний додержуватися моральних засад суспільства. Крім того, діяльність власника може бути обмежена чи припинена або власника може бути зобов'язано допустити до користування його майном інших осіб лише у випадках і в порядку, встановле­них законом. Нарешті, ст. 319 встановлено, що особливості

72

§ 3. Форми власності на природні ресурси

здійснення права власності на національні, культурні та історичні цінності встановлюються законом.

Аналіз зазначеної статті свідчить, що законодавець гнучко підійшов до визначення правового статусу власника. Залежно від об'єкта права власності його власник може бути наділений різним співвідношенням прав та обов'язків. Очевидно, що при визначенні правового статусу власників природних об'єктів публічно-правові норми мають домінувати над приватно-правовими.

$ 3. Форми власності на природні ресурси

До початку 1990-х років основою природоресурсного права на­шої країни був інститут права виключної власності держави на природні ресурси. Він передбачав належність усіх земель, вод, лісів, надр та інших природних об'єктів у межах території України одному суб'єкту — державі. Інші суб'єкти екологічних відносин — громадяни та юридичні особи — могли володіти природними об'єктами лише на праві природокористування, яке вважалося похідним і, відповідно, залежним від права виключної власності держави на природні ресурси.

Такий правовий режим власності на природні ресурси вважався безспірним і незмінним до початку 90-х років, коли розпочалося кардинальне реформування системи суспільних відносин. Криза командно-адміністративної економіки, що особливо загострилася наприкінці 1980-х років, зумовила необхідність проведення в нашій країні і земельної реформи як важливого напряму еко­номічної реформи економіки країни. З 1992 р., коли набрала чин­ності редакція Земельного кодексу України від 13 березня 1992 р., теоретичною основою здійснення земельної реформи стала кон­цепція плюралізму форм власності на землю. Основними постулата­ми цієї концепції є: 1) демонополізація земельної власності з поз­бавленням держави статусу виключного власника землі; 2) введен­ня в земельне законодавство інституту права приватної власності на землю, передусім сільськогосподарського призначення; 3) на­дання селянинові — виробникові сільськогосподарської продукції статусу господаря землі та інших засобів аграрного виробництва через надання йому прав власності на землю та інші засоби вироб­ництва.

73

Розділ IV. Право власності на природні ресурси

Світовий досвід свідчить, що економічна і юридична інфраст­руктура країн з ринковою економікою базується на двох формах власності: публічній і приватній. Публічна і приватна власність є також основою земельних відносин у цих країнах. Проведення в Україні економічної реформи, спрямованої на формування в країні засад ринкової економіки, закономірно зумовило необхідність впровадження світового досвіду в систему відносин власності, в то­му числі на землю.

Саме такий підхід до структури форм земельної власності знай­шов відображення в Конституції України 1996 р. У ст. 14 Консти­туції зазначено, що право власності на землю набувається і ре­алізується громадянами, юридичними особами та державою. А в її ст. 142 встановлено, що земля може знаходитись і у власності те­риторіальних громад сіл, селищ, міст і районів у містах. Таким чи­ном, в Україні конституційно встановлені дві форми земельної власності, а саме: публічна (суспільна) власність, яка охоплює дер­жавну і комунальну власність, та приватна власність, яка охоплює власність фізичних осіб і власність недержавних юридичних осіб. Інститут права колективної власності на землю, введений у зако­нодавство країни в 1992 р. для забезпечення приватизації сільсько­господарських земель колишніх колгоспів і радгоспів, втратив свою легітимність.

Таким чином, з прийняттям нової Конституції України з'явили­ся цементуючі юридичні засади для формування нової системи зе­мельного законодавства України. Ними є закріплена Конституцією система права власності загалом і на землю зокрема.

Поділ права власності на форми і види був однією з визначаль­них рис радянської доктрини права власності. Відповідно до цієї доктрини в радянському праві виділялися два види власності — за­гальнонародна соціалістична власність та особиста власність гро­мадян. У свою чергу соціалістична власність поділялася на три форми — державну (загальнонародну) власність; власність кол­госпів, інших кооперативних організацій та їх об'єднань; власність громадських організацій. В умовах командно-адміністративної си­стеми не було потреби в чіткому розмежуванні змісту понять «власність» та «право власності». Тому в юридичній літературі то­го періоду види і форми власності, а також права власності нерідко розрізнялися не тільки за їх суб'єктами, а й залежно від кола об'єктів та змісту прав на них. З запровадженням елементів ринко-74

~^

§ 3. Форми власності на природні ресурси

вого регулювання виробничих відносин почала проявлятися невідповідність радянської доктрини права власності завданням становлення та розвитку ринкової економіки у нашій країні та інших країнах СНД. Це зумовлено тим, що основне завдання цивільно-правової регламентації права власності полягає в тому, щоб поставити учасників ринкових відносин в однакове, рівне з юридичного погляду становище. А для цього необхідні відмова від поділу права власності на форми та види, що мають різний зміст, та створення єдиного інституту права власності¹.

Саме в створенні такого єдиного права власності полягає найбільш радикальна зміна в регламентації цього правового інсти­туту, що була реалізована в Конституції України (1996 р.), а також у нових Земельному та Цивільному кодексах України. Зазначені за­конодавчі акти не ставлять ідеологічних чи юридичних «бар'єрів» між правом державної та комунальної власності, з одного боку, та правом приватної власності — з іншого як між принципово відмінними правовими категоріями. Існує просто право власності, об'єктами якого є земля та інше майно. Право власності за своїм змістом є єдиним. Саме за таким принципом будується цивільне законодавство цивілізованих країн світу. З набранням чинності 1 січня 2002 р. нового Земельного кодексу України відбулася імпле­ментація цього принципу і в земельне законодавство нашої країни.

Відмова від поділу права власності на форми та види, що мають принципово відмінний зміст, та формування єдиного інституту права власності не виключає доцільності виділення форм власності на землю та інші природні ресурси. Відповідно до вищевикладено-го в земельному законодавстві України закріплені дві основні фор­ми земельної власності — суспільна (публічна) та приватна. Крім того, в складі суспільної (публічної) власності на землю можна виділити два її підвиди — державну власність на землю та кому­нальну власність на землю. Приватна власність на землю також поділяється на два підвиди — приватну власність громадян та при­ватну власність юридичних осіб.

Основним завданням суспільної (публічної) власності на при­родні ресурси є забезпечення та обслуговування екологічних та

Дозорцев В. А. Принципиальньїе чертьі права собственности в Гражданском кодексе // Гражданский кодекс России. Проблеми. Теория. Практика. — М., 1998. - С 230.

75

Розділ IV. Право власності на природні ресурси

інших інтересів суспільства в цілому чи окремих його частин — те­риторіальних громад. Приватна власність на природні ресурси спрямована передусім на забезпечення та обслуговування прав на такі ресурси приватних осіб — громадян та недержавних (некому-нальних) юридичних осіб. Однак це не означає, що забезпечення та обслуговування екологічних інтересів суспільства опосередко­вується виключно суспільною (публічною) власністю на землю. Як свідчить досвід інших, насамперед економічно розвинених країн, суспільство зацікавлене також у повноцінному функціонуванні приватної власності на землю та деякі інші природні ресурси як однієї з важливих підвалин ринкової інфраструктури економіки країни. І навпаки, приватна власність на природні ресурси має одним із своїх завдань забезпечення суспільних інтересів у галузі використання земель, вод, лісів, надр та інших природних багатств, зокрема, інтересів у підвищенні ефективності приватно­го сектору як у сільському господарстві, так і в інших галузях еко­номіки. Тому в остаточному підсумку приватна власність на при­родні ресурси також слугує суспільству, в якому реалізуються принципи ринкової економіки. Єдність суспільної (публічної) та приватної власності на природні ресурси чітко проявляється в по­ложеннях Конституції України, яка проголосила землю основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави (ст. 14), а також рівність усіх суб'єктів права власності пе­ред законом (ст. 13).

$ 4. Суб'єкти права власності на природні ресурси

Основні поресурсові законодавчі акти не передбачають можли­вості приватизації і відповідних природних об'єктів. Ті з них, які були прийняті до набуття чинності Конституцією України, вклю­чаючи Водний, Лісовий кодекси, Кодекс законів про надра, містять положення про виключне право власності держави (наро­ду України) на відповідні природні ресурси. Поресурсові закони, прийняті після набуття чинності новим Основним Законом країни, наприклад Закон «Про тваринний світ» тощо, містять положення про можливість перебування відповідних об'єктів природи як у державній, так і в комунальній власності. Так, згідно зі ст. 6 Зако­ну «Про тваринний світ» об'єкти тваринного світу, які утримують-

§ 4. Суб'єкти права власності на природні ресурси

ся (зберігаються) підприємствами, установами та організаціями державної або комунальної форми власності, є об'єктом права відповідно державної або комунальної власності.

Виняток із загального підходу до регулювання відносин влас­ності на природні ресурси містить Земельний Кодекс (ЗК) Украї­ни. Відповідно до закріплених Конституцією України форм зе­мельної власності суб'єктами права власності на природні ресурси в нашій країні ЗК визнає державу, територіальні громади сіл, се­лищ і міст, юридичних осіб та громадян. Крім цього, в окремих ви­падках суб'єктами права власності на землю в Україні можуть бу­ти іноземні держави та міжнародні організації.

Правовий статус кожного з видів суб'єктів права власності на природні ресурси має певні особливості. Вони пов'язані з належ­ністю суб'єктів до публічної чи приватної сфери суспільних відно­син, видами природних ресурсів як об'єктами права власності та порядком реалізації правомочностей їх власників.

Суб'єкти права державної власності на землю та інші природні ре­сурси. Суб'єктом права державної власності на природні ресурси є держава. Однак держава являє собою складний механізм реалізації влади в суспільстві й характеризується наявністю системи органів, які здійснюють ті чи інші функції держави. Відповідно до здійсню­ваних функцій органи державної влади поділяються на органи зако­нодавчої, виконавчої та судової влади. Здійснення правомочностей власника природних ресурсів, які перебувають у державній влас­ності, покладено, як правило, на органи державної виконавчої вла­ди, а в деяких випадках — і на органи місцевого самоврядування.

Що стосується права державної власності на землю, то згідно зі ст. 84 ЗК воно набувається і реалізується державою в особі Кабіне­ту Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських, районних дер­жавних адміністрацій відповідно до закону. Отже, суб'єктами пра­ва державної власності є Кабінет Міністрів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольсь­ка міські, а також районні державні адміністрації.

Слід підкреслити, що зазначені органи становлять єдину систе­му органів державної виконавчої влади, які перебувають в ієрархічному підпорядкуванні. Вищим органом державної виконав­чої влади в Україні є Кабінет Міністрів України. Отже, уряд має право здійснювати функції суб'єкта права державної власності що-

77

Розділ IV. Право власності на природні ресурси

до будь-яких земель, які перебувають у державній власності. Про­те в цьому немає потреби, оскільки Кабінет Міністрів України вирішує найбільш важливі державні питання, віднесені до компе­тенції органів виконавчої влади. Тому ЗК України розмежував їх компетенцію щодо здійснення правомочностей суб'єкта права дер­жавної власності на землю. Так, згідно зі статтями 122 та 149 ЗК районні державні адміністрації на їх території розпоряджаються шляхом надання в постійне користування юридичним особам зе­мельні ділянки державної власності та вилучення у них цих земель­них ділянок, які перебувають у постійному користуванні, держав­ної власності у межах сіл, селищ, міст районного значення для всіх потреб та за межами населених пунктів для: а) сільськогосподарсь­кого використання; б) ведення лісового і водного господарства, крім випадків, передбачених частиною сьомою ст. 122 та частиною дев'ятою ст. 149; в) будівництва об'єктів, пов'язаних з обслугову­ванням жителів територіальної громади району (шкіл, закладів культури, лікарень, підприємств торгівлі тощо). Крім цього, район­ні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації мають право розпоряджатися землями державної власності шляхом передачі їх в оренду (ст. 124), у власність громадян (ст. 118) та про­дажу юридичним особам (ст. 128).

Обласні державні адміністрації надають земельні ділянки на їх території із земель державної власності в постійне користування та в оренду в межах міст обласного значення та за межами населених пунктів для всіх потреб, крім випадків надання земель у постійне користування на підставі рішення районної державної адміні­страції та Кабінету Міністрів України. Київська та Севастопольсь­ка міські державні адміністрації надають земельні ділянки із земель державної власності в постійне користування та в оренду в межах їх територій для всіх потреб, крім випадків, коли таке надання здійснюється за рішенням Кабінету Міністрів України. Рада міністрів Автономної Республіки Крим надає земельні ділянки із земель державної власності в постійне користування та в оренду в межах міст республіканського (Автономної Республіки Крим) зна­чення та за їх межами для всіх потреб, крім випадків надання зе­мель у постійне користування на підставі рішення районної дер­жавної адміністрації та Кабінету Міністрів України.

Нарешті, Кабінет Міністрів України розпоряджається земельни­ми ділянками із земель державної власності шляхом надання їх у

78

§ 4. Суб'єкти права власності на природні ресурси

постійне користування та оренду у випадках, коли такі землі: а) яв­ляють собою ріллю чи багаторічні насадження та вилучаються із постійного користування для несільськогосподарських потреб; б) вкриті лісами першої групи площею понад 10 гектарів і вилуча­ються для інших потреб; в) є земельними ділянками природоохо­ронного, оздоровчого, рекреаційного призначення та вилучаються для інших потреб (ст. 149 ЗК).

Крім цього, лише Кабінет Міністрів України, за погодженням із Верховною Радою України, має право розпоряджатися земельними ділянками особливо цінних земель, що перебувають у державній власності, шляхом вилучення та надання їх для будівництва об'єктів загальнодержавного значення, доріг, ліній електропередач та зв'язку, трубопроводів, осушувальних і зрошувальних каналів, геодезичних пунктів, житла, об'єктів соціально-культурного при­значення, нафтових і газових свердловин та виробничих споруд, пов'язаних з їх експлуатацією (ст. 150 ЗК).

Що стосується об'єктів права державної власності на землю, то ЗК України містить презумпцію перебування земель у державній власності. Згідно зі ст. 84 ЗК у державній власності перебувають усі землі України, крім земель комунальної та приватної власності.

Одним із напрямів земельної реформи, яка проводиться в Україні, є приватизація земель державної власності та їх передача в комунальну власність. Отже, кількість земель, що перебувають у державній власності, у процесі проведення земельної реформи зменшується.

Однак ЗК України визначений перелік земель, які не підляга­ють передачі в комунальну та приватну власність. Згідно зі ст. 84 ЗК України до земель державної власності, які не можуть переда­ватись у комунальну власність, належать: а) землі атомної енерге­тики та космічної системи; б) землі оборони, крім земельних діля­нок під об'єктами соціально-культурного, виробничого та житло­вого призначення; в) землі під об'єктами природно-заповідного фонду та історико-культурними об'єктами, що мають національне та загальнодержавне значення; г) землі під водними об'єктами за­гальнодержавного значення; г) земельні ділянки, які використову­ються для забезпечення діяльності Верховної Ради України, Пре­зидента України, Кабінету Міністрів України, інших органів дер­жавної влади, Національної академії наук України, державних галузевих академій наук; д) земельні ділянки зон відчуження та

79

Розділ IV. Право власності на природні ресурси

безумовного (обов'язкового) відселення, що зазнали радіоактивно­го забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи.

До земель державної власності, які не можуть передаватись у приватну власність, належать: а) землі атомної енергетики та космічної системи; б) землі під державними залізницями, об'єкта­ми державної власності повітряного і трубопровідного транспорту; в) землі оборони; г) землі під об'єктами природно-заповідного фонду, історико-культурного та оздоровчого призначення, що ма­ють особливу екологічну, оздоровчу, наукову, естетичну та істори-ко-культурну цінність, якщо інше не передбачено законом; г) землі лісового фонду, крім земельних ділянок лісового фонду загальною площею до 5 гектарів, якщо такі ділянки знаходяться у складі угідь селянських, фермерських та інших господарств (ст. 56 ЗК); д) землі водного фонду, крім замкнених природних водойм загальною пло­щею до 3 гектарів (ст. 59 ЗК); є) земельні ділянки, які використо­вуються для забезпечення діяльності Верховної Ради України, Пре­зидента України, Кабінету Міністрів України, інших органів дер­жавної влади, Національної академії наук України, державних га­лузевих академій наук; є) земельні ділянки зон відчуження та бе­зумовного (обов'язкового) відселення, що зазнали радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи.

Проте зазначені землі державної власності не є такими, що вза­галі не можуть передаватися у комунальну чи приватну власність. Якщо на підставі прийнятих відповідно до закону органами дер­жавної виконавчої влади рішень цільове призначення таких земель зміниться, то не виключається можливість передачі таких земель у власність територіальних громад чи навіть їх приватизація. Напри­клад, якщо на земельній ділянці зони відчуження та безумовного (обов'язкового) відселення, що зазнали радіоактивного забруднен­ня внаслідок Чорнобильської катастрофи, рівень такого забруднен­ня знизиться до допустимого для проживання людей рівня, то та­ка земельна ділянка може бути приватизована.

Дещо інший суб'єктний склад реалізації права державної влас­ності на водні об'єкти передбачений Водним кодексом України. Так, згідно з його ст. 6 води (водні об'єкти) є виключно власністю народу України і надаються тільки у користування. Народ України здійснює право власності на води (водні об'єкти) через Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим і

80

§ 4. Суб'єкти права власності на природні ресурси

місцеві ради. Окремі повноваження щодо розпорядження водами (водними об'єктами) можуть надаватися відповідним органам дер­жавної виконавчої влади.

Аналогічно вирішене питання про суб'єктний склад права дер­жавної власності на лісові ресурси у Лісовому кодексі України. Статтею 6 кодексу передбачено, що усі ліси в Україні є власністю держави. Від імені держави лісами розпоряджається Верховна Рада України. Вона делегує відповідним радам свої повноваження щодо розпорядження лісами, визначені цим кодексом та іншими актами законодавства.

Таким чином, із зазначених законодавчих актів випливає, що держава здійснює свої функції не через один, а через низку дер­жавних органів, які належать до законодавчої та виконавчої гілок влади, а також до органів місцевого самоврядування. Відповідно до системи адміністративно-територіального устрою зазначені органи поділяються на загальнодержавні, обласні та районні. Враховуючи специфіку природних ресурсів як об'єкта права власності держави, який характеризується «розпорошеністю», розташуванням на різних частинах території країни, жоден з органів держави об'єктивно не може бути монопольним суб'єктом права власності держави на будь-який природний ресурс.

Таким чином, відображення в зазначених законодавчих актах структури суб'єктів права власності держави на землю видається непослідовним. Зазначена суперечність у правовій регламентації відносин державної власності була предметом розгляду в юри­дичній літературі. С. І. Пересунько, який досліджував цю пробле­матику, вважає, що недоліки в правовій регламентації відносин власності держави на землю зумовлені її недослідженістю. На йо­го думку, суперечність у визначенні суб'єкта права власності дер­жави на природні ресурси може бути подолана шляхом розмежу­вання понять «суб'єкти права власності» та «суб'єкти здійснення права власності». При цьому перше поняття має характеризувати особу, яка є власником, друге — особу, яка не є власником, але наділена власником або законом повноваженнями здійснювати по­вноваження власника¹.

Враховуючи зазначені реалії, інститут права власності держави «сконструйований» у природоресурсовому законодавстві за схемою «власник природних ресурсів — держава, суб'єкти права власності

81

Розділ IV. Право власності на природні ресурси

держави на природні ресурси — відповідні органи держави чи ор­гани місцевого самоврядування».

На нашу думку, теоретичне обгрунтування категорії «суб'єкт здійснення права власності» та введення її у практику законодав­чого регулювання відносин державної власності на природні ресур­си дало б змогу побудувати внутрішньо узгоджену систему інститу­ту права власності держави на ці ресурси, в рамках якої повнова­ження держави — власника землі здійснювалися б відповідними державними органами.

Суб'єкти права комунальної власності на землю та інші природні ресурси. Суб'єктами права комунальної власності на землю та інші природні ресурси є територіальні громади сіл, селищ та міст. Тери­торіальна громада села, селища чи міста являє собою сукупність жителів відповідного населеного пункту. Згідно з Конституцією України (ст. 140) місцеве самоврядування здійснюється територі­альною громадою як безпосередньо (наприклад, шляхом прийнят­тя рішення на сходці жителів села), так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі комітети. Однак законодавчі акти, які передбачають перебування відповідних природних ресурсів у комунальній власності (ЗК та Закон «Про тваринний світ»), не містять норм щодо здійснення такого повноваження, як розпорядження природними ресурсами комунальної власності безпосередньо територіальною громадою. Здійснення повноважень суб'єкта права комунальної власності на зазначені природні ресурси покладене на органи місцевого само­врядування — сільські, селищні та міські ради. Ради є суб'єктами права комунальної власності на відповідні природні ресурси і здійснюють розпорядження ними шляхом відчуження на підставі цивільно-правових угод, передачі в постійне користування та оренду.

Найбільш повно питання права комунальної власності врегу­льовані у ЗК. Згідно зі ст. 83 ЗК у комунальній власності перебу­вають усі землі в межах населених пунктів, крім земель приватної та державної власності, а також земельні ділянки за їх межами, на яких розташовані об'єкти комунальної власності. Отже, земельні ділянки як об'єкт права комунальної власності можуть знаходитись

¹ Пересунько С. І. Право державної власності в Україні (історія, сучасність, пер­спективи). — Кіровоград, 1998. — С. 54—56.

82

§ 4. Суб'єкти права власності на природні ресурси

як у межах, так і за межами населених пунктів. Суб'єктами права комунальної власності на земельні ділянки за межами населених пунктів також є відповідні сільські, селищні та міські ради.

Однак ЗК України надав право територіальним громадам сіл, селищ та міст об'єднувати на договірних засадах належні їм зе­мельні ділянки комунальної власності. Управління зазначеними земельними ділянками здійснюють районні або обласні ради. Відповідно суб'єктами права власності на такі земельні ділянки ви­ступатимуть районна чи обласна ради.

Землі комунальної власності як різновид земель публічної (суспільної) власності є об'єктом земельної реформи. Це означає, що такі землі підлягають приватизації, тобто передачі у власність громадян та юридичних осіб у порядку, визначеному ЗК України. Однак кодексом встановлений цілий ряд земель комунальної влас­ності, які не підлягають приватизації. Згідно зі ст. 83 ЗК до таких земель належать: а) землі загального користування населених пунктів (майдани, вулиці, проїзди, шляхи, набережні, пляжі, пар­ки, сквери, бульвари, кладовища, місця знешкодження та утиліза­ції відходів тощо); б) землі під залізницями, автомобільними доро­гами, об'єктами повітряного і трубопровідного транспорту; в) землі під об'єктами природно-заповідного фонду, історико-культурного та оздоровчого призначення, що мають особливу екологічну, оздо­ровчу, наукову, естетичну та історико-культурну цінність, якщо інше не передбачено законом; г) землі лісового фонду, крім ви­падків, визначених цим кодексом; г) землі водного фонду, крім ви­падків, визначених цим кодексом; д) земельні ділянки, які викори­стовуються для забезпечення діяльності органів місцевого самовря­дування.

Законодавчі акти, що набрали чинності до прийняття до вве­дення в 1996 р. Конституції України, не передбачають можливості перебування природних ресурсів у комунальній власності. Зокре­ма, до них належать Лісовий та Водний кодекси. Однак прийняті вже після набуття чинності Основним Законом країни правові ак­ти з питань регулювання земельних відносин передбачають мож­ливість виникнення права комунальної власності й на зазначені природні ресурси. Так, Закон України «Про розмежування земель Державної та комунальної власності» (2004 р.) визначає землі дер­жавної власності, які не можуть передаватися в комунальну власність. Згідно зі ст. 6 закону при розмежуванні земель держав-

83

Розділ IV. Право власності на природні ресурси

ноі та комунальної власності не можуть передаватися до земель ко­мунальної власності такі землі, як: землі під об'єктами природно-заповідного фонду та історико-культурними об'єктами, що мають національне та загальнодержавне значення; землі під водними об'єктами загальнодержавного значення відповідно до законодав­ства України, а також землі під береговими смугами водних шляхів, водоохоронних зон, прибережних захисних смуг, зон санітарної охорони об'єктів водного фонду загальнодержавного значення за межами населених пунктів; землі лісового фонду за межами населених пунктів. А це в свою чергу означає, що якщо такі землі державної власності мають не загальнодержавне, а місцеве значення або ж перебувають у межах населених пунктів, то вони можуть передаватися з державної в комунальну власність.

Суб'єкти права приватної власності на землю та інші природш ре­сурси. Суб'єктами права приватної власності на землю є громадя­ни та юридичні особи. За загальним правилом, громадянин може визнаватися суб'єктом права власності на землю та інші природні ресурси, якщо він має цивільну правоздатність. Поняття цивільної правоздатності фізичної особи визначене Цивільним кодексом (ЦК) України. Згідно зі ст. 25 ЦК цивільною правоздатністю виз­нається здатність мати цивільні права та обов'язки. До таких прав і обов'язків належать і права та обов'язки власника земельної ділянки. Цивільна правоздатність фізичної особи виникає у мо­мент її народження. Отже, вже після народження фізична особа може стати власником земельної ділянки тощо.

Однак наявність у фізичної особи лише земельної правоздат­ності дає їй можливість стати власником земельної ділянки «пасив­ним» чином. Це означає, що фізична особа може набути право власності на землю, наприклад, шляхом успадкування. Однак така особа не може стати власником земельної ділянки на підставі до­говору купівлі-продажу, оскільки набуття права власності на зем­лю на підставі купівлі-продажу потребує вчинення активних дій, які охоплюються цивільною дієздатністю. Цивільною дієздатністю фізичної особи є її здатність своїми діями набувати для себе цивільних прав і самостійно їх здійснювати, а також здатність своїми діями створювати для себе цивільні обов'язки, самостійно їх виконувати та нести відповідальність у разі їх невиконання (ст. ЗО ЦК України). Таким чином, цивільну дієздатність має фі­зична особа, яка усвідомлює значення своїх дій та може керувати

84

§ 4. Суб'єкти права власності на природні ресурси

ними. Лише за наявності цивільної дієздатності фізична особа мо­же набути право власності шляхом власних активних дій — укла­дення договору купівлі-продажу, міни тощо.

Що стосується набуття та реалізації права власності на землю, то такі дії може вчиняти фізична особа, яка має повну цивільну дієздатність. Повну цивільну дієздатність має фізична особа, яка досягла 18 років (повноліття) або вступила в шлюб (ст. 34 ЦК).

Земельний кодекс України за обсягом наданих прав на землю поділяє фізичних осіб на громадян України, іноземних громадян та осіб без громадянства. Найбільш повним обсягом прав щодо на­буття землі у власність наділені громадяни України. Вони можуть мати у власності будь-які землі, які Земельний кодекс України доз­воляє передавати у власність громадян. Іноземні громадяни та осо­би без громадянства як суб'єкти права власності на землю не ма­ють права набувати у власність землі сільськогосподарського при­значення. Землі сільськогосподарського призначення, прийняті ними у спадщину, протягом року підлягають відчуженню. А з зе­мель несільськогосподарського призначення іноземні громадяни та особи без громадянства можуть набувати лише землі, на яких роз­ташовані об'єкти нерухомого майна, що належать їм на праві при­ватної власності (ст. 81 ЗК). Отже, іноземні громадяни та особи без громадянства є суб'єктами права власності лише на земельні ділян­ки, на яких розташована будівля, споруда чи інша нерухомість. До таких земель належать земельні ділянки, призначені для житлово­го, дачного та гаражного будівництва, а також землі промисло­вості, транспорту, зв'язку тощо.

Юридичні особи як суб'єкти права приватної власності на зем­лю мають право набувати земельні ділянки у власність для здійс­нення статутної діяльності. Цивільний кодекс України (ст. 81) поді­ляє юридичних осіб на два види: юридичні особи публічного права та юридичні особи приватного права. До юридичних осіб публічно­го права належать юридичні особи, створені розпорядчим актом Президента України, органу державної влади, органу влади Авто­номної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування. Юридичними особами приватного права вважаються юридичні осо­би, створені громадянами та/або юридичними особами приватного права. Суб'єктами права приватної власності на землю є юридичні особи приватного права. Юридичні особи публічного права можуть володіти землею на праві постійного користування та оренди.

85

Розділ IV. Право власності на природні ресурси

Крім цього, юридичні особи як суб'єкти права власності на зем­лю поділяються на юридичних осіб України та іноземних юридич­них осіб. За загальним правилом, юридичними особами України вважаються юридичні особи, створені (зареєстровані) в Україні відповідно до її законодавства. Однак з цього правила є винятки. Згідно зі ст. 117 Господарського кодексу (ГК) України, якщо за­сновниками (учасниками) створеної в Україні відповідно до її за­конодавства юридичної особи є лише іноземці (іноземні громадя­ни, особи без громадянства, іноземні юридичні особи), то така юридична особа вважається іноземною. А спільні підприємства, за­сновані за участю іноземних юридичних і фізичних осіб, можуть набувати право власності на земельні ділянки несільськогоспо-дарського призначення у випадках та в порядку, встановлених ЗК України для іноземних юридичних осіб (ст. 82).

Поділ юридичних осіб як суб'єктів права власності на вітчиз­няні та іноземні має важливе значення. Юридичні особи України мають право набувати у власність всі види земель, які можуть зна­ходитись у приватній власності, крім земельних ділянок, які нада­ються для задоволення особистих потреб громадян. До останніх належать: земельні ділянки, призначені для індивідуального жит­лового, дачного і гаражного будівництва та ведення особистого се­лянського господарства.

Земельна правосуб'єктність іноземних юридичних осіб є значно вужчою. Так, згідно зі ст. 82 ЗК України набуття ними у власність земельних ділянок сільськогосподарського призначення не допус­кається, за винятком випадків отримання їх у спадщину. Однак землі сільськогосподарського призначення, отримані іноземними юридичними особами в спадщину, підлягають відчуженню протя­гом одного року. Що стосується земель несільськогосподарського призначення, то іноземні юридичні особи можуть набувати право власності на такі землі лише з метою здійснення інвестиційної діяльності: а) у межах населених пунктів у разі придбання об'єктів нерухомого майна та для спорудження об'єктів, пов'язаних із здійсненням підприємницької діяльності в Україні; б) за межами населених пунктів у разі придбання об'єктів нерухомого майна.

Що стосується можливості набуття у приватну власність інших, крім землі, природних ресурсів, то вони, по-перше, поки що істот­но обмежені чинними законодавчими актами та, по-друге, тісно пов'язані з набуттям у приватну власність земельних ділянок, на

86

§ 5. Зміст права власності на природні ресурси

яких розташовані відповідні природні ресурси. Так, згідно зі ст. 56 ЗК землі лісового фонду можуть перебувати не тільки у державній та комунальній, а й у приватній власності. Однак цією ж статтею передбачено, що громадянам та юридичним особам за рішенням органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади мо­жуть безоплатно або за плату передаватись у власність замкнені зе­мельні ділянки лісового фонду загальною площею до 5 гектарів, якщо вони перебувають у складі угідь фермерських та інших гос­подарств. Крім того, громадяни і юридичні особи мають право на­бувати у власність земельні ділянки деградованих і малопродуктив­них угідь для заліснення, тобто для вирощування лісу, який пере­буватиме у приватній власності зазначених осіб. Землі водного фонду також можуть перебувати у державній, комунальній та при­ватній власності. Однак, як передбачено ст. 59 ЗК, громадянам та юридичним особам за рішенням органів виконавчої влади або ор­ганів місцевого самоврядування можуть безоплатно передаватись у власність замкнені природні водойми загальною площею до 3 гек­тарів.

? 5. Зміст права власності на природні ресурси

Важливим напрямом забезпечення реалізації права власності на природні ресурси є здійснення його суб'єктами наданих їм прав та виконання покладених на них обов'язків власників природних ре­сурсів. З цією метою в цивільному, природоресурсному та еко­логічному законодавстві передбачені норми, які визначають обсяг прав та обов'язків власників земель, вод, лісів, надр та інших об'єктів природного світу.

У цілому зазначеним законодавством сприйнята цивілістична концепція змісту права власності, згідно з якою власникові нале­жить тріада правомочностеи щодо володіння, користування та роз­порядження об'єктом права власності. Таким чином, права влас­ника земельної ділянки чи іншого об'єкта навколишнього світу — Це сукупність наданих йому законом суб'єктивних правомочностеи Щодо володіння, користування відповідним природним ресурсом.

Право власника об'єкта природи щодо володіння ним являє собою юридично забезпечену можливість утримувати територію, на якій розташований природний ресурс, земельну ділянку як свою влас-

87

Розділ IV. Право власності на природні ресурси

ну, позначити її межі не тільки межовими знаками встановленого зразка, а й природними (дерева, кущі) чи рукотворними (тин, рів тощо) об'єктами з метою регулювання чи повної заборони доступу інших осіб на відповідну територію чи земельну ділянку.

Право користування об'єктом природи — це юридично надана власнику можливість безпосереднього чи через створену ним юри­дичну особу господарського та іншого використання земельних та інших природних ресурсів з метою отримання доходів та інших благ від їх корисних властивостей. Найбільш повно права власни­ка щодо використання природного ресурсу визначені у земельно­му законодавстві. Так, згідно зі ст. 90 ЗК власник земельної ділян­ки, реалізуючи надане йому законом суб'єктивне право користу­вання нею, має право:

• самостійно господарювати на землі, вирощуючи сільськогос­
  подарські та інші культури, переробляючи вирощену продукцію чи
  здійснюючи несільськогосподарську діяльність. Виключним пра­
  вом власника земельної ділянки є вибір способу її використання
  відповідно до цільового призначення земельної ділянки. Органи
  державної влади та місцевого самоврядування не мають права при­
  мушувати власника ділянки використовувати її певним чином, до­
  водити планові завдання чи іншим чином втручатися у здійснення
  ним права користування земельною ділянкою. Водночас
  суспільство зберегло за собою право здійснення державного, само­
  врядного та громадського контролю за використанням та охоро­
  ною земель з метою недопущення порушення норм земельного та
  іншого законодавства. Власники земельних ділянок зобов'язані ви­
  конувати видані посадовими особами відповідних органів влади
  приписи щодо припинення порушення вимог законодавства у га­
  лузі використання та охорони земель чи усунення наслідків зе­
  мельних правопорушень;

• споруджувати жилі будинки, виробничі та інші будівлі і спо­
  руди. Однак спорудження власником ділянки будівель і споруд мо­
  же здійснюватися з дозволу органів державного архітектурно-
  будівельного контролю. Інакше таке спорудження вважатиметься
  незаконним;

• вважати своєю власністю посіви і насадження сільськогоспо­
  дарських та інших культур та вироблену сільськогосподарську про­
  дукцію, зведені на земельній ділянці відповідно до чинного зако­
  нодавства будівлі та споруди. В земельному праві України діє пре-

§ 5. Зміст права власності на природні ресурси

зумпція належності власнику земельної ділянки розташованих на ній посівів, насаджень, будівель та споруд, якщо інше не передба­чено виданим власником земельної ділянки актом чи угодою за його участю. Так, власник земельної ділянки може надати її в постійне користування чи оренду іншій особі. У разі надання ор­ганом влади земельної ділянки у постійне користування землеко­ристувач відповідно до закону (ст. 95 ЗК) та акта (рішення) влас­ника про надання ділянки в постійне користування набуває стату­су особи, на яку поширюється дія презумпції суб'єкта права влас­ності на посіви, насадження, будівлі та споруди, зведені ним на от­риманій у постійне користування земельній ділянці. Якщо ж зе­мельна ділянка передана в оренду, то на орендаря ділянки поши­рюється дія зазначеної вище презумпції, якщо в договорі оренди землі не зазначено інше;

— використовувати в установленому порядку для власних по­треб наявні на земельній ділянці загальнопоширені корисні копа­лини, торф, лісові насадження, водні об'єкти, а також інші корисні властивості землі. Це право власника земельної ділянки характери­зується певними особливостями. По-перше, його об'єктом є не всі, а лише розташовані на земельній ділянці корисні копалини місце­вого значення. їх перелік затверджений наказом Держкомгеології України від 9 червня 1994 р. «Про затвердження Переліку корис­них копалин України місцевого значення». По-друге, власники зе­мельних ділянок мають право використовувати корисні копалини місцевого значення, а також торф, лісові насадження, водні об'єкти та інші корисні властивості землі лише для власних по­треб, тобто для (для зведення на земельній ділянці будівель та спо­руд, опалення житлових будинків, власного споживання води чи Для напування власної худоби тощо. Використання зазначених природних ресурсів власником земельної ділянки не для власних, а для інших потреб (для їх продажу чи виробництва певної про­дукції та матеріалів з метою продажу і т.п.) може здійснюватися лише після отримання додаткових дозволів відповідно до чинного законодавства. По-третє, згідно зі ст. 23 Кодексу України про над-Ра право власників земельних ділянок на використання розташо­ваних на земельних ділянках ряду природних ресурсів для власних потреб обмежене ще й певними просторовими межами. Так, вони можуть видобувати для своїх господарських та побутових потреб корисні копалини місцевого значення і торф загальною глибиною Розробки до двох метрів і прісні підземні води до 20 метрів.

89

Розділ IV. Право власності на природні ресурси

Право розпорядження об'єктом природи — законодавчо закріпле­на можливість власника відповідної території чи земельної ділян­ки, на якій розташований об'єкт природи, вирішувати їх юридич­ну долю шляхом вчинення дій, які не суперечать нормам чинного законодавства. Однак фактично таким правом наділені лише влас­ники земельних ділянок, а також окремих природних ресурсів, які можуть перебувати у приватній власності. Згідно зі ст. 90 ЗК влас­ник земельної ділянки має право: відчужувати земельну ділянку на підставі договору купівлі-продажу, міни, дарування та інших цивільно-правових угод; передавати її в оренду; передавати земель­ну ділянку в заставу (іпотека); передати земельну ділянку в спад­щину шляхом написання заповіту та посвідченням його відповідно до вимог Цивільного кодексу України. Слід також відмітити, що порушені права власників земельних ділянок підлягають віднов­ленню в порядку, встановленому законом. При цьому власники ділянок мають право на відшкодування збитків, завданих пору­шенням права власності на земельну ділянку.

Об'єктом права власності на землю є земельна ділянка. Всі землі, навіть ті, які перебувають у державній чи комунальній власності, поділені на земельні ділянки, які є об'єктом права власності та інших прав на землю. Згідно зі ст. 79 ЗК земельна ділянка являє собою частину земної поверхні з установленими межами, певним місцем розташування, з визначеними щодо неї правами. Тобто зе­мельна ділянка — це частина земної поверхні, яка: 1) по всьому пе­риметру відмежована від решти земної поверхні лінією, що закріп­люється межовими знаками встановленого зразка; 2) розміщена за певною поштовою адресою (в населеному пункті) або має інше юридично значуще позначення місця свого розташування на земній поверхні (за межами населених пунктів); 3) віднесена до певної категорії земель, має встановлене відповідно до законодав­ства цільове призначення та є об'єктом земельних прав громадян, юридичних осіб, територіальних громад чи держави.

Визначення земельної ділянки як частини земної поверхні не означає, що права власника ділянки поширюються лише на гори­зонтальну площину земної поверхні. Згідно зі ЗК (ст. 79) право власності на земельну ділянку поширюється в її межах на поверх­невий (ґрунтовий) шар, а також на водні об'єкти, ліси та бага­торічні насадження, які на ній знаходяться. Більше того, якщо на земельній ділянці зведена житлова, виробнича чи інша будівля чи

90

Рекомендована література

споруда, то права власника ділянки поширюються й на простір, що знаходиться над та під поверхнею ділянки та зайнятий будівлею чи спорудою (у висоту і на глибину).

Що стосується об'єктів права власності на інші природні ресур­си, то, як правило, ними виступають частини відповідних природ­них ресурсів, які оточені (відмежовані) іншими природними ресур­сами. Наприклад, межі ріки чи іншої водойми визначаються її місцем стикання з сушею (дном та береговою смугою). Однак ті об'єкти природного світу, які перебувають у виключній власності держави, є інтегрованим (неподільним) об'єктом права власності (наприклад, надра). їх поділ на окремі частини зумовлений не не­обхідністю їх відокремлення як об'єктів права власності, а як об'єктів права користування, права концесії тощо.

Таким чином, правова регламентація відносин власності на природні ресурси характеризується різним рівнем залучення при­родних ресурсів у сферу ринкових відносин. Щодо цього найбільш розвинутим, внутрішньо узгодженим та послідовним є правове ре­гулювання відносин земельної власності. Що стосується роботи стосовно вдосконалення власнісного статусу інших природних ре­сурсів, то вона є вимогою часу.

Рекомендована література

1. Домашенко М. В., Рубаник В. Є. Власність і право власності:
   Нариси з історії, філософії, теорії і практики регулювання відно­
   син власності в Україні. — X., 2002.

2. Земельне право. Академічний курс / За ред. В. І. Семчика та
   П. Ф. Кулинича. - К., 2001.

3. Земельне право України / За ред. М. В. Шульги. — К., 2004.

4. Земельное право Украиньї / Под ред. А. А. Погребного и
   И. И. Каракаша. - К., 2002.

5. Земельний кодекс України. Науково-практичний коментар /
   За ред. В. І. Семчика. — К., 2003.

6. Костицький В. В. Екологія перехідного періоду: право, держа­
   ва, економіка. — К., 2001.

7. Крассов О. И. Право частной собственности на землю. — М.,
   2000.

91

Розділ IV. Право власності на природні ресурси

8. Пересунько С. І. Право державної власності в Україні (історія,
   сучасність, перспективи). — Кіровоград, 1998.

9. Право власності в Україні / За ред. О. В. Дзери та Н. С. Куз-
   нєцової. — К., 2000.

10. Право власності та господарювання у сільському госпо­
    дарстві / За ред. В. І. Семчика. — К., 2001.

11. Рубаник В. Є. Інститут права власності в Україні: проблеми
    зародження, становлення й розвитку до 1917 року. — X., 2002.

12. Шульга М. В. Актуальньїе правовьіе проблеми земельних от-
    ношений в современньїх условиях. — X., 1998.

92

.

Розділ V Право природокористування

§ 1. Поняття права природокористування та його види

Відносини людини з природою мають різнобічний характер. Протягом всієї історії людина задовольняла свої потреби або за ра­хунок використання природи, її ресурсів чи властивостей, або у взаємодії з нею. З часом форми відносин людини з природою ус­кладнювались, ставали все більш різноплановими. Для того щоб надати організованості цим відносинам, уникнути нищівної ек­сплуатації природних ресурсів, запобігти їх вичерпанню і забезпе­чити раціональне використання і відтворення, була потрібна пра­вова регламентація. Право природокористування виникло у відповідь на ці потреби.

Право природокористування можна розглядати у різних ракур­сах. У об'єктивному розумінні право природокористування сьогодні являє собою правовий інститут екологічного права, що регулює суспільні відносини в сфері забезпечення ефективного раціональ­ного використання людиною природних ресурсів, природних об'єктів та природних умов. Правові норми, які формують відповідний інститут екологічного права, містяться як у комплекс­ному екологічному законодавстві (інтегровані норми), так і в при-родоресурсному законодавстві (диференційовані норми). Причому масив відповідних норм у природоресурсному (земельному, водно­му, лісовому, гірничому, фауністичному та ін.) законодавстві знач­но перевищує відповідні норми інтегрованого регулювання. Це свідчить про те, що користування різними природними ресурсами має свої суттєві особливості, що знаходять відображення в праві.

93

Розділ V. Право природокористування

Право природокористування можна розглядати також у суб'єктивному розумінні, тобто як право конкретного суб'єкта ви­користовувати природні ресурси, природні об'єкти чи природні умови для задоволення певних потреб. Таке право належить влас­никові або іншій особі. Оскільки право використовувати належні об'єкти власності є однією з правомочностей, які має власник, то можна стверджувати, що суб'єктивне право природокористування слід розглядати як елемент права власності. З іншого боку, право природокористування є похідним від права власності, тобто надан­ня природного об'єкта в користування завжди відбувається за ініціативою (за участю) власника чи уповноважених ним осіб (органів). Власник не втрачає правомочності щодо користування природними ресурсами або об'єктами, він може лише передати таке право на певних умовах іншій особі (за договором, ліцензією тощо).

Можна оцінювати право природокористування і як правовідно­сини, тобто врегульований правом комплекс прав та обов'язків, що належать суб'єктам природокористування в конкретних суспільних відносинах щодо використання земельної ділянки, водного об'єкта, лісового масиву, ділянки надр, мисливського угіддя, об'єкта природно-заповідного фонду тощо.

Право природокористування як комплексний правовий інститут поділяється на види, що відповідно до норм екологічного законо­давства здійснюється за різними класифікаційними ознаками. Так, за типом природного об'єкта, який використовується, право приро­докористування поділяється на:

• право землекористування;

• право водокористування;

• право надрокористування;

• право лісокористування;

• право користування об'єктами тваринного світу;

• право користування об'єктами рослинного світу (мелісовою рос­
  линністю);

• право користування територіями та об'єктами природно-за­
  повідного фонду.

Переважно право природокористування поширюється на кон­кретний природний об'єкт чи конкретний тип природного ресур­су. Лише право користування територіями та об'єктами природно-

94

§ 2. Право загального та право спеціального природокористування

заповідного фонду має комплексний характер, тобто відповідне право поширюється на цілісний природний комплекс у межах те­риторії (акваторії) об'єкта природно-заповідного фонду, наданого в користування. Серед видів права природокористування, виділе­них нами за вказаною ознакою, ми не назвали право користуван­ня атмосферним повітрям. Річ у тому, що сучасне екологічне зако­нодавство України, насамперед Закон «Про охорону атмосферного повітря» (в ред. від 2001 р.) регулює виключно відносини атмосфе-роохоронного спрямування. Мета регулювання використання ат­мосферного повітря як ресурсу основного виробничого призначен­ня містилась у преамбулі й тексті цього закону від 1992 р., але зго­дом була вилучена з нього як декларативна, оскільки ніяких нор­мативів чи стандартів, які регулювали б відповідну сферу, так і не було встановлено.

За поширеністю і правовими підставами виникнення розрізня­ється право загального і право спеціального природокористування. За строками, на які надається право природокористування, виділя­ється право постійного і право тимчасового природокористування. Різний рівень охоронного режиму встановлений для користування природними ресурсами загальнодержавного і місцевого значення. За способами виникнення право природокористування поділяється на первинне і вторинне (щодо землі, води, лісів). За ознакою можли­вості доступу до відповідного природного об'єкта інших користувачів законодавство виділяє відокремлене та невідокремлене природокорис­тування. Можливий поділ права природокористування на види і за іншими класифікаційними критеріями.

Зупинимось на визначальних ознаках деяких із виділених видів природокористування, що є найбільш характерними для викорис­тання всіх або більшості природних ресурсів.

? 2. Право загального та право спеціального природокористування

Необхідність розмежування права загального і права спеціаль­ного природокористування зумовлена тим, що в процесі спеціаль­ного природокористування природні ресурси піддаються значно більшому тиску, навантаженню, а їх використання суттєво переви-

95

Розділ V. Право природокористування

щує за обсягами таке, що має місце при загальному природокори­стуванні. Одночасно створюється більша загроза заподіяння шко­ди довкіллю, а через нього — стану здоров'я населення та збере­женню всього біологічного та ландшафтного різноманіття. Тому в праві України зроблено спробу виробити механізми правової рег­ламентації права спеціального природокористування, його відме­жування від загального.

До початку 90-х років використання природних ресурсів у нашій країні було безоплатним, а природокористування, яке ми сьогодні називаємо загальним, практично не регламентувалося. Все це базувалося на концепції невичерпності природних багатств і створювало передумови для їх нищівної експлуатації.

Уперше поділ права природокористування на загальне і спеціальне був здійснений Законом України «Про охорону навко­лишнього природного середовища» (ст. 38). Було встановлено за­гальні ознаки відповідних видів природокористування, притаманні праву користування всіма природними ресурсами, і визначено особливості здійснення цього права.

Право загального природокористування гарантується всім гро­мадянам для задоволення життєво необхідних потреб (естетичних, оздоровчих, рекреаційних, матеріальних тощо) безоплатно, без закріплення цих ресурсів за окремими особами, надання відповідних дозволів, за винятком обмежень, передбачених законо­давством України.

У порядку спеціального використання природних ресурсів гро­мадянам, підприємствам, установам і організаціям надаються у во­лодіння, користування або оренду природні ресурси на підставі спеціальних дозволів, зареєстрованих у встановленому порядку, за плату для здійснення виробничої та іншої діяльності.

Відповідний поділ природокористування на загальне та спеціальне міститься сьогодні й у більшості природоресурсних актів законодавства України. Так, здійснення використання вод у порядку загального і спеціального природокористування регламен­тується статтями 46—50 Водного кодексу України. Порядок вико­ристання лісових ресурсів у порядку загального і спеціального при­родокористування встановлений статтями 48—51 та іншими Лісо­вого кодексу України. Поділ права користування об'єктами тва­ринного світу на загальне і спеціальне здійснений також Законом України «Про тваринний світ» (статті 10, 16—18, 27). А можливість 96

§ 2. Право загального та право спеціального природокористування

використання природних рослинних ресурсів у порядку загального або спеціального користування визначена Законом України «Про рослинний світ» (статті 8—13).

Право загального природокористування є загальнодоступним, тобто гарантується всім фізичним особам, причому не лише грома­дянам України, а всім особам, які перебувають на її території, не­зважаючи на правові підстави такого перебування. Для суб'єктів загального використання природних ресурсів законодавство не встановлює ніяких вікових обмежень. Його метою є задоволення життєво необхідних потреб (естетичних, оздоровчих, рекреаційних, культурно-освітніх, матеріальних тощо). Воно здійснюється безо­платно, без закріплення природних об'єктів за окремими особами і без надання відповідних дозволів, за винятком обмежень, перед­бачених законодавством України.

Відповідно до ст. 47 Водного кодексу України загальне водоко­ристування здійснюється громадянами для задоволення таких по­треб, як купання, плавання на човнах, любительське та спортивне рибальство, водопій тварин, забір води з водойм без застосування споруд і технічних пристроїв і з криниць.

Право загального лісокористування регулюється ст. 49 Лісового кодексу України. Громадяни мають право вільно перебувати в лісах, безоплатно збирати для власного споживання дикорослі трав'янисті рослини, квіти, ягоди, горіхи, інші плоди, гриби.

Загальне використання об'єктів тваринного світу регламен­тується Законом України «Про тваринний світ» та іншими актами законодавства України. Згідно зі ст. 16 цього закону передбачено такі види загального використання об'єктів тваринного світу, як:

• любительське та спортивне рибальство у водних об'єктах за­
  гального користування в межах встановлених законодавством об­
  сягів безоплатного вилову;

• використання корисних властивостей життєдіяльності тва­
  рин — природних санітарів середовища, запилювачів рослин тощо;

• використання об'єктів тваринного світу в наукових, культур­
  но-освітніх, виховних, естетичних та інших цілях, не заборонених
  законом.

Особливості загального використання природних рослинних ресур­сів передбачені ст. 9 Закону України «Про рослинний світ». У по­рядку загального використання громадяни можуть збирати лікарську і технічну сировину, квіти, ягоди, плоди, гриби та інші

4 5-200 97

Розділ V. Право природокористування

харчові продукти для задоволення власних потреб, а також викорис­товувати ці ресурси в рекреаційних, оздоровчих, культурно-освітніх та виховних цілях. Правила загального використання при­родних рослинних ресурсів затверджуються центральним органом виконавчої влади у галузі охорони навколишнього природного се­редовища.

Законодавство України містить вичерпний перелік видів приро-докористувань, які можуть здійснюватися на засадах загального. Водночас відповідно до ст. 38 Закону України «Про охорону навко­лишнього природного середовища» законодавством можуть перед­бачатись обмеження права загального природокористування. Такі обмеження, як правило, регулюються природоресурсним (водним, лісовим, фауністичним, флористичним та іншим) законодавством і стосуються умов загального природокористування, їх строків чи територіальних меж. Зробимо короткий огляд обмежень, які накла­даються законодавством України на загальне використання при­родних ресурсів.

Водне законодавство передбачає два випадки обмеження права загального водокористування: з метою охорони життя і здоров'я гро­мадян та навколишнього природного середовища та на водних об'єктах, переданих в оренду. Механізм обмеження права загаль­ного водокористування з метою охорони життя і здоров'я грома­дян такий: відповідне питання може бути ініційоване державними органами охорони навколишнього природного середовища, водно­го господарства, санітарного нагляду чи іншими спеціально упов­новаженими контрольними органами, які готують подання до ра­йонної (міської) ради. На підставі цього подання відповідна місце­ва рада приймає рішення про обмеження права загального приро­докористування водними об'єктами на своїй території. При цьому визначаються місця, де забороняється купання, плавання на чов­нах, забір води тощо. Законодавство передбачає обов'язок місце­вих рад інформувати населення про своє рішення щодо обмежен­ня загального водокористування в засобах масової інформації.

Особливий обмежувальний режим загального водокористування на водних об'єктах, що передані в оренду, може бути встановлений первинним водокористувачем за погодженням з органом, який на­дав водний об'єкт в оренду. На первинному водокористувачеві в цьому випадку лежить і обов'язок інформування населення щодо такого режиму (аж до заборони загального водокористування на

98

§ 2. Право загального та право спеціального природокористування

водному об'єкті, наданому в оренду). Якщо первинним природоко-ристувачем або місцевою радою не встановлено спеціальних обме­жувальних правил, загальне природокористування на орендовано­му об'єкті визнається дозволеним без обмежень (ст. 47 Водного ко­дексу України).

Загальне лісокористування може бути обмежене в кількох випад­ках. Перша група таких обмежень загального лісокористування стосується територій та об'єктів природно-заповідного фонду та деяких інших категорій природних територій, що особливо охоро­няються. Обмеження права загального лісокористування можуть накладатися: а) за способами природокористування (наприклад, способами, що завдають шкоди відтворенню природних ресурсів), б) за видами (наприклад, заборона випасання худоби, полювання, рибальства тощо), в) за строками (в певний період року, в період гніздування птахів, у нічний час тощо).

Відповідні обмеження передбачені Законом України «Про при­родно-заповідний фонд України» і передусім стосуються територій природних заповідників, заповідних зон біосферних заповідників, заказників, ботанічних садів, дендрологічних, зоологічних парків і парків — пам'яток садово-паркового мистецтва. Спеціальні обме­ження загального лісокористування на конкретних територіях і об'єктах природно-заповідного фонду можуть встановлюватися та­кож положеннями про ці території чи об'єкти.

Загальне використання об'єктів тваринного світу здійснюється з такими обмеженнями:

• забороняється вилучення об'єктів тваринного світу з природ­
  ного середовища (за винятком любительського та спортивного ри­
  бальства у водних об'єктах загального користування);

• забороняється знищення тварин, руйнування їхнього житла
  та інших споруд (нір, хаток, лігв, гнізд, мурашників, бобрових за­
  гат тощо), порушення середовища існування тварин і погіршення
  умов їх розмноження.

Законодавство про рослинний світ також містить кілька обме­жень та заборон, що поширюються на загальне використання рос­линних ресурсів.

Забороняється:

— збирання в порядку загального використання дикорослих
Рослин, віднесених до переліку наркотичних, їх плодів, насіння,
післяжнивних залишків, відходів сировини тощо;

99

Розділ V. Право природокористування

— торгівля лікарськими і декоративними видами рослин та їх частинами (корені, стебла, плоди тощо), зібраними в порядку за­гального використання природних рослинних ресурсів.

Загальне використання природних рослинних ресурсів може бути також обмежене у разі їх виснаження, різкого зменшення попу­ляційної та ценотичної різноманітності тощо. Механізм обмежень аналогічний тому, що встановлений для обмеження права загаль­ного водокористування у випадках загрози здоров'ю чи стану на­вколишнього природного середовища. Таке обмеження накла­дається Радою міністрів АРК, місцевими органами виконавчої вла­ди, органпми місцевого самоврядування, спеціально уповноваже­ним центральним органом виконавчої влади у галузі охорони на­вколишнього природного середовища чи іншими спеціально упов­новаженими центральними органами виконавчої влади відповідно до їх компетенції.

Таким чином, нами розглянуто всі види загального використан­ня природних ресурсів, які на сьогодні відомі законодавству Украї­ни, а також обмеження, які можуть бути накладені на режим за­гального природокористування. В усіх інших (крім перерахованих) випадках використання природних ресурсів в Україні здійснюється в порядку спеціального природокористування.

У порядку спеціального використання природних ресурсів грома­дянам, підприємствам, установам і організаціям надаються у во­лодіння, користування або оренду природні ресурси на підставі спеціальних дозволів, зареєстрованих у встановленому порядку, за плату для здійснення виробничої та іншої діяльності, а у випадках, передбачених законодавством України, — на пільгових умовах (ча­стина третя ст. 38 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»).

Спеціальне використання природних ресурсів можна здійснюва­ти не тільки на ділянках, наданих у користування, а й на ділянках, що належать особам на праві власності. Наприклад, здійснення по­лювання на земельних ділянках, що належать юридичній чи фізич­ній особі на праві власності, але входять до складу мисливських угідь, є видом спеціального використання об'єктів тваринного світу і вимагає плати та здійснення всіх необхідних юридичних актів.

На відміну від права загального природокористування правом спеціального природокористування наділяється спеціальний

100

§ 2. Право загального та право спеціального природокористування

суб'єкт. Особливості його правосуб'єктності визначаються законо­давством України. Ним може бути як юридична особа (підпри­ємство, установа, організація), так і фізична особа (в тому числі приватний підприємець). Для здійснення права спеціального при­родокористування для фізичної особи вимагається досягнення певного віку (як правило, 18 років — віку повної цивільної дієздат­ності, якщо інше не встановлено законом).

Правовою передумовою надання відповідного права юридичній особі, або приватному підприємцю є акт державної реєстрації суб'єкта підприємництва (в певних випадках — закріплення в ста­туті юридичної особи або в реєстраційному свідоцтві певного виду діяльності, що потребує спеціального використання природних ре­сурсів). Для здійснення права полювання необхідно попередньо отримати правовий статус мисливця, тобто мати мисливський кви­ток. А для отримання права спеціального лісокористування (на­приклад, права заготівлі деревини), а також для більшості видів спеціального використання надр слід попередньо отримати в кори­стування земельну ділянку, належним чином оформивши таке на­дання (державний акт, договір тощо). Інколи для отримання пра­ва на спеціальне природокористування спеціальна право-суб'єктність не вимагається. Так, лісовий квиток на право збиран­ня в лісі квітів, лікарської сировини чи інших дикорослих лісових рослин може придбати будь-який громадянин, навіть якщо він не є суб'єктом підприємницької діяльності.

Важливою ознакою права спеціального природокористування є мета, з якою воно здійснюється. За загальним правилом, у процесі спеціального природокористування природні ресурси використо­вуються в обсягах, що перевищують потреби особистого споживан­ня. Така діяльність розрахована на комерціалізацію її результатів й отримання від неї прибутку.

Правовою підставою здійснення права спеціального природоко­ристування є спеціальний дозвіл на використання конкретних природ­них ресурсів у межах затверджених лімітів, що видається компетент­ним державним органом (органами Мінприроди, Держнаглядохо-ронпраці, Укрдержрибгоспу, Держкомлісгоспу), органами місцево­го самоврядування (щодо природних ресурсів місцевого значення) ^або власником (користувачем) природного ресурсу (зокрема, кори­стувачами мисливських угідь). Формою такого дозволу найчастіше ^є ліцензія, але існують й інші модифікації відповідних правових

101

Розділ У. Право природокористування

актів: відстрільна картка (на право полювання), лісорубний квиток (ордер) або лісовий квиток (на право лісокористування), інші ви­ди дозволів. Положення про порядок видачі дозволів на спеціаль­не використання природних ресурсів затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 10 серпня 1992 р.

Спеціальне природокористування здійснюється на платній ос­нові. Практично за всі види спеціального використання природних ресурсів стягується відповідна плата (збори), розміри і порядок стягнення яких визначаються Кабінетом Міністрів України.

Надання права спеціального природокористування супровод­жується закріпленням певного природного ресурсу (об'єкта) чи його частини за конкретним суб'єктом. Це може бути відокремлене при­родокористування, що оформлюється шляхом прямого надання в користування, зокрема, земельної ділянки лісового фонду (для за­готівлі деревини), гірничого відводу (для геологорозвідувальних робіт, добування корисних копалин чи іншого спеціального надро-користування), ділянки водного фонду (наприклад, для риборозве­дення). У випадку невідокремленого спеціального природокористу­вання встановлюються лише територіальні обмеження на здійснен­ня відповідного права (наприклад, здійснення права полювання в межах певного мисливського угіддя чи збирання дикорослої лісової рослинності в межах певної ділянки лісового фонду).

Однією з важливих ознак права спеціального природокористу­вання є його здійснення переважно з використанням технічних при­строїв або споруд. Такі пристрої (споруди), як правило, не викори­стовуються в процесі загального користування, що визначає порівняльні масштаби впливів на природні ресурси в одному і дру­гому випадках.

Не містить поділу на загальне і спеціальне природокористуван­ня земельне, гірниче та атмосфероохоронне законодавство. Таку позицію законодавця легко обгрунтувати. Зокрема, користування надрами, на нашу думку, не може здійснюватися в порядку загаль­ного природокористування. Щоправда, інколи до права загального використання надр відносять право землевласників і землекорис­тувачів на видобування в межах належних (наданих) їм земельних ділянок корисних копалин місцевого значення, торфу і прісних підземних вод до певної глибини залягання (ст. 23 Кодексу Ук­раїни про надра, ст. 90 та 95 ЗК України). Хоча таке добування не потребує отримання спеціальних дозволів (ліцензій) та гірничого

102

§ 2. Право загального та право спеціального природокористування

відводу, воно не може бути визнане таким, що здійснюється в по­рядку загального природокористування, оскільки реалізація цього права обмежена за суб'єктним складом (тільки землевласники чи землекористувачі) і за територіальною ознакою (в межах наданих їм земельних ділянок).

Користування земельними ресурсами також у більшості ви­падків можливе лише на умовах спеціального використання. З пев­ною мірою умовності можна стверджувати, що наближаються до статусу природних ресурсів загального користування землі житло­вої та громадської забудови, до яких відповідно до ст. 38 ЗК Ук­раїни належать земельні ділянки в межах населених пунктів, які використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об'єктів загального користування. Такі землі використовуються відповідно до генерального плану населе­ного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням державних стандартів і норм, регіональних та місцевих правил забудови. Однак розміще­на на відповідних землях житлово-комунальна інфраструктура призначена для обслуговування насамперед населення відповідних мікрорайонів і навряд чи може розглядатись як об'єкт загального користування в повному розумінні.

Ще ближчим до права загального використання природних ре­сурсів є землекористування на деяких категоріях земель загально­го користування населених пунктів: майданах, вулицях, проїздах, шляхах, набережних, пляжах, парках, скверах, бульварах тощо. Це землі комунальної власності, які відповідно до ст. 83 ЗК України, належать відповідним територіальним громадам. Однак, виходячи з букви закону, можна зробити висновок, що і ці землі прямо не віднесені до природних ресурсів загального користування.

Відсутність у законодавстві поділу права використання атмо­сферного повітря на загальне та спеціальне знаходить цілком при­родне пояснення в тому, що не підлягає правовій регламентації за­гальне право кожного використовувати атмосферне повітря для за­безпечення життєдіяльності людського організму. З іншого боку, До цього часу не напрацьовані правові критерії використання ат­мосферного повітря як сировини основного виробничого призна­чення, що застосовується в технологічних процесах деяких вироб­ництв (наприклад, на теплових електростанціях).

Виходячи з аналізу права загального і спеціального природоко-

103

Розділ V. Право природокористування

ристування, можна надати порівняльну характеристику їх ознак, яку для зручності подаємо у вигляді такої таблиці:

Ознака

Право загального природокористування

Право спеціального природокористування

Суб 'єкт

Мета

не-

всі без винятку громадяни України, а також іноземці та особи без громадянст­ва, що перебувають на те­риторії України

задоволення життєво обхідних потреб

спеціальний суб'єкт, що визначений законодавством: як правило, господа­рюючий суб'єкт (фізична чи юридич­на особа), що використовує природні ресурси в процесі виробничої та іншої діяльності

як правило, отримання прибутку

Платність

Правові підстави ви­никнення права

Закріплення природних ре­сурсів чи об'єк­тів за корис­тувачами

Використання технічних при­строїв чи спо­руд у процесі природокорис­тування

здійснюється безоплатно

закон

не здійснюється

як правило, не використо­вуються

здійснюється за плату

спеціальні дозволи (ліцензії), що ви­даються компетентними державними органами, власниками (користувача­ми) природних об'єктів, чи інші юри­дичні акти

як правило, здійснюється

як правило, використовуються

Особливості спеціального використання кожного природного ресурсу нами будуть розглянуті в особливій частині цього підруч­ника. Метою ж даного розділу є формування базових уявлень про специфіку і відмінності права загального та спеціального природо­користування.

104

§ 3. Постійне та тимчасове природокористування

? 3. Постійне та тимчасове природокористування

За ознакою терміну, на який природні ресурси (об'єкти, їх час­тини) надаються в користування, розрізняється постійне і тимча­сове природокористування.

Правом постійного природокористування визнається володіння і користування природною ділянкою без заздалегідь установленого строку.

Земельний кодекс України, інші акти земельного законодавства визначають умови надання в постійне користування земель та ре­алізації відповідного права. Виділимо основні з них:

• в постійне користування передаються лише земельні ділянки,
  що перебувають у державній або комунальній власності;

• таке право може набуватися тільки юридичними особами;

• право постійного землекористування надається лише підпри­
  ємствам, установам та організаціям державної чи комунальної
  форм власності, а також відповідно до змін, внесених до частини
  другої ст. 92 ЗК України Законом України від 12 травня 2004 р. —
  громадським організаціям інвалідів України, їх підприємствам
  (об'єднанням), установам та організаціям;

• громадяни та юридичні особи, які мали в постійному корис­
  туванні земельні ділянки до прийняття ЗК України 2001 р., але
  згідно з ним не можуть мати їх на такому праві, повинні до 1 січня
  2005 р. переоформити у встановленому порядку право власності
  або право оренди на них (п. 6 перехідних положень ЗК України);

• в постійне користування можуть передаватися землі не тільки
  сільськогосподарського призначення, а й лісового, водного фондів,
  природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного при­
  значення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного при­
  значення тощо;

• право постійного природокористування за статусом набли­
  жається до права власності, однак постійний землекористувач, на
  відміну від власника, не може на свій розсуд розпоряджатися на­
  даною йому природною ділянкою: продати її, закласти, подарува­
  ти тощо. Ніякі юридичні дії, пов'язані з природними об'єктами
  Державної та комунальної власності, що знаходяться в постійному
  користуванні, неможливі без участі власника або без його фор­
  мальної згоди (від його імені — органів державної влади чи місце­
  вого самоврядування);

105

Розділ V. Право природокористування

• 
  право постійного користування земельною ділянкою виникає
  після одержання її користувачем документа, що посвідчує відпо­
  відне право, та його державної реєстрації (ст. 125 ЗК України);
  документом, що посвідчує право постійного користування земель­
  ною ділянкою, так само як і право власності на землю, є держав­
  ний акт (ст. 126 ЗК України), форма якого затверджена Постано­
  вою Верховної Ради України від 13 березня 1992 р. «Про форми
  державних актів на право власності на землю і право постійного
  користування землею»;

• надання земельних ділянок юридичним особам у постійне
  користування здійснюється на підставі рішень органів виконавчої
  влади та органів місцевого самоврядування за проектами відведен­
  ня цих ділянок (ст. 123 ЗК України);

• земельні ділянки, надані у постійне користування, можуть
  вилучатися для суспільних та інших потреб за рішенням органів
  державної влади та місцевого самоврядування в порядку, що вста­
  новлюється статтями 149—151 ЗК України;

• у разі ліквідації державного чи комунального підприємства,
  установи, організації землі, які перебувають у їх постійному кори­
  стуванні, за рішенням відповідного органу виконавчої влади або
  органу місцевого самоврядування переводяться до земель запасу
  або надаються іншим громадянам та юридичним особам для вико­
  ристання за їх цільовим призначенням (ст. 24 ЗК України).

Стаття 123 ЗК України встановлює процедуру надання в постійне користування земельних ділянок. Юридична особа, зацікавлена в одержанні земельної ділянки в постійне користуван­ня із земель державної або комунальної власності, звертається з відповідним клопотанням до районної, Київської чи Севасто­польської міських державних адміністрацій або сільської, селищ­ної, міської ради. До цього клопотання додаються документи, що обґрунтовують її розмір, призначення та місце розташування.

Відповідний орган державної влади або орган місцевого само­врядування розглядає клопотання у місячний строк і надає згоду на розроблення проекту відведення земельної ділянки. Після цьо­го юридична особа, що бажає отримати земельну ділянку в постійне користування, замовляє проект відведення відповідної ділянки. Умови і строки розроблення таких проектів визначаються договором, укладеним замовником з виконавцем цих робіт. Про­ект відведення земельної ділянки погоджується із землекористува-

106

§ 3. Постійне та тимчасове природокористування

чем, органом по земельних ресурсах, природоохоронним і санітар­но-епідеміологічним органами, органами архітектури та охорони культурної спадщини і після одержання висновку державної зем­левпорядної експертизи по об'єктах, які їй підлягають, подається до відповідної державної адміністрації або сільської, селищної, міської ради, які розглядають його у місячний строк і в межах своїх повноважень приймають рішення про надання земельної ділянки.

Відмову органів місцевого самоврядування або органів виконав­чої влади у наданні земельної ділянки в користування або зали­шення клопотання без розгляду може бути оскаржено в судовому порядку.

Відповідно до земельного і лісового законодавства (зокрема, ст. 57 ЗК України, ст. 9 Лісового кодексу України) у постійне ко­ристування землі лісового фонду можуть надаватись лише у випад­ках, передбачених законодавством, а саме:

• спеціалізованим лісогосподарським підприємствам, іншим
  підприємствам, установам, організаціям, у яких створено
  спеціалізовані підрозділи, для ведення лісового господарства, а та­
  кож спеціального використання лісових ресурсів, потреб мис­
  ливського господарства, культурно-оздоровчих, рекреаційних,
  спортивних і туристичних цілей та проведення науково-дослідних
  робіт;

• фермерським господарствам — якщо ці земельні ділянки
  лісового фонду не перевищують 5 гектарів і входять до складу
  відповідного господарства.

Землі водного фонду можуть надаватись у постійне користуван­ня лише спеціалізованим державним підприємствам чи підрозділам. Згідно зі ст. 59 ЗК України та ст. 85 Водного кодексу України постійне користування землями водного фонду дозво­ляється водогосподарським спеціалізованим організаціям, іншим підприємствам, установам, організаціям, в яких створено спеціалізовані служби по догляду за водними об'єктами, прибереж­ними захисними смугами, смугами відведення, береговими смуга­ми водних шляхів, гідротехнічними спорудами та їх підтриманню в належному стані.

Тимчасовим визнається природокористування, термін якого зазда­легідь обумовлений.

У тимчасове користування можуть передаватися земельні ділян­ки, ділянки надр, лісу, водні об'єкти, мисливські угіддя. У тимча-

107

Розділ V. Право природокористування

сове користування можуть передаватись як ті ділянки, що перебу­вають у державній чи комунальній власності, так і ті, що знахо­дяться у приватній власності.

Законодавство поділяє тимчасове природокористування на дов­гострокове і короткострокове і встановлює граничні терміни для обох цих видів. Так, у короткострокове користування лісові та водні ресурси можуть надаватися на строк до трьох років, у довго­строкове — від трьох до 25 (ст. 9 Лісового кодексу України, ст. 50 Водного кодексу України). Для землі та надр встановлені інші терміни короткострокового і довгострокового користування, а са­ме: для землі відповідно — до п'яти і до 50 років (ст. 93 ЗК Ук­раїни), для надр відповідно — до п'яти і до 20 (ст. 15 Кодексу Ук­раїни про надра). Лише щодо мисливських угідь закон встановлює нижню межу строку тимчасового користування — не менше 15 років. Це пов'язано з необхідністю забезпечити раціональне ефек­тивне використання мисливських угідь їх користувачами, створити перешкоди споживацькому підходу до використання мисливської фауни, стимулювати користувачів мисливських угідь до здійснення заходів щодо відтворення тваринного світу, до дбайливого ставлен­ня до природних ресурсів.

Практично щодо всіх природних ресурсів законодавство надає можливість продовження строків тимчасового природокористуван­ня. Таке продовження, як правило, пов'язується з виробничою не­обхідністю і обмежується ще одним строком відповідно короткост­рокового або довгострокового тимчасового природокористування.

Не містить відповідних обмежень законодавство про надра. Стаття 15 Кодексу України про надра передбачає лише, що в разі необхідності строки тимчасового користування надрами можуть бути продовжені. Це означає, що таке продовження може бути здійснено неодноразово.

Граничні розміри природних ділянок, що надаються у тимчасо­ве користування, встановлено природоресурсним законодавством. При цьому пункт 7 перехідних положень ЗК України містить нор­му, важливу для утвердження принципу стабільності в регулюванні земельних відносин в Україні: громадяни та юридичні особи, що одержали у тимчасове користування, в тому числі на умовах орен­ди, земельні ділянки у розмірах, що були передбачені раніше чин­ним законодавством, зберігають права на ці ділянки.

Природні ресурси (об'єкти) можуть надаватись у тимчасове ко-

108

г

§ 3. Постійне та тимчасове природокористування

ристування на правах оренди. Земельні ділянки передаються у тимчасове користування виключно на правах оренди. Це стосується і земельних ділянок лісового та водного фондів.

Так, відповідно до ст. 57 ЗК України земельні ділянки лісового фонду за рішенням органів виконавчої влади або органів місцево­го самоврядування надаються на умовах оренди підприємствам, ус­тановам та організаціям, у яких створено спеціалізовані лісогоспо­дарські підрозділи, для ведення лісового господарства, спеціально­го використання лісових ресурсів і для потреб мисливського гос­подарства, культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних, тури­стичних цілей, проведення науково-дослідних робіт тощо.

А земельні ділянки прибережних захисних смуг, смуг відведен­ня і берегових смуг водних шляхів, а також озера, водосховища, інші водойми, болота та острови із земель водного фонду можуть передаватися на умовах оренди для сінокосіння, рибогосподарсь­ких потреб, культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних і ту­ристичних цілей, проведення науково-дослідних робіт тощо грома­дянам та юридичним особам. Використання земельних ділянок водного фонду для рибальства дозволяється здійснювати за згодою їх власників або за погодженням із землекористувачами (ст. 59 ЗК України).

Орендні відносини щодо землі порівняно з відповідними відно­синами щодо інших природних ресурсів, більш детально регламен­товані.

Особливості права оренди земельних ділянок регулюються ЗК України, ЦК України, Законом України «Про оренду землі» (від 1998 р. у ред. Закону України від 2003 р. із наступними змінами), іншими актами законодавства України.

Статтею 93 ЗК України та ст. 1 Закону «Про оренду землі» орен­да земельної ділянки визначається як засноване на договорі стро­кове платне володіння та користування земельною ділянкою, не­обхідною орендареві для провадження підприємницької та іншої

ДІЯЛЬНОСТІ.

З аналізу законодавства можна виділити визначальні ознаки права оренди земельних ділянок:

— правовою підставою виникнення цього права є договір орен­ди землі, тобто угода сторін про взаємні зобов'язання, відповідно До яких орендодавець за плату передає орендареві у володіння і ко­ристування земельну ділянку для господарського використання на

109

Розділ V. Право природокористування

обумовлений договором строк, а орендар зобов'язаний використо­вувати земельну ділянку відповідно до умов договору та вимог зе­мельного законодавства (ст. 13 Закону «Про оренду землі»);

• договір оренди землі укладається у письмовій формі й за ба­
  жанням однієї із сторін може бути посвідчений нотаріально (ст. 14
  Закону України «Про оренду землі»);

• договір оренди землі набуває чинності після його державної
  реєстрації (ст. 18 Закону України «Про оренду землі»);

• орендодавцями за договором оренди землі виступають влас­
  ники земельної ділянки або уповноважені ними особи: громадянин
  або юридична особа — щодо земель приватної власності, сільська,
  селищна, міська рада — щодо земель комунальної власності, район­
  на, обласна ради та Верховна Рада Автономної Республіки Крим —
  щодо земельних ділянок, що перебувають у спільній власності тери­
  торіальних громад, органи державної влади — щодо земель держав­
  ної власності (ст. 4 Закону України «Про оренду землі»);

• орендарями земельних ділянок можуть виступати: районні,
  обласні, Київська та Севастопольська міські державні
  адміністрації, Рада міністрів АРК та Кабінет Міністрів України;
  сільські, селищні, міські, районні та обласні ради, Верховна Рада
  Автономної Республіки Крим; громадяни та юридичні особи Ук­
  раїни, іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні осо­
  би, міжнародні об'єднання та організації, а також іноземні держа­
  ви (ст. 5 Закону України «Про оренду землі»);

• орендована земельна ділянка або її частина може передава­
  тись орендарем у суборенду, якщо це право не обмежене законом
  або договором на підставі ст. 111 п. 1 «б» ЗК України. Такі обме­
  ження на передачу земельних ділянок у суборенду передбачені, зо­
  крема, ст. 8 Закону України «Про оренду землі»: а) не дозволяється
  зміна цільового призначення землі; б) умовою суборенди є
  закріплення відповідного положення в договорі оренди або пись­
  мова згода орендодавця (якщо протягом місяця останній не
  надішле письмового повідомлення щодо своєї згоди чи заперечен­
  ня, орендована земельна ділянка або її частина може бути переда­
  на в суборенду); в) строк суборенди не повинен перевищувати
  строку дії договору оренди; г) умови договору суборенди не по­
  винні виходити за межі договору оренди; д) на ділянці, що пере­
  дається в суборенду,' не повинні бути розташовані цілісні майнові
  комплекси підприємств, установ і організацій державної або кому-

110

§ 3. Постійне та тимчасове природокористування

нальної власності, а також заснованих на майні, що належить Ав­тономній Республіці Крим, та їх структурних підрозділів. У разі припинення договору оренди чинність договору суборенди земель­ної ділянки припиняється. Договір суборенди земельної ділянки підлягає державній реєстрації. За згодою сторін договір суборенди земельної ділянки посвідчується нотаріально;

— передача земельної ділянки в оренду в певних випадках мож­
лива із зміною її цільового призначення (частина третя ст. 124 ЗК
України), крім земель сільськогосподарського призначення;

• законодавство передбачає можливість переходу права на
  оренду земельної ділянки після смерті громадянина-орендаря (до
  спадкоємців, а за їх відмови чи відсутності таких — до осіб, які ви­
  користовували цю земельну ділянку разом з орендарем і виявили
  бажання стати орендарями), а також у разі засудження фізичної
  особи-орендаря до позбавлення волі або обмеження його дієздат­
  ності (до одного із членів сім'ї за його бажанням, а в разі їх відсут­
  ності або відмови — до осіб, які використовували цю ділянку ра­
  зом з орендарем за їх згодою) (ст. 7 Закону «Про оренду землі»);

• орендар, який відповідно до закону може мати у власності
  орендовану земельну ділянку, має переважне право на придбання
  її у власність у разі продажу цієї земельної ділянки, за умови, що
  він сплачує ціну, за якою вона продається, а у разі продажу на кон­
  курсі (аукціоні) — якщо його пропозиція є рівною з пропозицією,
  яка є найбільшою із запропонованих учасниками конкурсу
  (аукціону) (ст. 9 Закону України «Про оренду землі»);

• оренда земель завжди передбачає плату за користування зе­
  мельною ділянкою (орендну плату) (ст. 21 Закону України «Про
  оренду землі»), така плата може справлятись у грошовій, нату­
  ральній та відробітковій (надання послуг орендодавцю) формах,
  або шляхом поєднання різних форм (ст. 22). Орендна плата за зе­
  мельні ділянки державної і комунальної власності, які передані в
  оренду для сільськогосподарського використання, переглядається
  один раз на три роки в порядку, встановленому законом або дого­
  вором оренди. Орендна плата за земельні ділянки, що перебувають
  У власності фізичних та юридичних осіб, переглядається за згодою
  сторін (ст. 23).

Об'єктом тимчасового природокористування на умовах оренди може бути не тільки земля, а й інші природні ресурси: водні об'єкти, ділянки лісу, мисливські угіддя. Підставою виникнення

111

Розділ У. Право природокористування

орендних правовідносин щодо цих природних ресурсів також є до­говір оренди, тобто угода, згідно з якою одна сторона (орендода­вець) тимчасово на заздалегідь обумовлений строк передає іншій стороні (орендарю) конкретний природний об'єкт (його частину), а орендар зобов'язується добросовісно користуватись об'єктом оренди відповідно до умов договору, вчасно вносити орендну пла­ту, а також виконувати інші умови договору. Орендний договір щодо водних чи лісових об'єктів може бути як короткостроковим (до трьох років), так і довгостроковим (до 25 років). Конкретний строк оренди природних ресурсів передбачається договором. Дого­вір оренди водних, лісових ресурсів, мисливських угідь на відміну від договору оренди землі:

• може стосуватися лише природних ресурсів місцевого зна­
  чення;

• за загальним правилом, не дозволяється зміна цільового при­
  значення природного об'єкта, в орендному договорі чітко визна­
  чається цільове призначення, за яким має здійснюватися викорис­
  тання природного об'єкта, що передається в оренду (наприклад,
  водні об'єкти можуть передаватися в оренду для риборозведення,
  виробництва сільськогосподарської та промислової продукції,
  лікувальних, оздоровчих та деяких інших цілей);

• переуступка права оренди інших, крім землі, природних
  об'єктів чи їх частин (суборенда), як правило, забороняється.

? 4. Право користування природними ресурсами загальнодержавного та місцевого значення

Усі природні ресурси України поділяються на природні ресурси загальнодержавного та місцевого значення. Такий поділ уперше було здійснено Законом України. «Про охорону навколишнього природного середовища» (ст. 39), а згодом поглиблено щодо кож­ного природного ресурсу актами природоресурсного законодавст­ва.

До природних ресурсів загальнодержавного значення відповідно до ст. 39 Закону України «Про охорону навколишнього природно­го середовища» та деяких інших актів законодавства належать:

— територіальні та внутрішні морські води;

112

§ 4. Право користування природними ресурсами ... та місцевого значення

• 
  природні ресурси континентального шельфу та виключної
  (морської) економічної зони;

• атмосферне повітря;

• підземні води¹;

• поверхневі води, що знаходяться або використовуються на
  території більш як однієї області, а також їх притоки всіх порядків
  (курсивом виділено частину формулювання, встановлену ст. 5 Водно­
  го кодексу України);

• лісові ресурси державного значення;

• природні ресурси в межах територій та об'єктів природно-за­
  повідного фонду загальнодержавного значення, а також: віднесені
  до категорії лікувальних (виділено частину формулювання, встановле­
  ну ст. 5 Водного кодексу України);

• дикі тварини, які перебувають у стані природної волі в межах
  території України, її континентального шельфу та виключної
  (морської) економічної зони, інші об'єкти тваринного світу, на які
  поширюється дія Закону України «Про тваринний світ» і які пере­
  бувають у державній власності, а також об'єкти тваринного світу,
  що в установленому законодавством порядку набуті в комунальну
  або приватну власність і визнані об'єктами загальнодержавного
  значення ( в ред. ст. 43 Закону України «Про тваринний світ»;

• корисні копалини, за винятком загальнопоширених.

Наведений перелік природних ресурсів загальнодержавного зна­чення, що міститься в ст. 39 згаданого закону, не є вичерпним. За­конодавством України можуть бути віднесені до природних ре­сурсів загальнодержавного значення також інші природні ресурси. Певним чином конкретизується і навіть розширюється перелік природних ресурсів загальнодержавного значення в актах природо-ресурсного законодавства. Нами вже зверталась увага не конкрети­зуючі формулювання в цій частині Водного кодекса України та Закону України « Про тваринний світ». Деякі уточнення та допов­нення до переліку природних ресурсів загальнодержавного значен­ня надаються також у ст. 4 Закону України «Про тваринний світ», частині 2 ст. 4 Закону України «Про рослинний світ» та ін.). Так, згідно з п. «г» частини другої ст. 4 Закону України «Про рослин-

¹ Відповідно до ст. 5 Водного кодексу України до природних ресурсів загально­державного значення відносять не всі підземні води, а лише ті, що є джерелом цен­тралізованого водопостачання.

113

Розділ V. Право природокористування

ний світ» до ресурсів загальнодержавного значення віднесені рідкісні й такі, що перебувають під загрозою зникнення, та типові природні рослинні угруповання, занесені до Зеленої книги Ук­раїни (Положення про Зелену книгу України затверджено постано­вою Кабінету Міністрів України від 29 серпня 2002 р. № 1286).

До природних ресурсів місцевого значення належать ресурси, не віднесені законодавством України до природних ресурсів за­гальнодержавного значення.

Деякі акти природоресурсного законодавства більш детально розкривають зміст категорії «природні ресурси місцевого значен­ня». Так, частиною другою ст. 5 Водного кодексу України до вод­них об'єктів місцевого значення віднесено:

• поверхневі води, що знаходяться і використовуються в межах
  однієї області і які не віднесені до водних об'єктів загальнодержав­
  ного значення;

• підземні води, які не можуть бути джерелом централізовано­
  го водопостачання.

До природних рослинних ресурсів місцевого значення належать дикорослі та інші несшьськогосподарського призначення, судинні рослини, мохоподібні, водорості, лишайники, а також гриби, не віднесені до природних рослинних ресурсів загальнодержавного значення (частина третя ст. 4 Закону України «Про рослинний світ»).

А Перелік корисних копалин України місцевого значення, за­тверджений відповідно до ст. 6 Кодексу України про надра нака­зом Державного комітету України по геології і використанню надр від 9 червня 1994 р. розкриває поняття корисних копалин місцево­го значення, до яких віднесено більшість видів піску, глини, піско­вику, крейди, доломіту, мергелю, вапняку, сланцю, а також галь­ка, гравій, суглинки, камінь бутовий та ракуша.

Поділ природних ресурсів на ресурси загальнодержавного і місцевого значення не є формальністю. Він має вирішальне зна­чення з погляду визначення правових підстав виникнення і припи­нення права природокористування, особливостей укладання угод щодо тих чи інших природних ресурсів, механізмів забезпечення їх охорони і раціонального використання тощо.

114

§ 5. Принципи права природокористування

? 5. Принципи права природокористування

Розглянувши основні ознаки права природокористування і структурувавши його за видами, згідно з класифікаційними озна­ками, що визначаються законодавством України, можна виділити і принципи права природокористування. Адже право природокори­стування як система правових норм, об'єднаних у правовий інсти­тут, базується на ряді принципових положень, постулатів, які виз­начають перспективний напрям розвитку права. Головними серед них є такі:

• цільовий характер використання природних ресурсів;

• додержання екологічних і санітарно-гігієнічних вимог у про­
  цесі використання природних ресурсів;

• збалансованість економічних і екологічних чинників у про­
  цесі природокористування;

• екосистемний підхід до природи як до цілісного організму,
  незаподіяння в процесі використання одного природного ресурсу
  шкоди іншим;

• непорушення в процесі природокористування прав та інте­
  ресів інших власників і користувачів природних ресурсів;

• безоплатність загального і платність спеціального природоко­
  ристування та деякі інші.

Усі ці принципи відображено в екологічному законодавстві Ук­раїни. Розглянемо деякі з них.

Принцип цільового характеру природокористування закріплений усіма базовими актами природоресурсного законодавства України. Особливістю вітчизняного законодавства є поширення цього принципу не лише на природокористувачів, а й на власників при­родних ресурсів. Зміст цільового характеру природокористування полягає в обумовленій законодавством можливості використовува­ти природний об'єкт (його частину) лише за тим цільовим призна­ченням, для якого він переданий у власність чи наданий у корис­тування і недопустимість, за загальним правилом, його викорис­тання за іншим цільовим призначенням.

Деякі акти природоресурсного законодавства (передусім земель­ного) поділяють природні ресурси на категорії, визначаючи особ­ливості режиму використання кожної з таких категорій. Цей поділ вирішально впливає і на цільовий характер природокористування конкретних суб'єктів, яким відповідні ресурси передаються у

115

Розділ V. Право природокористування

власність чи надаються в користування. Так, відповідно до ст. 19 ЗК землі України за основним цільовим призначенням поділяють­ся на такі категорії:

• землі сільськогосподарського призначення;

• землі житлової та громадської забудови;

• землі природно-заповідного та іншого природоохоронного при­
  значення;

• землі оздоровчого призначення;

• землі рекреаційного призначення;

• землі історико-культурного призначення;

• землі лісового фонду;

• землі водного фонду;

• землі промисловості, транспорту, зв 'язку, енергетики, оборони
  та іншого призначення.

Земельні ділянки кожної категорії земель, не надані у власність або користування громадян чи юридичних осіб, можуть перебува­ти у запасі.

Віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади та місцевого самовряду­вання відповідно до їх повноважень. А зміна цільового призначен­ня земель провадиться органами виконавчої влади або місцевого самоврядування, які приймають рішення про передачу цих земель у власність або надання в користування, вилучення (викуп) земель, і затверджують проекти землеустрою або приймають рішення про створення об'єктів природоохоронного та історико-культурного призначення.

Зміна ж цільового призначення земель, які перебувають у влас­ності громадян або юридичних осіб, здійснюється за ініціативою власників земельних ділянок у порядку, що встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Законодавство захищає порядок встановлення та зміни цільово­го призначення земель. Порушення такого порядку є підставою для:

— визнання недійсними рішень органів державної влади та
місцевого самоврядування про надання (передачу) земельних діля­
нок громадянам та юридичним особам;

• визнання недійсними угод щодо земельних ділянок;

• відмови в державній реєстрації земельних ділянок або виз­
  нання реєстрації недійсною;

116

г

§ 5. Принципи права природокористування

— притягнення до відповідальності відповідно до закону грома­
дян та юридичних осіб, винних у порушенні порядку встановлен­
ня та зміни цільового призначення земель.

Використання землі виключно за цільовим призначенням є го­ловним обов'язком як власників земельних ділянок (ст. 91 ЗК Ук­раїни), так і землекористувачів (ст. 96 ЗК України).

При наданні земельних ділянок у цільове користування (так са­мо як і у власність) обов'язково враховується поділ земель на відповідні категорії. Крім того, надання у власність чи передача в користування земельних ділянок тієї чи іншої категорії також здійснюється для певних потреб. Законодавство при цьому вста­новлює ряд обов'язкових правил природокористування. Одним із найважливіших серед них є пріоритетність сільськогосподарського використання земель, тобто землі, придатні для потреб сільського господарства, повинні надаватися насамперед для сільськогоспо­дарського використання (ст. 23 ЗК України). Землі сільськогоспо­дарського призначення можуть надаватись у власність чи користу­вання фізичних чи юридичних осіб для однієї з таких потреб:

• для ведення фермерського господарства (ст. 32 ЗК України);

• під особисте селянське господарство (ст. 33);

• для сінокосіння та випасання худоби (ст. 34);

• для індивідуального чи колективного садівництва (ст. 35);

• для городництва (ст. 36).

Лісове законодавство, реалізуючи відповідний універсальний принцип, передбачає такі види цільового використання лісових ре­сурсів:

• заготівля деревини під час рубок головного користування;

• заготівля живиці;

• заготівля другорядних лісових матеріалів (пень, луб, кора, де­
  ревна зелень тощо);

• побічні лісові користування.

При цьому відповідний перелік не є вичерпним. Законодавст­вом України можуть передбачатися й інші види цільового викори­стання лісових ресурсів (ст. 50 Лісового кодексу України).

Хронологічно більш пізнє законодавство про рослинний світ певною мірою розвиває принцип цільового використання природ­них ресурсів, у тому числі лісових, стосовно дикорослих та інших несільськогосподарського призначення судинних рослин, мохо­подібних, водоростей, лишайників, а також грибів, їх угруповань і

117

Розділ V. Право природокористування

місцезростань. Законом України «Про рослинний світ» (1999 р.) передбачаються такі види цільового використання рослинних ре­сурсів (ст. 10):

• збирання лікарських рослин;

• заготівля деревини під час рубок головного користування;

• заготівля живиці;

• заготівля кори, лубу, деревної зелені, деревних соків тощо;

• збирання квітів, ягід, плодів, горіхів, насіння, грибів, лісової
  підстилки, очерету тощо;

• заготівля сіна;

• випасання худоби.

Принцип цільового використання водних ресурсів закріплений Водним кодексом України та іншими актами водного законодавст­ва. Основними видами водокористування за цим кодексом є:

• забір води з водних об'єктів із застосуванням споруд або
  технічних пристроїв (ст. 48 та ін.);

• скидання у водні об'єкти зворотних вод (статті 48, 70—75);

• користування водами для потреб гідроенергетики (ст. 66) та
  водного транспорту (ст. 67);

• користування водними об'єктами для потреб повітряного
  транспорту (ст. 53);

• використання водних об'єктів (їх частин) для промислового
  добування риби, іншого водного промислу, для ведення мисливсь­
  кого господарства (ст. 68);

• використання вод для протипожежних потреб (ст. 69),

— інші види водокористування та користування водними
об'єктами, передбачені водним законодавством України.

Звичайно, наведені види водокористування та користування водними об'єктами є основними. Вони мають і свій внутрішній поділ, який знаходить відображення в законодавстві. Так, перший із вищенаведених видів водокористування має суттєві особливості в сфері питного і господарсько-побутового водопостачання насе­лення (глава 11 Водного кодексу), використання вод для потреб сільського, лісового господарства (ст. 65), для потреб промисло­вості (ст. 66), для інших державних і громадських потреб та інших галузей економіки. А скидання у водні об'єкти зворотних вод як вид цільового водокористування буде різнитися за особливостями режиму при скиданні у водні об'єкти промислових, комунально-побутових, шахтних, кар'єрних, рудникових чи дренажних вод.

118

§ 5. Принципи права природокористування

Кодекс України про надра також чітко закріплює принцип цільового характеру використання надр. Згідно з його ст. 14 надра можуть надаватись у користування для такого цільового призна­чення:

• геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислових
  розробок родовищ корисних копалин загальнодержавного зна­
  чення;

• видобування корисних копалин;

• будівництва та експлуатації підземних споруд, не пов'язаних
  з видобуванням корисних копалин, у тому числі споруд для
  підземного зберігання нафти, газу та інших речовин і матеріалів,
  захоронення шкідливих речовин і відходів виробництва, скидання
  стічних вод;

• створення геологічних територій та об'єктів, що мають важ­
  ливе наукове, культурне, санітарно-оздоровче значення (наукові
  полігони, геологічні заповідники, заказники, пам'ятки природи,
  лікувальні, оздоровчі заклади та ін.);

• задоволення інших потреб.

Цільовий характер використання об'єктів тваринного світу вста­новлений фауністичним законодавством. Так, Закон України «Про тваринний світ» виділяє такі види використання цих природних об'єктів:

• мисливство;

• рибальство, включаючи добування водних безхребетних тва­
  рин;

• використання диких тварин з метою отримання продуктів їх
  життєдіяльності;

• добування (придбання) диких тварин з метою їх утримання і
  розведення у напіввільних умовах чи в неволі;

• використання корисних властивостей життєдіяльності тварин
  — природних санітарів середовища, запилювачів рослин тощо:

• використання об'єктів тваринного світу в наукових, культур­
  но-освітніх, виховних та естетичних цілях.

З певними обмеженнями принцип цільового характеру приро­докористування закріплюється і законодавством України про охо­рону атмосферного повітря. Безумовно, ніякі законодавчі заходи не можуть обмежити основного призначення атмосферного повітря як природного ресурсу — забезпечувати людину і всі біологічні ресурси планети сприятливим для життєдіяльності

119

Розділ V. Право природокористування

повітрям. Принцип цільового використання поширюється лише на використання атмосферного повітря для виробничих потреб, хоча регламентація використання атмосферного повітря як сировини основного виробничого призначення вилучена з останньої ред. За­кону України «Про охорону атмосферного повітря» (2001 р.) (в історичному плані можна звернутися до статей 30—32 Закону Ук­раїни «Про охорону атмосферного повітря» в ред. від (1992 р.).

Принцип цільового характеру природокористування червоною ниткою проходить крізь законодавство України про природно-за­повідний фонд. Більшість територій та об'єктів природно-за­повідного фонду повинні використовуватися виключно за тим призначенням, для якого вони були відведені. Деяким винятком з цього загального правила є заказники, режим яких дозволяє всі ви­ди господарського використання, за винятком діяльності, що супе­речить цілям і завданням, передбаченим положенням про конкрет­ний заказник (ст. 26 Закону України «Про природно-заповідний фонд України»). На деяких категоріях природно-заповідного фон­ду, щодо яких законодавством передбачене функціональне зону­вання територій (біосферні заповідники, національні природні парки, ботанічні сади та деякі інші), цільове використання певних зон не перешкоджає їх використанню за іншим цільовим призна­ченням. Так, зона антропогенних ландшафтів біосферних за­повідників включає території традиційного землекористування, лісокористування, водокористування, місць поселення, рекреації та інших видів господарської діяльності. Крім того, в межах тери­торій біосферних заповідників можуть виділятися зони регульова­ного заповідного режиму, до складу яких включаються об'єкти природно-заповідного фонду інших категорій (зокрема, регіональ­ні ландшафтні парки, заказники, заповідні урочища) (ст. 18 Зако-

на відповідних територіях встановлюється ніби подвійний режим

ну України «Про природно-заповідний фонд України»). При цьому на відповідних територія цільового використання.

Принцип додержання екологічних і санітарно-гігієнічних вимог при використанні природних ресурсів полягає в здійсненні системи пра­вових, організаційних, техніко-технологічних, економічних та інших заходів, спрямованих на охорону природи, її ресурсів та об'єктів, а також здоров'я людини у процесі природокористування. Цей принцип досить повно відображений у ст. 40 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища». Його суть 120

§ 5. Принципи права природокористування

полягає в тому, що використання природних ресурсів громадяна­ми, підприємствами, установами та організаціями здійснюється з додержанням обов'язкових екологічних вимог, а саме:

— раціонального і економного використання природних ре­
сурсів на основі широкого застосування новітніх технологій;

• здійснення заходів щодо запобігання псуванню (тобто спричи­
  ненню шкоди природним об'єктам), забрудненню (тобто несприят­
  ливим змінам складу і властивостей природних об'єктів та ресурсів
  у результаті надходження в них забруднюючих речовин), виснажен­
  ню (тобто кількісному вичерпанню) природних ресурсів, негатив­
  ному впливу на стан навколишнього природного середовища;

• здійснення заходів щодо відтворення відновлюваних природ­
  них ресурсів;

— застосування біологічних, хімічних та інших методів
поліпшення якості природних ресурсів, які забезпечують охорону
навколишнього природного середовища і безпеку населення;

• збереження територій та об'єктів природно-заповідного фон­
  ду, а також інших територій, що підлягають особливій охороні;

• здійснення господарської та іншої діяльності без порушення
  екологічних прав інших осіб;

• виконання інших екологічних вимог, встановлених законо­
  давством України.

Ці загальні правила щодо додержання екологічних і санітарно-гігієнічних вимог у процесі природокористування розвиваються і конкретизуються в природоресурсному і санітарно-гігієнічному за­конодавстві України. Спеціальні розділи, присвячені природоохо­ронним заходам, додержанню екологічних вимог у процесі викори­стання природних ресурсів, містяться в ЗК України (глава 26, статті 162—168), Лісовому кодексі України (розділ VI, статті 85— 88), Водному кодексі України (розділ 4, статті 85—108), Кодексі України про надра (розділ VI, статті 56—59), Законі України «Про тваринний світ» (розділ IV, статті 36—54), Законі України «Про рослинний світ» (розділ VI, статті 25—32). Широкий комплекс за­ходів щодо охорони атмосферного повітря в процесі господарської діяльності передбачає Закон України «Про охорону атмосферного повітря» (це передусім норми розділів II—IV). А питання гігієнічної регламентації та державної реєстрації небезпечних фак­торів фізичної, хімічної, біологічної природи, присутніх у середо­вищі життєдіяльності людини, критеріїв їх допустимого впливу на

121

Розділ У. Право природокористування

здоров'я людини, регламентації заходів щодо обмеження їх інтен­сивності чи тривалості знаходять відображення в Законі України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя насе­лення» (1994 р.) з наступними змінами).

Земельним законодавством, зокрема, регламентується система правових, організаційних, економічних та інших заходів, спрямо­ваних на раціональне використання земель, запобігання необгрун­тованому вилученню земель сільськогосподарського призначення, захист від шкідливого антропогенного впливу, відтворення і підви­щення родючості грунтів, підвищення продуктивності земель лісо­вого фонду, забезпечення особливого режиму використання земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-куль-турного призначення. Ці заходи включають:

• обгрунтування і забезпечення досягнення раціонального зем­
  лекористування ;

• захист сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагар­
  ників від необгрунтованого їх вилучення для інших потреб;

• захист земель від ерозії, селів, підтоплення, заболочування,
  вторинного засолення, переосушення, ущільнення, забруднення
  відходами виробництва, хімічними та радіоактивними речовинами
  та від інших несприятливих природних і техногенних процесів;

• збереження природних водно-болотних угідь;

• запобігання погіршенню естетичного стану та екологічної
  ролі антропогенних ландшафтів;

• консервацію деградованих і малопродуктивних сільськогос­
  подарських угідь (ст. 164 ЗК України).

З метою забезпечення екологічної та санітарно-гігієнічної без­пеки громадян законодавством визначаються вимоги щодо якості земель, допустимого антропогенного навантаження на ґрунти та окремі території, допустимого сільськогосподарського освоєння земель тощо шляхом встановлення таких нормативів:

а) оптимального співвідношення земельних угідь;

б) якісного стану Грунтів;

в) гранично допустимого забруднення грунтів;

г) показників деградації земель та ґрунтів (ст. 165 ЗК України).

Додержання вимог законодавства про охорону довкілля, підви­щення родючості ґрунтів та збереження інших корисних властиво­стей землі належить до обов'язків землекористувачів (ст. 96 ЗК Ук­раїни).

122

§ 5. Принципи права природокористування

Використання земельної ділянки способами, що суперечать екологічним вимогам, є однією з підстав припинення права кори­стування земельною ділянкою (пункт «г» ст. 141 ЗК України).

А громадяни та юридичні особи, винні в: псуванні сільськогос­подарських угідь та інших земель, їх забрудненні хімічними та радіоактивними речовинами і стічними водами, засміченні про­мисловими, побутовими та іншими відходами; розміщенні, проек­туванні, будівництві, введенні в дію об'єктів, що негативно впли­вають на стан земель; непроведенні рекультивації порушених зе­мель; знищенні або пошкодженні протиерозійних і гідротехнічних споруд, захисних насаджень; невиконанні умов знімання, збере­ження і нанесення родючого шару ґрунту, — несуть цивільну, адміністративну або кримінальну відповідальність відповідно до за­конодавства (ст. 211 ЗК України, статті 52—54 Кодексу України про адміністративні правопорушення, статті 236, 237 та 239 Кримінального кодексу України).

Збалансованість економічних і екологічних чинників як принцип права природокористування набув послідовного втілення в законо­давстві України лише в останнє десятиліття. Він є похідним від однієї з найпоширеніших у сучасному праві навколишнього сере­довища теорії взаємовідносин суспільства та природи — концепції сталого розвитку. Остання посідає дедалі вагоміше місце в право­вих системах багатьох країн світу.

Поштовх для її впровадження в правотворчу та правозастосовчу практику світове співтовариство отримало наприкінці 1980-х років, за активного сприяння Організації Об'єднаних Націй, під егідою якої в 1984 р. було створено Міжнародну комісію з навколишньо­го середовища й розвитку на чолі з прем'єр-міністром Норвегії Гру Харлем Брундтланд. У результаті діяльності цієї Комісії в 1987 р. Генеральній асамблеї ООН було подано історичну доповідь «Наше спільне майбутнє»¹. Саме з моменту оприлюднення доповіді почи­нається офіційний відлік часу виникнення концепції сталого роз­витку.

Концепцією запропоновано досить чітку програму поєднання екологічних чинників з економічним і соціальним розвитком. Во­на більш реалістична, а тому й більш перспективна, ніж концепція

¹ Наше общее будущее. Доклад Международной комиссии по окружающей сре-де и развитию (МКОСР). - М., 1989.

123

Розділ V. Право природокористування

обмеження економічного розвитку і народонаселення задля збере­ження навколишнього природного середовища, що хронологічно передувала теорії сталого розвитку, але не знайшла послідовного втілення ні в міжнародному праві, ні в національних правових си­стемах держав.

Концепція сталого розвитку наскільки проста як теорія, настільки ж складна в практичній реалізації. Вона базується на то­му, що не можна ототожнювати розвиток з більш вузьким понят­тям економічного зростання. Розвиток лише тоді може бути визна­ний сталим, коли він спрямований на довгострокову перспективу, тобто не тільки задовольняє потреби сучасного покоління, а й не ставить під загрозу здатність прийдешніх поколінь задовольняти свої потреби.

Ця концепція базується на двох ключових поняттях: потреби розвитку й обмеження розвитку, що в ідеалі мають бути взаємно врівноваженими. Конструктивним у концепції є те, що еко­логічний фактор не «винесений за дужки» розвитку, а безпосеред­ньо включається в його процес. Екологічні цілі суспільства розгля­даються не як протилежні його економічним цілям, а як узгоджені, однопорядкові. Розвиток не може здійснюватися на довгостроковій основі, коли природоресурсна база виснажується і погіршується. Водночас не можна забезпечити екологічні інтереси суспільства, якщо не враховуються фінансові та інші втрати, пов'язані з відтво­ренням природних ресурсів, охороною навколишнього середовища.

Концепція вимагає збалансованості економічних і екологічних цілей у процесі природокористування. Цього не важко досягти, об­раховуючи всі затрати-вигоди від здійснення екологічно коректно­го природокористування в довгостроковому контексті. Так, діяль­ність, спрямована на збереження і охорону земель чи лісових ре­сурсів, поліпшує довгострокові перспективи сільськогосподарсько­го/лісогосподарського розвитку. А ресурсо- та енергозберігаюча діяльність, утилізація відходів з їх вторинним використанням слу­гують не лише економічним, а й екологічним цілям суспільства. «Все, що не є екологічно прийнятним, не повинно бути економічно вигідним» — таким є один з основних постулатів цієї концепції.

Принцип збалансованого врахування економічних і екологічних чинників у процесі природокористування починає набувати певно­го розвитку в екологічному законодавстві України, а також в ор­ганізаційній діяльності держави і суспільства. Постулати сталого

124

§ 5. Принципи права природокористування

розвитку проголошуються в преамбулах і текстах більшості актів екологічного законодавства.

Практичній реалізації принципу збалансованого поєднання економічних і екологічних чинників у процесі природокористуван­ня сприяє запровадження відповідно до Закону України «Про охо­рону навколишнього природного середовища» економічного ме­ханізму природокористування та охорони навколишнього середо­вища, що постійно вдосконалюється і поглиблюється. Велика ува­га приділяється інституційному й організаційно-методичному за­безпеченню збалансованого, сталого розвитку України.

З метою забезпечення узгодженого розв'язання проблем соціально-економічного розвитку, охорони навколишнього при­родного середовища і раціонального використання природних ре­сурсів в Україні та виконання рішень Конференції ООН з навко­лишнього середовища і розвитку (Ріо-де-Жанейро, 1992 р.) поста­новою Кабінету Міністрів України від 8 жовтня 1997 р. було утво­рено Національну комісію сталого розвитку України при Кабінеті Міністрів України.

24 грудня 1999 р. Постановою Верховної Ради України було схвалено Концепцію сталого розвитку населених пунктів як осно­ву для розробки нормативно-правових актів, програм та проектів щодо регулювання планування і забудови, стимулювання інвес­тиційної діяльності, вдосконалення податкової політики, напов­нення і раціонального використання місцевих бюджетів для забез­печення соціально-економічного розвитку населених пунктів.

Багатоаспектним характером і спрямованістю на довгострокову перспективу в контексті забезпечення збалансованості еко­номічних і екологічних чинників сталого розвитку України харак­теризується Комплексна програма реалізації на національному рівні рішень, прийнятих на Всесвітньому саміті зі сталого розвит­ку, на 2003—2015 роки, затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2003 р.

Нарешті, виявом особливої уваги до проблеми з боку держави стало створення при Президентові України консультативно-дорад-чого органу — Національної ради зі сталого розвитку України (По­ложення про Національну раду затверджено Указом Президента України від 3 травня 2003 р.), до основних завдань якої належать:

— вироблення пропозицій щодо національної стратегії перехо­ду України на принципи сталого розвитку;

125

Розділ V. Право природокористування

• 
  оцінка стану реалізації державної політики щодо створення
  еколого-економічних передумов для сталого розвитку України;

• експертиза проектів законів України, інших нормативно-пра­
  вових актів з питань організації використання природоресурсного
  потенціалу, державної політики у сфері матеріального виробництва
  та здійснення заходів, спрямованих на забезпечення сталого роз­
  витку України;

• розроблення пропозицій, спрямованих на виконання рішень
  та рекомендацій Комісії сталого розвитку Економічної та соціаль­
  ної ради ООН та інше.

Очолює Національну раду зі сталого розвитку Президент Ук­раїни. Ним же затверджується персональний склад Ради. Наукове супроводження діяльності Національної ради забезпечує Націо­нальна академія наук України.

Принцип екосистемного підходу до природи як до цілісного організму, незаподіяння в процесі використання одного природного ресурсу шкоди іншим має основоположне значення для права при­родокористування, як і для екологічного права в цілому. Поява цього принципу в праві пов'язана з усвідомленням взаємозв'язку природних процесів і явищ, їх впливу на загальний стан екосистем. Так, хімічне забруднення атмосфери внаслідок осідання забрудню­ючих речовин призводить до забруднення грунтів, надр, зміни ста­ну водойм і всього різноманіття біологічних ресурсів, як рослинно­го, так і тваринного походження. Причому внаслідок залежності природних процесів від метеорологічних умов перенесення забруд­нень може здійснюватися на великі відстані й негативно впливати на природні ресурси далеко за межами їх виникнення. Невипадко­во в зв'язку з цим, що навіть атмосфера над Антарктидою не поз­бавлена негативних забруднень, джерелами виникнення яких є господарська діяльність у місцях, значно віддалених від цього ма­терика.

Екологічне право України послідовно втілює принцип екосис­темного підходу до природи в процесі природокористування. Ба­зисні засади цього підходу було закладено Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища». Навколишнє природне середовище розглядається законом як сукупність при­родних і природно-соціальних умов та процесів (ст. 5). До цього в законодавстві домінував природоресурсний принцип диференційо­ваного регулювання земельних, водних, лісових, гірничих, атмо-

126

§ 5. Принципи права природокористування

сфероохоронних та інших відносин. Останнє десятиліття у праві природокористування позначене поєднанням традиційного дифе­ренційованого підходу до регулювання природокористування з інтегрованим, комплексним підходом до нього.

Найбільш послідовне втілення це знаходить в розвитку інститу­ту екологічної експертизи, в результаті якої комплексній оцінці й прогнозуванню піддається запланована господарська та інша діяльність з погляду її можливого впливу не на якийсь окремо взя­тий природний ресурс, а на навколишнє природне середовище в цілому. Вдосконалюються критерії якості навколишнього природ­ного середовища, починається поступовий перехід від дифе­ренційованих критеріїв якості (ГДК забруднюючих речовин в еле­ментах природного середовища / ГДР фізичних впливів на нього) до комплексних критеріїв, певних індексів якості середовища.

На принципі екосистемного підходу до природи як до цілісно­го організму базувалось і реформування органів управління приро­докористуванням і охороною навколишнього середовища, пов'яза­не із зосередженням управлінських, у тому числі контрольних функцій, у сфері природокористування в руках єдиного органу. На сьогодні це Мінприроди України.

Непорушення в процесі природокористування прав і інтересів інших власників і користувачів природних ресурсів є принципом не лише права природокористування, а й загальним принципом цивільно-правових відносин у правовій державі.

Цей принцип у правову систему України прийшов із західноєвропейського права. Його перші прояви ми знаходимо вже в Цивільному кодексі Франції 1804 р. (більш відомому як Кодекс Наполеона), що базується на абсолютистському підході до права власності. Єдині обмеження, які кодекс допускає до відносин влас­ності, пов'язані з порушенням прав власника-сусіда. І хоча в першій редакції кодексу не було прямої вказівки на застосування Цього принципу в процесі природокористування, вважається, що саме цей кодекс заклав підвалини подальшого розвитку принципу непорушення прав та інтересів інших власників і користувачів у процесі природокористування.

Вже у другій половині XIX ст. принцип нестворення в процесі природокористування перепон до здійснення права власності при-родокористувачем-сусідом знаходить безпосереднє втілення в західноєвропейському законодавстві. Так, Сільський кодекс

127

Розділ V. Право природокористування

Бельгії, чинний і сьогодні, закріпив норму про те, що жодне дере­во будь-якого виду не може бути посаджене без дотримання дис­танції від межі власності. Якщо спеціально не встановлено інше, то це дистанція в 2 метри. Порушення цього правила, що спричи­няє перепони в здійсненні права власності і природокористування сусідом, зумовлює санкцію у вигляді знищення відповідного дере­ва. Інша норма того ж кодексу вимагає саджати будь-які сільсько­господарські культури на відстані 6 метрів від межі власності. Пи­тання неспричинення в процесі природокористування перепон у здійсненні прав та інтересів інших власників природних ресурсів і природокористувачів було об'єктом регулювання й ряду інших за­конодавчих актів західноєвропейських країн, зокрема з питань по­лювання.

У праві природокористування України відповідний принцип найбільш послідовно реалізується в земельному (статті 91, 96, 103— 109 ЗК України), водному (п. 5 ст. 44 Водного кодексу України), лісовому (п. 8 ст. 18 і п. 4 ст. 19 Лісового кодексу України) зако­нодавстві й законодавстві про тваринний світ (ст. 20 Закону Ук­раїни «Про тваринний світ»). Згідно зі ст. 103 ЗК України власни­ки та користувачі земельних ділянок повинні обирати такі спосо­би використання земельних ділянок відповідно до їх цільового призначення, за яких власникам, землекористувачам сусідніх зе­мельних ділянок завдається найменше незручностей (затінення, задимлення, неприємні запахи, шумове забруднення тощо).

ЗК України забороняє власникам та землекористувачам земель­них ділянок використовувати земельні ділянки способами, які не дозволяють власникам, землекористувачам сусідніх земельних ділянок використовувати їх за цільовим призначенням (неприпус­тимий вплив). Землевласники та землекористувачі також зо­бов'язуються співпрацювати при вчиненні дій, спрямованих на за­безпечення прав на землю кожного з них та використання цих ділянок із запровадженням і додержанням прогресивних техно­логій вирощування сільськогосподарських культур та охорони зе­мель (обмін земельних ділянок, раціональна організація територій, дотримання сівозмін, встановлення, зберігання межових знаків то­що).

Кодекс надає власникам і користувачам земельних ділянок пра­во вимагати припинення діяльності на сусідній земельній ділянці, здійснення якої може призвести до шкідливого впливу на здоров'я

128

§ 5. Принципи права природокористування

людей, тварин, на повітря, земельні ділянки та інше. У випадку проникнення коренів і гілок дерев з однієї земельної ділянки на іншу власники та користувачі земельних ділянок мають право відрізати корені дерев і кущів, які проникають із сусідньої земель­ної ділянки, якщо таке проникнення є перепоною у використанні земельної ділянки за цільовим призначенням (статті 104—105). В інтересах якнайповнішого задоволення прав власників та користу­вачів сусідніх (суміжних) земельних ділянок уперше в земельному законодавстві України було запроваджено інститут земельних сервітутів, тобто встановлено сукупність правомочностей власника або землекористувача земельної ділянки на обмежене платне або безоплатне користування чужою земельною ділянкою (ділянками) (глава 16).

Є й цілий ряд інших норм, які захищають права власників зе­мельних ділянок від порушення їх землевласниками чи землекори-стувачами-сусідами.

Безоплатність загального і платність спеціального використання природних ресурсів як принцип права природокористування закріплений у п. «в» ст. З Закону України «Про охорону навколиш­нього природного середовища». За радянських часів усі види при­родокористування здійснювалися на засадах безоплатності, що сприяло виробленню ставлення до природних ресурсів як до нескінченно поновлюваних, невичерпних, таких, що не мають ре­альної вартості. Все це не сприяло дбайливому, раціональному ставленню до використання природних багатств. Підтвердивши безоплатність усіх форм загального природокористування, метою якого є задоволення життєво необхідних потреб людей, законодав­ство про охорону навколишнього природного середовища запрова­дило механізм платності практично всіх видів спеціального приро­докористування, що здійснюється в господарських цілях, як прави­ло, для отримання прибутку. Законодавство України встановлює:

• плату за землю у вигляді земельного податку та орендної пла­
  ти (Закон України «Про плату за землю»);

• плату за воду — у вигляді плати за спеціальне водокористу­
  вання, користування водами для потреб гідроенергетики і водного
  транспорту (глава 7 Водного кодексу України, Порядок справлян­
  ня плати за спеціальне використання водних ресурсів, затвердже­
  не постановою Кабінету Міністрів України від 8 лютого 1994 р., з
  наступними змінами);

5 5-200 129

Розділ V. Право природокористування

• 
  плату за використання лісових ресурсів і користування земель­
  ними ділянками лісового фонду для потреб мисливського господар­
  ства, культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних і туристич­
  них цілей та проведення науково-дослідних робіт (глава 17 Закону
  України «Про тваринний світ»);

• плату за користування надрами у вигляді платежів за корис­
  тування надрами, відрахувань за геологорозвідувальні роботи, ви­
  конані за рахунок державного бюджету, збору за видачу спеціаль­
  них дозволів (ліцензій), акцизного збору (статті 28—29 Кодексу
  України про надра);

• збір за спеціальне використання природних рослинних ресурсів
  (статті 12—13 Закону України «Про рослинний світ»).

Особливості встановлення видів плати (зборів) і здійснення платежів будуть розглянуті в особливій частині підручника, при розгляді специфіки права користування кожним природним ресур­сом. Буде також проаналізовано зміст права земле-, водо-, лісо-, надрокористування, користування об'єктами тваринного та рос­линного світу.

Рекомендована література

1. Бєлявцева О. М. Соціально-економічні та правові аспекти уп­
   равління природокористуванням в регіоні: Дис. ... канд. екон. на­
   ук: 08.02.03 / Харківський держ. ун-т. — X., 1997.

2. Довідник з питань економіки та фінансування природокори­
   стування і природоохоронної діяльності / М-во екології та природ­
   них ресурсів України; Програма розвитку ООН в Україні; Міжна­
   родний фонд Дніпра / В. Шевчук (уклад.). — К., 2000.

3. Екологія і ресурси: 36. наук. пр. Вип. 7 / Ред. О. М. Трофим-
   чук. - К., 2003.

4. Зуєв В. А. Організаційно-правові аспекти природокористуван­
   ня та охорони навколишнього природного середовища: Автореф.
   дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.06 / Нац. юрид. акад. України ім.
   Я. Мудрого. — X., 2003.

5. Мальішева Н. Р. Пользование гражданами водами, лесами, не-
   драми, обьектами животного мира // Собственность граждан. — К.,
   1997.

6. Малишева Н. Р. Використання природних ресурсів // Юридич­
   на енциклопедія України: У 6 т. — К., 1998. — Т. 1.

130

Рекомендована література

7. Малишева Н. Р. Загальне природокористування // Юридична
енциклопедія України: У 6 т. — К., 1999. — Т. 2.

8. Природо-ресурсний аспект розвитку України / За ред.
І. Д. Андріївського, Ю. Р. Шеляга-Сосонка. — Києво-Могилянсь-
ка академія, 2001.

9. Природньїе ресурси России: Комментарий законодательства.
- М., 2002.

10. Управління у сфері охорони довкілля та природокористуван­
    ня в Україні: проблеми та шляхи їх вирішення / О. Білобран (під-
    гот.), В. Котляренко (підгот.). — К., 2003.

11. Хвесик М. А., Горбач Л. М., Кулаковський Ю. П. Економіко-
    правове регулювання природокористування. — К., 2004.

131

Розділ VI

Екологічна безпека та її правове забезпечення

§ 1. Юридична природа екологічної безпеки

Поняття «екологічна безпека» є різновидом ширшого поняття

— «безпека», яке походить від англійського слова зесигіїу.
Відповідно до Закону України «Про основи національної безпеки
України» під національною безпекою розуміють захищеність життєво
важливих інтересів людини і громадянина, суспільства і держави,
за якої забезпечуються сталий розвиток суспільства, своєчасне ви­
явлення, запобігання і нейтралізація реальних та потенційних за­
гроз національним інтересам. Згідно з Законом України «Про охо­
рону навколишнього природного середовища» екологічна безпека

— це «такий стан навколишнього природного середовища, при якому
забезпечується попередження погіршення екологічної обстановки та
виникнення небезпеки для здоров'я людей» (ст. 50).

Не важко помітити, що визначення екологічної безпеки у ряді моментів принципово відрізняється від загального визначення національної безпеки. Друге спрямоване на запобігання еко­логічним негативам, тоді як перше передбачає не тільки запобіган­ня, а й виявлення та нейтралізацію реальних та потенційних загроз національним інтересам, у тому числі екологічного характеру.

Не сприйняв законодавчої формули визначення екологічної без­пеки Закону України «Про охорону навколишнього природного се­редовища» і ДСТУ «Безпека промислових підприємств. Терміни і визначення». Стандарт визначає безпеку населення, матеріальних об'єктів, навколишнього середовища як відсутність неприпустимого

132

§ 2. Поняття екологічного ризику та його місце в системі правовідносин ...

ризику, пов'язаного з можливістю заподіяння будь-якої шкоди. У довідковому додатку до стандарту екологічна безпека виводиться через призму відсутності дій, станів та процесів, які прямо чи опо­середковано призводять до суттєвих збитків для навколишнього природного середовища, населення та матеріальних об'єктів.

У цьому визначенні інакше сформульовано ознаки екологічної безпеки, їх насамперед пов'язано з відсутністю неприпустимого ризику. Стандарт, по суті, виходить з концепції екологічної безпе­ки, стрижнем якої є теорія екологічного ризику¹.

Аналіз чинного законодавства та юридичної літератури дає можливість виділити суттєві юридичні ознаки екологічної безпеки. Перша з них полягає у тому, що екологічна безпека нині є об'єктом екологічного права, складовою частиною національної та транснаціональної безпеки. Друга виявляється в наявності системи державно-правових та інших соціальних засобів запобігання ви­никненню різноманітних загроз шляхом регулювання екологічно небезпечної діяльності. Третя стосується спрямованості системи екологічної безпеки на сферу екологічно ризикованих видів діяль­ності чи природних стихійних явищ, що можуть призвести стан довкілля до рівня, небезпечного для життя і здоров'я людей, суспільства і держави. Суть четвертої ознаки екологічної безпеки пов'язана з запобіганням екологічно ризикованим діям, станам і процесам, тобто із запобіжними заходами.

$ 2. Поняття екологічного ризику та його місце в системі правовідносин екологічної безпеки

Поняття ризику широко використовується в різноманітних галу­зях права. Щоправда, визначається воно в них по-різному. В еко­логічне право, екологічне законодавство і екологічну практику по­няття ризику прийшло з математичних наук, статистики, таких га­лузей науки, як теорія імовірності, теорія ігор, теорія прийняття рішень і т.п. Суттєву роль у сприйнятті, засвоєнні й використанні Цього поняття відіграли рекомендації міжнародних органів і ор­ганізацій, наприклад Міжнародної комісії з радіологічного захисту.

' Яблоков А. В. Зкологический риск и национальная безопасность // Зкономи- Предпринимательство. Окружающая среда. — 1994. — № 1. — С. 20.

133

Розділ VI. Екологічна безпека та її правове забезпечення

В енциклопедичному аспекті загальна категорія ризику розгля­дається як вірогідність настання небажаних подій та наслідків¹. У цьому контексті поняття ризику безумовно пов'язується із на­станням негативних наслідків та непередбачуваних подій, що має суб'єктивне значення для необмеженого кола осіб.

Легітимне визначення дефініції ризику подає Закон України «Про об'єкти підвищеної небезпеки» від 18 січня 2001 р., згідно з яким ризик — це ступінь імовірності певної негативної події, яка мо­же відбутися в певний час або за певних обставин на території об'єкта підвищеної небезпеки і/або за його межами.

У державному стандарті «Безпека промислових підприємств. Терміни і визначення» екологічний ризик визначений як імовірність настання негативних наслідків від сукупності шкідли­вих впливів на навколишнє середовище, які спричиняють незво-ротну деградацію екосистеми. На жаль, у цьому визначенні немає навіть згадки про людину, її життя та здоров'я.

У юридичній літературі екологічний ризик визначається як вста­новлені нормами екологічного законодавства обставини, з якими пов'язуються виникнення, зміна, припинення правовідносин щодо здійснення діяльності з екологічно небезпечними об'єктами, що визна­чає формування і реалізацію спеціальної правосуб'єктності фізичних, юридичних осіб та держави стосовно виявлення, запобігання і усунен­ня природних і техногенних загроз для довкілля, життя і здоров 'я на­селення та особливий режим відповідальності за невиконання чи не­належне виконання вимог щодо забезпечення екологічної безпеки, включаючи й випадкове (імовірне) настання небезпеки⁷-.

Отже, екологічний ризик є різновидом більш загальної категорії ризику і є істотною ознакою екологічної небезпеки або екологічно небезпечної діяльності. Він відбиває об'єктивну сутність такої діяльності, а саме — імовірність настання небезпеки.

Постановою Кабінету Міністрів від 27 липня 1995 р. № 554 за­тверджено Перелік видів діяльності та об'єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку. Тут йдеться про діяльність, коли ризик досягає такого ступеня, з яким можуть бути пов'язані певні правові наслідки, які належать: а) до суб'єктивної сторони фактич-

¹ Толковьій словарь по метрологам, измерительной технике и управленню ка-
чеством: Основньїе терминьї. — М., 1990.

² Андрейцев В. І. Право екологічної безпеки. — К., 2002. — С. 57.

134

~

§ 2. Поняття екологічного ризику та його місце в системі правовідносин ...

ного складу, а саме до обов'язку передбачати, намічати особливі за­ходи запобігання і б) до об'єктивної сторони, коли приписані або дозволені особливі дії, поєднані з особливим ризиком, або коли та­ка діяльність дозволена як така, що є корисною для суспільства і немає альтернативи на даному етапі. Прикладом такої діяльності є, зокрема, діяльність, пов'язана з використанням ядерної енергії.

Сьогодні в Україні нормативно-правовим порядком визначено основні види ризикованої діяльності та відповідних об'єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку, зокрема, розвиток атомної промисловості та енергетики, функціонування виробництв хімічної, нафтохімічної і переробної промисловості, біохімічне, біотехнічне і фармацевтичне виробництво, знешкодження, утилізація та різні види поводження з промисловими і побутовими відходами тощо. Передбачена можливість відносити до екологічно ризикованих видів діяльності й інші виробництва та процеси, об'єкти яких можуть справляти негативний вплив на стан довкілля.

Екологічно небезпечні види діяльності залежно від їхнього ха­рактеру, особливостей фізичного, хімічного, біологічного складу використовуваних речовин, характеризуються різним ступенем екологічного ризику.

Отже, під джерелами екологічного ризику розуміють діяльність екологічного характеру, як правило, правомірну, оскільки в разі здійснення неправомірної діяльності вона підлягає припиненню без встановлення ризику, в силу його презумпції. Носіями ризику є також цілий ряд об'єктів та різні речовини природного і штучно­го походження, їхні суміші, які здатні за певних природних та соціальних умов і обставин виявляти властивості, що створюють реальну загрозу для здоров'я і життя людини та навколишнього світу.

Водночас зазначимо, що певні природні явища також здатні створювати небезпеку для людини, суспільства і довкілля, зокрема повені, урагани, вулкани тощо.

Оскільки екологічно небезпечні види діяльності, об'єкти, різні речовини та їх суміші характеризуються підвищеним екологічним ризиком, вони підлягають спеціальному регулюванню, зокрема на нормативно-правовому рівні. Йдеться про застосування правових засобів управління екологічними ризиками. До них належать спосо­би впливу на суб'єктів, що здійснюють екологічно небезпечну Діяльність, які полягають у застосуванні або реалізації норм права,

135

Розділ VI. Екологічна безпека та її правове забезпечення

тобто здійснюються безпосередньо на основі права і реалізують йо­го потенціал, у тому числі шляхом: а) державної і громадської еко­логічної експертизи; б) процедури прийняття і узгодження еко­логічно значущих рішень, зокрема оцінки впливу на навколишнє середовище в Україні; в) ліцензування діяльності, пов'язаної з ви­користанням джерел ризику для навколишнього середовища та життя і здоров'я людей; г) подання декларації безпеки об'єкта підвищеної небезпеки; ґ) страхування ризиків; д) сертифікації; є) застосування юридичної відповідальності тощо.

У зв'язку з цим правовідносини щодо забезпечення екологічної безпеки визнаються абсолютними, оскільки, з одного боку, грома­дянам належить абсолютне право на екологічну безпеку, якому з іншого боку кореспондують зобов'язання держави, юридичних та інших фізичних осіб забезпечити виконання низки обов'язкових вимог стосовно гарантування екологічної безпеки. Тобто для ос­танніх право на екологічний ризик (здійснення екологічно небез­печної діяльності трансформовано у обов'язок виконати ряд зо­бов'язань, які спрямовуються на запобігання настанню екологічної небезпеки (прояву екологічного ризику) або ліквідації її наслідків з відверненням чи зменшенням рівня екологічного ризику.

Наприклад, Законом України «Про об'єкти підвищеної небез­пеки» (2001 р.) передбачено, що заінтересовані суб'єкти госпо­дарської діяльності, у тому числі ті, які мають намір розпочати ек­сплуатацію об'єктів підвищеної небезпеки, надсилають до відповідної обласної, Київської чи Севастопольської міських дер­жавних адміністрацій, виконавчих органів селищної або міської рад заяву про отримання дозволу на експлуатацію об'єкта підвище­ної небезпеки, до якої додають: а) декларацію безпеки; б) договір обов'язкового страхування відповідальності за шкоду, яка може за­подіюватися аваріями на об'єктах підвищеної небезпеки; в) план локалізації та ліквідації аварій на об'єктах підвищеної небезпеки;

г) висновки передбачених законом державних та громадських екс­
пертиз; ґ) копію рішення відповідної ради про надання згоди на
розміщення об'єкта підвищеної небезпеки на відповідній території;

д) копію дозволу на будівництво (реконструкцію) об'єкта підвище­
ної небезпеки.

Відповідні державні адміністрації чи виконавчі органи селищної або міської ради у місячний строк з дати отримання заяви розгля­дають її та надані матеріали, погоджують у встановленому порядку

136

§ 2. Поняття екологічного ризику та його місце в системі правовідносин ...

з відповідними інстанціями спеціально уповноважених тери­торіальних органів виконавчої влади і у разі згоди надсилають за­явникові письмовий дозвіл на експлуатацію об'єкта підвищеної не­безпеки або обгрунтовану відмову з переліком додаткових заходів, які повинен здійснити заявник для отримання цього дозволу.

Копія дозволу на експлуатацію об'єкта підвищеної небезпеки надсилається також спеціально уповноваженим органам виконав­чої влади, які здійснюють відповідно контроль у сфері забезпечен­ня екологічної безпеки та охорони навколишнього природного се­редовища; захисту населення і територій від надзвичайних ситу­ацій техногенного і природного характеру; пожежної безпеки; санітарно-епідемічної безпеки та містобудування; охорони праці.

Заявникові надано право повторно звернутися за отриманням в установленому порядку дозволу на експлуатацію об'єкта підвище­ної небезпеки чи оскаржити дії відповідної обласної, Київської або Севастопольської міських державних адміністрацій, виконавчих органів селищної, міської рад у суді загальної компетенції, госпо­дарському суді.

У наведеному прикладі сукупність умов та юридично встановле­них дій щодо здійснення процедури ліцензування екологічно не­безпечних видів діяльності та надання відповідного дозволу утво­рюють певний юридичний склад як підставу виникнення пра­вовідносин у сфері екологічної безпеки. Юридичний склад за пев­них обставин може бути наповнений додатковими діями (юридич­ними фактами), які набувають важливого значення для виникнен­ня правовідносин у сфері екологічної безпеки.

Водночас у сфері екологічної безпеки спостерігаються і дещо інші підстави виникнення правовідносин, зокрема у разі, коли йдеться про загальнолюдське право громадян на природну безпе­ку. Це право базується на ризику, пов'язаному з різними явищами природної стихії. Підставою виникнення цієї групи правовідносин є ряд правових норм, які визнали обов'язком держави забезпечен­ня екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на те­риторії України (ст. 16 Конституції України).

Суб'єктами правовідносин у галузі екологічної безпеки є: громадя­ни України, інші фізичні та юридичні особи, держава.

Об'єктами зазначених правовідносин виступають життя і здо­ров'я людей, безпечне навколишнє природне середовище та його компоненти (природні умови).

137

Розділ VI. Екологічна безпека та її правове забезпечення

$ 3. Правові засади забезпечення екологічної безпеки

Постійність проявів екологічного ризику для життя і здоров'я людей, а також довкілля внаслідок небезпечних впливів техноген­ного та природного характерів зумовлюють необхідність активного пошуку дієвих заходів та підходів, спрямованих на запобігання на­станню таких впливів, ліквідацію їх наслідків у разі виникнення небезпек, надзвичайних екологічних ситуацій. Чільне місце в сис­темі таких заходів відводиться державно-правовому механізму, який передбачає цілу систему заходів і засобів, що спрямовані на забезпечення екологічної безпеки, зокрема розвиток і вдоскона­лення законодавства у цій сфері.

Як зазначалося, система правовідносин, що формують еко­логічну безпеку, постійно змінюється, перебуває у динамічному русі. Так само постійно змінюється і законодавство у сфері забез­печення екологічної безпеки. Особливо це проявляється в частині напрацювання процедур, спрямованих на запобігання виникненню небезпек. Не останню роль у цьому відіграє так звана «гло­балізація» або «інтернаціоналізація» норм екологічної безпеки, за­провадження обов'язкових вимог на загальносвітовому рівні, регіональне співробітництво, зокрема тенденція гармонізації окре­мих положень національного законодавства до європейських норм безпеки, врахування позитивного досвіду правового регулювання, накопиченого країнами Співдружності Незалежних Держав. По­дальшого розвитку набуває гуманізація екологічного законодавства — спрямування його в першу чергу на захист суб'єктивного права громадян на безпечне для життя і здоров'я довкілля.

Правові норми щодо забезпечення екологічної безпеки містять­ся на сьогодні в більшості законодавчих і підзаконних норматив­но-правових актів, тим самим справляючи комплексний, міжгалу­зевий вплив на регламентацію правовідносин у різних сферах діяльності, особливо в частині здійснення екологічно небезпечної діяльності. Наявність розвиненої системи джерел права у сфері екологічної безпеки — суттєва умова забезпечення здійснення пра­ва громадян на екологічно безпечне для життя і здоров'я довкілля.

Положення щодо забезпечення екологічної безпеки містяться в Декларації про державний суверенітет України (1990 р.), в якій виділено окремий розділ «Екологічна безпека», Конституції Ук­раїни, Основних напрямах державної політики України в галузі 138

§ 3. Правові засади забезпечення екологічної безпеки

охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпе­чення екологічної безпеки, Законі України «Про основи національної безпеки України» та інших нормативно-правових ак­тах. Конституція не тільки проголосила право громадян на безпеч­не для життя та здоров'я довкілля, а й передбачила систему га­рантій цього права.

Особливій державній охороні підлягають території та об'єкти природно-заповідного фонду України й інші території та об'єкти, визначені відповідно до законодавства України. Зокрема, з огляду на положення Кліматичної програми України від 28 червня 1997 р., затвердженої постановою Кабінету Міністрів України № 650, яка визначає клімат як один із природних ресурсів, а також з урахуванням його важливості для життєдіяльності людини, на на­шу думку, доцільно було б положення ст. 5 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» доповнити й по­ложенням про віднесення клімату до об'єктів правової охорони довкілля.

Особливу увагу екологічній безпеці приділено у Законі України «Про охорону навколишнього природного середовища» (розділ XI, статті 50—59). Норми цього розділу закріплюють екологічні вимоги щодо окремих видів діяльності: інвестиційної, господарської та у процесі розміщення і розвитку населених пунктів (містобудівної) (статті 51, 59); вимоги екологічної безпеки: транспортних засобів (ст. 56); щодо проведення наукових досліджень, впровадження відкриттів, винаходів, застосування нової техніки, імпортного ус­таткування, технологій і систем (ст. 57) та щодо військових обо­ронних об'єктів і військової діяльності (ст. 58), а також вимоги що­до охорони довкілля від неконтрольованого та шкідливого біологічного впливу (ст. 53); від акустичного, електромагнітного, іонізуючого та іншого шкідливого впливу фізичних факторів і радіоактивного забруднення (ст. 54); від забруднення виробничи­ми, побутовими, іншими відходами (ст. 55); у процесі застосуван­ня засобів захисту рослин, мінеральних добрив, токсичних, хімічних речовин та інших препаратів (ст. 52).

Діяльність, яка перешкоджає здійсненню права громадян на безпечне для життя і здоров'я довкілля (ст. 50 Конституції), підля­гає припиненню в порядку, встановленому Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища» та іншими зако­нодавчими актами України.

139

Розділ VI. Екологічна безпека та 11 правове забезпечення

Підставою для припинення діяльності підприємства є система­тичне порушення екологічних нормативів (у тому числі нормативів екологічної безпеки) та екологічних стандартів, що не можуть бу­ти усунені з технічних, економічних та інших причин.

Місцевим радам надано можливість припиняти господарську діяльність підприємств, установ, організацій місцевого підпорядку­вання у разі порушення ними права громадян на безпечне для жит­тя і здоров'я довкілля (ст. 15), а припинення діяльності підпри­ємств, установ, організацій незалежно від форм власності та підпо­рядкування віднесено до компетенції Кабінету Міністрів України.

Закон України «Про охорону навколишнього природного сере­довища» закріплює повноваження органів держави у сфері еко­логічної безпеки. Зокрема, на Верховну Раду України покладається встановлення правового режиму зон надзвичайної екологічної си­туації, статусу потерпілих громадян, визначення повноважень рад, порядку організації та діяльності органів управління у галузі забез­печення екологічної безпеки та прийняття до свого розгляду інших питань у цій сфері.

Згідно зі ст. 65 зазначеного закону окрема місцевість України, на якій виникла надзвичайна екологічна ситуація, може бути ого­лошена зоною надзвичайної екологічної ситуації. Правове регулю­вання відносин у цій зоні здійснюється відповідно до Закону Ук­раїни «Про зону надзвичайної екологічної ситуації».

Норми, що регулюють питання екологічної безпеки містяться не тільки в законодавчих актах власне екологічного спрямування, а й актах іншого законодавства, спрямованого на регулювання різних видів діяльності. Це, зокрема, нормативно-правові припи­си, які:

• визначають статус органів місцевого самоврядування та їхні
  повноваження в галузі забезпечення екологічної безпеки, передба­
  чені Законом України «Про місцеве самоврядування»;

• закріплюють статус органів центральної та місцевої виконав­
  чої влади, спеціалізованих структур у галузі екологічної, в тому
  числі техногенно-екологічної безпеки: Закон України «Про Раду
  національної безпеки і оборони України», Положення про
  Міністерство охорони навколишнього природного середовища Ук­
  раїни, Положення про Міністерство України з питань надзвичай­
  них ситуацій, Положення про Державну комісію з питань техно­
  генно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій тощо;

140

§ 3. Правові засади забезпечення екологічної безпеки

• 
  спрямовані на захист життя і здоров'я людей та довкілля від
  надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру, що
  містяться, зокрема, в законах України «Про об'єкти підвищеної
  небезпеки», «Про захист населення і територій від надзвичайних
  ситуацій техногенного та природного характеру», «Про забезпечен­
  ня санітарного та епідемічного благополуччя населення», в Осно­
  вах законодавства про охорону здоров'я;

• регламентують забезпечення екологічних вимог, у тому числі
  екологічної безпеки у надзвичайних ситуаціях: Закони України
  «Про правовий режим надзвичайного стану», «Про аварійно-ряту­
  вальні служби» тощо;

• зобов'язують дотримуватися вимог екологічної безпеки у ме­
  жах територій і зон, на яких запроваджено режим надзвичайних
  екологічних ситуацій: Закон України «Про правовий режим тери­
  торії, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорно­
  бильської катастрофи»;

• спрямовані на забезпечення ядерної і радіаційної безпеки (як
  складових і передумови екологічної безпеки) у процесі викорис­
  тання ядерної енергії, видобування та переробки уранових руд, по­
  водження з радіоактивними матеріалами і відходами та радіаційний
  захист населення: закони України «Про використання ядерної
  енергії та радіаційну безпеку», «Про видобування та переробку ура­
  нових руд», «Про поводження з радіоактивними відходами», «Про
  дозвільну діяльність у сфері використання ядерної енергії», «Про
  фізичний захист ядерних установок, ядерних матеріалів, радіоак­
  тивних відходів, інших джерел іонізуючого випромінювання»,
  «Про захист людини від впливу іонізуючого випромінювання»;

• містять вимоги щодо забезпечення екологічної безпеки у
  процесі стандартизації і сертифікації продукції, товарів тощо: За­
  кон України «Про стандартизацію»;

• закріплюють вимоги екологічної безпеки при здійсненні
  інвестиційної, інноваційної, містобудівної та іншої господарської
  діяльності: закони України «Про інвестиційну діяльність», «Про
  курорти», «Про туризм», «Про електроенергетику», «Про залізнич­
  ний транспорт», «Про трубопровідний транспорт», «Про дорожній
  рух», Повітряний кодекс України та ін.;

• містять комплекс спеціальних вимог щодо забезпечення еко­
  логічної безпеки у разі здійснення діяльності в аграрному секторі
  економіки: Закони України «Про сільськогосподарську коопе-

141

Розділ VI. Екологічна безпека та її правове забезпечення

рацію», «Про особисте селянське господарство», «Про селянське фермерське господарство»;

— визначають принципи забезпечення екологічної безпеки у
сфері наукової та науково-технічної політики: Закон України «Про
наукову та науково-технічну діяльність»;

— встановлюють вимоги екологічної безпеки у процесі
здійснення деяких специфічних видів діяльності, що можуть
справляти негативний вплив на стан екологічної ситуації: Закон
України «Про космічну діяльність»;

• визначають вимоги екологічної безпеки у процесі викорис­
  тання хімічних та інших токсичних, шкідливих і небезпечних ре­
  човин, їх сполук, продуктів біотехнологій, інших біологічних
  агентів, а також мінеральних добрив, у тому числі пестицидів і аг-
  рохімікатів: Закон України «Про пестициди і агрохімікати»;

• спрямовані на регламентування екологічної безпеки у про­
  цесі реалізації продукції, товарів та захисту прав споживачів: зако­
  ни України «Про захист прав споживачів», «Про питну воду та во­
  допостачання», «Про рибу, інші водні живі ресурси та харчову про­
  дукцію з них», «Про якість та безпеку харчових продуктів і продо­
  вольчої сировини» та ін.;

• закріплюють нормативно-правові вимоги щодо забезпечення
  екологічної безпеки у сфері територіальної та цивільної оборони:
  закони України «Про цивільну оборону», «Про оборону України»;

• визначають склад правопорушень у цій сфері та підстави і по­
  рядок притягнення винних осіб за їх учинення до дисциплінарної,
  адміністративної, кримінальної, цивільної, еколого-правової
  відповідальності. Такими є, зокрема, норми, що містяться в Ко­
  дексі законів про працю України (КЗоТ), Кодексі України про
  адміністративні правопорушення (КпАП), Кримінальному кодексі
  України (КК України), Цивільному кодексі України (ЦК України),
  Земельному кодексі України (ЗК України), Кодексі України про
  надра тощо;

• регламентують діяльність правоохоронних органів у галузі за­
  безпечення екологічної безпеки: закони України «Про міліцію»,
  «Про прокуратуру».

Викладене свідчить про те, що законодавство у сфері забезпе­чення екологічної безпеки в Україні розвивається динамічно і пе­редбачає сукупність важелів як регламентуючого, так і забезпечу­вального характеру.

142

І

§ 4. Ядерна та радіаційна безпека в системі екологічної безпеки

? 4. Ядерна та радіаційна (радіоекологічна) безпека в системі екологічної безпеки

Характерною рисою сучасного етапу соціально-економічного розвитку України є подальший розвиток використання ядерної енергії. Наслідки цього процесу не обмежуються сферами науки, техніки, медицини, а знаходять своє відображення в найрізно­манітніших сферах життя, зокрема в ядерній енергетиці.

Водночас добре відомо, що використання ядерної енергії пов'язане зі значним ризиком для життя і діяльності як окремих людей, так і цілих держав, навіть для існування планети Земля. Атомна радіація — це виняткове джерело підвищеної небезпеки, яке за своєю силою перевищує всі відомі до нього джерела. З ура­хуванням цього її виробництво й використання вимагають адекват­ного відображення в правовій сфері життя суспільства і відповідної законодавчої регламентації.

Вищевикладене означає, що існує проблема визнання факту існування ядерного ризику і встановлення його прийнятного рівня. Теорія ядерного ризику являє собою типовий приклад міждис­циплінарної науки, яка набула за останні роки інтенсивного роз­витку в Україні. Водночас основоположні категорії цієї науки за­лишаються малодослідженими і дискусійними. Зокрема, до цього часу немає задовільного визначення самого поняття «ядерний ри­зик», дуже часто цей термін вживається як тотожний терміну «ядерна небезпека». Так, ядерний ризик розглядається як небезпека майбутньої шкоди або як небезпека виникнення несприятливих наслідків. Це, з одного боку, пояснюється тим, що наука в цілому до цього часу не виробила задовільного визначення самого понят­тя «ризик», як немає і однозначного визначення поняття «еко­логічний ризик» у науці екологічного права і в екологічному зако­нодавстві України.

Як зазначалося, останнім часом набули поширення визначення ризику, в яких увага концентрується на його ймовірному характері. Водночас спостерігається тенденція визначати ризик як величину, яка залежить від ймовірності прояву небезпеки та її наслідків. До­тримуючись саме такої концепції, тобто знаючи величини ко­ефіцієнта індивідуального радіаційного ризику та ефективної еквівалентної дози опромінення, можна оцінити катастрофічний

143

Розділ VI. Екологічна безпека та н правове забезпечення

(фатальний) ризик, зумовлений цією дозою, і виразити його через скорочення очікуваної тривалості життя людини. Такий підхід дає змогу порівняти ядерний ризик з ризиком від будь-яких інших подій, тобто з ризиком іншого походження.

Поняття «ризику» в сфері використання ядерної енергії почало використовуватися Міжнародною комісією з радіологічного захис­ту (МКРЗ) для кількісного визначення шкідливих факторів і об'єктивних оцінок шкоди здоров'ю. Як принцип радіаційної без­пеки МКРЗ було сформульовано так званий принцип АЬАКА, згідно з яким дози опромінення мають підтримуватися на таких низьких рівнях, яких тільки можна досягти з урахуванням еко­номічних і соціальних факторів. За рекомендацією МКРЗ гранич­но допустимі для людини дози опромінення (ГДЦ) встановлюють­ся на такому низькому рівні, який виключає можливість гострих променевих уражень. Ризик при цьому повинен бути достатньо ма­лим і виправданим стосовно тієї вигоди, яку одержує суспільство від використання джерел радіації¹.

Концепція ядерного ризику включає в себе як мінімум чотири еле­менти: оцінку ядерного ризику; управління ядерним ризиком; за­побігання ймовірним негативним наслідкам, пов'язаним з ядерним ризиком; формування механізму і фондів відшкодування ймовірних збитків, можливих через цей ризик.

Оцінка ядерного ризику пов'язана з аналізом походження по­тенційної ядерної та радіаційної небезпеки в Україні. Це надто складний процес, який складається з двох етапів: визначення ри­зику (передусім його джерел) і оцінки ризику.

Проблема кількісного оцінювання ядерного ризику особливого значення набула у зв'язку з можливістю ядерних інцидентів. Так, масштаби Чорнобильської катастрофи призвели до ревізії багатьох поглядів на надійність, безпечність робіт, пов'язаних із викорис­танням ядерної енергії, зокрема в ядерній енергетиці, які до того здавалися непорушними. До Чорнобиля ймовірність серйозної ка­тастрофи на атомних станціях визначалася величиною їв-⁷ реакто-ророків, що робило катастрофу типу Чорнобильської практично неможливою².

¹ Радиационная защита. Публикация Международной комиссии по радиологи-
ческой зашите (МКРЗ) № 26. - М., 1978.

² Социологические исследования в атомной знергетике. — М., 1992. — Вьіп. 2.
- С. 9-23.

144

г

§ 4. Ядерна та радіаційна безпека в системі екологічної безпеки

Аналіз і масштаби двох реальних аварій на атомних станціях (Тримал-Айленд у США, а також ЧАЕС) змінили підхід до оцінки ймовірності серйозної аварії. Результат виявився таким: за 374 пра­цюючих у 1986 р. у світі реакторів великі аварії з імовірністю 70 % можуть виникати кожні 5,4 року, а з імовірністю 95 % — кожні 20 років.

Такі результати, незважаючи на обмаль статистичних даних, пе­рекреслили гіпотетичну величину Ю"⁷ реакторороків і привели до висновку: плануючи розвиток використання ядерної енергії, зокре­ма в ядерній енергетиці, необхідно передбачати, як це не парадок­сально, економічну, екологічну та іншу шкоду від можливих різно­масштабних аварій, а також шкоду, яка може бути завдана життю і здоров'ю населення.

Отже, ядерний ризик, на відміну від ядерної небезпеки не мож­на розглядати відокремлено від можливих наслідків прояву цієї не­безпеки. Тобто ядерний ризик — це кількісна міра небезпеки з ура­хуванням її наслідків. Наслідки прояву ядерної небезпеки завжди пов'язані із заподіянням ядерної шкоди. Чим більша ймовірна ядерна шкода, тим значніший ядерний ризик. До того ж ядерний ризик буде тим більший, чим більша ймовірність прояву відповідної ядерної небезпеки. З урахуванням викладеного можна дійти висновку про те, що дефініція «ядерний ризик» об'єднує два поняття «ймовірність ядерної небезпеки» і «ядерну шкоду».

До найбільш характерних особливостей ядерних ризиків нале­жать: колосальний розмір і різноманітність видів шкоди; несприй­нятливість іонізуючого випромінювання органами чуттів людини; пізнє виявлення шкоди; труднощі розмежування ядерної та не­ядерної шкоди; труднощі, пов'язані з оцінкою шкоди¹.

Основними об'єктами потенційної ядерної та радіаційної небез­пеки на території України є підприємства ядерно-паливного цик­лу (АЕС, дослідницькі реактори та збірки, підприємства по видо­буванню та переробці урану), підприємства, які використовують радіаційно небезпечні технології та матеріали, об'єкти, призначені для поводження з радіоактивними відходами, а також території, що постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи:

¹ Балюк Г. І. Ядерний ризик: правові проблеми визначення, оцінювання та кла­сифікації // Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. Вип. 4. - К., 1999. - С. 238-244.

145

Розділ VI. Екологічна безпека та 11 правове забезпечення

• Підприємства по видобуванню та переробці урану розташо­
вані в Дніпропетровській, Миколаївській та Кіровоградській обла­
стях і належать виробничому об'єднанню «Східний гірничо-збага­
чувальний комбінат».

Переробка уранових руд здійснюється на гідрометалургійному заводі в м. Жовті Води.

Джерелом ядерної та радіаційної небезпеки на цих підприємствах є уранова руда, хвости.

• Атомні станції, дослідницькі реактори, підкритичні збірки. На
сьогодні в Україні діє 15 атомних енергоблоків, розміщених на чо­
тирьох майданчиках. Окрім того, перебувають в експлуатації два
дослідницьких реактори та одна підкритична збірка.

Джерелами ядерної та радіаційної небезпеки на підприємствах цієї групи є реактор (збірка), відпрацьоване ядерне паливо та радіоактивні відходи.

• Підприємства, які використовують джерела іонізуючого ви­
  промінювання. В Україні є близько 8 тисяч підприємств та ор­
  ганізацій, які використовують понад 105 тисяч джерел іонізуючого
  випромінювання. Джерелом ядерної та радіаційної небезпеки на
  підприємствах цієї групи є джерела іонізуючого випромінювання,
  радіаційні технології та радіоактивні матеріали. Практично всі дже­
  рела іонізуючого випромінювання — радіаційно небезпечні.

• Об'єкти по поводженню з радіоактивними відходами. До
  об'єктів цієї групи належать споруди, приміщення та устаткуван­
  ня, необхідні для збору, транспортування, переробки, зберігання та
  захоронення радіоактивних відходів.

Необхідно зазначити, що об'єкти по поводженню з радіоактив­ними відходами входять до складу практично всіх підприємств ядерно-паливного циклу. Спеціалізованою діяльністю по повод­женню з радіоактивними відходами займається Українське держав­не об'єднання «Радон», яке має у своєму складі шість спецкомбі-натів: Київський, Донецький, Одеський, Харківський, Дніпропет­ровський, Львівський.

Джерелами радіаційної небезпеки на цих об'єктах є радіоак­тивні відходи усіх видів на будь-якій стадії поводження з ними.

• Об'єкт «Укриття» являє собою інженерну споруду, яка ло­
  калізує зруйнований реактор 4-го блоку ЧАЕС.

• Чорнобильська АЕС, яка була зупинена 15 грудня 2000 р.

146

§ 4. Ядерна та радіаційна безпека в системі екологічної безпеки

Джерелами ядерної та радіаційної небезпеки тут є ядерне пали­во, в тому числі зруйнованого реактора, та численні радіоактивні відходи різного походження.

• Території, що зазнали радіоактивного забруднення після ката­
строфи на ЧАЕС. До таких належать території, на яких забруднен­
ня навколишнього середовища радіоактивними речовинами пере­
вищує доаварійний рівень, що з урахуванням кліматичної та еко­
логічної характеристик конкретних територій може призвести до
опромінення населення більш як 1,0 м-ЗВ (мілі-зіверта) за рік, і
які потребують розробки заходів по радіаційному захисту населен­
ня, а також інших спеціальних заходів, що обмежують додаткове
опромінення населення і забезпечують нормальну господарську
діяльність на цих територіях.

Основним джерелом радіаційної небезпеки на таких територіях є радіонукліди, які містяться в ґрунті, підземних, наземних та стічних водах.

• Окремо необхідно відзначити такий вид радіаційно небезпеч­
ної діяльності, як перевезення будь-яких видів джерел іонізуючого
випромінювання радіонуклідного походження.

Маючи уявлення про основні джерела потенційної ядерної та радіаційної небезпеки в Україні, перейдемо до визначення понять «ядерна» та «радіаційна безпека», які містить чинне законодавство, до доктринальних визначень та надбань міжнародно-правової на­уки і практики з цих питань.

Ядерна безпека в Законі України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» (ст. 1) визначена як дотримання норм, правил, стандартів та умов використання ядерних матеріалів, що забезпечують радіаційну безпеку.

Навряд чи таке визначення відповідає реаліям і вимогам по за­безпеченню належної ядерної безпеки в Україні, а також змісту цього поняття.

Вважаємо, що ядерна безпека — це такий стан розвитку суспільних відносин у сфері використання ядерної енергії, зокрема в ядерній енергетиці, за якого системою науково-технічних, органі­заційних, економічних, державно-правових та інших соціальних засобів регулювання забезпечується належний безпечний режим використан­ня ядерних установок (об'єктів), ядерних матеріалів тощо, який спо­нукає до безумовного дотримання вимог законодавства, норм, правил, стандартів та умов, що діють у сфері використання ядерної енергії.

147

Розділ VI. Екологічна безпека та її правове забезпечення

Чітке дотримання режиму використання ядерної енергії є осно­вою запобігання і недопущення радіоактивного забруднення на­вколишнього природного середовища з метою як забезпечення життя і здоров'я людей, так і охорони довкілля, або, інакше кажу­чи, з метою забезпечення радіаційної безпеки. Саме дотримання норм, правил, стандартів та умов використання ядерних матеріалів становить основу забезпечення радіаційної.безпеки. Отже, ядерна та радіаційна безпека настільки тісно взаємопов'язані, що без до­тримання і забезпечення першої не можна вести мову і сподівати­ся на забезпечення другої.

Норми, правила і стандарти з ядерної безпеки — це критерії, вимоги й умови забезпечення безпеки під час використання ядер­ної енергії. їх дотримання є обов'язковим при здійсненні будь-яко­го виду діяльності у сфері використання ядерної енергії. Вимоги зазначених норм, правил та стандартів приймаються з урахуванням рекомендацій міжнародних організацій у сфері використання ядер­ної енергії.

Згідно із визначенням МАТАТЕ основна мета ядерної безпеки — підтримувати радіоактивне опромінення від ядерної установки (насе­лення і персоналу) на максимально можливому низькому рівні як у процесі нормальної експлуатації ядерної установки, так і в разі аварійного інциденту.

Один із основних напрямів використання ядерної енергії.— ви­робництво тепло-, і електроенергії. Незважаючи на те, що оцінка ролі й перспектив розвитку ядерної енергетики неоднозначні як в Україні, так і за кордоном, альтернатив їй найближчим часом, як стверджують фахівці, немає. До того ж Україна нещодавно ввела в експлуатацію нові енергоблоки на Хмельницькій та Рівнен­ській АЕС.

Водночас очевидно, що використання ядерної енергії у згаданих сферах належить до найбільш потенційно небезпечних технологій. Катастрофа на ЧАЕС серйозно підірвала довіру до ядерної енерге­тики. Виникла необхідність у прийнятті додаткових заходів щодо підвищення рівня ядерної безпеки АЕС в усьому світі. Адже серед усіх галузей використання ядерної енергії, джерел іонізуючого ви­промінювання ядерна енергетика залишається найбільш небезпеч­ною. Ось чому на тлі загального неблагополуччя стану навколиш­нього природного середовища завдання збереження життя і здо­ров'я людини і безпеки середовища її існування залишається в ядерній енергетиці одним із головних.

148

§ 4. Ядерна та радіаційна безпека в системі екологічної безпеки

У сучасних умовах, коли розвиток ядерної енергетики набув широкомасштабного характеру і зросла кількість країн, які експлу­атують об'єкти ядерної енергетики, забезпечення ядерної безпеки вийшло за межі інтересів окремої держави і набуло міжнародного значення.

У зв'язку з цим у 1989 р. під егідою МАГАТЕ з огляду на вимо­ги часу була розроблена Міжнародна шкала тяжкості подій на атомних станціях. Зазначена шкала є засобом для швидкої оцінки можливих наслідків інцидентів на АЕС. Класифікуючи події відповідно до їх значущості, вона полегшує взаєморозуміння між ядерним співтовариством.

Координація та об'єднання зусиль по забезпеченню ядерної безпеки — порівняно новий напрям міжнародного співробітництва у сфері мирного використання ядерної енергії. Одна із особливос­тей цього напряму полягає в тому, що він дедалі більше набуває міжнародно-правових форм. Свідченням цього є прийняття Міжнародної конвенції з ядерної безпеки (1994 р.), яку Україна ра­тифікувала 17 грудня 1997 р. із застереженням про те, що положен­ня ст. З конвенції не застосовується до об'єкта «Укриття».

Основними цілями Міжнародної конвенції з ядерної безпеки є:

• досягнення високого рівня ядерної безпеки в усьому світі на
  основі зміцнення національних заходів і міжнародного співробіт­
  ництва, в тому числі у відповідних випадках, на основі технічного
  співробітництва, у сфері безпеки і підтриманні такого рівня;

• розробка й підтримання на ядерних установках ефективних
  засобів захисту від потенційної радіаційної небезпеки з тим, щоб
  захистити окремих осіб, суспільство в цілому і довкілля від шкідли­
  вого впливу іонізуючих випромінювань від таких установок;

• запобігання аваріям з радіологічними наслідками, пом'як­
  шення таких наслідків у випадку, коли аварії стануться.

На нашу думку, радіаційну безпеку слід розглядати як складову і передумову екологічної безпеки¹. Існують різноманітні підходи до визначення зазначеного поняття. Так, «радіаційна безпека» визна­чається як комплекс заходів, спрямованих на обмеження оп­ромінення персоналу, окремих осіб з населення і всього населен-

¹ Балюк Г. І. Ядерне право України: стан і перспективи розвитку. Правові ас­пекти радіоекології. — К., 1996; Балюк Г. І. Правові аспекти забезпечення ядерної та радіаційної (радіоекологічної) безпеки в Україні. — К., 1997.

149

Розділ VI. Екологічна безпека та її правове забезпечення

ня до найбільш низьких рівнів дози, що досягаються засобами, прийнятними для суспільства; на запобігання виникненню ранніх наслідків опромінення і обмеження проявів віддалених наслідків до прийнятного рівня¹.

Радіаційна безпека визначається також як система законодавчих засобів (у тому числі норм радіаційної безпеки), спрямована на об­меження можливого опромінення населення і персоналу в резуль­таті використання джерел іонізуючого випромінювання².

З наведених формулювань випливає, що радіаційна безпека роз­глядається як «комплекс заходів» або «система законодавчих за­собів». Термін «радіаційна безпека» тлумачиться і як комплекс адміністративних та медико-санітарних заходів, що обмежують прийнятними рівнями опромінення і радіоактивне забруднення окремих осіб, населення і навколишнього середовища³. На думку А. І. Іойриша, радіаційну безпеку слід визначати як сукупність техніко-економічних і правових заходів, покликаних забезпечити надійну експлуатацію АЕС, запобігання аваріям, а у разі їх виник­нення — їх локалізацію, захист обслуговуючого персоналу, насе­лення прилеглих районів і всього навколишнього середовища⁴. Од­нак у даному випадку скоріше йдеться про радіаційний захист, який за своїм характером є складовою радіаційної безпеки і спря­мований на її забезпечення. Аналізуючи наведені визначення, можна зробити висновок, що жодне з них не відображає повною мірою юридичної природи такого явища, як радіаційна безпека. Вони стосуються лише окремих аспектів цього явища.

В одному з перших монографічних правових досліджень в Ук­раїні, присвячених проблемам забезпечення радіаційної безпеки, запропоновано визначення радіаційної безпеки як стану захище­ності прав і життєво важливих інтересів людини, зокрема життя і здоров'я, в потенційно радіоекологічно-небезпечному середовищі, захисту навколишнього середовища, окремих природних об'єктів, екосистем від іонізуючого випромінювання при здійсненні діяль-

¹ Козлов В. Ф. Справочник по радиационной безопасности. — М., 1991. — С. 4.

² Бабаев Н. С, Демин В. Ф., Ильин Л. А. Ядерная знергетика, человек и окружа-
ющая среда. — М, 1981. — С. 81.

³ Словарь терминов в области радиационной безопасности: Проблема IX. Обес-
печение радиационной безопасности (ОРР № 9). — М., 1980. — С. 19.

4 Иойрьии А. И. Научно-технический прогресе и новьіе проблеми права. — М.,
1981. - С. 64.

150

§ 4. Ядерна та радіаційна безпека в системі екологічної безпеки

ності у сфері використання ядерної енергії¹. Дане визначення, на думку його автора, найбільш повно відображало правову природу цього явища, однак з урахуванням нових реалій потребує деякого уточнення і конкретизації. Зокрема, радіаційна безпека передбачає захищеність прав людини під час здійснення не лише діяльності в сфері використання ядерної енергії, а й будь-якої діяльності, яка призводить до додаткового опромінення (наприклад, у побуті).

Розкриваючи поняття «радіаційна безпека», необхідно зверну­тися також до його законодавчого визначення. Так, у Законі Ук­раїни «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» радіаційна безпека визначається як дотримання меж радіаційного впливу на персонал, населення та навколишнє природне середови­ще, встановлених нормативами, правилами та стандартами з без­пеки (ст. 1). Слід зазначити, що прийнятий у 1995 р. закон прак­тично залишив правові аспекти, пов'язані із забезпеченням радіа­ційної безпеки в державі, поза своєю увагою. В Нормах радіаційної безпеки України (НРБУ— 97) встановлено, що «радіаційна безпека — стан радіаційно-ядерних об'єктів та навколишнього середовища, що забезпечує неперевищення основних дозових лімітів, виклю­чення будь-якого невиправданого опромінення та зменшення не­виправданого опромінення і зменшення доз опромінення персона­лу та населення нижче за встановлені дозові ліміти настільки, наскільки це може бути досягнуто і економічно обґрунтовано»². Це визначення також розкриває певні технічні аспекти цього явища, не торкаючись правових.

Дуже тісно із поняттям радіаційної безпеки пов'язане поняття «радіаційний захист». Слід зазначити, що в багатьох наукових дослідженнях ці поняття часто плутають. Аналіз Закону України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку», де радіаційний захист визначено як сукупність радіаційно-гігієнічних, проектно-конструкторських, технічних та організаційних заходів, спрямованих на забезпечення радіаційної безпеки, дає змогу зро­бити висновок, що радіаційний захист стосовно радіаційної безпе­ки має виразно підлеглий характер. Він спрямований на забезпе­чення радіаційної безпеки із залученням сукупності всіх заходів, у

¹ Балюк Г. І. Правові аспекти забезпечення ядерної та радіаційної (радіоеко­
логічної) безпеки в Україні. — С. 35.

² Норми радіаційної безпеки України (НРБУ-97). Державні гігієнічні нормати­
ви. - К., 1998. - С. 4.

151

Розділ VI. Екологічна безпека та її правове забезпечення

тому числі правових. Водночас радіаційна безпека спрямована на дотримання норм і принципів радіаційного захисту, які дають змо­гу гарантувати, що рівень радіоактивного опромінення за будь-яких обставин не буде перевищено, а людина і навколишнє при­родне середовище матимуть надійний захист.

Таким чином, аналіз теоретичних джерел та нормативно-право­вих актів дає підстави для висновку про те, що на сьогодні існує велика кількість підходів до визначення поняття «радіаційна безпе­ка». При цьому слід зауважити, що для пізнання юридичної при­роди будь-якого явища потрібно передусім розглянути його через призму правовідносин. Враховуючи напрацювання, які існують у правовій науці, можна зробити висновок, що радіаційна безпека — це стан розвитку суспільних відносин, за якого системою правових норм та інших державно-правових засобів забезпечується захист прав людини, зокрема її життя і здоров'я, охорона навколишнього природного середовища, окремих природних об'єктів, екосистем від іонізуючого випромінювання при здійсненні діяльності у сфері викори­стання ядерної енергії, іонізуючого випромінювання природного поход­ження, у тому числі техногенно-підсиленого внаслідок антропогенно­го впливу.

Радіаційна безпека покликана вирішити два основні завдання:

• зниження рівня опромінення персоналу і населення до регла­
  ментованих меж, а також охорону навколишнього природного се­
  редовища на основі комплексу медико-санітарних, гігієнічних та
  правових заходів;

• створення ефективної системи радіаційного контролю, яка
  дала б змогу оперативно реєструвати зміни різних параметрів
  радіаційної обстановки, на основі яких можна судити про рівень
  опромінення персоналу і населення, радіоактивного забруднення
  об'єктів довкілля і на цій підставі вживати заходів щодо нор­
  малізації радіаційної обстановки у разі перевищення допустимих
  рівнів.

При цьому основними в забезпеченні радіаційної безпеки є принципи: нормування, обгрунтування та оптимізації.

Принцип нормування — це обмеження допустимих рівнів індивідуальних доз опромінення громадян від усіх джерел іонізую­чих випромінювань.

Принцип обґрунтування — це заборона (обмеження) всіх видів діяльності по використанню джерел іонізуючих випромінювань, за

152

§ 5. Правові аспекти біологічної безпеки при поводженні з ГМО

яких одержана для людини і суспільства користь не перевищує ри­зику ймовірної шкоди, заподіяної додатковим до природного радіаційного фону опроміненням.

Принцип оптимізації — це підтримка на допустимо низькому й можливому для досягнення рівні, з урахуванням економічних і соціальних факторів, індивідуальних доз опромінення і кількості опромінених осіб при використанні будь-якого джерела іонізуючо­го випромінювання.

Отже, радіоекологічна (ядерна та радіаційна) безпека як передумо­ва і складова екологічної безпеки зумовлює такий стан розвитку суспільних відносин у сфері використання ядерної енергії, поводження з джерелами іонізуючого випромінювання, радіоактивними відходами тощо, за якого системою науково-технічних, економічних, ор­ганізаційних, державно-правових та інших соціальних заходів забезпе­чується регулювання радіаційно небезпечної діяльності, встанов­люється режим використання ядерної енергії, які забезпечують за­хист життя і здоров 'я людини від негативного впливу іонізуючого ви­промінювання та охорону навколишнього природного середовища від радіоактивного забруднення внаслідок міграції радіоактивних речовин у біосфері та їх накопичення живими організмами.

Додержання цих принципів у практичній діяльності і є переду­мовою розв'язання проблем як радіоекологічної, так і екологічної безпеки.

? 5. Правові аспекти біологічної безпеки при поводженні з генетично-модифікованими організмами

У сучасних умовах науково-технічного прогресу, поширення новітніх технологій, а також сфер їх застосування невід 'ємною скла­довою екологічної безпеки стає біологічна безпека при поводженні з генетично-модифікованими організмами. В аспекті її правової регла­ментації слід ураховувати, що: а) забезпечення біологічної безпеки можливе за умови застосування системи правових, організаційно-управлінських, технічних та інших засобів, що запобігає виникнен­ню небезпечних для здоров'я людини та довкілля наслідків генно-інженерних маніпуляцій; б) досягнення біобезпеки має здійснюва­тись із дотриманням принципу застереження, зумовленого відсутністю науково обгрунтованих даних щодо міри можливої не-

153

Розділ VI. Екологічна безпека та її правове забезпечення

безпеки генетично-модифікованих організмів для біорізноманіття і здоров'я людини, та принципу запобігання заподіянню екологічної шкоди; в) біобезпека допускає наявність прийнятного рівня ризи­ку при здійсненні генетично-інженерної діяльності; г) забезпечен­ня біобезпеки зумовлює необхідність вироблення, прийняття та дотримання спеціальних правил і нормативів оцінки та управління ризиком тощо.

Біологічну безпеку у сфері здійснення генетично-інженерної діяльності можна розглядати як стан, за якого здійснюється за­побігання виникненню небезпечних для здоров'я людини та на­вколишнього природного середовища наслідків використання ге­нетично-модифікованих організмів, що зумовлено відсутністю не­допустимого ризику. Досягнення такого стану можливе за умови чіткого нормативного визначення правил проведення досліджень генетично-модифікованих організмів, порядку їх використання у закритих та відкритих системах, а також запровадження контролю за їх виконанням, визначення оптимальних рівнів допустимих ри­зиків, пов'язаних зі здійсненням генетично-інженерної діяльності.

Аналіз поняття біобезпеки тісно пов'язаний із проблемою її за­безпечення. Досягнення певної мети (в даному випадку — за­побігання можливому негативному впливу генетично-модифікова­них організмів на довкілля та людський організм) можливе шляхом застосування певної сукупності засобів різнопланового характеру, що реалізуються здійсненням відповідних заходів. Вибір конкрет­них засобів та процедури їх втілення в життя залежить від того, що потрібно отримати, яка кінцева мета такої діяльності, а також від особливостей об'єктів (суб'єктів), щодо яких ці засоби застосову­ються. Мета правового регулювання генетично-інженерної галузі в частині забезпечення її біобезпеки є зрозумілою — захист довкілля та людини від можливих небезпечних наслідків такої діяльності шляхом її належного впорядкування. При цьому необхідно виділи­ти та врахувати особливості розвитку і функціонування цієї галузі, які підлягають правовому регулюванню, а отже, мають бути закріплені та впорядковані за допомогою правових норм.

Генетично-модифіковані організми та продукція з їх вмістом є результатом застосування методів генної інженерії — одного із на­прямів новітніх біотехнологій, який, починаючи з 70-х років мину­лого століття і до сьогодні, інтенсивно розвивається. Сам термін «генна інженерія» було запроваджено Нобелівським лауреатом

154

§ 5. Правові аспекти біологічної безпеки при поводженні з ГМО

Е. Тейтумом ще у 1963 р. Фактичне ж її виникнення умовно відно­сять до 1972 р., коли в результаті роботи групи мікробіологів на чолі з Бергом була створена перша рекомбінантна молекула ДНК.

Досягнення в галузі біотехнології відкривають широкі перспек­тиви і знаходять своє застосування сьогодні у медицині, вироб­ництві фармацевтичних препаратів, сільському господарстві, хар­човій промисловості, зберіганні продуктів, запобіганні захворюва­ності тварин, переробці сміття, біологічному відновленні або очи­щенні довкілля тощо. Але переміщення продуктів генної інженерії за межі лабораторій і поширення їх у найрізноманітніших сферах людського життя сприймається досить неоднозначно як вченими, так і широкою громадськістю. Зумовлено це різними причинами, передусім відсутністю науково доведеного факту безпечності засто­сування генетично-модифікованих організмів для людини та дов­кілля. Тобто використання досягнень генної інженерії, з одного боку, надає людині значні можливості як у науково-дослідній, так і у прикладній сферах, з іншого — пов'язане із певним ризиком.

Тому на даному етапі необхідним є забезпечення запобігання потенційним негативним наслідкам (у тому числі віддаленим у часі) здійснення генетично-інженерної діяльності. Важлива роль у цьому процесі належить засобам правового регулювання відповідної сфери суспільних відносин. Саме тому протягом ос­танніх десятиліть в екологічному праві (насамперед міжнародному) в рамках інституту правового забезпечення збереження біологічно­го різноманіття розвивається новий напрям — правове регулюван­ня забезпечення біобезпеки при поводженні з генетично-мо­дифікованими організмами.

Регулювання питань забезпечення біобезпеки у генно-інже­нерній галузі на міжнародному рівні здійснюється передусім у рам­ках природоохоронної діяльності ООН, а також у межах регіональ­них міждержавних утворень (наприклад, Європейський Союз). Відповідно положення міжнародних документів мають враховува­тися при формуванні національного законодавства країн.

Аналіз норм міжнародно-правових актів, які регулюють відно­сини у сфері поводження з генетично-модифікованими організма­ми, свідчить, що вони розроблені із урахуванням загальновизнаних положень та принципів екологічного права. Основні з цих прин­ципів у загальному вигляді були сформовані ще у 1972 р. на Сток­гольмській конференції з навколишнього середовища у відповід-

155

Розділ VI. Екологічна безпека та її правове забезпечення

них деклараціях і надалі розвинені у Всесвітній стратегії розвитку (1980 р.), Всесвітній хартії природи (1982 р.), документах, розроб­лених Всесвітньою комісією з навколишнього середовища та роз­витку (створена у 1987 р.), Конференцією з навколишнього сере­довища та розвитку (1992 р., Ріо-де-Жанейро) та ін. Саме в них бу­ли сформульовані зобов'язальні засади збереження живої та іншої природи, які стали свого роду стратегічним дороговказом при фор­муванні нормативної бази, покликаної врегульовувати розвиток та впровадження у практику досягнень однієї з новітніх технологій — біотехнології та її складової — генної інженерії.

Головною думкою цих міжнародних документів є те, що при­родні ресурси Землі, включаючи повітря, грунти, флору і фауну, та особливо репрезентативні зразки природних екосистем, мають бу­ти збережені на благо теперішніх та прийдешніх поколінь шляхом детального планування діяльності людини і управління нею в міру необхідності; при здійсненні людиною будь-якої діяльності не по­винні порушуватися важливі екологічні процеси і системи підтри­мання життя, слід зберігати генетичне різноманіття та забезпечува­ти стале використання видів та екосистем.

Особливе значення для регулювання відносин у сфері повод­ження з генетично-модифікованими організмами мають положен­ня окремих документів, прийнятих у 1992 р. на Конференції ООН з навколишнього середовища та розвитку в Ріо-де-Жанейро. Серед них слід виділити Декларацію з навколишнього середовища та роз­витку (Декларація Ріо) та Конвенцію про біологічне різноманіття. Зокрема, в ряді принципів Декларації Ріо говориться, що з метою захисту навколишнього природного середовища держави, відпо­відно до своїх можливостей, повинні широко використовувати принцип застосування заходів застереження. Тобто у разі існуван­ня небезпеки заподіяння серйозної або непоправної шкоди неста­ча повної наукової інформації не повинна бути причиною для відмови або відкладення проведення ефективних заходів щодо запобігання забрудненню довкілля, навіть якщо їх реалізація пов'язана зі значними матеріальними витратами (фактично на цьому принципі грунтується Протокол з біобезпеки, про який йти­меться далі).

Важливу роль відіграє Конвенція про біологічне різноманіття, прийнята 5 червня 1992 р. та ратифікована Україною 29 листопада 1994 р. її метою є збереження та стале використання біологічного

156

§ 5. Правові аспекти біологічної безпеки при поводженні з ГМО

різноманіття, спільне отримання на справедливій та рівній основі вигод, пов'язаних із використанням генетичних ресурсів. Низка положень цієї конвенції стосується здійснення діяльності у сфері сучасної біотехнології, у тому числі генної інженерії. Зокрема, у ній визначається: доступ до генетичних ресурсів; передача біотех-нологій; розподіл вигод, пов'язаних із використанням біотехно­логії; питання біобезпеки. У ст. 19 конвенції звертається увага на необхідність прийняття додаткового документа, який визначав би порядок безпечної передачі, використання та застосування гене­тично-модифікованих організмів, що є результатом біотехнології та здатні негативно впливати на збереження і стале використання біологічного різноманіття; умови міждержавного обміну наявною інформацією про правила використання таких організмів та поря­док дотримання техніки безпеки при поводженні з ними, а також про потенційно можливий шкідливий вплив генетично-модифіко­ваних організмів на довкілля тощо.

Крім безпосередньої вказівки на необхідність прийняття спеціального документа, який регламентував би порядок повод­ження з генетично-модифікованими організмами, потреба у прий­нятті такого роду нормативного акта пояснювалася цілою низкою причин. Серед них можна виділити такі взаємозумовлені обстави­ни, як: швидкий розвиток та поширення сучасної біотехнології; надходження продуктів генної інженерії на світовий ринок товарів; ймовірність неконтрольованого вивільнення генетично-модифіко­ваних організмів у довкілля; наявність потенційного ризику для здоров'я людини та навколишнього природного середовища при поводженні з генетично-модифікованими організмами та про­дукцією із вмістом генетично-модифікованих компонентів. Оскільки зупинити розвиток біотехнології сьогодні неможливо і не потрібно, то важливим фактором стає розробка заходів її безпеки щодо довкілля та здоров'я людини, а також механізму їх ефектив­ної реалізації. Це було ще одним чинником, який зумовлював по­требу прийняття спеціального документа. Оскільки на час обгово­рення питання про доцільність чи недоцільність прийняття відповідного спеціального міжнародного документа щодо генетич­но-модифікованих організмів факт розміщення на ринку продуктів біотехнології вже відбувся, то, безумовно, виникла потреба у ви­робленні таких міжнародно-правових норм, які б, не перешкоджа­ючи розвиткові торговельних відносин на світовому ринку про-

157

Розділ VI. Екологічна безпека та її правове забезпечення

дукції, забезпечували при цьому належний захист довкілля та здо­ров'я людей.

У результаті тривалої роботи, яка супроводжувалася бурхливими дебатами, 29 січня 2000 р. у Монреалі (Канада) було підписано Протокол з біобезпеки до Конвенції про біологічне різноманіття, який набув чинності 11 вересня 2003 р. Основною метою Прото­колу є забезпечення належного рівня захисту людини та навко­лишнього природного середовища у сфері передачі, обробки та ви­користання генетично-модифікованих організмів, які є результа­том сучасної біотехнології, при цьому основна увага приділяється транскордонному переміщенню.

Цей документ розроблений з урахуванням принципу застережен­ня, який має застосовуватись у разі «прийняття рішень в умовах наукової невизначеності щодо шкідливих наслідків запропонованої діяльності для навколишнього середовища та здоров'я людей»¹ і є одним з найважливіших у процесі запобігання заподіянню шкоди довкіллю ще до того, як вона виникне. Зокрема, у ст. 11 цього Протоколу зазначається, що «відсутність наукової достовірності у зв'язку із нестачею відповідних наукових інформаційних даних та знань, які стосуються масштабів можливого несприятливого впли­ву живого зміненого організму на збереження та стале використан­ня біологічного різноманіття в Стороні імпорту, з урахуванням та­кож ризиків для здоров'я людини, не є перепоною для Сторони імпорту у прийнятті відповідного рішення стосовно імпорту тако­го живого зміненого організму, призначеного для безпосереднього використання як продовольства або корму чи для обробки, з ме­тою запобігання або максимального обмеження такого можливого несприятливого впливу»². Це положення Протоколу є суттєвою новелою в сучасному міжнародному екологічному праві³, адже вперше в міжнародно-правовому документі знайшли закріплення юридичні наслідки поведінки, які базуються на застосуванні прин­ципу застереження.

¹ Кравченко С.М., Андрусевич А.О., Бонайн Дж. Актуальні проблеми міжнародно­
го права охорони навколишнього середовища. — Львів, 2002. — С. 32—33.

² Картахенский протокол по биобезопасности к Конвенции о биологическом
разнообразии // Збірник міжнародно-правових актів у сфері охорони довкілля. —
Львів, 2002. - С. 347.

3 Тустановська І. Правова регламентація поводження з генетично-модифікова­
ними організмами в деяких міжнародних документах //Вісник екологічної адвока­
тури. - 2001. - № 16. - С. 16-17.

158

§ 5. Правові аспекти біологічної безпеки при поводженні з ГМО

Щодо сфери дії Протоколу з біобезпеки, то він застосовується до транскордонного переміщення, транзиту, обробки та викорис­тання усіх генетично-модифікованих організмів, які можуть не­сприятливо вплинути на збереження та стале використання біологічного різноманіття, з урахуванням також ризиків для здо­ров'я населення. Проте є окремі випадки, на які сфера дії доку­мента не поширюється. Наприклад, згідно зі ст. 5 положення Про­токолу не застосовуються до генетично-модифікованих об'єктів, що мають форму фармацевтичних препаратів для людини.

Отже, Протокол з біобезпеки встановлює правила поводження з генетично-модифікованими організмами. При цьому вони є різними залежно від типу діяльності щодо генетично-модифікова­них організмів, зокрема виділяються такі її види, як: транзит гене­тично-модифікованих організмів; використання їх у закритих сис­темах; транскордонне переміщення для цілеспрямованого вивільнення у довкілля; транскордонне переміщення генетично-модифікованих організмів, що призначені для використання як продовольства, кормів або для переробки. Ці види діяльності вчи­няються із застосуванням відповідних процедур, а саме: процедура попередньої обґрунтованої згоди; процедура щодо генетично-мо­дифікованих організмів, які призначені для використання як про­довольства, корму або для переробки; обробка, транспортування, упаковка та ідентифікація; інформування громадськості та її участь.

У 2002 р. Україна приєдналась до Протоколу з біобезпеки. Це лише один із перших кроків на шляху до формування сукупності нормативно-правових актів, призначених врегульовувати відноси­ни у сфері поводження з генетично-модифікованими організмами. В українському законодавстві немає спеціального закону про за­безпечення біобезпеки при здійсненні генетично-інженерної діяль­ності.

Оскільки протягом 90-х років минулого століття генетично-мо­дифіковані організми з'явилися на території України, виникла на­гальна потреба у виробленні та нормативному затвердженні певних правил, які регламентували б діяльність щодо них. Серед перших документів, покликаних врегулювати цю сферу суспільних відно­син, можна виділити кілька урядових актів. Це зокрема, розпоряд­ження Кабінету Міністрів України від 2 березня 1998 р. про ство­рення Міжвідомчої ради з питань регламентації випробувань,

159

Розділ VI. Екологічна безпека та її правове забезпечення

реєстрації і використання трансгенних рослин в Україні при Дер­жавній комісії по випробуванню та охороні сортів рослин Мінагро-прому України. Наступним кроком стало затвердження урядом 17 серпня 1998 р. Тимчасового порядку ввезення, державного ви­пробування, реєстрації та використання трансгенних сортів рослин в Україні. Даний документ приймався для посилення правового регулювання відносин, що виникали у результаті розвитку генетич­но-інженерної галузі. 14 грудня 2001 р. Кабінет Міністрів України прийняв постанову «Про утворення Міжвідомчої ради з питань новітніх біотехнологій». Фактично цими кількома нормативно-правовими актами Кабінету Міністрів України й обмежується за­конодавство, призначене для регулювання відносин у сфері гене­тичної інженерії.

Поряд з цим протягом останніх років до ряду законів були вне­сені зміни та доповнення, якими частково врегульовано й відноси­ни у сфері поводження з генетично-модифікованими об'єктами. Йдеться, зокрема, про Закон України «Про забезпечення санітар­ного та епідемічного благополуччя населення», ст. 1 якого після внесення змін і доповнень серед ряду факторів середовища життєдіяльності виділяє й біологічні, до яких віднесено вірусні, пріонні, бактеріальні, паразитарні тощо.

Про можливість виробництва різного роду продуктів за допомо­гою генної інженерії йдеться також у Законі України «Про тварин­ний світ». Так, згідно з вимогами ст. 51 цього закону створення но­вих штамів мікроорганізмів, біологічно активних речовин, виве­дення генетично змінених організмів, виробництво інших про­дуктів біотехнології здійснюється лише на підставі позитивних висновків державної екологічної експертизи. Використання цих організмів та речовин без позитивних висновків екологічної екс­пертизи забороняється. До того ж, як зазначено у ст. 53 Закону Ук­раїни «Про охорону навколишнього природного середовища», їх виробництво і використання здійснюється тільки після проведен­ня комплексних досліджень їх впливу на здоров'я і навколишнє природне середовище за дозволом Міністерства охорони здоров'я України і Міністерства охорони навколишнього природного сере­довища України. Отже, зазначені організми є об'єктами еко­логічної експертизи. Таким чином, до них мають застосовуватися положення, закріплені в інших законах України екологічного спрямування. Зокрема, йдеться про Закон України «Про охорону 160

Рекомендована література

навколишнього природного середовища» (ст. 53, 57) та Закон Ук­раїни «Про екологічну експертизу» (ст. 13).

Важливими є норми, що містяться в Законі України «Про за­хист прав споживачів». їх належне застосування також сприятиме досягненню необхідного рівня біобезпеки. Так, ст. 18 закону закріплює право споживачів на інформацію про товари (роботи, послуги). Згідно зі змінами, внесеними до цього закону 10 січня 2002 р., до такої інформації належить також обов'язкова позначка на відповідному товарі, яка свідчить про «застосування генної інженерії під час виготовлення товарів». Це положення закону співзвучне з відповідними вимогами міжнародних документів, на­приклад, Картахенського протоколу з біобезпеки (ст. 18), де закріплені вимоги щодо обов'язкового маркування продукції, яка містить або складається з генетично-модифікованих організмів.

Рекомендована література

1. Альгин А. П. Риск и его роль в общественной жизни. — М.,
   1989.

2. Андрейцев В. І. Екологічне право: Курс лекцій: Навч. посібн.
   для юрид. фак. вузів. Загальна частина. — К., 1996.

3. Андрейцев В. І. Право екологічної безпеки: Навч. та наук.-
   практ. посібн. — К., 2002.

4. Балюк Г. І. Ядерне право України: стан і перспективи розвит­
   ку. Правові аспекти радіоекології: Монографія. — К., 1996.

5. Балюк Г. І. Правові аспекти забезпечення ядерної та
радіаційної (радіоекологічної) безпеки в Україні: Монографія. —
К., 1997.

6. Дубовик О. Л. Зкологическое право: Учебник. — М., 2004.

7. Дудов В. И., Голиков А. Г., Потехин О. Е., Красовский О. А.
   Правовьіе вопросьі межграничного перемещения генетически из-
   мененньїх живьіх организмов // Биотехнология. — 1999. — № 6. —
   С. 80-85.

8. Екологічне право України: Підруч. для студ. юрид. вищ. навч.
   закладів / В. К. Попов, А. П. Гетьман, С. В. Разметаєв та ін.; За
   ред. В. К. Попова та А. П. Гетьмана. — X., 2001.

9. Екологічне право: Особлива частина: Підруч. для студ. юрид.
   вузів і фак.: Повний акад. курс / В. І. Андрейцев, Г. І. Балюк,

6 5-200 161

Розділ VI. Екологічна безпека та її правове забезпечення

М. В. Краснова та ін.; За ред. акад. АПрН України В. І. Андрейце-ва. - К., 2001.

10. Кравченко С. М., Андрусевич А. О., Бонайн Док. Актуальні
проблеми міжнародного права охорони навколишнього середови­
ща: Підручник / За заг. ред. проф. С. М. Кравченко. — Львів, 2002.

- С 272-287.

11. Красовский О. А. Правовые основы генной инженерии. —
    М., 1998.

12. Микієвич М. М., Андрусевич Н. І., Будякова Т. О. Європейсь­
    ке право навколишнього середовища: Навч. посібн. — Львів, 2004.

- С. 179-184.

13. Нурмухаметова Э. Ф. Международный экологический пра­
    вопорядок и экологические права человека. — М, 2004.

14. Обеспечение безопасности населения и территорий (органи­
    зационно-правовые вопросы). — М., 1994.

15. Попова Т. Е., Попова Е. В. Биотехнология и социум. — М.,
    2000.

16. Правовое регулирование проблем безопасности / Под. ред.
    Н. А. Махутова. — М., 2002.

17. Тустановська І. Правова регламентація поводження з гене­
тично-модифікованими організмами в деяких міжнародних доку­
ментах // Вісник екологічної адвокатури. — 2001. — № 16. —
С 15-18.

162

Розділ VII

Державне управління в галузі охорони навколишнього природного середовища

§ 1. Поняття державного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища

Поняття державного управління в галузі охорони навколиш­нього природного середовища є похідним від поняття державного управління в цілому. Під останнім розуміють певний вид діяль­ності органів держави, що має виконавчий і розпорядчий характер, полягає в організуючому впливі на суспільні відносини шляхом застосування державно-владних повноважень¹.

Державному управлінню притаманні всі ознаки виконавчої вла­ди. З урахуванням цього державне управління в галузі охорони на­вколишнього природного середовища є видом діяльності органів вико­навчої влади по реалізації внутрішньої і зовнішньої екологічної політи­ки держави, її внутрішньої і зовнішньої екологічних функцій.

Це управління здійснюється на засадах, передбачених Консти­туцією України, Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища», природоресурсними та іншими актами екологічного законодавства, а також законодавства, яким регу­люється діяльність органів державного управління в цілому.

Метою державного управління у даній галузі відповідно до За­кону України «Про охорону навколишнього природного середови­ща» є реалізація екологічного законодавства, контроль за додер­жанням вимог екологічної безпеки, забезпечення проведення

Юридична енциклопедія: У 6 т. - К., 1999. - Т. 2. - С. 119-120.

163

Розділ VII. Державне управління в галузі охорони ... природного середовища

ефективних і комплексних заходів щодо охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання природних ресурсів, досягнення узгодженості дій державних і громадських ор­ганів у галузі охорони навколишнього природного середовища (ст. 16).

Органами державного управління, які здійснюють ці функції, є: Кабінет Міністрів України, центральні органи виконавчої влади та їх територіальні підрозділи, місцеві державні адміністрації, а також органи виконавчої влади сільських, селищних та міських рад, яким делеговані певні повноваження органів державного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища.

Ці суб'єкти відрізняються один від одного масштабом, напряма­ми, характером діяльності, з урахуванням чого здійснюється розме­жування їх повноважень.

За територіальним масштабом діяльності суб'єкти державного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища поділяють на загальнодержавні та місцеві.

Загальнодержавними органами державного управління є: Кабінет Міністрів України, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади. На ці органи покладається формування та ре­алізація національної екологічної політики, розробка і здійснення загальнодержавних екологічних програм, прийняття у випадках та в порядку, передбачених законами, нормативно-правових актів з питань охорони навколишнього природного середовища, викорис­тання природних ресурсів.

До місцевих органів державного управління належать: Рада міністрів Автономної Республіки Крим, районні та обласні дер­жавні адміністрації, виконавчі органи сільських, селищних, міських рад, територіальні підрозділи центральних органів вико­навчої влади (зокрема, підпорядковані: Мінприроди України — державні управління екології та природних ресурсів в областях, містах Києві та Севастополі, Державна інспекція охорони Чорного моря; Держкомзему України — обласні, районні, міські управління (відділи) земельних ресурсів; Держводгоспу України — обласні уп­равління по меліорації і водному господарству та басейнові уп­равління водних ресурсів; Міністерству охорони здоров'я України — санітарно-епідеміологічні служби Автономної Республіки Крим, областей, районів, міст Києва та Севастополя, міст з районним поділом тощо). Ці органи забезпечують реалізацію 164

§ 1. Поняття ... управління в галузі охорони ... природного середовища

екологічної політики із урахуванням екологічних інтересів насе­лення областей, районів, міст, селищ, сіл при прийнятті рішень щодо розвитку продуктивних сил, розміщення, реконструкції, будівництва виробничих та інших господарських об'єктів, надання дозволів на спеціальне природокористування і будь-яких інших питань економічного і соціального розвитку відповідних територій.

За характером, напрямами роботи, повноваженнями розрізняють органи державного управління в галузі охорони навколишнього природ­ного середовища загальної, спеціальної, функціональної та галузевої компетенції.

Органами загальної компетенції, тобто органами, для яких по­вноваження з питань охорони навколишнього природного середо­вища є лише складовими загальних повноважень щодо вирішення питань економічного і соціального розвитку держави та окремих регіонів, є Кабінет Міністрів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи сільських, селищних, міських рад у межах делегованих повноважень органів державного управління в галузі охорони навколишнього природ­ного середовища.

Органами державного управління в галузі охорони навколиш­нього природного середовища спеціальної компетенції є централь­ні органи виконавчої влади та урядові органи державного управ­ління із підпорядкованими їм територіальними підрозділами, для яких забезпечення реалізації екологічної політики на загальнодер­жавному та місцевому рівнях є єдиним, головним призначенням. Такими органами є:

Міністерство охорони навколишнього природного середовища Ук­раїни (Мінприроди України), що призначене здійснювати ком­плексне управління в галузі охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення природних ресурсів, забезпечувати належне функціонування державної гідро­метеорологічної служби, а також координувати діяльність цент­ральних органів виконавчої влади, підприємств, установ та ор­ганізацій у цій галузі (Положення про Міністерство охорони на­вколишнього природного середовища України затверджено Указом Президента України від 10 лютого 2004 р.);

Державний комітет України по земельних ресурсах (Держкомзем України), призначений для реалізації державної політики в галузі земельних відносин, у тому числі з питань охорони, раціонально-

165

Розділ VII. Державне управління в галузі охорони ... природного середовища

го використання земель (Положення про Державний комітет України по земельних ресурсах затверджено Указом Президента України від 14 серпня 2000 р.);

Державний комітет України по водному господарству (Держвод-госп України), який відповідальний за формування та реалізацію державної політики розвитку водного господарства та меліорації земель в Україні, здійснення заходів щодо раціонального викорис­тання водних ресурсів (Положення про Державний комітет Ук­раїни по водному господарству затверджено Указом Президента України від 14 липня 2000 р.);

Державний комітет лісового господарства України (Держкомліс-госп України), на який покладено здійснення державного уп­равління і контролю у галузі ведення лісового господарства з ме­тою забезпечення водоохоронних, захисних, санітарно-гігієнічних, оздоровчих та інших функцій лісу і високоефективного викорис­тання лісових ресурсів, організація ведення мисливського госпо­дарства та державного контролю за полюванням (Положення про Державний комітет лісового господарства України затверджено Указом Президента України від 14 серпня 2000 р.);

урядові органи державного управління із спеціальними повнова­женнями:

Державна екологічна інспекція (Держекоінспекція), основним за­вданням якої є здійснення державного контролю за додержанням вимог законодавства про охорону навколишнього природного се­редовища, раціональне використання природних ресурсів, еко­логічну безпеку (Положення про Державну екологічну інспекцію затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 17 листо­пада 2001 р., в ред. від 16 червня 2004 р.);

Державна інспекція з контролю за охороною, захистом, викорис­танням та відтворенням лісів (Держлісінспекція), яка діє у складі Мінприроди і йому підпорядковується. її основними завданнями є: участь у межах своєї компетенції у реалізації державної політики у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів; здійснення державного контролю за додержанням вимог законо­давства у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів (Положення про Державну інспекцію з контролю за охоро­ною, захистом, використанням та відтворенням лісів затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 16 червня 2004 р. № 770);

166

§ 1. Поняття ... управління в галузі охорони ... природного середовища

Державна служба заповідної справи, яка має сприяти реалізації державної політики у сфері збереження та невиснажливого вико­ристання природно-заповідного фонду, відтворення його природ­них комплексів та об'єктів (Положення про Державну службу за­повідної справи затверджено постановою Кабінету Міністрів Ук­раїни від 9 серпня 2001 р., зі змінами від 16 жовтня 2004 р.);

Державна гідрометеорологічна служба (Держгідромет), на яку покладено: здійснення управління і контролю у сфері гідрометео­рологічної діяльності; організація гідрометеорологічного та кліма­тичного вивчення території України, функціонування системи гідрометеорологічних спостережень і прогнозування, здійснення в установленому порядку гідрометеорологічного забезпечення та об­слуговування, ведення галузевого державного архіву даних спосте­режень (Положення про Державну гідрометеорологічну службу за­тверджено постановою Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2002 р.);

Державний департамент рибного господарства (Укрдержрибгосп, який діє у складі Мінагрополітики і йому підпорядковується (Поло­ження про Державний департамент рибного господарства затверд­жено постановою Кабінету Міністрів України від 4 серпня 2000 р.). Його основним завданням є участь у реалізації державної політи­ки у сфері рибного господарства, охорони, відтворення і раціонального використання водних живих ресурсів.

Спеціальні повноваження в галузі охорони навколишнього при­родного середовища, забезпечення екологічної безпеки мають та­кож:

Міністерство охорони здоров'я України (МОЗ України), яке відповідає за забезпечення санітарного та епідемічного благополуч­чя населення в країні (Положення про Міністерство охорони здо­ров'я України затверджено Указом Президента України від 24 лип­ня 2000 р.);

Державна санітарно-епідеміологічна служба (Держсанепідемслуж-ба), яка діє у складі МОЗ і йому підпорядковується. Основними за­вданнями Держсанепідемслужби є: участь у реалізації державної політики у сфері забезпечення санітарного та епідемічного благо­получчя населення, безпеки для здоров'я і життя людини середо­вища життєдіяльності; узагальнення практики застосування зако­нодавства у сфері забезпечення санітарного та епідемічного благо­получчя населення, розроблення пропозиції щодо вдосконалення

167

Розділ VII. Державне управління в галузі охорони ... природного середовища

актів законодавства; визначення першочергових заходів щодо профілактики інфекційних хвороб, професійних захворювань, ма­сових неінфекційних захворювань (отруєнь), радіаційних уражень людей, запобігання шкідливому впливу на стан їх здоров'я і життя факторів середовища життєдіяльності тощо (Положення про Дер­жавну санітарно-епідеміологічну службу затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 24 вересня 2004 р. № 1272);

Державний комітет ядерного регулювання України (Держатомре-гулювання України), основним завданням якого є забезпечення додержання вимог ядерної та радіаційної безпеки; здійснення в ме­жах своєї компетенції державного регулювання безпеки викорис­тання ядерної енергії, додержання вимог ядерної та радіаційної безпеки; здійснення державного нагляду за додержанням законо­давства, норм, правил і стандартів з використання ядерної енергії, вимог ядерної та радіаційної безпеки (Положення про Державний комітет ядерного регулювання України затверджено Указом Пре­зидента України від 6 березня 2001 р.);

Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, яке ут­ворене внаслідок реорганізації Міністерства України з питань над­звичайних ситуацій та у та Державного комітету України з питань подолання наслідків Чорнобильської катастрофи відповідно до Указу Президента України «Про Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи» від 20 квітня 2005 р. № 681/2005.

Це міністерство є спеціально уповноваженим центральним ор­ганом виконавчої влади з питань захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, ря­тувальної справи, пожежної безпеки, з питань захисту населення і територій від наслідків Чорнобильської катастрофи, в тому числі з питань соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, перетворення об'єкта «Укриття» в екологічно безпечну систему, реабілітації забруднених унаслідок Чорнобильської катастрофи територій.

Державне управління в галузі охорони навколишнього природ­ного середовища здійснюється також іншими центральними орга­нами виконавчої влади, завданням яких є забезпечення реалізації державної політики в окремих галузях економіки (зокрема, у галу­зях енергетики, будівництва, промисловості, сільського господар-

168

§ 1. Поняття ... управління в галузі охорони ... природного середовища

ства, транспорту, космічної діяльності тощо) чи сферах управління (зокрема, в сфері інформації, освіти, статистики, стандартизації, фінансів тощо). Для цих органів (Міністерство економіки України, Міністерство освіти і науки України, Міністерство палива та енер­гетики України, Міністерство промислової політики України, Міністерство транспорту України, Міністерство фінансів України, Державний комітет статистики України, Державний комітет Ук­раїни з будівництва та архітектури, Державний комітет України з енергозбереження, Державний комітет України з питань житлово-комунального господарства, Національне космічне агентство Ук­раїни та інші) управління охороною навколишнього природного середовища є складовою основної функції щодо забезпечення ре­алізації державної політики з певних питань.

У загальних рисах повноваження зазначених центральних ор­ганів виконавчої влади визначені у Загальному положенні про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої вла­