Саморазвитие, Поиск книг Обсуждение прочитанных книг и статей, Консультации специалистов: Рэйки; Космоэнергетика; Биоэнергетика; Йога; Практическая Философия и Психология; Здоровое питание; В гостях у астролога; Осознанное существование; Фэн-Шуй; Вредные привычки Эзотерика

ІНСТИТУТ ДЕРЖАВИ І ПРАВА ім. В.М. КОРЕЦЬКОГО НАЦІОНАЛЬНОЇ АКАДЕМІЇ НАУК УКРАЇНИ

КИЇВСЬКИЙ УНІВЕРСИТЕТ ПРАВА

Екологічне

ПРАВО

України

Академічний курс

Підручник

для вищих навчальних закладів

За загальною редакцією академіка НАН України Ю.С. ШЕМШУЧЕНКА

УДК 349.6 ББК Х625.9 Е ЗО

Гриф надано

Міністерством освіти і науки України (лист № 1/11-125 від 13 лютого 2005 р.)

Рецензенти: Б.Г. Розовський, доктор юридичних наук, професор; 0.0. Погрібний, доктор юридичних наук, професор

ЕЗО Екологічне право України. Академічний курс: Підручник / За заг. ред. Ю. С. Шемшученка. — К.: ТОВ «Видавництво «Юридична думка», 2005. - 848 с.

І5ВИ 966-8602-13-7

Даний підручник є академічним виданням навчального курсу з еколо­гічного права. Складається з трьох частин: загальної, особливої та спеціаль­ної. Написаний на основі сучасного вітчизняного екологічного законодавства, міжнародного і європейського екологічного права, доктрини організації раціонального природокористування і забезпечення екологічної безпеки.

Для студентів, аспірантів та викладачів вищих навчальних закладів, науков­ців, а також усіх, хто цікавиться питаннями правової охорони навколишнього середовища та забезпечення екологічних прав людини.

ББК X 625.9

966-8602-13-7 © Колектив авторів, 2005

© ТОВ «Видавництво

"Юридична думка"», 2005

Рекомендовано до друку

Вченою радою Інституту держави і права

ім. В. М. Корецького НАН України

19 травня 2005 р., протокол № 6

та Вченою радою Київського університету права

22 лютого 2005 р., протокол № 6

Редакційна колегія серії академічних підручників, що видаються Інститутом держави і права ім. В. М. Корецького НАН України разом з Київським університетом права:

Шемшученко Ю. С. — академік НАН України, голова

Погорілко В. Ф. — член-кореспондент НАН України

(заступник голови) Нагребельний В. П. — кандидат юридичних наук

(заступник голови)

Цвєтков В. В. — член-кореспондент НАН України Сіренко В. Ф. — член-кореспондент НАН України Семчик В. І. — член-кореспондент НАН України Пархоменко Н. М. — кандидат юридичних наук Костенко О. М. — доктор юридичних наук Шевченко Я. М. — доктор юридичних наук Зайчук О. В. — доктор юридичних наук Авер'янов В. Б. — доктор юридичних наук Денисов В. Н. — доктор юридичних наук Кресіна І. О. — доктор політичних наук Усенко І. Б. — кандидат юридичних наук

Підручник підготували:

вступ — Ю.С. Шемшученко розділ І — Ю.С. Шемшученко розділ II — Ю.С. Шемшученко розділ III — М.В. Краснова розділ V — П.Ф. Кулинич розділ V — Н.Р. Малишева

розділ VI — Н.Р. Балюк (1-4) Л.В,Струтинська-Струк (5)

розділ VII — М.І. Єрофеєв

розділ VIII — Н.Р. Малишева (1-2), Н.В. Барбашова (3,5),

М.І. Єрофеєв (4), Л.В. Струтинська-Струк (6),

М.В. Краснова (7)

розділ IX — Н.Д. Красиліч

розділ X — С.В. Кузнєцова

розділ XI —Н.Д. Красиліч (1, 3, 4), Ю.С. Шемшученко (2)

Н.Р. Малишева (5)

розділ XII — П.Ф. Кулинич

розділ XIII — М.І. Єрофеєв

розділ XIV — Г.І. Балюк розділ XV — Г.І. Балюк розділ XVI — М.В. Краснова розділ

XVII — А.П. Гетьман розділ

XVIII — М.В. Краснова

розділ XIX — Н.Р. Малишева

розділ XX — М.І. Єрофеєв, В.М. Комарницький розділ XXI — С.В. Кузнєцова

розділ XXII — Ю.С. Шемшученко, Н.Р. Малишева (3)

розділ XIII — Н.Р. Малишева

Вступ

Однією з найбільш актуальних глобальних проблем сучасності є охорона навколишнього середовища. Ця проблема набула особли­вого значення у другій половині XX ст. Науково-технічний прогрес істотно розширив масштаби і можливості людства у сфері приро­докористування. Були порушені об'єктивні закономірності взаємодії суспільства і природи. Негативні наслідки цього процесу вийшли з-під контролю. Джина випущено з пляшки. Як результат, опоетизована колись природа досить швидко перетворилася у на­вколишнє середовище, забруднене й отруєне відходами вироб­ництва. Здоров'я і саме життя людини поставлені під загрозу.

Ця проблема стосується як планети в цілому, так і її регіонів та практично усіх країн. Україна не є винятком серед них. Нехтуван­ня об'єктивними законами розвитку і відтворення природоресурс-ного комплексу, низький рівень екологічної свідомості суспільства та деякі інші фактори призвели до значної деградації довкілля Ук­раїни, надмірного забруднення поверхневих і підземних вод, атмо­сферного повітря і земель, нагромадження у великих кількостях шкідливих, у тому числі високотоксичних, відходів виробництва. Ці процеси спричинили різке погіршення здоров'я людей, знижен­ня рівня народжуваності та зростання смертності.

На запобігання шкоди навколишньому природному середовищу об'єктивно спрямоване екологічне право України (право навко­лишнього природного середовища). На жаль, його регулюючий вплив на відповідні суспільні відносини сьогодні не є досить ефек­тивним. З одного боку, це пов'язано з недоліками самого екологічного законодавства, з іншого — практикою його застосу­вання.

Є й ще одна причина: недостатній рівень праворозуміння у сфері дії екологічного права. Це стосується як населення в цілому, так і опанування студентами курсу екологічного права, зокрема.

Вступ

Підручники з екологічного права, що були видані раніше, як правило, відставали від швидкоплинних процесів розвитку еко­логічного права і законодавства, недостатньою мірою враховували результати новітніх наукових досліджень у цій галузі.

Пропонований академічний курс екологічного права є результа­том творчої співпраці науковців Інституту держави і права імені В. М. Корецького НАН України та викладачів Київського універ­ситету права. До його підготовки також були залучені правознавці-екологи інших вищих юридичних навчальних закладів, зокрема юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка та Національної юридичної академії Украї­ни імені Ярослава Мудрого.

Цей підручник базується на аналізі чинного екологічного зако­нодавства України, вітчизняної і зарубіжної літератури і враховує світові та європейські тенденції у розвитку екологічного права. У ньому висвітлено значення, зміст і механізм реалізації як україн­ського, так і міжнародного та європейського екологічного права навколишнього середовища.

Підручник складається із загальної, особливої та спеціальної ча­стин. До кожного розділу долучено список рекомендованої літера­тури для поглибленого вивчення комплексу питань.

Загальна частина

Розділ І

Екологічне право — комплексна галузь права

§ 1. Екологічна функція держави

Під функціями держави розуміють основні напрями або види її діяльності, які визначають суть і призначення держави¹. Вони є засобом вирішення важливих суспільних завдань. Функції виража­ють зміст і призначення держави в суспільстві.

Екологічна функція нині визнана однією з основних функцій Ук­раїнської держави. Це, по суті, діяльність держави в особі її компе­тентних органів по управлінню якістю довкілля. Ця функція обумов­лена конституційним положенням про те, що забезпечення еко­логічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, збереження генофонду українського народу «є обов'язком держави» (ст. 16 Конституції України).

Екологічна функція реалізується шляхом проведення відповідної державної політики на тому чи іншому етапі розвитку держави. її принципові засади в Україні визначені Основними на­прямами державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної без­пеки². Ними передбачені пріоритети екологічної політики, її го­ловні етапи і механізми реалізації. До них, зокрема, віднесено: гарантування екологічної безпеки ядерних об'єктів і радіаційного захисту населення та довкілля, зведення до мінімуму шкідливого

¹ Юридична енциклопедія: У 6 т. — К., 2004. — Т. 6. — С. 313.

² Відомості Верховної Ради України. —1998. — № 38-39. — Ст. 248.

§ 1. Екологічна функція держави

впливу наслідків аварії на Чорнобильській АЕС; поліпшення еко­логічного стану басейнів рік України та якості питної води; стабілізація та поліпшення екологічного стану в містах і промисло­вих центрах Донецько-Придніпровського регіону; будівництво но­вих та реконструкція діючих потужностей комунальних очисних каналізаційних споруд; запобігання забрудненню Чорного та Азовського морів і поліпшення їх екологічного стану; формування збалансованої системи природокористування та адекватна струк­турна перебудова виробничого потенціалу економіки, екологізація технологій у промисловості, енергетиці, будівництві, сільському господарстві, на транспорті; збереження біологічного та ландшафт­ного різноманіття, заповідна справа.

За Основними напрямами до головних складових механізму ре­алізації державної екологічної політики належать: відповідна дер­жавна інституційна структура; економічний механізм природоко­ристування та екологічної діяльності; законодавчо-правовий ме­ханізм регулювання екологічних відносин; механізм реалізації міжнародних, національних, регіональних, галузевих та місцевих екологічних програм. У результаті реалізації Основних напрямів (а вони розраховані на кілька десятиліть) передбачається створити збалансовану й ефективно діючу систему управління якістю довкілля.

Принципові засади державної екологічної політики передбачені також Законом України «Про основи національної безпеки Украї­ни» (2003 р.). Відповідно до нього пріоритетами національних інте­ресів України в екологічній сфері є: здійснення комплексу заходів, які гарантують екологічну безпеку ядерних об'єктів і надійний радіаційний захист населення та довкілля, зведення до мінімуму впливу наслідків Чорнобильської катастрофи; впровадження у ви­робництво сучасних, екологічно безпечних, ресурсо- та енергозбе­рігаючих технологій, підвищення ефективності використання при­родних ресурсів, розвиток технологій переробки та утилізації відходів; поліпшення екологічного стану річок України, насампе­ред басейну річки Дніпро, та якості питної води; запобігання за­брудненню Чорного та Азовського морів та поліпшення їх еко­логічного стану; стабілізація та поліпшення екологічного стану в містах і промислових центрах Донецько-Придніпровського регіону; недопущення неконтрольованого ввезення в Україну еко­логічно небезпечних технологій, речовин і матеріалів-, збудників

Розділ І. Екологічне право — комплексна галузь права

хвороб, небезпечних для людей, тварин, рослин, організмів; реа­лізація заходів щодо зменшення негативного впливу глобальних екологічних проблем на стан екологічної безпеки України, розши­рення її участі в міжнародному співробітництві з цих питань.

Досягнення мети екологічної політики, а отже, й відповідної функції держави забезпечується здійсненням комплексу державних заходів — економічних, соціальних, науково-технічних, санітарно-гігієнічних, освітніх тощо. Особливе місце серед них належить еко­логічному праву. Воно, як зазначає М. М. Бринчук, «є водночас продуктом і основною формою закріплення державної екологічної політики»¹. Екологічне право має надавати і екологічній політиці, і екологічній діяльності формальної визначеності й загально­обов'язковості, гарантувати ефективну реалізацію екологічної функції держави.

Визнання екологічної функції як постійної й основної є важли­вою передумовою для формування самостійної галузі екологічного права. Але тільки цим проблема не вичерпується. Екологічне пра­во є складною юридичною системою, пізнання якої пов'язане з вивченням ряду інших її елементів.

$ 2. Поняття екологічного права

У загальному вигляді екологічне право є галуззю права, якою регулюються суспільні відносини щодо користування природними ресурсами, охорони навколишнього природного середовища і за­безпечення екологічної безпеки.

Назва галузі походить від терміна «екологія» (грецьк. оісоз — бу­динок, житло, місце мешкання, Іо^оз — наука) і буквально означає наука про місце і умови життя людини.

У науковий вжиток слово «екологія» вперше увів німецький учений-біолог Е. Геккель у 1866 р. Тоді воно мало вузьку сферу за­стосування, головним чином у рамках біології.

Ширшого змісту термін «екологія» набув у другій половині
XX ст. у зв'язку з посиленням впливу людини на природу. Посту­
пово екологія набуває значення наукової основи організації
раціонального природокористування. Нині вона визначається як

¹ Бринчук М.М. Зкологическое право. — М., 2004. — С. 39. 10

§ 2. Поняття екологічного права

вчення про взаємодію живих організмів з навколишнім середовищем (довкіллям).

У 70-х роках XX ст. із загальної екології виділилася соціальна екологія (екологія людини) — наука про взаємодію суспільства з на­вколишнім природним середовищем. Вона є теоретичною базою для розв'язання практичних проблем охорони навколишнього природ­ного середовища й організації раціонального природокористуван­ня. Назва «екологічне право» усталилась у 70—80-х роках XX ст. у результаті «екологізації» природоохоронного права. Поряд з нею під впливом Стокгольмської конференції ООН з навколишнього середовища 1972 р. набули поширення й інші назви — «право на­вколишнього середовища» та «право охорони навколишнього при­родного середовища». А в Україні був прийнятий Закон «Про охо­рону навколишнього природного середовища» (1991 р.).

За змістовної близькості понять «навколишнє середовище» і «навколишнє природне середовище» перше з них точніше відобра­жає об'єкт правової охорони. Природне середовище — це фактич­но природа, проте її у чистому вигляді вже практично не існує. По­над 90 % екосистем у світі є штучними. Під впливом науково-технічного прогресу в останні півстоліття утворилося нове антро­погенно-природне середовище, яке й отримало назву навколиш­нього середовища (англ. — ептгоптепі).

Концепція права навколишнього середовища є офіційною кон­цепцією ООН, її органів і установ, зокрема Програми ООН з на­вколишнього середовища (ЮНЕП). Вона сприйнята європейським співтовариством і багатьма країнами світу (США, Канада, Велика Британія, Японія та ін.).

На позицію цієї концепції останнім часом перейшов і російський законодавець. Замість Закону «Про охорону навколиш­нього природного середовища» 1991 р. у Російській Федерації з 2002 р. діє Федеральний закон «Про охорону навколишнього сере­довища».

Певний рух у цьому напрямі є і в Україні. Чинна Конституція ввела в екологічний вжиток термін «довкілля» (ст. 50). Звідси по­ходить «право охорони довкілля».

Термін «довкілля» є більш адекватним термінові «навколишнє середовище», ніж «навколишнє природне середовище». Якби було навпаки, то відповідний конституційний термін мав би назву «при­родне довкілля». Отже, зроблено крок до гармонізації екологічно-

11

Розділ І. Екологічне право — комплексна галузь права

го права України з міжнародним правом навколишнього середови­ща (англ. — епуігоптепіаі Іам/, франц. — дгоіі йе Гепуігоппетепї).

У цьому контексті важко погодитися з деякими правознавцями про обмеженість концепції права навколишнього середовища, яка «виключає із сфери правового захисту найвищу соціальну цінність — життя і здоров'я людини»¹. Навпаки, провідною ідеєю цієї кон­цепції з самого початку був правовий захист життя й здоров'я лю­дини від негативних екологічних факторів. Цією ідеєю пройнята Стокгольмська декларація з навколишнього середовища. Згідно з її принципами людина має основне право на задовільні умови жит­тя в навколишньому середовищі (принцип 1); держави вживають усіх можливих заходів для запобігання забрудненню морів речови­нами, які можуть поставити під загрозу здоров'я людини (прин­цип 7); держави мають виробити єдиний і скоординований підхід до планування свого розвитку, щоб цей розвиток відповідав потре­бам охорони і поліпшення навколишнього середовища на благо населення цих держав (принцип ІЗ)².

Цілком очевидно, що відповідно до загальновизнаного принци­пу пріоритету міжнародного права ми мусимо адаптувати свою еколого-правову термінологію до міжнародних стандартів. Ситу­ацію, коли одна й та сама галузь права називається по-різному (екологічне право, право охорони навколишнього природного се­редовища, право навколишнього середовища, право охорони довкілля), не можна вважати нормальною. Згадаймо у зв'язку з цим Р. Декарта, який писав, що принаймні половини помилок можна уникнути, якщо домовитися про поняття.

? 3. Предмет і об'єкт екологічного права

Для того щоб будь-яка сукупність правових норм була визнана самостійною галуззю права, вона має відповідати виробленим юри­дичною наукою критеріям. Головними з них є предмет, об'єкт і метод правового регулювання, а також наявність достатнім чином розвинутої нормативно-правової (законодавчої) бази. Взяті в су-

¹ Екологічне право. — К., 2001. — С. 16.

² Збірник міжнародно-правових актів у сфері охорони довкілля. — Львів, 2002.
- С. 11, 12.

12

§ 3. Предмет і об'єкт екологічного права

купності ці критерії є визначальними для виділення як самостійної відповідної галузі права.

Під предметом українського екологічного права розуміють спе­цифічні для нього відносини в галузі взаємодії суспільства з навко­лишнім природним середовищем. Ці відносини є органічними і стійкими, що зумовлює стабільність галузі екологічного права. Ха­рактер екологічних відносин тісно пов'язаний з об'єктом еко­логічного права. Це природні і природно-антропогенні цінності, з при­воду яких складаються відповідні відносини.

Об'єкт екологічного права не є однорідним. Відповідно до Зако­ну України «Про охорону навколишнього природного середовища» виділяють навколишнє природне середовище в цілому та три його головні елементи: природні ресурси; природні території та об'єкти, що підлягають особливій охороні; здоров'я і життя людей (ст. 5).

Навколишнє природне середовище визначається «як сукупність природних і природно-соціальних умов та процесів». З цього вип­ливає, що це середовище є складною екосистемою, якій властиві не тільки суто природні, а й природно-антропогенні закономір­ності.

До природних ресурсів у широкому значенні належать усі при­родні блага, які слугують задоволенню потреб людини, а у вузько­му — природні джерела для задоволення потреб матеріального ви­робництва. При цьому за законом державній охороні й регулюван­ню використання підлягають природні ресурси, як залучені в гос­подарський оборот, так і не використовувані в економіці в даний період (ст. 5).

Відповідно до Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» до природних територій і об'єктів, що підлягають особливій охороні, належать території та об'єкти природ­но-заповідного фонду, курортні та лікувально-оздоровчі, рекре­аційні, водозахисні полезахисні та інші (ст. 60).

Усе різноманіття відповідних територій та об'єктів охоплюється поняттям екологічної мережі. Відповідно до Закону України «Про екологічну мережу України» (2004 р.) ця мережа утворюється з ме­тою поліпшення умов для формування та відновлення довкілля, підвищення природно-ресурсного потенціалу території України, збереження ландшафтного та біорізноманіття, місць оселення та зростання цінних видів тваринного і рослинного світу, генетично­го фонду, шляхів міграції тварин через поєднання територій та

13

Розділ І. Екологічне право — комплексна галузь права

об'єктів природно-заповідного фонду, а також інших територій, які мають особливу цінність для охорони навколишнього природ­ного середовища і відповідно до законів та міжнародних зо­бов'язань України підлягають особливій охороні (ст. 3).

В юридичній літературі дискутується питання про те, чи є об'єктом еколого-правової охорони людина. Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» фактично знімає це питання. Ним передбачено, що здоров'я і життя людей підляга­ють державній охороні від негативного впливу несприятливої еко­логічної обстановки (ст. 5).

Предмет екологічного права зумовлений комплексним характе­ром його об'єкта, а отже, він також є комплексним. З урахуванням особливостей правового регулювання щодо охорони і використан­ня зазначених складових елементів об'єкта екологічного права можна виділити чотири блоки екологічних відносин, які є визна­чальними для характеристики предмета правового регулювання екологічного права.

До першого блоку належать відносини щодо охорони навколиш­нього природного середовища як комплексного природно-антро­погенного явища. Слово «охорона» при цьому розуміють у широ­кому значенні — як комплекс заходів, спрямованих на збережен­ня, відтворення і поліпшення стану цього середовища. Йдеться, по суті, про управління якістю довкілля.

Ця група «середовище-охоронних» відносин немов би пронизує усі інші екологічні відносини й об'єднує їх у єдиний комплекс. Пе­реважна частина цих відносин виникає у сфері вироблення еко­логічної політики і організації екологічної діяльності у масштабах держави та адміністративно-територіальних одиниць, у промисло­вості, енергетиці, сільському господарстві та інших еколого-небез-печних галузях.

Другий, похідний від першого, блок екологічних відносин — це відносини щодо використання природних ресурсів. Ці відносини регулюються нормами природоресурсного права. Його тільки умовно можна розглядати як існуюче окремо від права охорони на­вколишнього природного середовища (екологічного права). Адже раціональне природокористування неможливе без еколого-охорон-них заходів і навпаки.

Предмет природоресурсного права є похідним від інтегрованого предмета права екологічного. Водночас він має свої особливості.

14

§ 3. Предмет і об'єкт екологічного права

Вони, зокрема, зумовлені тим, що відносини по використанню природних ресурсів мають місце насамперед у сфері економіки. Саме тут відбувається поєднання природних речовин з працею лю­дини, створюється новий матеріальний продукт, призначений для задоволення різноманітних суспільних потреб із урахуванням еко­логічного чинника.

Третій блок становлять екологічні відносини, що стосуються за­безпечення проголошеного Законом України «Про охорону навко­лишнього природного середовища» (ст. 9), а потім і Конституцією України (ст. 50) права громадян на безпечне для життя і здоров'я довкілля. У більш широкому плані йдеться про забезпечення еко­логічної безпеки, тобто запобігання погіршенню екологічної обста­новки та виникненню небезпеки для здоров'я людей.

У юридичній літературі не вироблено загального ставлення до питання про предметну сферу правового регулювання екологічної безпеки та її місце в екологічному праві. Одні автори доводять, що відносини по забезпеченню екологічної безпеки є визначальними в системі екологічних відносин, другі відводять їм роль одного з інститутів екологічного права, а треті взагалі вважають, що ці відносини не мають специфіки і повністю охоплюються відноси­нами щодо охорони навколишнього природного середовища¹.

У зв'язку з цим слід зазначити, що практична діяльність по забез­печенню екологічної безпеки в Україні останнім часом виділилася у відносно самостійний напрям екологічної діяльності. Вона є скла­довою частиною екологічної політики і системи національної без­пеки України, предметом дедалі ширшої уваги з боку законодавця.

Ця діяльність звичайно певною мірою переплітається із захода­ми щодо охорони навколишнього природного середовища. Але це не є перешкодою для виділення відносин екологічної безпеки в ок­рему групу. Об'єднуючим фактором для цього є спрямованість відповідних відносин на забезпечення здорового для життя і здо­ров'я людей довкілля, тоді як діяльність по охороні навколишньо­го природного середовища має ширший спектр цілей.

Нарешті, до четвертого блоку екологічних відносин належать відносини у сфері формування, збереження та раціонального, не-

¹ Огляд літератури з цих питань див.: Лопатин В. Н. Зкологическая безопас-ность: проблеми конституционной законности // Государство и право. — 2004. — № 2.- С. 21-31.

15

Розділ І. Екологічне право — комплексна галузь права

виснажливого використання екомережі. Коло цих відносин постійно розширюється, і вони справляють істотний вплив на стан навколишнього природного середовища, задоволення сучасних та перспективних економічних, соціальних, екологічних та інших інтересів суспільства. Саме правовий режим особливої державної охорони є об'єднуючою засадою для групування відповідних відно­син до даного блоку. Він визначається цінністю, унікальністю або необхідністю відновлення деградованих або малоцінних земель.

Таким чином, визначальними для предмета екологічного права як комплексної галузі є чотири групи суспільних відносин: а) від­носини щодо охорони навколишнього природного середовища; б) відносини щодо використання природних ресурсів; в) відносини щодо забезпечення екологічної безпеки; г) відносини щодо форму­вання, збереження та раціонального використання екомережі.

Ці відносини часто переплітаються між собою у різних комбі­націях, їх можна розподілити на більш дрібні групи суспільних від­носин за предметною ознакою. Саме так зробив законодавець при визначенні завдань екологічного законодавства. До них він відніс «регулювання відносин у галузі охорони, використання і відтворен­ня природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки, запобі­гання і ліквідації негативного впливу господарської та іншої діяль­ності на навколишнє природне середовище, збереження природних ресурсів, генетичного фонду живої природи, ландшафтів та інших природних комплексів, унікальних територій та природних об'єк­тів, пов'язаних з історико-культурною спадщиною» (ст. 1 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»).

Не важко помітити, що тут усі завдання фактично зводяться до охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання природних ресурсів, забезпечення екологічної без­пеки, збереження природних територій та об'єктів екомережі. Саме ці фактори відіграють головну системоутворюючу роль для галузі екологічного права.

§ 4. Метод екологічного права

Метод екологічного права — це сукупність засобів і способів впли­ву на учасників суспільних відносин з метою забезпечення правових ви­мог щодо охорони навколишнього природного середовища та екоме-

16

§ 4. Метод екологічного права

режі, раціонального використання природних ресурсів і забезпечення екологічної безпеки.

Для комплексної галузі екологічного права його метод не є та­ким «своїм», як наприклад, методи класичних однорідних галузей права — адміністративного, кримінального, цивільного. Екологічне право запозичує методи правового регулювання у цих галузей пра­ва, використовуючи їх для власних потреб. Це стосується й інших комплексних галузей права — господарського, аграрного тощо.

У даному випадку класичні галузеві методи немовби отримують «подвійну прописку» — в однорідній і комплексній галузях права. При цьому, як зазначають С. С. Алексєєв та В. Ф. Яковлєв, при­стосовуючи галузеві елементи до комплексного їх застосування, комплексна галузь не деформує ці елементи і не позбавляє їх галу­зевої природи і належності¹.

Найбільш широко у сфері еколого-правового регулювання ви­користовується імперативний адміністративно-правовий метод. Це виявляється у встановленні дозволів та заборон, нормуванні, сер­тифікації, ліцензуванні та екологічній експертизі, застосуванні за­ходів адміністративної відповідальності за екологічні правопору­шення тощо.

За допомогою кримінально-правового методу здійснюється бо­ротьба з екологічною злочинністю, а за допомогою цивільно-пра­вового вирішуються спірні питання стягнення екологічної шкоди.

Ці методи «стикуються» в екологічному праві на засадах їх еко­логічної модуляції. Характерним виявом цього є норми еколого-правового спрямування, виділені у спеціальні главу в Кодексі Ук­раїни про адміністративні правопорушення («Адміністративні пра­вопорушення в галузі охорони природи, використання природних ресурсів, охорони пам'яток історії та культури») та розділ у Кримінальному кодексі України («Злочини проти довкілля»).

Що ж стосується цивільної (матеріальної) відповідальності, то тут спрацьовує притаманний тільки екологічній сфері таксовий ме­тод обчислення шкоди, завданої відповідними правопорушеннями. Є специфіка й у застосуванні такого цивільно-правового методу, як відновлення порушених неправомірними діями природних об'єктів.

¹ Алексєєв С. С, Яковлєв В. Ф. Гражданское право и современность // Советское государство и право. — 1984. - № 3. — С. 35.

17

Розділ І. Екологічне право — комплексна галузь права

Екологічний імператив об'єднує ці та деякі інші методи право­вого регулювання. Це є характерною особливістю екологічного права як комплексної галузі.

$ 5. Система екологічного права

Під системою екологічного права як галузі права розуміють його внутрішню структуру, основними складовими елементами якої є підгалузі, правові інститути і норми права. Вони мають бути узгод­жені між собою. А вся система будується на закономірностях, ви­роблених юридичною наукою та практикою.

Первісною ланкою системи екологічного права є правова нор­ма. Саме в ній фіксуються конкретні еколого-правові приписи.

За характером дії екологічні норми з певною умовністю поділя­ють на матеріальні й процесуальні. Останні є засобом практичної реалізації матеріальних екологічних норм.

І матеріальні, і процесуальні екологічні норми можуть містити­ся як у суто екологічних, так і в інших законодавчих актах. Це пов'язано з їх «плаваючим» характером у системі комплексної га­лузі екологічного права, яка є значно більшою абстракцією, ніж відповідна галузь законодавства.

До найбільш розвинутих інститутів екологічного права належать інститути природокористування, забезпечення екологічної безпеки та охорони природних територій та об'єктів екомережі. Виділяють також інститути права власності на природні ресурси; екологічних прав громадян; управління і контролю; нормування, ліцензування, аудиту й експертизи; юридичної відповідальності за екологічні правопорушення тощо.

Характерною особливістю екологічного права як комплексної галузі є включення до неї визнаних на сьогодні інших галузей пра­ва — земельного, гірничого, водного, лісового, фауністичного і ат-мосфероохоронного. Ці галузі мають власну внутрішню структуру, свій предмет і метод правового регулювання. У системі екологічно­го права вони фактично є його підгалузями. Земельне, гірниче, водне, лісове, фауністичне і атмосфероохоронне право забезпечу­ють диференційований підхід до екологічно обгрунтованого вико­ристання кожного з відповідних природних ресурсів, тоді як нор­ми загальної частини екологічного права «нашаровуються» над

18

§ 6. Принципи екологічного права

вказаними підгалузями, виконуючи функції силового інтегра­ційного поля.

У юридичній літературі є й інші пропозиції щодо виділення ок­ремих підгалузей (галузей) екологічного права — охорони зелених насаджень (крім лісів), особливо охоронюваних природних тери­торій та об'єктів. Деякі автори обґрунтовують наявність комплекс­ної галузі екологічного права — права екологічної безпеки^, а також еколого-процесуальної підгалузі екологічного права².

Таким чином, екологічне право є комплексною галуззю права, якою регулюються суспільні відносини в галузі охорони навколишнього природного середовища; використання природних ресурсів, забезпечен­ня екологічної безпеки та охорони особливо охоронюваних природних об'єктів і територій (об'єктів і територій екомережі) в інтересах теперішніх і прийдешніх поколінь.

§ 6. Принципи екологічного права

Екологічне право як система ґрунтується й реалізується на основі вироблених теорією та практикою принципів. Вони є на­уковою основою досягнення цілей правового регулювання в еко­логічній сфері.

Серед правознавців немає одностайності щодо кількісного визначення і класифікації цих принципів. Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» закріплює пере­лік принципів, які безпосередньо стосуються практичної діяльно­сті щодо охорони довкілля (ст. 3). А оскільки ця діяльність регулю­ється екологічним правом, то відповідні принципи стосуються і його.

Окремі принципи екологічного права зафіксовані й в інших ак­тах екологічного законодавства або випливають з них. Ці принци­пи нерідко переплітаються із загальноправовими принципами і становлять єдине ціле. Йдеться, зокрема, про принципи закон­ності, єдності прав і обов'язків, юридичної відповідальності за пра­вопорушення тощо. Ці принципи властиві як праву в цілому, так і екологічному праву зокрема.

¹ Екологічне право. — К., 2001. — С. 11.

2 Гетьман А. П. Процессуальньїе нормьі и отношения в зкологическом праве. —
Харьков, 1994. — С. 4.

19

Розділ І. Екологічне право — комплексна галузь права

Принципи екологічного права не є застиглими категоріями. Во­ни розвиваються разом із динамічним розвитком як національно­го, так і міжнародного екологічного права. У цьому процесі деякі принципи втрачають актуальність, інші, навпаки, набувають більшої важливості. Так сталося, зокрема, з принципом сталого розвитку, який набув провідного значення у сфері дії екологічного права з початку 80-х років минулого століття.

Аналіз українського екологічного права і чинного законодавст­ва дає змогу виділити такі найважливіші для галузі принципи:

• системності та комплексності у регулюванні екологічних відно­
  син. Цей принцип є визначальним для науково обгрунтованого
  формування галузі екологічного права і зумовлений закономірнос­
  тями зв'язків у системі «людина — навколишнє природне середо­
  вище». Для цієї галузі він відіграє роль інтегруючого чинника.
  З ним також пов'язані повнота, всебічність і якість правового ре­
  гулювання екологічних відносин;

• пріоритетність права громадян на безпечне для життя і здо­
  ров'я довкілля (ст. 50 Конституції України, ст. 9 Закону України
  «Про охорону навколишнього природного середовища»). Цей
  принцип випливає із загального конституційного принципу про те,
  що «людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і
  безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю»
  (ст. З Конституції України);

• сталого розвитку як основи гармонійного розв 'язання соціаль­
  них, економічних і екологічних проблем. Цей принцип впроваджу­
  ється в українське екологічне право в контексті прийнятого на
  Конференції ООН з навколишнього середовища та розвитку (Ріо-
  де-Жанейро, 1992 р.) «Порядку денного на XXI століття». Ідеї цьо­
  го документа знайшли відображення, зокрема, в Основних напря­
  мах державної політики України у галузі охорони довкілля, вико­
  ристання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки.
  У них зазначається, що охорона навколишнього природного сере­
  довища, раціональне використання природних ресурсів, забезпе­
  чення екологічної безпеки життєдіяльності людини є невід'ємною
  умовою сталого економічного та соціального розвитку країни.
  Конкретні заходи щодо цього передбачені у розділі III Основних
  напрямів — «Стратегія і тактика гармонійного розвитку виробни­
  чого та природно-ресурсного потенціалу»;

20

§ 6. Принципи екологічного права

• 
  запобігання екологічній шкоді (ст. З Закону України «Про охо­
  рону навколишнього природного середовища»). На реалізацію цьо­
  го принципу спрямовані державні комплексні програми охорони
  навколишнього природного середовища, екологічні вимоги зако­
  нодавства до проектів будівництва, планування та прогнозування,
  здійснення екологічної експертизи тощо;

• раціонального використання природних ресурсів (ст. 40 Закону
  України «Про охорону навколишнього природного середовища»).
  Складовими елементами цього принципу є: бережливе, економне
  ставлення до природних ресурсів у процесі їх використання;
  здійснення заходів щодо запобігання псуванню, забрудненню і
  виснаженню природних ресурсів, а також спрямованих на відтво­
  рення відновлювальних природних ресурсів; недопущення у про­
  цесі використання природних ресурсів їх негативного впливу на
  стан довкілля;

• особливої охорони природних територій та об'єктів, що мають
  підвищену екологічну цінність (ст. 60 Закону України «Про охорону
  навколишнього природного середовища»). Йдеться, зокрема, про
  природні території та об'єкти екосистеми. Особливість їх охорони
  полягає у встановленні для них спеціального режиму і підвищеної
  юридичної відповідальності за його порушення;

• доступу фізичних і юридичних осіб до екологічної інформації
  (статті 9, 25 Закону України «Про охорону навколишнього природ­
  ного середовища»). Ця інформація має бути повною і достовірною.
  Відповідно до Закону України «Про інформацію» (1992 р.) забез­
  печення саме такою екологічною інформацією є одним з основних
  напрямів інформаційної діяльності держави. Законодавчо встанов­
  лена юридична відповідальність посадових осіб, які порушують по­
  рядок надання екологічної інформації;

• платності спеціального природокористування (ст. З Закону Ук­
  раїни «Про охорону навколишнього природного середовища»).
  Положення екологічного права у цій частині спрямовані на розви­
  ток економічного механізму у сфері раціонального природокорис­
  тування й охорони довкілля. Вони також випливають із загально­
  прийнятого принципу «забруднювач платить»;

• поєднання прав і обов 'язків, стимулювання і відповідальності у
  сфері дії екологічного права (статті 55, 66 Конституції України, ст. З
  Закону України «Про охорону навколишнього природного середо­
  вища»). Головна ідея цього принципу полягає, з одного боку, в оп-

21

Розділ І. Екологічне право — комплексна галузь права

тимальному забезпеченні екологічних інтересів природокористу-вачів, а з іншого — у запобіганні споживацькому ставленню до природи, у забезпеченні законності й застосуванні до порушників екологічного законодавства юридичних санкцій;

— міжнародного екологічного співробітництва (статті 71, 72 Зако­ну України «Про охорону навколишнього природного середови­ща»). Ці принципові засади національного екологічного права сти­мулюють розвиток міжнародного екологічного співробітництва Ук­раїни з іншими державами у рамках екологічної діяльності ООН, її органів і установ, інших урядових та неурядових міжнародних ор­ганізацій, наукових центрів тощо. Важливою складовою цього співробітництва є гармонізація українського екологічного права з міжнародним правом навколишнього середовища.

§ 7. Галузь права і галузь законодавства

В юридичній літературі продовжує залишатися дискусійною
проблема співвідношення галузі права і галузі законодавства. Сто­
совно екологічної сфери мають місце гіпертрофована оцінка або,
навпаки, недооцінка галузі екологічного права чи відповідної га­
лузі законодавства¹. .

У зв'язку з цим важливо підкреслити, що галузь екологічного права і галузь екологічного законодавства — це різні, але діалек­тично зв'язані між собою категорії. Відмінність між ними полягає насамперед у тому, що первинним елементом галузі права є норма права, а галузі законодавства — нормативний акт. Екологічному праву, крім того, притаманна тільки горизонтальна побудова його структури (норми, інститути, підгалузі), тоді як екологічному зако­нодавству — як горизонтальна, так і вертикальна (за ієрархією у системі «закон — підзаконні акти»).

Головними засадами діалектичного зв'язку між галуззю еко­логічного права і відповідною галуззю законодавства як елемента­ми надбудови суспільства є єдність їх завдань і змісту. Але, збігаю­чись за цими критеріями, кожна з даних категорій функціонує за своїми закономірностями, значною мірою залежними від законо­давця. При цьому екологічне законодавство справляє вирішальний

¹ Аналіз різних позицій з цього питання див. у кн.: Шемшученко Ю. С. Право-вьіе проблеми зкологии. — К., 1989. — С. 75—76.

22

§ 8. Екологічне право як навчальна дисципліна і галузь науки

вплив на формування відповідної галузі права, а остання у свою чергу за принципом зворотного зв'язку сприяє розвиткові даної га­лузі законодавства.

Як і галузь права, галузь екологічного законодавства є ком­плексною. На засадах підгалузей до неї належать галузі земельно­го, гірничого, водного, лісового, фауністичного й атмосфероохо-ронного законодавства. Інтегруюче значення для них має стрижне­вий акт екологічного законодавства, яким є Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища». Але на сьогодні він вже не відповідає ні потребам практики, ні розвитку еко­логічної галузі права. Очевидно, що основним актом для цієї галузі найбільш прийнятним за формою міг би бути Екологічний кодекс України (Кодекс про охорону навколишнього середовища), роз­робка та прийняття якого передбачені Основними напрямами дер­жавної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки.

Слід мати на увазі, що кількісне й якісне визначення галузей права і законодавства у науці далеко не завжди збігається з тим, як це питання вирішується практикою. Наприклад, Вища атестаційна комісія України включила екологічне право до спеціальності 12.00.06 — «Земельне право; аграрне право; екологічне право, при­род оресурсне право». А до Класифікатора галузей законодавства України, затвердженого Міністерством юстиції України 2 червня 2004 р., включено понад 70 назв галузей законодавства під рубри­кою «Природні ресурси. Охорона довкілля».

? 8. Екологічне право як навчальна дисципліна і галузь науки

В міру зростання значення екологічного права постало питання його вивчення у вищих юридичних навчальних закладах. Сучасний навчальний курс екологічного права складається із загальної, особ­ливої та спеціальної частин. Загальна частина передбачає вивчен­ня поняття екологічного права та його джерел, екологічних прав людини і громадянина, загальних правил раціонального природо­користування, охорони навколишнього природного середовища та забезпечення екологічної безпеки, питань управління і контролю в екологічній сфері, юридичної відповідальності за порушення еко­логічного законодавства тощо.

23

Розділ І. Екологічне право — комплексна галузь права

Особлива частина складається з інститутів природоресурсного права — земельного, гірничого, водного, лісового, атмосфероохо-ронного, фауністичного. У рамках цієї частини вивчаються правові основи екологічної безпеки, охорони рослинного світу, особливо охоронюваних територій та об'єктів тощо.

Предметом спеціальної частини зазвичай є питання міжнарод­но-правової охорони довкілля. Тут вивчаються зміст і механізм дії міжнародного та європейського права навколишнього середовища.

Предметом науки екологічного права є закономірності його розвитку, дослідження сутності й механізму дії норм, інститутів і галузей (підгалузей) цього права, його порівняльних аспектів, про­блем співвідношення національного екологічного права з міжна­родним правом навколишнього середовища тощо.

Наука екологічного права є відносно молодою. Вона почала розвиватися в Україні як наука природоохоронного права з другої половини 50-х років минулого століття. Те саме спостерігалося в інших союзних республіках та на загальносоюзному рівні. Стиму­лююче значення у цьому мали прийняті з 1957 по 1963 р. у всіх со­юзних республіках закони про охорону природи.

Закон «Про охорону природи» Української РСР від 30 червня 1960 р. не тільки став точкою відліку для формування республі­канської комплексної галузі природоохоронного права і законодав­ства, а й помітно сприяв активізації природоохоронної діяльності в республіці, удосконаленню державного управління у цій сфері. Відповідно до вимог цього закону в Україні вперше було утворено спеціальний державний орган — Державний комітет Ради Міні­стрів Української РСР по охороні природи.

У зв'язку з цим важко погодитися з оцінкою, що цей закон був негативним, оскільки «...не передбачав заходів юридичної відповідальності за природоохоронні правопорушення»¹. Чинний Закон України «Про охорону навколишнього природного середо­вища» також не містить кримінальних, цивільних чи адміністра­тивних санкцій за відповідні правопорушення. Ці санкції як тоді, так і тепер містяться у відповідних кодексах.

У Москві піонерами наукових досліджень проблем природоохо­ронного права і впровадження відповідного навчального курсу бу­ли професор юридичного факультету Московського державного університету М. Д. Казанцев і професор Г. М. Полянська (Всесо-

¹ Зкологическое право Украиньї. — Одесса, 2001. — С. 38. 24

§ 8. Екологічне право як навчальна дисципліна і галузь науки

юзний науково-дослідний інститут радянського законодавства)¹. З ряду принципових питань вони займали різні позиції, а тому по­леміка між ними в публікаціях і на наукових конференціях стала каталізатором для пошуку шляхів розвитку природоохоронного права як у центрі, так і в союзних республіках.

В Україні перші наукові розробки правових проблем охорони природи були проведені у Секторі держави і права АН УРСР (нині — Інститут держави і права імені В. М. Корецького НАН України) на початку 60-х років XX ст. їх автором був В. Л. Мунтян. Потім він перейшов на юридичний факультет Київського державного університету, де продовжив свої наукові пошуки і започаткував на­вчальний курс з природоохоронного права.

Провідними московськими правознавцями, які у 70—80-х роках сприяли трансформації природоохоронного права в екологічне, бу­ли професор О. С. Колбасов (Інститут держави і права АН СРСР) і професор В. В. Петров (юридичний факультет Московського університету). Перший із них у цей час опублікував монографію «Екологія: політика — право» (1976 р.), а другий — «Екологія і пра­во» (1981 р.).

Наукові дослідження екологічної проблематики в Інституті дер­жави і права АН УРСР відновилися на початку 70-х років. Після Стокгольмської конференції ООН з навколишнього середовища (1972 р.) акцент тут було зроблено на праві навколишнього сере­довища. Концептуальні засади нового праворозуміння в еко­логічній сфері знайшли відображення у серії підготовлених в Інституті фундаментальних праць: «Організаційно-правові питання охорони навколишнього середовища в СРСР» Ю. С. Шемшученка (1976 р.); «Юридична відповідальність в галузі охорони навколиш­нього середовища» Ю. С. Шемшученка, В. Л. Мунтяна і Б. Г. Ро-зовського (1978 р.); «Охорона навколишнього середовища від шу­мового впливу (правові і організаційні питання)» Н. Р. Малишевої (1978 р.); «Охорона навколишнього середовища у містах» (колек­тив авторів, 1981 р.); «Ради народних депутатів і охорона навко-

¹ Казанцев Н. Д. О преподавании в вьісших учебньіх заведеннях курса «Право­вая охрана природи» // Вестник Московского ун-та. Серия «Право». — 1961. — № 1; Він же. Программа курсу «Правовая охрана природьі (природоохранительное право)». Проект для обсуждения на межвузовском совещании по проблеме «Право­вая охрана природьі». — М., 1961; Правовьіе вопросьі охраньї природьі в СССР / Под ред. Г. М. Полянской. — М., 1963.

25

Розділ І. Екологічне право — комплексна галузь права

лишнього середовища» (колектив авторів, 1984 р.); «Правова охо­рона навколишнього середовища в галузі промислового вироб­ництва» (колектив авторів, 1986 р.); «Місцеві ради і охорона навко­лишнього середовища» Ю. С. Шемшученка (1988 р.); «Правові проблеми екології» Ю. С. Шемшученка (1989 р.) та інших.

Ці роботи набули загальносоюзного резонансу. Як писав з цьо­го приводу професор В. В. Петров, «на основі комплексного підхо­ду до охорони навколишнього природного середовища склалася київська еколого-правова школа, представлена в сучасний період цілою низкою наукових праць»¹.

Поряд з Інститутом держави і права АН УРСР у цей період від­булося розширення теоретичних досліджень еколого-правової тема­тики і в інших провідних наукових центрах України. У Харківсько­му юридичному інституті над відповідними проблемами плідно пра­цювали Ю. О. Вовк, В. К. Попов, В. О. Чуйков, А. П. Гетьман; на юридичному факультеті Київського державного університету — В. Л. Мунтян та В.І. Андрейцев; на юридичному факультеті Львів­ського державного університету — Н. І. Тітова та С. М. Кравченко; у Ворошиловградському філіалі Інституту економіко-правових до­сліджень АН УРСР — Б. Г. Розовський; на економіко-юридичному факультеті Донецького державного університету — А Г. Попкова.

Після проголошення незалежності України відбулися якісні змі­ни в характері досліджень еколого-правової тематики. Система українського екологічного права почала розглядатися не як части­на відповідної загальносоюзної системи, а як самодостатня галузь суверенної держави. Під цим кутом зору останнім часом підготов­лено і видано чимало цікавих індивідуальних і колективних моно­графічних праць. Серед них монографії А. П. Гетьмана «Процесу­альні норми і відносини в екологічному праві» (1991 р.); Н. Р. Ма-лишевої «Гармонізація екологічного законодавства в Європі» (1996 р.); Г. І. Балюк «Правові аспекти забезпечення ядерної та радіаційної (радіоекологічної) безпеки в Україні» (1997 р.); «Еко­логічний контроль: питання теорії і практики» (колективна, за ред. Ю. С. Шемшученка, 1999 р.); С. Б. Гавриша «Кримінально-правова охорона довкілля в Україні» (2002 р.); В. В. Костицького «Екологія перехідного періоду: право, держава, економіка» (2003 р.).

У роки незалежності посилилась увага і до видання підручників та навчальних посібників з екологічного права України. Назвемо

¹ Петров В. В. Правовая охрана природи в СССР. — М., 1984. — С. 360. 26

Рекомендована література

лише частину з них: «Екологічне право України» (загальна та особ­лива частини, Харків, 1995 — 1996 рр.); О. С. Бабяка, П. Д. Білен-чука та Ю. О. Чирви «Екологічне право України» (Київ, 2000 р.); «Екологічне право» (Київ, 2001 р.); «Екологічне право України» (Одеса, 2001 р.); М. І. Малишка «Екологічне право України» (Київ, 2001 р.); І. А. Дмитренка «Екологічне право України» (Київ, 2001 р.); «Екологічне право України» (Харків, 2001 р.).

Істотно збільшилася за останній період кількість виданих в Ук­раїні збірників законодавчих актів екологічного характеру, міжна­родних договорів та інших документів з питань охорони навколиш­нього середовища. Заплановано видання «Екологічної енциклопедії України».

Для вивчення курсу екологічного права важливе значення та­кож має перша в Україні шеститомна «Юридична енциклопедія», видана під егідою Інституту держави і права імені В. М. Корецько-го НАН України (Київ, 1998—2004 рр.). У ній вміщений широкий блок енциклопедичних статей, що стосуються поняття і сутності екологічного права, механізмів його реалізації, юридичної відпо­відальності за екологічні правопорушення тощо.

Рекомендована література

1. Бринчук М. М. Зкологическое право. — М., 2004.

2. Гавриш С. Б. Кримінально-правова охорона довкілля в Ук­
   раїні. - К., 2002.

3. Гетьман А. П. Процессуальньїе нормьі и отношения в зколо-
   гическом праве. — X., 1994.

4. Екологічне право. — К., 2001.

5. Зкологическое право Украиньї. — Одесса, 2001.

6. Костицький В. Екологія перехідного періоду: право, держава,
   економіка. — К., 2003.

7. Колбасов О. С. Зкология: политика — право. — М., 1976.

8. Малишева Н. Р. Гармонизация зкологического законодатель-
   ства в Европе. — К., 1996.

9. Петров В. В. Зкология и право. — М., 1981.

10. Шемшученко Ю. С. Правовьіе проблеми зкологии. — К.,
    1989.

11. Екологічне право України / За ред. А. П. Гетьмана і М. В.
    Шульги. - X., 2005.

27

Розділ II Джерела екологічного права

§ 1. Загальна характеристика джерел екологічного права

Право як регулятор суспільних відносин має об'єктивне, зов­нішнє вираження в різних джерелах, таких як правовий звичай, судовий прецедент, нормативно-правовий акт. В Україні провідну роль відіграє нормативно-правовий акт. З урахуванням цього під джерелами екологічного права розуміють нормативно-правові акти, якими регулюються відносини у сфері взаємодії навколишнього природ­ного середовища і суспільства.

Ці акти мають передбачену законом форму, вони складають відповідну розгалужену систему, об'єднану загальною метою еко-лого-правового регулювання. Вони не є однорідними, виконують різні функції та посідають відповідне місце у структурі екологічно­го права. Ці фактори є основою для наукової класифікації джерел екологічного права. Можна виділити наступні групи джерел еко­логічного права:

• за юридичною силою — закони і підзаконні акти. Закони посі­
  дають провідне місце в ієрархічній структурі законодавства; всі
  інші нормативно-правові акти видаються на основі, на розвиток і
  на виконання законів. До цих актів, зокрема, належать укази Пре­
  зидента і постанови Кабінету Міністрів України, накази та інструк­
  ції міністерств і відомств, рішення місцевих державних адміні­
  страцій та органів місцевого самоврядування;

• за характером правового регулювання — загальні та спеціальні.
  До загальних відносять нормативно-правові акти, предметом регу-

28

§ 1. Загальна характеристика джерел екологічного права

лювання яких є як екологічні, так і інші суспільні відносини (Кон­ституція України, Закон України «Про основи національної безпе­ки України»). Спеціальні акти стосуються виключно екологічних питань (наприклад, Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища»);

• за предметом правового регулювання — комплексні (Закон Ук­
  раїни «Про охорону навколишнього природного середовища») і
  природоресурсні (Земельний, Водний та Лісовий кодекси, Закон
  України «Про тваринний світ» (2001 р.) тощо) або ті, якими регу­
  люються окремі питання екологічної діяльності (закони України
  «Про екологічну експертизу» (1995 р.), «Про екологічний аудит»
  (2004 р.) та ін.);

• за способом правового регулювання — матеріальні та процесу­
  альні. Нормами матеріальних актів визначаються права й обов'яз­
  ки, а також юридична відповідальність учасників еколого-правових
  відносин. Процесуальні акти регулюють процедуру реалізації норм
  матеріального права. До них, зокрема, належать затверджений По­
  становою Верховної Ради України від 29 жовтня 1992 р. Порядок
  обмеження, тимчасової заборони (зупинення) чи припинення
  діяльності підприємств, установ, організацій і об'єктів у разі пору­
  шення ними законодавства про охорону навколишнього природ­
  ного середовища, Положення про порядок розроблення еко­
  логічних програм, затверджене постановою Кабінету Міністрів Ук­
  раїни від 31 грудня 1993 р., тощо;

• за ступенем систематизації — кодифіковані й усі інші. До ко­
  дифікованих належить насамперед Закон України «Про охорону
  навколишнього природного середовища», який є стрижнем ком­
  плексної галузі екологічного права і законодавства. До категорії
  кодифікованих належать також Земельний, Водний і Лісовий ко­
  декси, Кодекс України про надра, закони України «Про тваринний
  світ» та «Про охорону атмосферного повітря» (1992 р.).

Джерела екологічного права є багатогранними, що випливає з їх призначення у регулюванні як загальних, так і численних конкрет­них питань охорони навколишнього природного середовища з ви­користанням різноманітних правових засобів впливу на усіх рівнях. Акти екологічного права мають різну юридичну силу, але діють за принципом піраміди, вершиною якої є Конституція України.

Судова практика, не будучи джерелом екологічного права, вод­ночас відіграє позитивну роль у правильному його застосуванні й

29

Розділ II. Джерела екологічного права

зміцненні законності у сфері екологічних відносин. Особливе зна­чення тут має передбачене Законом України «Про судоустрій» (2001 р.) право Пленуму Верховного Суду України і Пленуму Ви­щого господарського суду України надавати судам роз'яснення з питань застосування законодавства при розгляді відповідних справ на основі узагальнення судової практики. Пленуми Верховного Су­ду України та Вищого господарського суду України за роки неза­лежності неодноразово приймали постанови про практику розгля­ду судами справ про відповідальність за порушення екологічного, земельного, лісового законодавства тощо. Ці постанови не містять нових правових норм, а надають тлумачення чинних законів і підзаконних актів. Вони орієнтують суди на одноманітне застосу­вання законів судами України. Певною мірою це компенсує засто­сування судового прецеденту, властивого для англосаксонської си­стеми права.

? 2. Конституція України в системі джерел екологічного права

Конституція України як Основний Закон держави є політико-правовим актом, що має найвищу юридичну силу. Вона є також основним джерелом права України, в тому числі екологічного.

Загальною передумовою правового регулювання екологічних відносин є положення Конституції про суспільно-політичний устрій України як незалежної, демократичної соціальної та право­вої держави (ст. 1). Конституція визначає права і свободи людини й громадянина, основи правової системи України, повноваження державних органів у сфері правотворення тощо.

У суто екологічному аспекті Конституція є основою для форму­вання екологічної політики і реалізації екологічної функції держа­ви. На конституційному рівні закріплені обов'язки держави щодо охорони навколишнього природного середовища і забезпечення екологічної безпеки (ст. 16), прав власності на природні ресурси (ст. 13), права громадян на безпечне для життя і здоров'я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди (ст. 50). Поряд з цим Основний Закон покладає на кожного обов'язок не заподіювати шкоду природі та відшкодовувати завдані їй збитки (ст. 66).

30

§ 3. Закон як джерело екологічного права

Ряд норм Конституції визначають основи діяльності й компе­тенцію державних органів у екологічній сфері (Верховної Ради Ук­раїни, Президента України, Кабінету Міністрів України), в тому числі шляхом прийняття ними відповідних нормативно-правових актів (статті 92, 106, 116 та ін.). Тут же йдеться і про повноважен­ня Автономної Республіки Крим (ст. 138) та органів місцевого са­моврядування (ст. 142) у вирішенні питань охорони довкілля та раціонального природокористування.

Норми Конституції України є нормами прямої дії. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції й повинні відповідати їй (ст. 8). Це конституційне положення по­вною мірою стосується й актів екологічного права.

§ 3. Закон як джерело екологічного права

Відповідно до української правової доктрини закон — це «нор­мативний акт вищої юридичної сили, який регулює найважливіші суспільні відносини»¹. Тільки Конституція України «височить» над законами, оскільки має статус Основного Закону.

Закон є засобом закріплення державної екологічної політики. У законах відображені основні вимоги, що стосуються предмета екологічного права. Пріоритетне місце закону в системі джерел екологічного права зумовлено також тим, що всі інші акти цього права мають підзаконний характер.

Системоутворюючим актом комплексної галузі екологічного права і законодавства є Закон України «Про охорону навколиш­нього природного середовища». Він складається з преамбули та 16 розділів: «Загальні положення»; «Екологічні права та обов'язки громадян»; «Повноваження рад у галузі охорони навколишнього природного середовища»; «Повноваження органів управління в га­лузі охорони навколишнього природного середовища»; «Спостере­ження, прогнозування, облік та інформування в галузі охорони на­вколишнього природного середовища»; «Екологічна експертиза»; «Стандартизація і нормування у галузі охорони навколишнього природного середовища»; «Контроль і нагляд у галузі охорони на­вколишнього природного середовища»; «Регулювання використан-

Юридична енциклопедія: У 6 т.. — К., 1999. — Т. 2. — С. 474.

31

Розділ II. Джерела екологічного права

ня природних ресурсів»; «Економічний механізм забезпечення охо­рони навколишнього природного середовища»; «Заходи щодо за­безпечення екологічної безпеки»; «Природні території та об'єкти, що підлягають особливій охороні»; «Надзвичайні екологічні ситу­ації»; «Вирішення спорів у галузі охорони навколишнього природ­ного середовища»; «Відповідальність за порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища»; «Міжнарод­ні відносини України у галузі охорони навколишнього природного середовища».

Сфера застосування законів як джерел екологічного права визна­чена Конституцією України. Нею передбачено, що виключно зако­нами визначаються правовий режим власності на природні ресурси, нормативні засади використання цих ресурсів, виключної (мор­ської) економічної зони та континентального шельфу, освоєння космічного простору, а також основи екологічної безпеки (ст. 92).

В Україні певний час силу законів мали й деякі інші норматив­но-правові акти. Зокрема, 18 листопада 1992 р. Верховна Рада Ук­раїни прийняла Закон «Про тимчасове делегування Кабінету Міністрів України повноважень видавати декрети у сфері законо­давчого регулювання». Протягом шести місяців Уряд України прийняв ряд таких декретів, які частково стосувалися й сфери еко­логії (наприклад, декрет від 26 грудня 1992 р. «Про приватизацію земельних ділянок»). Нині ця практика стала історією. За своєю юридичною силою в одному ряду із законами знаходяться кодек­си. Кодекс — це «систематизований законодавчий акт, що регла­ментує однорідну сферу суспільних відносин»¹.

У галузі екологічного права діє чотири природоресурсні кодек­си — Земельний, Водний, Лісовий та Кодекс України про надра. Ними регламентуються відносини щодо використання й охорони відповідно землі, вод, лісів і надр. Кодекси мають системоутворю­юче значення для земельного, водного, лісового та гірничого зако­нодавства.

Природоресурсні кодекси мають багато в чому схожу структуру. Вони містять розділи, що стосуються загальних положень, прав та обов'язків природокористувачів, повноважень державних органів стосовно управління і контролю у відповідній сфері, вирішення спорів, юридичної відповідальності, міжнародних відносин тощо.

¹ Юридична енциклопедія: У 6 т. — К., 2001. — Т. 3. — С. 130.

32

§ 3. Закон як джерело екологічного права

Водночас кожен кодекс має свою змістовну специфіку. Вона

зу­мовлена особливостями предмета й об'єкта правового регулюван­ня. Ця специфіка пов'язана, зокрема, з правилами користування землею, водами, лісами і надрами та механізмом їх виконання.

Форма систематизації законодавства шляхом прийняття відповідних кодексів є необхідним заходом для удосконалення пра­вового регулювання певної групи суспільних відносин. Але наш за­конодавець не є послідовним у цьому питанні. Саме тому роль си­стемоутворюючих актів для галузі гірничого законодавства у нас виконує не відповідний кодекс, а Закон України «Про надра», а для галузі фауністичного законодавства — Закон України «Про тваринний світ».

Або візьмемо два близькі між собою об'єкти правового регулю­вання й охорони — ліки та рослинний світ. Щодо першого діє Лісовий кодекс України, щодо другого — Закон України «Про тва­ринний світ».

За радянської доби в союзному екологічному законодавстві ча­сто використовувалася форма основ. Діяли, зокрема, Основи зе­мельного (1968 р.), Основи водного (1970 р.), Основи лісового (1977 р.) законодавства СРСР і союзних республік.

З проголошенням незалежності України наш законодавець не відмовився від цієї форми, але вдається до неї рідко. Екологічної сфери, зокрема, певною мірою стосуються Основи законодавства України про охорону здоров'я (1992 р.). У них закріплено ряд норм, спрямованих на забезпечення екологічної безпеки, і зафіксовано принцип охорони навколишнього природного середо­вища як одну з гарантій охорони здоров'я населення.

Близькими до законів є нормативні постанови Верховної Ради України. Деякі з них мають принципове значення як джерела еко­логічного права. До них, зокрема, належить вже згадувана Поста­нова «Про Основні напрями державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпе­чення екологічної безпеки» (1998 р.).

Аналіз правового регулювання екологічних відносин в Україні засвідчує, що законам і кодексам належить тут провідне місце. При цьому йдеться не тільки про закони спеціального екологічного призначення («Про охорону навколишнього природного середови­ща», «Про екологічну експертизу», «Про зону надзвичайної еко­логічної ситуації», «Про екологічний аудит» тощо), а й про закони

2 5-200

33

Розділ II. Джерела екологічного права

загального характеру, які також належать до джерел екологічного права. Значну кількість екологічних норм містять, зокрема, закони України «Про власність» (1991 р.), «Про підприємства в Україні» (1991 р.), «Про зовнішньоекономічну діяльність» (1991 р.), «Про транспорт» (1994 р.), «Про забезпечення санітарного та епідемічно­го благополуччя населення» (1994 р.), «Про туризм» (2003 р.) та інші.

? 4. Нормативно-правові акти Президента,

Кабінету Міністрів, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади

Укази і розпорядження Президента України. Ці нормативно-пра­вові акти приймаються відповідно до ст. 106 Конституції України і є обов'язковими для виконання на території України. Вони не по­винні суперечити Конституції та законам України, тобто мають підзаконний характер.

Серед указів Президента України екологічного змісту — укази «Про збереження і розвиток природно-заповідного фонду Ук­раїни» (8 вересня 1993 р.), «Про біосферні заповідники України» (26 листопада 1993 р.), «Про приватизацію та оренду земельних ділянок несільськогосподарського призначення для здійснення підприємницької діяльності» (12 липня 1995 р.), «Про День довкілля» (6 серпня 1998 р.) та ін.

Постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України. Ці акти приймаються відповідно до ст. 117 Конституції України і також на­лежать до категорії підзаконних. Вони не повинні суперечити не тільки Конституції та законам, а й указам Президента України.

Через постанови і розпорядження уряд реалізує свою виконав­чо-розпорядчу функцію в екологічній сфері. В одних випадках Кабінет Міністрів України приймає відповідні постанови з власної ініціативи, заповнюючи тим самим прогалини у законодавстві, а в інших — це випливає з відповідних законів чи указів Президента України.

Значна частина постанов стосується затвердження правил при­родокористування, порядку здійснення контрольних функцій, за­твердження різноманітних екологічних нормативів, такс тощо. Зо­крема, постановами Кабінету Міністрів України були затверджені

34

§ 4. Нормативно-правові акти Президента, Кабінету Міністрів ...

Положення про порядок встановлення лімітів використання ре­сурсів загальнодержавного значення (1992 р.), Положення про по­рядок розроблення екологічних програм (1993 р.), Положення про порядок видачі дозволів на спеціальне використання природних ресурсів (1992 р.), Положення про державну систему моніторингу довкілля (1998 р.) тощо. Урядовими актами затверджуються також положення про правовий статус міністерств та відомств еко­логічного профілю.

Накази, інструкції, інші нормативно-правові акти міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. Найбільш широкими повноваженнями в екологічній сфері щодо видання таких актів наділені Міністерство охорони навколишнього природного середо­вища України, Міністерство охорони здоров'я України, Державний комітет України по земельних ресурсах, Державний комітет Украї­ни по водному господарству, Державний комітет лісового госпо­дарства України та деякі інші.

За своєю юридичною природою акти цих органів поділяють на дві групи: а) обов'язкові тільки для підпорядкованих цим органам суб'єктів екологічних відносин; б) обов'язкові й для не підпоряд­кованих їм підприємств, установ і організацій, а також для грома­дян. Видання останніх зумовлене міжвідомчими (надвідомчими) повноваженнями відповідних органів, і самі ці акти є джерелами екологічного права.

Найбільш широку компетенцію по виданню цих актів має Міністерство охорони навколишнього природного середовища Ук­раїни. Його накази, прийняті в межах своїх повноважень, є обов'язковими для виконання центральними і місцевими органа­ми виконавчої влади та місцевого самоврядування, підприємства­ми, установами й організаціями, незалежно від форм власності, а також громадянами.

До таких актів, зокрема, належать накази міністерства «Про за­твердження Положення про порядок організації та виконання дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин за­гальнодержавного значення» (2003 р.), «Про затвердження Інструкції про розгляд заявок та надання дозволів на виробництво, зберігання, транспортування, використання, захоронення, зни­щення та утилізацію отруйних речовин, у тому числі продуктів біотехнології та інших біологічних агентів» (2002 р.) тощо.

35

Розділ II. Джерела екологічного права

Нормативно-правові акти міністерств та інших центральних ор­ганів виконавчої влади, що стосуються прав, свобод та законних інтересів громадян, або ті, що мають міжвідомчий характер, підля­гають обов'язковій державній реєстрації. Вона здійснюється відповідно до Указу Президента України від 3 жовтня 1992 р. «Про державну реєстрацію нормативних актів міністерств та інших ор­ганів державної виконавчої влади» та Положення, затвердженого Кабінетом Міністрів України від 28 грудня 1992 р., Міністерством юстиції України. Саме після такої реєстрації відповідний акт набу­ває статусу джерела екологічного права України.

$ 5. Акти місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування

Правова природа цих актів зумовлена їх правовим статусом, визначеним Конституцією України та спеціальними законами. Згідно з Законом України «Про місцеві державні адміністрації» (1999 р.) державні адміністрації областей, районів, міст Києва та Севастополя, а також районів у цих містах приймають у межах своєї компетенції відповідні рішення. Такі ж за назвою акти відповідно до Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» (1997 р.) приймають сільські, селищні, міські, районні та обласні ради, а також виконавчі комітети сільських, міських і районних у містах рад. Актами місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування вирішуються питання місцевого життя, в тому числі екологічного характеру. Ними, зокрема, затверджу­ються місцеві програми охорони навколишнього природного сере­довища, передбачаються заходи екологічного характеру в процесі забудови і благоустрою, забезпечення санітарного благополуччя, утилізації та переробки відходів тощо. Нормативні рішення є обов'язковими для виконання в межах відповідних адміністратив­но-територіальних одиниць.

36

§ 6. Міжнародні договори як джерела екологічного права України

? 6. Міжнародні договори як джерела екологічного права України

Належність міжнародних договорів до джерел права України, в тому числі екологічного, випливає з Конституції України. Відповідно до ст. 9 Основного Закону чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства. Згідно з Законом «Про міжнародні договори України» (2004 р.) під міжнародним догово­ром України розуміють укладений у письмовій формі з іноземною державою або іншим суб'єктом міжнародного права договір, який регулюється міжнародним правом, незалежно від того, міститься договір в одному чи декількох пов'язаних між собою документах, і незалежно від його конкретного найменування (договір, угода, конвенція, пакт, протокол тощо) (ст. 1).

Цим же законом передбачено, що чинні міжнародні договори України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, застосовуються в порядку, передбаченому для норм національного законодавства України. Якщо міжнародним догово­ром України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнарод­ного права (ст. 19). У даному випадку Україна виходить з принци­пу пріоритетності норм міжнародного права перед нормами національного законодавства.

Чинні міжнародні договори України реєструються в Міністерстві закордонних справ України, а за його поданням — й у Секретаріаті Організації Об'єднаних Націй відповідно до її Ста­туту. Ці договори включаються в установленому порядку до Єди­ного державного реєстру нормативних актів і друкуються в «Зібранні діючих міжнародних договорів України» та інших офіційних друкованих виданнях України.

В екологічному законодавстві України частка міжнародно-пра­вових угод є досить вагомою і з кожним роком зростає.

Водночас Україна не є байдужою й до тих міжнародних дого­ворів, які не ратифіковані парламентом. Це зумовлено консти­туційним визнанням Україною загальновизнаних принципів і норм міжнародного права (ст. 18 Конституції України). В силу цього

37

Розділ II. Джерела екологічного права

відповідні принципи і норми міжнародного права навколишнього середовища також є джерелами екологічного права України.

Рекомендована література

1. Барбашова Н. В. Зкологическое право Украиньї. — Донецк,
   2002.

1. Бринчук М. М. Зкологическое право. — М., 2004.

2. Боголюбов С. А. Зкологическое право. — М., 1998.

3. Екологічне право / За ред В.І. Андрейцева. — К., 2001.

2. Зкологическое право Украиньї / Под ред. И. И. Каракаша. —
   Одесса, 2001.

6. Екологічне право України / За ред. А. П. Гетьмана та
М. В. Шульги. - X., 2005.

7. Костицький В. Екологічне законодавство України. — К., 1998.

8. Кравченко С. М., Андрусевич А. О., Бонайн Дж. Е. Актуальні
   проблеми міжнародного права навколишнього середовища. —
   Львів, 2002.

9. Малишко М. І. Екологічне право України. — К., 2001.

10. Мунтян В. Л. Охорона природи УРСР. — К., 1982.

11. Розовский Б. Г., Ворсинов І. Т. Зкологическое право. — Лу-
    ганск, 1994.

12. Шемшученко Ю. С. Правовьіе проблеми зкологии. — К.,
    1989.

38

Розділ III

Екологічні права та обов 'язки громадян

§ 1. Загальна характеристика екологічних прав громадян

Питання про екологічні права людини і громадянина є цент­ральним у національному й міжнародному екологічному праві. Воно тісно пов'язане з правом на життя та охорону здоров'я насе­лення.

Щоправда, у Загальній декларації прав людини — першому міжнародно-правовому документі, що проголосив основні права та свободи людини, — було виділено право на життя, але прямо нічо­го не говорилося про екологічні права. На це світове співтоварист­во звернуло увагу тільки на початку 70-х років минулого століття. Перший принцип Стокгольмської декларації ООН з навколишнь­ого середовища проголосив, що людина має основне право на «сприятливі умови життя в навколишньому середовищі, якість якого дає змогу вести гідне благополучне життя»¹.

Більш повно екологічні права людини відображені в Орхуській конвенції ООН про доступ до інформації, участь громадськості у процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються навколишнього середовища, схваленій на Нараді міністрів охорони навколишнього середовища в місті Орхусі (Данія) у червні 1998 р. і ратифікованій Верховною Радою України.

¹ Збірник міжнародно-правових актів у сфері охорони довкілля. — Львів, 2002.-С. 11.

39

Розділ III. Екологічні права та обов'язки громадян

Конвенція проголосила права людини на: сприятливе навко­лишнє середовище; екологічну інформацію; участь у прийнятті екологічних рішень, проведенні екологічної експертизи, розробці екологічних програм, планів, політики, проектів нормативних актів тощо.

В Україні екологічні права належать до конституційних. Стат­тя 50 Конституції України закріпила право кожного на безпечне для життя і здоров'я довкілля та на відшкодування завданої пору­шенням цього права шкоди. З метою забезпечення цього права кожному гарантується право вільного доступу до інформації про стан довкілля, про якість харчових продуктів і предметів побуту, а також право на її поширення. Така інформація ніким не може бу­ти засекречена.

Найбільш повний перелік екологічних прав громадян міститься у Законі України «Про охорону навколишнього природного сере­довища», який уперше закріпив екологічні права та обов'язки гро­мадян як правову категорію. Відповідно до ст. 9 закону кожен гро­мадянин України має право на:

• безпечне для життя і здоров'я навколишнє природне середо­
  вище (право на екологічну безпеку);

• участь в обговоренні та на внесення пропозицій до проектів
  нормативно-правових актів, матеріалів щодо розміщення, будів­
  ництва і реконструкції об'єктів, які можуть негативно впливати на
  стан навколишнього природного середовища, внесення пропози­
  цій до органів державної влади та місцевого самоврядування, юри­
  дичних осіб, які беруть участь у прийнятті рішень із цих питань
  (право на участь в обговоренні проектів екологічно значущих
  рішень);

• участь у розробці та здійсненні заходів щодо охорони навко­
  лишнього природного середовища, раціонального і комплексного
  використання природних ресурсів;

• здійснення загального і спеціального використання природ­
  них ресурсів;

• об'єднання в громадські природоохоронні формування;

• вільний доступ до інформації про стан навколишнього при­
  родного середовища (екологічна інформація) та вільне отримання,
  використання, поширення та зберігання такої інформації, за ви­
  нятком обмежень, встановлених законом (право на екологічну
  інформацію);

40

§ 1. Загальна характеристика екологічних прав громадян

• 
  участь у публічних слуханнях або відкритих засіданнях з
  питань впливу запланованої діяльності на навколишнє природне
  середовище на стадіях розміщення, проектування, будівництва
  і реконструкції об'єктів та проведенні громадської екологічної екс­
  пертизи;

• одержання екологічної освіти;

• подання до суду позовів до державних органів, підприємств,
  установ, організацій і громадян про відшкодування шкоди, запо­
  діяної їх здоров'ю та майну внаслідок негативного впливу на на­
  вколишнє природне середовище;

• оскарження в судовому порядку рішень, дій або бездіяльності
  органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх
  посадових осіб щодо порушення екологічних прав громадян у по­
  рядку, передбаченому законом.

Крім цього, екологічний характер мають права, закріплені іншими законами. Так, Основами законодавства України про охо­рону здоров'я (ст. 6) визначається право кожного на охорону здо­ров'я, що передбачає: безпечне для життя і здоров'я навколишнє природне середовище; санітарно-епідемічне благополуччя тери­торії й населеного пункту, де він проживає; безпечні й здорові умо­ви праці, навчання, побуту та відпочинку; достовірну та своєчасну інформацію про стан свого здоров'я і здоров'я населення, включа­ючи наявні і можливі фактори ризику та їх ступінь тощо.

Закон України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» передбачив (ст. 4) право на безпечні для здоров'я та життя продукти харчування, питну воду, умови праці, навчання, виховання, побуту, відпочинку та навколишнє природ­не середовище; участь у розробці, обговоренні та громадській екс­пертизі проектів програм і планів забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення, внесення пропозицій із цих питань до відповідних органів та інше.

Закон України «Про екологічну експертизу» конкретизує мож­ливості громадян та їх об'єднань брати участь у проведенні гро­мадської експертизи об'єктів при додержанні встановлених цим за­коном принципів, вимог та правил.

Екологічні права закріплені також у законах України «Про ви­користання ядерної енергії та радіаційну безпеку», «Про відходи», «Про захист людини від впливу іонізуючих випромінювань», «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техноген­ного та природного характеру» та ін.

41

Розділ III. Екологічні права та обов'язки громадян

Наявність сукупності правових норм про екологічні права гро­мадян дає змогу розглядати їх у об'єктивному значенні, тобто як комплексний міжгалузевий інститут загальної частини екологічно­го права.

Екологічні права громадян розглядаються й в іншому аспекті — як суб'єктивні права, що становлять сукупність повноважень фізичних осіб у галузі екології. За таких умов екологічні права гро­мадян — це персоніфіковані права, які належать кожній фізичній особі.

Слід розмежовувати екологічні права і екологічні інтереси, які не персоніфіковані й тому належать усім громадянам (суспільству). Екологічні права громадян розглядаються як забезпечені системою права юридичні можливості особи реалізувати у передбачених за­конодавством формах надані повноваження в галузі екології. Такі можливості випливають з мети та завдань екологічного законодав­ства. Екологічні інтереси — це природні і соціально зумовлені по­треби осіб у відповідній галузі, які випливають зі змісту норм еко­логічного законодавства. Вони задовольняються в процесі ре­алізації сукупності екологічних заходів: організаційних, технічних, економічних, превентивних та в процесі забезпечення екологічно­го порядку.

Форми реалізації екологічних прав громадян передбачаються системою соціально-правових гарантій. Порушені екологічні права громадян підлягають поновленню, а їх захист здійснюється в судо­вому порядку відповідно до законодавства України (ст. 11 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»). Екологічні інтереси задовольняються в процесі реалізації сукуп­ності екологічних заходів: організаційних, технічних, економічних, превентивних та в процесі забезпечення екологічного порядку¹.

Екологічні права громадян — це закріплена в законі і гарантована правом сукупність юридичних можливостей та засобів, які дозволя­ють задовольняти потреби громадян у галузі охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів і забезпечен­ня екологічної безпеки.

У теорії екологічного права екологічні права громадян за рівнем правового регулювання поділяють на основні та інші. Перші —

¹ Андрейцев В. І. Екологічне право: Курс лекцій: Навч. посібн. для юрид фак вузів. - К., 1996. - С. 33.

42

§ 2. Право громадян на безпечне для життя та здоров'я навколишнє ...

фундаментальні — закріплені в Конституції України, другі — в за­конах України.

Є й інші класифікації: поділ на галузеві та міжгалузеві еко­логічні права (залежно від суб'єктів реалізації)¹; на еколого-політичні, економічні, соціальні, культурні права (залежно від видів регульованих відносин)².

? 2. Право громадян на безпечне для життя та здоров 'я навколишнє природне середовище

Це право є одним з основних конституційних екологічних прав людини, яке називають правом на екологічну безпеку³.

Суб'єктами цього права є громадяни України, іноземці, особи без громадянства, які перебувають на території України, а об'єктом — навколишнє природне середовище як сукупність природних і природно-соціальних умов і процесів (частина перша ст. 5 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»).

Щоб таке середовище було безпечним для людини, воно має відповідати юридично встановленим критеріям. Йдеться, зокрема, про систему екологічних, санітарно-протиепідемічних та інших норм, нормативів, вимог, правил, заборон тощо. Так, екологічні нормативи становлять гранично допустимі викиди та скиди у на­вколишнє природне середовище забруднюючих хімічних речовин, розміщення в ньому відходів, рівні допустимого шкідливого впли­ву фізичних та біологічних факторів (ст. 33 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»). Санітарні та інші нормативи становлять гранично допустимі концентрації за­бруднюючих речовин у навколишньому середовищі (воді, повітрі), гранично допустимі рівні акустичного, електромагнітного, радіаційного, іонізуючого та іншого шкідливого фізичного впливу на навколишнє середовище, гранично допустимий вміст шкідли­вих речовин у продуктах харчування тощо. Визначаються такі кри-

¹ Бринчук М. М. Зкологическое право (право окружающей средьі): Учебник для
вьісших юридических учебньїх заведений. — М., 1998. — С.131—132.

² Краснова М. В. Конституція України та екологічні права громадян // Вісник
Київського національного університету імені Тараса Шевченка: Юридичні науки.
Вип. 37, 2000. - С. 12-16.

3 Андрейцев В. І. Екологічне право. — С. 34—35.

43

Розділ III. Екологічні права та обов'язки громадян

терії державними стандартами та іншими обов'язковими для вико­нання нормативними документами. Вказані нормативи виражають якісні характеристики стану навколишнього природного середови­ща і спрямовані на забезпечення його чистоти, сприятливості, комфортності для життя та здоров'я.

Іншою важливою характеристикою безпечного довкілля є раціональне використання природних ресурсів, додержання еко­логічних вимог у процесі природокористування, в тому числі до­держання нормативів та лімітів використання природних ресурсів з урахуванням наукового обгрунтування узгодженості екологічних, економічних і соціальних інтересів і потреб суспільства та особи. Ліміти на природокористування є системою екологічних обмежень щодо використання тих чи тих природних ресурсів або територій і визначаються як встановлені нормами природоресурсового (зе­мельного, водного, лісового, гірничого, фауністичного та іншого) законодавства обсяги використання природних ресурсів.

Сприятливе навколишнє природне середовище означає також його здатність задовольняти естетичні, рекреаційні, оздоровчі, культурні, наукові та інші потреби людини, наявність видового та популяційного різноманіття тварин і рослин. З цією метою ство­рюються і особливо охороняються шляхом запровадження спеці­альних режимів курортні, лікувально-оздоровчі, рекреаційні зони, території та об'єкти природно-заповідного фонду.

Право на безпечне для життя та здоров'я довкілля — одне з фундаментальних і всеохоплюючих прав людини і громадянина. Інші екологічні права — право на екологічну інформацію, право на участь у проведенні громадської екологічної експертизи, право на обговорення різних проектів, на участь у розробці та здійсненні природоохоронних заходів тощо, які передбачені законодавством, по суті, виступають засобами реалізації права на безпечне навко­лишнє середовище.

В Україні додержання права на безпечне навколишнє природне середовище має забезпечуватися в межах здійснення державою її екологічної політики та природоохоронною діяльністю спеціально уповноважених державних органів, органів місцевого самовряду­вання, громадських органів і організацій, природокористувачів на основі послідовного виконання правових, організаційних, технічних, економічних, наукових, виховних та інших заходів що­до охорони навколишнього природного середовища, раціонально-

44

§ 3. Інші екологічні права громадян

го використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки.

До компетенції державних органів у цій сфері законодавством віднесено: здійснення екологічного прогнозування і планування; розробка та затвердження екологічних стандартів та нормативів; організація здійснення екологічної експертизи; здійснення контро­лю та моніторингу навколишнього природного середовища; веден­ня державного обліку та кадастрів природних ресурсів, об'єктів, речовин, матеріалів, устаткування, що шкідливо впливають на стан навколишнього природного середовища, паспортизація екологічно небезпечних об'єктів; екологічне інформаційне забезпечення; ви­дача дозволів на спеціальне використання природних ресурсів та на здійснення екологічно небезпечних видів діяльності; серти­фікація харчових продуктів та продовольчої сировини тощо.

? 3. Інші екологічні права громадян

На відміну від права на безпечне для життя та здоров'я довкілля інші екологічні права мають характер похідних від нього та реалізу­ються з метою його забезпечення. Так, право громадян на еко­логічну інформацію з урахуванням положень законодавства за своїм змістом охоплює сукупність відповідних можливостей, які спрямо­вані на: вільний доступ до інформації про стан навколишнього природного середовища (екологічна інформація) та вільне отри­мання, використання, поширення та зберігання такої інформації, за винятком обмежень, встановлених законом (ст. 9 Закону Украї­ни «Про охорону навколишнього природного середовища»). Крім цього, громадяни мають право вільно збирати, зберігати, викорис­товувати і поширювати її усно, письмово або в інший спосіб — на свій вибір; одержувати таку інформацію в установленому порядку (статті 32—37 Закону України «Про інформацію») шляхом звернен­ня з інформаційним запитом до уповноважених на це органів дер­жавної влади і місцевого самоврядування.

Екологічна інформація — це будь-яка інформація про стан навко­лишнього природного середовища в письмовій, аудіовізуальній, елек­тронній чи іншій матеріальній формі про події, явища, матеріали, факти, процеси і окремих осіб у сфері використання, відтворення та охорони природних ресурсів, природних компонентів та ландшафтів, охорони довкілля та забезпечення екологічної безпеки.

45

Розділ III. Екологічні права та обов'язки громадян

Національне законодавство відносить до екологічної інформації відомості про:

• стан навколишнього природного середовища чи його об'єктів
  — землі, вод, надр, атмосферного повітря, рослинного і тваринно­
  го світу та рівні їх забруднення;

• біологічне різноманіття і його компоненти, включаючи гене­
  тично видозмінені організми та їх взаємодію із об'єктами навко­
  лишнього природного середовища;

• джерела, фактори, матеріали, речовини, продукцію, енергію,
  фізичні фактори (шум, вібрацію, електромагнітне випромінюван­
  ня, радіацію), які впливають або можуть вплинути на стан навко­
  лишнього природного середовища та здоров'я людей;

• загрозу виникнення і причини надзвичайних екологічних си­
  туацій, результати ліквідації цих явищ, рекомендації щодо заходів,
  спрямованих на зменшення їх негативного впливу на природні
  об'єкти та здоров'я людей;

• екологічні прогнози, плани і програми, заходи, у тому числі
  адміністративні, державну екологічну політику, законодавство про
  охорону навколишнього природного середовища;

• витрати, пов'язані із здійсненням природоохоронних заходів
  за рахунок фондів охорони навколишнього природного середови­
  ща, інших джерел фінансування, економічний аналіз, проведений
  у процесі прийняття рішень з питань, що стосуються довкілля
  (ст. 25 Закону України «Про охорону навколишнього природного
  середовища»).

Основними джерелами інформації є: дані моніторингу довкілля, кадастрів природних ресурсів, реєстри, автоматизовані банки да­них, архіви, а також довідки, що видаються уповноваженими на те органами державної влади, місцевого самоврядування, громадськи­ми організаціями, окремими посадовими особами.

Засобом забезпечення цього права є обов'язок Міністерства охорони навколишнього природного середовища України, його ор­ганів на місцях, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, діяльність яких може негативно вплинути або впливає на стан навколишнього природного середовища, жит­тя і здоров'я людей, забезпечувати вільний доступ населення до інформації про стан навколишнього природного середовища у формах, визначених Законом України «Про охорону навколишньо­го природного середовища».

46

§ 3. Інші екологічні права громадян

Закон України «Про екологічну експертизу» (ст. 35) зобов'язує замовників екологічної експертизи публікувати заяву про еко­логічні наслідки запланованої діяльності, яка має містити відомості про: заплановану діяльність, мету і шляхи її здійснення; суттєві фактори, що впливають чи можуть впливати на стан навколишньо­го природного середовища з урахуванням можливості виникнення надзвичайних екологічних ситуацій; кількісні та якісні показники оцінки рівнів екологічного ризику запланованої діяльності, а також заходи, що гарантують провадження діяльності відповідно до еко­логічних стандартів і нормативів; інформування громадськості що­до запланованої діяльності, її мету і шляхи її здійснення.

На визначення джерел екологічної інформації може впливати статус уповноваженої особи та стадія реалізації суб'єктивного пра­ва на екологічну інформацію. Так, на стадії вільного доступу така інформація набувається будь-якою особою, як фізичною, так і юридичною, як право- та дієздатною, так і обмежено та повністю недієздатною тощо, шляхом одержання її із повідомлень засобів масової інформації, офіційних повідомлень органів держави, опублікованих у спеціальних бюлетенях, збірниках, які в свою чер­гу можуть міститися в інформаційних (комп'ютерних) мережах, у бібліотечних фондах. При цьому інформація про екстремальне за­бруднення довкілля, про надзвичайні екологічні ситуації природ­ного та техногенного характеру має повідомлятися через засоби масової інформації, державну систему оповіщення негайно.

На стадії одержання екологічної інформації в установленому порядку шляхом офіційного звернення із інформаційним запитом право на екологічну інформацію реалізується право- та дієздатни­ми особами, законними представниками недієздатних та обмеже­но дієздатних осіб. При цьому джерелами екологічної інформації можуть виступати офіційні документи, автоматизовані системи офіційних даних, як-то списки, реєстри, кадастри тощо. На цій стадії важливого значення набувають терміни задоволення запитів, форма запиту та форма розгляду запиту, відмови та відстрочки за­доволення запиту. З урахуванням міжнародних та національних правових положень запит та відповіді на нього мають бути пере­важно у письмовій формі (на випадок оскарження справи в суді), запит повинен бути розглянутим у максимально стислі строки, але не більше ЗО днів. Якщо державний орган не має у своєму розпо­рядженні екологічної інформації, котра міститься у запиті, цей ор-

47

Розділ III. Екологічні права та обов'язки громадян

ган у максимально стислий строк (10 днів) інформує подавця за­питу про державний орган, до якого, як він вважає, можна зверну­тися із запитом про надання відповідної інформації, або передає цей запит безпосередньо такому органу та належним чином повідомляє про це подавця заяви.

Екологічна інформація надається безоплатно, крім випадків, коли подавець запиту просить надати йому копії офіційних доку­ментів.

На стадії поширення набутої законним шляхом екологічної інформації доцільно враховувати, що така інформація може висту­пати об'єктом права власності, й тому втручання інших осіб у про­цес реалізації права власності на екологічну інформацію заборо­няється.

Право на екологічну інформацію може бути обмежене в умовах воєнного або надзвичайного стану із зазначенням строку дії цих обмежень (ст. 64 Конституції України). Згідно з Орхуською ковен-цією (ст. 4) у запиті про надання екологічної інформації може бути відмовлено, якщо її оприлюднення може негативно вплинути на:

• конфіденційність діяльності державних органів у випадках,
  коли така конфіденційність передбачена національним законодав­
  ством;

• міжнародні відносини, національну оборону або державну
  безпеку;

• відправлення правосуддя, можливість для осіб бути віддани­
  ми під справедливий судовий розгляд або спроможність державних
  органів проводити розслідування кримінального чи дисциплінар­
  ного характеру;

• конфіденційність комерційної та промислової інформації у
  випадках, коли така конфіденційність охороняється законом з ме­
  тою захисту законних економічних інтересів. У цьому контексті
  інформація про викиди, скиди забруднюючих речовин, про
  розміщення відходів, про інші негативні впливи на навколишнє
  природне середовище підлягає оприлюдненню;

• права інтелектуальної власності;

• інформацію, що стосується особистого життя громадян;

• інтереси третьої сторони, яка надала інформацію, якщо ця
  сторона не зв'язана зобов'язаннями чинити належним чином, або
  якщо на цю сторону не може бути покладено такого зобов'язання,
  і в тих випадках, коли ця сторона не надає згоди на оприлюднен­
  ня відповідного матеріалу;

48

§ 3. Інші екологічні права громадян

— навколишнє природне середовище, на яке поширюється та­ка інформація, наприклад місця розмноження рідкісних видів рос­лин і тварин.

Право на екологічну інформацію реалізується передусім з метою забезпечення права на екологічну безпеку, а тому у разі його пору­шення законодавство передбачає не лише його поновлення, а й відшкодування матеріальної та моральної шкоди, якщо така за­подіяна. Розмір відшкодування визначається судом (ст. 49 Закону України «Про інформацію»).

Кодекс України про адміністративні правопорушення (ст. 91⁴) встановлює адміністративну відповідальність для службових і поса­дових осіб за відмову від надання чи несвоєчасне надання еко­логічної інформації. Кримінальний кодекс України (ст. 238) вста­новлює кримінальну відповідальність за приховування або пере­кручення відомостей про екологічний стан або захворюваність на­селення.

Право громадян на участь у публічних слуханнях або відкритих засіданнях з питань впливу запланованої діяльності на навколишнє природне середовище на стадіях розміщення, проектування, будівництва і реконструкції об'єктів та у проведенні громадської еко­логічної експертизи (п. «є» ст. 9 Закону України «Про охорону на­вколишнього природного середовища») передбачає різні форми ре­алізації цього права, що стосуються участі громадян у проведенні громадської екологічної експертизи. Ця експертиза може здійсню­ватися в будь-якій сфері діяльності, що потребує екологічного обґрунтування, за ініціативою громадських організацій чи інших громадських формувань (ст. 16 Закону України «Про екологічну експертизу»). Зокрема, правові засади залучення громадян до обго­ворення матеріалів планування, будівництва та/або реконструкції різних об'єктів, в тому числі об'єктів підвищеної небезпеки, виз­начені законами України «Про планування та забудову територій», «Про об'єкти підвищеної небезпеки».

Згідно зі ст. 11 Закону України «Про екологічну експертизу» участь громадськості в процесі екологічної експертизи здійснюється у формах: виступів у засобах масової інформації; подання письмових зауважень, пропозицій і рекомендацій; включення представників громадськості до складу експертних комісій, груп по проведенню екологічної експертизи.

49

Розділ III. Екологічні права та обов'язки громадян

Це означає, що громадяни: по-перше, можуть самостійно про­водити екологічну експертизу (саме тому така форма екологічної експертизи називається громадською); по-друге: з метою врахуван­ня громадської думки суб'єкти екологічної експертизи зобов'язані організовувати публічні слухання або відкриті засідання (ор­ганізація громадських слухань щодо запланованих проектів, які підлягають державній екологічній експертизі); по-третє: представ­ники громадськості можуть бути включені до складу експертних комісій при проведенні державної екологічної експертизи.

Громадська екологічна експертиза об'єктів може проводитись перед державною експертизою, одночасно з нею, після її прове­дення, тобто у будь-який час, коли виникає інтерес у громадсь­кості для визначення оцінки впливу об'єкта на навколишнє при­родне середовище.

З метою інформування населення та узгодження дій з іншими об'єднаннями громадян суб'єкти громадської екологічної експер­тизи оголошують через засоби масової інформації заяву про прове­дення громадської екологічної експертизи, в якій зазначаються відомості про склад громадського еколого-експертного формуван­ня, перелік спеціалістів, залучених до участі в експертизі, об'єкт екологічної експертизи, строки її проведення. З метою врахування вимог Орхуської конвенції ООН про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуд­дя з питань, що стосуються навколишнього середовища, доцільно захищати в судовому порядку відмови засобів масової інформації від опублікування заяви про проведення громадської екологічної експертизи, якщо така відмова не достатньо обгрунтована.

Заява про проведення громадської екологічної експертизи по­дається також до відповідної ради, органів державної виконавчої влади та державної екологічної експертизи (ст. 41 Закону України «Про екологічну експертизу»). Заявницький характер громадської екологічної експертизи є певною гарантією того, що громадським експертам буде надано повне сприяння у проведенні експертизи, ніхто не втрутиться у процес їх перевірки будь-яких об'єктів тощо (статті 28—30 Закону України «Про екологічну експертизу»). А от­же, відповідна рада, орган державної виконавчої влади та держав­ної екологічної експертизи повинні формально прийняти таку за­яву, погодитися на проведення громадської екологічної експерти­зи та всіляко сприяти у її проведенні. Залишення заяви про прове-

50

§ 3. Інші екологічні права громадян

дення громадської екологічної експертизи без розгляду, незадово­лення заявних вимог, відмова у проведенні громадської екологічної експертизи можуть бути оскаржені до суду, до органів прокурату­ри. Оскарженню підлягають й інші протиправні дії: незаконне втручання будь-кого у проведення екологічної експертизи; надан­ня свідомо неправдивих відомостей про екологічні наслідки діяль­ності об'єктів екологічної експертизи; порушення порядку прове­дення екологічної експертизи (ст. 33—46, 50 Закону України «Про екологічну експертизу»).

Частина друга ст. 42 Закону України «Про екологічну експерти­зу» передбачає, що висновки громадської екологічної експертизи можуть враховуватися при проведенні державної екологічної екс­пертизи, а також органами, що приймають рішення про реалізацію об'єкта експертизи. Проте з урахуванням вимог Орхуської кон­венції, а також ст. 11 Закону України «Про екологічну експертизу» висновки громадської екологічної експертизи як відповідна форма громадської думки щодо об'єкта експертизи обов'язково має бути врахована при прийнятті остаточного рішення по такому об'єкту.

При цьому доцільно враховувати, що Орхуська конвенція пе­редбачає участь громадськості й на більш ранніх стадіях еко­логічної експертизи, а саме: на стадії оцінки впливу об'єкта, що підлягає реалізації, на стан навколишнього природного середовища. Така оцінка впливу викладається у Заяві про екологічні наслідки діяльності відповідно до вимог, встановлених статтями 35 та 36 За­кону України «Про екологічну експертизу». Запровадження такої процедури базується передусім на принципі гласності екологічної експертизи (ст. 10 Закону України «Про екологічну експертизу») та принципі гарантування безпечного для життя та здоров'я навко­лишнього природного середовища (ст. 6 цього закону). Недодер­жання цих вимог також може бути оскаржено громадськістю до вищестоящих органів державної виконавчої влади, місцевого само­врядування чи безпосередньо до суду.

Відповідно до вимог ст. 13 Закону України «Про екологічну ек­спертизу» представники громадськості, а саме фахівці у відповідних сферах знань можуть залучатися до проведення дер­жавної екологічної експертизи. При цьому на них поширюються вимоги розділу IV Закону України «Про екологічну експертизу».

Право громадян на об'єднання в громадські природоохоронні фор­мування. Це право виступає гарантією багатьох інших екологічних

51

Розділ III. Екологічні права та обов'язки громадян

прав: права на участь у проведенні громадської екологічної експер­тизи; права на участь у розробці та здійсненні природоохоронних заходів; права на участь в обговоренні будь-яких проектів, рішень, державних програм тощо.

Громадські природоохоронні формування можуть відповідно до своїх статутів, положень брати участь в екологічному вихованні та екологічній освіті, в екологічному інформуванні, у здійсненні гро­мадського контролю в галузі охорони навколишнього природного середовища, виступати позивачами у справах щодо захисту еко­логічних прав їхніх членів.

Принципи реалізації цього права базуються на положеннях Конституції України та Закону України «Про об'єднання грома­дян» від 16 червня 1992 р., а саме: на добровільності громадян об'єднуватися у такі формування; на рівноправності їхніх членів; на єдності екологічних інтересів членів такого формування; на сво­боді вибору напрямів екологічної діяльності; на спільності ре­алізації та захисту екологічних прав громадян.

Реалізується дане право шляхом волевиявлення певного кола громадян на об'єднання в екологічне формування. Здійснюється це на загальних зборах, на яких схвалюються мета, завдання такого об'єднання, що в свою чергу фіксується в статуті чи положенні про нього.

Легалізація екологічних об'єднань громадян здійснюється шля­хом повідомлення через засоби масової інформації про його засну­вання та державної їх реєстрації. При цьому на органи держави по­кладається обов'язок сприяти громадянам у легалізації та реєстрації їх об'єднань, а також у реалізації напрямів екологічної діяльності. Відмова у реєстрації таких об'єднань без поважних на те причин підлягає оскарженню в судові органи.

В Україні існує кілька загальнонаціональних громадських при­родоохоронних організацій, які впливають на реалізацію державної екологічної політики. Серед них — Українське товариство охорони природи, Українська екологічна асоціація «Зелений світ», політич­на Партія зелених України та інші.

Право громадян на здійснення загального та спеціального викори­стання природних ресурсів. За своїм змістом це право складається з двох відносно самостійних можливостей громадян: права загально­го використання природних ресурсів та права спеціального вико­ристання природних ресурсів. Правовими формами таких можли-

52

§ 3. Інші екологічні права громадян

востей є права землекористування, водокористування, лісокорис­тування, надрокористування тощо.

Правовими ознаками права загального використання природ­них ресурсів є:

• загальнодоступність усіх природних ресурсів для задоволення
  життєво необхідних потреб людини — оздоровчих, рекреаційних,
  естетичних, культурно-освітніх, виховних, матеріальних та інших;

• відсутність спеціальних дозволів на таке користування та йо­
  го безоплатність;

• відсутність необхідності закріплення природних ресурсів чи
  їх частин за конкретними особами.

Так, на засадах права загального використання природних ре­сурсів людина дихає свіжим повітрям; купається, здійснює люби­тельське та спортивне рибальство у водоймах загального користу­вання, відпочиває на берегах водойм, задовольняє питні потреби; вільно перебуває в лісах, збирає для власних потреб лікарські рос­лини, гриби, ягоди, горіхи, іншу лісову рослинність там, де це не заборонено; на земельних ділянках, що знаходяться на праві влас­ності чи праві користування, використовує загальнопоширені ко­рисні копалини (пісок, глину, гравій); переміщається дорогами за­гального користування, відпочиває у парках, скверах тощо. Такі можливості передбачені передусім ст. 13 Конституції України та нормами природоресурсового права: Земельним, Водним, Лісовим кодексами України, Кодексом України про надра, законами Украї­ни «Про тваринний світ», «Про рослинний світ», «Про курорти» таін.

Гарантіями захисту цих прав є заборони щодо недопущення їх порушення шляхом влаштування перешкод у доступі до водойм за­гального користування, забудові шляхів загального користування, зміни цільового призначення парків, скверів, інших об'єктів рек­реаційного призначення тощо. З часів римського права відомі зе­мельні сервітути, які й у сучасний період застосовуються в цивільному праві і означають право обмеженого користування чу­жою земельною ділянкою для забезпечення проходу і проїзду че­рез сусідню земельну ділянку до власної або з метою доступу до природних ресурсів загального користування. У деяких країнах за­боронено куріння тютюну у місцях загального користування, оскільки його дим шкідливіший для тих, хто не курить, ніж для любителів куріння.

53

Розділ III. Екологічні права та обов'язки громадян

Інколи на практиці для захисту права загального використання природних ресурсів може бути застосований так званий негатор-ний позов, який доцільно розглядати як засіб усунення перешкод, що перешкоджають громадянам — власникам даного права — ко­ристуватися ним для задоволення своїх різноманітних потреб у га­лузі екології. При цьому важливо в судовому процесі обґрунтову­вати захист цього права саме з позиції необхідності його реалізації на засадах загальнодоступності природних ресурсів кожному гро­мадянину, безпосереднього його зв'язку з правом на безпечне довкілля.

Право спеціального використання природних ресурсів характе­ризується:

• наявністю спеціальної правосуб'єктності, тобто: досягнення
  віку, згідно з яким за законодавством досягається повноліття
  (18 років, хоч у окремих випадках може бути й 16 років — для чле­
  на фермерського господарства); реєстрація особи як суб'єкта
  підприємницької чи іншої діяльності тощо;

• платністю використання природних ресурсів (у випадках,
  визначених законодавством, — безоплатність);

• відособленістю використання природного ресурсу (виділення
  його в натурі (на місцевості), закріплення за конкретною особою;

• обов'язковістю одержання спеціальних дозволів (ліцензій,
  лісорубних квитків (ордерів), лісових квитків, відстрілочних кар­
  ток, державних актів на право власності чи право користування то­
  що);

• державною реєстрацією таких дозволів;

• метою права спеціального використання природних ресурсів
  є здійснення господарської та іншої діяльності.

Право спеціального використання природних ресурсів здійснюється у двох формах: на праві власності та на праві корис­тування природними ресурсами. Відповідно до цього залежить ре­жим використання тих чи інших природних ресурсів.

За своїм змістом право спеціального використання природних ресурсів — це сукупність прав та обов'язків природокористувачів, які визначені відповідно у земельному, водному, лісовому, надро­вому, фауністичному, атмосфероохоронному та іншому законо­давстві.

Порушеннями права спеціального використання природних ре­сурсів можуть бути різні протиправні дії чи бездіяльність:

54

§ 3. Інші екологічні права громадян

• 
  порушення строків розгляду заяв громадян і вирішення пи­
  тань про передачу та надання земельних ділянок;

• самовільне зайняття земельних ділянок, що знаходяться на
  праві власності чи праві користування громадян;

• псування сільськогосподарських та інших земель громадян,
  забруднення їх хімічними та радіоактивними речовинами, вироб­
  ничими відходами і стічними водами;

• знищення межових знаків (ст. 211 Земельного кодексу Ук­
  раїни);

• самовільне захоплення водних об'єктів, що знаходяться у ко­
  ристуванні громадян;

• забруднення та засмічення таких вод;

• пошкодження водогосподарських та інших споруд і пристро­
  їв, що належать громадянам, порушення режиму їх експлуатації та
  встановлених режимів їх роботи (ст. 110 Водного кодексу України);

• знищення або пошкодження лісу, що знаходиться в користу­
  ванні громадян внаслідок підпалу або недбалого поводження з во­
  гнем, або внаслідок його забруднення хімічними та радіоактивни­
  ми речовинами, виробничими і побутовими відходами, стічними
  водами, іншими шкідливими речовинами, підтоплення такого лісу,
  осушення та інші види шкідливого впливу (ст. 98 Лісового кодек­
  су України);

• порушення порядку надання об'єктів тваринного світу в ко­
  ристування та інше.

Правовими методами захисту такого права є:

• визнання за суб'єктом його права, наприклад, приватизації
  земельної ділянки;

• відновлення становища, яке існувало до порушення права,
  припинення дій, які порушують право;

• присудження до виконання обов'язку відшкодувати шкоду в
  натурі;

• припинення або зміна правовідносин;

• стягнення завданих збитків із осіб, які порушили право;

• визнання незаконним акта державного органу управління або
  місцевого самоврядування, коли таким актом порушено право.

Право громадян на участь в обговоренні проектів екологічно зна­чущих рішень. Правовими формами цього екологічного права є:

— участь в обговоренні та внесення пропозицій до проектів
нормативно-правових актів;

55

Розділ Ш. Екологічні права та обов'язки громадян

• 
  участь в обговоренні матеріалів щодо розміщення, будів­
  ництва і реконструкції об'єктів, які можуть негативно впливати на
  стан навколишнього природного середовища;

• внесення пропозицій до органів державної влади та органів
  місцевого самоврядування, юридичних осіб, що беруть участь у
  прийнятті рішень з цих питань (п. «б» ст. 9 Закону України «Про
  охорону навколишнього природного середовища»).

Механізм реалізації такого права визначений Законом України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 3 липня 1991 р. (із змінами та доповненнями від 19 червня 1992 р.), згідно з яким обов'язок виносити питання екологічного характеру на референ­дум покладено на ради відповідних рівнів. Громадськість також може ініціювати обговорення екологічно важливих рішень. Прав­да, у нас це буває досить рідко.

Орхуська конвенція вимагає вдосконалити процедури участі громадян у прийнятті екологічних рішень. Зокрема, передбачається залучення громадськості до дозвільної діяльності компетентних ор­ганів у галузі охорони довкілля, до формування екологічних планів і програм, а також захист такого права у суді.

Право на одержання екологічної освіти. Розв'язання багатьох екологічних проблем не можливе без розуміння особливостей про­цесів, які відбуваються у сфері взаємовідносин суспільства і при­роди. Тому в сучасних умовах одним із напрямів державної еко­логічної політики є посилення екологічної, в тому числі правової, освіти, культури і науки, що передбачає розширення мережі спеці­альних закладів освіти, спроможних організувати одне з екологіч­них прав громадян¹. Це право є складовою частиною консти­туційного права на освіту (ст. 53 Конституції України) та закріпле­не у Законі України «Про охорону навколишнього природного середовища». Механізм реалізації цього права визначено у спе­ціальних законах освітянської сфери: «Про освіту», «Про дошкіль­не виховання», «Про загальну середню освіту», «Про професійно-технічну освіту», «Про вищу освіту» та ін.

Право на екологічну освіту може бути реалізоване на формаль­ному (в дошкільних виховних закладах, у школах, ліцеях, колед­жах, інститутах, університетах, академіях тощо), неформальному

¹ Бринчук М. М. Зкологическое право (право окружающей среди): Учебник для вузов. — М., 1998. — С. 502.

56

§ 3. Інші екологічні права громадян

(шляхом самоосвіти, через засоби масової інформації, бібліотеки, клуби, гуртки тощо) та контрактному рівнях.

Право громадян на участь у розробці та здійсненні заходів щодо охорони навколишнього природного середовища реалізується у бага­тьох формах, визначених законодавством. Так, відповідно до ст. 6 Закону України «Про охорону навколишнього природного середо­вища» центральні та місцеві органи виконавчої влади, а також місцевого самоврядування під час розробки державних екологічних програм залучають громадськість до їх підготовки шляхом опри­люднення проектів державних екологічних програм для їх вивчен­ня громадянами, підготовки громадськістю зауважень та пропо­зицій щодо запропонованих проектів, проведення публічних слу­хань стосовно екологічних програм.

Відповідно до Указу Президента України «Про День довкілля» громадяни можуть брати участь в озелененні населених пунктів, очищенні територій від сміття, проводити роботи по відновленню, відтворенню природних ресурсів у випадках аварій, катастроф, здійснювати інші природоохоронні заходи.

Право на відшкодування шкоди, заподіяної порушенням права на безпечне довкілля. Це активне право особи реалізується шляхом звернення до суду з позовом до державних органів, підприємств, установ, організацій і громадян про відшкодування шкоди не ли­ше здоров'ю, а й майну внаслідок негативного впливу на навко­лишнє природне середовище (ст.9 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»). Інколи в літературі таке право називають процесуальним. Підставою виникнення цього права є склад екологічного правопорушення, тобто: протиправ-ність дії (бездіяльність); заподіяння шкоди такими діями (бездіяль­ністю) здоров'ю та/або майну громадян; причинний зв'язок між протиправними діями (бездіяльністю) та заподіяною шкодою; суб'єктивні ознаки правопорушення — вина у формі умислу чи не­обережності. Для осіб, що володіють джерелами підвищеної еко­логічної небезпеки, вина може й не встановлюватися, якщо вони не доведуть, що шкода виникла внаслідок стихійних природних явищ чи навмисних дій потерпілих (ст. 69 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»).

Про відшкодування шкоди здоров'ю громадян, заподіяної нега­тивним впливом на навколишнє природне середовище, в юридич­ному значенні прийнято говорити з деякою мірою умовності. Біль-

57

Розділ III. Екологічні права та обов'язки громадян

шість законів, які закріплюють таке право, містять норми бланкет-ного характеру. Тому з урахуванням прогалин у цій сфері зако­нодавства, особливостей екологічної шкоди, що заподіюється здо­ров'ю людини (масштабності, латентності, невідтворюваності, віддаленості прояву тощо), в літературі визначається доцільним прийняття спеціального закону про відшкодування шкоди, заподі­яної здоров'ю громадян несприятливим впливом навколишнього природного середовища¹.

Відповідно до чинного законодавства шкода здоров'ю людини, яка спричинена несприятливим впливом навколишнього природ­ного середовища, може бути відшкодована (компенсована) різни­ми способами, в тому числі:

• оформленням листа тимчасової непрацездатності працівника
  у випадках захворювання, спричиненого забрудненням навколиш­
  нього середовища, в тому числі виробничого середовища;

• оформленням інвалідності з причин, пов'язаних з впливом на
  здоров'я людини несприятливого навколишнього природного се­
  редовища;

• наданням громадянам, які постраждали від несприятливого
  впливу забрудненого довкілля, заходів соціально-економічного за­
  хисту, пільг та компенсацій;

• страхуванням ризику заподіяння шкоди здоров'ю або майну
  громадян від забруднення навколишнього середовища;

• відшкодуванням шкоди здоров'ю та майну громадян за
  рішенням суду.

Суб'єктами відповідальності за заподіяння шкоди здоров'ю і майну громадян екологічними порушеннями можуть бути як юри­дичні особи і громадяни-підприємці, так і державні органи та їх посадові особи за протиправні дії чи бездіяльність, в тому числі в результаті прийняття рішень, що не відповідають вимогам закону та порушують екологічні права громадян. Такі положення випли­вають зі змісту ст. 9 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», який закріпив нову юридичну мож­ливість громадян оскаржувати в судовому порядку рішення, дії або бездіяльність органів державної влади, місцевого самоврядування, їх посадових осіб щодо порушення екологічних прав громадян у порядку, передбаченому законом.

' Бринчук М. М. Зкологическое право (право окружающей средьі): Учебник для вузов. - М., 1998. - С. 502.

58

§ 4. Гарантії реалізації екологічних прав громадян

Шкода, заподіяна протиправною дією чи бездіяльністю органів держави та їх посадових осіб, у тому числі внаслідок прийняття рішення, що не відповідає вимогам закону, відшкодовується за ра­хунок державного або місцевого бюджетів.

$ 4. Гарантії реалізації екологічних прав громадян

Відповідно до ст. 11 Закону України «Про охорону навколиш­нього природного середовища» держава гарантує своїм громадянам реалізацію екологічних прав, наданих їм законодавством. На ради, спеціально уповноважені органи управління в галузі охорони на­вколишнього природного середовища і використання природних ресурсів, покладено обов'язок подавати всебічну допомогу грома­дянами у здійсненні природоохоронної діяльності, враховувати їх пропозоції щодо поліпшення стану навколишнього природного се­редовища та раціонального використання природних ресурсів, за­лучати громадян до участі у вирішенні питань охорони навколиш­нього природного середовища та використання природних ре­сурсів.

Стаття 10 цього закону визначила гарантії екологічних прав, які забезпечуються: проведенням широкомасштабних державних за­ходів щодо підтримання, відновлення і поліпшення стану навко­лишнього природного середовища; обов'язком міністерств, відомств, підприємств, установ, організацій здійснювати технічні та інші заходи для запобігання шкідливому впливу господарської та іншої діяльності на навколишнє природне середовище, викону­вати екологічні вимоги при плануванні, розміщенні продуктивних сил, будівництві та експлуатації народногосподарських об'єктів; участю громадських об'єднань та громадян у діяльності щодо охо­рони навколишнього природного середовища; здійсненням дер­жавного та громадського контролю за додержанням законодавства про охорону навколишнього природного середовища; компен­сацією в установленому порядку шкоди, заподіяної здоров'ю і май­ну громадян внаслідок порушення законодавства про охорону нав­колишнього природного середовища; невідворотністю відповідаль­ності за порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища; створенням та функціонуванням мережі загальнодержавної екологічної автоматизованої інформаційно-

59

Розділ III. Екологічні права та обов'язки громадян

аналітичної системи забезпечення доступу до екологічної інфор­мації.

Гарантії реалізації екологічних прав громадян поділяють на ор­ганізаційно-розпорядчі, контрольно-виконавчі, превентивно-обмежу­вальні, процесуально-правові та охоронно-забезпечувальні (захисні). Так, на забезпечення екологічних прав громадян спрямована пре­вентивно-обмежувальна діяльність органів держави щодо виявлен­ня екологічно небезпечних об'єктів, джерел, зон, територій; прове­дення їх інвентаризації, класифікації, реєстрації, паспортизації, ліцензування екологічно небезпечної діяльності; запровадження нормування викидів і скидів забруднюючих речовин у навколишнє природне середовище, шкідливих фізичних, хімічних та біологічних впливів на нього; проведення екологічної експертизи об'єктів, небезпечних для стану навколишнього природного сере­довища, здоров'я і життя людей.

Діяльність, що перешкоджає здійсненню екологічних прав гро­мадян, підлягає обмеженню, зупиненню (тимчасово) та припинен­ню в установленому законодавством порядку.

Процесуально-правовими гарантіями виступають визначені у законодавстві можливості й процедури як реалізації окремих прав громадян (наприклад, порядок одержання екологічної інформації, порядок проведення громадської екологічної експертизи, гро­мадського екологічного контролю тощо), так і звернення за захис­том порушених екологічних прав до органів управління і контро­лю в галузі екології, до органів адміністративної юрисдикції, про­куратури та до судових органів.

Охоронювально-забезпечувальними засобами є закріпленні в законодавстві види юридичної відповідальності у сфері порушення екологічних прав громадян.

§ 5. Захист екологічних прав громадян

У законодавстві не міститься визначення поняття захисту еко­логічних прав громадян. Зазначається лише, що порушені права громадян у галузі охорони навколишнього природного середовища можуть бути поновлені, а їх захист здійснюється в судовому поряд­ку відповідно до законодавства України (ст. 11 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»). Тобто за-

60

§ 5. Захист екологічних прав громадян

кон визначає порядок та засоби (способи) захисту порушених прав. Отже, захист екологічних прав громадян доцільно розглядати як су­купність юридичних заходів, що спрямовані на припинення порушення таких прав, усунення перепон у їх реалізації, відновлення порушених прав.

При цьому доцільно розмежовувати такі поняття, як засоби, способи та форми захисту порушених екологічних прав. Так, засо­би захисту — це дії уповноваженої особи, за допомогою яких ос­тання може вимагати здійснення захисту своїх екологічних прав від посягань інших суб'єктів (наприклад, подання позову, скарги, за­яви). Способи захисту — це дії державних органів в межах їх ком­петенції, які безпосередньо спрямовані на захист екологічних прав громадян (наприклад, визнання права на екологічну інформацію судом, розгляд земельних спорів радою, опротестування прокура­турою акта органу державної влади, що порушує екологічні права тощо). Форми захисту — це варіанти звернення громадян за захи­стом свого порушеного права, зумовлені відмінностями в діяль­ності державних та інших органів по захисту прав у цілому. Тобто громадяни та інші особи вправі звертатися за захистом своїх еко­логічних прав до правоохоронних органів, органів адміністратив­ної чи судової юрисдикції, які зобов'язані в межах своїх повнова­жень розглянути такі звернення та застосувати відповідні способи захисту порушених прав.

Конституційний принцип поділу державної влади на три відносно незалежні її гілки передбачив якісну зміну ролі, автори­тету і впливу кожної із влад у сфері вирішення суспільних справ, особливо у галузі охорони довкілля, забезпеченні екологічної без­пеки, що відкрило для громадян нові юридичні шляхи захисту їхніх екологічних прав та інтересів.

Так, законодавча влада забезпечує нормотворчу форму захисту екологічних прав шляхом розробки ефективних механізмів їх ре­алізації. Згідно з Конституцією (ст. 92) виключно законами Ук­раїни Верховна Рада України повинна визначати: права і свободи людини і громадянина (в тому числі екологічні), гарантії цих прав; екологічну безпеку; організацію і діяльність органів виконавчої влади та засоби парламентського контролю за апаратом управління в цій сфері. Наприклад, з урахуванням вимог ст. 8 Конституції Ук­раїни її норми є нормами прямої дії і тому звернення громадян до ^сУДу для захисту прав, передбачених ст. 50, гарантується.

61

Розділ III. Екологічні права та обов'язки громадян

Крім цього, Конституція України гарантує кожному судовий за­хист будь-яких його прав і свобод (ст. 55), в тому числі еко­логічних, а також право звернення за захистом своїх прав до Уповно­важеного Верховної Ради України. Така посада запроваджена відповідно до ст. 101 Конституції України з метою здійснення пар­ламентського контролю за додержанням конституційних (у тому числі екологічних) прав і свобод людини і громадянина. Компе­тенція Уповноваженого Верховної Ради України визначена Зако­ном України від 23 грудня 1997 р., згідно з яким, зокрема, він має право приймати до свого розгляду звернення, подане протягом ро­ку після виявлення порушення прав і свобод людини і громадяни­на. За даними першої щорічної доповіді Уповноваженого Верхов­ної Ради України з прав людини¹, за захистом порушених еко­логічних прав звертаються громадяни з усіх регіонів України, пе­реважно з Південно-Східного регіону (Дніпропетровська, Донець­ка, Запорізька та Луганська області), де постійно перевищуються нормативи викидів шкідливих речовин у повітрі та воді, що зумов­лює порушення права на безпечне довкілля.

Відповідна роль у механізмі захисту екологічних прав громадян належить Конституційному Суду України, який вирішує питання про відповідність законів та інших правових актів про екологічні права Конституції України і надає їх тлумачення (ст. 147 Консти­туції України). Зокрема, у справі за конституційним зверненням громадянки Р. А. Стешиної щодо офіційного тлумачення положен­ня пункту 1 частини другої ст. 2 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорно­бильської катастрофи» Конституційний Суд України рішенням від 25 жовтня 2000 р. розтлумачив, що зона відчуження — це тери­торія, яка з 26 квітня 1986 р. охоплює ту частину радіоактивно не­безпечних земель, рівень забруднення яких зумовив необхідність евакуації населення у 1986 р. на підставі відповідних актів органів державної влади незалежно від часу прийняття цих актів та прове­дення евакуації. Отже, при вирішенні спорів про визнання осіб по­терпілими від наслідків Чорнобильської катастрофи таке визначен­ня матиме відповідне значення при захисті прав громадян такої ка­тегорії.

¹ Карпачова Н. І. Стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні: Перша щорічна доповідь Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. - К., 2000. - С.326-339.

62

§ 5. Захист екологічних прав громадян

У випадках, коли використані всі національні засоби правового захисту, кожен має право звертатися за захистом своїх порушених прав і свобод до відповідних органів міжнародних судових установ чи до відповідних органів міжнародних організацій, членом або учасником яких є Україна (ст. 55 Конституції України). З метою сприяння гро­мадянам України звертатися до таких органів у центральній газеті державної виконавчої влади «Урядовий кур'єр» (1998, 27 серпня) опубліковані Правила звернення в Європейську комісію з прав лю­дини.

Адміністративний порядок захисту таких прав базується на кон­ституційному положенні про можливість звернення до органів дер­жавної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування із заявою (клопотанням) про усунення шкідливих дій (бездіяльності), що порушують будь-які, в тому числі й екологічні права. З точки зору положень екологічного законодавства такими діями (бездіяльністю) можуть виступати: порушення прав громадян на екологічно безпечне навколишнє природне середовище; порушен­ня норм екологічної безпеки; порушення вимог законодавства Ук­раїни при проведенні екологічної експертизи, в тому числі подан­ня завідомо неправдивого експертного висновку; невиконання ви­мог державної екологічної експертизи; фінансування, будівництво і впровадження у виробництво нових технологій і устаткування без позитивного висновку державної екологічної експертизи; пору­шення екологічних вимог при проектуванні, розміщенні, будівництві, реконструкції, введенні в дію, експлуатації та ліквідації підприємств, споруд, пересувних засобів та інших об'єктів; допущення наднормативних, аварійних і залпових ви­кидів і скидів забруднюючих речовин та інших шкідливих впливів на навколишнє природне середовище; невжиття заходів щодо за­побігання та ліквідації екологічних наслідків аварій та іншого шкідливого впливу на навколишнє природне середовище; пору­шення природоохоронних вимог при зберіганні, транспортуванні, використанні, знешкодженні та захороненні хімічних засобів захи­сту рослин, мінеральних добрив, токсичних, радіоактивних речо­вин та відходів; відмова від надання своєчасної, повної та до­стовірної інформації про стан навколишнього природного середо­вища, а також про джерела забруднення, приховування або фаль­сифікація відомостей про стан екологічної обстановки чи захворю­ваності населення та інше (ст. 68 Закону «Про охорону навколиш­нього природного середовища»).

63

Розділ III. Екологічні права та обов'язки громадян

Закон України «Про звернення громадян» (1996 р.) визначив за­гальний адміністративний порядок оскарження колегіальних і індивідуальних дій (рішень) державних органів, органів місцевого самоврядування, установ, підприємств, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб, у ре­зультаті яких: порушено права і законні інтереси чи свободи гро­мадян (групи громадян); створено перешкоди для здійснення гро­мадянином його прав і законних інтересів чи свобод; незаконно покладено на громадянина які-небудь обов'язки або його незакон­но притягнуто до відповідальності.

У випадках, коли встановлено факт порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища, органи дер­жави можуть винести рішення про заборону діяльності окремих підприємств, установ, організацій чи об'єктів.

Законодавством України прямо не передбачається судова забо­рона екологічно небезпечної діяльності. Однак у частині другій ст. 10 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» говориться про те, що діяльність, яка перешкоджає здійсненню права громадян на безпечне навколишнє природне середовище та інших екологічних прав, підлягає припиненню в порядку, встановленому цим законом та іншим законодавством України. Так, відповідно до ст. 10 Закону України «Про власність» кожен громадянин особисто або через громадські організації, має право вимагати заборони діяльності підприємств, установ, орга­нізацій і громадян, які завдають шкоди навколишньому середо­вищу.

<? 6. Обов 'язки громадян у галузі охорони навколишнього природного середовища

Екологічні права, як і будь-які інші, не можуть існувати без обов'язків, що кореспондуються з ними. Стаття 66 Конституції Ук­раїни закріпила обов'язок кожного не заподіювати шкоду природі, культурній спадщині, відшкодовувати завдані їм збитки. А ст. 12 Закону України «Про охорону навколишнього природного середо­вища» визначає обов'язком кожного берегти природу, охороняти, раціонально використовувати її багатства відповідно до вимог за­конодавства про охорону навколишнього природного середовища;

64

§ 6. Обов'язки громадян у галузі охорони навколишнього ... середовища

здійснювати діяльність з додержанням вимог екологічної безпеки, інших екологічних нормативів та лімітів використання природних ресурсів; не порушувати екологічні права і законні інтереси інших суб'єктів; вносити плату за спеціальне використання природних ресурсів та штрафи за екологічні правопорушення; компенсувати шкоду, заподіяну забрудненням та іншим негативним впливом на навколишнє природне середовище. Громадяни України зобов'язані виконувати й інші обов'язки у галузі охорони навколишнього при­родного середовища відповідно до законодавства України. Такі обов'язки в еколого-правовій літературі називають загальними, тоб­то такими, що мають здійснюватися будь-якими громадянами не­залежно від їх правового статусу¹.

На відміну від загальних обов'язків екологічне законодавство України закріплює й так звані спеціальні обов'язки громадян, які випливають із умов права власності на природні ресурси, права природокористування та реалізації громадянами екологічно небез­печної діяльності, тобто підтверджують реалізацію особою її спеціального статусу. Такі обов'язки закріплюються у спеціальних законодавчих актах природоресурсового та природоохоронного ха­рактеру або випливають із норм права, спрямованих на забезпе­чення екологічної безпеки.

За своїм характером такі обов'язки можуть мати спільні ознаки та поділяються на майнові та немайнові. Майновий характер мають обов'язки громадян щодо: своєчасного внесення зборів за забруд­нення навколишнього природного середовища, за погіршення якості природних ресурсів та понадлімітне використання природ­них ресурсів; проведення заходів щодо запобігання негативному впливу діяльності на стан навколишнього природного середовища та природних ресурсів, здійснювати комплекс заходів щодо їх відновлення; запроваджувати новітні технології, устаткування та пристрої з метою очищення викидів і скидів або їх знешкодження, зменшення впливу шкідливих факторів, а також прилади контро­лю за кількістю і складом забруднюючих речовин та характеристи­ками шкідливих факторів; компенсувати витрати на проведення екологічної експертизи, екологічного аудиту об'єктів, здатних не­гативно впливати на стан навколишнього природного середовища та ін.

¹ Андрейцев В. І. Екологічне право. — С. 49.

З 5-200

65

Розділ III. Екологічні права та обов'язки громадян

Немайновий характер мають обов'язки громадян щодо: одер­жання дозволів на здійснення діяльності, яка може негативно впливати на стан навколишнього природного середовища, життя та здоров'я людей; передачі екологічно небезпечних об'єктів на екологічну експертизу та отримання її висновків; безперешкодно­го надання органам екологічного контролю відомостей про харак­тер екологічно небезпечної діяльності та повного сприяння їм при проведенні перевірок та обстежень з погляду додержання вимог екологічного законодавства, а також виконувати їх розпорядження; здійснення первинного обліку використання природних ресурсів, викидів та скидів у навколишнє природне середовище; погоджен­ня своєї діяльності з іншими суб'єктами, якщо вона може по­тенційно зашкодити здоров'ю людини і навколишньому природно­му середовищу; оволодіння екологічними знаннями і практичними навичками щодо їх реалізації та інше.

Порушення встановлених у законодавстві обов'язків зумовлює застосування заходів юридичної відповідальності до винних осіб.

Рекомендована література

1. Андрейцев В. І. Екологічне право. Курс лекцій..— К., 1996.

2. Бринчук М. М. Зкологическое право (право окружающей сре-
   дьі). - М., 1998.

3. Васильєва М. И. Судебная защита зкологических прав граж-
   дан. Правовие вопросьі возмещения и предупреждения зкологиче-
   ского вреда (практическое руководство для граждан и обществен-
   ньіх организаций). — М., 1996.

4. Екологічне право України / За ред. А. П. Гетьмана та
М. В. Шульги. - X., 2005.

5. Кравченко С. М. Захист екологічних прав громадян в Україні
   і США: порівняльний аналіз // Право України. — 1995. — № 5—6.
   - С. 33-36.

6. Кобецька Н. Р. Екологічні права громадян України // Дис. ...
   канд. юрид. наук. — К., 1998.

7. Краснова М. В. Гарантії реалізації права громадян на еко­
   логічну інформацію // Дис. ... канд. юрид. наук. — К., 1997.

7. Шемшученко Ю. С. Правовьіе проблеми зкологии. — К., 1989.

66

Розділ IV Право власності на природні ресурси

§ 1. Поняття і зміст права власності на природні ресурси

Поняття власності на природні ресурси слід розглядати як еко­номічну та юридичну категорії. Як економічна категорія власність на природні ресурси виникла задовго до появи держави і права, а саме тоді, коли первісна людина вперше позначила конкретну зе­мельну територію чи ділянку як належну роду, племені чи окремо­му індивіду. Отже, головною ознакою власності на природні ресур­си в економічному аспекті є присвоєння конкретної земельної те­риторії чи ділянки з усіма розташованими на них природними ре­сурсами відповідно первісним соціумом чи одним із членів суспільства. Таким чином, власність на природні ресурси як еко­номічна категорія являє собою систему суспільно-економічних відносин із приводу присвоєння земельних, лісових, водних та інших ресурсів природи, оголошення їх власністю у формі, яка визначається панівним у даному суспільстві способом вироб­ництва, рівнем та потребами розвитку його продуктивних сил.

Як юридична категорія власність на природні ресурси є продук­том переходу суспільства до державно-правового рівня організації суспільного життя. Вона являє собою результат закріплення право­вими нормами економічних суспільних відносин щодо присвоєння земельних, лісових, водних та інших ресурсів природи, тобто відносин володіння, користування та розпорядження цими ресур­сами особами, які юридично визнані власниками відповідних ба­гатств природи. Таке закріплення має вираження у праві власності на природні ресурси.

67

Розділ IV. Право власності на природні ресурси

Право власності на природні ресурси — це інститут екологічного права, нормами якого регулюються суспільні відносини належності природних об'єктів визначеним законом суб'єктам цього права.

Розрізняють право власності на природні ресурси в об'єктивно­му і суб'єктивному розуміннях. В об'єктивному розумінні право власності на природні ресурси являє собою сукупність правових норм, які регулюють відносини щодо володіння, користування та розпорядження землею, лісами, водами тощо. Правовими норма­ми, які складають зміст права власності на природні ресурси в об'єктивному розумінні, визначаються коло суб'єктів, що можуть набувати природні ресурси у власність, об'єкти права власності на природні ресурси, порядок набуття, зміни, припинення та захисту права власності на землю, ліси, води, тваринний світ тощо, а та­кож права та обов'язки власників земельних, водних, лісових та інших природних ресурсів.

У суб'єктивному розумінні право власності на природні ресур­си являє собою сукупність правомочностей власника по во­лодінню, користуванню та розпорядженню відповідними об'єкта­ми навколишнього природного середовища. Правомочності по во­лодінню, користуванню та розпорядженню природними ресурсами існують лише в рамках правовідносин власності на земельні ділян­ки, водойми, лісові угіддя тощо, які в свою чергу виникають після набуття суб'єктом у власність конкретної земельної ділянки, вод­ного об'єкта, ділянки лісу і т.п.

Правовідносини власності на природні ресурси є абсолютними. Це означає, що в рамках таких правовідносин суб'єкту права влас­ності на об'єкт природи кореспондує (протистоїть) необмежене ко­ло осіб, зобов'язаних утримуватися від вчинення дій, що порушу­ють права власника чи перешкоджають йому у здійсненні право­мочностей по володінню, користуванню чи розпорядженню зазна­ченим об'єктом природи.

Водночас право власності на природні ресурси на сучасному етапі розвитку суспільства не є абсолютним. У більшості країн світу воно обмежується в законодавчому порядку в інтересах суспільства. Необхідність обмеження права власності на природні ресурси в Україні випливає з Конституції України (ст. 41), якою передбачено, що використання власності не може завдавати шко­ди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі. Межі

68

§ 1. Поняття і зміст права власності на природні ресурси

здійснення права власності на природні ресурси визначаються ко­лом покладених законодавством на власників відповідних природ­них об'єктів обов'язків щодо раціонального використання та охо­рони навколишнього природного середовища.

Конституцією України встановлено, що реалізація права влас­ності на землю та інші природні ресурси здійснюється виключно відповідно до закону. Тим самим Основним Законом закріплений примат повноважень Верховної Ради України як єдиного законо­давчого органу в правовому регулюванні екологічних відносин, передусім відносин земельної власності. Коституційні положення щодо права власності на землю, води, ліси, надра та інші природні ресурси деталізуються в Земельному, Водному, Лісовому кодексах України, Кодексі України про надра та інших природоресурсних законах, які є основними законодавчими актами в системі еко­логічного законодавства нашої держави.

Законодавство України визнає більшість розташованих на тери­торії країни природних ресурсів об'єктом права власності, однак встановлює для них різний власнісний статус. Більшість природ­них ресурсів, які перебувають у природному стані, є об'єктом пра­ва власності держави (українського народу) і не підлягають прива­тизації. До природних ресурсів, які не підлягають приватизації і можуть перебувати тільки в державній власності, належать води, корисні копалини тощо.

Водночас у рамках проведення в нашій країні земельної рефор­ми здійснюється приватизація землі. Земельним кодексом України закріплені дві форми земельної власності, а саме: публічна (суспільна) власність, яка охоплює державну і комунальну власність, та приватна, яка охоплює власність фізичних і недер­жавних юридичних осіб. Приватизація земель зумовила не­обхідність приватизації в обмежених обсягах і деяких інших тісно пов'язаних із землею природних ресурсів, зокрема лісів та вод. Так, під час передачі у приватну власність земельних ділянок сільсько­господарського призначення разом з ними у приватну власність передаються і невеликі замкнені ділянки земель лісового (до 5 гек­тарів) та водного (до 3 гектарів) фондів. Право власності на землю та інші природні ресурси, які передаються у приватну власність, на сучасному етапі розвитку суспільства не є абсолютним.

69

Розділ IV. Право власності на природні ресурси

$ 2. Природні ресурси як надбання українського народу

Згідно зі ст. 13 Конституції земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її територіального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами власності українського народу. Посилаючись на цю статтю Основного Закону, ряд на­уковців та політиків висловили думку про те, що в Україні на кон­ституційному рівні закріплена належність всіх природних ресурсів виключно одному власнику — українському народу. Це означає, що передача земельних ділянок, водних об'єктів, лісових угідь та інших об'єктів природи у приватну власність не допускається.

Таке тлумачення зазначеної норми Основного Закону викликає сумнів з таких міркувань. По-перше, на момент прийняття Консти­туції в Україні певна частина земельного фонду країни вже була приватизована, тобто передана у власність ряду фізичних та юри­дичних осіб. По-друге, народ не може бути власником чи суб'єктом права власності на землю та інші природні ресурси, оскільки він узагалі не визнається доктриною цивільного права суб'єктом цивільних правовідносин. Так, згідно зі ст. 2 Цивільного кодексу України учасниками цивільних відносин є фізичні та юридичні особи, держава Україна, Автономна Республіка Крим, територі­альні громади, іноземні держави та інші суб'єкти публічного права.

Цивільний кодекс України містить ст. 324, яка називається «Право власності Українського народу». Згідно з цією статтею зем­ля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зо­ни є об'єктами права власності українського народу. Від імені ук­раїнського народу права власника здійснюють органи державної влади та місцевого самоврядування в межах, встановлених Консти­туцією України. Таким чином, спроба реалізувати в Цивільному кодексі України положення ст. 13 Конституції України призвела до включення в нього статей суперечливого змісту. Адже кожен суб'єкт права власності має бути визнаний і суб'єктом цивільних відносин.

На нашу думку, оцінюючи положення ст. 13 Основного Закону, слід виходити з того, що будь-яка конституція, в тому числі Кон-

70

§ 2. Природні ресурси як надбання українського народу

ституція України, є політико-правовим документом, який містить не тільки правові норми, а й положення політичного та політико-правового характеру. До останніх належить і конституційне поло­ження про те, що земля є власністю українського народу, яке мож­на кваліфікувати не як закріплення монополії власності на при­родні ресурси, їх належності одному суб'єктові, а як проголошен­ня державою наміру встановити в інтересах народу певні вимоги (обмеження) щодо набуття та реалізації права власності на землю та інші природні об'єкти фізичними та юридичними особами, ор­ганами місцевого самоврядування та органами державної влади.

Такий висновок випливає зі змісту частини першої ст.14 Кон­ституції, де сказано, що «земля є основним національним багатст­вом, що перебуває під особливою охороною держави», та зі змісту останньої частини ст. 41, в якій передбачено, що «використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі». Отже, можна з певністю стверджувати, що Конституція України проголошує природні ресурси країни національним надбанням, правові рамки володіння, користування та розпорядження яким з боку власників закріплені в законах Ук­раїни, зокрема, в Законі «Про охорону навколишнього природно­го середовища», Земельному, Водному, Лісовому кодексах, Кодексі про надра, інших актах природоохоронного законодавства та Цивільному кодексі України.

Таку позицію поділяє і професор Харківської національної юри­дичної академії М. В. Шульга. Він вважає, що «про народ України як про власника землі можна вести мову лише в соціально-політичному аспекті. В юридичному ж розумінні навряд чи можна вважати народ власником зазначеного природного ресурсу»¹. Саме на соціально-політичне значення ст. 13 Конституції України вка­зує й перелік природних об'єктів, оголошених власністю україн­ського народу. Так, у цьому переліку зазначений такий природний ресурс, як атмосферне повітря, яке, як відомо, не є і не може бути об'єктом права власності.

¹ Шульга М. В. Актуальньїе правовьіе проблемьі земельних отношений в совре-менньїх условиях. — X., 1998. — С. 79. По суті, цієї ж позиції дотримується і відо­мий вітчизняний правознавець-аграрник професор В. 3. Янчук {Янчук В. 3. Щодо права власності на землю // Юридичний вісник України. — 2000. — 12—18 жовт­ня).

71

Розділ IV. Право власності на природні ресурси

Крім того, з погляду теорії права власності будь-який об'єкт, у тому числі об'єкт природи, може належати на праві власності одно­часно лише одному суб'єкту. Об'єкт права власності може одночас­но належати кільком особам, які є його співвласниками. Однак співвласники виступають як один, єдиний суб'єкт права власності на конкретний об'єкт цього права. А згідно зі ст. 14 Конституції право власності на такий природний ресурс, як земля може набува-тися громадянами, юридичними особами та державою. Якщо ж землю вважати ще й об'єктом права власності українського народу в такому ж самому розумінні, то виходить, що передана у власність громадянина земельна ділянка належить на такому ж праві ще од­ному власнику — українському народу. Очевидно, що такий дуалізм суб'єктного складу права власності на природні ресурси може при­звести до відхилення від основних постулатів правового регулюван­ня суспільних відносин та внесення елементів невизначеності в правовий статус природних ресурсів як об'єкта права власності.

Цей вузол суперечностей може бути розплутаний шляхом виз­нання положення ст. 13 Конституції України не як норми, що встановлює власнісний статус природних ресурсів країни, а як норми, що проголошує всі природні ресурси надбанням (основним національним багатством) українського народу, що перебуває під особливою охороною суспільства. Проголошення природних ре­сурсів надбанням українського народу не виключає можливості приватизації окремих природних об'єктів відповідно до закону.

Концепція права власності закріплена в новому Цивільному ко­дексі України. Згідно з цією концепцією здійснення права влас­ності передбачає надання його суб'єктам певних прав та покладен­ня на них певних обов'язків. Так, ст. 319 Кодексу надає власникові права володіти, користуватися, розпоряджатися своїм майном на власний розсуд, а також вчиняти щодо свого майна будь-які дії, які не суперечать закону. Водночас власник не може використовувати право власності на шкоду правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію та при­родні якості землі. Реалізуючи свої права та виконуючи обов'язки, власник зобов'язаний додержуватися моральних засад суспільства. Крім того, діяльність власника може бути обмежена чи припинена або власника може бути зобов'язано допустити до користування його майном інших осіб лише у випадках і в порядку, встановле­них законом. Нарешті, ст. 319 встановлено, що особливості

72

§ 3. Форми власності на природні ресурси

здійснення права власності на національні, культурні та історичні цінності встановлюються законом.

Аналіз зазначеної статті свідчить, що законодавець гнучко підійшов до визначення правового статусу власника. Залежно від об'єкта права власності його власник може бути наділений різним співвідношенням прав та обов'язків. Очевидно, що при визначенні правового статусу власників природних об'єктів публічно-правові норми мають домінувати над приватно-правовими.

$ 3. Форми власності на природні ресурси

До початку 1990-х років основою природоресурсного права на­шої країни був інститут права виключної власності держави на природні ресурси. Він передбачав належність усіх земель, вод, лісів, надр та інших природних об'єктів у межах території України одному суб'єкту — державі. Інші суб'єкти екологічних відносин — громадяни та юридичні особи — могли володіти природними об'єктами лише на праві природокористування, яке вважалося похідним і, відповідно, залежним від права виключної власності держави на природні ресурси.

Такий правовий режим власності на природні ресурси вважався безспірним і незмінним до початку 90-х років, коли розпочалося кардинальне реформування системи суспільних відносин. Криза командно-адміністративної економіки, що особливо загострилася наприкінці 1980-х років, зумовила необхідність проведення в нашій країні і земельної реформи як важливого напряму еко­номічної реформи економіки країни. З 1992 р., коли набрала чин­ності редакція Земельного кодексу України від 13 березня 1992 р., теоретичною основою здійснення земельної реформи стала кон­цепція плюралізму форм власності на землю. Основними постулата­ми цієї концепції є: 1) демонополізація земельної власності з поз­бавленням держави статусу виключного власника землі; 2) введен­ня в земельне законодавство інституту права приватної власності на землю, передусім сільськогосподарського призначення; 3) на­дання селянинові — виробникові сільськогосподарської продукції статусу господаря землі та інших засобів аграрного виробництва через надання йому прав власності на землю та інші засоби вироб­ництва.

73

Розділ IV. Право власності на природні ресурси

Світовий досвід свідчить, що економічна і юридична інфраст­руктура країн з ринковою економікою базується на двох формах власності: публічній і приватній. Публічна і приватна власність є також основою земельних відносин у цих країнах. Проведення в Україні економічної реформи, спрямованої на формування в країні засад ринкової економіки, закономірно зумовило необхідність впровадження світового досвіду в систему відносин власності, в то­му числі на землю.

Саме такий підхід до структури форм земельної власності знай­шов відображення в Конституції України 1996 р. У ст. 14 Консти­туції зазначено, що право власності на землю набувається і ре­алізується громадянами, юридичними особами та державою. А в її ст. 142 встановлено, що земля може знаходитись і у власності те­риторіальних громад сіл, селищ, міст і районів у містах. Таким чи­ном, в Україні конституційно встановлені дві форми земельної власності, а саме: публічна (суспільна) власність, яка охоплює дер­жавну і комунальну власність, та приватна власність, яка охоплює власність фізичних осіб і власність недержавних юридичних осіб. Інститут права колективної власності на землю, введений у зако­нодавство країни в 1992 р. для забезпечення приватизації сільсько­господарських земель колишніх колгоспів і радгоспів, втратив свою легітимність.

Таким чином, з прийняттям нової Конституції України з'явили­ся цементуючі юридичні засади для формування нової системи зе­мельного законодавства України. Ними є закріплена Конституцією система права власності загалом і на землю зокрема.

Поділ права власності на форми і види був однією з визначаль­них рис радянської доктрини права власності. Відповідно до цієї доктрини в радянському праві виділялися два види власності — за­гальнонародна соціалістична власність та особиста власність гро­мадян. У свою чергу соціалістична власність поділялася на три форми — державну (загальнонародну) власність; власність кол­госпів, інших кооперативних організацій та їх об'єднань; власність громадських організацій. В умовах командно-адміністративної си­стеми не було потреби в чіткому розмежуванні змісту понять «власність» та «право власності». Тому в юридичній літературі то­го періоду види і форми власності, а також права власності нерідко розрізнялися не тільки за їх суб'єктами, а й залежно від кола об'єктів та змісту прав на них. З запровадженням елементів ринко-74

~^

§ 3. Форми власності на природні ресурси

вого регулювання виробничих відносин почала проявлятися невідповідність радянської доктрини права власності завданням становлення та розвитку ринкової економіки у нашій країні та інших країнах СНД. Це зумовлено тим, що основне завдання цивільно-правової регламентації права власності полягає в тому, щоб поставити учасників ринкових відносин в однакове, рівне з юридичного погляду становище. А для цього необхідні відмова від поділу права власності на форми та види, що мають різний зміст, та створення єдиного інституту права власності¹.

Саме в створенні такого єдиного права власності полягає найбільш радикальна зміна в регламентації цього правового інсти­туту, що була реалізована в Конституції України (1996 р.), а також у нових Земельному та Цивільному кодексах України. Зазначені за­конодавчі акти не ставлять ідеологічних чи юридичних «бар'єрів» між правом державної та комунальної власності, з одного боку, та правом приватної власності — з іншого як між принципово відмінними правовими категоріями. Існує просто право власності, об'єктами якого є земля та інше майно. Право власності за своїм змістом є єдиним. Саме за таким принципом будується цивільне законодавство цивілізованих країн світу. З набранням чинності 1 січня 2002 р. нового Земельного кодексу України відбулася імпле­ментація цього принципу і в земельне законодавство нашої країни.

Відмова від поділу права власності на форми та види, що мають принципово відмінний зміст, та формування єдиного інституту права власності не виключає доцільності виділення форм власності на землю та інші природні ресурси. Відповідно до вищевикладено-го в земельному законодавстві України закріплені дві основні фор­ми земельної власності — суспільна (публічна) та приватна. Крім того, в складі суспільної (публічної) власності на землю можна виділити два її підвиди — державну власність на землю та кому­нальну власність на землю. Приватна власність на землю також поділяється на два підвиди — приватну власність громадян та при­ватну власність юридичних осіб.

Основним завданням суспільної (публічної) власності на при­родні ресурси є забезпечення та обслуговування екологічних та

Дозорцев В. А. Принципиальньїе чертьі права собственности в Гражданском кодексе // Гражданский кодекс России. Проблеми. Теория. Практика. — М., 1998. - С 230.

75

Розділ IV. Право власності на природні ресурси

інших інтересів суспільства в цілому чи окремих його частин — те­риторіальних громад. Приватна власність на природні ресурси спрямована передусім на забезпечення та обслуговування прав на такі ресурси приватних осіб — громадян та недержавних (некому-нальних) юридичних осіб. Однак це не означає, що забезпечення та обслуговування екологічних інтересів суспільства опосередко­вується виключно суспільною (публічною) власністю на землю. Як свідчить досвід інших, насамперед економічно розвинених країн, суспільство зацікавлене також у повноцінному функціонуванні приватної власності на землю та деякі інші природні ресурси як однієї з важливих підвалин ринкової інфраструктури економіки країни. І навпаки, приватна власність на природні ресурси має одним із своїх завдань забезпечення суспільних інтересів у галузі використання земель, вод, лісів, надр та інших природних багатств, зокрема, інтересів у підвищенні ефективності приватно­го сектору як у сільському господарстві, так і в інших галузях еко­номіки. Тому в остаточному підсумку приватна власність на при­родні ресурси також слугує суспільству, в якому реалізуються принципи ринкової економіки. Єдність суспільної (публічної) та приватної власності на природні ресурси чітко проявляється в по­ложеннях Конституції України, яка проголосила землю основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави (ст. 14), а також рівність усіх суб'єктів права власності пе­ред законом (ст. 13).

$ 4. Суб'єкти права власності на природні ресурси

Основні поресурсові законодавчі акти не передбачають можли­вості приватизації і відповідних природних об'єктів. Ті з них, які були прийняті до набуття чинності Конституцією України, вклю­чаючи Водний, Лісовий кодекси, Кодекс законів про надра, містять положення про виключне право власності держави (наро­ду України) на відповідні природні ресурси. Поресурсові закони, прийняті після набуття чинності новим Основним Законом країни, наприклад Закон «Про тваринний світ» тощо, містять положення про можливість перебування відповідних об'єктів природи як у державній, так і в комунальній власності. Так, згідно зі ст. 6 Зако­ну «Про тваринний світ» об'єкти тваринного світу, які утримують-

§ 4. Суб'єкти права власності на природні ресурси

ся (зберігаються) підприємствами, установами та організаціями державної або комунальної форми власності, є об'єктом права відповідно державної або комунальної власності.

Виняток із загального підходу до регулювання відносин влас­ності на природні ресурси містить Земельний Кодекс (ЗК) Украї­ни. Відповідно до закріплених Конституцією України форм зе­мельної власності суб'єктами права власності на природні ресурси в нашій країні ЗК визнає державу, територіальні громади сіл, се­лищ і міст, юридичних осіб та громадян. Крім цього, в окремих ви­падках суб'єктами права власності на землю в Україні можуть бу­ти іноземні держави та міжнародні організації.

Правовий статус кожного з видів суб'єктів права власності на природні ресурси має певні особливості. Вони пов'язані з належ­ністю суб'єктів до публічної чи приватної сфери суспільних відно­син, видами природних ресурсів як об'єктами права власності та порядком реалізації правомочностей їх власників.

Суб'єкти права державної власності на землю та інші природні ре­сурси. Суб'єктом права державної власності на природні ресурси є держава. Однак держава являє собою складний механізм реалізації влади в суспільстві й характеризується наявністю системи органів, які здійснюють ті чи інші функції держави. Відповідно до здійсню­ваних функцій органи державної влади поділяються на органи зако­нодавчої, виконавчої та судової влади. Здійснення правомочностей власника природних ресурсів, які перебувають у державній влас­ності, покладено, як правило, на органи державної виконавчої вла­ди, а в деяких випадках — і на органи місцевого самоврядування.

Що стосується права державної власності на землю, то згідно зі ст. 84 ЗК воно набувається і реалізується державою в особі Кабіне­ту Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських, районних дер­жавних адміністрацій відповідно до закону. Отже, суб'єктами пра­ва державної власності є Кабінет Міністрів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольсь­ка міські, а також районні державні адміністрації.

Слід підкреслити, що зазначені органи становлять єдину систе­му органів державної виконавчої влади, які перебувають в ієрархічному підпорядкуванні. Вищим органом державної виконав­чої влади в Україні є Кабінет Міністрів України. Отже, уряд має право здійснювати функції суб'єкта права державної власності що-

77

Розділ IV. Право власності на природні ресурси

до будь-яких земель, які перебувають у державній власності. Про­те в цьому немає потреби, оскільки Кабінет Міністрів України вирішує найбільш важливі державні питання, віднесені до компе­тенції органів виконавчої влади. Тому ЗК України розмежував їх компетенцію щодо здійснення правомочностей суб'єкта права дер­жавної власності на землю. Так, згідно зі статтями 122 та 149 ЗК районні державні адміністрації на їх території розпоряджаються шляхом надання в постійне користування юридичним особам зе­мельні ділянки державної власності та вилучення у них цих земель­них ділянок, які перебувають у постійному користуванні, держав­ної власності у межах сіл, селищ, міст районного значення для всіх потреб та за межами населених пунктів для: а) сільськогосподарсь­кого використання; б) ведення лісового і водного господарства, крім випадків, передбачених частиною сьомою ст. 122 та частиною дев'ятою ст. 149; в) будівництва об'єктів, пов'язаних з обслугову­ванням жителів територіальної громади району (шкіл, закладів культури, лікарень, підприємств торгівлі тощо). Крім цього, район­ні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації мають право розпоряджатися землями державної власності шляхом передачі їх в оренду (ст. 124), у власність громадян (ст. 118) та про­дажу юридичним особам (ст. 128).

Обласні державні адміністрації надають земельні ділянки на їх території із земель державної власності в постійне користування та в оренду в межах міст обласного значення та за межами населених пунктів для всіх потреб, крім випадків надання земель у постійне користування на підставі рішення районної державної адміні­страції та Кабінету Міністрів України. Київська та Севастопольсь­ка міські державні адміністрації надають земельні ділянки із земель державної власності в постійне користування та в оренду в межах їх територій для всіх потреб, крім випадків, коли таке надання здійснюється за рішенням Кабінету Міністрів України. Рада міністрів Автономної Республіки Крим надає земельні ділянки із земель державної власності в постійне користування та в оренду в межах міст республіканського (Автономної Республіки Крим) зна­чення та за їх межами для всіх потреб, крім випадків надання зе­мель у постійне користування на підставі рішення районної дер­жавної адміністрації та Кабінету Міністрів України.

Нарешті, Кабінет Міністрів України розпоряджається земельни­ми ділянками із земель державної власності шляхом надання їх у

78

§ 4. Суб'єкти права власності на природні ресурси

постійне користування та оренду у випадках, коли такі землі: а) яв­ляють собою ріллю чи багаторічні насадження та вилучаються із постійного користування для несільськогосподарських потреб; б) вкриті лісами першої групи площею понад 10 гектарів і вилуча­ються для інших потреб; в) є земельними ділянками природоохо­ронного, оздоровчого, рекреаційного призначення та вилучаються для інших потреб (ст. 149 ЗК).

Крім цього, лише Кабінет Міністрів України, за погодженням із Верховною Радою України, має право розпоряджатися земельними ділянками особливо цінних земель, що перебувають у державній власності, шляхом вилучення та надання їх для будівництва об'єктів загальнодержавного значення, доріг, ліній електропередач та зв'язку, трубопроводів, осушувальних і зрошувальних каналів, геодезичних пунктів, житла, об'єктів соціально-культурного при­значення, нафтових і газових свердловин та виробничих споруд, пов'язаних з їх експлуатацією (ст. 150 ЗК).

Що стосується об'єктів права державної власності на землю, то ЗК України містить презумпцію перебування земель у державній власності. Згідно зі ст. 84 ЗК у державній власності перебувають усі землі України, крім земель комунальної та приватної власності.

Одним із напрямів земельної реформи, яка проводиться в Україні, є приватизація земель державної власності та їх передача в комунальну власність. Отже, кількість земель, що перебувають у державній власності, у процесі проведення земельної реформи зменшується.

Однак ЗК України визначений перелік земель, які не підляга­ють передачі в комунальну та приватну власність. Згідно зі ст. 84 ЗК України до земель державної власності, які не можуть переда­ватись у комунальну власність, належать: а) землі атомної енерге­тики та космічної системи; б) землі оборони, крім земельних діля­нок під об'єктами соціально-культурного, виробничого та житло­вого призначення; в) землі під об'єктами природно-заповідного фонду та історико-культурними об'єктами, що мають національне та загальнодержавне значення; г) землі під водними об'єктами за­гальнодержавного значення; г) земельні ділянки, які використову­ються для забезпечення діяльності Верховної Ради України, Пре­зидента України, Кабінету Міністрів України, інших органів дер­жавної влади, Національної академії наук України, державних галузевих академій наук; д) земельні ділянки зон відчуження та

79

Розділ IV. Право власності на природні ресурси

безумовного (обов'язкового) відселення, що зазнали радіоактивно­го забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи.

До земель державної власності, які не можуть передаватись у приватну власність, належать: а) землі атомної енергетики та космічної системи; б) землі під державними залізницями, об'єкта­ми державної власності повітряного і трубопровідного транспорту; в) землі оборони; г) землі під об'єктами природно-заповідного фонду, історико-культурного та оздоровчого призначення, що ма­ють особливу екологічну, оздоровчу, наукову, естетичну та істори-ко-культурну цінність, якщо інше не передбачено законом; г) землі лісового фонду, крім земельних ділянок лісового фонду загальною площею до 5 гектарів, якщо такі ділянки знаходяться у складі угідь селянських, фермерських та інших господарств (ст. 56 ЗК); д) землі водного фонду, крім замкнених природних водойм загальною пло­щею до 3 гектарів (ст. 59 ЗК); є) земельні ділянки, які використо­вуються для забезпечення діяльності Верховної Ради України, Пре­зидента України, Кабінету Міністрів України, інших органів дер­жавної влади, Національної академії наук України, державних га­лузевих академій наук; є) земельні ділянки зон відчуження та бе­зумовного (обов'язкового) відселення, що зазнали радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи.

Проте зазначені землі державної власності не є такими, що вза­галі не можуть передаватися у комунальну чи приватну власність. Якщо на підставі прийнятих відповідно до закону органами дер­жавної виконавчої влади рішень цільове призначення таких земель зміниться, то не виключається можливість передачі таких земель у власність територіальних громад чи навіть їх приватизація. Напри­клад, якщо на земельній ділянці зони відчуження та безумовного (обов'язкового) відселення, що зазнали радіоактивного забруднен­ня внаслідок Чорнобильської катастрофи, рівень такого забруднен­ня знизиться до допустимого для проживання людей рівня, то та­ка земельна ділянка може бути приватизована.

Дещо інший суб'єктний склад реалізації права державної влас­ності на водні об'єкти передбачений Водним кодексом України. Так, згідно з його ст. 6 води (водні об'єкти) є виключно власністю народу України і надаються тільки у користування. Народ України здійснює право власності на води (водні об'єкти) через Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим і

80

§ 4. Суб'єкти права власності на природні ресурси

місцеві ради. Окремі повноваження щодо розпорядження водами (водними об'єктами) можуть надаватися відповідним органам дер­жавної виконавчої влади.

Аналогічно вирішене питання про суб'єктний склад права дер­жавної власності на лісові ресурси у Лісовому кодексі України. Статтею 6 кодексу передбачено, що усі ліси в Україні є власністю держави. Від імені держави лісами розпоряджається Верховна Рада України. Вона делегує відповідним радам свої повноваження щодо розпорядження лісами, визначені цим кодексом та іншими актами законодавства.

Таким чином, із зазначених законодавчих актів випливає, що держава здійснює свої функції не через один, а через низку дер­жавних органів, які належать до законодавчої та виконавчої гілок влади, а також до органів місцевого самоврядування. Відповідно до системи адміністративно-територіального устрою зазначені органи поділяються на загальнодержавні, обласні та районні. Враховуючи специфіку природних ресурсів як об'єкта права власності держави, який характеризується «розпорошеністю», розташуванням на різних частинах території країни, жоден з органів держави об'єктивно не може бути монопольним суб'єктом права власності держави на будь-який природний ресурс.

Таким чином, відображення в зазначених законодавчих актах структури суб'єктів права власності держави на землю видається непослідовним. Зазначена суперечність у правовій регламентації відносин державної власності була предметом розгляду в юри­дичній літературі. С. І. Пересунько, який досліджував цю пробле­матику, вважає, що недоліки в правовій регламентації відносин власності держави на землю зумовлені її недослідженістю. На йо­го думку, суперечність у визначенні суб'єкта права власності дер­жави на природні ресурси може бути подолана шляхом розмежу­вання понять «суб'єкти права власності» та «суб'єкти здійснення права власності». При цьому перше поняття має характеризувати особу, яка є власником, друге — особу, яка не є власником, але наділена власником або законом повноваженнями здійснювати по­вноваження власника¹.

Враховуючи зазначені реалії, інститут права власності держави «сконструйований» у природоресурсовому законодавстві за схемою «власник природних ресурсів — держава, суб'єкти права власності

81

Розділ IV. Право власності на природні ресурси

держави на природні ресурси — відповідні органи держави чи ор­гани місцевого самоврядування».

На нашу думку, теоретичне обгрунтування категорії «суб'єкт здійснення права власності» та введення її у практику законодав­чого регулювання відносин державної власності на природні ресур­си дало б змогу побудувати внутрішньо узгоджену систему інститу­ту права власності держави на ці ресурси, в рамках якої повнова­ження держави — власника землі здійснювалися б відповідними державними органами.

Суб'єкти права комунальної власності на землю та інші природні ресурси. Суб'єктами права комунальної власності на землю та інші природні ресурси є територіальні громади сіл, селищ та міст. Тери­торіальна громада села, селища чи міста являє собою сукупність жителів відповідного населеного пункту. Згідно з Конституцією України (ст. 140) місцеве самоврядування здійснюється територі­альною громадою як безпосередньо (наприклад, шляхом прийнят­тя рішення на сходці жителів села), так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі комітети. Однак законодавчі акти, які передбачають перебування відповідних природних ресурсів у комунальній власності (ЗК та Закон «Про тваринний світ»), не містять норм щодо здійснення такого повноваження, як розпорядження природними ресурсами комунальної власності безпосередньо територіальною громадою. Здійснення повноважень суб'єкта права комунальної власності на зазначені природні ресурси покладене на органи місцевого само­врядування — сільські, селищні та міські ради. Ради є суб'єктами права комунальної власності на відповідні природні ресурси і здійснюють розпорядження ними шляхом відчуження на підставі цивільно-правових угод, передачі в постійне користування та оренду.

Найбільш повно питання права комунальної власності врегу­льовані у ЗК. Згідно зі ст. 83 ЗК у комунальній власності перебу­вають усі землі в межах населених пунктів, крім земель приватної та державної власності, а також земельні ділянки за їх межами, на яких розташовані об'єкти комунальної власності. Отже, земельні ділянки як об'єкт права комунальної власності можуть знаходитись

¹ Пересунько С. І. Право державної власності в Україні (історія, сучасність, пер­спективи). — Кіровоград, 1998. — С. 54—56.

82

§ 4. Суб'єкти права власності на природні ресурси

як у межах, так і за межами населених пунктів. Суб'єктами права комунальної власності на земельні ділянки за межами населених пунктів також є відповідні сільські, селищні та міські ради.

Однак ЗК України надав право територіальним громадам сіл, селищ та міст об'єднувати на договірних засадах належні їм зе­мельні ділянки комунальної власності. Управління зазначеними земельними ділянками здійснюють районні або обласні ради. Відповідно суб'єктами права власності на такі земельні ділянки ви­ступатимуть районна чи обласна ради.

Землі комунальної власності як різновид земель публічної (суспільної) власності є об'єктом земельної реформи. Це означає, що такі землі підлягають приватизації, тобто передачі у власність громадян та юридичних осіб у порядку, визначеному ЗК України. Однак кодексом встановлений цілий ряд земель комунальної влас­ності, які не підлягають приватизації. Згідно зі ст. 83 ЗК до таких земель належать: а) землі загального користування населених пунктів (майдани, вулиці, проїзди, шляхи, набережні, пляжі, пар­ки, сквери, бульвари, кладовища, місця знешкодження та утиліза­ції відходів тощо); б) землі під залізницями, автомобільними доро­гами, об'єктами повітряного і трубопровідного транспорту; в) землі під об'єктами природно-заповідного фонду, історико-культурного та оздоровчого призначення, що мають особливу екологічну, оздо­ровчу, наукову, естетичну та історико-культурну цінність, якщо інше не передбачено законом; г) землі лісового фонду, крім ви­падків, визначених цим кодексом; г) землі водного фонду, крім ви­падків, визначених цим кодексом; д) земельні ділянки, які викори­стовуються для забезпечення діяльності органів місцевого самовря­дування.

Законодавчі акти, що набрали чинності до прийняття до вве­дення в 1996 р. Конституції України, не передбачають можливості перебування природних ресурсів у комунальній власності. Зокре­ма, до них належать Лісовий та Водний кодекси. Однак прийняті вже після набуття чинності Основним Законом країни правові ак­ти з питань регулювання земельних відносин передбачають мож­ливість виникнення права комунальної власності й на зазначені природні ресурси. Так, Закон України «Про розмежування земель Державної та комунальної власності» (2004 р.) визначає землі дер­жавної власності, які не можуть передаватися в комунальну власність. Згідно зі ст. 6 закону при розмежуванні земель держав-

83

Розділ IV. Право власності на природні ресурси

ноі та комунальної власності не можуть передаватися до земель ко­мунальної власності такі землі, як: землі під об'єктами природно-заповідного фонду та історико-культурними об'єктами, що мають національне та загальнодержавне значення; землі під водними об'єктами загальнодержавного значення відповідно до законодав­ства України, а також землі під береговими смугами водних шляхів, водоохоронних зон, прибережних захисних смуг, зон санітарної охорони об'єктів водного фонду загальнодержавного значення за межами населених пунктів; землі лісового фонду за межами населених пунктів. А це в свою чергу означає, що якщо такі землі державної власності мають не загальнодержавне, а місцеве значення або ж перебувають у межах населених пунктів, то вони можуть передаватися з державної в комунальну власність.

Суб'єкти права приватної власності на землю та інші природш ре­сурси. Суб'єктами права приватної власності на землю є громадя­ни та юридичні особи. За загальним правилом, громадянин може визнаватися суб'єктом права власності на землю та інші природні ресурси, якщо він має цивільну правоздатність. Поняття цивільної правоздатності фізичної особи визначене Цивільним кодексом (ЦК) України. Згідно зі ст. 25 ЦК цивільною правоздатністю виз­нається здатність мати цивільні права та обов'язки. До таких прав і обов'язків належать і права та обов'язки власника земельної ділянки. Цивільна правоздатність фізичної особи виникає у мо­мент її народження. Отже, вже після народження фізична особа може стати власником земельної ділянки тощо.

Однак наявність у фізичної особи лише земельної правоздат­ності дає їй можливість стати власником земельної ділянки «пасив­ним» чином. Це означає, що фізична особа може набути право власності на землю, наприклад, шляхом успадкування. Однак така особа не може стати власником земельної ділянки на підставі до­говору купівлі-продажу, оскільки набуття права власності на зем­лю на підставі купівлі-продажу потребує вчинення активних дій, які охоплюються цивільною дієздатністю. Цивільною дієздатністю фізичної особи є її здатність своїми діями набувати для себе цивільних прав і самостійно їх здійснювати, а також здатність своїми діями створювати для себе цивільні обов'язки, самостійно їх виконувати та нести відповідальність у разі їх невиконання (ст. ЗО ЦК України). Таким чином, цивільну дієздатність має фі­зична особа, яка усвідомлює значення своїх дій та може керувати

84

§ 4. Суб'єкти права власності на природні ресурси

ними. Лише за наявності цивільної дієздатності фізична особа мо­же набути право власності шляхом власних активних дій — укла­дення договору купівлі-продажу, міни тощо.

Що стосується набуття та реалізації права власності на землю, то такі дії може вчиняти фізична особа, яка має повну цивільну дієздатність. Повну цивільну дієздатність має фізична особа, яка досягла 18 років (повноліття) або вступила в шлюб (ст. 34 ЦК).

Земельний кодекс України за обсягом наданих прав на землю поділяє фізичних осіб на громадян України, іноземних громадян та осіб без громадянства. Найбільш повним обсягом прав щодо на­буття землі у власність наділені громадяни України. Вони можуть мати у власності будь-які землі, які Земельний кодекс України доз­воляє передавати у власність громадян. Іноземні громадяни та осо­би без громадянства як суб'єкти права власності на землю не ма­ють права набувати у власність землі сільськогосподарського при­значення. Землі сільськогосподарського призначення, прийняті ними у спадщину, протягом року підлягають відчуженню. А з зе­мель несільськогосподарського призначення іноземні громадяни та особи без громадянства можуть набувати лише землі, на яких роз­ташовані об'єкти нерухомого майна, що належать їм на праві при­ватної власності (ст. 81 ЗК). Отже, іноземні громадяни та особи без громадянства є суб'єктами права власності лише на земельні ділян­ки, на яких розташована будівля, споруда чи інша нерухомість. До таких земель належать земельні ділянки, призначені для житлово­го, дачного та гаражного будівництва, а також землі промисло­вості, транспорту, зв'язку тощо.

Юридичні особи як суб'єкти права приватної власності на зем­лю мають право набувати земельні ділянки у власність для здійс­нення статутної діяльності. Цивільний кодекс України (ст. 81) поді­ляє юридичних осіб на два види: юридичні особи публічного права та юридичні особи приватного права. До юридичних осіб публічно­го права належать юридичні особи, створені розпорядчим актом Президента України, органу державної влади, органу влади Авто­номної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування. Юридичними особами приватного права вважаються юридичні осо­би, створені громадянами та/або юридичними особами приватного права. Суб'єктами права приватної власності на землю є юридичні особи приватного права. Юридичні особи публічного права можуть володіти землею на праві постійного користування та оренди.

85

Розділ IV. Право власності на природні ресурси

Крім цього, юридичні особи як суб'єкти права власності на зем­лю поділяються на юридичних осіб України та іноземних юридич­них осіб. За загальним правилом, юридичними особами України вважаються юридичні особи, створені (зареєстровані) в Україні відповідно до її законодавства. Однак з цього правила є винятки. Згідно зі ст. 117 Господарського кодексу (ГК) України, якщо за­сновниками (учасниками) створеної в Україні відповідно до її за­конодавства юридичної особи є лише іноземці (іноземні громадя­ни, особи без громадянства, іноземні юридичні особи), то така юридична особа вважається іноземною. А спільні підприємства, за­сновані за участю іноземних юридичних і фізичних осіб, можуть набувати право власності на земельні ділянки несільськогоспо-дарського призначення у випадках та в порядку, встановлених ЗК України для іноземних юридичних осіб (ст. 82).

Поділ юридичних осіб як суб'єктів права власності на вітчиз­няні та іноземні має важливе значення. Юридичні особи України мають право набувати у власність всі види земель, які можуть зна­ходитись у приватній власності, крім земельних ділянок, які нада­ються для задоволення особистих потреб громадян. До останніх належать: земельні ділянки, призначені для індивідуального жит­лового, дачного і гаражного будівництва та ведення особистого се­лянського господарства.

Земельна правосуб'єктність іноземних юридичних осіб є значно вужчою. Так, згідно зі ст. 82 ЗК України набуття ними у власність земельних ділянок сільськогосподарського призначення не допус­кається, за винятком випадків отримання їх у спадщину. Однак землі сільськогосподарського призначення, отримані іноземними юридичними особами в спадщину, підлягають відчуженню протя­гом одного року. Що стосується земель несільськогосподарського призначення, то іноземні юридичні особи можуть набувати право власності на такі землі лише з метою здійснення інвестиційної діяльності: а) у межах населених пунктів у разі придбання об'єктів нерухомого майна та для спорудження об'єктів, пов'язаних із здійсненням підприємницької діяльності в Україні; б) за межами населених пунктів у разі придбання об'єктів нерухомого майна.

Що стосується можливості набуття у приватну власність інших, крім землі, природних ресурсів, то вони, по-перше, поки що істот­но обмежені чинними законодавчими актами та, по-друге, тісно пов'язані з набуттям у приватну власність земельних ділянок, на

86

§ 5. Зміст права власності на природні ресурси

яких розташовані відповідні природні ресурси. Так, згідно зі ст. 56 ЗК землі лісового фонду можуть перебувати не тільки у державній та комунальній, а й у приватній власності. Однак цією ж статтею передбачено, що громадянам та юридичним особам за рішенням органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади мо­жуть безоплатно або за плату передаватись у власність замкнені зе­мельні ділянки лісового фонду загальною площею до 5 гектарів, якщо вони перебувають у складі угідь фермерських та інших гос­подарств. Крім того, громадяни і юридичні особи мають право на­бувати у власність земельні ділянки деградованих і малопродуктив­них угідь для заліснення, тобто для вирощування лісу, який пере­буватиме у приватній власності зазначених осіб. Землі водного фонду також можуть перебувати у державній, комунальній та при­ватній власності. Однак, як передбачено ст. 59 ЗК, громадянам та юридичним особам за рішенням органів виконавчої влади або ор­ганів місцевого самоврядування можуть безоплатно передаватись у власність замкнені природні водойми загальною площею до 3 гек­тарів.

? 5. Зміст права власності на природні ресурси

Важливим напрямом забезпечення реалізації права власності на природні ресурси є здійснення його суб'єктами наданих їм прав та виконання покладених на них обов'язків власників природних ре­сурсів. З цією метою в цивільному, природоресурсному та еко­логічному законодавстві передбачені норми, які визначають обсяг прав та обов'язків власників земель, вод, лісів, надр та інших об'єктів природного світу.

У цілому зазначеним законодавством сприйнята цивілістична концепція змісту права власності, згідно з якою власникові нале­жить тріада правомочностеи щодо володіння, користування та роз­порядження об'єктом права власності. Таким чином, права влас­ника земельної ділянки чи іншого об'єкта навколишнього світу — Це сукупність наданих йому законом суб'єктивних правомочностеи Щодо володіння, користування відповідним природним ресурсом.

Право власника об'єкта природи щодо володіння ним являє собою юридично забезпечену можливість утримувати територію, на якій розташований природний ресурс, земельну ділянку як свою влас-

87

Розділ IV. Право власності на природні ресурси

ну, позначити її межі не тільки межовими знаками встановленого зразка, а й природними (дерева, кущі) чи рукотворними (тин, рів тощо) об'єктами з метою регулювання чи повної заборони доступу інших осіб на відповідну територію чи земельну ділянку.

Право користування об'єктом природи — це юридично надана власнику можливість безпосереднього чи через створену ним юри­дичну особу господарського та іншого використання земельних та інших природних ресурсів з метою отримання доходів та інших благ від їх корисних властивостей. Найбільш повно права власни­ка щодо використання природного ресурсу визначені у земельно­му законодавстві. Так, згідно зі ст. 90 ЗК власник земельної ділян­ки, реалізуючи надане йому законом суб'єктивне право користу­вання нею, має право:

• самостійно господарювати на землі, вирощуючи сільськогос­
  подарські та інші культури, переробляючи вирощену продукцію чи
  здійснюючи несільськогосподарську діяльність. Виключним пра­
  вом власника земельної ділянки є вибір способу її використання
  відповідно до цільового призначення земельної ділянки. Органи
  державної влади та місцевого самоврядування не мають права при­
  мушувати власника ділянки використовувати її певним чином, до­
  водити планові завдання чи іншим чином втручатися у здійснення
  ним права користування земельною ділянкою. Водночас
  суспільство зберегло за собою право здійснення державного, само­
  врядного та громадського контролю за використанням та охоро­
  ною земель з метою недопущення порушення норм земельного та
  іншого законодавства. Власники земельних ділянок зобов'язані ви­
  конувати видані посадовими особами відповідних органів влади
  приписи щодо припинення порушення вимог законодавства у га­
  лузі використання та охорони земель чи усунення наслідків зе­
  мельних правопорушень;

• споруджувати жилі будинки, виробничі та інші будівлі і спо­
  руди. Однак спорудження власником ділянки будівель і споруд мо­
  же здійснюватися з дозволу органів державного архітектурно-
  будівельного контролю. Інакше таке спорудження вважатиметься
  незаконним;

• вважати своєю власністю посіви і насадження сільськогоспо­
  дарських та інших культур та вироблену сільськогосподарську про­
  дукцію, зведені на земельній ділянці відповідно до чинного зако­
  нодавства будівлі та споруди. В земельному праві України діє пре-

§ 5. Зміст права власності на природні ресурси

зумпція належності власнику земельної ділянки розташованих на ній посівів, насаджень, будівель та споруд, якщо інше не передба­чено виданим власником земельної ділянки актом чи угодою за його участю. Так, власник земельної ділянки може надати її в постійне користування чи оренду іншій особі. У разі надання ор­ганом влади земельної ділянки у постійне користування землеко­ристувач відповідно до закону (ст. 95 ЗК) та акта (рішення) влас­ника про надання ділянки в постійне користування набуває стату­су особи, на яку поширюється дія презумпції суб'єкта права влас­ності на посіви, насадження, будівлі та споруди, зведені ним на от­риманій у постійне користування земельній ділянці. Якщо ж зе­мельна ділянка передана в оренду, то на орендаря ділянки поши­рюється дія зазначеної вище презумпції, якщо в договорі оренди землі не зазначено інше;

— використовувати в установленому порядку для власних по­треб наявні на земельній ділянці загальнопоширені корисні копа­лини, торф, лісові насадження, водні об'єкти, а також інші корисні властивості землі. Це право власника земельної ділянки характери­зується певними особливостями. По-перше, його об'єктом є не всі, а лише розташовані на земельній ділянці корисні копалини місце­вого значення. їх перелік затверджений наказом Держкомгеології України від 9 червня 1994 р. «Про затвердження Переліку корис­них копалин України місцевого значення». По-друге, власники зе­мельних ділянок мають право використовувати корисні копалини місцевого значення, а також торф, лісові насадження, водні об'єкти та інші корисні властивості землі лише для власних по­треб, тобто для (для зведення на земельній ділянці будівель та спо­руд, опалення житлових будинків, власного споживання води чи Для напування власної худоби тощо. Використання зазначених природних ресурсів власником земельної ділянки не для власних, а для інших потреб (для їх продажу чи виробництва певної про­дукції та матеріалів з метою продажу і т.п.) може здійснюватися лише після отримання додаткових дозволів відповідно до чинного законодавства. По-третє, згідно зі ст. 23 Кодексу України про над-Ра право власників земельних ділянок на використання розташо­ваних на земельних ділянках ряду природних ресурсів для власних потреб обмежене ще й певними просторовими межами. Так, вони можуть видобувати для своїх господарських та побутових потреб корисні копалини місцевого значення і торф загальною глибиною Розробки до двох метрів і прісні підземні води до 20 метрів.

89

Розділ IV. Право власності на природні ресурси

Право розпорядження об'єктом природи — законодавчо закріпле­на можливість власника відповідної території чи земельної ділян­ки, на якій розташований об'єкт природи, вирішувати їх юридич­ну долю шляхом вчинення дій, які не суперечать нормам чинного законодавства. Однак фактично таким правом наділені лише влас­ники земельних ділянок, а також окремих природних ресурсів, які можуть перебувати у приватній власності. Згідно зі ст. 90 ЗК влас­ник земельної ділянки має право: відчужувати земельну ділянку на підставі договору купівлі-продажу, міни, дарування та інших цивільно-правових угод; передавати її в оренду; передавати земель­ну ділянку в заставу (іпотека); передати земельну ділянку в спад­щину шляхом написання заповіту та посвідченням його відповідно до вимог Цивільного кодексу України. Слід також відмітити, що порушені права власників земельних ділянок підлягають віднов­ленню в порядку, встановленому законом. При цьому власники ділянок мають право на відшкодування збитків, завданих пору­шенням права власності на земельну ділянку.

Об'єктом права власності на землю є земельна ділянка. Всі землі, навіть ті, які перебувають у державній чи комунальній власності, поділені на земельні ділянки, які є об'єктом права власності та інших прав на землю. Згідно зі ст. 79 ЗК земельна ділянка являє собою частину земної поверхні з установленими межами, певним місцем розташування, з визначеними щодо неї правами. Тобто зе­мельна ділянка — це частина земної поверхні, яка: 1) по всьому пе­риметру відмежована від решти земної поверхні лінією, що закріп­люється межовими знаками встановленого зразка; 2) розміщена за певною поштовою адресою (в населеному пункті) або має інше юридично значуще позначення місця свого розташування на земній поверхні (за межами населених пунктів); 3) віднесена до певної категорії земель, має встановлене відповідно до законодав­ства цільове призначення та є об'єктом земельних прав громадян, юридичних осіб, територіальних громад чи держави.

Визначення земельної ділянки як частини земної поверхні не означає, що права власника ділянки поширюються лише на гори­зонтальну площину земної поверхні. Згідно зі ЗК (ст. 79) право власності на земельну ділянку поширюється в її межах на поверх­невий (ґрунтовий) шар, а також на водні об'єкти, ліси та бага­торічні насадження, які на ній знаходяться. Більше того, якщо на земельній ділянці зведена житлова, виробнича чи інша будівля чи

90

Рекомендована література

споруда, то права власника ділянки поширюються й на простір, що знаходиться над та під поверхнею ділянки та зайнятий будівлею чи спорудою (у висоту і на глибину).

Що стосується об'єктів права власності на інші природні ресур­си, то, як правило, ними виступають частини відповідних природ­них ресурсів, які оточені (відмежовані) іншими природними ресур­сами. Наприклад, межі ріки чи іншої водойми визначаються її місцем стикання з сушею (дном та береговою смугою). Однак ті об'єкти природного світу, які перебувають у виключній власності держави, є інтегрованим (неподільним) об'єктом права власності (наприклад, надра). їх поділ на окремі частини зумовлений не не­обхідністю їх відокремлення як об'єктів права власності, а як об'єктів права користування, права концесії тощо.

Таким чином, правова регламентація відносин власності на природні ресурси характеризується різним рівнем залучення при­родних ресурсів у сферу ринкових відносин. Щодо цього найбільш розвинутим, внутрішньо узгодженим та послідовним є правове ре­гулювання відносин земельної власності. Що стосується роботи стосовно вдосконалення власнісного статусу інших природних ре­сурсів, то вона є вимогою часу.

Рекомендована література

1. Домашенко М. В., Рубаник В. Є. Власність і право власності:
   Нариси з історії, філософії, теорії і практики регулювання відно­
   син власності в Україні. — X., 2002.

2. Земельне право. Академічний курс / За ред. В. І. Семчика та
   П. Ф. Кулинича. - К., 2001.

3. Земельне право України / За ред. М. В. Шульги. — К., 2004.

4. Земельное право Украиньї / Под ред. А. А. Погребного и
   И. И. Каракаша. - К., 2002.

5. Земельний кодекс України. Науково-практичний коментар /
   За ред. В. І. Семчика. — К., 2003.

6. Костицький В. В. Екологія перехідного періоду: право, держа­
   ва, економіка. — К., 2001.

7. Крассов О. И. Право частной собственности на землю. — М.,
   2000.

91

Розділ IV. Право власності на природні ресурси

8. Пересунько С. І. Право державної власності в Україні (історія,
   сучасність, перспективи). — Кіровоград, 1998.

9. Право власності в Україні / За ред. О. В. Дзери та Н. С. Куз-
   нєцової. — К., 2000.

10. Право власності та господарювання у сільському госпо­
    дарстві / За ред. В. І. Семчика. — К., 2001.

11. Рубаник В. Є. Інститут права власності в Україні: проблеми
    зародження, становлення й розвитку до 1917 року. — X., 2002.

12. Шульга М. В. Актуальньїе правовьіе проблеми земельних от-
    ношений в современньїх условиях. — X., 1998.

92

.

Розділ V Право природокористування

§ 1. Поняття права природокористування та його види

Відносини людини з природою мають різнобічний характер. Протягом всієї історії людина задовольняла свої потреби або за ра­хунок використання природи, її ресурсів чи властивостей, або у взаємодії з нею. З часом форми відносин людини з природою ус­кладнювались, ставали все більш різноплановими. Для того щоб надати організованості цим відносинам, уникнути нищівної ек­сплуатації природних ресурсів, запобігти їх вичерпанню і забезпе­чити раціональне використання і відтворення, була потрібна пра­вова регламентація. Право природокористування виникло у відповідь на ці потреби.

Право природокористування можна розглядати у різних ракур­сах. У об'єктивному розумінні право природокористування сьогодні являє собою правовий інститут екологічного права, що регулює суспільні відносини в сфері забезпечення ефективного раціональ­ного використання людиною природних ресурсів, природних об'єктів та природних умов. Правові норми, які формують відповідний інститут екологічного права, містяться як у комплекс­ному екологічному законодавстві (інтегровані норми), так і в при-родоресурсному законодавстві (диференційовані норми). Причому масив відповідних норм у природоресурсному (земельному, водно­му, лісовому, гірничому, фауністичному та ін.) законодавстві знач­но перевищує відповідні норми інтегрованого регулювання. Це свідчить про те, що користування різними природними ресурсами має свої суттєві особливості, що знаходять відображення в праві.

93

Розділ V. Право природокористування

Право природокористування можна розглядати також у суб'єктивному розумінні, тобто як право конкретного суб'єкта ви­користовувати природні ресурси, природні об'єкти чи природні умови для задоволення певних потреб. Таке право належить влас­никові або іншій особі. Оскільки право використовувати належні об'єкти власності є однією з правомочностей, які має власник, то можна стверджувати, що суб'єктивне право природокористування слід розглядати як елемент права власності. З іншого боку, право природокористування є похідним від права власності, тобто надан­ня природного об'єкта в користування завжди відбувається за ініціативою (за участю) власника чи уповноважених ним осіб (органів). Власник не втрачає правомочності щодо користування природними ресурсами або об'єктами, він може лише передати таке право на певних умовах іншій особі (за договором, ліцензією тощо).

Можна оцінювати право природокористування і як правовідно­сини, тобто врегульований правом комплекс прав та обов'язків, що належать суб'єктам природокористування в конкретних суспільних відносинах щодо використання земельної ділянки, водного об'єкта, лісового масиву, ділянки надр, мисливського угіддя, об'єкта природно-заповідного фонду тощо.

Право природокористування як комплексний правовий інститут поділяється на види, що відповідно до норм екологічного законо­давства здійснюється за різними класифікаційними ознаками. Так, за типом природного об'єкта, який використовується, право приро­докористування поділяється на:

• право землекористування;

• право водокористування;

• право надрокористування;

• право лісокористування;

• право користування об'єктами тваринного світу;

• право користування об'єктами рослинного світу (мелісовою рос­
  линністю);

• право користування територіями та об'єктами природно-за­
  повідного фонду.

Переважно право природокористування поширюється на кон­кретний природний об'єкт чи конкретний тип природного ресур­су. Лише право користування територіями та об'єктами природно-

94

§ 2. Право загального та право спеціального природокористування

заповідного фонду має комплексний характер, тобто відповідне право поширюється на цілісний природний комплекс у межах те­риторії (акваторії) об'єкта природно-заповідного фонду, наданого в користування. Серед видів права природокористування, виділе­них нами за вказаною ознакою, ми не назвали право користуван­ня атмосферним повітрям. Річ у тому, що сучасне екологічне зако­нодавство України, насамперед Закон «Про охорону атмосферного повітря» (в ред. від 2001 р.) регулює виключно відносини атмосфе-роохоронного спрямування. Мета регулювання використання ат­мосферного повітря як ресурсу основного виробничого призначен­ня містилась у преамбулі й тексті цього закону від 1992 р., але зго­дом була вилучена з нього як декларативна, оскільки ніяких нор­мативів чи стандартів, які регулювали б відповідну сферу, так і не було встановлено.

За поширеністю і правовими підставами виникнення розрізня­ється право загального і право спеціального природокористування. За строками, на які надається право природокористування, виділя­ється право постійного і право тимчасового природокористування. Різний рівень охоронного режиму встановлений для користування природними ресурсами загальнодержавного і місцевого значення. За способами виникнення право природокористування поділяється на первинне і вторинне (щодо землі, води, лісів). За ознакою можли­вості доступу до відповідного природного об'єкта інших користувачів законодавство виділяє відокремлене та невідокремлене природокорис­тування. Можливий поділ права природокористування на види і за іншими класифікаційними критеріями.

Зупинимось на визначальних ознаках деяких із виділених видів природокористування, що є найбільш характерними для викорис­тання всіх або більшості природних ресурсів.

? 2. Право загального та право спеціального природокористування

Необхідність розмежування права загального і права спеціаль­ного природокористування зумовлена тим, що в процесі спеціаль­ного природокористування природні ресурси піддаються значно більшому тиску, навантаженню, а їх використання суттєво переви-

95

Розділ V. Право природокористування

щує за обсягами таке, що має місце при загальному природокори­стуванні. Одночасно створюється більша загроза заподіяння шко­ди довкіллю, а через нього — стану здоров'я населення та збере­женню всього біологічного та ландшафтного різноманіття. Тому в праві України зроблено спробу виробити механізми правової рег­ламентації права спеціального природокористування, його відме­жування від загального.

До початку 90-х років використання природних ресурсів у нашій країні було безоплатним, а природокористування, яке ми сьогодні називаємо загальним, практично не регламентувалося. Все це базувалося на концепції невичерпності природних багатств і створювало передумови для їх нищівної експлуатації.

Уперше поділ права природокористування на загальне і спеціальне був здійснений Законом України «Про охорону навко­лишнього природного середовища» (ст. 38). Було встановлено за­гальні ознаки відповідних видів природокористування, притаманні праву користування всіма природними ресурсами, і визначено особливості здійснення цього права.

Право загального природокористування гарантується всім гро­мадянам для задоволення життєво необхідних потреб (естетичних, оздоровчих, рекреаційних, матеріальних тощо) безоплатно, без закріплення цих ресурсів за окремими особами, надання відповідних дозволів, за винятком обмежень, передбачених законо­давством України.

У порядку спеціального використання природних ресурсів гро­мадянам, підприємствам, установам і організаціям надаються у во­лодіння, користування або оренду природні ресурси на підставі спеціальних дозволів, зареєстрованих у встановленому порядку, за плату для здійснення виробничої та іншої діяльності.

Відповідний поділ природокористування на загальне та спеціальне міститься сьогодні й у більшості природоресурсних актів законодавства України. Так, здійснення використання вод у порядку загального і спеціального природокористування регламен­тується статтями 46—50 Водного кодексу України. Порядок вико­ристання лісових ресурсів у порядку загального і спеціального при­родокористування встановлений статтями 48—51 та іншими Лісо­вого кодексу України. Поділ права користування об'єктами тва­ринного світу на загальне і спеціальне здійснений також Законом України «Про тваринний світ» (статті 10, 16—18, 27). А можливість 96

§ 2. Право загального та право спеціального природокористування

використання природних рослинних ресурсів у порядку загального або спеціального користування визначена Законом України «Про рослинний світ» (статті 8—13).

Право загального природокористування є загальнодоступним, тобто гарантується всім фізичним особам, причому не лише грома­дянам України, а всім особам, які перебувають на її території, не­зважаючи на правові підстави такого перебування. Для суб'єктів загального використання природних ресурсів законодавство не встановлює ніяких вікових обмежень. Його метою є задоволення життєво необхідних потреб (естетичних, оздоровчих, рекреаційних, культурно-освітніх, матеріальних тощо). Воно здійснюється безо­платно, без закріплення природних об'єктів за окремими особами і без надання відповідних дозволів, за винятком обмежень, перед­бачених законодавством України.

Відповідно до ст. 47 Водного кодексу України загальне водоко­ристування здійснюється громадянами для задоволення таких по­треб, як купання, плавання на човнах, любительське та спортивне рибальство, водопій тварин, забір води з водойм без застосування споруд і технічних пристроїв і з криниць.

Право загального лісокористування регулюється ст. 49 Лісового кодексу України. Громадяни мають право вільно перебувати в лісах, безоплатно збирати для власного споживання дикорослі трав'янисті рослини, квіти, ягоди, горіхи, інші плоди, гриби.

Загальне використання об'єктів тваринного світу регламен­тується Законом України «Про тваринний світ» та іншими актами законодавства України. Згідно зі ст. 16 цього закону передбачено такі види загального використання об'єктів тваринного світу, як:

• любительське та спортивне рибальство у водних об'єктах за­
  гального користування в межах встановлених законодавством об­
  сягів безоплатного вилову;

• використання корисних властивостей життєдіяльності тва­
  рин — природних санітарів середовища, запилювачів рослин тощо;

• використання об'єктів тваринного світу в наукових, культур­
  но-освітніх, виховних, естетичних та інших цілях, не заборонених
  законом.

Особливості загального використання природних рослинних ресур­сів передбачені ст. 9 Закону України «Про рослинний світ». У по­рядку загального використання громадяни можуть збирати лікарську і технічну сировину, квіти, ягоди, плоди, гриби та інші

4 5-200 97

Розділ V. Право природокористування

харчові продукти для задоволення власних потреб, а також викорис­товувати ці ресурси в рекреаційних, оздоровчих, культурно-освітніх та виховних цілях. Правила загального використання при­родних рослинних ресурсів затверджуються центральним органом виконавчої влади у галузі охорони навколишнього природного се­редовища.

Законодавство України містить вичерпний перелік видів приро-докористувань, які можуть здійснюватися на засадах загального. Водночас відповідно до ст. 38 Закону України «Про охорону навко­лишнього природного середовища» законодавством можуть перед­бачатись обмеження права загального природокористування. Такі обмеження, як правило, регулюються природоресурсним (водним, лісовим, фауністичним, флористичним та іншим) законодавством і стосуються умов загального природокористування, їх строків чи територіальних меж. Зробимо короткий огляд обмежень, які накла­даються законодавством України на загальне використання при­родних ресурсів.

Водне законодавство передбачає два випадки обмеження права загального водокористування: з метою охорони життя і здоров'я гро­мадян та навколишнього природного середовища та на водних об'єктах, переданих в оренду. Механізм обмеження права загаль­ного водокористування з метою охорони життя і здоров'я грома­дян такий: відповідне питання може бути ініційоване державними органами охорони навколишнього природного середовища, водно­го господарства, санітарного нагляду чи іншими спеціально упов­новаженими контрольними органами, які готують подання до ра­йонної (міської) ради. На підставі цього подання відповідна місце­ва рада приймає рішення про обмеження права загального приро­докористування водними об'єктами на своїй території. При цьому визначаються місця, де забороняється купання, плавання на чов­нах, забір води тощо. Законодавство передбачає обов'язок місце­вих рад інформувати населення про своє рішення щодо обмежен­ня загального водокористування в засобах масової інформації.

Особливий обмежувальний режим загального водокористування на водних об'єктах, що передані в оренду, може бути встановлений первинним водокористувачем за погодженням з органом, який на­дав водний об'єкт в оренду. На первинному водокористувачеві в цьому випадку лежить і обов'язок інформування населення щодо такого режиму (аж до заборони загального водокористування на

98

§ 2. Право загального та право спеціального природокористування

водному об'єкті, наданому в оренду). Якщо первинним природоко-ристувачем або місцевою радою не встановлено спеціальних обме­жувальних правил, загальне природокористування на орендовано­му об'єкті визнається дозволеним без обмежень (ст. 47 Водного ко­дексу України).

Загальне лісокористування може бути обмежене в кількох випад­ках. Перша група таких обмежень загального лісокористування стосується територій та об'єктів природно-заповідного фонду та деяких інших категорій природних територій, що особливо охоро­няються. Обмеження права загального лісокористування можуть накладатися: а) за способами природокористування (наприклад, способами, що завдають шкоди відтворенню природних ресурсів), б) за видами (наприклад, заборона випасання худоби, полювання, рибальства тощо), в) за строками (в певний період року, в період гніздування птахів, у нічний час тощо).

Відповідні обмеження передбачені Законом України «Про при­родно-заповідний фонд України» і передусім стосуються територій природних заповідників, заповідних зон біосферних заповідників, заказників, ботанічних садів, дендрологічних, зоологічних парків і парків — пам'яток садово-паркового мистецтва. Спеціальні обме­ження загального лісокористування на конкретних територіях і об'єктах природно-заповідного фонду можуть встановлюватися та­кож положеннями про ці території чи об'єкти.

Загальне використання об'єктів тваринного світу здійснюється з такими обмеженнями:

• забороняється вилучення об'єктів тваринного світу з природ­
  ного середовища (за винятком любительського та спортивного ри­
  бальства у водних об'єктах загального користування);

• забороняється знищення тварин, руйнування їхнього житла
  та інших споруд (нір, хаток, лігв, гнізд, мурашників, бобрових за­
  гат тощо), порушення середовища існування тварин і погіршення
  умов їх розмноження.

Законодавство про рослинний світ також містить кілька обме­жень та заборон, що поширюються на загальне використання рос­линних ресурсів.

Забороняється:

— збирання в порядку загального використання дикорослих
Рослин, віднесених до переліку наркотичних, їх плодів, насіння,
післяжнивних залишків, відходів сировини тощо;

99

Розділ V. Право природокористування

— торгівля лікарськими і декоративними видами рослин та їх частинами (корені, стебла, плоди тощо), зібраними в порядку за­гального використання природних рослинних ресурсів.

Загальне використання природних рослинних ресурсів може бути також обмежене у разі їх виснаження, різкого зменшення попу­ляційної та ценотичної різноманітності тощо. Механізм обмежень аналогічний тому, що встановлений для обмеження права загаль­ного водокористування у випадках загрози здоров'ю чи стану на­вколишнього природного середовища. Таке обмеження накла­дається Радою міністрів АРК, місцевими органами виконавчої вла­ди, органпми місцевого самоврядування, спеціально уповноваже­ним центральним органом виконавчої влади у галузі охорони на­вколишнього природного середовища чи іншими спеціально упов­новаженими центральними органами виконавчої влади відповідно до їх компетенції.

Таким чином, нами розглянуто всі види загального використан­ня природних ресурсів, які на сьогодні відомі законодавству Украї­ни, а також обмеження, які можуть бути накладені на режим за­гального природокористування. В усіх інших (крім перерахованих) випадках використання природних ресурсів в Україні здійснюється в порядку спеціального природокористування.

У порядку спеціального використання природних ресурсів грома­дянам, підприємствам, установам і організаціям надаються у во­лодіння, користування або оренду природні ресурси на підставі спеціальних дозволів, зареєстрованих у встановленому порядку, за плату для здійснення виробничої та іншої діяльності, а у випадках, передбачених законодавством України, — на пільгових умовах (ча­стина третя ст. 38 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»).

Спеціальне використання природних ресурсів можна здійснюва­ти не тільки на ділянках, наданих у користування, а й на ділянках, що належать особам на праві власності. Наприклад, здійснення по­лювання на земельних ділянках, що належать юридичній чи фізич­ній особі на праві власності, але входять до складу мисливських угідь, є видом спеціального використання об'єктів тваринного світу і вимагає плати та здійснення всіх необхідних юридичних актів.

На відміну від права загального природокористування правом спеціального природокористування наділяється спеціальний

100

§ 2. Право загального та право спеціального природокористування

суб'єкт. Особливості його правосуб'єктності визначаються законо­давством України. Ним може бути як юридична особа (підпри­ємство, установа, організація), так і фізична особа (в тому числі приватний підприємець). Для здійснення права спеціального при­родокористування для фізичної особи вимагається досягнення певного віку (як правило, 18 років — віку повної цивільної дієздат­ності, якщо інше не встановлено законом).

Правовою передумовою надання відповідного права юридичній особі, або приватному підприємцю є акт державної реєстрації суб'єкта підприємництва (в певних випадках — закріплення в ста­туті юридичної особи або в реєстраційному свідоцтві певного виду діяльності, що потребує спеціального використання природних ре­сурсів). Для здійснення права полювання необхідно попередньо отримати правовий статус мисливця, тобто мати мисливський кви­ток. А для отримання права спеціального лісокористування (на­приклад, права заготівлі деревини), а також для більшості видів спеціального використання надр слід попередньо отримати в кори­стування земельну ділянку, належним чином оформивши таке на­дання (державний акт, договір тощо). Інколи для отримання пра­ва на спеціальне природокористування спеціальна право-суб'єктність не вимагається. Так, лісовий квиток на право збиран­ня в лісі квітів, лікарської сировини чи інших дикорослих лісових рослин може придбати будь-який громадянин, навіть якщо він не є суб'єктом підприємницької діяльності.

Важливою ознакою права спеціального природокористування є мета, з якою воно здійснюється. За загальним правилом, у процесі спеціального природокористування природні ресурси використо­вуються в обсягах, що перевищують потреби особистого споживан­ня. Така діяльність розрахована на комерціалізацію її результатів й отримання від неї прибутку.

Правовою підставою здійснення права спеціального природоко­ристування є спеціальний дозвіл на використання конкретних природ­них ресурсів у межах затверджених лімітів, що видається компетент­ним державним органом (органами Мінприроди, Держнаглядохо-ронпраці, Укрдержрибгоспу, Держкомлісгоспу), органами місцево­го самоврядування (щодо природних ресурсів місцевого значення) ^або власником (користувачем) природного ресурсу (зокрема, кори­стувачами мисливських угідь). Формою такого дозволу найчастіше ^є ліцензія, але існують й інші модифікації відповідних правових

101

Розділ У. Право природокористування

актів: відстрільна картка (на право полювання), лісорубний квиток (ордер) або лісовий квиток (на право лісокористування), інші ви­ди дозволів. Положення про порядок видачі дозволів на спеціаль­не використання природних ресурсів затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 10 серпня 1992 р.

Спеціальне природокористування здійснюється на платній ос­нові. Практично за всі види спеціального використання природних ресурсів стягується відповідна плата (збори), розміри і порядок стягнення яких визначаються Кабінетом Міністрів України.

Надання права спеціального природокористування супровод­жується закріпленням певного природного ресурсу (об'єкта) чи його частини за конкретним суб'єктом. Це може бути відокремлене при­родокористування, що оформлюється шляхом прямого надання в користування, зокрема, земельної ділянки лісового фонду (для за­готівлі деревини), гірничого відводу (для геологорозвідувальних робіт, добування корисних копалин чи іншого спеціального надро-користування), ділянки водного фонду (наприклад, для риборозве­дення). У випадку невідокремленого спеціального природокористу­вання встановлюються лише територіальні обмеження на здійснен­ня відповідного права (наприклад, здійснення права полювання в межах певного мисливського угіддя чи збирання дикорослої лісової рослинності в межах певної ділянки лісового фонду).

Однією з важливих ознак права спеціального природокористу­вання є його здійснення переважно з використанням технічних при­строїв або споруд. Такі пристрої (споруди), як правило, не викори­стовуються в процесі загального користування, що визначає порівняльні масштаби впливів на природні ресурси в одному і дру­гому випадках.

Не містить поділу на загальне і спеціальне природокористуван­ня земельне, гірниче та атмосфероохоронне законодавство. Таку позицію законодавця легко обгрунтувати. Зокрема, користування надрами, на нашу думку, не може здійснюватися в порядку загаль­ного природокористування. Щоправда, інколи до права загального використання надр відносять право землевласників і землекорис­тувачів на видобування в межах належних (наданих) їм земельних ділянок корисних копалин місцевого значення, торфу і прісних підземних вод до певної глибини залягання (ст. 23 Кодексу Ук­раїни про надра, ст. 90 та 95 ЗК України). Хоча таке добування не потребує отримання спеціальних дозволів (ліцензій) та гірничого

102

§ 2. Право загального та право спеціального природокористування

відводу, воно не може бути визнане таким, що здійснюється в по­рядку загального природокористування, оскільки реалізація цього права обмежена за суб'єктним складом (тільки землевласники чи землекористувачі) і за територіальною ознакою (в межах наданих їм земельних ділянок).

Користування земельними ресурсами також у більшості ви­падків можливе лише на умовах спеціального використання. З пев­ною мірою умовності можна стверджувати, що наближаються до статусу природних ресурсів загального користування землі житло­вої та громадської забудови, до яких відповідно до ст. 38 ЗК Ук­раїни належать земельні ділянки в межах населених пунктів, які використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об'єктів загального користування. Такі землі використовуються відповідно до генерального плану населе­ного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням державних стандартів і норм, регіональних та місцевих правил забудови. Однак розміще­на на відповідних землях житлово-комунальна інфраструктура призначена для обслуговування насамперед населення відповідних мікрорайонів і навряд чи може розглядатись як об'єкт загального користування в повному розумінні.

Ще ближчим до права загального використання природних ре­сурсів є землекористування на деяких категоріях земель загально­го користування населених пунктів: майданах, вулицях, проїздах, шляхах, набережних, пляжах, парках, скверах, бульварах тощо. Це землі комунальної власності, які відповідно до ст. 83 ЗК України, належать відповідним територіальним громадам. Однак, виходячи з букви закону, можна зробити висновок, що і ці землі прямо не віднесені до природних ресурсів загального користування.

Відсутність у законодавстві поділу права використання атмо­сферного повітря на загальне та спеціальне знаходить цілком при­родне пояснення в тому, що не підлягає правовій регламентації за­гальне право кожного використовувати атмосферне повітря для за­безпечення життєдіяльності людського організму. З іншого боку, До цього часу не напрацьовані правові критерії використання ат­мосферного повітря як сировини основного виробничого призна­чення, що застосовується в технологічних процесах деяких вироб­ництв (наприклад, на теплових електростанціях).

Виходячи з аналізу права загального і спеціального природоко-

103

Розділ V. Право природокористування

ристування, можна надати порівняльну характеристику їх ознак, яку для зручності подаємо у вигляді такої таблиці:

Ознака

Право загального природокористування

Право спеціального природокористування

Суб 'єкт

Мета

не-

всі без винятку громадяни України, а також іноземці та особи без громадянст­ва, що перебувають на те­риторії України

задоволення життєво обхідних потреб

спеціальний суб'єкт, що визначений законодавством: як правило, господа­рюючий суб'єкт (фізична чи юридич­на особа), що використовує природні ресурси в процесі виробничої та іншої діяльності

як правило, отримання прибутку

Платність

Правові підстави ви­никнення права

Закріплення природних ре­сурсів чи об'єк­тів за корис­тувачами

Використання технічних при­строїв чи спо­руд у процесі природокорис­тування

здійснюється безоплатно

закон

не здійснюється

як правило, не використо­вуються

здійснюється за плату

спеціальні дозволи (ліцензії), що ви­даються компетентними державними органами, власниками (користувача­ми) природних об'єктів, чи інші юри­дичні акти

як правило, здійснюється

як правило, використовуються

Особливості спеціального використання кожного природного ресурсу нами будуть розглянуті в особливій частині цього підруч­ника. Метою ж даного розділу є формування базових уявлень про специфіку і відмінності права загального та спеціального природо­користування.

104

§ 3. Постійне та тимчасове природокористування

? 3. Постійне та тимчасове природокористування

За ознакою терміну, на який природні ресурси (об'єкти, їх час­тини) надаються в користування, розрізняється постійне і тимча­сове природокористування.

Правом постійного природокористування визнається володіння і користування природною ділянкою без заздалегідь установленого строку.

Земельний кодекс України, інші акти земельного законодавства визначають умови надання в постійне користування земель та ре­алізації відповідного права. Виділимо основні з них:

• в постійне користування передаються лише земельні ділянки,
  що перебувають у державній або комунальній власності;

• таке право може набуватися тільки юридичними особами;

• право постійного землекористування надається лише підпри­
  ємствам, установам та організаціям державної чи комунальної
  форм власності, а також відповідно до змін, внесених до частини
  другої ст. 92 ЗК України Законом України від 12 травня 2004 р. —
  громадським організаціям інвалідів України, їх підприємствам
  (об'єднанням), установам та організаціям;

• громадяни та юридичні особи, які мали в постійному корис­
  туванні земельні ділянки до прийняття ЗК України 2001 р., але
  згідно з ним не можуть мати їх на такому праві, повинні до 1 січня
  2005 р. переоформити у встановленому порядку право власності
  або право оренди на них (п. 6 перехідних положень ЗК України);

• в постійне користування можуть передаватися землі не тільки
  сільськогосподарського призначення, а й лісового, водного фондів,
  природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного при­
  значення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного при­
  значення тощо;

• право постійного природокористування за статусом набли­
  жається до права власності, однак постійний землекористувач, на
  відміну від власника, не може на свій розсуд розпоряджатися на­
  даною йому природною ділянкою: продати її, закласти, подарува­
  ти тощо. Ніякі юридичні дії, пов'язані з природними об'єктами
  Державної та комунальної власності, що знаходяться в постійному
  користуванні, неможливі без участі власника або без його фор­
  мальної згоди (від його імені — органів державної влади чи місце­
  вого самоврядування);

105

Розділ V. Право природокористування

• 
  право постійного користування земельною ділянкою виникає
  після одержання її користувачем документа, що посвідчує відпо­
  відне право, та його державної реєстрації (ст. 125 ЗК України);
  документом, що посвідчує право постійного користування земель­
  ною ділянкою, так само як і право власності на землю, є держав­
  ний акт (ст. 126 ЗК України), форма якого затверджена Постано­
  вою Верховної Ради України від 13 березня 1992 р. «Про форми
  державних актів на право власності на землю і право постійного
  користування землею»;

• надання земельних ділянок юридичним особам у постійне
  користування здійснюється на підставі рішень органів виконавчої
  влади та органів місцевого самоврядування за проектами відведен­
  ня цих ділянок (ст. 123 ЗК України);

• земельні ділянки, надані у постійне користування, можуть
  вилучатися для суспільних та інших потреб за рішенням органів
  державної влади та місцевого самоврядування в порядку, що вста­
  новлюється статтями 149—151 ЗК України;

• у разі ліквідації державного чи комунального підприємства,
  установи, організації землі, які перебувають у їх постійному кори­
  стуванні, за рішенням відповідного органу виконавчої влади або
  органу місцевого самоврядування переводяться до земель запасу
  або надаються іншим громадянам та юридичним особам для вико­
  ристання за їх цільовим призначенням (ст. 24 ЗК України).

Стаття 123 ЗК України встановлює процедуру надання в постійне користування земельних ділянок. Юридична особа, зацікавлена в одержанні земельної ділянки в постійне користуван­ня із земель державної або комунальної власності, звертається з відповідним клопотанням до районної, Київської чи Севасто­польської міських державних адміністрацій або сільської, селищ­ної, міської ради. До цього клопотання додаються документи, що обґрунтовують її розмір, призначення та місце розташування.

Відповідний орган державної влади або орган місцевого само­врядування розглядає клопотання у місячний строк і надає згоду на розроблення проекту відведення земельної ділянки. Після цьо­го юридична особа, що бажає отримати земельну ділянку в постійне користування, замовляє проект відведення відповідної ділянки. Умови і строки розроблення таких проектів визначаються договором, укладеним замовником з виконавцем цих робіт. Про­ект відведення земельної ділянки погоджується із землекористува-

106

§ 3. Постійне та тимчасове природокористування

чем, органом по земельних ресурсах, природоохоронним і санітар­но-епідеміологічним органами, органами архітектури та охорони культурної спадщини і після одержання висновку державної зем­левпорядної експертизи по об'єктах, які їй підлягають, подається до відповідної державної адміністрації або сільської, селищної, міської ради, які розглядають його у місячний строк і в межах своїх повноважень приймають рішення про надання земельної ділянки.

Відмову органів місцевого самоврядування або органів виконав­чої влади у наданні земельної ділянки в користування або зали­шення клопотання без розгляду може бути оскаржено в судовому порядку.

Відповідно до земельного і лісового законодавства (зокрема, ст. 57 ЗК України, ст. 9 Лісового кодексу України) у постійне ко­ристування землі лісового фонду можуть надаватись лише у випад­ках, передбачених законодавством, а саме:

• спеціалізованим лісогосподарським підприємствам, іншим
  підприємствам, установам, організаціям, у яких створено
  спеціалізовані підрозділи, для ведення лісового господарства, а та­
  кож спеціального використання лісових ресурсів, потреб мис­
  ливського господарства, культурно-оздоровчих, рекреаційних,
  спортивних і туристичних цілей та проведення науково-дослідних
  робіт;

• фермерським господарствам — якщо ці земельні ділянки
  лісового фонду не перевищують 5 гектарів і входять до складу
  відповідного господарства.

Землі водного фонду можуть надаватись у постійне користуван­ня лише спеціалізованим державним підприємствам чи підрозділам. Згідно зі ст. 59 ЗК України та ст. 85 Водного кодексу України постійне користування землями водного фонду дозво­ляється водогосподарським спеціалізованим організаціям, іншим підприємствам, установам, організаціям, в яких створено спеціалізовані служби по догляду за водними об'єктами, прибереж­ними захисними смугами, смугами відведення, береговими смуга­ми водних шляхів, гідротехнічними спорудами та їх підтриманню в належному стані.

Тимчасовим визнається природокористування, термін якого зазда­легідь обумовлений.

У тимчасове користування можуть передаватися земельні ділян­ки, ділянки надр, лісу, водні об'єкти, мисливські угіддя. У тимча-

107

Розділ V. Право природокористування

сове користування можуть передаватись як ті ділянки, що перебу­вають у державній чи комунальній власності, так і ті, що знахо­дяться у приватній власності.

Законодавство поділяє тимчасове природокористування на дов­гострокове і короткострокове і встановлює граничні терміни для обох цих видів. Так, у короткострокове користування лісові та водні ресурси можуть надаватися на строк до трьох років, у довго­строкове — від трьох до 25 (ст. 9 Лісового кодексу України, ст. 50 Водного кодексу України). Для землі та надр встановлені інші терміни короткострокового і довгострокового користування, а са­ме: для землі відповідно — до п'яти і до 50 років (ст. 93 ЗК Ук­раїни), для надр відповідно — до п'яти і до 20 (ст. 15 Кодексу Ук­раїни про надра). Лише щодо мисливських угідь закон встановлює нижню межу строку тимчасового користування — не менше 15 років. Це пов'язано з необхідністю забезпечити раціональне ефек­тивне використання мисливських угідь їх користувачами, створити перешкоди споживацькому підходу до використання мисливської фауни, стимулювати користувачів мисливських угідь до здійснення заходів щодо відтворення тваринного світу, до дбайливого ставлен­ня до природних ресурсів.

Практично щодо всіх природних ресурсів законодавство надає можливість продовження строків тимчасового природокористуван­ня. Таке продовження, як правило, пов'язується з виробничою не­обхідністю і обмежується ще одним строком відповідно короткост­рокового або довгострокового тимчасового природокористування.

Не містить відповідних обмежень законодавство про надра. Стаття 15 Кодексу України про надра передбачає лише, що в разі необхідності строки тимчасового користування надрами можуть бути продовжені. Це означає, що таке продовження може бути здійснено неодноразово.

Граничні розміри природних ділянок, що надаються у тимчасо­ве користування, встановлено природоресурсним законодавством. При цьому пункт 7 перехідних положень ЗК України містить нор­му, важливу для утвердження принципу стабільності в регулюванні земельних відносин в Україні: громадяни та юридичні особи, що одержали у тимчасове користування, в тому числі на умовах орен­ди, земельні ділянки у розмірах, що були передбачені раніше чин­ним законодавством, зберігають права на ці ділянки.

Природні ресурси (об'єкти) можуть надаватись у тимчасове ко-

108

г

§ 3. Постійне та тимчасове природокористування

ристування на правах оренди. Земельні ділянки передаються у тимчасове користування виключно на правах оренди. Це стосується і земельних ділянок лісового та водного фондів.

Так, відповідно до ст. 57 ЗК України земельні ділянки лісового фонду за рішенням органів виконавчої влади або органів місцево­го самоврядування надаються на умовах оренди підприємствам, ус­тановам та організаціям, у яких створено спеціалізовані лісогоспо­дарські підрозділи, для ведення лісового господарства, спеціально­го використання лісових ресурсів і для потреб мисливського гос­подарства, культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних, тури­стичних цілей, проведення науково-дослідних робіт тощо.

А земельні ділянки прибережних захисних смуг, смуг відведен­ня і берегових смуг водних шляхів, а також озера, водосховища, інші водойми, болота та острови із земель водного фонду можуть передаватися на умовах оренди для сінокосіння, рибогосподарсь­ких потреб, культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних і ту­ристичних цілей, проведення науково-дослідних робіт тощо грома­дянам та юридичним особам. Використання земельних ділянок водного фонду для рибальства дозволяється здійснювати за згодою їх власників або за погодженням із землекористувачами (ст. 59 ЗК України).

Орендні відносини щодо землі порівняно з відповідними відно­синами щодо інших природних ресурсів, більш детально регламен­товані.

Особливості права оренди земельних ділянок регулюються ЗК України, ЦК України, Законом України «Про оренду землі» (від 1998 р. у ред. Закону України від 2003 р. із наступними змінами), іншими актами законодавства України.

Статтею 93 ЗК України та ст. 1 Закону «Про оренду землі» орен­да земельної ділянки визначається як засноване на договорі стро­кове платне володіння та користування земельною ділянкою, не­обхідною орендареві для провадження підприємницької та іншої

ДІЯЛЬНОСТІ.

З аналізу законодавства можна виділити визначальні ознаки права оренди земельних ділянок:

— правовою підставою виникнення цього права є договір орен­ди землі, тобто угода сторін про взаємні зобов'язання, відповідно До яких орендодавець за плату передає орендареві у володіння і ко­ристування земельну ділянку для господарського використання на

109

Розділ V. Право природокористування

обумовлений договором строк, а орендар зобов'язаний використо­вувати земельну ділянку відповідно до умов договору та вимог зе­мельного законодавства (ст. 13 Закону «Про оренду землі»);

• договір оренди землі укладається у письмовій формі й за ба­
  жанням однієї із сторін може бути посвідчений нотаріально (ст. 14
  Закону України «Про оренду землі»);

• договір оренди землі набуває чинності після його державної
  реєстрації (ст. 18 Закону України «Про оренду землі»);

• орендодавцями за договором оренди землі виступають влас­
  ники земельної ділянки або уповноважені ними особи: громадянин
  або юридична особа — щодо земель приватної власності, сільська,
  селищна, міська рада — щодо земель комунальної власності, район­
  на, обласна ради та Верховна Рада Автономної Республіки Крим —
  щодо земельних ділянок, що перебувають у спільній власності тери­
  торіальних громад, органи державної влади — щодо земель держав­
  ної власності (ст. 4 Закону України «Про оренду землі»);

• орендарями земельних ділянок можуть виступати: районні,
  обласні, Київська та Севастопольська міські державні
  адміністрації, Рада міністрів АРК та Кабінет Міністрів України;
  сільські, селищні, міські, районні та обласні ради, Верховна Рада
  Автономної Республіки Крим; громадяни та юридичні особи Ук­
  раїни, іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні осо­
  би, міжнародні об'єднання та організації, а також іноземні держа­
  ви (ст. 5 Закону України «Про оренду землі»);

• орендована земельна ділянка або її частина може передава­
  тись орендарем у суборенду, якщо це право не обмежене законом
  або договором на підставі ст. 111 п. 1 «б» ЗК України. Такі обме­
  ження на передачу земельних ділянок у суборенду передбачені, зо­
  крема, ст. 8 Закону України «Про оренду землі»: а) не дозволяється
  зміна цільового призначення землі; б) умовою суборенди є
  закріплення відповідного положення в договорі оренди або пись­
  мова згода орендодавця (якщо протягом місяця останній не
  надішле письмового повідомлення щодо своєї згоди чи заперечен­
  ня, орендована земельна ділянка або її частина може бути переда­
  на в суборенду); в) строк суборенди не повинен перевищувати
  строку дії договору оренди; г) умови договору суборенди не по­
  винні виходити за межі договору оренди; д) на ділянці, що пере­
  дається в суборенду,' не повинні бути розташовані цілісні майнові
  комплекси підприємств, установ і організацій державної або кому-

110

§ 3. Постійне та тимчасове природокористування

нальної власності, а також заснованих на майні, що належить Ав­тономній Республіці Крим, та їх структурних підрозділів. У разі припинення договору оренди чинність договору суборенди земель­ної ділянки припиняється. Договір суборенди земельної ділянки підлягає державній реєстрації. За згодою сторін договір суборенди земельної ділянки посвідчується нотаріально;

— передача земельної ділянки в оренду в певних випадках мож­
лива із зміною її цільового призначення (частина третя ст. 124 ЗК
України), крім земель сільськогосподарського призначення;

• законодавство передбачає можливість переходу права на
  оренду земельної ділянки після смерті громадянина-орендаря (до
  спадкоємців, а за їх відмови чи відсутності таких — до осіб, які ви­
  користовували цю земельну ділянку разом з орендарем і виявили
  бажання стати орендарями), а також у разі засудження фізичної
  особи-орендаря до позбавлення волі або обмеження його дієздат­
  ності (до одного із членів сім'ї за його бажанням, а в разі їх відсут­
  ності або відмови — до осіб, які використовували цю ділянку ра­
  зом з орендарем за їх згодою) (ст. 7 Закону «Про оренду землі»);

• орендар, який відповідно до закону може мати у власності
  орендовану земельну ділянку, має переважне право на придбання
  її у власність у разі продажу цієї земельної ділянки, за умови, що
  він сплачує ціну, за якою вона продається, а у разі продажу на кон­
  курсі (аукціоні) — якщо його пропозиція є рівною з пропозицією,
  яка є найбільшою із запропонованих учасниками конкурсу
  (аукціону) (ст. 9 Закону України «Про оренду землі»);

• оренда земель завжди передбачає плату за користування зе­
  мельною ділянкою (орендну плату) (ст. 21 Закону України «Про
  оренду землі»), така плата може справлятись у грошовій, нату­
  ральній та відробітковій (надання послуг орендодавцю) формах,
  або шляхом поєднання різних форм (ст. 22). Орендна плата за зе­
  мельні ділянки державної і комунальної власності, які передані в
  оренду для сільськогосподарського використання, переглядається
  один раз на три роки в порядку, встановленому законом або дого­
  вором оренди. Орендна плата за земельні ділянки, що перебувають
  У власності фізичних та юридичних осіб, переглядається за згодою
  сторін (ст. 23).

Об'єктом тимчасового природокористування на умовах оренди може бути не тільки земля, а й інші природні ресурси: водні об'єкти, ділянки лісу, мисливські угіддя. Підставою виникнення

111

Розділ У. Право природокористування

орендних правовідносин щодо цих природних ресурсів також є до­говір оренди, тобто угода, згідно з якою одна сторона (орендода­вець) тимчасово на заздалегідь обумовлений строк передає іншій стороні (орендарю) конкретний природний об'єкт (його частину), а орендар зобов'язується добросовісно користуватись об'єктом оренди відповідно до умов договору, вчасно вносити орендну пла­ту, а також виконувати інші умови договору. Орендний договір щодо водних чи лісових об'єктів може бути як короткостроковим (до трьох років), так і довгостроковим (до 25 років). Конкретний строк оренди природних ресурсів передбачається договором. Дого­вір оренди водних, лісових ресурсів, мисливських угідь на відміну від договору оренди землі:

• може стосуватися лише природних ресурсів місцевого зна­
  чення;

• за загальним правилом, не дозволяється зміна цільового при­
  значення природного об'єкта, в орендному договорі чітко визна­
  чається цільове призначення, за яким має здійснюватися викорис­
  тання природного об'єкта, що передається в оренду (наприклад,
  водні об'єкти можуть передаватися в оренду для риборозведення,
  виробництва сільськогосподарської та промислової продукції,
  лікувальних, оздоровчих та деяких інших цілей);

• переуступка права оренди інших, крім землі, природних
  об'єктів чи їх частин (суборенда), як правило, забороняється.

? 4. Право користування природними ресурсами загальнодержавного та місцевого значення

Усі природні ресурси України поділяються на природні ресурси загальнодержавного та місцевого значення. Такий поділ уперше було здійснено Законом України. «Про охорону навколишнього природного середовища» (ст. 39), а згодом поглиблено щодо кож­ного природного ресурсу актами природоресурсного законодавст­ва.

До природних ресурсів загальнодержавного значення відповідно до ст. 39 Закону України «Про охорону навколишнього природно­го середовища» та деяких інших актів законодавства належать:

— територіальні та внутрішні морські води;

112

§ 4. Право користування природними ресурсами ... та місцевого значення

• 
  природні ресурси континентального шельфу та виключної
  (морської) економічної зони;

• атмосферне повітря;

• підземні води¹;

• поверхневі води, що знаходяться або використовуються на
  території більш як однієї області, а також їх притоки всіх порядків
  (курсивом виділено частину формулювання, встановлену ст. 5 Водно­
  го кодексу України);

• лісові ресурси державного значення;

• природні ресурси в межах територій та об'єктів природно-за­
  повідного фонду загальнодержавного значення, а також: віднесені
  до категорії лікувальних (виділено частину формулювання, встановле­
  ну ст. 5 Водного кодексу України);

• дикі тварини, які перебувають у стані природної волі в межах
  території України, її континентального шельфу та виключної
  (морської) економічної зони, інші об'єкти тваринного світу, на які
  поширюється дія Закону України «Про тваринний світ» і які пере­
  бувають у державній власності, а також об'єкти тваринного світу,
  що в установленому законодавством порядку набуті в комунальну
  або приватну власність і визнані об'єктами загальнодержавного
  значення ( в ред. ст. 43 Закону України «Про тваринний світ»;

• корисні копалини, за винятком загальнопоширених.

Наведений перелік природних ресурсів загальнодержавного зна­чення, що міститься в ст. 39 згаданого закону, не є вичерпним. За­конодавством України можуть бути віднесені до природних ре­сурсів загальнодержавного значення також інші природні ресурси. Певним чином конкретизується і навіть розширюється перелік природних ресурсів загальнодержавного значення в актах природо-ресурсного законодавства. Нами вже зверталась увага не конкрети­зуючі формулювання в цій частині Водного кодекса України та Закону України « Про тваринний світ». Деякі уточнення та допов­нення до переліку природних ресурсів загальнодержавного значен­ня надаються також у ст. 4 Закону України «Про тваринний світ», частині 2 ст. 4 Закону України «Про рослинний світ» та ін.). Так, згідно з п. «г» частини другої ст. 4 Закону України «Про рослин-

¹ Відповідно до ст. 5 Водного кодексу України до природних ресурсів загально­державного значення відносять не всі підземні води, а лише ті, що є джерелом цен­тралізованого водопостачання.

113

Розділ V. Право природокористування

ний світ» до ресурсів загальнодержавного значення віднесені рідкісні й такі, що перебувають під загрозою зникнення, та типові природні рослинні угруповання, занесені до Зеленої книги Ук­раїни (Положення про Зелену книгу України затверджено постано­вою Кабінету Міністрів України від 29 серпня 2002 р. № 1286).

До природних ресурсів місцевого значення належать ресурси, не віднесені законодавством України до природних ресурсів за­гальнодержавного значення.

Деякі акти природоресурсного законодавства більш детально розкривають зміст категорії «природні ресурси місцевого значен­ня». Так, частиною другою ст. 5 Водного кодексу України до вод­них об'єктів місцевого значення віднесено:

• поверхневі води, що знаходяться і використовуються в межах
  однієї області і які не віднесені до водних об'єктів загальнодержав­
  ного значення;

• підземні води, які не можуть бути джерелом централізовано­
  го водопостачання.

До природних рослинних ресурсів місцевого значення належать дикорослі та інші несшьськогосподарського призначення, судинні рослини, мохоподібні, водорості, лишайники, а також гриби, не віднесені до природних рослинних ресурсів загальнодержавного значення (частина третя ст. 4 Закону України «Про рослинний світ»).

А Перелік корисних копалин України місцевого значення, за­тверджений відповідно до ст. 6 Кодексу України про надра нака­зом Державного комітету України по геології і використанню надр від 9 червня 1994 р. розкриває поняття корисних копалин місцево­го значення, до яких віднесено більшість видів піску, глини, піско­вику, крейди, доломіту, мергелю, вапняку, сланцю, а також галь­ка, гравій, суглинки, камінь бутовий та ракуша.

Поділ природних ресурсів на ресурси загальнодержавного і місцевого значення не є формальністю. Він має вирішальне зна­чення з погляду визначення правових підстав виникнення і припи­нення права природокористування, особливостей укладання угод щодо тих чи інших природних ресурсів, механізмів забезпечення їх охорони і раціонального використання тощо.

114

§ 5. Принципи права природокористування

? 5. Принципи права природокористування

Розглянувши основні ознаки права природокористування і структурувавши його за видами, згідно з класифікаційними озна­ками, що визначаються законодавством України, можна виділити і принципи права природокористування. Адже право природокори­стування як система правових норм, об'єднаних у правовий інсти­тут, базується на ряді принципових положень, постулатів, які виз­начають перспективний напрям розвитку права. Головними серед них є такі:

• цільовий характер використання природних ресурсів;

• додержання екологічних і санітарно-гігієнічних вимог у про­
  цесі використання природних ресурсів;

• збалансованість економічних і екологічних чинників у про­
  цесі природокористування;

• екосистемний підхід до природи як до цілісного організму,
  незаподіяння в процесі використання одного природного ресурсу
  шкоди іншим;

• непорушення в процесі природокористування прав та інте­
  ресів інших власників і користувачів природних ресурсів;

• безоплатність загального і платність спеціального природоко­
  ристування та деякі інші.

Усі ці принципи відображено в екологічному законодавстві Ук­раїни. Розглянемо деякі з них.

Принцип цільового характеру природокористування закріплений усіма базовими актами природоресурсного законодавства України. Особливістю вітчизняного законодавства є поширення цього принципу не лише на природокористувачів, а й на власників при­родних ресурсів. Зміст цільового характеру природокористування полягає в обумовленій законодавством можливості використовува­ти природний об'єкт (його частину) лише за тим цільовим призна­ченням, для якого він переданий у власність чи наданий у корис­тування і недопустимість, за загальним правилом, його викорис­тання за іншим цільовим призначенням.

Деякі акти природоресурсного законодавства (передусім земель­ного) поділяють природні ресурси на категорії, визначаючи особ­ливості режиму використання кожної з таких категорій. Цей поділ вирішально впливає і на цільовий характер природокористування конкретних суб'єктів, яким відповідні ресурси передаються у

115

Розділ V. Право природокористування

власність чи надаються в користування. Так, відповідно до ст. 19 ЗК землі України за основним цільовим призначенням поділяють­ся на такі категорії:

• землі сільськогосподарського призначення;

• землі житлової та громадської забудови;

• землі природно-заповідного та іншого природоохоронного при­
  значення;

• землі оздоровчого призначення;

• землі рекреаційного призначення;

• землі історико-культурного призначення;

• землі лісового фонду;

• землі водного фонду;

• землі промисловості, транспорту, зв 'язку, енергетики, оборони
  та іншого призначення.

Земельні ділянки кожної категорії земель, не надані у власність або користування громадян чи юридичних осіб, можуть перебува­ти у запасі.

Віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади та місцевого самовряду­вання відповідно до їх повноважень. А зміна цільового призначен­ня земель провадиться органами виконавчої влади або місцевого самоврядування, які приймають рішення про передачу цих земель у власність або надання в користування, вилучення (викуп) земель, і затверджують проекти землеустрою або приймають рішення про створення об'єктів природоохоронного та історико-культурного призначення.

Зміна ж цільового призначення земель, які перебувають у влас­ності громадян або юридичних осіб, здійснюється за ініціативою власників земельних ділянок у порядку, що встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Законодавство захищає порядок встановлення та зміни цільово­го призначення земель. Порушення такого порядку є підставою для:

— визнання недійсними рішень органів державної влади та
місцевого самоврядування про надання (передачу) земельних діля­
нок громадянам та юридичним особам;

• визнання недійсними угод щодо земельних ділянок;

• відмови в державній реєстрації земельних ділянок або виз­
  нання реєстрації недійсною;

116

г

§ 5. Принципи права природокористування

— притягнення до відповідальності відповідно до закону грома­
дян та юридичних осіб, винних у порушенні порядку встановлен­
ня та зміни цільового призначення земель.

Використання землі виключно за цільовим призначенням є го­ловним обов'язком як власників земельних ділянок (ст. 91 ЗК Ук­раїни), так і землекористувачів (ст. 96 ЗК України).

При наданні земельних ділянок у цільове користування (так са­мо як і у власність) обов'язково враховується поділ земель на відповідні категорії. Крім того, надання у власність чи передача в користування земельних ділянок тієї чи іншої категорії також здійснюється для певних потреб. Законодавство при цьому вста­новлює ряд обов'язкових правил природокористування. Одним із найважливіших серед них є пріоритетність сільськогосподарського використання земель, тобто землі, придатні для потреб сільського господарства, повинні надаватися насамперед для сільськогоспо­дарського використання (ст. 23 ЗК України). Землі сільськогоспо­дарського призначення можуть надаватись у власність чи користу­вання фізичних чи юридичних осіб для однієї з таких потреб:

• для ведення фермерського господарства (ст. 32 ЗК України);

• під особисте селянське господарство (ст. 33);

• для сінокосіння та випасання худоби (ст. 34);

• для індивідуального чи колективного садівництва (ст. 35);

• для городництва (ст. 36).

Лісове законодавство, реалізуючи відповідний універсальний принцип, передбачає такі види цільового використання лісових ре­сурсів:

• заготівля деревини під час рубок головного користування;

• заготівля живиці;

• заготівля другорядних лісових матеріалів (пень, луб, кора, де­
  ревна зелень тощо);

• побічні лісові користування.

При цьому відповідний перелік не є вичерпним. Законодавст­вом України можуть передбачатися й інші види цільового викори­стання лісових ресурсів (ст. 50 Лісового кодексу України).

Хронологічно більш пізнє законодавство про рослинний світ певною мірою розвиває принцип цільового використання природ­них ресурсів, у тому числі лісових, стосовно дикорослих та інших несільськогосподарського призначення судинних рослин, мохо­подібних, водоростей, лишайників, а також грибів, їх угруповань і

117

Розділ V. Право природокористування

місцезростань. Законом України «Про рослинний світ» (1999 р.) передбачаються такі види цільового використання рослинних ре­сурсів (ст. 10):

• збирання лікарських рослин;

• заготівля деревини під час рубок головного користування;

• заготівля живиці;

• заготівля кори, лубу, деревної зелені, деревних соків тощо;

• збирання квітів, ягід, плодів, горіхів, насіння, грибів, лісової
  підстилки, очерету тощо;

• заготівля сіна;

• випасання худоби.

Принцип цільового використання водних ресурсів закріплений Водним кодексом України та іншими актами водного законодавст­ва. Основними видами водокористування за цим кодексом є:

• забір води з водних об'єктів із застосуванням споруд або
  технічних пристроїв (ст. 48 та ін.);

• скидання у водні об'єкти зворотних вод (статті 48, 70—75);

• користування водами для потреб гідроенергетики (ст. 66) та
  водного транспорту (ст. 67);

• користування водними об'єктами для потреб повітряного
  транспорту (ст. 53);

• використання водних об'єктів (їх частин) для промислового
  добування риби, іншого водного промислу, для ведення мисливсь­
  кого господарства (ст. 68);

• використання вод для протипожежних потреб (ст. 69),

— інші види водокористування та користування водними
об'єктами, передбачені водним законодавством України.

Звичайно, наведені види водокористування та користування водними об'єктами є основними. Вони мають і свій внутрішній поділ, який знаходить відображення в законодавстві. Так, перший із вищенаведених видів водокористування має суттєві особливості в сфері питного і господарсько-побутового водопостачання насе­лення (глава 11 Водного кодексу), використання вод для потреб сільського, лісового господарства (ст. 65), для потреб промисло­вості (ст. 66), для інших державних і громадських потреб та інших галузей економіки. А скидання у водні об'єкти зворотних вод як вид цільового водокористування буде різнитися за особливостями режиму при скиданні у водні об'єкти промислових, комунально-побутових, шахтних, кар'єрних, рудникових чи дренажних вод.

118

§ 5. Принципи права природокористування

Кодекс України про надра також чітко закріплює принцип цільового характеру використання надр. Згідно з його ст. 14 надра можуть надаватись у користування для такого цільового призна­чення:

• геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислових
  розробок родовищ корисних копалин загальнодержавного зна­
  чення;

• видобування корисних копалин;

• будівництва та експлуатації підземних споруд, не пов'язаних
  з видобуванням корисних копалин, у тому числі споруд для
  підземного зберігання нафти, газу та інших речовин і матеріалів,
  захоронення шкідливих речовин і відходів виробництва, скидання
  стічних вод;

• створення геологічних територій та об'єктів, що мають важ­
  ливе наукове, культурне, санітарно-оздоровче значення (наукові
  полігони, геологічні заповідники, заказники, пам'ятки природи,
  лікувальні, оздоровчі заклади та ін.);

• задоволення інших потреб.

Цільовий характер використання об'єктів тваринного світу вста­новлений фауністичним законодавством. Так, Закон України «Про тваринний світ» виділяє такі види використання цих природних об'єктів:

• мисливство;

• рибальство, включаючи добування водних безхребетних тва­
  рин;

• використання диких тварин з метою отримання продуктів їх
  життєдіяльності;

• добування (придбання) диких тварин з метою їх утримання і
  розведення у напіввільних умовах чи в неволі;

• використання корисних властивостей життєдіяльності тварин
  — природних санітарів середовища, запилювачів рослин тощо:

• використання об'єктів тваринного світу в наукових, культур­
  но-освітніх, виховних та естетичних цілях.

З певними обмеженнями принцип цільового характеру приро­докористування закріплюється і законодавством України про охо­рону атмосферного повітря. Безумовно, ніякі законодавчі заходи не можуть обмежити основного призначення атмосферного повітря як природного ресурсу — забезпечувати людину і всі біологічні ресурси планети сприятливим для життєдіяльності

119

Розділ V. Право природокористування

повітрям. Принцип цільового використання поширюється лише на використання атмосферного повітря для виробничих потреб, хоча регламентація використання атмосферного повітря як сировини основного виробничого призначення вилучена з останньої ред. За­кону України «Про охорону атмосферного повітря» (2001 р.) (в історичному плані можна звернутися до статей 30—32 Закону Ук­раїни «Про охорону атмосферного повітря» в ред. від (1992 р.).

Принцип цільового характеру природокористування червоною ниткою проходить крізь законодавство України про природно-за­повідний фонд. Більшість територій та об'єктів природно-за­повідного фонду повинні використовуватися виключно за тим призначенням, для якого вони були відведені. Деяким винятком з цього загального правила є заказники, режим яких дозволяє всі ви­ди господарського використання, за винятком діяльності, що супе­речить цілям і завданням, передбаченим положенням про конкрет­ний заказник (ст. 26 Закону України «Про природно-заповідний фонд України»). На деяких категоріях природно-заповідного фон­ду, щодо яких законодавством передбачене функціональне зону­вання територій (біосферні заповідники, національні природні парки, ботанічні сади та деякі інші), цільове використання певних зон не перешкоджає їх використанню за іншим цільовим призна­ченням. Так, зона антропогенних ландшафтів біосферних за­повідників включає території традиційного землекористування, лісокористування, водокористування, місць поселення, рекреації та інших видів господарської діяльності. Крім того, в межах тери­торій біосферних заповідників можуть виділятися зони регульова­ного заповідного режиму, до складу яких включаються об'єкти природно-заповідного фонду інших категорій (зокрема, регіональ­ні ландшафтні парки, заказники, заповідні урочища) (ст. 18 Зако-

на відповідних територіях встановлюється ніби подвійний режим

ну України «Про природно-заповідний фонд України»). При цьому на відповідних територія цільового використання.

Принцип додержання екологічних і санітарно-гігієнічних вимог при використанні природних ресурсів полягає в здійсненні системи пра­вових, організаційних, техніко-технологічних, економічних та інших заходів, спрямованих на охорону природи, її ресурсів та об'єктів, а також здоров'я людини у процесі природокористування. Цей принцип досить повно відображений у ст. 40 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища». Його суть 120

§ 5. Принципи права природокористування

полягає в тому, що використання природних ресурсів громадяна­ми, підприємствами, установами та організаціями здійснюється з додержанням обов'язкових екологічних вимог, а саме:

— раціонального і економного використання природних ре­
сурсів на основі широкого застосування новітніх технологій;

• здійснення заходів щодо запобігання псуванню (тобто спричи­
  ненню шкоди природним об'єктам), забрудненню (тобто несприят­
  ливим змінам складу і властивостей природних об'єктів та ресурсів
  у результаті надходження в них забруднюючих речовин), виснажен­
  ню (тобто кількісному вичерпанню) природних ресурсів, негатив­
  ному впливу на стан навколишнього природного середовища;

• здійснення заходів щодо відтворення відновлюваних природ­
  них ресурсів;

— застосування біологічних, хімічних та інших методів
поліпшення якості природних ресурсів, які забезпечують охорону
навколишнього природного середовища і безпеку населення;

• збереження територій та об'єктів природно-заповідного фон­
  ду, а також інших територій, що підлягають особливій охороні;

• здійснення господарської та іншої діяльності без порушення
  екологічних прав інших осіб;

• виконання інших екологічних вимог, встановлених законо­
  давством України.

Ці загальні правила щодо додержання екологічних і санітарно-гігієнічних вимог у процесі природокористування розвиваються і конкретизуються в природоресурсному і санітарно-гігієнічному за­конодавстві України. Спеціальні розділи, присвячені природоохо­ронним заходам, додержанню екологічних вимог у процесі викори­стання природних ресурсів, містяться в ЗК України (глава 26, статті 162—168), Лісовому кодексі України (розділ VI, статті 85— 88), Водному кодексі України (розділ 4, статті 85—108), Кодексі України про надра (розділ VI, статті 56—59), Законі України «Про тваринний світ» (розділ IV, статті 36—54), Законі України «Про рослинний світ» (розділ VI, статті 25—32). Широкий комплекс за­ходів щодо охорони атмосферного повітря в процесі господарської діяльності передбачає Закон України «Про охорону атмосферного повітря» (це передусім норми розділів II—IV). А питання гігієнічної регламентації та державної реєстрації небезпечних фак­торів фізичної, хімічної, біологічної природи, присутніх у середо­вищі життєдіяльності людини, критеріїв їх допустимого впливу на

121

Розділ У. Право природокористування

здоров'я людини, регламентації заходів щодо обмеження їх інтен­сивності чи тривалості знаходять відображення в Законі України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя насе­лення» (1994 р.) з наступними змінами).

Земельним законодавством, зокрема, регламентується система правових, організаційних, економічних та інших заходів, спрямо­ваних на раціональне використання земель, запобігання необгрун­тованому вилученню земель сільськогосподарського призначення, захист від шкідливого антропогенного впливу, відтворення і підви­щення родючості грунтів, підвищення продуктивності земель лісо­вого фонду, забезпечення особливого режиму використання земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-куль-турного призначення. Ці заходи включають:

• обгрунтування і забезпечення досягнення раціонального зем­
  лекористування ;

• захист сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагар­
  ників від необгрунтованого їх вилучення для інших потреб;

• захист земель від ерозії, селів, підтоплення, заболочування,
  вторинного засолення, переосушення, ущільнення, забруднення
  відходами виробництва, хімічними та радіоактивними речовинами
  та від інших несприятливих природних і техногенних процесів;

• збереження природних водно-болотних угідь;

• запобігання погіршенню естетичного стану та екологічної
  ролі антропогенних ландшафтів;

• консервацію деградованих і малопродуктивних сільськогос­
  подарських угідь (ст. 164 ЗК України).

З метою забезпечення екологічної та санітарно-гігієнічної без­пеки громадян законодавством визначаються вимоги щодо якості земель, допустимого антропогенного навантаження на ґрунти та окремі території, допустимого сільськогосподарського освоєння земель тощо шляхом встановлення таких нормативів:

а) оптимального співвідношення земельних угідь;

б) якісного стану Грунтів;

в) гранично допустимого забруднення грунтів;

г) показників деградації земель та ґрунтів (ст. 165 ЗК України).

Додержання вимог законодавства про охорону довкілля, підви­щення родючості ґрунтів та збереження інших корисних властиво­стей землі належить до обов'язків землекористувачів (ст. 96 ЗК Ук­раїни).

122

§ 5. Принципи права природокористування

Використання земельної ділянки способами, що суперечать екологічним вимогам, є однією з підстав припинення права кори­стування земельною ділянкою (пункт «г» ст. 141 ЗК України).

А громадяни та юридичні особи, винні в: псуванні сільськогос­подарських угідь та інших земель, їх забрудненні хімічними та радіоактивними речовинами і стічними водами, засміченні про­мисловими, побутовими та іншими відходами; розміщенні, проек­туванні, будівництві, введенні в дію об'єктів, що негативно впли­вають на стан земель; непроведенні рекультивації порушених зе­мель; знищенні або пошкодженні протиерозійних і гідротехнічних споруд, захисних насаджень; невиконанні умов знімання, збере­ження і нанесення родючого шару ґрунту, — несуть цивільну, адміністративну або кримінальну відповідальність відповідно до за­конодавства (ст. 211 ЗК України, статті 52—54 Кодексу України про адміністративні правопорушення, статті 236, 237 та 239 Кримінального кодексу України).

Збалансованість економічних і екологічних чинників як принцип права природокористування набув послідовного втілення в законо­давстві України лише в останнє десятиліття. Він є похідним від однієї з найпоширеніших у сучасному праві навколишнього сере­довища теорії взаємовідносин суспільства та природи — концепції сталого розвитку. Остання посідає дедалі вагоміше місце в право­вих системах багатьох країн світу.

Поштовх для її впровадження в правотворчу та правозастосовчу практику світове співтовариство отримало наприкінці 1980-х років, за активного сприяння Організації Об'єднаних Націй, під егідою якої в 1984 р. було створено Міжнародну комісію з навколишньо­го середовища й розвитку на чолі з прем'єр-міністром Норвегії Гру Харлем Брундтланд. У результаті діяльності цієї Комісії в 1987 р. Генеральній асамблеї ООН було подано історичну доповідь «Наше спільне майбутнє»¹. Саме з моменту оприлюднення доповіді почи­нається офіційний відлік часу виникнення концепції сталого роз­витку.

Концепцією запропоновано досить чітку програму поєднання екологічних чинників з економічним і соціальним розвитком. Во­на більш реалістична, а тому й більш перспективна, ніж концепція

¹ Наше общее будущее. Доклад Международной комиссии по окружающей сре-де и развитию (МКОСР). - М., 1989.

123

Розділ V. Право природокористування

обмеження економічного розвитку і народонаселення задля збере­ження навколишнього природного середовища, що хронологічно передувала теорії сталого розвитку, але не знайшла послідовного втілення ні в міжнародному праві, ні в національних правових си­стемах держав.

Концепція сталого розвитку наскільки проста як теорія, настільки ж складна в практичній реалізації. Вона базується на то­му, що не можна ототожнювати розвиток з більш вузьким понят­тям економічного зростання. Розвиток лише тоді може бути визна­ний сталим, коли він спрямований на довгострокову перспективу, тобто не тільки задовольняє потреби сучасного покоління, а й не ставить під загрозу здатність прийдешніх поколінь задовольняти свої потреби.

Ця концепція базується на двох ключових поняттях: потреби розвитку й обмеження розвитку, що в ідеалі мають бути взаємно врівноваженими. Конструктивним у концепції є те, що еко­логічний фактор не «винесений за дужки» розвитку, а безпосеред­ньо включається в його процес. Екологічні цілі суспільства розгля­даються не як протилежні його економічним цілям, а як узгоджені, однопорядкові. Розвиток не може здійснюватися на довгостроковій основі, коли природоресурсна база виснажується і погіршується. Водночас не можна забезпечити екологічні інтереси суспільства, якщо не враховуються фінансові та інші втрати, пов'язані з відтво­ренням природних ресурсів, охороною навколишнього середовища.

Концепція вимагає збалансованості економічних і екологічних цілей у процесі природокористування. Цього не важко досягти, об­раховуючи всі затрати-вигоди від здійснення екологічно коректно­го природокористування в довгостроковому контексті. Так, діяль­ність, спрямована на збереження і охорону земель чи лісових ре­сурсів, поліпшує довгострокові перспективи сільськогосподарсько­го/лісогосподарського розвитку. А ресурсо- та енергозберігаюча діяльність, утилізація відходів з їх вторинним використанням слу­гують не лише економічним, а й екологічним цілям суспільства. «Все, що не є екологічно прийнятним, не повинно бути економічно вигідним» — таким є один з основних постулатів цієї концепції.

Принцип збалансованого врахування економічних і екологічних чинників у процесі природокористування починає набувати певно­го розвитку в екологічному законодавстві України, а також в ор­ганізаційній діяльності держави і суспільства. Постулати сталого

124

§ 5. Принципи права природокористування

розвитку проголошуються в преамбулах і текстах більшості актів екологічного законодавства.

Практичній реалізації принципу збалансованого поєднання економічних і екологічних чинників у процесі природокористуван­ня сприяє запровадження відповідно до Закону України «Про охо­рону навколишнього природного середовища» економічного ме­ханізму природокористування та охорони навколишнього середо­вища, що постійно вдосконалюється і поглиблюється. Велика ува­га приділяється інституційному й організаційно-методичному за­безпеченню збалансованого, сталого розвитку України.

З метою забезпечення узгодженого розв'язання проблем соціально-економічного розвитку, охорони навколишнього при­родного середовища і раціонального використання природних ре­сурсів в Україні та виконання рішень Конференції ООН з навко­лишнього середовища і розвитку (Ріо-де-Жанейро, 1992 р.) поста­новою Кабінету Міністрів України від 8 жовтня 1997 р. було утво­рено Національну комісію сталого розвитку України при Кабінеті Міністрів України.

24 грудня 1999 р. Постановою Верховної Ради України було схвалено Концепцію сталого розвитку населених пунктів як осно­ву для розробки нормативно-правових актів, програм та проектів щодо регулювання планування і забудови, стимулювання інвес­тиційної діяльності, вдосконалення податкової політики, напов­нення і раціонального використання місцевих бюджетів для забез­печення соціально-економічного розвитку населених пунктів.

Багатоаспектним характером і спрямованістю на довгострокову перспективу в контексті забезпечення збалансованості еко­номічних і екологічних чинників сталого розвитку України харак­теризується Комплексна програма реалізації на національному рівні рішень, прийнятих на Всесвітньому саміті зі сталого розвит­ку, на 2003—2015 роки, затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2003 р.

Нарешті, виявом особливої уваги до проблеми з боку держави стало створення при Президентові України консультативно-дорад-чого органу — Національної ради зі сталого розвитку України (По­ложення про Національну раду затверджено Указом Президента України від 3 травня 2003 р.), до основних завдань якої належать:

— вироблення пропозицій щодо національної стратегії перехо­ду України на принципи сталого розвитку;

125

Розділ V. Право природокористування

• 
  оцінка стану реалізації державної політики щодо створення
  еколого-економічних передумов для сталого розвитку України;

• експертиза проектів законів України, інших нормативно-пра­
  вових актів з питань організації використання природоресурсного
  потенціалу, державної політики у сфері матеріального виробництва
  та здійснення заходів, спрямованих на забезпечення сталого роз­
  витку України;

• розроблення пропозицій, спрямованих на виконання рішень
  та рекомендацій Комісії сталого розвитку Економічної та соціаль­
  ної ради ООН та інше.

Очолює Національну раду зі сталого розвитку Президент Ук­раїни. Ним же затверджується персональний склад Ради. Наукове супроводження діяльності Національної ради забезпечує Націо­нальна академія наук України.

Принцип екосистемного підходу до природи як до цілісного організму, незаподіяння в процесі використання одного природного ресурсу шкоди іншим має основоположне значення для права при­родокористування, як і для екологічного права в цілому. Поява цього принципу в праві пов'язана з усвідомленням взаємозв'язку природних процесів і явищ, їх впливу на загальний стан екосистем. Так, хімічне забруднення атмосфери внаслідок осідання забрудню­ючих речовин призводить до забруднення грунтів, надр, зміни ста­ну водойм і всього різноманіття біологічних ресурсів, як рослинно­го, так і тваринного походження. Причому внаслідок залежності природних процесів від метеорологічних умов перенесення забруд­нень може здійснюватися на великі відстані й негативно впливати на природні ресурси далеко за межами їх виникнення. Невипадко­во в зв'язку з цим, що навіть атмосфера над Антарктидою не поз­бавлена негативних забруднень, джерелами виникнення яких є господарська діяльність у місцях, значно віддалених від цього ма­терика.

Екологічне право України послідовно втілює принцип екосис­темного підходу до природи в процесі природокористування. Ба­зисні засади цього підходу було закладено Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища». Навколишнє природне середовище розглядається законом як сукупність при­родних і природно-соціальних умов та процесів (ст. 5). До цього в законодавстві домінував природоресурсний принцип диференційо­ваного регулювання земельних, водних, лісових, гірничих, атмо-

126

§ 5. Принципи права природокористування

сфероохоронних та інших відносин. Останнє десятиліття у праві природокористування позначене поєднанням традиційного дифе­ренційованого підходу до регулювання природокористування з інтегрованим, комплексним підходом до нього.

Найбільш послідовне втілення це знаходить в розвитку інститу­ту екологічної експертизи, в результаті якої комплексній оцінці й прогнозуванню піддається запланована господарська та інша діяльність з погляду її можливого впливу не на якийсь окремо взя­тий природний ресурс, а на навколишнє природне середовище в цілому. Вдосконалюються критерії якості навколишнього природ­ного середовища, починається поступовий перехід від дифе­ренційованих критеріїв якості (ГДК забруднюючих речовин в еле­ментах природного середовища / ГДР фізичних впливів на нього) до комплексних критеріїв, певних індексів якості середовища.

На принципі екосистемного підходу до природи як до цілісно­го організму базувалось і реформування органів управління приро­докористуванням і охороною навколишнього середовища, пов'яза­не із зосередженням управлінських, у тому числі контрольних функцій, у сфері природокористування в руках єдиного органу. На сьогодні це Мінприроди України.

Непорушення в процесі природокористування прав і інтересів інших власників і користувачів природних ресурсів є принципом не лише права природокористування, а й загальним принципом цивільно-правових відносин у правовій державі.

Цей принцип у правову систему України прийшов із західноєвропейського права. Його перші прояви ми знаходимо вже в Цивільному кодексі Франції 1804 р. (більш відомому як Кодекс Наполеона), що базується на абсолютистському підході до права власності. Єдині обмеження, які кодекс допускає до відносин влас­ності, пов'язані з порушенням прав власника-сусіда. І хоча в першій редакції кодексу не було прямої вказівки на застосування Цього принципу в процесі природокористування, вважається, що саме цей кодекс заклав підвалини подальшого розвитку принципу непорушення прав та інтересів інших власників і користувачів у процесі природокористування.

Вже у другій половині XIX ст. принцип нестворення в процесі природокористування перепон до здійснення права власності при-родокористувачем-сусідом знаходить безпосереднє втілення в західноєвропейському законодавстві. Так, Сільський кодекс

127

Розділ V. Право природокористування

Бельгії, чинний і сьогодні, закріпив норму про те, що жодне дере­во будь-якого виду не може бути посаджене без дотримання дис­танції від межі власності. Якщо спеціально не встановлено інше, то це дистанція в 2 метри. Порушення цього правила, що спричи­няє перепони в здійсненні права власності і природокористування сусідом, зумовлює санкцію у вигляді знищення відповідного дере­ва. Інша норма того ж кодексу вимагає саджати будь-які сільсько­господарські культури на відстані 6 метрів від межі власності. Пи­тання неспричинення в процесі природокористування перепон у здійсненні прав та інтересів інших власників природних ресурсів і природокористувачів було об'єктом регулювання й ряду інших за­конодавчих актів західноєвропейських країн, зокрема з питань по­лювання.

У праві природокористування України відповідний принцип найбільш послідовно реалізується в земельному (статті 91, 96, 103— 109 ЗК України), водному (п. 5 ст. 44 Водного кодексу України), лісовому (п. 8 ст. 18 і п. 4 ст. 19 Лісового кодексу України) зако­нодавстві й законодавстві про тваринний світ (ст. 20 Закону Ук­раїни «Про тваринний світ»). Згідно зі ст. 103 ЗК України власни­ки та користувачі земельних ділянок повинні обирати такі спосо­би використання земельних ділянок відповідно до їх цільового призначення, за яких власникам, землекористувачам сусідніх зе­мельних ділянок завдається найменше незручностей (затінення, задимлення, неприємні запахи, шумове забруднення тощо).

ЗК України забороняє власникам та землекористувачам земель­них ділянок використовувати земельні ділянки способами, які не дозволяють власникам, землекористувачам сусідніх земельних ділянок використовувати їх за цільовим призначенням (неприпус­тимий вплив). Землевласники та землекористувачі також зо­бов'язуються співпрацювати при вчиненні дій, спрямованих на за­безпечення прав на землю кожного з них та використання цих ділянок із запровадженням і додержанням прогресивних техно­логій вирощування сільськогосподарських культур та охорони зе­мель (обмін земельних ділянок, раціональна організація територій, дотримання сівозмін, встановлення, зберігання межових знаків то­що).

Кодекс надає власникам і користувачам земельних ділянок пра­во вимагати припинення діяльності на сусідній земельній ділянці, здійснення якої може призвести до шкідливого впливу на здоров'я

128

§ 5. Принципи права природокористування

людей, тварин, на повітря, земельні ділянки та інше. У випадку проникнення коренів і гілок дерев з однієї земельної ділянки на іншу власники та користувачі земельних ділянок мають право відрізати корені дерев і кущів, які проникають із сусідньої земель­ної ділянки, якщо таке проникнення є перепоною у використанні земельної ділянки за цільовим призначенням (статті 104—105). В інтересах якнайповнішого задоволення прав власників та користу­вачів сусідніх (суміжних) земельних ділянок уперше в земельному законодавстві України було запроваджено інститут земельних сервітутів, тобто встановлено сукупність правомочностей власника або землекористувача земельної ділянки на обмежене платне або безоплатне користування чужою земельною ділянкою (ділянками) (глава 16).

Є й цілий ряд інших норм, які захищають права власників зе­мельних ділянок від порушення їх землевласниками чи землекори-стувачами-сусідами.

Безоплатність загального і платність спеціального використання природних ресурсів як принцип права природокористування закріплений у п. «в» ст. З Закону України «Про охорону навколиш­нього природного середовища». За радянських часів усі види при­родокористування здійснювалися на засадах безоплатності, що сприяло виробленню ставлення до природних ресурсів як до нескінченно поновлюваних, невичерпних, таких, що не мають ре­альної вартості. Все це не сприяло дбайливому, раціональному ставленню до використання природних багатств. Підтвердивши безоплатність усіх форм загального природокористування, метою якого є задоволення життєво необхідних потреб людей, законодав­ство про охорону навколишнього природного середовища запрова­дило механізм платності практично всіх видів спеціального приро­докористування, що здійснюється в господарських цілях, як прави­ло, для отримання прибутку. Законодавство України встановлює:

• плату за землю у вигляді земельного податку та орендної пла­
  ти (Закон України «Про плату за землю»);

• плату за воду — у вигляді плати за спеціальне водокористу­
  вання, користування водами для потреб гідроенергетики і водного
  транспорту (глава 7 Водного кодексу України, Порядок справлян­
  ня плати за спеціальне використання водних ресурсів, затвердже­
  не постановою Кабінету Міністрів України від 8 лютого 1994 р., з
  наступними змінами);

5 5-200 129

Розділ V. Право природокористування

• 
  плату за використання лісових ресурсів і користування земель­
  ними ділянками лісового фонду для потреб мисливського господар­
  ства, культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних і туристич­
  них цілей та проведення науково-дослідних робіт (глава 17 Закону
  України «Про тваринний світ»);

• плату за користування надрами у вигляді платежів за корис­
  тування надрами, відрахувань за геологорозвідувальні роботи, ви­
  конані за рахунок державного бюджету, збору за видачу спеціаль­
  них дозволів (ліцензій), акцизного збору (статті 28—29 Кодексу
  України про надра);

• збір за спеціальне використання природних рослинних ресурсів
  (статті 12—13 Закону України «Про рослинний світ»).

Особливості встановлення видів плати (зборів) і здійснення платежів будуть розглянуті в особливій частині підручника, при розгляді специфіки права користування кожним природним ресур­сом. Буде також проаналізовано зміст права земле-, водо-, лісо-, надрокористування, користування об'єктами тваринного та рос­линного світу.

Рекомендована література

1. Бєлявцева О. М. Соціально-економічні та правові аспекти уп­
   равління природокористуванням в регіоні: Дис. ... канд. екон. на­
   ук: 08.02.03 / Харківський держ. ун-т. — X., 1997.

2. Довідник з питань економіки та фінансування природокори­
   стування і природоохоронної діяльності / М-во екології та природ­
   них ресурсів України; Програма розвитку ООН в Україні; Міжна­
   родний фонд Дніпра / В. Шевчук (уклад.). — К., 2000.

3. Екологія і ресурси: 36. наук. пр. Вип. 7 / Ред. О. М. Трофим-
   чук. - К., 2003.

4. Зуєв В. А. Організаційно-правові аспекти природокористуван­
   ня та охорони навколишнього природного середовища: Автореф.
   дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.06 / Нац. юрид. акад. України ім.
   Я. Мудрого. — X., 2003.

5. Мальішева Н. Р. Пользование гражданами водами, лесами, не-
   драми, обьектами животного мира // Собственность граждан. — К.,
   1997.

6. Малишева Н. Р. Використання природних ресурсів // Юридич­
   на енциклопедія України: У 6 т. — К., 1998. — Т. 1.

130

Рекомендована література

7. Малишева Н. Р. Загальне природокористування // Юридична
енциклопедія України: У 6 т. — К., 1999. — Т. 2.

8. Природо-ресурсний аспект розвитку України / За ред.
І. Д. Андріївського, Ю. Р. Шеляга-Сосонка. — Києво-Могилянсь-
ка академія, 2001.

9. Природньїе ресурси России: Комментарий законодательства.
- М., 2002.

10. Управління у сфері охорони довкілля та природокористуван­
    ня в Україні: проблеми та шляхи їх вирішення / О. Білобран (під-
    гот.), В. Котляренко (підгот.). — К., 2003.

11. Хвесик М. А., Горбач Л. М., Кулаковський Ю. П. Економіко-
    правове регулювання природокористування. — К., 2004.

131

Розділ VI

Екологічна безпека та її правове забезпечення

§ 1. Юридична природа екологічної безпеки

Поняття «екологічна безпека» є різновидом ширшого поняття

— «безпека», яке походить від англійського слова зесигіїу.
Відповідно до Закону України «Про основи національної безпеки
України» під національною безпекою розуміють захищеність життєво
важливих інтересів людини і громадянина, суспільства і держави,
за якої забезпечуються сталий розвиток суспільства, своєчасне ви­
явлення, запобігання і нейтралізація реальних та потенційних за­
гроз національним інтересам. Згідно з Законом України «Про охо­
рону навколишнього природного середовища» екологічна безпека

— це «такий стан навколишнього природного середовища, при якому
забезпечується попередження погіршення екологічної обстановки та
виникнення небезпеки для здоров'я людей» (ст. 50).

Не важко помітити, що визначення екологічної безпеки у ряді моментів принципово відрізняється від загального визначення національної безпеки. Друге спрямоване на запобігання еко­логічним негативам, тоді як перше передбачає не тільки запобіган­ня, а й виявлення та нейтралізацію реальних та потенційних загроз національним інтересам, у тому числі екологічного характеру.

Не сприйняв законодавчої формули визначення екологічної без­пеки Закону України «Про охорону навколишнього природного се­редовища» і ДСТУ «Безпека промислових підприємств. Терміни і визначення». Стандарт визначає безпеку населення, матеріальних об'єктів, навколишнього середовища як відсутність неприпустимого

132

§ 2. Поняття екологічного ризику та його місце в системі правовідносин ...

ризику, пов'язаного з можливістю заподіяння будь-якої шкоди. У довідковому додатку до стандарту екологічна безпека виводиться через призму відсутності дій, станів та процесів, які прямо чи опо­середковано призводять до суттєвих збитків для навколишнього природного середовища, населення та матеріальних об'єктів.

У цьому визначенні інакше сформульовано ознаки екологічної безпеки, їх насамперед пов'язано з відсутністю неприпустимого ризику. Стандарт, по суті, виходить з концепції екологічної безпе­ки, стрижнем якої є теорія екологічного ризику¹.

Аналіз чинного законодавства та юридичної літератури дає можливість виділити суттєві юридичні ознаки екологічної безпеки. Перша з них полягає у тому, що екологічна безпека нині є об'єктом екологічного права, складовою частиною національної та транснаціональної безпеки. Друга виявляється в наявності системи державно-правових та інших соціальних засобів запобігання ви­никненню різноманітних загроз шляхом регулювання екологічно небезпечної діяльності. Третя стосується спрямованості системи екологічної безпеки на сферу екологічно ризикованих видів діяль­ності чи природних стихійних явищ, що можуть призвести стан довкілля до рівня, небезпечного для життя і здоров'я людей, суспільства і держави. Суть четвертої ознаки екологічної безпеки пов'язана з запобіганням екологічно ризикованим діям, станам і процесам, тобто із запобіжними заходами.

$ 2. Поняття екологічного ризику та його місце в системі правовідносин екологічної безпеки

Поняття ризику широко використовується в різноманітних галу­зях права. Щоправда, визначається воно в них по-різному. В еко­логічне право, екологічне законодавство і екологічну практику по­няття ризику прийшло з математичних наук, статистики, таких га­лузей науки, як теорія імовірності, теорія ігор, теорія прийняття рішень і т.п. Суттєву роль у сприйнятті, засвоєнні й використанні Цього поняття відіграли рекомендації міжнародних органів і ор­ганізацій, наприклад Міжнародної комісії з радіологічного захисту.

' Яблоков А. В. Зкологический риск и национальная безопасность // Зкономи- Предпринимательство. Окружающая среда. — 1994. — № 1. — С. 20.

133

Розділ VI. Екологічна безпека та її правове забезпечення

В енциклопедичному аспекті загальна категорія ризику розгля­дається як вірогідність настання небажаних подій та наслідків¹. У цьому контексті поняття ризику безумовно пов'язується із на­станням негативних наслідків та непередбачуваних подій, що має суб'єктивне значення для необмеженого кола осіб.

Легітимне визначення дефініції ризику подає Закон України «Про об'єкти підвищеної небезпеки» від 18 січня 2001 р., згідно з яким ризик — це ступінь імовірності певної негативної події, яка мо­же відбутися в певний час або за певних обставин на території об'єкта підвищеної небезпеки і/або за його межами.

У державному стандарті «Безпека промислових підприємств. Терміни і визначення» екологічний ризик визначений як імовірність настання негативних наслідків від сукупності шкідли­вих впливів на навколишнє середовище, які спричиняють незво-ротну деградацію екосистеми. На жаль, у цьому визначенні немає навіть згадки про людину, її життя та здоров'я.

У юридичній літературі екологічний ризик визначається як вста­новлені нормами екологічного законодавства обставини, з якими пов'язуються виникнення, зміна, припинення правовідносин щодо здійснення діяльності з екологічно небезпечними об'єктами, що визна­чає формування і реалізацію спеціальної правосуб'єктності фізичних, юридичних осіб та держави стосовно виявлення, запобігання і усунен­ня природних і техногенних загроз для довкілля, життя і здоров 'я на­селення та особливий режим відповідальності за невиконання чи не­належне виконання вимог щодо забезпечення екологічної безпеки, включаючи й випадкове (імовірне) настання небезпеки⁷-.

Отже, екологічний ризик є різновидом більш загальної категорії ризику і є істотною ознакою екологічної небезпеки або екологічно небезпечної діяльності. Він відбиває об'єктивну сутність такої діяльності, а саме — імовірність настання небезпеки.

Постановою Кабінету Міністрів від 27 липня 1995 р. № 554 за­тверджено Перелік видів діяльності та об'єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку. Тут йдеться про діяльність, коли ризик досягає такого ступеня, з яким можуть бути пов'язані певні правові наслідки, які належать: а) до суб'єктивної сторони фактич-

¹ Толковьій словарь по метрологам, измерительной технике и управленню ка-
чеством: Основньїе терминьї. — М., 1990.

² Андрейцев В. І. Право екологічної безпеки. — К., 2002. — С. 57.

134

~

§ 2. Поняття екологічного ризику та його місце в системі правовідносин ...

ного складу, а саме до обов'язку передбачати, намічати особливі за­ходи запобігання і б) до об'єктивної сторони, коли приписані або дозволені особливі дії, поєднані з особливим ризиком, або коли та­ка діяльність дозволена як така, що є корисною для суспільства і немає альтернативи на даному етапі. Прикладом такої діяльності є, зокрема, діяльність, пов'язана з використанням ядерної енергії.

Сьогодні в Україні нормативно-правовим порядком визначено основні види ризикованої діяльності та відповідних об'єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку, зокрема, розвиток атомної промисловості та енергетики, функціонування виробництв хімічної, нафтохімічної і переробної промисловості, біохімічне, біотехнічне і фармацевтичне виробництво, знешкодження, утилізація та різні види поводження з промисловими і побутовими відходами тощо. Передбачена можливість відносити до екологічно ризикованих видів діяльності й інші виробництва та процеси, об'єкти яких можуть справляти негативний вплив на стан довкілля.

Екологічно небезпечні види діяльності залежно від їхнього ха­рактеру, особливостей фізичного, хімічного, біологічного складу використовуваних речовин, характеризуються різним ступенем екологічного ризику.

Отже, під джерелами екологічного ризику розуміють діяльність екологічного характеру, як правило, правомірну, оскільки в разі здійснення неправомірної діяльності вона підлягає припиненню без встановлення ризику, в силу його презумпції. Носіями ризику є також цілий ряд об'єктів та різні речовини природного і штучно­го походження, їхні суміші, які здатні за певних природних та соціальних умов і обставин виявляти властивості, що створюють реальну загрозу для здоров'я і життя людини та навколишнього світу.

Водночас зазначимо, що певні природні явища також здатні створювати небезпеку для людини, суспільства і довкілля, зокрема повені, урагани, вулкани тощо.

Оскільки екологічно небезпечні види діяльності, об'єкти, різні речовини та їх суміші характеризуються підвищеним екологічним ризиком, вони підлягають спеціальному регулюванню, зокрема на нормативно-правовому рівні. Йдеться про застосування правових засобів управління екологічними ризиками. До них належать спосо­би впливу на суб'єктів, що здійснюють екологічно небезпечну Діяльність, які полягають у застосуванні або реалізації норм права,

135

Розділ VI. Екологічна безпека та її правове забезпечення

тобто здійснюються безпосередньо на основі права і реалізують йо­го потенціал, у тому числі шляхом: а) державної і громадської еко­логічної експертизи; б) процедури прийняття і узгодження еко­логічно значущих рішень, зокрема оцінки впливу на навколишнє середовище в Україні; в) ліцензування діяльності, пов'язаної з ви­користанням джерел ризику для навколишнього середовища та життя і здоров'я людей; г) подання декларації безпеки об'єкта підвищеної небезпеки; ґ) страхування ризиків; д) сертифікації; є) застосування юридичної відповідальності тощо.

У зв'язку з цим правовідносини щодо забезпечення екологічної безпеки визнаються абсолютними, оскільки, з одного боку, грома­дянам належить абсолютне право на екологічну безпеку, якому з іншого боку кореспондують зобов'язання держави, юридичних та інших фізичних осіб забезпечити виконання низки обов'язкових вимог стосовно гарантування екологічної безпеки. Тобто для ос­танніх право на екологічний ризик (здійснення екологічно небез­печної діяльності трансформовано у обов'язок виконати ряд зо­бов'язань, які спрямовуються на запобігання настанню екологічної небезпеки (прояву екологічного ризику) або ліквідації її наслідків з відверненням чи зменшенням рівня екологічного ризику.

Наприклад, Законом України «Про об'єкти підвищеної небез­пеки» (2001 р.) передбачено, що заінтересовані суб'єкти госпо­дарської діяльності, у тому числі ті, які мають намір розпочати ек­сплуатацію об'єктів підвищеної небезпеки, надсилають до відповідної обласної, Київської чи Севастопольської міських дер­жавних адміністрацій, виконавчих органів селищної або міської рад заяву про отримання дозволу на експлуатацію об'єкта підвище­ної небезпеки, до якої додають: а) декларацію безпеки; б) договір обов'язкового страхування відповідальності за шкоду, яка може за­подіюватися аваріями на об'єктах підвищеної небезпеки; в) план локалізації та ліквідації аварій на об'єктах підвищеної небезпеки;

г) висновки передбачених законом державних та громадських екс­
пертиз; ґ) копію рішення відповідної ради про надання згоди на
розміщення об'єкта підвищеної небезпеки на відповідній території;

д) копію дозволу на будівництво (реконструкцію) об'єкта підвище­
ної небезпеки.

Відповідні державні адміністрації чи виконавчі органи селищної або міської ради у місячний строк з дати отримання заяви розгля­дають її та надані матеріали, погоджують у встановленому порядку

136

§ 2. Поняття екологічного ризику та його місце в системі правовідносин ...

з відповідними інстанціями спеціально уповноважених тери­торіальних органів виконавчої влади і у разі згоди надсилають за­явникові письмовий дозвіл на експлуатацію об'єкта підвищеної не­безпеки або обгрунтовану відмову з переліком додаткових заходів, які повинен здійснити заявник для отримання цього дозволу.

Копія дозволу на експлуатацію об'єкта підвищеної небезпеки надсилається також спеціально уповноваженим органам виконав­чої влади, які здійснюють відповідно контроль у сфері забезпечен­ня екологічної безпеки та охорони навколишнього природного се­редовища; захисту населення і територій від надзвичайних ситу­ацій техногенного і природного характеру; пожежної безпеки; санітарно-епідемічної безпеки та містобудування; охорони праці.

Заявникові надано право повторно звернутися за отриманням в установленому порядку дозволу на експлуатацію об'єкта підвище­ної небезпеки чи оскаржити дії відповідної обласної, Київської або Севастопольської міських державних адміністрацій, виконавчих органів селищної, міської рад у суді загальної компетенції, госпо­дарському суді.

У наведеному прикладі сукупність умов та юридично встановле­них дій щодо здійснення процедури ліцензування екологічно не­безпечних видів діяльності та надання відповідного дозволу утво­рюють певний юридичний склад як підставу виникнення пра­вовідносин у сфері екологічної безпеки. Юридичний склад за пев­них обставин може бути наповнений додатковими діями (юридич­ними фактами), які набувають важливого значення для виникнен­ня правовідносин у сфері екологічної безпеки.

Водночас у сфері екологічної безпеки спостерігаються і дещо інші підстави виникнення правовідносин, зокрема у разі, коли йдеться про загальнолюдське право громадян на природну безпе­ку. Це право базується на ризику, пов'язаному з різними явищами природної стихії. Підставою виникнення цієї групи правовідносин є ряд правових норм, які визнали обов'язком держави забезпечен­ня екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на те­риторії України (ст. 16 Конституції України).

Суб'єктами правовідносин у галузі екологічної безпеки є: громадя­ни України, інші фізичні та юридичні особи, держава.

Об'єктами зазначених правовідносин виступають життя і здо­ров'я людей, безпечне навколишнє природне середовище та його компоненти (природні умови).

137

Розділ VI. Екологічна безпека та її правове забезпечення

$ 3. Правові засади забезпечення екологічної безпеки

Постійність проявів екологічного ризику для життя і здоров'я людей, а також довкілля внаслідок небезпечних впливів техноген­ного та природного характерів зумовлюють необхідність активного пошуку дієвих заходів та підходів, спрямованих на запобігання на­станню таких впливів, ліквідацію їх наслідків у разі виникнення небезпек, надзвичайних екологічних ситуацій. Чільне місце в сис­темі таких заходів відводиться державно-правовому механізму, який передбачає цілу систему заходів і засобів, що спрямовані на забезпечення екологічної безпеки, зокрема розвиток і вдоскона­лення законодавства у цій сфері.

Як зазначалося, система правовідносин, що формують еко­логічну безпеку, постійно змінюється, перебуває у динамічному русі. Так само постійно змінюється і законодавство у сфері забез­печення екологічної безпеки. Особливо це проявляється в частині напрацювання процедур, спрямованих на запобігання виникненню небезпек. Не останню роль у цьому відіграє так звана «гло­балізація» або «інтернаціоналізація» норм екологічної безпеки, за­провадження обов'язкових вимог на загальносвітовому рівні, регіональне співробітництво, зокрема тенденція гармонізації окре­мих положень національного законодавства до європейських норм безпеки, врахування позитивного досвіду правового регулювання, накопиченого країнами Співдружності Незалежних Держав. По­дальшого розвитку набуває гуманізація екологічного законодавства — спрямування його в першу чергу на захист суб'єктивного права громадян на безпечне для життя і здоров'я довкілля.

Правові норми щодо забезпечення екологічної безпеки містять­ся на сьогодні в більшості законодавчих і підзаконних норматив­но-правових актів, тим самим справляючи комплексний, міжгалу­зевий вплив на регламентацію правовідносин у різних сферах діяльності, особливо в частині здійснення екологічно небезпечної діяльності. Наявність розвиненої системи джерел права у сфері екологічної безпеки — суттєва умова забезпечення здійснення пра­ва громадян на екологічно безпечне для життя і здоров'я довкілля.

Положення щодо забезпечення екологічної безпеки містяться в Декларації про державний суверенітет України (1990 р.), в якій виділено окремий розділ «Екологічна безпека», Конституції Ук­раїни, Основних напрямах державної політики України в галузі 138

§ 3. Правові засади забезпечення екологічної безпеки

охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпе­чення екологічної безпеки, Законі України «Про основи національної безпеки України» та інших нормативно-правових ак­тах. Конституція не тільки проголосила право громадян на безпеч­не для життя та здоров'я довкілля, а й передбачила систему га­рантій цього права.

Особливій державній охороні підлягають території та об'єкти природно-заповідного фонду України й інші території та об'єкти, визначені відповідно до законодавства України. Зокрема, з огляду на положення Кліматичної програми України від 28 червня 1997 р., затвердженої постановою Кабінету Міністрів України № 650, яка визначає клімат як один із природних ресурсів, а також з урахуванням його важливості для життєдіяльності людини, на на­шу думку, доцільно було б положення ст. 5 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» доповнити й по­ложенням про віднесення клімату до об'єктів правової охорони довкілля.

Особливу увагу екологічній безпеці приділено у Законі України «Про охорону навколишнього природного середовища» (розділ XI, статті 50—59). Норми цього розділу закріплюють екологічні вимоги щодо окремих видів діяльності: інвестиційної, господарської та у процесі розміщення і розвитку населених пунктів (містобудівної) (статті 51, 59); вимоги екологічної безпеки: транспортних засобів (ст. 56); щодо проведення наукових досліджень, впровадження відкриттів, винаходів, застосування нової техніки, імпортного ус­таткування, технологій і систем (ст. 57) та щодо військових обо­ронних об'єктів і військової діяльності (ст. 58), а також вимоги що­до охорони довкілля від неконтрольованого та шкідливого біологічного впливу (ст. 53); від акустичного, електромагнітного, іонізуючого та іншого шкідливого впливу фізичних факторів і радіоактивного забруднення (ст. 54); від забруднення виробничи­ми, побутовими, іншими відходами (ст. 55); у процесі застосуван­ня засобів захисту рослин, мінеральних добрив, токсичних, хімічних речовин та інших препаратів (ст. 52).

Діяльність, яка перешкоджає здійсненню права громадян на безпечне для життя і здоров'я довкілля (ст. 50 Конституції), підля­гає припиненню в порядку, встановленому Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища» та іншими зако­нодавчими актами України.

139

Розділ VI. Екологічна безпека та 11 правове забезпечення

Підставою для припинення діяльності підприємства є система­тичне порушення екологічних нормативів (у тому числі нормативів екологічної безпеки) та екологічних стандартів, що не можуть бу­ти усунені з технічних, економічних та інших причин.

Місцевим радам надано можливість припиняти господарську діяльність підприємств, установ, організацій місцевого підпорядку­вання у разі порушення ними права громадян на безпечне для жит­тя і здоров'я довкілля (ст. 15), а припинення діяльності підпри­ємств, установ, організацій незалежно від форм власності та підпо­рядкування віднесено до компетенції Кабінету Міністрів України.

Закон України «Про охорону навколишнього природного сере­довища» закріплює повноваження органів держави у сфері еко­логічної безпеки. Зокрема, на Верховну Раду України покладається встановлення правового режиму зон надзвичайної екологічної си­туації, статусу потерпілих громадян, визначення повноважень рад, порядку організації та діяльності органів управління у галузі забез­печення екологічної безпеки та прийняття до свого розгляду інших питань у цій сфері.

Згідно зі ст. 65 зазначеного закону окрема місцевість України, на якій виникла надзвичайна екологічна ситуація, може бути ого­лошена зоною надзвичайної екологічної ситуації. Правове регулю­вання відносин у цій зоні здійснюється відповідно до Закону Ук­раїни «Про зону надзвичайної екологічної ситуації».

Норми, що регулюють питання екологічної безпеки містяться не тільки в законодавчих актах власне екологічного спрямування, а й актах іншого законодавства, спрямованого на регулювання різних видів діяльності. Це, зокрема, нормативно-правові припи­си, які:

• визначають статус органів місцевого самоврядування та їхні
  повноваження в галузі забезпечення екологічної безпеки, передба­
  чені Законом України «Про місцеве самоврядування»;

• закріплюють статус органів центральної та місцевої виконав­
  чої влади, спеціалізованих структур у галузі екологічної, в тому
  числі техногенно-екологічної безпеки: Закон України «Про Раду
  національної безпеки і оборони України», Положення про
  Міністерство охорони навколишнього природного середовища Ук­
  раїни, Положення про Міністерство України з питань надзвичай­
  них ситуацій, Положення про Державну комісію з питань техно­
  генно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій тощо;

140

§ 3. Правові засади забезпечення екологічної безпеки

• 
  спрямовані на захист життя і здоров'я людей та довкілля від
  надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру, що
  містяться, зокрема, в законах України «Про об'єкти підвищеної
  небезпеки», «Про захист населення і територій від надзвичайних
  ситуацій техногенного та природного характеру», «Про забезпечен­
  ня санітарного та епідемічного благополуччя населення», в Осно­
  вах законодавства про охорону здоров'я;

• регламентують забезпечення екологічних вимог, у тому числі
  екологічної безпеки у надзвичайних ситуаціях: Закони України
  «Про правовий режим надзвичайного стану», «Про аварійно-ряту­
  вальні служби» тощо;

• зобов'язують дотримуватися вимог екологічної безпеки у ме­
  жах територій і зон, на яких запроваджено режим надзвичайних
  екологічних ситуацій: Закон України «Про правовий режим тери­
  торії, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорно­
  бильської катастрофи»;

• спрямовані на забезпечення ядерної і радіаційної безпеки (як
  складових і передумови екологічної безпеки) у процесі викорис­
  тання ядерної енергії, видобування та переробки уранових руд, по­
  водження з радіоактивними матеріалами і відходами та радіаційний
  захист населення: закони України «Про використання ядерної
  енергії та радіаційну безпеку», «Про видобування та переробку ура­
  нових руд», «Про поводження з радіоактивними відходами», «Про
  дозвільну діяльність у сфері використання ядерної енергії», «Про
  фізичний захист ядерних установок, ядерних матеріалів, радіоак­
  тивних відходів, інших джерел іонізуючого випромінювання»,
  «Про захист людини від впливу іонізуючого випромінювання»;

• містять вимоги щодо забезпечення екологічної безпеки у
  процесі стандартизації і сертифікації продукції, товарів тощо: За­
  кон України «Про стандартизацію»;

• закріплюють вимоги екологічної безпеки при здійсненні
  інвестиційної, інноваційної, містобудівної та іншої господарської
  діяльності: закони України «Про інвестиційну діяльність», «Про
  курорти», «Про туризм», «Про електроенергетику», «Про залізнич­
  ний транспорт», «Про трубопровідний транспорт», «Про дорожній
  рух», Повітряний кодекс України та ін.;

• містять комплекс спеціальних вимог щодо забезпечення еко­
  логічної безпеки у разі здійснення діяльності в аграрному секторі
  економіки: Закони України «Про сільськогосподарську коопе-

141

Розділ VI. Екологічна безпека та її правове забезпечення

рацію», «Про особисте селянське господарство», «Про селянське фермерське господарство»;

— визначають принципи забезпечення екологічної безпеки у
сфері наукової та науково-технічної політики: Закон України «Про
наукову та науково-технічну діяльність»;

— встановлюють вимоги екологічної безпеки у процесі
здійснення деяких специфічних видів діяльності, що можуть
справляти негативний вплив на стан екологічної ситуації: Закон
України «Про космічну діяльність»;

• визначають вимоги екологічної безпеки у процесі викорис­
  тання хімічних та інших токсичних, шкідливих і небезпечних ре­
  човин, їх сполук, продуктів біотехнологій, інших біологічних
  агентів, а також мінеральних добрив, у тому числі пестицидів і аг-
  рохімікатів: Закон України «Про пестициди і агрохімікати»;

• спрямовані на регламентування екологічної безпеки у про­
  цесі реалізації продукції, товарів та захисту прав споживачів: зако­
  ни України «Про захист прав споживачів», «Про питну воду та во­
  допостачання», «Про рибу, інші водні живі ресурси та харчову про­
  дукцію з них», «Про якість та безпеку харчових продуктів і продо­
  вольчої сировини» та ін.;

• закріплюють нормативно-правові вимоги щодо забезпечення
  екологічної безпеки у сфері територіальної та цивільної оборони:
  закони України «Про цивільну оборону», «Про оборону України»;

• визначають склад правопорушень у цій сфері та підстави і по­
  рядок притягнення винних осіб за їх учинення до дисциплінарної,
  адміністративної, кримінальної, цивільної, еколого-правової
  відповідальності. Такими є, зокрема, норми, що містяться в Ко­
  дексі законів про працю України (КЗоТ), Кодексі України про
  адміністративні правопорушення (КпАП), Кримінальному кодексі
  України (КК України), Цивільному кодексі України (ЦК України),
  Земельному кодексі України (ЗК України), Кодексі України про
  надра тощо;

• регламентують діяльність правоохоронних органів у галузі за­
  безпечення екологічної безпеки: закони України «Про міліцію»,
  «Про прокуратуру».

Викладене свідчить про те, що законодавство у сфері забезпе­чення екологічної безпеки в Україні розвивається динамічно і пе­редбачає сукупність важелів як регламентуючого, так і забезпечу­вального характеру.

142

І

§ 4. Ядерна та радіаційна безпека в системі екологічної безпеки

? 4. Ядерна та радіаційна (радіоекологічна) безпека в системі екологічної безпеки

Характерною рисою сучасного етапу соціально-економічного розвитку України є подальший розвиток використання ядерної енергії. Наслідки цього процесу не обмежуються сферами науки, техніки, медицини, а знаходять своє відображення в найрізно­манітніших сферах життя, зокрема в ядерній енергетиці.

Водночас добре відомо, що використання ядерної енергії пов'язане зі значним ризиком для життя і діяльності як окремих людей, так і цілих держав, навіть для існування планети Земля. Атомна радіація — це виняткове джерело підвищеної небезпеки, яке за своєю силою перевищує всі відомі до нього джерела. З ура­хуванням цього її виробництво й використання вимагають адекват­ного відображення в правовій сфері життя суспільства і відповідної законодавчої регламентації.

Вищевикладене означає, що існує проблема визнання факту існування ядерного ризику і встановлення його прийнятного рівня. Теорія ядерного ризику являє собою типовий приклад міждис­циплінарної науки, яка набула за останні роки інтенсивного роз­витку в Україні. Водночас основоположні категорії цієї науки за­лишаються малодослідженими і дискусійними. Зокрема, до цього часу немає задовільного визначення самого поняття «ядерний ри­зик», дуже часто цей термін вживається як тотожний терміну «ядерна небезпека». Так, ядерний ризик розглядається як небезпека майбутньої шкоди або як небезпека виникнення несприятливих наслідків. Це, з одного боку, пояснюється тим, що наука в цілому до цього часу не виробила задовільного визначення самого понят­тя «ризик», як немає і однозначного визначення поняття «еко­логічний ризик» у науці екологічного права і в екологічному зако­нодавстві України.

Як зазначалося, останнім часом набули поширення визначення ризику, в яких увага концентрується на його ймовірному характері. Водночас спостерігається тенденція визначати ризик як величину, яка залежить від ймовірності прояву небезпеки та її наслідків. До­тримуючись саме такої концепції, тобто знаючи величини ко­ефіцієнта індивідуального радіаційного ризику та ефективної еквівалентної дози опромінення, можна оцінити катастрофічний

143

Розділ VI. Екологічна безпека та н правове забезпечення

(фатальний) ризик, зумовлений цією дозою, і виразити його через скорочення очікуваної тривалості життя людини. Такий підхід дає змогу порівняти ядерний ризик з ризиком від будь-яких інших подій, тобто з ризиком іншого походження.

Поняття «ризику» в сфері використання ядерної енергії почало використовуватися Міжнародною комісією з радіологічного захис­ту (МКРЗ) для кількісного визначення шкідливих факторів і об'єктивних оцінок шкоди здоров'ю. Як принцип радіаційної без­пеки МКРЗ було сформульовано так званий принцип АЬАКА, згідно з яким дози опромінення мають підтримуватися на таких низьких рівнях, яких тільки можна досягти з урахуванням еко­номічних і соціальних факторів. За рекомендацією МКРЗ гранич­но допустимі для людини дози опромінення (ГДЦ) встановлюють­ся на такому низькому рівні, який виключає можливість гострих променевих уражень. Ризик при цьому повинен бути достатньо ма­лим і виправданим стосовно тієї вигоди, яку одержує суспільство від використання джерел радіації¹.

Концепція ядерного ризику включає в себе як мінімум чотири еле­менти: оцінку ядерного ризику; управління ядерним ризиком; за­побігання ймовірним негативним наслідкам, пов'язаним з ядерним ризиком; формування механізму і фондів відшкодування ймовірних збитків, можливих через цей ризик.

Оцінка ядерного ризику пов'язана з аналізом походження по­тенційної ядерної та радіаційної небезпеки в Україні. Це надто складний процес, який складається з двох етапів: визначення ри­зику (передусім його джерел) і оцінки ризику.

Проблема кількісного оцінювання ядерного ризику особливого значення набула у зв'язку з можливістю ядерних інцидентів. Так, масштаби Чорнобильської катастрофи призвели до ревізії багатьох поглядів на надійність, безпечність робіт, пов'язаних із викорис­танням ядерної енергії, зокрема в ядерній енергетиці, які до того здавалися непорушними. До Чорнобиля ймовірність серйозної ка­тастрофи на атомних станціях визначалася величиною їв-⁷ реакто-ророків, що робило катастрофу типу Чорнобильської практично неможливою².

¹ Радиационная защита. Публикация Международной комиссии по радиологи-
ческой зашите (МКРЗ) № 26. - М., 1978.

² Социологические исследования в атомной знергетике. — М., 1992. — Вьіп. 2.
- С. 9-23.

144

г

§ 4. Ядерна та радіаційна безпека в системі екологічної безпеки

Аналіз і масштаби двох реальних аварій на атомних станціях (Тримал-Айленд у США, а також ЧАЕС) змінили підхід до оцінки ймовірності серйозної аварії. Результат виявився таким: за 374 пра­цюючих у 1986 р. у світі реакторів великі аварії з імовірністю 70 % можуть виникати кожні 5,4 року, а з імовірністю 95 % — кожні 20 років.

Такі результати, незважаючи на обмаль статистичних даних, пе­рекреслили гіпотетичну величину Ю"⁷ реакторороків і привели до висновку: плануючи розвиток використання ядерної енергії, зокре­ма в ядерній енергетиці, необхідно передбачати, як це не парадок­сально, економічну, екологічну та іншу шкоду від можливих різно­масштабних аварій, а також шкоду, яка може бути завдана життю і здоров'ю населення.

Отже, ядерний ризик, на відміну від ядерної небезпеки не мож­на розглядати відокремлено від можливих наслідків прояву цієї не­безпеки. Тобто ядерний ризик — це кількісна міра небезпеки з ура­хуванням її наслідків. Наслідки прояву ядерної небезпеки завжди пов'язані із заподіянням ядерної шкоди. Чим більша ймовірна ядерна шкода, тим значніший ядерний ризик. До того ж ядерний ризик буде тим більший, чим більша ймовірність прояву відповідної ядерної небезпеки. З урахуванням викладеного можна дійти висновку про те, що дефініція «ядерний ризик» об'єднує два поняття «ймовірність ядерної небезпеки» і «ядерну шкоду».

До найбільш характерних особливостей ядерних ризиків нале­жать: колосальний розмір і різноманітність видів шкоди; несприй­нятливість іонізуючого випромінювання органами чуттів людини; пізнє виявлення шкоди; труднощі розмежування ядерної та не­ядерної шкоди; труднощі, пов'язані з оцінкою шкоди¹.

Основними об'єктами потенційної ядерної та радіаційної небез­пеки на території України є підприємства ядерно-паливного цик­лу (АЕС, дослідницькі реактори та збірки, підприємства по видо­буванню та переробці урану), підприємства, які використовують радіаційно небезпечні технології та матеріали, об'єкти, призначені для поводження з радіоактивними відходами, а також території, що постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи:

¹ Балюк Г. І. Ядерний ризик: правові проблеми визначення, оцінювання та кла­сифікації // Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. Вип. 4. - К., 1999. - С. 238-244.

145

Розділ VI. Екологічна безпека та 11 правове забезпечення

• Підприємства по видобуванню та переробці урану розташо­
вані в Дніпропетровській, Миколаївській та Кіровоградській обла­
стях і належать виробничому об'єднанню «Східний гірничо-збага­
чувальний комбінат».

Переробка уранових руд здійснюється на гідрометалургійному заводі в м. Жовті Води.

Джерелом ядерної та радіаційної небезпеки на цих підприємствах є уранова руда, хвости.

• Атомні станції, дослідницькі реактори, підкритичні збірки. На
сьогодні в Україні діє 15 атомних енергоблоків, розміщених на чо­
тирьох майданчиках. Окрім того, перебувають в експлуатації два
дослідницьких реактори та одна підкритична збірка.

Джерелами ядерної та радіаційної небезпеки на підприємствах цієї групи є реактор (збірка), відпрацьоване ядерне паливо та радіоактивні відходи.

• Підприємства, які використовують джерела іонізуючого ви­
  промінювання. В Україні є близько 8 тисяч підприємств та ор­
  ганізацій, які використовують понад 105 тисяч джерел іонізуючого
  випромінювання. Джерелом ядерної та радіаційної небезпеки на
  підприємствах цієї групи є джерела іонізуючого випромінювання,
  радіаційні технології та радіоактивні матеріали. Практично всі дже­
  рела іонізуючого випромінювання — радіаційно небезпечні.

• Об'єкти по поводженню з радіоактивними відходами. До
  об'єктів цієї групи належать споруди, приміщення та устаткуван­
  ня, необхідні для збору, транспортування, переробки, зберігання та
  захоронення радіоактивних відходів.

Необхідно зазначити, що об'єкти по поводженню з радіоактив­ними відходами входять до складу практично всіх підприємств ядерно-паливного циклу. Спеціалізованою діяльністю по повод­женню з радіоактивними відходами займається Українське держав­не об'єднання «Радон», яке має у своєму складі шість спецкомбі-натів: Київський, Донецький, Одеський, Харківський, Дніпропет­ровський, Львівський.

Джерелами радіаційної небезпеки на цих об'єктах є радіоак­тивні відходи усіх видів на будь-якій стадії поводження з ними.

• Об'єкт «Укриття» являє собою інженерну споруду, яка ло­
  калізує зруйнований реактор 4-го блоку ЧАЕС.

• Чорнобильська АЕС, яка була зупинена 15 грудня 2000 р.

146

§ 4. Ядерна та радіаційна безпека в системі екологічної безпеки

Джерелами ядерної та радіаційної небезпеки тут є ядерне пали­во, в тому числі зруйнованого реактора, та численні радіоактивні відходи різного походження.

• Території, що зазнали радіоактивного забруднення після ката­
строфи на ЧАЕС. До таких належать території, на яких забруднен­
ня навколишнього середовища радіоактивними речовинами пере­
вищує доаварійний рівень, що з урахуванням кліматичної та еко­
логічної характеристик конкретних територій може призвести до
опромінення населення більш як 1,0 м-ЗВ (мілі-зіверта) за рік, і
які потребують розробки заходів по радіаційному захисту населен­
ня, а також інших спеціальних заходів, що обмежують додаткове
опромінення населення і забезпечують нормальну господарську
діяльність на цих територіях.

Основним джерелом радіаційної небезпеки на таких територіях є радіонукліди, які містяться в ґрунті, підземних, наземних та стічних водах.

• Окремо необхідно відзначити такий вид радіаційно небезпеч­
ної діяльності, як перевезення будь-яких видів джерел іонізуючого
випромінювання радіонуклідного походження.

Маючи уявлення про основні джерела потенційної ядерної та радіаційної небезпеки в Україні, перейдемо до визначення понять «ядерна» та «радіаційна безпека», які містить чинне законодавство, до доктринальних визначень та надбань міжнародно-правової на­уки і практики з цих питань.

Ядерна безпека в Законі України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» (ст. 1) визначена як дотримання норм, правил, стандартів та умов використання ядерних матеріалів, що забезпечують радіаційну безпеку.

Навряд чи таке визначення відповідає реаліям і вимогам по за­безпеченню належної ядерної безпеки в Україні, а також змісту цього поняття.

Вважаємо, що ядерна безпека — це такий стан розвитку суспільних відносин у сфері використання ядерної енергії, зокрема в ядерній енергетиці, за якого системою науково-технічних, органі­заційних, економічних, державно-правових та інших соціальних засобів регулювання забезпечується належний безпечний режим використан­ня ядерних установок (об'єктів), ядерних матеріалів тощо, який спо­нукає до безумовного дотримання вимог законодавства, норм, правил, стандартів та умов, що діють у сфері використання ядерної енергії.

147

Розділ VI. Екологічна безпека та її правове забезпечення

Чітке дотримання режиму використання ядерної енергії є осно­вою запобігання і недопущення радіоактивного забруднення на­вколишнього природного середовища з метою як забезпечення життя і здоров'я людей, так і охорони довкілля, або, інакше кажу­чи, з метою забезпечення радіаційної безпеки. Саме дотримання норм, правил, стандартів та умов використання ядерних матеріалів становить основу забезпечення радіаційної.безпеки. Отже, ядерна та радіаційна безпека настільки тісно взаємопов'язані, що без до­тримання і забезпечення першої не можна вести мову і сподівати­ся на забезпечення другої.

Норми, правила і стандарти з ядерної безпеки — це критерії, вимоги й умови забезпечення безпеки під час використання ядер­ної енергії. їх дотримання є обов'язковим при здійсненні будь-яко­го виду діяльності у сфері використання ядерної енергії. Вимоги зазначених норм, правил та стандартів приймаються з урахуванням рекомендацій міжнародних організацій у сфері використання ядер­ної енергії.

Згідно із визначенням МАТАТЕ основна мета ядерної безпеки — підтримувати радіоактивне опромінення від ядерної установки (насе­лення і персоналу) на максимально можливому низькому рівні як у процесі нормальної експлуатації ядерної установки, так і в разі аварійного інциденту.

Один із основних напрямів використання ядерної енергії.— ви­робництво тепло-, і електроенергії. Незважаючи на те, що оцінка ролі й перспектив розвитку ядерної енергетики неоднозначні як в Україні, так і за кордоном, альтернатив їй найближчим часом, як стверджують фахівці, немає. До того ж Україна нещодавно ввела в експлуатацію нові енергоблоки на Хмельницькій та Рівнен­ській АЕС.

Водночас очевидно, що використання ядерної енергії у згаданих сферах належить до найбільш потенційно небезпечних технологій. Катастрофа на ЧАЕС серйозно підірвала довіру до ядерної енерге­тики. Виникла необхідність у прийнятті додаткових заходів щодо підвищення рівня ядерної безпеки АЕС в усьому світі. Адже серед усіх галузей використання ядерної енергії, джерел іонізуючого ви­промінювання ядерна енергетика залишається найбільш небезпеч­ною. Ось чому на тлі загального неблагополуччя стану навколиш­нього природного середовища завдання збереження життя і здо­ров'я людини і безпеки середовища її існування залишається в ядерній енергетиці одним із головних.

148

§ 4. Ядерна та радіаційна безпека в системі екологічної безпеки

У сучасних умовах, коли розвиток ядерної енергетики набув широкомасштабного характеру і зросла кількість країн, які експлу­атують об'єкти ядерної енергетики, забезпечення ядерної безпеки вийшло за межі інтересів окремої держави і набуло міжнародного значення.

У зв'язку з цим у 1989 р. під егідою МАГАТЕ з огляду на вимо­ги часу була розроблена Міжнародна шкала тяжкості подій на атомних станціях. Зазначена шкала є засобом для швидкої оцінки можливих наслідків інцидентів на АЕС. Класифікуючи події відповідно до їх значущості, вона полегшує взаєморозуміння між ядерним співтовариством.

Координація та об'єднання зусиль по забезпеченню ядерної безпеки — порівняно новий напрям міжнародного співробітництва у сфері мирного використання ядерної енергії. Одна із особливос­тей цього напряму полягає в тому, що він дедалі більше набуває міжнародно-правових форм. Свідченням цього є прийняття Міжнародної конвенції з ядерної безпеки (1994 р.), яку Україна ра­тифікувала 17 грудня 1997 р. із застереженням про те, що положен­ня ст. З конвенції не застосовується до об'єкта «Укриття».

Основними цілями Міжнародної конвенції з ядерної безпеки є:

• досягнення високого рівня ядерної безпеки в усьому світі на
  основі зміцнення національних заходів і міжнародного співробіт­
  ництва, в тому числі у відповідних випадках, на основі технічного
  співробітництва, у сфері безпеки і підтриманні такого рівня;

• розробка й підтримання на ядерних установках ефективних
  засобів захисту від потенційної радіаційної небезпеки з тим, щоб
  захистити окремих осіб, суспільство в цілому і довкілля від шкідли­
  вого впливу іонізуючих випромінювань від таких установок;

• запобігання аваріям з радіологічними наслідками, пом'як­
  шення таких наслідків у випадку, коли аварії стануться.

На нашу думку, радіаційну безпеку слід розглядати як складову і передумову екологічної безпеки¹. Існують різноманітні підходи до визначення зазначеного поняття. Так, «радіаційна безпека» визна­чається як комплекс заходів, спрямованих на обмеження оп­ромінення персоналу, окремих осіб з населення і всього населен-

¹ Балюк Г. І. Ядерне право України: стан і перспективи розвитку. Правові ас­пекти радіоекології. — К., 1996; Балюк Г. І. Правові аспекти забезпечення ядерної та радіаційної (радіоекологічної) безпеки в Україні. — К., 1997.

149

Розділ VI. Екологічна безпека та її правове забезпечення

ня до найбільш низьких рівнів дози, що досягаються засобами, прийнятними для суспільства; на запобігання виникненню ранніх наслідків опромінення і обмеження проявів віддалених наслідків до прийнятного рівня¹.

Радіаційна безпека визначається також як система законодавчих засобів (у тому числі норм радіаційної безпеки), спрямована на об­меження можливого опромінення населення і персоналу в резуль­таті використання джерел іонізуючого випромінювання².

З наведених формулювань випливає, що радіаційна безпека роз­глядається як «комплекс заходів» або «система законодавчих за­собів». Термін «радіаційна безпека» тлумачиться і як комплекс адміністративних та медико-санітарних заходів, що обмежують прийнятними рівнями опромінення і радіоактивне забруднення окремих осіб, населення і навколишнього середовища³. На думку А. І. Іойриша, радіаційну безпеку слід визначати як сукупність техніко-економічних і правових заходів, покликаних забезпечити надійну експлуатацію АЕС, запобігання аваріям, а у разі їх виник­нення — їх локалізацію, захист обслуговуючого персоналу, насе­лення прилеглих районів і всього навколишнього середовища⁴. Од­нак у даному випадку скоріше йдеться про радіаційний захист, який за своїм характером є складовою радіаційної безпеки і спря­мований на її забезпечення. Аналізуючи наведені визначення, можна зробити висновок, що жодне з них не відображає повною мірою юридичної природи такого явища, як радіаційна безпека. Вони стосуються лише окремих аспектів цього явища.

В одному з перших монографічних правових досліджень в Ук­раїні, присвячених проблемам забезпечення радіаційної безпеки, запропоновано визначення радіаційної безпеки як стану захище­ності прав і життєво важливих інтересів людини, зокрема життя і здоров'я, в потенційно радіоекологічно-небезпечному середовищі, захисту навколишнього середовища, окремих природних об'єктів, екосистем від іонізуючого випромінювання при здійсненні діяль-

¹ Козлов В. Ф. Справочник по радиационной безопасности. — М., 1991. — С. 4.

² Бабаев Н. С, Демин В. Ф., Ильин Л. А. Ядерная знергетика, человек и окружа-
ющая среда. — М, 1981. — С. 81.

³ Словарь терминов в области радиационной безопасности: Проблема IX. Обес-
печение радиационной безопасности (ОРР № 9). — М., 1980. — С. 19.

4 Иойрьии А. И. Научно-технический прогресе и новьіе проблеми права. — М.,
1981. - С. 64.

150

§ 4. Ядерна та радіаційна безпека в системі екологічної безпеки

ності у сфері використання ядерної енергії¹. Дане визначення, на думку його автора, найбільш повно відображало правову природу цього явища, однак з урахуванням нових реалій потребує деякого уточнення і конкретизації. Зокрема, радіаційна безпека передбачає захищеність прав людини під час здійснення не лише діяльності в сфері використання ядерної енергії, а й будь-якої діяльності, яка призводить до додаткового опромінення (наприклад, у побуті).

Розкриваючи поняття «радіаційна безпека», необхідно зверну­тися також до його законодавчого визначення. Так, у Законі Ук­раїни «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» радіаційна безпека визначається як дотримання меж радіаційного впливу на персонал, населення та навколишнє природне середови­ще, встановлених нормативами, правилами та стандартами з без­пеки (ст. 1). Слід зазначити, що прийнятий у 1995 р. закон прак­тично залишив правові аспекти, пов'язані із забезпеченням радіа­ційної безпеки в державі, поза своєю увагою. В Нормах радіаційної безпеки України (НРБУ— 97) встановлено, що «радіаційна безпека — стан радіаційно-ядерних об'єктів та навколишнього середовища, що забезпечує неперевищення основних дозових лімітів, виклю­чення будь-якого невиправданого опромінення та зменшення не­виправданого опромінення і зменшення доз опромінення персона­лу та населення нижче за встановлені дозові ліміти настільки, наскільки це може бути досягнуто і економічно обґрунтовано»². Це визначення також розкриває певні технічні аспекти цього явища, не торкаючись правових.

Дуже тісно із поняттям радіаційної безпеки пов'язане поняття «радіаційний захист». Слід зазначити, що в багатьох наукових дослідженнях ці поняття часто плутають. Аналіз Закону України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку», де радіаційний захист визначено як сукупність радіаційно-гігієнічних, проектно-конструкторських, технічних та організаційних заходів, спрямованих на забезпечення радіаційної безпеки, дає змогу зро­бити висновок, що радіаційний захист стосовно радіаційної безпе­ки має виразно підлеглий характер. Він спрямований на забезпе­чення радіаційної безпеки із залученням сукупності всіх заходів, у

¹ Балюк Г. І. Правові аспекти забезпечення ядерної та радіаційної (радіоеко­
логічної) безпеки в Україні. — С. 35.

² Норми радіаційної безпеки України (НРБУ-97). Державні гігієнічні нормати­
ви. - К., 1998. - С. 4.

151

Розділ VI. Екологічна безпека та її правове забезпечення

тому числі правових. Водночас радіаційна безпека спрямована на дотримання норм і принципів радіаційного захисту, які дають змо­гу гарантувати, що рівень радіоактивного опромінення за будь-яких обставин не буде перевищено, а людина і навколишнє при­родне середовище матимуть надійний захист.

Таким чином, аналіз теоретичних джерел та нормативно-право­вих актів дає підстави для висновку про те, що на сьогодні існує велика кількість підходів до визначення поняття «радіаційна безпе­ка». При цьому слід зауважити, що для пізнання юридичної при­роди будь-якого явища потрібно передусім розглянути його через призму правовідносин. Враховуючи напрацювання, які існують у правовій науці, можна зробити висновок, що радіаційна безпека — це стан розвитку суспільних відносин, за якого системою правових норм та інших державно-правових засобів забезпечується захист прав людини, зокрема її життя і здоров'я, охорона навколишнього природного середовища, окремих природних об'єктів, екосистем від іонізуючого випромінювання при здійсненні діяльності у сфері викори­стання ядерної енергії, іонізуючого випромінювання природного поход­ження, у тому числі техногенно-підсиленого внаслідок антропогенно­го впливу.

Радіаційна безпека покликана вирішити два основні завдання:

• зниження рівня опромінення персоналу і населення до регла­
  ментованих меж, а також охорону навколишнього природного се­
  редовища на основі комплексу медико-санітарних, гігієнічних та
  правових заходів;

• створення ефективної системи радіаційного контролю, яка
  дала б змогу оперативно реєструвати зміни різних параметрів
  радіаційної обстановки, на основі яких можна судити про рівень
  опромінення персоналу і населення, радіоактивного забруднення
  об'єктів довкілля і на цій підставі вживати заходів щодо нор­
  малізації радіаційної обстановки у разі перевищення допустимих
  рівнів.

При цьому основними в забезпеченні радіаційної безпеки є принципи: нормування, обгрунтування та оптимізації.

Принцип нормування — це обмеження допустимих рівнів індивідуальних доз опромінення громадян від усіх джерел іонізую­чих випромінювань.

Принцип обґрунтування — це заборона (обмеження) всіх видів діяльності по використанню джерел іонізуючих випромінювань, за

152

§ 5. Правові аспекти біологічної безпеки при поводженні з ГМО

яких одержана для людини і суспільства користь не перевищує ри­зику ймовірної шкоди, заподіяної додатковим до природного радіаційного фону опроміненням.

Принцип оптимізації — це підтримка на допустимо низькому й можливому для досягнення рівні, з урахуванням економічних і соціальних факторів, індивідуальних доз опромінення і кількості опромінених осіб при використанні будь-якого джерела іонізуючо­го випромінювання.

Отже, радіоекологічна (ядерна та радіаційна) безпека як передумо­ва і складова екологічної безпеки зумовлює такий стан розвитку суспільних відносин у сфері використання ядерної енергії, поводження з джерелами іонізуючого випромінювання, радіоактивними відходами тощо, за якого системою науково-технічних, економічних, ор­ганізаційних, державно-правових та інших соціальних заходів забезпе­чується регулювання радіаційно небезпечної діяльності, встанов­люється режим використання ядерної енергії, які забезпечують за­хист життя і здоров 'я людини від негативного впливу іонізуючого ви­промінювання та охорону навколишнього природного середовища від радіоактивного забруднення внаслідок міграції радіоактивних речовин у біосфері та їх накопичення живими організмами.

Додержання цих принципів у практичній діяльності і є переду­мовою розв'язання проблем як радіоекологічної, так і екологічної безпеки.

? 5. Правові аспекти біологічної безпеки при поводженні з генетично-модифікованими організмами

У сучасних умовах науково-технічного прогресу, поширення новітніх технологій, а також сфер їх застосування невід 'ємною скла­довою екологічної безпеки стає біологічна безпека при поводженні з генетично-модифікованими організмами. В аспекті її правової регла­ментації слід ураховувати, що: а) забезпечення біологічної безпеки можливе за умови застосування системи правових, організаційно-управлінських, технічних та інших засобів, що запобігає виникнен­ню небезпечних для здоров'я людини та довкілля наслідків генно-інженерних маніпуляцій; б) досягнення біобезпеки має здійснюва­тись із дотриманням принципу застереження, зумовленого відсутністю науково обгрунтованих даних щодо міри можливої не-

153

Розділ VI. Екологічна безпека та її правове забезпечення

безпеки генетично-модифікованих організмів для біорізноманіття і здоров'я людини, та принципу запобігання заподіянню екологічної шкоди; в) біобезпека допускає наявність прийнятного рівня ризи­ку при здійсненні генетично-інженерної діяльності; г) забезпечен­ня біобезпеки зумовлює необхідність вироблення, прийняття та дотримання спеціальних правил і нормативів оцінки та управління ризиком тощо.

Біологічну безпеку у сфері здійснення генетично-інженерної діяльності можна розглядати як стан, за якого здійснюється за­побігання виникненню небезпечних для здоров'я людини та на­вколишнього природного середовища наслідків використання ге­нетично-модифікованих організмів, що зумовлено відсутністю не­допустимого ризику. Досягнення такого стану можливе за умови чіткого нормативного визначення правил проведення досліджень генетично-модифікованих організмів, порядку їх використання у закритих та відкритих системах, а також запровадження контролю за їх виконанням, визначення оптимальних рівнів допустимих ри­зиків, пов'язаних зі здійсненням генетично-інженерної діяльності.

Аналіз поняття біобезпеки тісно пов'язаний із проблемою її за­безпечення. Досягнення певної мети (в даному випадку — за­побігання можливому негативному впливу генетично-модифікова­них організмів на довкілля та людський організм) можливе шляхом застосування певної сукупності засобів різнопланового характеру, що реалізуються здійсненням відповідних заходів. Вибір конкрет­них засобів та процедури їх втілення в життя залежить від того, що потрібно отримати, яка кінцева мета такої діяльності, а також від особливостей об'єктів (суб'єктів), щодо яких ці засоби застосову­ються. Мета правового регулювання генетично-інженерної галузі в частині забезпечення її біобезпеки є зрозумілою — захист довкілля та людини від можливих небезпечних наслідків такої діяльності шляхом її належного впорядкування. При цьому необхідно виділи­ти та врахувати особливості розвитку і функціонування цієї галузі, які підлягають правовому регулюванню, а отже, мають бути закріплені та впорядковані за допомогою правових норм.

Генетично-модифіковані організми та продукція з їх вмістом є результатом застосування методів генної інженерії — одного із на­прямів новітніх біотехнологій, який, починаючи з 70-х років мину­лого століття і до сьогодні, інтенсивно розвивається. Сам термін «генна інженерія» було запроваджено Нобелівським лауреатом

154

§ 5. Правові аспекти біологічної безпеки при поводженні з ГМО

Е. Тейтумом ще у 1963 р. Фактичне ж її виникнення умовно відно­сять до 1972 р., коли в результаті роботи групи мікробіологів на чолі з Бергом була створена перша рекомбінантна молекула ДНК.

Досягнення в галузі біотехнології відкривають широкі перспек­тиви і знаходять своє застосування сьогодні у медицині, вироб­ництві фармацевтичних препаратів, сільському господарстві, хар­човій промисловості, зберіганні продуктів, запобіганні захворюва­ності тварин, переробці сміття, біологічному відновленні або очи­щенні довкілля тощо. Але переміщення продуктів генної інженерії за межі лабораторій і поширення їх у найрізноманітніших сферах людського життя сприймається досить неоднозначно як вченими, так і широкою громадськістю. Зумовлено це різними причинами, передусім відсутністю науково доведеного факту безпечності засто­сування генетично-модифікованих організмів для людини та дов­кілля. Тобто використання досягнень генної інженерії, з одного боку, надає людині значні можливості як у науково-дослідній, так і у прикладній сферах, з іншого — пов'язане із певним ризиком.

Тому на даному етапі необхідним є забезпечення запобігання потенційним негативним наслідкам (у тому числі віддаленим у часі) здійснення генетично-інженерної діяльності. Важлива роль у цьому процесі належить засобам правового регулювання відповідної сфери суспільних відносин. Саме тому протягом ос­танніх десятиліть в екологічному праві (насамперед міжнародному) в рамках інституту правового забезпечення збереження біологічно­го різноманіття розвивається новий напрям — правове регулюван­ня забезпечення біобезпеки при поводженні з генетично-мо­дифікованими організмами.

Регулювання питань забезпечення біобезпеки у генно-інже­нерній галузі на міжнародному рівні здійснюється передусім у рам­ках природоохоронної діяльності ООН, а також у межах регіональ­них міждержавних утворень (наприклад, Європейський Союз). Відповідно положення міжнародних документів мають враховува­тися при формуванні національного законодавства країн.

Аналіз норм міжнародно-правових актів, які регулюють відно­сини у сфері поводження з генетично-модифікованими організма­ми, свідчить, що вони розроблені із урахуванням загальновизнаних положень та принципів екологічного права. Основні з цих прин­ципів у загальному вигляді були сформовані ще у 1972 р. на Сток­гольмській конференції з навколишнього середовища у відповід-

155

Розділ VI. Екологічна безпека та її правове забезпечення

них деклараціях і надалі розвинені у Всесвітній стратегії розвитку (1980 р.), Всесвітній хартії природи (1982 р.), документах, розроб­лених Всесвітньою комісією з навколишнього середовища та роз­витку (створена у 1987 р.), Конференцією з навколишнього сере­довища та розвитку (1992 р., Ріо-де-Жанейро) та ін. Саме в них бу­ли сформульовані зобов'язальні засади збереження живої та іншої природи, які стали свого роду стратегічним дороговказом при фор­муванні нормативної бази, покликаної врегульовувати розвиток та впровадження у практику досягнень однієї з новітніх технологій — біотехнології та її складової — генної інженерії.

Головною думкою цих міжнародних документів є те, що при­родні ресурси Землі, включаючи повітря, грунти, флору і фауну, та особливо репрезентативні зразки природних екосистем, мають бу­ти збережені на благо теперішніх та прийдешніх поколінь шляхом детального планування діяльності людини і управління нею в міру необхідності; при здійсненні людиною будь-якої діяльності не по­винні порушуватися важливі екологічні процеси і системи підтри­мання життя, слід зберігати генетичне різноманіття та забезпечува­ти стале використання видів та екосистем.

Особливе значення для регулювання відносин у сфері повод­ження з генетично-модифікованими організмами мають положен­ня окремих документів, прийнятих у 1992 р. на Конференції ООН з навколишнього середовища та розвитку в Ріо-де-Жанейро. Серед них слід виділити Декларацію з навколишнього середовища та роз­витку (Декларація Ріо) та Конвенцію про біологічне різноманіття. Зокрема, в ряді принципів Декларації Ріо говориться, що з метою захисту навколишнього природного середовища держави, відпо­відно до своїх можливостей, повинні широко використовувати принцип застосування заходів застереження. Тобто у разі існуван­ня небезпеки заподіяння серйозної або непоправної шкоди неста­ча повної наукової інформації не повинна бути причиною для відмови або відкладення проведення ефективних заходів щодо запобігання забрудненню довкілля, навіть якщо їх реалізація пов'язана зі значними матеріальними витратами (фактично на цьому принципі грунтується Протокол з біобезпеки, про який йти­меться далі).

Важливу роль відіграє Конвенція про біологічне різноманіття, прийнята 5 червня 1992 р. та ратифікована Україною 29 листопада 1994 р. її метою є збереження та стале використання біологічного

156

§ 5. Правові аспекти біологічної безпеки при поводженні з ГМО

різноманіття, спільне отримання на справедливій та рівній основі вигод, пов'язаних із використанням генетичних ресурсів. Низка положень цієї конвенції стосується здійснення діяльності у сфері сучасної біотехнології, у тому числі генної інженерії. Зокрема, у ній визначається: доступ до генетичних ресурсів; передача біотех-нологій; розподіл вигод, пов'язаних із використанням біотехно­логії; питання біобезпеки. У ст. 19 конвенції звертається увага на необхідність прийняття додаткового документа, який визначав би порядок безпечної передачі, використання та застосування гене­тично-модифікованих організмів, що є результатом біотехнології та здатні негативно впливати на збереження і стале використання біологічного різноманіття; умови міждержавного обміну наявною інформацією про правила використання таких організмів та поря­док дотримання техніки безпеки при поводженні з ними, а також про потенційно можливий шкідливий вплив генетично-модифіко­ваних організмів на довкілля тощо.

Крім безпосередньої вказівки на необхідність прийняття спеціального документа, який регламентував би порядок повод­ження з генетично-модифікованими організмами, потреба у прий­нятті такого роду нормативного акта пояснювалася цілою низкою причин. Серед них можна виділити такі взаємозумовлені обстави­ни, як: швидкий розвиток та поширення сучасної біотехнології; надходження продуктів генної інженерії на світовий ринок товарів; ймовірність неконтрольованого вивільнення генетично-модифіко­ваних організмів у довкілля; наявність потенційного ризику для здоров'я людини та навколишнього природного середовища при поводженні з генетично-модифікованими організмами та про­дукцією із вмістом генетично-модифікованих компонентів. Оскільки зупинити розвиток біотехнології сьогодні неможливо і не потрібно, то важливим фактором стає розробка заходів її безпеки щодо довкілля та здоров'я людини, а також механізму їх ефектив­ної реалізації. Це було ще одним чинником, який зумовлював по­требу прийняття спеціального документа. Оскільки на час обгово­рення питання про доцільність чи недоцільність прийняття відповідного спеціального міжнародного документа щодо генетич­но-модифікованих організмів факт розміщення на ринку продуктів біотехнології вже відбувся, то, безумовно, виникла потреба у ви­робленні таких міжнародно-правових норм, які б, не перешкоджа­ючи розвиткові торговельних відносин на світовому ринку про-

157

Розділ VI. Екологічна безпека та її правове забезпечення

дукції, забезпечували при цьому належний захист довкілля та здо­ров'я людей.

У результаті тривалої роботи, яка супроводжувалася бурхливими дебатами, 29 січня 2000 р. у Монреалі (Канада) було підписано Протокол з біобезпеки до Конвенції про біологічне різноманіття, який набув чинності 11 вересня 2003 р. Основною метою Прото­колу є забезпечення належного рівня захисту людини та навко­лишнього природного середовища у сфері передачі, обробки та ви­користання генетично-модифікованих організмів, які є результа­том сучасної біотехнології, при цьому основна увага приділяється транскордонному переміщенню.

Цей документ розроблений з урахуванням принципу застережен­ня, який має застосовуватись у разі «прийняття рішень в умовах наукової невизначеності щодо шкідливих наслідків запропонованої діяльності для навколишнього середовища та здоров'я людей»¹ і є одним з найважливіших у процесі запобігання заподіянню шкоди довкіллю ще до того, як вона виникне. Зокрема, у ст. 11 цього Протоколу зазначається, що «відсутність наукової достовірності у зв'язку із нестачею відповідних наукових інформаційних даних та знань, які стосуються масштабів можливого несприятливого впли­ву живого зміненого організму на збереження та стале використан­ня біологічного різноманіття в Стороні імпорту, з урахуванням та­кож ризиків для здоров'я людини, не є перепоною для Сторони імпорту у прийнятті відповідного рішення стосовно імпорту тако­го живого зміненого організму, призначеного для безпосереднього використання як продовольства або корму чи для обробки, з ме­тою запобігання або максимального обмеження такого можливого несприятливого впливу»². Це положення Протоколу є суттєвою новелою в сучасному міжнародному екологічному праві³, адже вперше в міжнародно-правовому документі знайшли закріплення юридичні наслідки поведінки, які базуються на застосуванні прин­ципу застереження.

¹ Кравченко С.М., Андрусевич А.О., Бонайн Дж. Актуальні проблеми міжнародно­
го права охорони навколишнього середовища. — Львів, 2002. — С. 32—33.

² Картахенский протокол по биобезопасности к Конвенции о биологическом
разнообразии // Збірник міжнародно-правових актів у сфері охорони довкілля. —
Львів, 2002. - С. 347.

3 Тустановська І. Правова регламентація поводження з генетично-модифікова­
ними організмами в деяких міжнародних документах //Вісник екологічної адвока­
тури. - 2001. - № 16. - С. 16-17.

158

§ 5. Правові аспекти біологічної безпеки при поводженні з ГМО

Щодо сфери дії Протоколу з біобезпеки, то він застосовується до транскордонного переміщення, транзиту, обробки та викорис­тання усіх генетично-модифікованих організмів, які можуть не­сприятливо вплинути на збереження та стале використання біологічного різноманіття, з урахуванням також ризиків для здо­ров'я населення. Проте є окремі випадки, на які сфера дії доку­мента не поширюється. Наприклад, згідно зі ст. 5 положення Про­токолу не застосовуються до генетично-модифікованих об'єктів, що мають форму фармацевтичних препаратів для людини.

Отже, Протокол з біобезпеки встановлює правила поводження з генетично-модифікованими організмами. При цьому вони є різними залежно від типу діяльності щодо генетично-модифікова­них організмів, зокрема виділяються такі її види, як: транзит гене­тично-модифікованих організмів; використання їх у закритих сис­темах; транскордонне переміщення для цілеспрямованого вивільнення у довкілля; транскордонне переміщення генетично-модифікованих організмів, що призначені для використання як продовольства, кормів або для переробки. Ці види діяльності вчи­няються із застосуванням відповідних процедур, а саме: процедура попередньої обґрунтованої згоди; процедура щодо генетично-мо­дифікованих організмів, які призначені для використання як про­довольства, корму або для переробки; обробка, транспортування, упаковка та ідентифікація; інформування громадськості та її участь.

У 2002 р. Україна приєдналась до Протоколу з біобезпеки. Це лише один із перших кроків на шляху до формування сукупності нормативно-правових актів, призначених врегульовувати відноси­ни у сфері поводження з генетично-модифікованими організмами. В українському законодавстві немає спеціального закону про за­безпечення біобезпеки при здійсненні генетично-інженерної діяль­ності.

Оскільки протягом 90-х років минулого століття генетично-мо­дифіковані організми з'явилися на території України, виникла на­гальна потреба у виробленні та нормативному затвердженні певних правил, які регламентували б діяльність щодо них. Серед перших документів, покликаних врегулювати цю сферу суспільних відно­син, можна виділити кілька урядових актів. Це зокрема, розпоряд­ження Кабінету Міністрів України від 2 березня 1998 р. про ство­рення Міжвідомчої ради з питань регламентації випробувань,

159

Розділ VI. Екологічна безпека та її правове забезпечення

реєстрації і використання трансгенних рослин в Україні при Дер­жавній комісії по випробуванню та охороні сортів рослин Мінагро-прому України. Наступним кроком стало затвердження урядом 17 серпня 1998 р. Тимчасового порядку ввезення, державного ви­пробування, реєстрації та використання трансгенних сортів рослин в Україні. Даний документ приймався для посилення правового регулювання відносин, що виникали у результаті розвитку генетич­но-інженерної галузі. 14 грудня 2001 р. Кабінет Міністрів України прийняв постанову «Про утворення Міжвідомчої ради з питань новітніх біотехнологій». Фактично цими кількома нормативно-правовими актами Кабінету Міністрів України й обмежується за­конодавство, призначене для регулювання відносин у сфері гене­тичної інженерії.

Поряд з цим протягом останніх років до ряду законів були вне­сені зміни та доповнення, якими частково врегульовано й відноси­ни у сфері поводження з генетично-модифікованими об'єктами. Йдеться, зокрема, про Закон України «Про забезпечення санітар­ного та епідемічного благополуччя населення», ст. 1 якого після внесення змін і доповнень серед ряду факторів середовища життєдіяльності виділяє й біологічні, до яких віднесено вірусні, пріонні, бактеріальні, паразитарні тощо.

Про можливість виробництва різного роду продуктів за допомо­гою генної інженерії йдеться також у Законі України «Про тварин­ний світ». Так, згідно з вимогами ст. 51 цього закону створення но­вих штамів мікроорганізмів, біологічно активних речовин, виве­дення генетично змінених організмів, виробництво інших про­дуктів біотехнології здійснюється лише на підставі позитивних висновків державної екологічної експертизи. Використання цих організмів та речовин без позитивних висновків екологічної екс­пертизи забороняється. До того ж, як зазначено у ст. 53 Закону Ук­раїни «Про охорону навколишнього природного середовища», їх виробництво і використання здійснюється тільки після проведен­ня комплексних досліджень їх впливу на здоров'я і навколишнє природне середовище за дозволом Міністерства охорони здоров'я України і Міністерства охорони навколишнього природного сере­довища України. Отже, зазначені організми є об'єктами еко­логічної експертизи. Таким чином, до них мають застосовуватися положення, закріплені в інших законах України екологічного спрямування. Зокрема, йдеться про Закон України «Про охорону 160

Рекомендована література

навколишнього природного середовища» (ст. 53, 57) та Закон Ук­раїни «Про екологічну експертизу» (ст. 13).

Важливими є норми, що містяться в Законі України «Про за­хист прав споживачів». їх належне застосування також сприятиме досягненню необхідного рівня біобезпеки. Так, ст. 18 закону закріплює право споживачів на інформацію про товари (роботи, послуги). Згідно зі змінами, внесеними до цього закону 10 січня 2002 р., до такої інформації належить також обов'язкова позначка на відповідному товарі, яка свідчить про «застосування генної інженерії під час виготовлення товарів». Це положення закону співзвучне з відповідними вимогами міжнародних документів, на­приклад, Картахенського протоколу з біобезпеки (ст. 18), де закріплені вимоги щодо обов'язкового маркування продукції, яка містить або складається з генетично-модифікованих організмів.

Рекомендована література

1. Альгин А. П. Риск и его роль в общественной жизни. — М.,
   1989.

2. Андрейцев В. І. Екологічне право: Курс лекцій: Навч. посібн.
   для юрид. фак. вузів. Загальна частина. — К., 1996.

3. Андрейцев В. І. Право екологічної безпеки: Навч. та наук.-
   практ. посібн. — К., 2002.

4. Балюк Г. І. Ядерне право України: стан і перспективи розвит­
   ку. Правові аспекти радіоекології: Монографія. — К., 1996.

5. Балюк Г. І. Правові аспекти забезпечення ядерної та
радіаційної (радіоекологічної) безпеки в Україні: Монографія. —
К., 1997.

6. Дубовик О. Л. Зкологическое право: Учебник. — М., 2004.

7. Дудов В. И., Голиков А. Г., Потехин О. Е., Красовский О. А.
   Правовьіе вопросьі межграничного перемещения генетически из-
   мененньїх живьіх организмов // Биотехнология. — 1999. — № 6. —
   С. 80-85.

8. Екологічне право України: Підруч. для студ. юрид. вищ. навч.
   закладів / В. К. Попов, А. П. Гетьман, С. В. Разметаєв та ін.; За
   ред. В. К. Попова та А. П. Гетьмана. — X., 2001.

9. Екологічне право: Особлива частина: Підруч. для студ. юрид.
   вузів і фак.: Повний акад. курс / В. І. Андрейцев, Г. І. Балюк,

6 5-200 161

Розділ VI. Екологічна безпека та її правове забезпечення

М. В. Краснова та ін.; За ред. акад. АПрН України В. І. Андрейце-ва. - К., 2001.

10. Кравченко С. М., Андрусевич А. О., Бонайн Док. Актуальні
проблеми міжнародного права охорони навколишнього середови­
ща: Підручник / За заг. ред. проф. С. М. Кравченко. — Львів, 2002.

- С 272-287.

11. Красовский О. А. Правовые основы генной инженерии. —
    М., 1998.

12. Микієвич М. М., Андрусевич Н. І., Будякова Т. О. Європейсь­
    ке право навколишнього середовища: Навч. посібн. — Львів, 2004.

- С. 179-184.

13. Нурмухаметова Э. Ф. Международный экологический пра­
    вопорядок и экологические права человека. — М, 2004.

14. Обеспечение безопасности населения и территорий (органи­
    зационно-правовые вопросы). — М., 1994.

15. Попова Т. Е., Попова Е. В. Биотехнология и социум. — М.,
    2000.

16. Правовое регулирование проблем безопасности / Под. ред.
    Н. А. Махутова. — М., 2002.

17. Тустановська І. Правова регламентація поводження з гене­
тично-модифікованими організмами в деяких міжнародних доку­
ментах // Вісник екологічної адвокатури. — 2001. — № 16. —
С 15-18.

162

Розділ VII

Державне управління в галузі охорони навколишнього природного середовища

§ 1. Поняття державного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища

Поняття державного управління в галузі охорони навколиш­нього природного середовища є похідним від поняття державного управління в цілому. Під останнім розуміють певний вид діяль­ності органів держави, що має виконавчий і розпорядчий характер, полягає в організуючому впливі на суспільні відносини шляхом застосування державно-владних повноважень¹.

Державному управлінню притаманні всі ознаки виконавчої вла­ди. З урахуванням цього державне управління в галузі охорони на­вколишнього природного середовища є видом діяльності органів вико­навчої влади по реалізації внутрішньої і зовнішньої екологічної політи­ки держави, її внутрішньої і зовнішньої екологічних функцій.

Це управління здійснюється на засадах, передбачених Консти­туцією України, Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища», природоресурсними та іншими актами екологічного законодавства, а також законодавства, яким регу­люється діяльність органів державного управління в цілому.

Метою державного управління у даній галузі відповідно до За­кону України «Про охорону навколишнього природного середови­ща» є реалізація екологічного законодавства, контроль за додер­жанням вимог екологічної безпеки, забезпечення проведення

Юридична енциклопедія: У 6 т. - К., 1999. - Т. 2. - С. 119-120.

163

Розділ VII. Державне управління в галузі охорони ... природного середовища

ефективних і комплексних заходів щодо охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання природних ресурсів, досягнення узгодженості дій державних і громадських ор­ганів у галузі охорони навколишнього природного середовища (ст. 16).

Органами державного управління, які здійснюють ці функції, є: Кабінет Міністрів України, центральні органи виконавчої влади та їх територіальні підрозділи, місцеві державні адміністрації, а також органи виконавчої влади сільських, селищних та міських рад, яким делеговані певні повноваження органів державного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища.

Ці суб'єкти відрізняються один від одного масштабом, напряма­ми, характером діяльності, з урахуванням чого здійснюється розме­жування їх повноважень.

За територіальним масштабом діяльності суб'єкти державного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища поділяють на загальнодержавні та місцеві.

Загальнодержавними органами державного управління є: Кабінет Міністрів України, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади. На ці органи покладається формування та ре­алізація національної екологічної політики, розробка і здійснення загальнодержавних екологічних програм, прийняття у випадках та в порядку, передбачених законами, нормативно-правових актів з питань охорони навколишнього природного середовища, викорис­тання природних ресурсів.

До місцевих органів державного управління належать: Рада міністрів Автономної Республіки Крим, районні та обласні дер­жавні адміністрації, виконавчі органи сільських, селищних, міських рад, територіальні підрозділи центральних органів вико­навчої влади (зокрема, підпорядковані: Мінприроди України — державні управління екології та природних ресурсів в областях, містах Києві та Севастополі, Державна інспекція охорони Чорного моря; Держкомзему України — обласні, районні, міські управління (відділи) земельних ресурсів; Держводгоспу України — обласні уп­равління по меліорації і водному господарству та басейнові уп­равління водних ресурсів; Міністерству охорони здоров'я України — санітарно-епідеміологічні служби Автономної Республіки Крим, областей, районів, міст Києва та Севастополя, міст з районним поділом тощо). Ці органи забезпечують реалізацію 164

§ 1. Поняття ... управління в галузі охорони ... природного середовища

екологічної політики із урахуванням екологічних інтересів насе­лення областей, районів, міст, селищ, сіл при прийнятті рішень щодо розвитку продуктивних сил, розміщення, реконструкції, будівництва виробничих та інших господарських об'єктів, надання дозволів на спеціальне природокористування і будь-яких інших питань економічного і соціального розвитку відповідних територій.

За характером, напрямами роботи, повноваженнями розрізняють органи державного управління в галузі охорони навколишнього природ­ного середовища загальної, спеціальної, функціональної та галузевої компетенції.

Органами загальної компетенції, тобто органами, для яких по­вноваження з питань охорони навколишнього природного середо­вища є лише складовими загальних повноважень щодо вирішення питань економічного і соціального розвитку держави та окремих регіонів, є Кабінет Міністрів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи сільських, селищних, міських рад у межах делегованих повноважень органів державного управління в галузі охорони навколишнього природ­ного середовища.

Органами державного управління в галузі охорони навколиш­нього природного середовища спеціальної компетенції є централь­ні органи виконавчої влади та урядові органи державного управ­ління із підпорядкованими їм територіальними підрозділами, для яких забезпечення реалізації екологічної політики на загальнодер­жавному та місцевому рівнях є єдиним, головним призначенням. Такими органами є:

Міністерство охорони навколишнього природного середовища Ук­раїни (Мінприроди України), що призначене здійснювати ком­плексне управління в галузі охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення природних ресурсів, забезпечувати належне функціонування державної гідро­метеорологічної служби, а також координувати діяльність цент­ральних органів виконавчої влади, підприємств, установ та ор­ганізацій у цій галузі (Положення про Міністерство охорони на­вколишнього природного середовища України затверджено Указом Президента України від 10 лютого 2004 р.);

Державний комітет України по земельних ресурсах (Держкомзем України), призначений для реалізації державної політики в галузі земельних відносин, у тому числі з питань охорони, раціонально-

165

Розділ VII. Державне управління в галузі охорони ... природного середовища

го використання земель (Положення про Державний комітет України по земельних ресурсах затверджено Указом Президента України від 14 серпня 2000 р.);

Державний комітет України по водному господарству (Держвод-госп України), який відповідальний за формування та реалізацію державної політики розвитку водного господарства та меліорації земель в Україні, здійснення заходів щодо раціонального викорис­тання водних ресурсів (Положення про Державний комітет Ук­раїни по водному господарству затверджено Указом Президента України від 14 липня 2000 р.);

Державний комітет лісового господарства України (Держкомліс-госп України), на який покладено здійснення державного уп­равління і контролю у галузі ведення лісового господарства з ме­тою забезпечення водоохоронних, захисних, санітарно-гігієнічних, оздоровчих та інших функцій лісу і високоефективного викорис­тання лісових ресурсів, організація ведення мисливського госпо­дарства та державного контролю за полюванням (Положення про Державний комітет лісового господарства України затверджено Указом Президента України від 14 серпня 2000 р.);

урядові органи державного управління із спеціальними повнова­женнями:

Державна екологічна інспекція (Держекоінспекція), основним за­вданням якої є здійснення державного контролю за додержанням вимог законодавства про охорону навколишнього природного се­редовища, раціональне використання природних ресурсів, еко­логічну безпеку (Положення про Державну екологічну інспекцію затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 17 листо­пада 2001 р., в ред. від 16 червня 2004 р.);

Державна інспекція з контролю за охороною, захистом, викорис­танням та відтворенням лісів (Держлісінспекція), яка діє у складі Мінприроди і йому підпорядковується. її основними завданнями є: участь у межах своєї компетенції у реалізації державної політики у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів; здійснення державного контролю за додержанням вимог законо­давства у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів (Положення про Державну інспекцію з контролю за охоро­ною, захистом, використанням та відтворенням лісів затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 16 червня 2004 р. № 770);

166

§ 1. Поняття ... управління в галузі охорони ... природного середовища

Державна служба заповідної справи, яка має сприяти реалізації державної політики у сфері збереження та невиснажливого вико­ристання природно-заповідного фонду, відтворення його природ­них комплексів та об'єктів (Положення про Державну службу за­повідної справи затверджено постановою Кабінету Міністрів Ук­раїни від 9 серпня 2001 р., зі змінами від 16 жовтня 2004 р.);

Державна гідрометеорологічна служба (Держгідромет), на яку покладено: здійснення управління і контролю у сфері гідрометео­рологічної діяльності; організація гідрометеорологічного та кліма­тичного вивчення території України, функціонування системи гідрометеорологічних спостережень і прогнозування, здійснення в установленому порядку гідрометеорологічного забезпечення та об­слуговування, ведення галузевого державного архіву даних спосте­режень (Положення про Державну гідрометеорологічну службу за­тверджено постановою Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2002 р.);

Державний департамент рибного господарства (Укрдержрибгосп, який діє у складі Мінагрополітики і йому підпорядковується (Поло­ження про Державний департамент рибного господарства затверд­жено постановою Кабінету Міністрів України від 4 серпня 2000 р.). Його основним завданням є участь у реалізації державної політи­ки у сфері рибного господарства, охорони, відтворення і раціонального використання водних живих ресурсів.

Спеціальні повноваження в галузі охорони навколишнього при­родного середовища, забезпечення екологічної безпеки мають та­кож:

Міністерство охорони здоров'я України (МОЗ України), яке відповідає за забезпечення санітарного та епідемічного благополуч­чя населення в країні (Положення про Міністерство охорони здо­ров'я України затверджено Указом Президента України від 24 лип­ня 2000 р.);

Державна санітарно-епідеміологічна служба (Держсанепідемслуж-ба), яка діє у складі МОЗ і йому підпорядковується. Основними за­вданнями Держсанепідемслужби є: участь у реалізації державної політики у сфері забезпечення санітарного та епідемічного благо­получчя населення, безпеки для здоров'я і життя людини середо­вища життєдіяльності; узагальнення практики застосування зако­нодавства у сфері забезпечення санітарного та епідемічного благо­получчя населення, розроблення пропозиції щодо вдосконалення

167

Розділ VII. Державне управління в галузі охорони ... природного середовища

актів законодавства; визначення першочергових заходів щодо профілактики інфекційних хвороб, професійних захворювань, ма­сових неінфекційних захворювань (отруєнь), радіаційних уражень людей, запобігання шкідливому впливу на стан їх здоров'я і життя факторів середовища життєдіяльності тощо (Положення про Дер­жавну санітарно-епідеміологічну службу затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 24 вересня 2004 р. № 1272);

Державний комітет ядерного регулювання України (Держатомре-гулювання України), основним завданням якого є забезпечення додержання вимог ядерної та радіаційної безпеки; здійснення в ме­жах своєї компетенції державного регулювання безпеки викорис­тання ядерної енергії, додержання вимог ядерної та радіаційної безпеки; здійснення державного нагляду за додержанням законо­давства, норм, правил і стандартів з використання ядерної енергії, вимог ядерної та радіаційної безпеки (Положення про Державний комітет ядерного регулювання України затверджено Указом Пре­зидента України від 6 березня 2001 р.);

Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, яке ут­ворене внаслідок реорганізації Міністерства України з питань над­звичайних ситуацій та у та Державного комітету України з питань подолання наслідків Чорнобильської катастрофи відповідно до Указу Президента України «Про Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи» від 20 квітня 2005 р. № 681/2005.

Це міністерство є спеціально уповноваженим центральним ор­ганом виконавчої влади з питань захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, ря­тувальної справи, пожежної безпеки, з питань захисту населення і територій від наслідків Чорнобильської катастрофи, в тому числі з питань соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, перетворення об'єкта «Укриття» в екологічно безпечну систему, реабілітації забруднених унаслідок Чорнобильської катастрофи територій.

Державне управління в галузі охорони навколишнього природ­ного середовища здійснюється також іншими центральними орга­нами виконавчої влади, завданням яких є забезпечення реалізації державної політики в окремих галузях економіки (зокрема, у галу­зях енергетики, будівництва, промисловості, сільського господар-

168

§ 1. Поняття ... управління в галузі охорони ... природного середовища

ства, транспорту, космічної діяльності тощо) чи сферах управління (зокрема, в сфері інформації, освіти, статистики, стандартизації, фінансів тощо). Для цих органів (Міністерство економіки України, Міністерство освіти і науки України, Міністерство палива та енер­гетики України, Міністерство промислової політики України, Міністерство транспорту України, Міністерство фінансів України, Державний комітет статистики України, Державний комітет Ук­раїни з будівництва та архітектури, Державний комітет України з енергозбереження, Державний комітет України з питань житлово-комунального господарства, Національне космічне агентство Ук­раїни та інші) управління охороною навколишнього природного середовища є складовою основної функції щодо забезпечення ре­алізації державної політики з певних питань.

У загальних рисах повноваження зазначених центральних ор­ганів виконавчої влади визначені у Загальному положенні про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої вла­ди, затвердженому Указом Президента України від 12 березня 1996 р. Зокрема, на центральні органи виконавчої влади покладе­но забезпечення формування та реалізації державної політики як у цілому, так і за відповідними напрямами, включаючи охорону довкілля, розробку механізму її реалізації; прогнозування розвитку економіки у виробничій, науково-технічній, мінерально-сиро-винній, паливно-енергетичній, фінансовій та інших сферах; підго­товку пропозицій щодо забезпечення екологічної безпеки тощо.

Діяльність органів державного управління в галузі охорони на­вколишнього природного середовища базується на принципах, які відбивають вихідні положення щодо організації державного уп­равління в даній сфері, що визначені в законах та інших норматив­но-правових актах, які регулюють відносини в сфері взаємодії суспільства та природи. Узагальнюючи ці засадничі положення, можна виділити основні принципи державного управління в цій сфері суспільних відносин, а саме: забезпечення законності при здійсненні державного управління; поєднання комплексного та ди­ференційованого підходів в управлінні охороною навколишнього природного середовища; поєднання державного управління із са­моврядним управлінням в цій сфері; впровадження басейнового управління; програмно-цільове забезпечення розробки і реалізації заходів у галузі охорони довкілля, забезпечення екологічної безпе­ки, раціонального використання природних ресурсів.

169

Розділ VII. Державне управління в галузі охорони ... природного середовища

Принцип законності при здійсненні державного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища. Цей принцип озна­чає, що органи державного управління в цій сфері, їх посадові осо­би в процесі своєї діяльності мають керуватися приписами законо­давства, що визначають їх повноваження, порядок прийняття відповідних управлінських рішень (щодо реалізації проектів госпо­дарської діяльності, зупинення чи припинення екологічно небез­печної виробничої та іншої господарської діяльності, організації заповідників тощо), надання управлінських послуг екологічного характеру (надання екологічної інформації за запитами громадян; організації та здійснення лабораторного визначення показників складу та властивостей проб, відібраних з об'єктів довкілля, скидів, викидів, відходів; підготовки документації щодо проведення акре­дитації вимірювальних лабораторій підприємств; підготовки доку­ментації щодо дотримання екологічних вимог об'єктами, що при­ватизуються, тощо) та екологічні вимоги щодо заходів, які вони мають розробляти з метою забезпечення охорони довкілля, еко­логічної безпеки, раціонального використання природних ресурсів.

Законність у цій сфері державного управління забезпечується судовим захистом екологічних прав юридичних та фізичних осіб у разі їх порушення органами виконавчої влади чи їх посадовими особами, притягненням посадових осіб органів виконавчої влади до юридичної відповідальності за порушення еколого-правових ви­мог та інших приписів законодавства, що регламентує діяльність органів державного управління в сфері охорони навколишнього природного середовища.

Принцип поєднання комплексного та диференційованого підходів в управлінні охороною навколишнього природного середовища. Запрова­дження цього принципу зумовлено, з одного боку, тим, що взаємо­залежність природних ресурсів, нерозривність екозв'язків у при­родних процесах потребує проведення в даній сфері єдиної науко­во-технічної політики, координації зусиль усіх органів виконавчої влади, підприємств, установ, організацій та громадян у розробці та здійсненні заходів щодо охорони довкілля, використання природ­них ресурсів, забезпечення екологічної безпеки; комплексність пе­редбачає й усебічне врахування всіх чинників (екологічних, еко­номічних, технічних, соціальних та ін.), що можуть вплинути на ефективність природоохоронних заходів, а з іншого боку, — при­таманна окремим природним ресурсам особливість (екологічна,

170

§ 1. Поняття ... управління в галузі охорони ... лриродного середовища

репродуктивна тощо) зумовлює необхідність виділення спеціалізо­ваного управління щодо їх охорони та використання.

Відповідно до цього принципу в Україні функціонує Міністер­ство охорони навколишнього природного середовища, що здійснює комплексне управління охороною навколишнього при­родного середовища, та центральні органи виконавчої влади, які відповідають за організацію охорони та використання відповідних природних ресурсів (Держводгосп України, Держкомзем України, Держкомлісгосп України, Укрдержрибгосп).

Принцип поєднання державного управління із самоврядним управ­лінням в галузі охорони навколишнього природного середовища. Таке поєднання зумовлено характером екологічних проблем, розв'язан­ня яких потребує узгоджених дій з боку органів державного уп­равління та місцевого самоврядування. Так, органи місцевого са­моврядування не можуть бути сторонніми спостерігачами того, як використовуються на їх територіях природні ресурси не тільки місцевого, а й загальнодержавного значення, стан яких впливає на екологічні умови життєдіяльності населення відповідної території.

Необхідність збалансованого підходу до врахування місцевих та загальнодержавних інтересів виникає й при вирішенні питання будівництва на певній території підприємств зі знешкодження по­бутових та виробничих відходів, електростанцій та інших господар­ських об'єктів, діяльність яких створює загрозу для довкілля. За та­ких обставин створюється правовий механізм взаємодії органів дер­жавного управління і місцевого самоврядування при прийнятті на територіальному рівні рішень із певних питань охорони навколиш­нього природного середовища, забезпечення екологічної безпеки.

Принцип басейнового управління. Його запровадження зумовлено екологічним і економічним значенням річкових басейнів, які мо­жуть охоплювати територію декількох адміністративно-тери­торіальних одиниць. У межах річкових басейнів замикаються кру-гообіги речовин, поширюються та акумулюються забруднюючі ре­човини, здійснюється розміщення об'єктів виробництва. Метою запровадження басейнового управління є створення умов для уп­равління річковим басейном як єдиним цілим, забезпечення еко­номічної цілісності басейнового водогосподарського комплексу, створення належних умов для збалансованості використання, охо­рони і відтворення водних ресурсів, запобігання порушенню умов формування водного стоку, прояву шкідливої дії вод.

171

Розділ VII. Державне управління в галузі охорони ... природного середовища

Басейновий принцип покладено в основу організації діяльності Державної інспекції охорони Азовського моря та Державної інспекції охорони Чорного моря, які є територіальними органами Мінприроди України і мають взаємодіяти в процесі здійснення своїх повноважень із органами виконавчої влади, місцевого само­врядування різних областей України (Херсонської, Миколаївської, Запорізької, Донецької областей) та Автономної Республіки Крим. Зазначений принцип знаходить відображення і в організації діяль­ності Держводгоспу України, в системі якого утворено басейнові управління водних ресурсів. Подальше впровадження басейнового управління в сфері водного господарства передбачено Концепцією розвитку водного господарства України, схваленою постановою Верховної Ради України від 14 січня 2000 р.

Принцип програмно-цільового забезпечення розробки і реалізації за­ходів у галузі охорони довкілля, забезпечення екологічної безпеки, раціонального використання природних ресурсів. Цей принцип є клю­човим у даній сфері державного управління, дає змогу поєднати цілі та завдання охорони довкілля на перспективний період зі спрямованими на їх виконання конкретними заходами організа­ційного, технічного, наукового та іншого характеру, ресурсним (фінансовим, матеріально-технічним) забезпеченням цих заходів, а також із відповідальними за їх розробку та реалізацію органами. Програмно-цільовий принцип реалізується шляхом підготовки державних екологічних програм, розділів з питань екологічної без­пеки, охорони довкілля у складі державних програм економічного та соціального розвитку держави та в інших програмних докумен­тах (зокрема, в: Загальнодержавній програмі розвитку водного гос­подарства, затвердженій Законом України від 17 січня 2002 р.; За­гальнодержавній програмі формування національної екологічної мережі України на 2000—2015 роки, затвердженій Законом України від 21 вересня 2000 р.; Національній програмі екологічного оздо­ровлення басейну Дніпра та поліпшення якості питної води, за­твердженій Постановою Верховної Ради України від 27 лютого 1997 р.; Програмі перспективного розвитку заповідної справи в Україні («Заповідники»), затвердженій Постановою Верховної Ра­ди України від 22 вересня 1994 р.).

172

§ 2. Органи державного управління загальної компетенції

? 2. Органи державного управління загальної компетенції

Органами державного управління загальної компетенції в галузі охорони навколишнього природного середовища, як зазначалося, є Кабінет Міністрів України, місцеві державні адміністрації, орга­ни виконавчої влади сільських, селищних та міських рад, яким де­леговані певні повноваження органів державного управління в га­лузі охорони навколишнього природного середовища.

Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади, відповідальним перед Президентом України та підконтрольним і підзвітним Верховній Раді України (ст. 113 Кон­ституції України). Відповідно до свого статусу Кабінет Міністрів України здійснює різноманітні функції, які поширюються на сфе­ру охорони навколишнього природного середовища. В загальних рисах ці функції визначені у ст. 116 Конституції України і конкре­тизовані в Законі України «Про охорону навколишнього природ­ного середовища» (ст. 17) та у Земельному, Водному, Лісовому ко­дексах, Кодексі про надра, законах «Про тваринний світ», «Про рослинний світ», «Про природно-заповідний фонд України», «Про зону надзвичайної екологічної ситуації» та в інших нормативно-правових актах.

Відповідно до законодавства Кабінет Міністрів України у галузі охорони навколишнього природного середовища:

• здійснює реалізацію екологічної політики;

• забезпечує розробку державних, міждержавних і регіональних
  екологічних програм;

• координує діяльність міністерств, відомств, інших установ та
  організацій України в питаннях охорони навколишнього природ­
  ного середовища;

• встановлює порядок утворення і використання Державного
  фонду охорони навколишнього природного середовища у складі
  Державного бюджету України та затверджує перелік природоохо­
  ронних заходів;

• встановлює порядок розробки та затвердження екологічних
  нормативів, лімітів використання природних ресурсів, скидів за­
  бруднюючих речовин у навколишнє природне середовище,
  розміщення відходів;

173

Розділ VII. Державне управління в галузі охорони ... природного середовища

— встановлює порядок визначення зборів та їх граничних
розмірів за користування природними ресурсами, забруднення на­
вколишнього природного середовища, розміщення відходів, інші
види шкідливого впливу на нього;

• приймає рішення про організацію територій та об'єктів при­
  родно-заповідного фонду загальнодержавного значення;

• організовує екологічне виховання та екологічну освіту грома­
  дян;

• приймає рішення про зупинення (тимчасово) або припинен­
  ня діяльності підприємств, установ і організацій, незалежно від
  форм власності та підпорядкування, в разі порушення ними зако­
  нодавства про охорону навколишнього природного середовища;

• керує зовнішніми зв'язками України в галузі охорони навко­
  лишнього природного середовища. Кабінет Міністрів України мо­
  же здійснювати й інші повноваження відповідно до законодавства
  України.

Кабінет Міністрів України реалізує свої повноваження різно­манітними засобами. Насамперед це здійснюється шляхом прий­няття постанов та розпоряджень із ключових питань управління в даній сфері та розробки законопроектів екологічної спрямованості і внесення їх на розгляд до Верховної Ради України.

Серед актів, що приймаються Кабінетом Міністрів України,
слід виділити: .

• акти, що визначають програми природоохоронних заходів з
  певних питань. Це, зокрема, постанови Кабінету Міністрів Украї­
  ни, якими затверджені: Програма припинення в Україні вироб­
  ництва та використання озоноруйнівних речовин (17 жовтня
  1996 р.), Концепція забезпечення біологічного різноманіття Ук­
  раїни (12 травня 1997 р.), Комплексна програма розвитку
  меліорації земель і поліпшення екологічного стану зрошуваних та
  осушених угідь у 2001—2005 роках та прогноз до 2010 року (16 ли­
  стопада 2000 р.) тощо;

• акти, що присвячені утворенню та визначенню повноважень
  урядових та підзвітних Кабінету Міністрів України органів. При­
  кладами таких актів є постанови Кабінету Міністрів України, яки­
  ми затверджено: Положення про Державний департамент рибного
  господарства, Положення про Державну гідрометеорологічну служ­
  бу, а також постанови Кабінету Міністрів України про створення:
  Державної екологічної інспекції (12 грудня 1993 р.); служби еко-

174

§ 2. Органи державного управління загальної компетенції

логічного контролю у пунктах пропуску через державний кордон (20 березня 1995 р.); Національного центру поводження з небез­печними відходами (28 жовтня 1997 р.); служби медицини ката­строф (11 квітня 1997 р.), Міжвідомчої комісії із забезпечення виконання в Україні вимог директив Європейського Союзу та гармонізації стандартів і санітарних, екологічних, ветеринарних, фітосанітарних норм з міжнародними і європейськими вимогами на сільськогосподарську сировину та продукцію (26 квітня 2003 р.) та ін.);

• акти, що мають організаційно-впорядкувальний характер
  (спрямовані на фінансове, матеріально-технічне забезпечення
  діяльності органів виконавчої влади, упорядкування їх діяльності,
  організацію здійснення заходів оперативного характеру, спрямова­
  них на ліквідацію надзвичайних екологічних ситуацій, розв'язання
  нагальних екологічних проблем в окремих регіонах). Прикладами
  таких актів є постанови Кабінету Міністрів України: «Про фінан­
  сування обсягів споживання електроенергії підприємствами, уста­
  новами та організаціями, повне відключення об'єктів яких від еле­
  ктричних мереж може призвести до негативних екологічних та тех­
  ногенних наслідків» від 16 листопада 2002 р.; «Про здійснення еко­
  логічного контролю у зоні діяльності митниць призначення та
  відправлення» від 26 жовтня 2001 р.; «Про використання коштів
  фондів охорони навколишнього природного середовища» від 5
  липня 1999 р. та ін.;

• акти, що приймаються Кабінетом Міністрів України відпо­
  відно до приписів екологічного законодавства. Так, відповідно до
  Закону України «Про охорону навколишнього природного середо­
  вища» Кабінет Міністрів України має визначати порядок здійснен­
  ня державного моніторингу навколишнього природного середови­
  ща (ст. 22), порядок ведення державних кадастрів природних ре­
  сурсів (ст. 23), порядок встановлення нормативів збору і стягнен­
  ня зборів за використання природних ресурсів (ст. 43), порядок
  встановлення нормативу зборів і стягнення зборів за забруднення
  навколишнього природного середовища (ст. 44) тощо.

Важливими напрямами діяльності Кабінету Міністрів України є організація розробки і внесення до Верховної Ради України про­ектів законів з питань екології та природокористування, а також забезпечення розвитку міжнародно-правового співробітництва в галузі охорони навколишнього природного середовища. Слід кон-

175

Розділ VII. Державне управління в галузі охорони ... природного середовища

статувати, що як суб'єкт законодавчої ініціативи (ст. 93 Консти­туції України) Кабінет Міністрів України забезпечує підготовку більшості законопроектів, що вносяться до Верховної Ради Ук­раїни, спрямованих на усунення прогалин у правовому регулю­ванні відносин у сфері взаємодії суспільства й природи, приведен­ня еколого-правових норм у відповідність до потреб практики, си­стематизацію екологічного законодавства.

Забезпечуючи міжнародне співробітництво в галузі охорони на­вколишнього природного середовища, Кабінет Міністрів України укладає міжнародні договори, які стосуються різноманітних на­прямів (охорони окремих природних ресурсів, збереження біологічної різноманітності, запобігання та ліквідації надзвичайних екологічних ситуацій тощо) і форм (обмін інформацією, органі­зація конференцій, робочих нарад, консультацій тощо) співробіт­ництва України з іншими країнами. Міжурядові угоди з питань охорони довкілля, забезпечення екологічної безпеки Україна має з Росією, США, Німеччиною, Данією, Польщею, Угорщиною, Грузією та іншими країнами.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим. Відповідно до ст. 18 Закону України «Про охорону навколишнього природного середо­вища» Рада міністрів Автономної Республіки Крим: здійснює ре­алізацію законодавства України та Автономної Республіки Крим у галузі охорони навколишнього природного середовища; організо­вує розробку екологічних програм; встановлює порядок утворення і використання республіканського фонду охорони навколишнього природного середовища у складі республіканського бюджету Авто­номної Республіки Крим; погоджує розміщення підприємств, уста­нов і організацій; визначає в установленому порядку нормативи збору і розміри зборів за забруднення навколишнього природного середовища, розміщення відходів; затверджує за поданням органів спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища для підприємств, установ і організацій ліміти використання природних ресурсів, за винятком природних ресурсів загальнодержавного зна­чення, скидів забруднюючих речовин у навколишнє природне се­редовище, за винятком скидів, що призводять до забруднення при­родних ресурсів загальнодержавного значення, навколишнього природного середовища за межами території Автономної Рес­публіки Крим, та ліміти на утворення і розміщення відходів; ор-

176

§ 2. Органи державного управління загальної компетенції

ганізовує проведення державної екологічної експертизи об'єктів, що створюються або функціонують на території Автономної Рес­публіки Крим; організовує ліквідацію екологічних наслідків аварій, залучає до її проведення підприємства, установи, організації, неза­лежно від підпорядкування та форм власності, і громадян; забезпе­чує систематичне та оперативне інформування населення, підприємств, установ та організацій про стан навколишнього при­родного середовища. Рада міністрів Автономної Республіки Крим може здійснювати й інші повноваження, що не належать до ком­петенції республіканських органів державного управління України.

Місцеві державні адміністрації — обласні, районні, Київська та Севастопольська міські — здійснюють відповідно до ст. 2 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» виконавчу владу в областях, районах, районах Автономної Республіки Крим, у містах Києві та Севастополі. Місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і належить до системи органів виконав­чої влади. Місцева державна адміністрація в межах своїх повнова­жень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повнова­ження, делеговані їй відповідною радою.

Основними завданнями місцевих державних адміністрацій у сфері екології та природокористування є забезпечення в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці:

• виконання положень Конституції України, законів України,
  актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших ор­
  ганів виконавчої влади вищого рівня з питань охорони довкілля,
  забезпечення екологічної безпеки та природокористування;

• законності і правопорядку в сфері екології та природокорис­
  тування, додержання екологічних прав громадян;

• виконання державних і регіональних програм охорони
  довкілля;

• підготовки та виконання відповідних бюджетів, у тому числі
  в частині, що стосується охорони довкілля, забезпечення еко­
  логічної безпеки та природокористування;

• звіту про виконання відповідних бюджетів та програм;

• взаємодії з органами місцевого самоврядування з питань охо­
  рони довкілля, забезпечення екологічної безпеки та природокори­
  стування;

• реалізації інших наданих державою, а також делегованих

177

Розділ VII. Державне управління в галузі охорони ... природного середовища

===================================================

відповідними радами повноважень у галузі охорони довкілля, за­безпечення екологічної безпеки та природокористування.

Із урахуванням цих завдань Законом України «Про місцеві дер­жавні адміністрації» (ст. 21) визначаються повноваженння місце­вих державних адміністрацій у галузі використання та охорони зе­мель, природних ресурсів і охорони довкілля. Так, місцева держав­на адміністрація: розробляє та забезпечує виконання затверджених у встановленому законом порядку програм раціонального викори­стання земель, лісів, підвищення родючості грунтів, що перебува­ють у державній власності; подає пропозиції відповідним радам і здійснює заходи щодо реалізації їх рішень про приватизацію зе­мель та їх вилучення для державних потреб; розробляє, подає на затвердження відповідної ради та забезпечує виконання регіональ­них екологічних програм; звітує перед відповідною радою про їх виконання; вносить до відповідних органів пропозиції щодо дер­жавних екологічних програм; вживає заходів щодо відшкодування шкоди, заподіяної порушенням законодавства про охорону довкілля підприємствами, установами, організаціями і громадяна­ми; вносить пропозиції відповідним органам місцевого самовряду­вання щодо організації територій та об'єктів природно-заповідно­го фонду місцевого значення; інформує населення про екологічно небезпечні аварії та ситуації, стан довкілля, а також про заходи, що вживаються щодо його поліпшення; організовує роботу по ліквідації наслідків екологічних аварій, залучає до цих робіт підприємства, установи, організації незалежно від форм власності та громадян; вносить пропозиції в установленому законом поряд­ку про зупинення діяльності підприємств, установ, організацій не­залежно від форм власності у разі порушення ними законодавства про охорону довкілля та санітарних правил; розробляє і забезпечує дотримання правил користування водозабірними спорудами, при­значеними для задоволення питних, побутових та інших потреб на­селення, зони санітарної охорони джерел водопостачання; обме­жує або забороняє використання підприємствами питної води у промислових цілях.

Місцеві державні адміністрації здійснюють також повноваження, делеговані їм обласними і районними радами відповідно до Кон­ституції України в обсягах і межах, передбачених ст. 44 Закону Ук­раїни «Про місцеве самоврядування в Україні». Зокрема, до таких повноважень віднесено: визначення відповідно до закону розміру

178

§ 2. Органи державного управління загальної компетенції

відрахувань підприємствами, установами та організаціями, що над­ходять на розвиток шляхів загального користування в області; по­годження у випадках, передбачених законом, з відповідними сільсь­кими, селищними, міськими радами питань щодо розподілу коштів за використання природних ресурсів, які надходять до фондів охо­рони навколишнього природного середовища; підготовку проектів рішень про віднесення лісів до категорії захисності, а також про поділ лісів за розрядами такс у випадках і порядку, передбачених законом; прийняття в установленому законом порядку рішень про заборону використання окремих природних ресурсів загального ко­ристування; визначення відповідно до законодавства режиму вико­ристання територій рекреаційних зон; затвердження для підпри­ємств, установ та організацій, розташованих на відповідній тери­торії, лімітів викидів і скидів забруднюючих речовин у довкілля та лімітів розміщення відходів у випадках, передбачених законом.

Виконавчі органи сільських, селищних, міських рад відповідно до Конституції України та Закону України «Про місцеве самовряду­вання в Україні» створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами. Виконавчі органи місцевих рад поєднують самоврядне управління із державним (у межах делегованих повноважень органів державного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища) охороною довкілля, забезпеченням екологічної безпеки та природокористу­ванням.

На виконавчі органи місцевих рад покладається:

а) вирішення відповідно до власних (самоврядних) повноважень (ст. 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні») таких питань, як:

— підготовка і внесення на розгляд ради пропозицій щодо вста­новлення ставки земельного податку, розмірів плати за користуван­ня природними ресурсами, вилучення (викупу), а також надання під забудову та для інших потреб земель, що перебувають у влас­ності територіальних громад; визначення в установленому порядку розмірів відшкодувань підприємствами, установами та організація­ми незалежно від форм власності за забруднення довкілля та інші екологічні збитки; встановлення платежів за користування кому­нальними та санітарними мережами відповідних населених пунктів;

179

Розділ VII. Державне управління в галузі охорони ... природного середовища

— підготовка і подання на затвердження ради проектів місцевих
програм охорони довкілля, участь у підготовці загальнодержавних
і регіональних програм охорони довкілля;

— підготовка і внесення на розгляд ради пропозицій щодо
прийняття рішень про організацію територій і об'єктів природно-
заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що
підлягають особливій охороні; внесення пропозицій до відповідних
державних органів про оголошення природних та інших об'єктів,
що мають екологічну, історичну, культурну або наукову цінність,
пам'ятками природи, історії або культури, які охороняються зако­
ном;

— справляння плати за землю;

б) здійснення делегованих повноважень органів державного управ­ління:

• здійснення контролю за додержанням земельного та приро­
  доохоронного законодавства, використанням і охороною земель,
  природних ресурсів загальнодержавного та місцевого значення,
  відтворенням лісів;

• реєстрація суб'єктів права власності на землю; реєстрація
  права користування землею і договорів на оренду землі; видача до­
  кументів, що посвідчують право власності і право користування
  землею;

• організація і ведення земельно-кадастрової документації;

• погодження питань про надання дозволу на спеціальне вико­
  ристання природних ресурсів загальнодержавного значення;

• вирішення земельних спорів у порядку, встановленому зако­
  ном;

• здійснення необхідних заходів щодо ліквідації наслідків еко­
  логічних катастроф, стихійного лиха, епідемій, епізоотій, інших
  надзвичайних ситуацій, інформування про них населення, залу­
  чення в установленому законом порядку до цих робіт підприємств,
  установ та організацій, а також населення;

— визначення території для складування, зберігання або
розміщення виробничих, побутових та інших відходів відповідно
до законодавства;

• підготовка висновків щодо надання або вилучення в установ­
  леному законом порядку земельних ділянок, що проводиться орга­
  нами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування;

• погодження проектів землеустрою;

180

§ 3. Органи державного управління спеціальної компетенції

— здійснення контролю за виконанням проектів і схем землеу­строю, проектів внутрішньогосподарського землеустрою.

Окрім зазначених делегованих повноважень, до відання вико­навчих органів міських (за винятком міст районного значення) рад належить також координація на відповідній території діяльності місцевих землевпорядних органів, а також спеціально уповноваже­них державних органів управління з питань охорони навколиш­нього природного середовища.

? 3. Органи державного управління спеціальної компетенції

Органами державного управління в галузі охорони навколиш­нього природного середовища спеціальної компетенції, як зазнача­лося, є центральні органи виконавчої влади та урядові органи дер­жавного управління із підпорядкованими їм територіальними підрозділами, для яких забезпечення реалізації екологічної політи­ки на загальнодержавному та місцевому рівнях є єдиним, головним призначенням. Такими органами є: Міністерство охорони навко­лишнього природного середовища України; Державний комітет України по земельних ресурсах, Державний комітет України по водному господарству; Державний комітет лісового господарства України, а також урядові органи державного управління із спеціальними повноваженнями: Державна екологічна інспекція; Державна інспекція з контролю за охороною, захистом, викорис­танням та відтворенням лісів; Державна служба заповідної справи; Державна гідрометеорологічна служба; Державний департамент рибного господарства.

Спеціальні повноваження в даній галузі мають і Міністерство охорони здоров'я України, Державна санітарно-епідеміологічна служба, Державний комітет ядерного регулювання України та інші центральні органи виконавчої влади.

Серед цих органів слід виділити Міністерство охорони навко­лишнього природного середовища України, яке було утворено в результаті реорганізації Міністерства екології та природних ре­сурсів України відповідно до Указу Президента України від 15 ве­ресня 2003 р. «Про заходи щодо підвищення ефективності держав-

181

Розділ VII. Державне управління в галузі охорони ... природного середовища

ного управління у сфері охорони навколишнього природного сере­довища та використання природних ресурсів».

Відповідно до Положення Мінприроди України є спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища, екологічної без­пеки, а також гідрометеорологічної діяльності.

Основними завданнями Мінприроди України є:

• забезпечення реалізації державної політики у сфері охорони
  навколишнього природного середовища, раціонального викорис­
  тання природних ресурсів (земля, надра, поверхневі і підземні во­
  ди, атмосферне повітря, ліси та інша рослинність, тваринний світ,
  морське середовище та природні ресурси територіальних вод, кон­
  тинентального шельфу і виключної (морської) економічної зони
  України), екологічної та в межах своєї компетенції радіаційної без­
  пеки, а також гідрометеорологічної діяльності, створення еко­
  логічних передумов для сталого розвитку України;

• здійснення комплексного управління та регулювання у сфері
  охорони навколишнього природного середовища, раціонального
  використання і відтворення природних ресурсів, забезпечення еко­
  логічної та в межах своєї компетенції радіаційної безпеки, а також
  гідрометеорологічної діяльності; .

• здійснення державного контролю за додержанням вимог за­
  конодавства про охорону навколишнього природного середовища,
  раціональне використання природних ресурсів (крім надр), еко­
  логічну та в межах своєї компетенції радіаційну безпеку, повод­
  ження з відходами.

Мінприроди України відповідно до покладених на нього за­вдань у порядку, встановленому законодавством, може застосову­вати різноманітні засоби щодо забезпечення організації природо­охоронної діяльності, реалізації екологічного законодавства. Так, на це міністерство покладено підготовку пропозицій щодо форму­вання та реалізації державної політики у сфері охорони навколиш­нього природного середовища, раціонального використання та відтворення природних ресурсів (крім надр), забезпечення еко­логічної та в межах своєї компетенції радіаційної безпеки. Воно та­кож має брати участь у розробленні проектів Державної програми економічного і соціального розвитку України та Державного бюд­жету України, організовувати розроблення і реалізацію загально­державних програм з охорони навколишнього природного середо-

182

г

§ 3. Органи державного управління спеціальної компетенції

вища, раціонального використання та відтворення природних ре­сурсів, забезпечення екологічної та в межах своєї компетенції радіаційної безпеки, а також гідрометеорологічної діяльності, сприяти розробленню регіональних програм з цих питань та коор­динації їх виконання. До повноважень Мінприроди України нале­жать і реалізація єдиної науково-технічної політики у сфері охоро­ни навколишнього природного середовища, раціонального вико­ристання та відтворення природних ресурсів, забезпечення еко­логічної безпеки.

Одним із ключових повноважень Мінприроди є координація діяльності центральних та місцевих органів виконавчої влади у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціональ­ного використання і відтворення природних ресурсів, забезпечен­ня екологічної безпеки, а також гідрометеорологічної діяльності. Вона здійснюється міністерством шляхом: залучення спеціалістів центральних і місцевих органів виконавчої влади, підприємств, ус­танов та організацій (за погодженням з їх керівниками) до розгля­ду питань, що належать до його компетенції; скликання в установ­леному порядку наради з питань, що належать до його повнова­жень та функцій; виданням у разі потреби разом з іншими цент­ральними та місцевими органами виконавчої влади спільних актів; заслуховування відповідних звітів посадових осіб центральних і місцевих органів виконавчої влади, а також підприємств, установ та організацій, наданням керівникам підприємств, установ та ор­ганізацій обов'язкових для виконання приписів щодо усунення ви­явлених порушень законодавства з питань охорони навколишньо­го природного середовища, використання природних ресурсів, екологічної та в межах своєї компетенції радіаційної безпеки тощо.

Ряд повноважень Мінприроди України мають запобіжно-кон­трольний характер. Такими є повноваження щодо: а) організації та здійснення державного контролю за додержанням норм і правил у сфері використання і охорони природних ресурсів, у тому числі землі, поверхневих та підземних вод, атмосферного повітря, лісів, інших об'єктів рослинного і тваринного світу, морського середови­ща, а також природних ресурсів територіальних вод, континенталь­ного шельфу і виключної (морської) економічної зони України, вимог екологічної та в межах своєї компетенції радіаційної безпе­ки, в тому числі у пунктах пропуску через державний кордон Ук­раїни, у сфері поводження з відходами, гідрометеорологічної діяль-

183

Розділ VII. Державне управління в галузі охорони ... природного середовища

ності; б) державної екологічної експертизи; в) моніторингу навко­лишнього природного середовища (екологічного моніторингу).

До основних належать й інформаційно-облікові повноваження Мінприроди України. На нього, зокрема, покладено: участь у фор­муванні національної системи науково-технічної інформації; ство­рення та функціонування екологічних, географічних та інших інформаційних систем; забезпечення ведення державних кадастрів рослинного і тваринного світу та державного водного кадастру; здійснення в установленому порядку державної реєстрації пести­цидів та агрохімікатів та затвердження переліків пестицидів, дозво­лених для використання в Україні; участь у вдосконаленні системи обліку, звітності та державної статистики з інших питань, віднесе­них до повноважень міністерства. Воно також забезпечує інформу­вання органів державної влади, місцевого самоврядування та насе­лення про стан і прогнозовані зміни гідрометеорологічних умов, про небезпечні та стихійні гідрометеорологічні явища, про еко­логічний стан територій та об'єктів, у тому числі ядерних устано­вок і прилеглих до них територій, випадки та причини екстремаль­ного забруднення довкілля, готує спільно з іншими органами ви­конавчої влади та подає в установленому порядку Національну до­повідь про стан навколишнього природного середовища.

Важливими є повноваження щодо нормативно-правового забез­печення охорони навколишнього природного середовища, які по­кладають на Мінприроди України затвердження в установленому порядку норм і правил з охорони навколишнього природного сере­довища, раціонального використання природних ресурсів, еколо­гічної безпеки, поводження з відходами, а також гідрометеоро­логічної діяльності, та здійснення заходів щодо адаптації законо­давства України до законодавства Європейського Союзу та імпле­ментації в національне законодавство норм відповідних міжнарод­но-правових актів, стороною яких є Україна. Також Мінприроди України має брати участь з питань, що належать до його компетен­ції, у розробленні норм, правил і стандартів з радіаційної безпеки.

Частина повноважень Мінприроди України має розпорядчо-дозвільний характер. Зокрема, міністерство видає в установленому законодавством порядку дозволи (ліцензії) на спеціальне викорис­тання природних ресурсів, дозволи на викиди і скиди забруднюю­чих речовин у навколишнє природне середовище, на розміщення, транскордонне перевезення та здійснення інших операцій у сфері

184

§ 3. Органи державного управління спеціальної компетенції

поводження з відходами, встановлює регламенти пестицидів та аг-рохімікатів застосування, здійснює акредитацію установ та ор­ганізацій, які проводять державні випробування пестицидів та аг-рохімікатів, надає дозволи на ввезення в Україну, виробництво дослідних партій та застосування незареєстрованих пестицидів та агрохімікатів для проведення державних випробувань, наукових досліджень та в інших випадках, передбачених законодавством. Окрім того, міністерство уповноважене затверджувати або погод­жувати в установленому порядку ліміти та квоти на використання чи добування природних ресурсів загальнодержавного значення, викидів і скидів забруднюючих речовин у навколишнє природне середовище, якщо це призводить до забруднення природних ре­сурсів загальнодержавного значення, а також на утворення та розміщення відходів; розробляє нормативи плати за використання природних ресурсів, розміщення відходів, за викиди і скиди за­бруднюючих речовин у навколишнє природне середовище.

Важливе значення мають юрисдикційні повноваження, які на­дають Мінприроди право:

• застосовувати у випадках, передбачених законодавством, еко­
  номічні санкції до підприємств, установ та організацій за порушен­
  ня вимог законодавства;

• подавати позови про відшкодування шкоди і втрат, завданих
  унаслідок такого порушення;

• розглядати справи про адміністративні правопорушення;

• передавати правоохоронним органам за наявності підстав,
  передбачених законодавством, матеріали про виявлені факти зло­
  чинів;

• обмежувати, тимчасово забороняти (зупиняти) в установле­
  ному порядку діяльність підприємств, установ, організацій та
  об'єктів незалежно від форми власності або вносити до Кабінету
  Міністрів України відповідні подання щодо припинення діяль­
  ності, якщо вона провадиться з порушенням норм і правил охоро­
  ни навколишнього природного середовища, раціонального вико­
  ристання природних ресурсів, екологічної та в межах своєї компе­
  тенції радіаційної безпеки.

Складовою повноважень Мінприроди України є здійснення міжнародного співробітництва у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання природних ресурсів, забезпечення екологічної та в межах своєї компетенції

185

Розділ VII. Державне управління в галузі охорони ... природного середовища

радіаційної безпеки, а також гідрометеорологічної. Міністерство бере участь у підготовці міжнародних договорів України; представ­ляє і захищає національні інтереси України у відповідних міжна­родних організаціях; координує діяльність центральних органів ви­конавчої влади з метою забезпечення виконання зобов'язань, що випливають з участі України в міжнародних організаціях та міжна­родних договорах з питань, що належать до повноважень міністер­ства; організовує роботу, пов'язану із залученням міжнародної технічної допомоги у сферу охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання і відтворення природних ресурсів, забезпечення екологічної та в межах своєї компетенції радіаційної безпеки, а також гідрометеорологічної.

Відповідно до свого статусу Мінприроди має широку сферу за­стосування своїх повноважень. Воно, зокрема, бере участь спільно з відповідними органами виконавчої влади у роботі зі стандарти­зації, сертифікації, акредитації, метрологічного забезпечення у сфері охорони навколишнього природного середовища, викорис­тання природних ресурсів, екологічної безпеки, гідрометеоро­логічної діяльності. Також міністерство забезпечує збереження біологічного та ландшафтного . різноманіття, формування національної екологічної мережі, ведення Червоної книги України та Зеленої книги України; організовує проведення державних ви­пробувань пестицидів та агрохімікатів вітчизняного та іноземного виробництва; здійснює управління державною системою гідроме­теорологічних спостережень, забезпечує її функціонування і розви­ток, організовує гідрометеорологічне прогнозування; бере участь у плануванні та здійсненні заходів запобігання та реагування на над­звичайні ситуації в частині забезпечення екологічної та в межах своєї компетенції радіаційної безпеки; організовує і координує в установленому порядку проведення астрономо-геодезичних, гравіметричних, аерокосмічних зйомок для дистанційного зонду­вання Землі з метою вивчення природних ресурсів і стану довкілля; виконання державних і регіональних програм, здійснен­ня заходів з розвитку туризму, рекреації; виконує у межах, визна­чених законодавством України, функції з управління об'єктами державної власності, що належать до сфери його управління; бере участь у реалізації антимонопольної політики у сфері діяльності міністерства; вносить у встановленому порядку пропозиції щодо зміни форми власності підприємств, що належать до сфери його

186

.

§ 3. Органи державного управління спеціальної компетенції

управління, чи їх відокремлених структурних підрозділів, та вирішує питання щодо їх реорганізації; виконує завдання щодо мобілізаційної підготовки та мобілізаційної готовності держави у межах, визначених законодавством; забезпечує реалізацію держав­ної політики стосовно державної таємниці, контроль за її збере­женням у центральному апараті міністерства, на підприємствах, в установах та організаціях, що належать до сфери його управління; сприяє екологічній освіті та екологічному вихованню громадян, здійснює співробітництво з природоохоронними об'єднаннями громадян; виконує інші повноваження та функції, передбачені за­конодавством.

Важливу роль у забезпеченні державного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища відіграють цент­ральні органи виконавчої влади, на які покладено забезпечення ре­алізації державної політики у таких галузях, як охорона та викори­стання землі, а також водне, лісове та рибне господарство.

Забезпечення охорони та використання землі покладено на Дер­жавний комітет України по земельних ресурсах (Держкомзем), який є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спря­мовується і координується Кабінетом Міністрів України. Держ­комзем України вносить у встановленому порядку пропозиції що­до формування державної політики у сфері регулювання земельних відносин, використання, охорони та моніторингу земель, ведення державного земельного кадастру і забезпечує її реалізацію, здійснює управління в цій сфері, а також міжгалузеву координацію та функціональне регулювання з питань, віднесених до його відан­ня. Зокрема, він готує пропозиції щодо вдосконалення регулюван­ня земельних відносин, розпорядження земель державної та кому­нальної власності, державного контролю за використанням і охо­роною земель, а також змісту, організації та порядку ведення дер­жавного земельного кадастру, здійснення моніторингу земель; роз­робляє державні програми з питань розвитку земельних відносин, приватизації земель, раціонального використання, охорони та здійснення моніторингу земель, ведення державного земельного кадастру, а також здійснює нормативно-методичне забезпечення їх виконання; організовує та забезпечує проведення робіт з грошової, в тому числі експертної, оцінки земель, готує пропозиції щодо вдо­сконалення методики та порядку проведення таких робіт; забезпе­чує розроблення та здійснення організаційних, економічних, еко-

187

Розділ VII. Державне управління в галузі охорони ... природного середовища

логічних та інших заходів, спрямованих на раціональне викорис­тання земель, їх захист від шкідливих антропогенних впливів, а та­кож на відтворення і підвищення родючості грунтів, продуктив­ності земель, забезпечення режиму земель природоохоронного, оз­доровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення; бере участь у розробленні та здійсненні заходів щодо розвитку рин­ку земель, кредитних відносин та вдосконалення системи оподат­кування; здійснює в межах своїх повноважень державний контроль за додержанням земельного законодавства, в тому числі встановле­ного порядку вилучення і надання земельних ділянок, режиму ви­користання земельних ділянок відповідно до їх цільового призна­чення та умов надання, власниками земельних ділянок і землеко­ристувачами та здійснює інші функції, необхідні для виконання покладених на нього завдань.

Забезпечення формування і реалізації державної політики у сфері розвитку водного господарства, меліорації земель, забезпе­чення потреб населення і галузей національної економіки у водних ресурсах покладено на Державний комітет України по водному господарству.

Основними завданнями Держводгоспу України є: підготовка про­позицій щодо формування державної політики у сфері розвитку водного господарства, меліорації земель, забезпечення потреб на­селення і галузей національної економіки у водних ресурсах, здійснення в цій сфері єдиної технічної політики, впровадження досягнень науки і техніки, нових технологій, передового досвіду роботи та забезпечення реалізації цієї політики; розроблення та участь у реалізації загальнодержавних, міждержавних і регіональ­них програм використання і охорони вод та відтворення водних ресурсів; забезпечення задоволення потреб населення і галузей національної економіки у водних ресурсах та проведення їх міжба-сейнового перерозподілу; здійснення заходів, пов'язаних із за­побіганням шкідливій дії вод і ліквідацією її наслідків, включаючи протипаводковий захист сільських населених пунктів і земель.

Відповідно до покладених завдань Держводгосп України: бере участь у розробленні економічних цільових програм розвитку галу­зей національної економіки з урахуванням забезпечення раціональ­ного використання водних ресурсів; визначає потреби населення і галузей національної економіки у водних ресурсах, розробляє про­позиції щодо визначення пріоритетних напрямів розвитку водного

188

§ 3. Органи державного управління спеціальної компетенції

господарства та меліорації земель; здійснює контроль за додержан­ням режиму роботи водосховищ комплексного призначення, водо­господарських систем і каналів, використання прибережних захис­них смуг, достовірністю державного обліку водокористування, технічним станом гідротехнічних споруд, які належать підприєм­ствам, установам, організаціям, що перебувають у сфері його уп­равління; розробляє довгострокові прогнози водогосподарських ба­лансів і схеми комплексного використання вод та охорони водних ресурсів, бере участь у вирішенні питань, пов'язаних із міждержав­ним розподілом стоку річок і використанням прикордонних вод; бере участь у створенні та забезпеченні функціонування системи державного моніторингу довкілля у частині проведення радіоло­гічних і гідрохімічних спостережень на водогосподарських системах комплексного призначення, транскордонних водотоках, у системах міжгалузевого і сільськогосподарського водопостачання в зонах впливу атомних електростанцій, за станом грунтів у зонах впливу меліоративних систем та переформуванням берегів і прибережних зон водосховищ; організовує виконання робіт, пов'язаних з мінімі­зацією наслідків шкідливої дії вод, у тому числі щодо захисту від підтоплення, протипаводкового і протиповеневого захисту земель, а також сільських населених пунктів; розглядає відповідно до зако­нодавства справи про адміністративні правопорушення і в межах своїх повноважень приймає відповідні рішення; здійснює інші функції, необхідні для виконання покладених на нього завдань.

Формування та забезпечення реалізації державної політики у сфері лісового та мисливського господарства, здійснення уп­равління в цій сфері, а також міжгалузеву координацію та функціональне регулювання питань покладено на Державний комітет лісового господарства України.

Основними завданнями Держкомлісгоспу України є: забезпечення реалізації державної політики у сфері лісового і мисливського гос­подарства, а також охорони, захисту, раціонального використання і відтворення лісових ресурсів, мисливських тварин, підвищення ефективності лісового та мисливського господарства; здійснення Державного управління, регулювання та контролю у сфері лісового і мисливського господарства; розроблення і організація виконання загальнодержавних, міждержавних і регіональних програм у сфері захисту, підвищення продуктивності, раціонального використання і відтворення лісів, а також участь у розробленні та виконанні та-

189

Розділ VII. Державне управління в галузі охорони ... природного середовища

ких програм з питань використання і відтворення мисливських тварин, розвитку мисливського господарства.

Держкомлісгосп України відповідно до покладених на нього за­вдань: готує пропозиції щодо формування та реалізації державної політики у сфері лісового і мисливського господарства; забезпечує проведення єдиної науково-технічної політики у сфері лісового і мисливського господарства, впровадження досягнень науки і техніки, а також нових технологій і передового досвіду у цих галу­зях; виступає в установленому порядку замовником науково-дослідних та дослідно-конструкторських робіт, необхідних для ре­алізації програм розвитку лісового і мисливського господарства; організовує відповідно до законодавства діяльність метрологічної служби на підприємствах, в установах і організаціях, що належать до сфери його управління; розробляє норми, правила та інші нор­мативні документи у сфері охорони, захисту, раціонального вико­ристання лісових ресурсів і відтворення лісів; визначає основні за­сади та організовує проведення лісовпорядкування, впорядкування мисливських угідь, а також веде державний лісовий кадастр, облік лісів, а також моніторинг та державний кадастр мисливських тва­рин; видає дозволи на спеціальне використання лісових ресурсів державного значення в межах встановлених лімітів, за винятком територій природно-заповідного фонду; погоджує проекти викори­стання лісових ресурсів державного значення; бере участь у роз­робленні лімітів та норм використання мисливських тварин, дово­дить затверджені у встановленому порядку зазначені ліміти до відо­ма користувачів мисливських угідь; встановлює відповідно до зако­нодавства строки полювання, сезонні строки початку і закінчення заготівлі другорядних лісових матеріалів і здійснення побічних лісових користувань; здійснює інші функції, необхідні для вико­нання покладених на нього завдань.

У забезпеченні реалізації державної політики в галузі охорони навколишнього природного середовища, раціонального викорис­тання природних ресурсів важливу роль відіграють також урядові органи, на які покладено здійснення певних функцій управління у даній сфері: Державна екологічна інспекція, Державна служба за­повідної справи, Державна гідрометеорологічна служба, Державна інспекція з контролю за охороною, захистом, використанням та відтворенням лісів, Державний департамент рибного господарства.

Державна екологічна інспекція є урядовим органом державного

190

§ 3. Органи державного управління спеціальної компетенції

управління, який діє у складі Мінприроди і йому підпорядко­вується. Згідно з Положенням основними завданнями Держе-коінспекції є: участь у межах своєї компетенції у реалізації держав­ної політики у сфері охорони навколишнього природного середо­вища, раціонального використання природних ресурсів (земля, по­верхневі води, атмосферне повітря, тваринний та рослинний світ, природні ресурси територіальних вод, континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України), поводження з відходами, небезпечними хімічними речовинами, пестицидами та агрохімікатами, екологічної та радіаційної безпеки; здійснення державного контролю за додержанням вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища, раціональне ви­користання природних ресурсів (крім надр та лісів), екологічну та в межах своєї компетенції радіаційну безпеку, поводження з відхо­дами.

Державна служба заповідної справи, статус якої визначено Поло­женням про неї, має основними завданнями: участь у реалізації дер­жавної політики у сфері збереження та невиснажливого викорис­тання природно-заповідного фонду, відтворення його природних комплексів та об'єктів; забезпечення державного управління тери­торіями та об'єктами природно-заповідного фонду; здійснення державного контролю за додержанням режиму територій та об'єктів природно-заповідного фонду; забезпечення збереження біологічного та ландшафтного різноманіття на територіях природ­но-заповідного фонду; підготовка пропозицій щодо сталого роз­витку репрезентативної мережі природно-заповідного фонду та формування національної екологічної мережі.

Державна гідрометеорологічна служба відповідно до Положення про неї має своїми основними завданнями: участь у реалізації держав­ної політики у сфері гідрометеорології та моніторингу довкілля; здійснення управління і контролю у сфері гідрометеорологічної діяльності; організацію гідрометеорологічного та кліматичного вивчення території України, функціонування системи гідрометео­рологічних спостережень і прогнозування, здійснення в установле­ному порядку гідрометеорологічного забезпечення та обслугову­вання, ведення галузевого державного архіву даних спостережень; реалізацію в межах своєї компетенції науково-технічної політики, організація і координація наукових досліджень з питань гідромете­орології та клімату; взаємодію з міжнародними організаціями і

191

Розділ VII. Державне управління в галузі охорони ... природного середовища

національними гідрометеорологічними службами інших держав, представництво України у Всесвітній метеорологічній організації та участь у межах своєї компетенції у реалізації Рамкової конвенції ООН про зміну клімату.

Урядовим органом державного управління є Державна інспекція з контролю за охороною, захистом, використанням та відтворенням лісів, яка у межах своїх повноважень має узагальню­вати практику застосування законодавства, розробляє пропозиції щодо удосконалення законодавства і подавати їх на розгляд Мінприроди України.

Основними завданнями ДержлісінспещіІ є: участь у межах своєї компетенції у реалізації державної політики у сфері охорони, захи­сту, використання та відтворення лісів; здійснення державного контролю за додержанням вимог законодавства у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів.

Забезпечення реалізації державної політики у сфері рибного господарства, охорони, відтворення і раціонального використання водних живих ресурсів покладається на Державний департамент рибного господарства (Укрдержрибгосп), який є урядовим органом державного управління, що діє у складі Мінагрополітики і йому підпорядковується.

Основними завданнями Укрдержрибгоспу є: розроблення та ре­алізація комплексних заходів щодо охорони, відтворення та вико­ристання водних живих ресурсів, вивчення стану їх запасів у рибо­господарських водоймах України, територіальному морі, виключ­ній (морській) економічній зоні України та водах за межами юри­сдикції України відповідно до міжнародних зобов'язань України; здійснення державного нагляду за безпекою мореплавства флоту рибного господарства України; здійснення та координування за до­рученням Кабінету Міністрів України і Мінагрополітики міжнарод­ного багатостороннього та двостороннього співробітництва з метою розвитку рибного господарства з урахуванням сучасних міжнарод­них тенденцій, забезпечення доступу підприємств рибного госпо­дарства України до запасів водних живих ресурсів Світового океа­ну; участь у реалізації єдиної технічної та інвестиційної політики, створення правових умов впровадження у виробництво прогресив­них технологій, досягнень науки, техніки і передового досвіду, про­ведення комплексного аналізу соціально-економічного і науково-технічного розвитку рибного господарства України; задоволення

192

§ 3. Органи державного управління спеціальної компетенції

потреб населення та виробництва в рибопродукції з високими спо­живчими властивостями, що забезпечують конкурентоспро­можність цієї продукції на внутрішньому і зовнішньому ринку.

Окрім зазначених органів державного управління, в галузі охо­рони навколишнього природного середовища спеціальні повнова­ження в даній галузі мають й Міністерство охорони здоров'я Ук­раїни, Державна санітарно-епідеміологічна служба, Державний комітет ядерного регулювання України та інші центральні органи виконавчої влади.

Зокрема, МОЗ України є головним органом у системі централь­них органів виконавчої влади із забезпечення реалізації державної політики у сферах охорони здоров'я, санітарного та епідемічного благополуччя населення, створення, виробництва, контролю якості та реалізації лікарських засобів і виробів медичного призначення.

На МОЗ України, зокрема, покладено здійснення: контролю і на­гляду за додержанням санітарного законодавства, державних стан­дартів, критеріїв та вимог, спрямованих на забезпечення санітар­ного та епідемічного благополуччя населення; забезпечення відповідно до законодавства проведення державної санітарно-гігієнічної експертизи; вивчення, аналіз і прогнозування показ­ників стану здоров'я населення залежно від стану середовища життєдіяльності людини; участі у розробці заходів, спрямованих на недопущення шкідливого впливу факторів довкілля на здоров'я людини; затвердження відповідно до законодавства державних санітарних норм, правил, гігієнічних нормативів; встановлення в межах своєї компетенції державних стандартів якості питної води; участі у розробці та введенні в дію екологічних нормативів та норм радіаційної безпеки; погодження в установленому законодавством порядку всіх державних стандартів, технічних умов, промислових зразків, іншої нормативно-технічної документації об'єктів, які мо­жуть мати шкідливий вплив на здоров'я населення тощо.

Державна санітарно-епідеміологічна служба, яка є урядовим ор­ганом державного управління, що діє у складі МОЗ і йому підпо­рядковується, відповідно до покладених на неї завдань: здійснює у межах своїх повноважень державний санітарно-епідеміологічний нагляд та контроль за дотриманням вимог законодавства у сфері забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями та громадянами; виз-

7 5-200 193

Розділ VII. Державне управління в галузі охорони ... природного середовища

начає порядок та проводить державну санітарно-епідеміологічну експертизу і видає висновки щодо відповідності об'єктів експерти­зи вимогам санітарних норм; організовує та проводить вимірюван­ня, випробування і дослідження з метою визначення впливу на стан здоров'я і життя людини повітря, води, грунту, продукції, інших об'єктів середовища життєдіяльності, визначених законо­давством; здійснює гігієнічну регламентацію та державну реєстрацію небезпечних факторів, дезінфекційних засобів, спеціальних харчових продуктів, ведення реєстрів висновків дер­жавної санітарно-епідеміологічної експертизи, відповідних держав­них реєстрів; аналізує і прогнозує санітарну та епідемічну ситуацію в Україні та інформує органи виконавчої влади і органи місцевого самоврядування про прогнозований розвиток цієї ситуації, можли­вий ризик для здоров'я і життя людини; вносить в установленому порядку до органів виконавчої влади і органів місцевого самовря­дування пропозиції щодо проведення заходів із забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення; забезпечує проведення санітарних заходів щодо безпеки харчових продуктів, здійснює організаційне забезпечення та стандарти, технічні регла­менти та інші нормативно-технічні документи на вироби, сирови­ну, технології, інші об'єкти середовища життєдіяльності у частині вимог щодо їх безпеки для здоров'я і життя людини; виконує інші функції згідно із законодавством.

Державний комітет ядерного регулювання України є централь­ним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів Ук­раїни. Основними завданнями Держатомрегулювання України є: участь у формуванні та забезпечення реалізації державної політики у сфері використання ядерної енергії, забезпечення додержання вимог ядерної та радіаційної безпеки; здійснення в межах своєї компетенції державного регулювання безпеки використання ядер­ної енергії, додержання вимог ядерної та радіаційної безпеки; здійснення державного нагляду за додержанням законодавства, норм, правил і стандартів з використання ядерної енергії, вимог ядерної та радіаційної безпеки; координація діяльності централь­них та місцевих органів виконавчої влади, що відповідно до зако­нодавства здійснюють державне регулювання ядерної та радіа­ційної безпеки.

194

§ 4. Інші органи державного управління в галузі охорони ... середовища

§ 4. Інші органи державного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища

Державне управління в галузі охорони навколишнього природ­ного середовища, як зазначалося, здійснюється також іншими цен­тральними органами виконавчої влади, завданням яких є забезпе­чення реалізації державної політики в окремих галузях економіки чи сферах управління. Повноваження таких центральних органів виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного се­редовища можуть мати галузевий характер, тобто поширюватися на певну сферу економіки (промисловість, енергетику, сільське гос­подарство, транспорт тощо), або функціональний характер, тобто спрямовані на здійснення певної державної функції (статистично­го обліку, розробки стандартів, управління фінансами, організації науки тощо) з правом у межах своєї спрямованості координувати діяльність інших органів державного управління¹.

Галузевий характер, зокрема, мають повноваження Міністерст­ва палива та енергетики України, Міністерства аграрної політики України, Міністерства промислової політики України, Міністерст­ва транспорту України, Державного комітету України з будівництва та архітектури, Державного комітету України з енер­гозбереження, Державного комітету України з питань житлово-ко­мунального господарства. У положеннях про ці органи визначаєть їх статус як головних (провідних) органів у системі центральних органів виконавчої влади з певних питань і в контексті з основни­ми завданнями повноваження зазначених органів в галузі охорони навколишнього природного середовища.

Так, у Положенні про Міністерство палива та енергетики Украї­ни, що затверджене Указом Президента України від 14 квітня 2000 р., встановлено, що це міністерство є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. Мінпаливенерго України є головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади з питань за­безпечення реалізації державної політики в електроенергетичному, ядерно-промисловому, вугільно-промисловому та нафтогазовому комплексах (далі — паливно-енергетичний комплекс).

¹ Костицький В. В. Екологія перехідного періоду: право, держава, економіка (економіко-правовий механізм охорони навколишнього природного середовища в Україні). - К., 2001. - С. 204.

195

Розділ VII. Державне управління в галузі охорони ... природного середовища

Основними завданнями Мінпаливенерго України є: державне уп­равління паливно-енергетичним комплексом; забезпечення ре­алізації державної політики в паливно-енергетичному комплексі; забезпечення енергетичної безпеки держави; розроблення пропо­зицій щодо вдосконалення економічних важелів стимулювання розвитку паливно-енергетичного комплексу; участь у формуванні, регулюванні та вдосконаленні ринку паливно-енергетичних ре­сурсів. Реалізуючи ці завдання міністерство має забезпечувати в межах своєї компетенції реалізацію проведення державної політи­ки у сфері ядерної, радіаційної та пожежної безпеки і охорони довкілля, здійснювати методичне керівництво та організовувати контроль з цих питань за діяльністю підприємств паливно-енерге­тичного комплексу; координувати виконання робіт з перетворення об'єкта «Укриття» в екологічно безпечну систему; організовувати функціонування державної системи обліку радіоактивних відходів, сховищ таких відходів та безпечне поводження з ними на підприємствах, в установах та організаціях, що належать до сфери його управління, до передачі радіоактивних відходів на захоронен-ня; здійснювати організаційно-методичне забезпечення і коорди­націю робіт, пов'язаних з розробленням та виконанням комплекс­ної програми створення ядерно-паливного циклу, а також програм поводження з відпрацьованим ядерним паливом, тимчасового і довгострокового зберігання радіоактивних відходів, зняття з ек­сплуатації реакторних установок та інших об'єктів ядерно-промис­лового комплексу тощо.

У Положенні про Міністерство промислової політики України, затвердженому Указом Президента України від 21 вересня 2001 р., визначено, що основними завданнями Мінпромполітики є: забезпе­чення відповідно до законодавства проведення у промисловому секторі економіки України єдиної науково-технічної, інвес­тиційної та природоохоронної політики; організація виконання робіт з комплексної утилізації непридатних боєприпасів, утилізації рідинних компонентів і твердого ракетного палива та інших ток­сичних речовин на підприємствах і в організаціях, що належать до його сфери управління.

Ретельно визначені повноваження в галузі охорони навколиш­нього природного середовища Міністерства транспорту України в Положенні про нього, що затверджене Указом Президента Украї­ни від 11 травня 2000 р. Завданнями Мінтрансу України є: вжит­тя заходів щодо зменшення шкідливого впливу функціонування

196

§ 4. Ішігі органи державного управління в галузі охорони ... середовища

транспорту на довкілля та забезпечення екологічної безпеки на транспорті; здійснення в межах своїх повноважень правового регулювання екологічної безпеки на транспорті за погодженням з Мінприроди України та контроль за станом профілактики і запобігання правопорушенням, додержанням законодавства України (включаючи екологічне законодавство), підприємствами галузі та виконанням міжнародних договорів (у тому числі з питань охорони довкілля, забезпечення екологічної безпеки); організація в межах своїх повноважень роботи підприємств галузі під час ліквідації наслідків стихійного лиха та інших надзвичайних ситуацій тощо.

Із урахуванням особливостей таких сфер, як будівництво, про­мисловість будівельних матеріалів, архітектура і містобудування; управління якими покладається на Державний комітет України з будівництва та архітектури (Держбудархітектури України), визна­чені повноваження цього комітету в галузі охорони довкілля в По­ложенні про нього, що затверджене Указом Президента України від 20 серпня 2002 р.

Держбуд України має: аналізувати стан планування територій, вживати заходів для формування повноцінного життєвого середо­вища, підвищення архітектурно-планувального та інженерно-технічного рівня забудови і благоустрою населених пунктів; забез­печувати створення нормативно-методичної бази для проектуван­ня, будівництва та експлуатації об'єктів у складних інженерно-ге­ологічних умовах, а також розроблення нових та вдосконалення існуючих методів і засобів інженерного захисту територій, будівель та споруд від небезпечних техногенних та природних процесів; брати участь у розробленні нормативно-правових актів з питань сейсмічного районування, впорядкування промислової забудови та інженерної інфраструктури територій і населених пунктів, а також захисту навколишнього природного середовища під час будівницт­ва; здійснювати в межах своєї компетенції науково-технічне та екс­пертно-нормативне супроводження будівельних робіт на об'єкті «Укриття» Чорнобильської АЕС; брати в межах своєї компетенції участь у розробленні та здійсненні інженерно-технічних заходів Щодо запобігання виникненню надзвичайних ситуацій техногенно­го та природного характеру і реагування на них; організовувати проведення науково-дослідних та дослідно-конструкторських робіт ³ питань будівництва, промисловості будівельних матеріалів, архітектури і містобудування, збереження традиційного характеру

197

Розділ VII. Державне управління в галузі охорони ... природного середовища

середовища та історичних ареалів населених місць, пам'яток архі­тектури і містобудування тощо.

Відповідним чином визначені повноваження й центральних ор­ганів виконавчої влади, що утворені для реалізації певної функції управління, забезпечують у сферах своєї компетенції координацію інших органів виконавчої влади, в тому числі з питань охорони на­вколишнього природного середовища.

Так, у сфері фінансів забезпечення проведення єдиної держав­ної фінансової, бюджетної, податкової політики, спрямованої на реалізацію визначених завдань економічного та соціального роз­витку України, в тому числі тих, що стосуються охорони довкілля, забезпечення екологічної безпеки, використання природних ре­сурсів покладено на Міністерство фінансів України (Мінфін Ук­раїни), Положення про яке затверджено Указом Президента Ук­раїни від 26 серпня 1999 р. Екологічні фактори мають враховувати­ся Мінфіном України, зокрема, при розробленні проекту Державно­го бюджету України та прогнозних показників зведеного бюджету України, забезпеченні в установленому порядку виконання Дер­жавного бюджету України, забезпеченні концентрації фінансових ресурсів на пріоритетних напрямах соціально-економічного роз­витку України, забезпеченні ефективного використання бюджет­них коштів тощо.

У сфері освіти, наукової, науково-технічної, інноваційної діяль­ності головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади є Міністерство освіти і науки України (МОН Ук­раїни), Положення про яке затверджено Указом Президента Ук­раїни від 7 червня 2000 р. Проблемам екології, забезпечення охо­рони довкілля, раціонального використання природних ресурсів МОН України має приділяти увагу при забезпеченні проведення комплексного аналізу стану вітчизняної та світової науки і техніки, прогнозуванні тенденцій їх розвитку; підготовці пропозицій щодо визначення пріоритетних напрямів розвитку науки і техніки та пріоритетів інноваційної діяльності; організації в установленому порядку проведення державної наукової та науково-технічної екс­пертизи проектів державних, міжнародних, регіональних програм та здійсненні інших повноважень.

У сфері захисту прав споживачів, стандартизації, метрології, підтвердження відповідності забезпечення охорони довкілля, еко­логічної безпеки покладається на Міністерство економіки України (Мінекономіки України). Цей орган розробляє проекти норматив-

198

§ 4. Інші органи державного управління в галузі охорони ... середовища

но-правових актів щодо впровадження відповідно до міжнародних стандартів систем управління якістю та систем управління довкіллям на підприємствах, а також стосовно державної підтрим­ки їх впровадження; організовує та проводить моніторинг якості продукції (товарів, робіт, послуг), впровадження систем уп­равління якістю на підприємствах; організовує інформаційне за­безпечення підприємств з питань управління якістю та довкіллям; бере участь в організації підготовки та підвищення кваліфікації фахівців з управління якістю та розробленні відповідних навчаль­них програм, проведення фундаментальних і прикладних досліджень у сфері якості та здійснює інші повноваження приро­доохоронного характеру тощо.

У сфері інформаційної політики провідна роль належить Дер­жавному комітету телебачення і радіомовлення України (Держтеле­радіо України), Положення про який затверджено Указом Прези­дента України від 25 липня 2000 р. Держтелерадіо України в кон­тексті своїх повноважень має забезпечувати координацію діяль­ності державних засобів масової інформації з метою поширення офіційної інформації щодо найважливіших питань суспільного життя, включаючи охорону довкілля, забезпечення екологічної безпеки в державі; сприяти розповсюдженню інформації про діяльність Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, міністерств, інших центральних і місцевих ор­ганів виконавчої влади, в тому числі в частині, що стосується фор­мування та реалізації екологічної політики в країні; підготовку та подання Президентові України, Кабінету Міністрів України, а та­кож органам виконавчої влади аналітичних матеріалів щодо опри­люднення інформації з найважливіших питань (включаючи еко­логічні) внутрішньої та зовнішньої політики держави тощо.

У сфері статистики забезпечення проведення в життя державної політики покладено на Державний комітет статистики України (Держкомстат України), Положення про який затверджено Указом Президента України від 6 листопада 1997 р. Держкомстат України в контексті своїх повноважень організовує збирання, опрацюван­ня, аналіз статистичної інформації з питань охорони довкілля, за­безпечує достовірність, об'єктивність цієї інформації тощо.

Аналогічним чином врегульована діяльність у галузі охорони Довкілля, забезпечення екологічної безпеки й інших центральних органів виконавчої влади, що мають відповідні галузеві та Функціональні повноваження.

199

Розділ VII. Державне управління в галузі охорони ... природного середовища

Таким чином, до державного управління в галузі охорони на­вколишнього природного середовища залучені численні органи ви­конавчої влади різних рівнів. Вони складають систему суб'єктів, об'єднаних предметною сферою їх діяльності. Свої повноваження відповідні органи державного управління реалізують за допомогою адміністративних та економічних методів, шляхом видання підза-конних розпорядчо-виконавчих актів і здійснення організаційних заходів у галузі охорони навколишнього природного середовища і природокористування.

Рекомендована література

1. Авер'янов В. Б. Органи виконавчої влади в Україні. — К.,
   1997.

2. Государственно-правовое управление качеством окружающей
   средьі. — Киев—Одесса, 1983.

3. Єрофеєв М. І., Малишева Н. Р. Співвідношення державного і
   місцевого рівнів регулювання природоохоронних відносин // Ідео­
   логія державотворення в Україні: історія і сучасність: Матеріали
   науково-практичної конференції. — К., 1997. — С. 293—295.

4. Костицький В. В. Екологія перехідного періоду: право, держа­
   ва, економіка (економіко-правовий механізм охорони навколиш­
   нього природного середовища в Україні). — К., 2001.

5. Охрана окружающей средьг. управление, право. — К., 1982.

6. Шемшученко Ю. С. Организационно-правовьіе вопросьі охра-
   ньі окружающей средьі в СССР. — К., 1976.

200

:

Розділ VIII

Основні функції державного управління

в галузі охорони навколишнього природного середовища

§ 1. Державний моніторинг навколишнього природного середовища

Ефективне державне управління якістю навколишнього при­родного середовища неможливе без наявності відповідної інфор­мації про його стан. Ця інформація збирається та аналізується за допомогою державної системи моніторингу навколишнього при­родного середовища.

Державний моніторинг навколишнього природного середовища (екологічний моніторинг) є однією з функцій державного управління у відповідній сфері суспільних відносин. Його сутність полягає в органі­зації системи спостережень за станом навколишнього природного середовища, рівнем його забруднення, якісними та кількісними харак­теристиками природних ресурсів з метою забезпечення збору, оброб­лення, збереження та аналізу інформації про стан навколишнього при­родного середовища, прогнозування його змін та розробки науково обгрунтованих рекомендацій для прийняття ефективних управлін­ських рішень.

Правові засади екологічного моніторингу в Україні закріплені Зако­ном України «Про охорону навколишнього природного середови-Ща» (ст. 22), Земельним кодексом України (статті 191—192), Вод­ним кодексом України (ст. 21), Лісовим кодексом України (ст. 28), Законом України «Про охорону атмосферного повітря» (ст. 32), За­коном України «Про рослинний світ» (ст. 39), Законом України

201

Розділ VIII. Основні функції державного управління в галузі охорони ...

«Про природно-заповідний фонд України» (статті 9, 17), Законом України «Про курорти» (ст. 35), Законом України «Про тваринний світ» (ст. 55), Законом України «Про відходи» (ст. 29), Законом Ук­раїни «Про питну воду та питне водопостачання» (ст. 39), Законом України «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивно­го забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи» (статті 13, 17, 21), Законом України «Про статус і соціальний захист грома­дян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» (ст. 17) та деякими іншими законодавчими актами.

Порядок проведення державного моніторингу навколишнього при­родного середовища регулюється Положенням про державну систе­му моніторингу довкілля, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від ЗО березня 1998 р. (з наступними змінами), а також нормативно-правовими актами, що регулюють порядок здійснення моніторингу окремих природних ресурсів і певних типів об'єктів. Це, зокрема, Положення про моніторинг земель, за­тверджене постановою Кабінету Міністрів України від 20 серпня 1993 р. з наступними змінами, Положення про моніторинг грунтів на землях сільськогосподарського призначення, затверджене нака­зом Міністерства аграрної політики України 26 лютого 2004 р., По­рядок здійснення державного моніторингу вод, затверджений по­становою Кабінету Міністрів України від 20 липня 1996 р. (з на­ступними змінами), Порядок організації та проведення моніторин­гу в галузі охорони атмосферного повітря, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 9 березня 1999 р. (з наступними змінами), Положення про моніторинг потенційно небезпечних об'єктів, затверджене наказом МНС України 26 грудня 2003 р. (з наступними змінами).

Розрізняються різні типи, види, рівні екологічного моніторин­гу, а також стадії його здійснення.

Залежно від функціонального призначення розрізняють три ос­новних типи моніторингу: 1) загальний (стандартний); 2) опера­тивний (кризовий); 3) фоновий (науковий).

Загальний (стандартний) моніторинг — це система систематич­них спостережень за стандартними параметрами навколишнього природного середовища, що здійснюється на базовій мережі спостере­жень з метою виявлення фактичного екологічного стану, вироблення та прийняття рішень з ефективного використання, охорони та відтворення природних ресурсів.

202

§ 1. Державний моніторинг навколишнього природного середовища

Діюча сьогодні в Україні система загального моніторингу дає змогу отримати понад 70 різних видів даних, зокрема метеоро­логічних, аерологічних, озонометричних, радіолокаційних, агроме­теорологічних, гідрологічних, інформацію про стан забруднення повітря, поверхневих і морських вод, грунтів у пунктах базової ме­режі спостережень.

Метеорологічні наземні спостереження проводяться безперерв­но, цілодобово і синхронно на 221 станції. Аерологічні спостере­ження, необхідні для вивчення атмосферних процесів на різних висотах і складання метеорологічних прогнозів, здійснюються в 9 пунктах спостережень. Агрометеорологічні спостереження з метою задоволення потреб сільського господарства проводяться у 143 пунктах спостережень, озонометричні спостереження — у 5 пунк­тах, метеорологічні радіолокаційні спостереження за хмарами і опадами — у 8 пунктах. Гідрологічні спостереження є предметом діяльності 433 пунктів моніторингу, розташованих на річках, озе­рах і водосховищах. Морська стаціонарна гідрометеорологічна ме­режа включає 32 пункти спостережень, розташовані у прибережній та шельфовій зонах, гирлах річок, що впадають у море.

Базові спостереження за забрудненням поверхневих вод прово­дяться у 240 пунктах спостережень, розташованих на 116 річках, 15 водосховищах, 7 озерах і лиманах. Якість води Чорного і Азовсь­кого морів і гирлових ділянок Дніпра, Дунаю і Південного Бугу контролюється у 154 пунктах. Стаціонарні спостереження за за­брудненням атмосфери проводяться у 162 пунктах, розташованих у 53 містах (див. постанову Кабінету Міністрів України «Про Дер­жавну програму науково-технічного переоснащення системи гідро­метеорологічних спостережень та базової мережі спостережень за забрудненням навколишнього природного середовища» від 29 травня 1996 р. з наступними змінами.)

Оперативний (кризовий) моніторинг — це система додаткових спостережень за кількісними та якісними параметрами навколиш­нього природного середовища у зонах підвищеного ризику, що здійснюється як через державну мережу пунктів спостережень, так і через тимчасову мережу, під час виникнення несанкціонованих чи аварійних забруднень і стихійного лиха, з метою оповіщення та роз­роблення оперативних заходів щодо ліквідації їх наслідків та захисту населення, екосистем і власності.

203

Розділ VIII. Основні функції державного управління в галузі охорони ...

Моніторинг цього типу здійснюється відповідно до Положення про єдину державну систему запобігання і реагування на надзви­чайні ситуації техногенного та природного характеру, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 3 серпня 1998 р., та Положення про моніторинг потенційно небезпечних об'єктів, за­твердженого наказом МНС України 6 листопада 2003 р.

З метою запобігання виникненню надзвичайних ситуацій при­родного та техногенного характеру, а також мінімізації наслідків таких ситуацій в Україні створена і діє єдина система запобігання і реагування на надзвичайні ситуації. Здійснення ефективного еко­логічного моніторингу є одним із ключових моментів життєздат­ності такої системи.

Мінприроди спільно з МНС та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи (далі — МНС), їх органи та інші суб'єкти системи моніторингу встановлюють спеціальні рег­ламенти спостереження за екологічно небезпечними об'єктами, критерії визначення і втручання у разі виникнення або загрози ви­никнення надзвичайних екологічних ситуацій. Центральні та місцеві органи виконавчої влади, місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації та громадяни повинні негайно інформувати Мінприроди, МНС та їх органи на місцях про виник­нення або загрозу виникнення надзвичайних екологічних ситуацій будь-якого походження.

Усі об'єкти, віднесені до потенційно небезпечних, підлягають державній реєстрації, тобто внесенню до автоматизованої інфор­маційно-довідкової системи обліку та обробки інформації щодо та­ких об'єктів, відповідно до Положення про Державний реєстр по­тенційно небезпечних об'єктів, затвердженого постановою Кабіне­ту Міністрів України від 29 серпня 2002 р. На кожний такий об'єкт заводиться паспорт, вимоги до якого встановлюються Положенням про паспортизацію потенційно небезпечних об'єктів, затвердже­ним наказом МНС України від 18 грудня 2000 р.

До суб'єктів моніторингу потенційно небезпечних об'єктів нале­жать:

• МНС України;

• центральні та місцеві органи виконавчої влади, установи й
  організації, яким підпорядковані потенційно небезпечні об'єкти;

• Державний департамент страхового фонду документації та
  підпорядковані йому установи;

204

§ 1. Державний моніторинг навколишнього природного середовища

— уповноважені органи з питань надзвичайних ситуацій та
цивільного захисту населення Ради міністрів Автономної Рес­
публіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських
державних адміністрацій;

— відповідальні особи самих об'єктів.

Про зміни у стані потенційно небезпечних об'єктів, що можуть спричинити надзвичайну ситуацію об'єктового або місцевого рівня, уповноважені органи з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення в установленому порядку повідомля­ють відповідні місцеві органи виконавчої влади для прийняття уп­равлінських рішень.

У разі, коли зміни у стані об'єкта моніторингу можуть призвес­ти до надзвичайної ситуації регіонального або державного рівнів, інформація про них негайно подається до МНС України.

Уповноважені органи з питань надзвичайних ситуацій своєчас­но передають інформацію стосовно результатів моніторингу до Де­партаменту страхового фонду документації і далі по каналах уп­равлінських зв'язків.

Фоновий (науковий) моніторинг — це систематичні спостережен­ня за природними ресурсами, природними об'єктами та природними системами, які не зазнають прямого антропогенного впливу, з метою одержання інформації для оцінок і прогнозування змін стану природ­них об'єктів внаслідок промислової та господарської діяльності, що здійснюються через мережу біосферних і природних заповідників, спеціальних наукових станцій.

Фоновий моніторинг, що здійснюється через систему біосфер­них заповідників, утворених на території України, здійснюється передусім у наукових цілях і є підсистемою глобального еко­логічного моніторингу, що спрямовується Міжнародною метеоро­логічною організацією. Саме спостереження фонового моніторин­гу є основою довгострокових прогнозних оцінок стану навколиш­нього природного середовища, природних ресурсів та динаміки змін цього стану.

Моніторинг навколишнього природного середовища охоплює ряд послідовних стадій (етапів): збирання інформації, її обробку, передавання, збереження, аналіз, прогнозування майбутніх змін та розроблення науково обгрунтованих рекомендацій для прийняття ефективних управлінських рішень щодо запобігання негативним змінам стану довкілля та дотримання вимог екологічної безпеки.

205

Розділ VIII. Основні функції державного управління в галузі охорони ...

Екологічний моніторинг поділяють на види залежно від різних класифікаційних критеріїв. Так, залежно від об'єкта моніторингу розрізняються: комплексний моніторинг навколишнього природ­ного середовища (довкілля), моніторинг земель (і їх складової — ґрунтів), моніторинг поверхневих та підземних вод, моніторинг лісів, моніторинг рослинного світу, моніторинг дикої фауни, моніторинг атмосферного повітря, моніторинг місць видалення відходів, моніторинг фізичних факторів (шум, електромагнітні по­ля, радіація, вібрація тощо), моніторинг територій та об'єктів при­родно-заповідного фонду, моніторинг курортів та деякі інші.

Можна розглядати види моніторингу залежно від суб'єктів, що його здійснюють. Відповідно до законодавства України державний екологічний моніторинг здійснюють такі суб'єкти:

Мінприроди України — моніторинг атмосферного повітря та опадів (вміст забруднюючих речовин, у тому числі радіонуклідів, їх транскордонне перенесення; джерел промислових викидів в атмо­сферу; поверхневих і морських вод (гідрохімічні та гідробіологічні визначення, вміст забруднюючих речовин, у тому числі радіонуклідів); підземних вод (гідрогеологічні та гідрохімічні виз­начення складу і властивостей, у тому числі залишкової кількості пестицидів та агрохімікатів, оцінка ресурсів); джерел скидів стічних вод; водних об'єктів у межах природоохоронних територій; грунтів різного призначення, у тому числі на природоохоронних територіях; геохімічного стану ландшафтів (вміст і поширення природних і техногенних хімічних елементів та сполук); радіаційної обстановки (на пунктах стаціонарної мережі); ге­офізичних полів (фонові та аномальні дослідження); стихійних та небезпечних природних явищ: ендогенних та екзогенних гео­логічних процесів (їх видові і просторові характеристики, ак­тивність прояву), повеней, паводків, снігових лавин, селів (у рай­онах спостережних станцій); наземних і морських екосистем; зва­лищ промислових і побутових відходів;

Держкомприродресурсів України — підземних вод (гідрогеологічні та гідрохімічні визначення складу і властивостей, у тому числі за­лишкової кількості пестицидів і агрохімікатів, оцінка ресурсів); ен­догенних та екзогенних процесів (видові і просторові характерис­тики, активність прояву); державне еколого-геологічне картування території України для оцінки стану геологічного середовища та йо­го змін під впливом господарської діяльності.

206

§ 1. Державний моніторинг навколишнього природного середовища

МНС України (на територіях, підпорядкованих Адміністрації зо­ни відчуження і зони безумовного (обов'язкового) відселення, а та­кож в інших зонах радіоактивного забруднення внаслідок аварії на Чорнобильській АЕС) — моніторинг атмосферного повітря; по­верхневих і підземних вод; наземних і водних екосистем (біоінди-каторні визначення); грунтів і ландшафтів; джерел викидів в атмо­сферу; джерел скидів стічних вод; об'єктів поховання радіоактив­них відходів (вміст радіонуклідів, радіаційна обстановка);

МОЗ України (у місцях проживання і відпочинку населення, у тому числі на природних територіях курортів) — моніторинг атмо­сферного повітря (вміст шкідливих хімічних речовин); поверхневих вод суші і питної води (хімічні, бактеріологічні, радіологічні, віру­сологічні визначення); морських вод, мінеральних і термальних вод, лікувальних грязей, озокериту, ропи лиманів та озер (хімічні, бактеріологічні, радіологічні, вірусологічні визначення); ґрунтів (вміст пестицидів, важких металів, бактеріологічні, вірусологічні визначення, наявність яєць геогельмінтів); фізичних факторів (шум, електромагнітні поля, радіація, вібрація тощо);

Мінагрополітики України — моніторинг ґрунтів сільськогоспо­дарського використання (радіологічні, агрохімічні та токсико­логічні визначення, залишкова кількість пестицидів, агрохімікатів і важких металів); сільськогосподарських рослин і продуктів з них (токсикологічні та радіологічні визначення, залишкова кількість пестицидів, агрохімікатів і важких металів); сільськогосподарських тварин і продуктів з них (зоотехнічні, токсикологічні та радіологічні визначення, залишкова кількість пестицидів, аг­рохімікатів і важких металів); поверхневих вод сільськогосподарсь­кого призначення (токсикологічні та радіологічні визначення, за­лишкова кількість пестицидів, агрохімікатів і важких металів);

Держкомпісгосп України — моніторинг ґрунтів земель лісового фонду (радіологічні визначення, залишкова кількість пестицидів, агрохімікатів і важких металів); лісової рослинності; мисливської фауни (видові, кількісні та просторові характеристики, радіологічні визначення);

Держводгосп України — моніторинг річок, водосховищ, каналів, зрошувальних систем і водойм у межах водогосподарських систем комплексного призначення, систем міжгалузевого та сільськогос­подарського водопостачання; водойм у зонах впливу атомних еле­ктростанцій (вміст радіонуклідів); поверхневих вод у прикордон-

207

Розділ VIII. Основні функції державного управління в галузі охорони ...

них зонах і місцях їх інтенсивного виробничо-господарського ви­користання; зрошуваних та осушуваних земель (глибина залягання та мінералізація ґрунтових вод, ступінь засоленості та солонцюва­тості грунтів); підтоплення сільських населених пунктів, прибереж­них зон водосховищ (переформування берегів і підтоплення тери­торій);

Держкомзем України — грунтів і ландшафтів (вміст забруднюю­чих речовин, прояви ерозійних та інших екзогенних процесів, про­сторове забруднення земель об'єктами промислового і сільського­сподарського виробництва); рослинного покриву земель (видовий склад, показники розвитку та ураження рослин); зрошуваних і осу­шених земель (вторинне підтоплення і засолення тощо); берегових ліній річок, морів, озер, водосховищ, лиманів, заток, гідро­технічних споруд (динаміка змін, ушкодження земельних ресурсів);

Дєржжитпокомунгосп України — питної води централізованих систем водопостачання (вміст забруднюючих речовин, обсяги спо­живання); стічних вод міської каналізаційної мережі та очисних споруд (вміст забруднюючих речовин, обсяги надходження); зеле­них насаджень у містах і селищах міського типу (ступінь пошкод­ження ентомошкідниками, фітозахворюваннями тощо); підтоплен­ня міст і селищ міського типу (небезпечне підняття рівня ґрунто­вих вод).

Національне космічне агентство України (НКАУ) надає всім заінтересованим суб'єктам системи моніторингу архівну та поточ­ну інформацію з дистанційного зондування Землі, а також мето­дичну і технічну допомогу користувачам щодо інтерпретації та ви­користання аерокосмічних даних.

Всі вищеозначені суб'єкти є ланками, що беруть участь в єдиній системі державного екологічного моніторингу. Організаційна інте­грація суб'єктів системи моніторингу на всіх рівнях здійснюється органами Мінприроди на основі:

• загальнодержавної і регіональних (місцевих) програм моніто­
  рингу довкілля, що складаються з програм відповідних рівнів, по­
  даних суб'єктами системи моніторингу;

• укладених між усіма суб'єктами системи моніторингу угод
  про спільну діяльність під час здійснення моніторингу довкілля на
  відповідному рівні.

Методологічне забезпечення об'єднання складових частин і компонентів системи моніторингу покладається на Мінприроди із

208

§ 1. Державний моніторинг навколишньою природного середовища

залученням суб'єктів цієї системи, а також НАН України, Ук­раїнської аграрної академії наук, НКАУ, Держкомзв'язку та інших.

З метою координації діяльності суб'єктів державної системи моніторингу довкілля, розгляду поточних питань, пов'язаних з проведенням моніторингу довкілля на основі державної та регіональних (місцевих) програм в Україні утворено Міжвідомчу комісію з питань моніторингу довкілля. Відповідно до Положення про неї, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 листопада 2001 р. з наступними змінами, комісія аналізує та ко­ординує діяльність міністерств та інших центральних органів вико­навчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, облас­них, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій що­до створення та функціонування системи моніторингу, здійснення заходів, передбачених державною та регіональними (місцевими) програмами моніторингу довкілля; готує пропозиції щодо вдоско­налення нормативно-правової бази, впровадження результатів на­уково-дослідних, дослідно-конструкторських, проектно-конструк­торських і технологічних робіт з питань створення та функціону­вання системи моніторингу тощо.

До складу комісії входять міністр охорони навколишнього при­родного середовища (голова комісії), його заступник (заступник голови), заступник міністра з питань надзвичайних ситуацій, за­ступник міністра аграрної політики, заступник міністра охорони здоров'я, голова (заступник) Держжитлокомунгоспу, голова (за­ступник) Держкомлісгоспу, голова (заступник) Держводгоспу, го­лова (заступник) Держкомзему, а також інші посадові особи цент­ральних органів виконавчої влади. Рішення комісії є обов'язкови­ми для суб'єктів системи моніторингу та їх територіальних органів, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій.

Крім державного, в Україні здійснюється також так званий внутрішній екологічний моніторинг з боку суб'єктів господарювання. Відповідно до ст. 22 Закону України «Про охорону навколишньо­го природного середовища» та п. 10 Положення про державну си­стему моніторингу довкілля підприємства, установи і організації незалежно від їх підпорядкування і форм власності, діяльність яких призводить чи може призвести до погіршення стану довкілля, зо­бов'язані здійснювати екологічний контроль за виробничими про­цесами та станом промислових зон, збирати, зберігати та безоплат-

209

Розділ VIII. Основні функції державного управління в галузі охорони ...

но надавати дані і/або узагальнену інформацію для її комплексно­го оброблення, з цією метою між суб'єктами системи моніторингу та постачальником інформації укладається угода, яка підлягає реєстрації в Мінприроди України або його органах на місцях.

Ще однією ознакою, що дає змогу класифікувати екологічний моніторинг на види, є рівень здійснення і узагальнення отриманої моніторингової інформації. За цією ознакою розрізняють локаль­ний моніторинг (тобто такий, який здійснюється на території ок­ремих об'єктів (підприємств, населених пунктів, ділянок ланд­шафтів); регіональний (у межах адміністративно-територіальних одиниць, на територіях економічних та природних регіонів; загаль­нодержавний (на території країни в цілому). Нарешті, ще один рівень системи спостережень за станом навколишнього природно­го середовища, — глобальний, його складовою є фоновий моніто­ринг, що здійснюється в Україні. Слід при цьому пам'ятати, що наша держава є членом Всесвітньої метеорологічної організації ООН, учасницею Конвенції про транскордонне забруднення повітря на великі відстані (Женева, 1979 р.), Конвенції про опера­тивне оповіщення про ядерну аварію (Відень, 1986 р.), Конвенції про охорону озонового шару (Відень, 1985 р.), Рамкової конвенції ООН про зміну клімату (Ріо-де-Жанейро, 1992 р.), Конвенції про оцінку впливу на навколишнє середовище в транскордонному кон­тексті (Еспо, 1999 р.).

Виконання зобов'язань щодо участі України в цих та інших міжнародних організаціях та договорах Неможливе без даних моніторингових спостережень і прогнозів, зокрема, спостережень за забрудненням навколишнього природного середовища, які зна­ходяться під контролем та наглядом з боку міжнародних інституцій.

Фінансування робіт зі створення і функціонування системи мо­ніторингу та її складових здійснюється відповідно до порядку фі­нансування природоохоронних заходів за рахунок коштів, передба­чених у державному та місцевих бюджетах згідно із законодавством.

Покриття певної частини витрат на створення і функціонуван­ня складових частин і компонентів системи моніторингу може здійснюватися за рахунок інноваційних фондів у межах коштів, пе­редбачених на природоохоронні заходи, міжнародних грантів та інших джерел фінансування.

Законодавство України регламентує право володіння, користу­вання і розпорядження інформацією, одержаною під час виконан-

210

§ 2. Державний облік у галузі природокористування й охорони ... середовища

ня загальнодержавної і регіональних (місцевих) програм еко­логічного моніторингу. Інформація, що зберігається в системі моніторингу, використовується для прийняття рішень у галузі охо­рони довкілля, раціонального використання природних ресурсів та екологічної безпеки органами державної влади та місцевого само­врядування і надається їм безоплатно відповідно до затверджених регламентів інформаційного обслуговування користувачів системи моніторингу та її складових частин. Спеціально підготовлена інформація на запит користувачів підлягає оплаті за домовленістю, якщо інше не передбачено нормативними актами або укладеними двосторонніми угодами про безоплатні взаємовідносини поста­чальників і споживачів інформації. Такі угоди підлягають реєстрації в Мінприроди. Мінприроди, МНС та їх органи на місцях здійснюють оперативне управління інформацією, одержа­ною на всіх рівнях функціонування системи моніторингу.

§ 2. Державний облік у галузі природокористування й охорони навколишнього природного середовища. Ведення державних кадастрів природних ресурсів

Однією з основних функцій державного управління в галузі природокористування й охорони навколишнього природного сере­довища є державний облік. Суспільні відносини щодо здійснення державного обліку у відповідній галузі в загальному вигляді регу­люються Законом України «Про охорону навколишнього природ­ного середовища» (ст. 24) та актами природоресурсного (земельно­го, водного, лісового, гірничого, фауністичного, флористичного) законодавства.

Державний облік у галузі природокористування та охорони дов­кілля — це хронологічне, систематичне або комбіноване нагромад­ження, групування та узагальнення інформації про стан навколиш­нього середовища, динаміку його змін, джерела впливу на нього, вико­ристання природних ресурсів, здійснення природоохоронних заходів та іншої екологічно важливої інформації, отриманої з первинних доку­ментів, що прийняті до обліку.

Однією з найбільш важливих форм обліку є державний статис­тичний облік у галузі природокористування та охорони довкілля. Він здійснюється Держкомстатом України за спеціально затверд­женими формами.

211

Розділ VIII. Основні функції державного управління в галузі охорони ...

Відповідно до ст. 14 Закону України «Про державну статистику» на органи державної статистики, зокрема, покладено організацію та проведення статистичних спостережень за екологічною ситу­ацією в Україні та її регіонах. Вони також зобов'язані надавати ор­ганам державної влади та місцевого самоврядування статистичну інформацію в обсягах, за формами й у строки, визначені планом державних статистичних спостережень або окремими рішеннями Кабінету Міністрів України, видавати статистичні збірники, бюле­тені, огляди, прес-випуски, забезпечувати рівний доступ до стати­стичної інформації юридичних і фізичних осіб, забезпечувати збе­реження, накопичення, актуалізацію та захист статистичної інфор­мації, дотримання її конфіденційності тощо.

Згідно зі ст. 24 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» об'єкти, що шкідливо впливають або мо­жуть вплинути на стан навколишнього природного середовища, види та кількість шкідливих речовин, що потрапляють у навко­лишнє природне середовище, види й розміри шкідливих фізичних та біологічних впливів на нього, підлягають державному обліку.

Збір, обробка і подання відповідним державним органам зведе­ної статистичної звітності про обсяги викидів, скидів забруднюю­чих речовин, використання природних ресурсів, виконання за­вдань по охороні навколишнього природного середовища та іншої інформації, ведення екологічних паспортів здійснюється за єдиною системою.

Відповідно до наказів Держкомстату від 01.07.2002 р. та 06.06.2003 р. «Про затвердження форм державних статистичних спостережень із лісового господарства та охорони навколишнього середовища» в Україні затверджено такі форми державних статис­тичних спостережень із лісового господарства та охорони навколиш­нього середовища:

— Річні:

1 — екологічні витрати «Звіт про екологічні збори та поточні ви­трати на охорону природи»;

1 — заповідник «Звіт про об'єкти природно-заповідного фонду»;

1 — токсичні відходи «Звіт про утворення, використання та знешкодження токсичних відходів»;

2—тп (мисливство) «Звіт про ведення мисливського господарст­ва»;

З—лг «Звіт про заготівлю та відпуск деревини і інших лісових ресурсів»;

212

§ 2. Державний облік у галузі природокористування й охорони ... середовища

4—лг «Звіт про залишки деревини на лісосіках і очищення місць рубок»;

12—лг «Звіт про порушення лісового законодавства та прове­дення лісозахисних робіт»;

2—тп (повітря) — річна «Звіт про охорону атмосферного повітря»;

5—лг «Звіт про лісові пожежі».

— Періодичні (квартальні):

1—лг «Звіт про проведення лісокультурних робіт»;

2—лг «Звіт про обсяги продукції, робіт та послуг лісового гос­подарства»;

2—тп (повітря) — квартальна «Звіт про охорону атмосферного повітря».

А відповідно до наказу Держкомстату України від ЗО вересня 1997 р. № 230 встановлено форму статистичної звітності 2— ТП (водгосп) і затверджено Інструкцію щодо її заповнення.

Відповідні форми державних статистичних спостережень поши­рюються на всіх юридичних осіб, їхні відокремлені підрозділи, які займаються певним видом діяльності, незалежно від форм влас­ності та організаційно-правових форм господарювання.

Згідно зі ст. 24 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» підприємства, установи та організації проводять первинний облік у галузі охорони навколишнього при­родного середовища і безоплатно подають відповідну інформацію органам, що ведуть державний облік у цій галузі. Наприклад, річний звіт про екологічні збори та поточні витрати на охорону природи за формою № 1 — екологічні витрати подається до 25 лю­того наступного за звітним року підприємствами, організаціями, установами та громадянами — суб'єктами підприємницької діяль­ності, які мають викиди забруднюючих речовин в атмосферу, ски­дання забруднених стічних вод, розміщення відходів у навколиш­ньому середовищі, здійснюють витрати на охорону довкілля, одно­часно на три адреси: органу державної статистики за місцезнаход­женням; місцевому органу Мінприроди України; своїй вищесто­ящій організації.

Методологічне керівництво збором та розробкою даних держав­них статистичних спостережень за зазначеними формами здійснюється управлінням статистики сільського господарства та навколишнього середовища Держкомстату.

213

Розділ VIII. Основні функції державного управління в галузі охорони ...

Порушення порядку подання або використання даних держав­них статистичних спостережень зумовлює адміністративну відповідальність, яка встановлена ст. 186-3 Кодексу України про адміністративні правопорушення.

Ще однією важливою формою систематизації облікових даних про природні ресурси, об'єкти та комплекси є ведення державних кадастрів природних ресурсів.

Ведення державних кадастрів у галузі природокористування й охорони навколишнього природного середовища регулюється Законом України «Про охорону навколишнього природного сере­довища» (ст. 23), а також Земельним кодексом України (статті 193—204), Кодексом України про надра (статті 42—44), Водним ко­дексом України (статті 24—28), Лісовим кодексом України (статті 95—96), законами України «Про рослинний світ» (ст. 38), «Про тваринний світ» (ст. 56), «Про мисливське господарство і полюван­ня (статті 6, 30), «Про природно-заповідний фонд України» (статті 56—59), «Про Червону книгу України» (ст. 15), «Про курорти» (статті 35—37), «Про поводження з радіоактивними відходами» (ст. 16).

Порядок ведення державних кадастрів природних ресурсів регу­люється постановами Кабінету Міністрів України:

• «Про затвердження Положення про порядок ведення держав­
  ного земельного кадастру» від 12 січня 1993 р., з наступними
  змінами;

• «Про створення єдиної системи державної реєстрації земель­
  них ділянок, нерухомого майна та прав на них у складі державно­
  го земельного кадастру» від 17 липня 2003 р.;

• «Про Програму створення автоматизованої системи ведення
  державного земельного кадастру» від 2 грудня 1997 р.;

• «Про затвердження Порядку ведення державного водного ка­
  дастру» від 8 квітня 1996 р., з наступними змінами;

• «Про затвердження Порядку ведення державного обліку лісів
  і державного лісового кадастру» від 27. 09. 1995 р. та Інструкцією
  до нього «Про порядок ведення державного лісового кадастру і
  первинного обліку лісів», затвердженою наказом Мінлісгоспу
  України від 15 листопада 1995 р.;

• «Про затвердження Порядку створення і ведення державного
  кадастру природних територій курортів» від 23 травня 2001 р., із
  наступними змінами;

214

§ 2. Державний облік у галузі природокористування й охорони ... середовища

— «Про затвердження Порядку створення і ведення Державно­
го кадастру природних лікувальних ресурсів» від 26 липня 2001 р.;

— «Про порядок ведення державного кадастру тваринного
світу» від 15 листопада 1994 р.;

— «Про містобудівний кадастр населених пунктів» від 25 берез­
ня 1993 р.;

— «Про затвердження Положення про регіональні кадастри
природних ресурсів» від 28 грудня 2001 р.

Державні кадастри природних ресурсів — це систематизовані зво­ди відомостей про кількісні, якісні характеристики природних ре­сурсів, їх обсяг, оцінку, характер та правовий режим, розподіл серед власників та користувачів, призначені для забезпечення органів дер­жавної влади, місцевого самоврядування, заінтересованих фізичних та юридичних осіб інформацією з метою регулювання раціонального використання, охорони та відтворення природних ресурсів.

Державні кадастри ведуться диференційовано, тобто окремо по кожному природному ресурсу чи типу природних об'єктів. В Ук­раїні відповідно до законодавства ведуться такі державні кадастри: державний земельний кадастр, державний водний кадастр, держав­ний лісовий кадастр, державний кадастр родовищ та проявів ко­рисних копалин, державний кадастр рослинного світу, державний кадастр тваринного світу, державний кадастр територій та об'єктів природно-заповідного фонду, державний кадастр природних тери­торій курортів, державний кадастр природних лікувальних ре­сурсів, Червона книга рослинного світу та Червона книга тварин­ного світу (Червона книга України), державний кадастр сховищ радіоактивних відходів, містобудівний кадастр населених пунктів, регіональні кадастри природних ресурсів.

Державний земельний кадастр — основа для ведення кадастрів всіх інших природних ресурсів. Державний земельний кадастр — це єдина державна система земельно-кадастрових робіт, яка вста­новлює процедуру визнання факту виникнення або припинення права власності та права користування земельними ділянками та містить сукупність відомостей і документів про місце розташуван­ня та правовий режим цих ділянок, їх оцінку, класифікацію зе­мель, кількісну та якісну характеристику, розподіл серед власників землі та землекористувачів.

Складовими державного земельного кадастру є: а) кадастрове зонування (місця розташування обмежень щодо використання зе-

215

г

Розділ VIII. Основні функції державного управління в галузі охорони ...

мель; меж кадастрових зон та кварталів; меж оціночних районів та зон; кадастрових номерів, або територій адміністративно-тери­торіальної одиниці); б) кадастрові зйомки (тобто комплекс робіт, виконуваних для визначення та відновлення меж земельних діля­нок та виготовлення кадастрового плану); в) бонітування грунтів (тобто порівняльна оцінка якості грунтів за їх основними природ­ними властивостями, які мають сталий характер та суттєво вплива­ють на врожайність сільськогосподарських культур, вирощуваних у конкретних природно-кліматичних умовах); г) економічна оцінка земель (як природного ресурсу та засобу виробництва в сільському та лісовому господарстві, а також як просторового базису в суспільному виробництві, що визначається в умовних кадастрових одиницях або в грошовому виразі за показниками, що характери­зують продуктивність земель, ефективність їх використання та дохідність з одиниці площі); ґ) грошова оцінка земельних ділянок (нормативна чи експертна, визначається на рентній основі); д) державна реєстрація земельних ділянок у складі державного реєстру земель (складається з книги записів реєстрації державних актів на право власності на землю та на право постійного користу­вання землею, договорів оренди землі, а також Поземельної кни­ги, яка містить відомості про земельну ділянку); є) облік кількості (за площею та складом) та якості (за природними та набутими вла­стивостями і за ступенем забруднення грунтів).

Ведеться державний земельний кадастр уповноваженим орга­ном виконавчої влади з питань земельних ресурсів. При цьому відповідно до постанови Кабінету Міністрів України «Про ство­рення єдиної системи державної реєстрації земельних ділянок, не­рухомого майна та прав на них у складі державного земельного ка­дастру» від 17 липня 2003 р. на базі державного реєстру земель та державного реєстру прав власності на нерухоме майно вирішено створити державний реєстр прав на землю та нерухоме майно, дер­жателем якого визначений Центр державного земельного кадастру при Держкомземі.

Державний водний кадастр — систематизований звід відомостей про поверхневі, підземні, внутрішні морські води та територіальне море, обсяги, режим, якість і використання вод, водокористувачів (крім вторинних). До державного водного кадастру включаються також відомості про водогосподарські об'єкти, що забезпечують використання води, очищення та скид зворотних вод. 216

§ 2. Державний облік у галузі природокористування й охорони ... середовища

Державний водний кадастр складається з трьох розділів: поверх­неві води; підземні води; використання вод.

Цей кадастр включає дані державного обліку поверхневих і підземних вод та державного обліку водокористування, які систе­матизуються за водними об'єктами та їх ділянками, водозбірними басейнами річок та морів, басейнами підземних вод, водогоспо­дарськими ділянками, економічними районами, адміністративно-територіальними одиницями і в цілому в Україні.

Для оперативного забезпечення державних органів, підпри­ємств, установ, організацій, громадян необхідними даними про водні ресурси створюються спеціалізовані автоматизовані інфор­маційні системи державного водного кадастру.

Державний водний кадастр ведеться за розділами:

• «Поверхневі води» — Мінприроди;

• «Підземні води» — Держкомприродресурсів;

• «Водокористування» — Держводгоспом.

Зазначені центральні органи виконавчої влади є замовниками робіт щодо складання державного водного кадастру і затверджують кадастрові матеріали самостійно (Мінприроди та Держкомприрод­ресурсів) чи за погодженням (Держводгосп — за погодженням з Мінприроди та Держкомприродресурсів).

Для координації діяльності Держводгосп разом з Мінприроди та Держкомприродресурсів створюють Міжвідомчу комісію з питань ведення державного водного кадастру, яка:

• розробляє загальні принципи ведення державного водного
  кадастру на єдиній методичній основі;

• узгоджує основні положення ведення державного водного ка­
  дастру та порядок взаємодії головних виконавців;

• розробляє загальні принципи побудови галузевих автоматизо­
  ваних інформаційних систем державного водного кадастру та за­
  безпечує їх функціонування;

• узгоджує методичні вказівки, макети об'єднаних видань та
  порядок їх публікації;

• встановлює порядок міжвідомчого обміну кадастровою
  інформацією та видачі користувачам кадастрових даних.

Державний лісовий кадастр — це система відомостей і доку­ментів про правовий режим лісового фонду, розподіл його між ко­ристувачами, якісний і кількісний стан лісового фонду, поділ лісів за групами та віднесення до категорій захисності, економічну

217

Розділ VIII. Основні функції державного управління в галузі охорони ...

оцінку та інші дані, необхідні для раціонального ведення лісового господарства і оцінки результатів господарської діяльності в лісо­вому фонді. Кадастр ведеться з метою ефективної організації охо­рони і захисту лісів, раціонального використання лісового фонду, відтворення лісів, здійснення систематичного контролю за якісни­ми і кількісними змінами в лісовому фонді та забезпечення органів місцевого самоврядування, зацікавлених органів державної вико­навчої влади, лісокористувачів відомостями про лісовий фонд.

Державний лісовий кадастр ведеться державними органами лісового господарства (Держкомлісгоспом) на основі матеріалів лісовпорядкування, інвентаризації, обстежень і первинного обліку лісів за єдиною для України системою на кошти державного бюд­жету. Документація кадастру ведеться на основі даних державного земельного кадастру, матеріалів лісовпорядкування, інвентаризації, обстежень і первинного обліку лісів та використання таких доку­ментів: рішень про надання в користування земель лісового фонду або їх вилучення, зміну категорій захисності і груп лісів; актів ог­ляду місць рубок; актів технічного приймання лісових культур; актів переведення не вкритих лісовою рослинністю земель у вкриті лісовою рослинністю землі; актів натурного обстеження у разі зміни категорій земель у результаті господарської діяльності, сти­хійних явищ та інших факторів.

Дані про розподіл земель лісового фонду між користувачами та кількісний склад цих земель погоджуються з місцевими землевпо­рядними органами.

Державний кадастр родовищ та проявів корисних копалин є сис­тематизованим зводом відомостей про кожне родовище (в тому числі техногенне), включене до Державного фонду родовищ ко­рисних копалин, щодо кількості та якості запасів корисних копа­лин і наявних у них компонентів, гірничо-технічних, гідрогеоло­гічних та інших умов розробки родовища та його геолого-еко-номічної оцінки, а також відомостей про кожний прояв корисних копалин.

Державний кадастр родовищ і проявів корисних копалин ве­деться Держкомприродресурсів.

Державний кадастр рослинного світу — це система відомостей і документів про розподіл об'єктів рослинного світу між власниками і користувачами (в тому числі орендарями) земельних ділянок, кількісні та якісні характеристики народногосподарської і наукової

218

§ 2. Державний облік у галузі природокористування й охорони ... середовища

цінності рослинних ресурсів, поділ природних рослинних угрупо­вань на категорії, економічну оцінку технічних, кормових, лікарсь­ких, харчових та інших властивостей природних рослинних ре­сурсів, інші дані про рослинні природні ресурси, необхідні для за­безпечення їх невиснажливого використання, відтворення й ефек­тивної охорони. Державний облік і кадастр рослинного світу ве­деться з метою обліку кількісних, якісних та інших характеристик природних рослинних ресурсів, обсягу, характеру та режиму їх ви­користання, а також для здійснення систематичного контролю за якісними і кількісними змінами в рослинному світі і для забезпе­чення органів виконавчої влади та органів місцевого самовряду­вання, а також власників та користувачів (в тому числі орендарів) земельних ділянок, на яких знаходяться об'єкти рослинного світу, відомостями про стан рослинного світу.

Державний кадастр тваринного світу — систематизована су­купність відомостей про географічне поширення видів (груп видів) тварин, їх чисельність і стан, характеристики середовища їх пере­бування і сучасного господарського використання, а також інших даних, необхідних для забезпечення охорони і раціонального вико­ристання тваринного світу.

Кадастр ведеться на всій території України, її континентально­му шельфі та у виключній (морській) економічній зоні. Ведення кадастрових робіт на територіях, що не перебувають під її юрис­дикцією, Україна здійснює відповідно до укладених міжнародних договорів.

Державний кадастр тваринного світу ведеться за окремими ви­дами (групами видів) тварин із застосуванням єдиних, установле­них для кожної конкретної групи методології та уніфікованих форм звітної кадастрової документації.

Ведення кадастру передбачає виконання таких кадастрових робіт, як:

• визначення конкретних територій (акваторій), де будуть про­
  водитись кадастрові роботи;

• проведення експедиційних робіт (спостереження і вивчення
  чисельності, стану та інших характеристик тваринного світу безпо-
  середьо у природному середовищі);

• аналіз даних, одержаних під час проведення експедиційних
  робіт, а також даних, що містяться у матеріалах державного лісо­
  впорядкування, впорядкування мисливських угідь, державному

219

Розділ VIII. Основні функції державного управління в галузі охорони ...

лісовому, водному та земельному кадастрах, державній та відомчій статистичній звітності, про стан тваринного світу, чисельність і обсяги господарського використання диких тварин;

— оброблення, аналіз і узагальнення отриманої інформації, її підготовка до розгляду в Мінприроди і видання державного кадас­тру тваринного світу.

Організація ведення кадастру, координація діяльності, пов'яза­ної з виконанням кадастрових робіт, а також державний контроль за якістю і вірогідністю даних, що включаються до кадастру, здійснюються Мінприроди та його органами на місцях.

При цьому Законом України «Про мисливське господарство і полювання» ведення державного кадастру мисливських тварин, що перебувають на території України, віднесене до повноважень спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади у галузі мисливського господарства та полювання. Закон зо­бов'язує користувачів мисливських угідь проводити первинний облік чисельності і добування мисливських тварин, вивчати їх стан та характеристики угідь і в установленому порядку подавати цю інформацію органам, які здійснюють державний облік та ведення державного кадастру тваринного світу.

Державний кадастр територій та об'єктів природно-заповідного фонду є системою необхідних і достовірних відомостей про при­родні, наукові, правові, кількісні та якісні характеристики тери­торій та об'єктів, що входять до складу природно-заповідного фон­ду України, що ведеться з метою оцінки складу та перспектив роз­витку природно-заповідного фонду, стану територій та об'єктів, що входять до нього, організації їх охорони та ефективного вико­ристання, планування наукових досліджень, а також забезпечення державних органів, заінтересованих підприємств, установ та ор­ганізацій відповідною інформацією, необхідною для вирішення питань соціально-економічного розвитку, розміщення продуктив­них сил та в інших цілях, передбачених законодавством України.

Первинний облік кадастрових відомостей щодо територій та об'єктів природно-заповідного фонду здійснюється адміністрація­ми природних заповідників, біосферних заповідників, національ­них природних парків, регіональних ландшафтних парків, ботаніч­них садів, дендрологічних парків, зоологічних парків загальнодер­жавного значення, а також підприємствами, установами та ор­ганізаціями, у віданні яких перебувають інші території та об'єкти природно-заповідного фонду, за їх рахунок.

220

г

§ 2. Державний облік у галузі природокористування й охорони ... середовища

Формами кадастрової документації є картки первинного обліку і державні кадастри територій та об'єктів природно-заповідного фонду міст, районів, областей, Автономної Республіки Крим та України.

Державний кадастр територій та об'єктів природно-заповідного фонду ведеться центральним органом виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища та його органами на місцях за рахунок державного бюджету. Для ведення кадастру можуть використовуватися також кошти Державного, республікан­ського Автономної Республіки Крим та місцевих фондів охорони навколишнього природного середовища.

Зміст кадастрової документації та строки подання документів первинного обліку визначаються Міприроди України.

Державний кадастр природних лікувальних ресурсів є зводом відо­мостей про кількість, якість та інші важливі характеристики всіх природних лікувальних ресурсів, що виявлені та підраховані на території України, а також можливі обсяги, способи та режими їх використання. До кадастру включаються відомості у формі тексто­вих, цифрових та графічних (картографічних) матеріалів щодо видів (типів) природних лікувальних ресурсів: мінеральні і тер­мальні води, лікувальні грязі та озокерит, ропа лиманів та озер, морська вода, природні об'єкти та комплекси із сприятливими для лікування, медичної реабілітації та профілактики захворювань кліматичними умовами.

Для створення і ведення кадастру використовуються відомості з документованих джерел інформації, зокрема:

• про медико-біологічну оцінку (бальнеологічний висновок)
  якості та цінності природних лікувальних ресурсів, визначення
  методів їх використання — за даними МОЗ України;

• про природні об'єкти і комплекси зі сприятливими для ліку­
  вання кліматичними умовами, їх екологічні та інженерно-гео­
  логічні характеристики — за даними МОЗ України і Мінприроди
  України;

• про експлуатаційні запаси, обсяги видобутку, підготовки, пе­
  реробки та характер використання родовищ лікувальних підземних
  мінеральних вод, лікувальних грязей та інших корисних копалин,
  що належать до природних лікувальних ресурсів, — за даними Дер­
  жавного фонду родовищ корисних копалин;

• про інженерну та транспортну інфраструктуру територій по-

221

Розділ VIII. Основні функції державного управління в галузі охорони ...

ширення природних лікувальних ресурсів — за даними місто­будівного кадастру населених пунктів;

— про географічне положення природних лікувальних ресур­
сів — за даними Державного картографо-геодезичного фонду.

Цей вид кадастрів ведеться МОЗ України.

Червона книга рослинного світу та Червона книга тваринного світу (Червона книга України), хоча формально не є кадастрами, але фактично можуть бути включені до системи цих державних доку­ментів, оскільки також є систематизованими зводами облікової інформації про рідкісні та такі, що перебувають під загрозою зник­нення, види тварин, рослин та мікроорганізмів.

Червона книга України ведеться Мінприроди, що забезпечує методичне керівництво всіма роботами щодо занесення до неї та виключення з неї певних видів.

Державний кадастр природних територій курортів України є зво­дом відомостей про правовий статус, належність, режим, гео­графічне положення, площу, кліматичні особливості, види та запа­си природних лікувальних ресурсів, якісні характеристики природ­них територій курортів, їх лікувальну, профілактичну, ре­абілітаційну, природоохоронну, наукову, рекреаційну та іншу цінність. Такі відомості про природні території курортів включа­ються до кадастру за адміністративно-територіальним принципом та за видами природних лікувальних ресурсів, а саме — мінераль­них і термальних вод, лікувальних грязей та озокериту, ропи ли­манів та озер, акваторій морів, кліматичних, ландшафтних, еко­логічних та інших умов.

Відомості для ведення кадастру подаються з документованих джерел інформації, зокрема:

• про властивості земель — за даними державного земельного
  кадастру;

• про реабілітаційну, профілактичну, наукову, рекреаційну
  цінність курорту — за даними МОЗ України;

• про географічне положення територій курортів — за даними
  Державного картографо-геодезичного фонду; •

• про інженерно-геологічний стан територій курортів — за да­
  ними Державного інформаційного геологічного фонду;

• про будинки, споруди та інженерну інфраструктуру на тери­
  торії курортів — за даними містобудівного кадастру населених
  пунктів;

222

§ 2. Державний облік у галузі природокористування й охорони ... середовища

• 
  про стан навколишнього природного середовища, природні
  ресурси, кліматичні характеристики — за даними Мінприроди
  України;

• про стан надр — за даними Держкомприродресурсів України;

• про наявність колективних та індивідуальних засобів роз­
  міщення — за даними місцевих органів виконавчої влади.

Для ведення кадастру може використовуватись інформація, одержана шляхом проведення спеціальних натурних спостережень, аналітичних робіт тощо.

Державний кадастр природних територій курортів України ство­рюється і ведеться спеціально уповноваженим центральним орга­ном виконавчої влади з питань діяльності курортів.

Користувачами кадастру є центральні та місцеві органи вико­навчої влади, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації та громадяни.

Відомості з кадастру надаються центральним і місцевим орга­нам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування без­оплатно.

Державний кадастр сховищ радіоактивних відходів — це система­тизований банк даних щодо місцезнаходження, кількісних та якісних характеристик, умов зберігання або захоронення радіоак­тивних відходів, систем контролю та моніторингу.

Створення та організація ведення кадастру покладається на орган державного управління у сфері поводження з радіоактивни­ми відходами.

Кадастр підлягає безстроковому зберіганню.

Містобудівний кадастр населених пунктів — це система ком­плексних даних про населені пункти, їхні функціональні зони, ок­ремі території та земельні ділянки, будинки й споруди, соціальну, інженерну й транспортну інфраструктури, екологічні та інженерно-геологічні умови.

Дані кадастру використовуються: для прогнозування розвитку, планування і забудови населених пунктів; розміщення, проекту­вання, будівництва й реконструкції об'єктів житлово-цивільного, виробничого, комунального та іншого призначення; охорони пам'яток архітектури й містобудування, регенерації історичних по­селень; створення соціальної, інженерної і транспортної інфраст­руктури; регулювання земельних відносин на відповідних тери­торіях; визначення зон економічної оцінки територій, обґрунту-

223

Розділ VIII. Основні функції державного управління в галузі охорони ...

вання розмірів оподаткування і вартості земельних ділянок, бу­динків і споруд з урахуванням місцевих умов; обліку власників і користувачів будинків і споруд; контролю за раціональним вико­ристанням територіальних ресурсів, аналізу реалізації затвердженої містобудівної документації та інших питань.

Перелік відомостей і склад даних кадастру визначаються Держ-будархітектури з участю Держкомзему, Держжитлокомунгоспу, Мінприроди, Укргеодезкартографії за погодженням з Держкомста-том України.

Відомості та дані для ведення кадастру збираються з документо­ваних державних, відомчих та інших джерел інформації, зокрема:

• про землі — з даних державного земельного кадастру;

• про сучасне і перспективне призначення територій, їхню на­
  лежність до відповідних функціональних зон — з матеріалів затвер­
  дженої містобудівної документації;

• про місцеположення окремих територій, земельних ділянок,
  будинків, споруд та інженерних комунікацій — з топографо-геоде­
  зичних і картографічних матеріалів;

• про інженерно-геологічний стан територій — з матеріалів
  інженерно-геологічних вишукувань;

• про будинки і споруди — з даних технічної інвентаризації та
  проектних рішень цих об'єктів;

• про екологічний стан території — з даних екологічних, гідро­
  метеорологічних, радіологічних, санітарно-гігієнічних та інших
  досліджень.

Інформація для ведення кадастру може бути одержана також шляхом проведення спеціальних робіт і спостережень.

Організація ведення кадастру забезпечується місцевими держав­ними адміністраціями і виконавчими комітетами місцевих рад.

Містобудівний кадастр ведеться коштами місцевого бюджету.

Окремим видом кадастрів, що ведуться в Україні, є регіональні кадастри природних ресурсів — документи, що не обмежуються да­ними щодо одного природного ресурсу чи об'єкта, а є системати­зованим зведенням відомостей про кількісні, якісні та інші харак­теристики усіх природних ресурсів, а також про обсяг, характер і режим їх використання на регіональному рівні, а саме: на території Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастопо­ля. В основі регіональних кадастрів — облікові дані за видами при­родних ресурсів: земельні ресурси; водні ресурси; природні рос-

224

§ 2. Державний облік у галузі природокористування й охорони ... середовища

линні ресурси; ресурси тваринного світу; природні лікувальні ресурси; мінерально-сировинні ресурси, корисні копалини родо­вищ, проявів, а також корисні копалини техногенних родовищ. Відповідні дані скомпоновані за розділами.

Розділ «Земельні ресурси» включає відомості про місця розта­шування і правовий режим земельних ділянок, їх оцінку, кла­сифікацію, кількісну та якісну характеристику, розподіл серед власників і землекористувачів.

Розділ «Водні ресурси» містить дані державного обліку поверх­невих і підземних вод, водокористування, які систематизуються за водними об'єктами, їх ділянками, водозбірними басейнами річок, басейнами підземних вод, водогосподарськими ділянками, еко­номічними районами, адміністративно-територіальними одиниця­ми, а також відомості про водогосподарські об'єкти, що забезпечу­ють використання води, очищення та скид зворотних вод (з оцін­кою їх ефективності).

Розділ «Природні рослинні ресурси» включає відомості, що ха­рактеризують кількісний, якісний стан та економічну оцінку дико­рослих та інших несільськогосподарського призначення судинних рослин, у тому числі лісових (розподіл між користувачами, відне­сення до груп, категорій захисності, інші дані), а також дані про мохоподібні, водорості, лишайники та гриби.

Розділ «Ресурси тваринного світу» містить дані щодо обліку тва­рин, хордових, у тому числі хребетних (ссавці, птахи, плазуни, зем­новодні, риби та інші) і безхребетних (членистоногі молюски, го-лошкірі та інші) в усьому їх видовому і популяційному різноманітті та на усіх стадіях розвитку (ембріони, яйця, лялечки тощо), що пе­ребувають у стані природної волі, за окремими видами (групами видів) тварин, а також відомості про стан тваринного світу, чи­сельність і обсяги господарського використання цих тварин, їх ча­стин (роги, шкіра тощо) та продукти життєдіяльності диких тварин (мед, віск тощо).

Розділ «Природні лікувальні ресурси» включає дані щодо при­родних лікувальних ресурсів: мінеральні і термальні води, ліку­вальні грязі, озокерит, ропа лиманів та озер, морська вода, природ­ні об'єкти і комплекси з кліматичними умовами, сприятливими для лікування, медичної реабілітації та профілактики захворювань, а також щодо їх кількості, якості та інших важливих характеристик цих ресурсів, можливих обсягів, способів і режиму їх викори­стання.

8 5-200 225

Розділ VIII. Основні функції державного управління в галузі охорони ...

Розділ «Мінерально-сировинні ресурси, корисні копалини ро­довищ, проявів, а також корисні копалини техногенних родовищ» містить відомості щодо кожного виду корисних копалин усіх відкритих родовищ регіону незалежно від кількості запасів, стану їх розвідки, освоєння і відомчої належності та відомості щодо про­явів техногенних родовищ.

Ведення регіональних кадастрів за розділами здійснюють тери­торіальні органи Держкомзему України, Держкомлісгоспу України, Держводгоспу України та МОЗ України. Порядок ведення ка­дастрів визначається інструкцією, затвердженою Мінприроди. Для оперативного задоволення потреб центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій та громадян у наданні відомостей з регіональ­ного кадастру створюється автоматизована система його ведення, яка базується на використанні геоінформаційних технологій.

Регіональні кадастри ведуться за рахунок коштів Державного фонду охорони навколишнього середовища, а також за рахунок коштів місцевих фондів охорони навколишнього середовища (за згодою органів місцевого самоврядування).

$ 3. Стандартизація і нормування в галузі охорони навколишнього природного середовища

У забезпеченні екологічної безпеки й організації раціонального природокористування важлива роль належить екологічним стан­дартам і нормативам. Вони є критеріями якості навколишнього природного середовища, засобами еколого-правового управління.

Вперше у вітчизняній юридичній літературі правові проблеми стандартизації в галузі охорони навколишнього середовища стали предметом юридичних досліджень у працях Ю. С. Шемшученка у 70-х роках минулого століття. Тоді лише були обгрунтовані право­ва природа державних екологічних стандартів і механізм їх реалі­зації.

Нині загальні правові засади екологічної стандартизації закріплені у Законі України «Про охорону навколишнього природ­ного середовища». Щоправда, тут не надається визначення самого поняття стандартизації, але вказується на її мету: встановлення комплексу обов'язкових норм, правил, вимог щодо охорони навко-

226

§ 3. Стандартизація і нормування в галузі охорони ... природного середовища

лишнього природного середовища, використання природних ре­сурсів та забезпечення екологічної безпеки (ст. 31).

У законі розкрита юридична природа державних екологічних стандартів. Під ними розуміють обов'язкові до виконання державні стандарти, які визначають поняття і терміни, режим використан­ня й охорони природних ресурсів, методи контролю за станом навко­лишнього природного середовища, вимоги щодо запобігання шкідливого впливу забруднення навколишнього середовища на здоров 'я людей, інші питання, пов 'язані з охороною навколишнього природного середовища і використанням природних ресурсів (ст. 32).

Загальні засади визначаються законом України. Екологічна стандартизація є складовою частиною стандартизації в цілому. Під останньою відповідно до Закону України «Про стандартизацію» розуміють діяльність, що полягає у встановленні вимог для загаль­ного і багаторазового їх застосування з метою досягнення опти­мального результату в певній сфері суспільної діяльності.

Вимоги, які встановлюються в стандартах, мають відповідати сучасним досягненням науки і техніки, а також міжнародним та регіональним стандартам.

Центральні органи виконавчої влади, Верховна Рада Автоном­ної Республіки Крим та Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого само­врядування, суб'єкти господарювання та їх об'єднання, відповідні громадські організації мають право у відповідних сферах діяльності та в межах повноважень, установлених законом, з урахуванням своїх господарських та професійних інтересів організовувати і ви­конувати роботи зі стандартизації, зокрема: а) розробляти, схвалю­вати, приймати, переглядати, змінювати стандарти відповідного рівня та припиняти їх дію, встановлювати правила їх розроблення, позначення та застосування; б) подавати до центрального органу виконавчої влади у сфері стандартизації пропозиції щодо створен­ня технічних комітетів стандартизації та розроблення національних стандартів чи прийняття як національних стандартів міжнародних (регіональних) чи власних стандартів.

Екологічні вимоги містяться як у спеціальних екологічних стан­дартах, так і стандартах для промисловості, транспорту, сільського господарства тощо. В останньому випадку вимоги охорони навко­лишнього природного середовища і раціонального природокорис­тування є складовими вимог до якості продукції, робіт і послуг,

227

Розділ VIII. Основні функції державного управління в галузі охорони ...

енергозберігаючих і безвідходних технологій, інших виробничих процесів.

З урахуванням цих загальних засад під екологічною стандарти­зацією розуміють врегульовану в законодавчому порядку діяльність уповноважених на те органів по встановленню розрахованих на бага­торазове використання правил і вимог у сфері охорони навколишньо­го середовища, забезпечення екологічної безпеки і раціонального вико­ристання природних ресурсів.

На сферу екологічної стандартизації певною мірою поши­рюється порядок застосування стандартів, передбачений ст. 12 Закону України «Про стандартизацію». У ній, зокрема, говориться, що стандарти застосовуються безпосередньо чи шляхом посилання на них в інших документах, а також на добровільних засадах, якщо інше не встановлено законодавством.

Обов'язковий порядок, зокрема, встановлено: для всіх суб'єктів господарювання, якщо це передбачено в технічних регламентах чи інших нормативно-правових актах; для учасників угоди (контрак­ту) щодо розроблення, виготовлення чи постачання продукції, як­що в ній (ньому) є посилання на певні стандарти; для виробника чи постачальника продукції, якщо він склав декларацію про відповідність продукції певним стандартам чи застосував позна­чення цих стандартів у її маркуванні; для виробника чи постачаль­ника, якщо його продукція сертифікована щодо дотримання вимог стандартів.

У 1993 р. Україна вступила до Міжнародної організації стандар­тизації (180). Указом Президента України від 23 лютого 2004 р. «Про заходи щодо підвищення якості вітчизняної продукції» по­ставлено завдання:

• завершити перегляд основоположних стандартів національної
  системи стандартизації з урахуванням вимог міжнародної та євро­
  пейської систем стандартизації та сертифікації;

• забезпечити державну підтримку впровадження систем уп­
  равління якістю на підприємствах відповідно до стандартів 150.
  Йдеться, зокрема, про міжнародні стандарти ДСТУ І8О 14001—97,
  ДСТУ І8О 14004-97, ДСТУ І5О 14010-97, ДСТУ І8О 14011-97,
  ДСТУ І8О 14012—97, які встановлюють загальні правила управлін­
  ня довкіллям, принципи та процедури екологічного аудиту тощо.

За визначенням ДСТУ І8О 14001—97, система управління якістю навколишнього середовища є частиною загальної системи управ-

228

§ 3. Стандартизація і нормування в галузі охорони ... природного середовища

ління, яка охоплює організаційну структуру, діяльність щодо пла­нування, розподіл відповідальності, практичну роботу, процедури, процеси та ресурси для розробки, впровадження, досягнення цілей, оцінки досягнутого в рамках реалізації екологічної політики. В ос­нові системи управління навколишнім середовищем лежить пер­винний екологічний аналіз, що являє собою комплекс взаємо­пов'язаних прийомів, методів, способів і засобів для вивчення, аналізування (експертного оцінювання) і узагальнення тенденцій і напрямів діяльності промислового підприємства в галузі охорони навколишнього середовища, що є діючим інструментом оператив­ного управління екологічними характеристиками підприємства.

У процесі проведення первинного екологічного аналізу мають бути виявлені причини і фактори, що впливають на екологічні ха­рактеристики промислового підприємства, їхня взаємозумов­леність, характеристики елементів діяльності, продукції і послуг, взаємодіючих з навколишнім середовищем (екологічних аспектів), характер і масштаб їхнього впливу на компоненти навколишнього середовища (атмосферне повітря, водні об'єкти, землі, біосферу, соціальне середовище).

Згідно з Міжнародним стандартом І8О 14001 метою первинно­го екологічного аналізу є одержання достовірних даних, що стосу­ються усіх видів впливів на навколишнє середовище в результаті функціонування підприємства, встановлення значущості кожного з них і зосередження наявних у підприємства ресурсів і зусиль на мінімізацію цих впливів шляхом створення і впровадження адек­ватної системи управління навколишнім середовищем, що гаран­тує стабільний (сталий) розвиток промислового підприємства.

Виділяючи промислове підприємство як центральний об'єкт, діяльність якого негативно впливає на якість навколишнього сере­довища, Міжнародний стандарт 180 14001 формулює такі основні завдання первинного екологічного обліку (аналізу) на підпри­ємстві: ідентифікація вимог законодавчих, нормативних та інших регламентуючих документів стосовно діяльності, продукції і послуг аналізованого підприємства; ідентифікація всіх джерел забруднен­ня і вивчення їхніх впливів на навколишнє середовище з установ­ленням їхніх проявів і пов'язаних з ними можливих наслідків; вив­чення й оцінювання природоохоронної діяльності підприємства; вивчення методів і механізмів управління навколишнім середови­щем, застосовуваних або які можуть бути застосовані в природо-

229

Розділ VIII. Основні функції державного управління в галузі охорони ...

охоронній діяльності підприємства; ідентифікація існуючого досвіду, політики і методик у сфері екологічного маркетингу, укла­дання контрактів, взаємодії з постачальниками; вивчення інфор­мації про аварійні ситуації, що мали місце, аварії, позаштатні си­туації, їх наслідки для підприємств і для навколишнього середови­ща; ідентифікація сприятливих можливостей і резервів, що є в на­явності у підприємства для одержання конкурентних переваг, пов'язаних з гарантіями екологічної безпеки; самоконтроль еко­логічних характеристик підприємства для запобігання порушенням екологічних вимог.

Дія вказаних міжнародних стандартів забезпечується в Україні контролем з боку Держспоживстандарту та його органів, чинним законодавством, а також системою національних екологічних стан­дартів. До системи цих стандартів, зокрема, належать:

• ДСП 201—97 «Державні санітарні правила охорони атмосфе­
  ри повітря населенних місць (від забруднення хімічними та
  біологічними речовинами»;

• СанПіН № 3898—85 «Гранична кількість токсичних промис­
  лових відходів, що дозволяються до збереження на смітниках твер­
  дих побутових відходів»;

• СанПіН 3210—85 «ПДК хімічних речовин у ґрунті»;

• СанПіН 42—128—4433—87 «Санітарні норми допустимих кон­
  центрацій хімічних речовин у грунті» ;

• СанПіН 4630—88 «Санітарні правила і норми охорони по­
  верхневих вод від забруднення».

Обов'язкові до впровадження стандарти забезпечуються інсти­тутом юридичної відповідальності.

Тепер щодо змісту такого поняття, як «нормування у сфері еко­логії». Воно являє собою діяльність уповноважених державних ор­ганів по встановленню екологічних нормативів відповідно до ви­мог законодавства згідно зі ст. 33 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», систему цих нормативів становлять:

— нормативи екологічної безпеки (гранично допустимі концен­
трації забруднюючих речовин у навколишньому природному сере­
довищі, гранично допустимі рівні акустичного, електромагнітного,
радіаційного та іншого шкідливого фізичного впливу на навко­
лишнє природне середовище, гранично допустимий зміст шкідли­
вих речовин у продуктах харчування);

230

§ 3. Стандартизація і нормування в галузі охорони ... природного середовища

— гранично допустимі викиди і скидання в навколишнє при­
родне середовище забруднюючих хімічних речовин, рівні шкідли­
вого впливу фізичних і біологічних чинників.

Перший вид нормативів за своєю суттю є критерієм якості на­вколишнього природного середовища, тобто фактично встановлює параметри безпечного довкілля.

Другий вид нормативів встановлює граничні норми негативного впливу з боку окремих джерел забруднення на навколишнє при­родне середовище. Рівень негативного впливу кожного даного дже­рела забруднення і їхня кількість, очевидно, визначають якість на­вколишнього природного середовища, для характеристики якого, як зазначалося, є свої нормативи якості. Відзначений взаємозв'язок двох груп екологічних нормативів фактично має виз­начати екологічну політику в кожному конкретному регіоні, а от­же, із необхідністю має впливати на соціально-економічну ситу­ацію як у країні у цілому, так і в регіоні зокрема.

При цьому у ст. 33 закону вказується, що нормативи гранично допустимих концентрацій забруднюючих речовин у навколиш­ньому природному середовищі та рівні шкідливих фізичних та біологічних впливів на нього є єдиними для всієї території України.

Стаття 33 закону також передбачає можливість законодавчого встановлення нормативів використання природних ресурсів та інших екологічних нормативів.

Екологічні нормативи мають встановлюватися з урахуванням вимог санітарно-гігієнічних та санітарно-протиепідемічних правил і норм, гігієнічних нормативів. При цьому підкреслюється, що у разі необхідності для курортних, лікувально-оздоровчих, рекре­аційних та інших окремих районів можуть встановлюватися більш суворі нормативи гранично допустимих концентрацій забруднюю­чих речовин та інших шкідливих впливів на навколишнє природ­не середовище.

У природоресурсному законодавстві нормативний підхід у регу­люванні екологічних відносин має свої особливості щодо окремих природних ресурсів. Зокрема, ст. 5 Закону України «Про охорону атмосферного повітря» встановлює такі нормативи:

• нормативи екологічної безпеки атмосферного повітря;

• нормативи гранично допустимих викидів забруднюючих ре­
  човин стаціонарними джерелами;

231

Розділ VIII. Основні функції державного управління в галузі охорони ...

— нормативи гранично допустимого впливу фізичних і
біологічних факторів стаціонарних джерел;

• нормативи вмісту забруднюючих речовин у відпрацьованих
  газах і впливи фізичних факторів пересувних джерел;

• технологічні нормативи допустимого викиду забруднюючих
  речовин.

Водний Кодекс України (ст. 36) передбачає:

• гранично допустимі концентрації (ГДК) речовин у водяних
  об'єктах, вода яких використовується для задоволення питних, гос­
  подарсько-побутових та інших потреб населення;

• гранично допустимі концентрації речовин у водних об'єктах,
  вода яких використовується для потреб рибного господарства;

— допустимі концентрації радіоактивних речовин у водних
об'єктах, вода яких використовується для задоволення питних, гос­
подарсько-побутових та інших потреб населення.

Крім того, статті 38—40 зазначеного кодексу встановлюють нор­мативи: гранично допустимого скидання забруднюючих речовин; галузеві нормативи утворення речовин, що скидаються у водні об'єкти; технологічні нормативи використання води.

У Земельному кодексі України нормативи гранично допустимих концентрацій хімічних, радіоактивних та інших шкідливих речовин у ґрунті і порядок їх визначення регулюються ст. 165.

Особливістю впровадження нормативів гранично допустимих викидів (ГДВ) і гранично допустимого скидання (ГДС) є те, що во­ни мають супроводжуватися поетапною розробкою заходів щодо зниження викидів (скидання) забруднюючих речовин до еко­логічно безпечних рівнів.

Важливою рисою аналізованих законів є встановлення галузе­вих технологічних нормативів утворення речовин, що викидають­ся (скидаються) у природні об'єкти, які розробляються відповідни­ми міністерствами і відомствами для оцінки екологічної безпеки виробництва.

Законодавством забороняються викиди (скидання) речовин в атмосферу і водні об'єкти, для яких відсутні відповідні нормативи ГДК, ГДВ, ГДС, і встановлюється порядок їх введення.

Особливу групу нормативів становлять нормативи радіаційної безпеки, що встановлюються Законом України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку». Для кожної категорії осіб, яка опромінюється, закон передбачає допустимі рівні опроміню-

232

§ 3. Стандартизація і нормування в галузі охорони ... природного середовища

вання (дози опромінювання). Норми радіаційної безпеки, що є невід'ємною складовою екологічної безпеки, засновані на таких принципах, як: неперевищення основної дозової межі; винятки всякого необгрунтованого опромінення; зниження дози ви­промінювання до можливо низького рівня.

Міністерство охорони здоров'я України затвердило норми радіаційної безпеки України, встановлені для населення (група V), якими передбачені такі нормативи радіаційної безпеки:

• допустиме щорічне надходження радіонуклідів через органи
  дихання (Бпіппаії V) і травлення (Бпігщезі V);

• допустима концентрація радіонуклідів в атмосферному повітрі
  (Опіппаіі V) і в питній воді (ВЬіп§е8і V);

• допустиме скидання і викид у навколишнє середовище.
Процедура розробки і введення в дію відповідних нормативів

регулюється актами Уряду України. Зокрема, діє Порядок розроб­лення і затвердження нормативів гранично допустимого скидання забруднюючих речовин, затверджений постановою Кабінету Міні­стрів України від 11 вересня 1996 р., з доповненнями і змінами від 24 січня 2002 р. Ним визначаються основні вимоги до нормування гранично допустимого скидання (ГДС) забруднюючих речовин, які ут­ворюються в процесі виробничої діяльності водокористувачів.

Нормативи ГДС забруднюючих речовин встановлюються з ме­тою поетапного досягнення екологічного нормативу якості води водних об'єктів, тобто науково обгрунтованих значень концент­рації забруднюючих речовин та показників якості води (загаль-нофізичні, біологічні, хімічні, радіаційні) і санітарно-гігієнічних норм у місцях розташування джерел водопостачання та водокори­стування, для забезпечення екологічної безпеки життєдіяльності людини та водних екосистем.

У свою чергу нормативи ГДС — граничні обсяги скидання зво­ротних вод — встановлюються для введених у дію народногоспо­дарських об'єктів та тих, що проектуються чи споруджуються, згідно з вміщеним у додатку до цієї постанови переліком забруд­нюючих речовин, скидання яких у поверхневі та морські води вод­ного фонду України, включаючи природні водойми (озера), водо-токи (річки, струмки), штучні водойми (водосховища, ставки), ка­нали, внутрішні морські води, нормується.

Порядок визначає, що переліки забруднюючих речовин, скидан­ня яких нормується, переглядаються та доповнюються Мінприро-

233

Розділ VIII. Основні функції державного управління в галузі охорони ...

ди України і затверджуються Кабінетом Міністрів України (один раз на три роки). Також вказано, що термін припинення скидання забруднюючих речовин встановлюється Кабінетом Міністрів Украї­ни після узагальнення Міністерством охорони навколишнього при­родного середовища результатів соціально-економічних дослід­жень, проведених відповідними міністерствами та відомствами.

Згідно із зазначеним Порядком водокористувачі виступають за­мовниками розроблення нормативів ГДС забруднюючих речовин, що скидаються ними до водних об'єктів. Розроблення нормативів ГДС забруднюючих речовин для скидання зворотних вод підпри­ємств, установ та організацій, які проектуються, здійснюється в складі передпроектної (ТЕО або ТЕР) та проектно-кошторисної документації (проект, робочий проект) на нове будівництво, роз­ширення, реконструкцію і їх технічне переоснащення. Скидання промислових забруднених стічних, шахтних, кар'єрних, руднико­вих вод з накопичувачів здійснюється згідно з індивідуальним регламентом, погодженим з відповідними органами охорони навколишнього природного середовища. Нормативно-правове забезпечення такого періодичного водовідведення до водних об'єктів затверджується Мінприроди України.

Надання на розгляд органам цього міністерства проектів норма­тивів ГДС здійснюється розробниками цих нормативів. Методичне забезпечення розроблення нормативів ГДС, форма документів, які подаються на розгляд, встановлюються Міністерством.

Нормативи ГДС затверджуються органами Міністерства охоро­ни навколишнього природного середовища одночасно з видачею дозволу на спеціальне водокористування. При цьому встанов­люється, що термін дії нормативів ГДС у кожному конкретному випадку встановлюється органами Міністерства індивідуально за­лежно від терміну дії дозволу на спеціальне водокористування.

Пункт 16 Порядку встановлює підстави для переоформлення нормативів ГДС, до яких належать: закінчення терміну дії норма­тивів; зміна умов водокористування; зміна категорії якості води у водному об'єкті; зміна законодавчої та нормативної бази.

Далі у Порядку передбачається, що водокористувач відповідає за наявність затверджених нормативів ГДС та надання розробнику достовірних вихідних даних, що одержуються на основі проведен­ня інвентаризації показників складу та властивостей зворотних вод згідно з наведеними переліками забруднюючих речовин, скидання

234

§ 3. Стандартизація і нормування в галузі охорони ... природного середовища

яких нормується та ідентифікація яких у зворотних водах є обов'язковою, обсягу витрат зворотних вод та інших необхідних для розрахунків даних.

У документах, що входять до складу проекту нормативів ГДС, зазначаються фактичні дані про наявність забруднюючих речовин, що скидаються водокористувачем у поверхневі водні об'єкти, або таких, концентрація яких у зворотній воді збільшується порівняно із забраною водою (наприклад, на теплових або атомних електро­станціях), ліміти на скидання, проекти нормативів ГДС та гранич­но допустимих рівнів токсичності, плани заходів щодо зменшення скидання забруднюючих речовин для поетапного досягнення еко­логічного нормативу якості води у водному об'єкті. До цих доку­ментів додаються відповідні матеріали обґрунтування, у разі відсут­ності яких проекти нормативів ГДС не розглядаються. До складу матеріалів обґрунтування проектів ГДС мають включатися резуль­тати виконання робіт на різних етапах як розділи пояснювальної записки, а саме: підготовка вихідних даних для розрахунку ГДС ре­човин; визначення розрахункових умов та розроблення проекту (розрахунок) ГДС речовин; правове та методичне забезпечення обґрунтування схеми і моделі розрахунку ГДС речовин з урахуван­ням специфіки водокористування.

Ще один важливий акт у даній галузі — Порядок розробки і за­твердження нормативів гранично допустимих викидів забруднюю­чих речовин зі стаціонарних джерел, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 2001 р. Цей Порядок виз­начає вимоги щодо розроблення та затвердження нормативів гра­нично допустимих викидів забруднюючих речовин та їх сукуп­ності, які містяться у складі пилогазоповітряних сумішей, що відводяться від окремих типів обладнання, споруд і надходять в ат­мосферне повітря зі стаціонарних джерел.

Передбачається, що нормативи гранично допустимих викидів за­бруднюючих речовин зі стаціонарних джерел визначаються за мето­дикою, яка затверджується Мінприроди України, з метою забезпе­чення дотримання нормативів екологічної безпеки атмосферного повітря з урахуванням економічної доцільності, рівня техно­логічних процесів, технічного стану обладнання та газоочисних ус­тановок, вимог національного законодавства і законодавства Євро­пейського Союзу та розробляються: на одиницю маси за одиницю часу; на одиницю продукції чи сировини.

235

Розділ VIII. Основні функції державного управління в галузі охорони ...

Стосовно допустимих викидів забруднюючих речовин або їх сумішей (включаючи ступінь розведення) встановлюються техно­логічні нормативи, що складаються з: поточних технологічних нор­мативів — для діючих окремих типів обладнання, споруд на рівні підприємств з найкращою існуючою технологією виробництва ана­логічних за потужністю технологічних процесів; перспективних технологічних нормативів — для нових і таких, що проектуються, будуються або модернізуються, окремих типів обладнання, споруд з урахуванням передових вітчизняних і світових досягнень у відповідній сфері.

У п. 5 Порядку зазначається, що для нових стаціонарних дже­рел і таких, що проектуються, будуються або модернізуються, ок­ремих типів обладнання, споруд нормативи гранично допустимих викидів забруднюючих речовин розробляються з урахуванням передових вітчизняних і світових технологій та досягнень у розроб­ленні технологій зменшення викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря. Якщо законодавством Європейського Союзу для нових стаціонарних джерел і таких, що проектуються, будують­ся або модернізуються, встановлено нормативи гранично допусти­мих викидів забруднюючих речовин, в Україні застосовуються норми цього законодавства.

Далі йдеться про те, що нормативи гранично допустимих вики­дів забруднюючих речовин для діючих стаціонарних джерел вста­новлюються за середніми показниками викидів, визначених для типів устаткування, де обсяги таких викидів є найменшими:

— для 12 відсотків типів устаткування — за наявності ЗО чи
більше типів;

— для 5 типів устаткування — за наявності менш як ЗО типів.
При цьому визначається, що перелік типів устаткування, за

якими розробляються нормативи гранично допустимих викидів забруднюючих речовин зі стаціонарних джерел, визначається Міністерством охорони навколишнього природного середовища.

Встановлено також, що нормативи гранично допустимих вики­дів забруднюючих речовин із стаціонарних джерел розробляються заінтересованими органами виконавчої влади, до сфери управління яких належать підприємства, установи, організації, що здійснюють викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря із стаціонар­них джерел, і затверджуються міністерством. У свою чергу це міністерство здійснює не рідше ніж один раз на 10 років перегляд

236

§ 4. Лімітування в галузі природокористування

нормативів гранично допустимих викидів забруднюючих речовин із стаціонарних джерел. Підставами для такого перегляду є:

• необхідність запобігання або зведення до мінімуму загально­
  го впливу на навколишнє природне середовище викидів забрудню­
  ючих речовин;

• наявність можливостей для зменшення викидів забруднюю­
  чих речовин та розроблення нових технологічних процесів з ураху­
  ванням економічної доцільності такого зменшення, технічного
  стану обладнання, газоочисних установок;

• зміни у національному законодавстві та законодавстві Євро­
  пейського Союзу щодо обмеження викидів забруднюючих речовин
  зі стаціонарних джерел.

? 4. Лімітування в галузі природокористування

Лімітування в галузі природокористування — це діяльність уповно­важених державних органів по встановленню лімітів використання природних ресурсів.

Порядок лімітування передбачений Законом України «Про охо­рону навколишнього природного середовища», Положенням про порядок установлення лімітів використання природних ресурсів загальнодержавного значення, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 10 серпня 1992 р., Правилами відпуску дере­вини на пні в лісах України, затвердженими постановою Кабінету Міністрів України від 29 липня 1999 р., Порядком розроблення, за­твердження і перегляду лімітів утворення та розміщення відходів, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 3 серп­ня 1998 р., та деякими іншими актами.

Відповідно до чинного законодавства встановлюються ліміти використання природних ресурсів загальнодержавного значення: вико­ристання природних ресурсів континентального шельфу та ви­ключної (морської) економічної зони; лісових ресурсів державного значення; природних ресурсів у межах територій та об'єктів при­родно-заповідного фонду загальнодержавного значення; корисних копалин, за винятком загальнопоширених.

На основі лімітів, що визначають обсяги природних ресурсів, видаються дозволи на спеціальне використання природних ре­сурсів.

237

Розділ VIII. Основні функції державного управління в галузі охорони ...

Ліміти (квоти) на видобування корисних копалин (у тому числі континентального шельфу), за винятком загальнопоширених, і строки їх дії затверджує Кабінет Міністрів України за поданням Мінекономіки та Держкомприродресурсів, погодженим із обласни­ми державними адміністраціями. Ліміти (квоти) на видобування корисних копалин Держкомприродресурсів доводить до Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних державних адміністрацій і користувачів надр не пізніш як за шість місяців до початку видобування корисних копалин.

Ліміти використання рибних запасів та інших об'єктів водного промислу, віднесених до природних ресурсів загальнодержавного значення, в розрізі річкових басейнів, морських районів промислу, основних типів і категорій водойм щорічно затверджуються Мінприроди України за поданням Укрдержрибгоспу на підставі обгрунтувань науково-дослідних установ та організацій. Укрдерж-рибгосп здійснює розподіл затверджених лімітів між окремими ко­ристувачами, їх об'єднаннями і доводить розподілені ліміти до Уряду Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Сева­стопольської міських державних адміністрацій і користувачів не пізніш як за місяць до початку спеціального використання цих ресурсів.

Ліміти на використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значен­ня затверджуються Мінприроди України за поданням органів, у віданні яких знаходяться ці природні ресурси, на підставі обґрун­товуючих матеріалів, погоджених з відповідними науковими уста­новами і спеціально уповноваженим органом виконавчої влади у сфері охорони навколишнього природного середовища в Авто­номній Республіці Крим, державними управліннями охорони на­вколишнього природного середовища в областях, містах Києві та Севастополі. Затверджені ліміти Мінприроди доводить до заяв­ників, спеціально уповноваженого органу виконавчої влади у сфері охорони навколишнього природного середовища в Автономній Ре­спубліці Крим, відповідних державних управлінь в областях, містах Києві та Севастополі, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних державних адміністрацій.

Ліміти використання мисливських видів парнокопитних тварин, ведмедя, куниць лісової та кам 'яної, норки американської, тхора лісо­вого, бобра, нутрії вільної, ондатри, бабака, білки затверджуються на

238

§ 4. Лімітування в галузі природокористування

мисливський сезон Мінприроди за поданням Держкомлісгоспу на підставі пропозицій користувачів мисливських угідь, погоджених із їх територіальними органами в Автономній Республіці Крим, обла­стях, містах Києві та Севастополі. Затверджені ліміти Держ-комлісгосп доводить до Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та користувачів не пізніше ніж за місяць до початку полювання на відповідний вид тварин. Використання інших мис­ливських тварин регулюється нормами відстрілу, що встановлю­ються на мисливський сезон Мінприроди разом з Держкомлісгос-пом за поданням їх територіальних органів в Автономній Рес­публіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі.

Ліміти використання немисливських видів тварин затверджують­ся Мінприроди за кожним окремим видом цих тварин відповідно до подання спеціально уповноваженого органу виконавчої влади у сфері охорони навколишнього природного середовища в Авто­номній Республіці Крим, відповідних державних управлінь в обла­стях, містах Києві та Севастополі за наявності обґрунтовуючих ма­теріалів відповідних наукових установ. Затверджені ліміти Мінпри­роди доводить до спеціально уповноваженого органу виконавчої влади у сфері охорони навколишнього природного середовища в Автономній Республіці Крим, відповідних державних управлінь в областях, містах Києві та Севастополі та користувачів. Якщо обся­ги спеціального використання немисливських видів тварин не­значні, Мінприроди може видавати дозвіл на їх спеціальне вико­ристання, не затверджуючи лімітів.

Окремий порядок передбачено щодо встановлення лімітів вико­ристання лісових ресурсів загальнодержавного значення Правилами відпуску деревини на пні в лісах України.

Установлено, зокрема, що розміри лісосічного фонду (запаси деревини, призначеної для заготівлі під час рубок головного кори­стування) та площ хвойних насаджень для заготівлі живиці вста­новлюються в межах розрахункової лісосіки, виходячи з потреб у лісових ресурсах. Не встановлюється ліміт на заготівлю деревини під час рубок, пов'язаних із веденням лісового господарства, а та­кож на заготівлю деревини під час проведення інших рубок (роз­чищення земельних ділянок лісового фонду, вкритих лісовою рос­линністю, у зв'язку з будівництвом гідровузлів, трубопроводів, шляхів тощо). Розміри лісосічного фонду та площ хвойних насад-

239

Розділ VIII. Основні функції державного управління в галузі охорони ...

жень для заготівлі живиці затверджуються за чотири місяці до по­чатку року, на який вони виділяються.

Лісокористувачі, заінтересовані у використанні лісосічного фонду і заготівлі живиці в наступному році, попередньо вивчають ділянки, що намічаються для використання лісових ресурсів, і до 1 червня поточного року подають до відповідної обласної держав­ної адміністрації заявки із зазначенням потрібного розміру лісосіч­ного фонду, його розташування, обсягу заготівлі живиці, цільово­го призначення заготівлі лісових ресурсів і можливості лісокорис-тувача виконувати роботи відповідно до діючих правил і встанов­лених строків.

Обласні державні адміністрації розглядають заявки лісокористу-вачів, враховуючи дані про наявний лісосічний фонд та можливі обсяги заготівлі живиці. Під час розгляду заявок першочергове право на використання лісових ресурсів надається лісогосподарсь­ким підприємствам. Обласні державні адміністрації за погоджен­ням з органами Держкомлісгоспу та Мінприроди подають до 1 липня поточного року Мінекономіки зведену заявку з пропози­ціями щодо розподілу лісосічного фонду та площ насаджень для заготівлі живиці. Мінекономіки узагальнює пропозиції щодо роз­поділу лісосічного фонду і заготівлі живиці у розрізі областей, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, до сфери управління яких належать лісокористувачі, і за погодженням з Держкомлісгоспом та Мінприроди до 1 серпня поточного року подає їх Кабінету Міністрів України для затвердження.

Обласні державні адміністрації після затвердження Кабінетом Міністрів України розміру лісосічного фонду і площ заготівлі жи­виці по областях, але не пізніше 1 жовтня, розподіляють їх між лісокористувачами за письмовими повідомленнями. Не розподіле­ний у встановленому порядку лісосічний фонд і фонд підсочки мо­же реалізовуватися на конкурсних умовах шляхом проведення аукціонів. Лісосічний фонд, щодо якого скінчився строк отриман­ня лісорубних квитків або від якого лісокористувачі відмовилися, може бути повторно розподілений або реалізований обласною дер­жавною адміністрацією з урахуванням строку, необхідного для йо­го освоєння, але не пізніше 1 жовтня поточного року.

До лісосічного фонду зараховуються: недоруби і не закінчені рубкою лісосіки, на які надано відстрочку, не розпочаті рубкою лісосіки минулого року, передусім лісокористувачам, які їх не ос-

240

§ 4. Лімітування в галузі природокористування

воіли; стиглі і пристигаючі деревостани, які за своїм станом виз­нані такими, що потребують термінової рубки, або ростуть на зе­мельних ділянках, які підлягають розчищенню у зв'язку з будівництвом гідровузлів, трубопроводів, шляхів тощо; заготовлена деревина під час проведення підготовчих робіт, у тому числі за ме­жами лісосіки в стиглих і пристигаючих насадженнях. Якщо наса­дження, які підлягають терміновій рубці, за породами і групами лісів не збігаються з розподілом лісосічного фонду, вони відпуска­ються в рахунок його загального розміру замість життєздатних де-ревостанів, попередньо відведених для проведення рубок головно­го користування в межах розрахункової лісосіки.

Якщо товарність насаджень, що підлягають терміновій рубці, нижча за середній рівень товарності розрахункової лісосіки, їх за­паси не можуть бути зараховані до лісосічного фонду без згоди лісокористувача. Вирубку не зарахованих до лісосічного фонду на­саджень, що за своїм станом потребують цього або ростуть на зе­мельних ділянках, які підлягають розчищенню, належить проводи­ти в рахунок рубок, пов'язаних із веденням лісового господарства чи інших рубок. Заготівля деревини, не зарахованої до лісосічного фонду під час проведення інших рубок, здійснюється лісокористу-вачами, які виконують будівництво об'єктів або проводять відповідні заходи, якщо інший порядок заготівлі та використання деревини не визначено органом, який прийняв рішення про роз­чищення вкритих лісовою рослинністю земельних ділянок лісово­го фонду у зв'язку з будівництвом гідровузлів, трубопроводів, шляхів тощо. За рішенням державних органів лісового господарст­ва в межах ліміту лісосічного фонду може здійснюватися відпуск деревини для виготовлення музичних інструментів у порядку вибіркових рубок поза відведеними лісосіками. Норми щорічної заготівлі другорядних лісових матеріалів і здійснення побічних лісових користувань визначаються для кожного лісогосподарсько­го підприємства окремо під час лісовпорядкування. Ліміт заготівлі другорядних лісових матеріалів і обсяги здійснення побічних лісо­вих користувань у лісах встановлюються органами місцевого само­врядування відповідно до законодавства. Ліміт заготівлі другоряд­них лісових матеріалів і обсяги здійснення побічних лісових кори­стувань у межах територій природно-заповідного фонду, а також обсяги заготівлі видів рослин, занесених до Червоної книги Украї­ни, затверджуються органами Мінприроди.

241

Розділ VIII. Основні функції державного управління в галузі охорони ...

Певні особливості має встановлення лімітів на утворення і розміщення відходів промислового, сільськогосподарського, будівельно­го й іншого виробництва та інших видів шкідливого впливу. Такі ліміти в цілому по території Автономної Республіки Крим, облас­тей, міст загальнодержавного значення або окремих регіонів вста­новлюються: а) у випадках, коли це призводить до забруднення природних ресурсів республіканського значення, територій інших областей, — спеціально уповноваженим центральним органом ви­конавчої влади з питань охорони навколишнього природного сере­довища; б) в інших випадках — у порядку, що встановлюється Вер­ховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, міськи­ми (міст загальнодержавного значення) радами, за поданням ор­ганів спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища (ст. 44 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»).

Відповідно до Порядку розроблення, затвердження і перегляду лімітів утворення і розміщення відходів ліміт на утворення відходів визначається їх власником у процесі діяльності на підставі дозволу на розміщення відходів та договору (контракту) на передачу відходів іншому власнику. Ліміт на утворення відходів розрахо­вується на підставі нормативів утворення для кожного виду відходів за класами їх небезпеки і має дорівнювати сумарному об­сягу відходів, розміщених на своїй території та переданих іншому власнику.

Ліміт на утворення відходів не може перевищувати нормативно допустимих обсягів утворення відходів. Норматив утворення відходів визначається технологічним регламентом на підставі пито­мих показників утворення відходів. Власникам відходів, які здійснюють лише їх розміщення, затверджується ліміт на розміщення відходів. Власники відходів, для яких платежі за розміщення відходів усіх класів небезпеки не перевищують 10 гри­вень на рік, власники побутових відходів, що уклали договори на розміщення відходів з підприємствами комунального господарства, та власники відходів, які одержали ліцензію на збирання і за­готівлю окремих видів відходів як вторинної сировини, звільня­ються від одержання лімітів на утворення та розміщення відходів. Передача накопичених за попередні роки відходів іншому власни­ку здійснюється за окремим дозволом органів Мінприроди на

242

§ 4. Лімітування в галузі природокористування

місцях, а їх обсяг не враховується при затвердженні лімітів на розміщення відходів.

Місцеві державні адміністрації за погодженням з органами Мінприроди на місцях до 1 лютого поточного року визначають пе­релік власників відходів, яким необхідно одержати ліміти на утво­рення та розміщення відходів на наступний рік (крім власників, які звільняються від одержання таких лімітів). Органи Мінприро­ди на місцях до 1 березня поточного року надсилають на адреси власників відходів повідомлення про необхідність подання на по­годження проектів лімітів на утворення та розміщення відходів на наступний рік.

Власники відходів, які здійснюють лише їх розміщення, до 1 квітня, а власники відходів, які утворюють та розміщують їх на своїй території, до 1 червня поточного року подають до органів Мінприроди на місцях заяви на одержання дозволу на розміщення відходів у наступному році. До заяви додаються: проект ліміту на утворення та розміщення відходів; довідка про наявність спеціаль­но відведених в установленому законодавством порядку місць чи об'єктів розміщення відходів; відомості про склад і властивості відходів, що утворюються, а також ступінь їх небезпечності для на­вколишнього природного середовища та здоров'я людини; довідка про нормативно допустимі обсяги утворення відходів; довідка про питомі показники утворення відходів; довідка про наявність уста­новок (потужностей) з видалення відходів; довідка про наявність потужностей з утилізації відходів та інша документація, передбаче­на відповідним порядком.

Органи Мінприроди на місцях розглядають заяви і до 1 липня видають дозволи на розміщення відходів або надсилають власни­кам відходів повідомлення з викладенням причин відмови у видачі дозволів, встановлюючи термін повторного подання необхідних документів. На підставі одержаних дозволів власники відходів го­тують скориговані проекти лімітів на утворення та розміщення відходів і до 1 вересня поточного року подають їх на погодження органам Мінприроди на місцях. Дозвіл набирає чинності після за­твердження лімітів на утворення та розміщення відходів. Він може бути скоригований за клопотанням власника відходів у встановле­ному порядку.

Погоджені проекти лімітів на утворення та розміщення відходів органи Мінприроди на місцях передають на затвердження Раді

243

Розділ VIII. Основні функції державного управління в галузі охорони ...

міністрів Автономної Республіки Крим, обласним, Київській та Севастопольській міським державним адміністраціям. Ліміти на утворення та розміщення відходів встановлюються терміном на один рік і доводяться до власників відходів до 1 жовтня поточного року. У разі утворення відходів, що перевищують обсяги затверд­жених лімітів, власник відходів повинен одержати на них окремий дозвіл. Власник відходів має право протягом 6 місяців після затвер­дження лімітів на утворення та розміщення відходів звернутися з клопотанням про його перегляд. Підставою для перегляду лімітів на утворення та розміщення відходів може бути: використання у виробництві нових видів сировини, матеріалів; випуск нових видів продукції (робіт, послуг); удосконалення технологічних процесів, устаткування тощо.

§ 5. Екологічна експертиза

Цей вид експертизи є важливою функцією державного управ­ління, спрямованого на запобігання можливому негативному впливу на стан навколишнього природного середовища. Правові засади її проведення визначені в законах України «Про охорону навколишнього природного середовища» ?, «Про екологічну експер­тизу», «Про наукову і науково-технічну експертизу» та деяких інших законодавчих актах.

Першим у вітчизняній юриспруденції привернув увагу до інсти­туту екологічної експертизи Ю. С. Шемшученко. Ще у 1976 р. він визначив поняття і зміст цього інституту, його правові засади і те­оретично обгрунтував шляхи удосконалення правового регулюван­ня підстав і порядку проведення екологічної експертизи¹.

Відповідно до ст. 1 Закону України «Про екологічну експерти­зу» екологічна експертиза — це вид науково-практичної діяльності спеціально уповноважених державних органів, еколого-експертних формувань та об'єднань громадян, що ґрунтується на міжгалузевому екологічному дослідженні, аналізі та оцінці передпроектних, проект­них та інших матеріалів чи об'єктів, реалізація і дія яких може нега­тивно впливати або впливає на стан навколишнього природного сере-

¹ Шемшученко Ю. С. Организационно-правовьіе проблеми охраньї окружающей средьі Украиньї. — К., 1976.

244

§ 5. Екологічна експертиза

довища, і спрямована на підготовку висновків про відповідність запла­нованої чи здійснюваної діяльності нормам і вимогам законодавства про охорону навколишнього природного середовища, раціональне вико­ристання і відтворення природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки.

Таким чином, екологічна експертиза виступає як особлива фор­ма попереджувального екологічного контролю. Згідно зі ст. 28 Закону України «Про охорону навколишнього природного середо­вища» завданнями екологічної експертизи є:

• визначення екологічної безпеки господарської та іншої діяль­
  ності, яка може нині або в майбутньому прямо або опосередковано
  негативно вплинути на стан навколишнього природного середови­
  ща;

• встановлення відповідності передпроектних, передпланових,
  проектних та інших рішень вимогам законодавства про охорону
  навколишнього природного середовища;

• оцінка повноти й обґрунтованості передбачуваних заходів
  щодо охорони навколишнього природного середовища та здоров'я
  населення, яка здійснюється спеціально уповноваженим централь­
  ним органом виконавчої влади з питань екології та природних ре­
  сурсів разом зі спеціально уповноваженим центральним органом
  виконавчої влади з питань охорони здоров'я.

Здійснення екологічної експертизи в Україні базується на таких принципах (ст. 6 Закону України «Про екологічну експертизу»), як:

• гарантування безпечного для життя та здоров'я людей навко­
  лишнього природного середовища, тобто в процесі проведення
  еколого-експертних заходів мають насамперед дотримуватися ос­
  новні нормативи якості навколишнього природного середовища, а
  також еколого-правові вимоги, пропоновані до проектування,
  розміщення, будівництва, експлуатації об'єктів, діяльність яких
  впливає на навколишнє природне середовище в цілому, і стосуєть­
  ся, в остаточному підсумку, права кожного окремо узятого індивіда
  на сприятливий стан навколишнього природного середовища;

• збалансованість екологічних, економічних, медико-біологіч-
  них і соціальних інтересів та врахування громадської думки, тобто
  реалізація зазначеного принципу припускає всебічний підхід при
  здійсненні еколого-експертної діяльності;

• наукова обгрунтованість, незалежність, об'єктивність, ком­
  плексність, варіантність, превентивність, гласність.

245

Розділ VIII. Основні функції державного управління в галузі охорони ...

Законодавець у даному випадку поєднує, на нашу думку, зовсім протилежні положення, які варто було б розбити на кілька само­стійних принципів. Особливо це стосується таких категорій, як незалежність і гласність, які, на нашу думку, є відносно самостій­ними поняттями. Таким чином, на з'ясуванні змісту цього прин­ципу варто спинитися детальніше.

З'ясуємо детальніше зміст деяких з цих принципів.

Наукова обгрунтованість екологічної експертизи полягає в тому, що її висновок має спиратися на наукові аргументи, що стосують­ся пропонованих господарських заходів.

Незалежність як загальний принцип здійснення будь-якої діяльності, у тому числі еколого-експертної, припускає, що ніхто не може втручатися в діяльність осіб, які проводять відповідні за­ходи, тобто така робота виконується насамперед на основі поло­жень законодавства про екологічну експертизу, а також відповідно до вимог, відображених у технічному завданні, що видається на ви­конання тієї або іншої роботи.

Об'єктивність являє собою здійснення еколого-експертних за­ходів на основі реальної оцінки ситуації, тобто експерт у своїй діяльності в цілому, а також при підготовці експертного висновку має проводити безсторонній аналіз об'єктів експертизи.

Комплексність передбачає всебічний аналіз об'єкта екологічної експертизи. Цей принцип зобов'язує суб'єктів еколого-експертної діяльності в міру можливості оцінити повноту видів і масштаби впливів на навколишнє середовище в процесі його реалізації.

Варіантність зобов'язує суб'єктів еколого-експертної діяльності пропонувати альтернативні заходи, що стосуються реалізації об'єкта експертизи, здійснення яких, на думку експерта, матиме менший негативний вплив на стан навколишнього середовища.

Превентивність припускає реалізацію основної мети еколого-експертних заходів, тобто запобігання негативним наслідкам гос­подарсько-промислової діяльності людини.

Принцип гласності являє собою вимогу, спрямовану на обов'яз­кове інформування про здійснювану експертну діяльність окремих громадян, громадських організацій і в цілому населення, а також державні органи.

До принципів екологічної експертизи належать також:

— екологічна безпека, територіально-галузева й економічна доцільність реалізації об'єктів екологічної експертизи, запланова-

246

§ 5. Екологічна експертиза

ної чи здійснюваної діяльності. Цей принцип у частині урахування вимог екологічної безпеки багато в чому нагадує принцип, що га­рантує забезпечення сприятливого для життя і здоров'я людини навколишнього середовища. У свою чергу урахування таких скла­дових, як територіально-галузева й економічна доцільність при проведенні екологічної експертизи припускає аналіз економічної ситуації як у цілому у країні, так і в окремо узятому регіоні, а та­кож факторів, що впливають на її динаміку;

• державне регулювання, тобто еколого-експертна діяльність
  здійснюється спеціально уповноваженими державними органами і
  регламентується нормативно-правовими документами, прийняти­
  ми на загальнодержавному рівні.

• законність, яка виступає основним принципом всієї еколого-
  експертної діяльності і припускає повне і неухильне дотримання
  положень, закріплених у нормативно-правових актах.

Стаття 5 Закону України «Про екологічну експертизу» визначає основні завдання екологічної експертизи, до яких належать:

• визначення ступеня екологічного ризику і безпеки заплано­
  ваної чи здійснюваної діяльності;

• організація комплексної, науково обгрунтованої оцінки
  об'єктів екологічної експертизи;

• встановлення відповідності об'єктів експертизи вимогам еко­
  логічного законодавства, будівельних норм і правил;

• оцінка впливу діяльності об'єктів екологічної експертизи на
  стан навколишнього природного середовища і якість природних
  ресурсів;

• оцінка ефективності, повноти, обгрунтованості та достатності
  заходів щодо охорони навколишнього природного середовища;

• підготовка об'єктивних, всебічно обґрунтованих висновків
  екологічної експертизи.

Об'єктами екологічної експертизи згідно зі ст. 27 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» і ст. 7 За­кону України «Про екологічну експертизу» є:

• проекти схем розвитку і розміщення продуктивних сил, роз­
  витку галузей народного господарства, генеральних планів населе­
  них пунктів, схем районного планування та інша передпланова і
  передпроектна документація;

• техніко-економічні обгрунтування і розрахунки, проекти на
  будівництво і реконструкцію (розширення, технічне переозб-

247

Розділ VIII. Основні функції державного управління в галузі охорони ...

1

роєння) підприємств та інших об'єктів, що можуть негативно впливати на стан навколишнього природного середовища, неза­лежно від форм власності і підпорядкування, у тому числі військо­вого призначення;

• проекти інструктивно-методичних і нормативно-технічних
  актів і документів, що регламентують господарську діяльність, що
  негативно впливає на навколишнє природне середовище;

• документація по створенню нової техніки і технології, мате­
  ріалів і речовин, у тому числі та, що закуповується за кордоном;

• матеріали, речовини, продукція, господарські рішення, сис­
  теми й об'єкти, впровадження або реалізація яких може призвести
  до порушення норм екологічної безпеки та негативного впливу на
  навколишнє природне середовище.

Стаття 7 Закону України «Про екологічну експертизу» також вказує на те, що екологічній експертизі можуть підлягати еко­логічно небезпечні діючі об'єкти і комплекси, у тому числі військового й оборонного значення.

Суб'єктами екологічної експертизи відповідно до ст. 9 зазначено­го закону є: а) спеціально уповноважений центральний орган ви­конавчої влади з питань екології та природних ресурсів, його орга­ни на місцях, створювані ними спеціалізовані установи, організації та еколого-експертні підрозділи чи комісії; б) інші державні орга­ни, місцеві ради і органи виконавчої влади на місцях відповідно до законодавства; в) громадські організації екологічного спрямування чи створювані ними спеціалізовані формування; г) інші установи, організації та підприємства, в тому числі іноземні юридичні та фізичні особи, які залучаються до проведення екологічної експер­тизи; ґ) окремі громадяни в порядку, передбаченому законом.

Відповідно до законодавства виділяють державну, громадську та інші види екологічної експертизи.

Державна екологічна експертиза організовується і проводиться еколого-експертними підрозділами, спеціалізованими установами, організаціями або спеціально створюваними комісіями спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів, його органів на місцях із залучен­ням інших органів державної виконавчої влади. Стаття 13 Закону України «Про екологічну експертизу» встановлює, що до прове­дення державної екологічної експертизи можуть у встановленому порядку залучатися фахівці інших установ, організацій і підприємств, а також експерти міжнародних організацій.

248

§ 5. Екологічна експертиза

Здійснення державної екологічної експертизи є обов'язковим для видів діяльності та об'єктів, що становлять підвищену еко­логічну небезпеку. Перелік видів діяльності та об'єктів, що станов­лять підвищену екологічну небезпеку, встановлюється Кабінетом Міністрів України за поданням спеціально уповноваженого цент­рального органу виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів і спеціально уповноваженого центрального органу вико­навчої влади з питань охорони здоров'я. Проведення додаткових державних екологічних експертиз здійснюється за ініціативою заінтересованих осіб на підставі договору про надання еколого-ек-спертних послуг або за рішенням Кабінету Міністрів України, Уря­ду Автономної Республіки Крим, місцевих рад чи їх виконавчих комітетів.

Законодавством про екологічну експертизу також встановлені спеціальні вимоги до документації на об'єкти державної еко­логічної експертизи. Зокрема, ст. 15 зазначеного закону визначає, що в документації на об'єкти державної екологічної експертизи мають відбиватися питання, що стосуються:

• комплексної еколого-економічної оцінки впливу запланова­
  ної чи здійснюваної діяльності на стан навколишнього природно­
  го середовища, використання і відтворення природних ресурсів,
  оформленої у вигляді окремого тому (книги, розділу) документації
  і заяви про екологічні наслідки діяльності;

• обгрунтування впровадження сучасних, досконалих нема-
  теріало- і неенергоємних, мало- і безвідходних технологічних про­
  цесів;

• забезпечення комплексної переробки, утилізації й ефектив­
  ного використання відходів виробництва;

• заходів щодо економії водних ресурсів, забезпечення ефек­
  тивної очистки всіх видів стічних вод, а також їх використання для
  технічних потреб без скидання цих вод у природні водотоки і во­
  дойми;

• дієвості передбачуваних заходів щодо охорони атмосферного
  повітря від забруднення;

• забезпечення збереження, охорони і відтворення об'єктів
  рослинного і тваринного світу та природно-заповідного фонду;

• забезпечення захисту населення і навколишнього природно­
  го середовища від шкідливого впливу антропогенних фізичних,
  хімічних та біологічних факторів.

249

Розділ VIII. Основні функції державного управління в галузі охорони ...

Документація, що подається на об'єкти державної екологічної експертизи, має бути у встановленому порядку погоджена з заінте­ресованими органами та містити оцінку можливих соціальних наслідків.

Закон України «Про екологічну експертизу» також регламентує умови та підстави проведення державної екологічної експертизи в Україні. Так, ст. 34 визначає, що державна,екологічна експертиза проводиться у разі: а) наявної або можливої потенційної небезпе­ки об'єктів екологічної експертизи для навколишнього природно­го середовища; б) прийняття відповідного рішення Кабінетом Міністрів України, Урядом Автономної Республіки Крим, місцеви­ми радами чи їх виконавчими комітетами, судом та правоохорон­ними органами відповідно до законодавства; в) зумовленості за­гальнодержавними екологічними інтересами.

Державна екологічна експертиза видів діяльності та об'єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку, проводиться після оголошення замовником через засоби масової інформації заяви про екологічні наслідки діяльності і подання еколого-експертним органам комплекту документів з обґрунтуванням оцінки впливу на навколишнє природне середовище. Порядок передачі документації на державну екологічну експертизу визначається Кабінетом Міністрів України.

Згідно з Законом України «Про екологічну експертизу» (ст. 37) державна екологічна експертиза проводиться шляхом:

• аналізу і оцінки об'єктів екологічної експертизи — групами
  спеціалістів еколого-експертних підрозділів чи спеціалізованих ус­
  танов і організацій органів спеціально уповноваженого центрально­
  го органу виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів;

• еколого-експертних досліджень і оцінки об'єктів екологічної
  експертизи — спеціально створюваними комісіями із залученням
  фахівців — практиків та науковців інших підприємств, установ і
  організацій;

• створення спеціально уповноваженим центральним органом
  виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів спільно
  з іншими органами державної виконавчої влади міжгалузевих екс­
  пертних комісій;

• залучення на договірних засадах інших спеціалізованих ор­
  ганізацій для попереднього експертного розгляду та підготовки
  відповідних пропозицій.

250

§ 5. Екологічна експертиза

1

Стаття 38 зазначеного закону передбачає граничні строки прове­дення державної екологічної експертизи:

• групами спеціалістів еколого-експертних підрозділів, установ
  чи організацій спеціально уповноваженого центрального органу
  виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів — до
  45 календарних днів з продовженням у разі потреби до 60 днів, а у
  виняткових випадках, залежно від складності проблеми, — до
  120 днів;

• спеціально створеними міжгалузевими еколого-експертними
  комісіями чи іншими спеціалізованими організаціями — до 90 ка­
  лендарних днів;

• за доопрацьованими матеріалами відповідно до висновків по­
  передньої екологічної експертизи — до 30 календарних днів.

Початком державної екологічної експертизи вважається день подання еколого-експертному органу комплекту необхідних ма­теріалів і документів, а у разі необхідності — і додаткової науково-дослідної інформації з тих питань, що виникли під час проведен­ня експертизи.

Відповідно до ст. ЗО Закону України «Про охорону навколиш­нього природного середовища» громадська екологічна експертиза здійснюється незалежними групами спеціалістів з ініціативи гро­мадських об'єднань, а також місцевих органів влади за рахунок їх власних коштів або на громадських засадах. Також зазначається, що громадська екологічна експертиза проводиться незалежно від державної екологічної експертизи.

Ця експертиза згідно зі ст. 16 Закону України «Про екологічну експертизу» може здійснюватися в будь-якій сфері діяльності, що потребує екологічного обгрунтування, з ініціативи громадських ор­ганізацій чи інших громадських формувань. Вона може здійснюва­тися одночасно з державною екологічною експертизою шляхом створення на добровільних засадах тимчасових або постійних еко­лого-експертних колективів громадських організацій чи інших гро­мадських формувань.

Для проведення громадської екологічної експертизи, по-перше, необхідна наявність зареєстрованої громадської організації, статут якої передбачає можливість проведення громадської екологічної експертизи. По-друге, громадська екологічна експертиза має бути офіційно зареєстрована згідно зі ст.41 Закону «Про екологічну ек­спертизу». По-третє, у заяві на проведення громадської екологічної

251

Розділ VIII. Основні функції державного управління в галузі охорони ...

експертизи необхідно зазначити склад членів експертної комісії, термін її проведення.

Найбільш неурегульованим є питання з вибором об'єкта гро­мадської екологічної експертизи, особливо якщо він, за заявою за­мовника, має державну або комерційну таємницю. Це певним чи­ном стримує можливості громадської екологічної експертизи.

Інші, крім державної і громадської, види екологічних експертиз можуть здійснюватися за ініціативою заінтересованих юридичних і фізичних осіб на договірній основі зі спеціалізованими еколого-ек-спертними органами і формуваннями. Примірний договір про на­дання еколого-експертних послуг затверджується спеціально упов­новаженим центральним органом виконавчої влади з питань еко­логії та природних ресурсів (ст. 17 Закону України «Про екологічну експертизу»).

Процедура проведення екологічної експертизи має такі складові елементи, як: а) перевірка наявності та повноти необхідних ма­теріалів і реквізитів на об'єкти екологічної експертизи та створен­ня еколого-експертних комісій (груп) відповідно до вимог законо­давства (підготовча стадія); б) аналітичне опрацювання матеріалів екологічної експертизи, в разі необхідності натурні обстеження і проведення на їх основі порівняльного аналізу і часткових оцінок ступеня екологічної безпеки, достатності та ефективності еко­логічних обґрунтувань діяльності об'єктів екологічної експертизи (основна стадія); в) узагальнення окремих експертних досліджень одержаної інформації та наслідків діяльності об'єктів експертизи, підготовку висновку екологічної експертизи та подання його заінтересованим органам і особам (заключна стадія) (ст. 33 Закону України «Про екологічну експертизу»).

Висновки екологічної експертизи складаються з вступної (про­токольної), констатуючої (описової) та заключної (оціночно-уза­гальнюючої) частин (ст. 43).

У вступній частині містяться дані про орган, що проводив еко­логічну експертизу, склад експертів, час проведення, найменуван­ня об'єкта екологічної експертизи, його кількісні та якісні показ­ники, відомості про виконавців і замовників екологічної експерти­зи та про орган, який приймає рішення щодо реалізації об'єкта екологічної експертизи.

У констатуючій частині надається коротка характеристика видів запланованої чи здійснюваної діяльності, її впливу на стан навко-

252

§ 5. Екологічна експертиза

лишнього природного середовища, ступеня екологічного ризику відповідних заходів, спрямованих на нейтралізацію і запобігання цьому впливові, забезпечення вимог екологічної безпеки, охорону навколишнього природного середовища, раціональне використан­ня і відтворення природних ресурсів.

У заключній частині містяться узагальнена оцінка об'єкта еко­логічної експертизи, зауваження і пропозиції щодо вдосконалення обгрунтування його екологічного впливу, висновки щодо схвален­ня, повернення на доопрацювання чи відхилення його від подаль­шого еколого-експертного розгляду з посиланням на відповідні нормативні документи та щодо можливості прийняття рішення про подальшу реалізацію об'єкта екологічної експертизи.

Позитивні висновки державної екологічної експертизи після за­твердження їх спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного се­редовища чи його органами на місцях є підставою для відкриття фінансування проектів і програм чи діяльності.

За негативної оцінки об'єктів державної екологічної експертизи замовник зобов'язаний забезпечити їх доопрацювання відповідно до вимог еколого-експертного висновку і своєчасну передачу мате­ріалів на додаткову державну екологічну експертизу. Висновок дер­жавної екологічної експертизи після затвердження спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища є обов'язковим для виконання.

Водночас у законодавстві передбачена можливість оскарження висновку державної екологічної експертизи. Зокрема, відповідно до ст. 44 Закону України «Про екологічну експертизу» юридичні особи, зацікавлені в спростуванні висновків державної екологічної експертизи або його окремих положень, подають обгрунтовану за­яву до відповідних рад, органів державної виконавчої влади, дер­жавної екологічної експертизи та інших органів, які приймали рішення про проведення такої експертизи.

Ці органи зобов'язані в місячний строк розглянути подану заяву і за наявності підстав призначити проведення додаткової державної екологічної експертизи із залученням незалежних експертів.

Що ж стосується висновків громадської екологічної експертизи, то згідно зі ст. 42 Закону України «Про екологічну експертизу» во­ни надсилаються органам державної екологічної експертизи та за-

253

Розділ VIII. Основні функції державного управління в галузі охорони ...

мовникам експертизи. Ці висновки мають враховуватися при про­веденні державної екологічної експертизи, а також органами, які приймають рішення про реалізацію того чи іншого господарсько­го проекту.

Законом передбачена юридична відповідальність фізичних і юри­дичних осіб за порушення правил і вимог екологічної експертизи.

§ 6. Екологічне ліцензування

Значення екологічного ліцензування зумовлене значенням відповідної ліцензії (дозволу), її отримання є обов'язковою умовою для набуття права природокористування та здійснення цілої низки видів екологічної діяльності. У зв'язку з цим екологічне ліцензуван­ня є важливою функцією державного управління у сфері охорони на­вколишнього природного середовища, ефективним засобом раціональ­ного природокористування.

Та попри те, що інститут ліцензування в екологічному праві на­буває дедалі більшого значення, базовий Закон України «Про охо­рону навколишнього природного середовища» не містить визна­чення цього поняття. Не згадується екологічне ліцензування й у переліку функцій управління у галузі охорони навколишнього при­родного середовища, наведеному в даному законі (ст. 16).

Визначення загального поняття «ліцензія» міститься у Госпо­дарському кодексі України (ст. 14), де зазначається, що ліцензія — це документ державного зразка, який засвідчує право суб'єкта гос-подарювання-ліцензіата на провадження зазначеного в ньому виду господарської діяльності протягом визначеного строку за умови виконання ліцензійних умов. Аналогічним чином визначається це поняття й у ст. 1 Закону України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності» (2000 р.).

Натомість чинне екологічне законодавство часто застосовує та­ке поняття, як дозвіл на спеціальне використання природних ре­сурсів. Згідно з п.З Положення про порядок видачі дозволів на спеціальне використання природних ресурсів, затвердженого по­становою Кабінету Міністрів України від 10 серпня 1992 р., дозвіл на спеціальне використання природних ресурсів — це офіційний доку­мент, що засвідчує право підприємств, установ, організацій, грома­дян на використання конкретних природних ресурсів у межах затверджених лімітів.

254

§ б. Екологічне ліцензування

Отже, в екологічному законодавстві на сьогодні містяться поло­ження, що передбачають можливість використання різних форм до­кументів, які виконують функції ліцензії. Так, крім власне ліцензій (наприклад, на право користування надрами, на поводження з відходами), застосовуються дозволи (наприклад, на викиди та ски­ди у довкілля забруднюючих речовин), лісорубні квитки та ордери (на право заготівлі деревини та живиці), лісові квитки (на право побічних лісокористувань) тощо. Проте ці документи, будучи відмінними за формою, виконують однакову функцію — посвідчу­ють право суб'єкта на здійснення певного виду діяльності, що об­межується відповідними умовами та строками. Тому можна гово­рити про те, що всі вони використовуються в процесі застосуван­ня такого правового засобу, як ліцензування.

З урахуванням зазначеного екологічне ліцензування — це діяль­ність уповноважених державних органів та органів місцевого само­врядування, пов 'язана із видачею ліцензій (дозволів) на природокорис­тування або здійснення видів діяльності, що впливають або можуть вплинути на стан довкілля.

Ліцензування можна класифікувати на види, беручи за основу різні критерії. О. Л. Дубовик, наприклад, виділяє види ліцензуван­ня за об'єктом, сферою здійснення ліцензування, видами діяль­ності, назвою документа, суб'єктами користування, джерелами права тощо¹.

З практичного погляду найбільше прикладне значення має та­кий критерій, як види діяльності, які підлягають ліцензуванню. Це підтверджується також тим, що згідно з частиною третьою ст. 14 Господарського кодексу України види діяльності, які підлягають ліцензуванню, визначаються законом. У сфері регулювання еко­логічних відносин такою діяльністю є та, що: а) пов'язана зі спеціальним використанням природних ресурсів; б) стосується екологічних інтересів особи, держави та суспільства в цілому.

Отже, до першої групи можна віднести: усі види діяльності щодо спеціального використання природних ресурсів: лісокористування, водокористування, надрокористування, користування атмосфер­ним повітрям, об'єктами тваринного та рослинного світу тощо.

До другої групи належать такі види діяльності:

¹ Дубовик О. Л. Зкологическое право в вопросах и ответах. — М., 2001. — С. 122-126.

255

Розділ VIII. Основні функції державного управління в галузі охорони ...

• 
  пов'язані з потенційною небезпекою для здоров'я людей. До
  таких видів діяльності згідно зі ст. 13 Закону України «Про забез­
  печення санітарного та епідемічного благополуччя населення»
  віднесено: виробництво, переробку та реалізацію харчових про­
  дуктів та добавок; медикаментів, медичних імунобіологічних пре­
  паратів; предметів гігієни та санітари; косметично-парфюмерних
  виробів; алкогольних напоїв та тютюнових.виробів; товарів побу­
  тової хімії; а також комунально-побутове та медичне обслуговуван­
  ня населення; виховання та навчання дітей і підлітків, будь-які ро­
  боти з біологічними агентами та хімічними речовинами, джерела­
  ми іонізуючих та неіонізуючих випромінювань і радіоактивними
  речовинами.

• пов'язані з виробництвом, зберіганням, транспортуванням та
  реалізацією пестицидів і агрохімікатів (ст. 9 Закону України «Про
  пестициди та агрохімікати»);

• діяльність у сфері використання ядерної енергії та поводжен­
  ня з радіоактивними відходами (ст. 11 Закону України «Про пово­
  дження з радіоактивними відходами»);

• діяльність у сфері централізованого водопостачання та во-
  довідведення (ст. 16 Закону України «Про питну воду та питне во­
  допостачання»)

• діяльність у сфері поводження з відходами (ст. 17 Закону Ук­
  раїни «Про відходи») тощо.

Дещо детальніше спинимось на характеристиці ліцензування у сфері здійснення спеціального природокористування. Згідно зі ст. 38 Закону України «Про охорону навколишнього природного середо­вища» обов'язковою умовою здійснення спеціального використання природних ресурсів є наявність спеціальних дозволів, зареєстрованих у встановленому порядку. Загальні вимоги щодо порядку видачі дозволів на здійснення спеціального природокористування визна­чаються Положенням про порядок видачі дозволів на спеціальне використання природних ресурсів, яке було затверджене постано­вою Кабінету Міністрів України від 10 серпня 1992 р. і неоднора­зово змінювалось та доповнювалось.

Положення регулює порядок видачі дозволів на спеціальне ви­користання таких природних ресурсів, як: природні ресурси конти­нентального шельфу та виключної (морської) економічної зони; тварини, в тому числі риби, водні безхребетні та морські ссавці, які перебувають у стані природної волі, а також інші об'єкти тваринно-

256

§ 6. Екологічне ліцензування

го світу, віднесені до природних ресурсів загальнодержавного зна­чення; природні ресурси в межах території та об'єктів природно-за­повідного фонду загальнодержавного значення; види тварин і рос­лин, занесені до Червоної книги України; корисні копалини, за ви­нятком загальнопоширених; природні ресурси місцевого значення; природні рослинні угруповання, занесені до Зеленої книги Украї­ни. Особливості отримання таких дозволів щодо окремих природ­них ресурсів конкретизуються у природоресурсному законодавстві.

Водні ресурси. Згідно зі ст. 49 Водного кодексу України спеці­альне водокористування здійснюється на підставі дозволу, в якому обов'язково визначаються ліміти забору, використання води та скидання забруднюючих речовин, а також зазначається його термін дії. Видача таких дозволів здійснюється згідно із Порядком погодження та видачі дозволів на спеціальне водокористування, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 13 бе­резня 2002 р. Який орган видаватиме такий дозвіл, залежить від ви­ду водних об'єктів. Так, за використання водних об'єктів загально­державного значення дозволи видаються територіальними органа­ми Мінприроди України; у разі використання водних об'єктів місцевого значення — органами місцевого самоврядування.

Без оформлення спеціального дозволу можна здійснювати ви­користання водних ресурсів для потреб гідроенергетики, водного та повітряного транспорту.

Лісові та рослинні ресурси. Використання лісових ресурсів у по­рядку спеціального природокористування здійснюється також на підставі спеціальних дозволів, про що говориться у ст. 51 Лісового кодексу України. У даній сфері застосовуються два види дозволів: лісорубний квиток (ордер) та лісовий квиток. Видача таких дозволів здійснюється відповідно до Інструкції про порядок видачі дозволів на спеціальне використання лісових ресурсів, затвердженої нака­зом Мінприроди України від 31 березня 1993 р. Згідно з п. 2 цієї Інструкції лісорубний квиток (ордер) видається на заготівлю дере­вини при рубках головного користування та лісовідновних рубках та заготівлю живиці, а також на проведення рубок догляду за лісом, санітарних та інших рубок, що здійснюються під час лісого­сподарських заходів. У п. З Інструкції зазначається, що лісовий квиток видається на здійснення побічних лісокористувань (напри­клад, сінокосіння, розміщення пасік, заготівля лікарських рослин та технічної сировини та ін.)

9 5-2оо 257

Розділ VIII. Основні функції державного управління в галузі охорони ...

Спеціальне використання рослинних ресурсів також має здійснюватися на підставі спеціальних дозволів, на що вказує ст. 10 Закону України «Про рослинний світ». Зокрема, необхідним є на­явність спеціального дозволу при збиранні лікарських рослин, квітів, ягід, плодів, горіхів, насіння, грибів, лісової підстилки, оче­рету тощо. Видача дозволів на спеціальне використання рослинних ресурсів здійснюється в межах лімітів їх використання.

Надра. Згідно зі ст. 16 Кодексу України про надра діяльність у сфері користування надрами підлягає ліцензуванню, що являє со­бою єдиний порядок надання спеціальних дозволів (ліцензій) на користування ділянкою надр із визначеною метою.

На виконання ст. 16 Кодексу України про надра було розробле­но Порядок надання спеціальних дозволів на користування надра­ми, затверджений постановою Кабінету Міністрів від 2 жовтня 2003 р. Він передбачає, що ліцензуванню підлягає діяльність із ко­ристування ділянками надр з метою: геологічного вивчення надр, у тому числі дослідно-промислова розробка родовищ корисних копа­лин загальнодержавного значення; видобування корисних копалин (промислова розробка родовищ); будівництва та експлуатації підземних споруд, не пов'язаних з видобуванням корисних копа­лин, у тому числі споруд для підземного зберігання нафти, газу та інших речовин і матеріалів, захоронення шкідливих речовин і відходів виробництва, скидання стічних і супутніх вод; створення геологічних територій та об'єктів, які мають важливе наукове, куль­турне, рекреаційно-оздоровче значення; задоволення інших потреб.

Видає спеціальні дозволи на користування ділянками надр Держ-комприродресурсів України. Видача таких дозволів здійснюється за умови їх обов'язкового погодження із Мінприроди України. Особи, які звертаються з клопотанням про отримання такого дозволу також повинні узгодити питання про надання ліцензії на користування надрами з органами місцевого самоврядування, а у разі потреби — з іншими заінтересованими міністерствами і відомствами.

На кожний вид діяльності щодо користування надрами в межах конкретної ділянки видається окрема ліцензія. Користувач надр, який отримав ліцензію, має розпочати діяльність, пов'язану з ко­ристуванням надрами, протягом двох років починаючи від дати ви­дачі ліцензії.

Тваринний світ. Згідно зі ст. 17 Закону України «Про тваринний світ» спеціальне використання об'єктів тваринного світу

258

§ 6. Екологічне ліцензування

здійснюється лише за наявності відповідних дозволів. Наприклад, такий вид спеціального користування об'єктами тваринного світу, як полювання може здійснюватися за умови отримання в установ­леному порядку дозволу на добування мисливських тварин та інші документи, що засвідчують право на полювання. Таким дозволом може бути ліцензія на добування мисливських тварин або відстрільна картка (ст. 23 Закону України «Про тваринний світ», статті 14, 17 Закону України «Про мисливське господарство та полювання»). Дані документи видаються залежно від виду тварин, щодо яких здійснюватиметься полювання.

Ліцензії видаються мисливцям користувачем мисливських угідь, який отримує їх у спеціально уповноваженому центральному ор­гані виконавчої влади у галузі мисливського господарства та полю­вання або визначеному ним органі. Відстрільні картки видаються мисливцям користувачем мисливських угідь. Ліцензії та відстрільні картки видаються мисливцям із зазначенням у них терміну та місця здійснення полювання з урахуванням лімітів добування мис­ливських тварин та пропускної спроможності мисливських угідь.

Також необхідним є наявність спеціального дозволу на такий вид спеціального користування об'єктами тваринного світу, як розведення у напіввільних умовах чи в неволі видів тварин, які за­несені до Червоної книги України. Видає такий дозвіл Мінприро­ди України.

Атмосферне повітря. Важливим є здійснення ліцензування у сфері охорони атмосферного повітря при здійсненні різних видів господарської діяльності, а також при викидах забруднюючих ре­човин у довкілля.

У сфері охорони атмосферного повітря підлягають ліцензуванню такі види діяльності:

— викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами дозволяється здійснювати лише після отримання відповідного дозволу (ст. 11 Закону України «Про охо­рону атмосферного повітря»). Такий дозвіл видається територіаль­ним органом Мінприроди України за умови його обов'язкового погодження із територіальним органом МОЗ України. Законодав­ством встановлені певні умови, дотримання яких є обов'язковою вимогою при наданні такого дозволу. До них належать: непереви-щення протягом терміну їх дії встановлених нормативів еко­логічної безпеки; неперевищення нормативів допустимих викидів

259

Розділ VIII. Основні функції державного управління в галузі охорони ...

забруднюючих речовин стаціонарних джерел; дотримання вимог щодо технологічних процесів у частині обмеження викидів забруд­нюючих речовин;

— діяльність, спрямована на штучні зміни стану атмосфери та атмосферних явищ у господарських цілях. Суб'єкти, що планують здійснювати таку діяльність, повинні отримати дозвіл Мінприроди України, який погоджено із МОЗ України та місцевими органами виконавчої влади й органами місцевого самоврядування.

Таким чином, учасниками екологічного ліцензування є, з одного боку, фізичні та юридичні особи, які планують здійснювати спеці­альне використання природних ресурсів або іншу діяльність, що може впливати на стан довкілля та здоров'я людини; а з іншого — державні органи, уповноважені видавати відповідні документи.

Процедура ліцензування передбачає проходження кількох етапів: а) подання заявником клопотання (заяви) та інших необ-хіднихи документів до відповідного органу; б) реєстрація та роз­гляд уповноваженим органом поданих документів; в) прийняття рішення про видачу або про відмову у видачі ліцензії (дозволу).

У процесі здійснення ліцензованої діяльності орган, який видав відповідний дозвіл, за наявності достатніх підстав може призупини­ти його дію або анулювати ліцензію. Такими загальними підставами можуть бути: заява власника ліцензії; порушення ліцензіатом умов ліцензії; виявлення недостовірних даних у документах, поданих для отримання ліцензії; припинення існування суб'єкта ведення ліцензованої діяльності.

Ліцензія видається найчастіше на визначений строк. Термін її дії залежить від виду діяльності і може бути за необхідності про­довжений у порядку, визначеному законодавством. На кожний вид діяльності видається окремий дозвіл. При цьому законодавством заборонено передавати його іншому суб'єкту господарювання.

За отримання ліцензії (дозволу) справляється відповідна плата. Розмір плати вираховується із урахуванням витрат, пов'язаних із видачею дозволу. Порядок визначення розміру плати встанов­люється у відповідних порядках та інструкціях, що регулюють ліцензування окремих видів діяльності. Ліцензія видається заявни­ку після надання ним документа, який підтверджує її оплату.

260

§ 7. Екологічне інформаційне забезпечення

# 7. Екологічне інформаційне забезпечення

Екологічне інформаційне забезпечення в юридичній літературі розглядається, по-перше, як засіб забезпечення права громадян на екологічну інформацію; по-друге, як засіб забезпечення екологічної безпеки та, по-третє, як відповідний напрям державного управління щодо реалізації державою своєї національної екологічної політики.

Як засіб забезпечення права громадян на екологічну інфор­мацію екологічне інформаційне забезпечення спрямоване на га­рантування доступу до наявних відкритих, повних і достовірних відомостей про події, явища, предмети, факти, процеси у сфері ви­користання, відтворення природних ресурсів, природних ком­плексів і ландшафтів, природно-соціальних умов і процесів, еко­логічних систем, антропогенних комплексів, охорони довкілля, за­безпечення екологічної безпеки. Такий засіб дає змогу громадянам реалізувати своє конституційне право щодо вільного збору, одер­жання, узагальнення, поширення будь-якої інформації у будь-який спосіб.

У межах механізму правового забезпечення екологічної безпеки екологічне інформаційне забезпечення належить до організаційно-превентивних заходів, у межах яких здійснюється систематичне інформування державних органів про екологічний стан в Україні або ж в окремому регіоні, про стан захворюваності населення, при­родні і техногенні катастрофи та аварії тощо.

Функція екологічного інформаційного забезпечення, закріплена у ст. 25 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», випливає зі змісту інших його статей, Конституції України, встановлюється положеннями Орхуської конвенції ООН про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийнят­тя рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються навко­лишнього природного середовища (Данія, м. Орхус, 1998 р.), ра­тифікованою Україною, та визначається як урегульована еко­логічним законодавством діяльність спеціально уповноважених ор­ганів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, ор­ганізацій, діяльність яких може негативно впливати або впливає на стан навколишнього природного середовища, життя і здоров 'я людей щодо подання, збору, обробки, узагальнення та оприлюднення відомо­стей про екологічну, в тому числі радіаційну обстановку, та стан за­хворюваності населення.

261

Розділ VIII. Основні функщї державного управління в галузі охорони ...

Екологічне інформаційне забезпечення включає в себе сукупність засобів, спрямованих на: а) збір необхідної інформації як об'єкта гарантування; б) додержання процедури обробки інформації, яка завершується її підготовкою до використання; в) розподіл або на­дання інформації можливим користувачам; г) використання інфор­мації, враховуючи оцінку її якості та повноти, або ж прийняття важливих екологічно значущих рішень на підставі офіційної та іншої інформації.

Основною гарантією при цьому виступає ціла система норм за­конодавства міжгалузевого характеру, які дають змогу регулювати специфічні еколого-інформаційні суспільні відносини. Крім загальних положень Конституції України, Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», такі відносини регулюються положеннями Закону України «Про інформацію», Основами законодавства України про охорону здоров'я, законами України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку», «Про відходи», «Про екологічну експертизу», «Про захист прав споживачів», «Про якість та безпеку харчових продуктів і продо­вольчої сировини», «Про об'єкти підвищеної небезпеки», «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій природно­го та техногенного характеру», «Про зону надзвичайної екологічної ситуації», «Про звернення громадян» та ін. На забезпечення такого інформування спрямовано законодавство України про статистику, про друковані засоби інформації (пресу), про телебачення і радіо­мовлення, про висвітлення діяльності органів державної влади, місцевого самоврядування в засобах масової інформації тощо.

Збір екологічної інформації здійснюється у процесі багатьох сфер діяльності. Так, з метою забезпечення збору, обробки, збере­ження та аналізу інформації про стан навколишнього природного середовища, прогнозування його змін та розробки науково обгрун­тованих рекомендацій для прийняття ефективних управлінських рішень в Україні створюється система державного моніторингу навколишнього природного середовища. Відповідно до земель­ного, водного, надрового, лісового, іншого природоресурсного та природоохоронного законодавства для обліку кількісних, якісних та інших характеристик природних ресурсів, обсягу, характеру та режиму їх використання ведуться державні та регіональні кадастри природних ресурсів. Державному обліку підлягають також об'єкти, що шкідливо впливають на стан навколишнього природного сере-

262

§ 7. Екологічне інформаційне забезпечення

довища. У межах своїх зобов'язань підприємства, установи, орга­нізації, які використовують природні ресурси, здійснюють нега­тивні впливи на стан навколишнього природного середовища, проводять первинний облік у галузі охорони навколишнього при­родного середовища, здійснюють збір, обробку і безоплатне подан­ня відповідним державним органам, що ведуть державні реєстри, зведену статистичну звітність про обсяги викидів, скидів забруд­нюючих речовин, використання природних ресурсів та іншу інформацію, відомості про ведення екологічних паспортів тощо.

Екологічна інформація набувається також у межах здійснення екологічного контролю, проведення різних форм екологічної екс­пертизи, включаючи попередні процедури оцінки впливу заплано­ваної діяльності на стан навколишнього природного середовища. При цьому важлива роль належить метрологічному контролю, у межах якого забезпечується єдність вимірювань у галузі охорони навколишнього природного середовища.

Основними джерелами екологічної інформації є:

• дані моніторингу довкілля;

• кадастрів природних ресурсів; реєстри (потенційно небезпеч­
  них матеріалів, речовин, продуктів, в тому числі небезпечних
  відходів, хімічних, токсичних, радіоактивних та інших речовин);

• автоматизовані бази даних; архіви; довідки, що видаються
  уповноваженими органами державної влади, органами місцевого
  самоврядування, громадськими організаціями, окремими посадо­
  вими особами.

Джерелами екологічної інформації можуть також бути: норма­тивно-правові акти, які забезпечують регулювання еколого-право-вих відносин або реалізація яких може впливати на стан навко­лишнього природного середовища; документи з питань екологічної політики, плани, програми та проекти у сфері охорони навколиш­нього природного середовища; міжнародні угоди в цій сфері та стан їх виконання; дані державного статистичного обліку і звітності, які ведуться органами Держкомстату; екологічні паспор­ти підприємств, які розробляються ними відповідно до вимог дер­жавного стандарту; декларації промислової безпеки, передбачені Законом України «Про об'єкти підвищеної небезпеки»; звіти про дотримання вимог природоохоронного законодавства, в тому числі про притягнення винних осіб до відповідальності; повідомлення наукових, науково-дослідних закладів; повідомлення засобів масо­вої інформації; інші джерела інформації.

263

Розділ VIII. Основні функції державного управління в галузі охорони ...

Відтак функція екологічного інформаційного забезпечення має ком­плексний характер, оскільки забезпечує суспільство полівидовою екологічною інформацією, визначеною у ст. 25 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища». Комплекс­ний характер цієї функції полягає також у здійсненні її цілою низ­кою спеціально уповноважених державних органів управління і контролю у різних сферах суспільного життя, місцевого самовряду­вання, громадських організацій, засобів масової інформації тощо.

Так, до повноважень Міністерства охорони навколишнього природного середовища України, визначених ст. 20 Закону Ук­раїни «Про охорону навколишнього природного середовища», на­лежить організація моніторингу навколишнього природного сере­довища, створення і забезпечення роботи мережі загальнодержав­ної екологічної автоматизованої інформаційно-аналітичної систе­ми забезпечення доступу до екологічної інформації, положення про яку затверджується Кабінетом Міністрів України, встановлен­ня порядку надання інформації про стан навколишнього природ­ного середовища, встановлення порядку організації та проведення публічних слухань або відкритих засідань з питань впливу заплано­ваної діяльності на навколишнє природне середовище. Органи міністерства збирають екологічну інформацію також у процесі здійснення державного контролю в цій галузі, видачі дозволів на захоронення (складування) відходів, викидів шкідливих речовин у навколишнє природне середовище, шляхом здійснення державних екологічних експертиз у межах, визначених Законом України «Про екологічну експертизу» тощо. У складі Мінприроди України діє урядовий орган державного управління — Держгідромет, що забез­печує суспільство специфічним видом інформації — про стан та прогнозовані зміни гідрометеорологічних умов, про небезпечні та стихійні гідрометеорологічні явища.

МОЗ України у межах повноважень, визначених Законом Ук­раїни «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуч­чя населення», покликане надавати інформацію про стан здоров'я населення, вплив на нього біологічних, хімічних, фізичних, соціальних та інших факторів стану навколишнього природного середовища.

Такі державні органи, як Держкомприродресурсів України, Держкомзем України, Держкомлісгосп України, Держводгосп України, Мінагрополітики України у межах своїх повноважень що-

264

§ 7. Екологічне інформаційне забезпечення

до ведення природоресурсних кадастрів, моніторингу довкілля забезпечують інформацією про кількісні, якісні показники земель, надр, вод, лісів і рослинного світу, тваринного світу, в тому числі залишкові кількісні показники пестицидів, агрохімікатів, важких металів у грунті, воді, рослинах тощо.

Державний комітет України з питань технічного регулювання та споживчої політики відповідно до повноважень, визначених зако­нодавством про стандартизацію, метрологію, сертифікацію, захист прав споживачів, підтвердження відповідності, управління якістю забезпечує даними про проведення державної політики у цій сфері.

МНС України та Державний комітет цивільного захисту Украї­ни згідно з законодавством забезпечують відомостями про випад­ки надзвичайних ситуацій природного та техногенного характеру, їх причини та про результати ліквідації таких негативних явищ.

Згідно з компетенцією спеціально уповноважені органи держав­ної виконавчої влади вправі обмінюватися такою інформацією, вимагати її від підприємств, установ, організацій у порядку, визна­ченому законодавством.

Відповідні повноваження у сфері екологічного інформаційного забезпечення мають місцеві ради, їх виконавчі та розпорядчі орга­ни. Так, відповідно до законодавства такі органи на своїй території і в межах своєї компетенції забезпечують систематичне та опера­тивне інформування населення, підприємств, установ, організацій та громадян про стан навколишнього природного середовища, захворюваності населення, функціонування місцевих екологічних автоматизованих інформаційно-аналітичних систем.

Підприємства, установи та організації, діяльність яких може не­гативно впливати або впливає на стан навколишнього природного середовища, життя і здоров'я людей також зобов'язані забезпечу­вати вільний доступ населення до екологічної інформації шляхом допуску їх до відкритих списків, реєстрів, архівів, інших джерел, систематичного інформування про істотні зміни стану довкілля на прилеглій території, негайного інформування населення про аварії, катастрофи та про заходи, що вживаються з метою локалізації та ліквідації їх наслідків.

Формами екологічного інформаційного забезпечення є:

— підготовка спеціально уповноваженими центральними орга­нами виконавчої влади і подання на розгляд Верховної Ради Ук­раїни щорічної Національної доповіді про стан навколишнього

265

Розділ VIII. Основні функції державного управління в галузі охорони ...

природного середовища в Україні, а після її розгляду Верховною Радою України — опублікування окремим виданням та розміщен­ня в системі Інтернет;

• щорічне інформування Радою міністрів Автономної Респуб­
  ліки Крим, обласними державними адміністраціями, Київською та
  Севастопольською міськими державними адміністраціями відпо­
  відних рад та населення про стан навколишнього природного сере­
  довища відповідних територій;

• систематичне інформування населення через засоби масової
  інформації про стан навколишнього природного середовища, ди­
  наміку його змін, джерела забруднення, розміщення відходів чи
  іншої зміни навколишнього природного середовища, характер
  впливу екологічних факторів на здоров'я людей;

• негайне інформування про надзвичайні екологічні ситуації;

— передача інформації, отриманої в результаті проведення
моніторингу довкілля, каналами інформаційних зв'язків органам,
уповноваженим приймати рішення щодо отриманої інформації;

— забезпечення вільного доступу до екологічної інформації, яка
не становить державної таємниці й міститься у списках, реєстрах,
архівах та інших джерелах.

Заборона засекречувати екологічну інформацію встановлена Кон­ституцією України (частина друга ст. 50). Закон України «Про дер­жавну таємницю» не відносить до державної таємниці інформацію: про стан довкілля, про якість харчових продуктів і предметів побу­ту; про аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші над­звичайні події, які сталися або можуть статися і загрожують безпеці громадян; про стан здоров'я населення, його життєвий рівень, включаючи харчування, одяг, житло, медичне обслуговування та соціальне забезпечення, а також про соціально-демографічні по­казники, стан правопорядку, освіти і культури населення та ін.

Кабінет Міністрів України своєю постановою від 9 серпня 1993 р. визначив Перелік відомостей, які не становлять комерційну таємницю, та відніс до цього переліку інформацію про забруднен­ня навколишнього природного середовища, про реалізацію про­дукції, яка спричиняє шкоду здоров'ю.

Важливими засобами гарантування екологічного інформування є визначені в законодавстві процедури в цій сфері. Відповідну роль у становленні екологічного інформаційного забезпечення відіграла постанова Ради Міністрів УРСР від 28 квітня 1990 р. «Про затверд-

266

§ 7. Екологічне інформаційне забезпечення

ження Порядку і періодичності обнародування відомостей про екологічну, в тому числі радіаційну, обстановку та стан захворю­ваності населення», в якій визначалася система державних орга­нів управління і контролю, підприємства, установи та організації, на яких покладалося зібрання, обробка, узагальнення та обнароду­вання екологічних відомостей, види екологічної інформації, періо­дичність її збору та подання у порядку статистичної звітності, обробки та узагальнення такої інформації, періодичність її обнаро­дування.

За визначеними в законодавстві процедурами здійснюються види діяльності, що забезпечують саме інформування відповідно до Положення про державну систему моніторингу довкілля, Поло­ження про порядки ведення державного земельного, водного, лісо­вого кадастрів тощо.

Національна доповідь про стан навколишнього природного середовища в Україні за рік готується також відповідно до вста­новленої процедури, визначеної постановою Кабінету Міністрів України від 7 лютого 1992 р., №61 (з наступними змінами та до­повненнями).

Загальний порядок звернення з інформаційним запитом визна­чено Законом України «Про інформацію». Наказом Мінприроди України від 18 грудня 2003 р. затверджене Положення про порядок надання екологічної інформації. Згідно з законодавством інформа­ційний запит не повинен містити аргументації щодо заінтересова­ності запитувача, подається у письмовій або електронній формі та має містити не більше трьох питань з однієї екологічної проблеми.

Відповідь на інформаційний запит має бути надана письмово у термін, який не перевищує 30 календарних днів, а в разі якщо об­сяги та складність збору запитуваної інформації не виправдовують цей термін, то він може бути продовжений ще на 30 днів, при цьо­му запитувача попереджають про таке продовження.

Якщо орган не має в своєму розпорядженні відповідної еко­логічної інформації, він повинен переслати інформаційний запит за належністю до того органу, який володіє такою інформацією, про що повідомляє запитувача.

У запиті про надання екологічної інформації може бути відмов­лено з підстав, визначених законодавством. Відмова в задоволенні запиту про надання екологічної інформації може бути оскаржена в установленому порядку.

267

Розділ VIII. Основні функції державного управління в галузі охорони ...

Відповідним засобом екологічного інформаційного забезпечення є встановлення відповідальності в цій сфері. Так, ст. 68 Закону Ук­раїни «Про охорону навколишнього природного середовища» вста­новлює дисциплінарну, адміністративну, цивільну і кримінальну відповідальність за відмову від надання своєчасної, повної та до­стовірної інформації про стан навколишнього природного середо­вища, а також про джерела забруднення, приховування випадків аварійного забруднення навколишнього природного середовища або фальсифікацію відомостей про стан екологічної обстановки чи захворюваності населення.

У Кодексі України про адміністративні правопорушення закріплено такий склад правопорушення, як відмова від надання чи несвоєчасне надання екологічної інформації (ст. 91), а в Кримінальному кодексі України — склад злочину, який встанов­лює відповідальність за приховування або перекручення відомо­стей про екологічний стан або захворюваність населення (ст. 238). Згідно з Цивільним кодексом України, Законом України «Про інформацію» до винних осіб може бути застосовано відшкодуван­ня майнової або моральної шкоди.

Рекомендована література

1. Барбашова Н. Правове забезпечення екологічної безпеки:
   роль масштабного фактору // Право України. — 1999. — № 1.

2. Громадська екологічна експертиза в системі права екологічної
   безпеки / Е. В. Позняк // Держава і право. Юрид. і політ, науки:
   36. наук. пр. — 2002. — Вип. 16. — С. 281—286.

3. Екологічне управління в розвинутих країнах світу в порів­
   нянні з Україною / В. Р. Лозанський. — X., 2000.

4. Екологічне управління: Навч. посіб. / О. М. Величко,
   Д. В. Зеркалов. — К., 2001.

5. Екологічна експертиза: теорія, методологія, практика /
   О. Я. Лазор; Укр. акад. держ. упр. при Президентові України,
   Львів, регіон, ін-т держ. упр. — Л., 2002.

6. Кравцов С. Стандартизація і нормування в галузі охорони ат­
   мосферного повітря // Право України. — 1999. — № 4.

7. Краснова М. В. Гарантії реалізації права громадян на еколо-

268

Рекомендована література

гічну інформацію: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук 12.00.06 / Київський національний університет імені Тараса Шевченка. — К., 1997.

8. Малишева Н. Р., Єрофеєв М. І. Проблеми організації та
   функціонування системи екологічного моніторингу в Україні //
   Правова держава. Вип. 5. — К., 1994.

9. Малишева Н. Р. Екологічні нормативи // Юридична енцикло­
   педія: У 6 т. - К., 1999. - Т. 2.

10. Малишева Н. Р. Екологічні стандарти // Юридична енцикло­
    педія: У 6 т. - К., 1999. - Т. 2.

11. Плотникова О. Еколого-правові норми в соціальних систе­
    мах // Право України. — 1999. — № 1.

12. Радик І. Л. Правові проблеми екологічного ліцензування:
    Автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.06 / Національна юридич­
    на академія України ім. Ярослава Мудрого. — X., 2001.

13. Шарапова С. В. Правове забезпечення екологічного моніто­
    рингу в Україні: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.06 /
    Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого. —
    X., 2002.

14. Шемшученко Ю. С. Человек и его право на безопасную (здо­
    ровую) окружающую среду // Государство и право. — 1993. — № 10.

15. Шпомер А. Ліцензування як засіб державного регулювання
    господарської діяльності // Право України. — 2004. — № 2. —
    С. 55-59.

269

Розділ IX Екологічний контроль

§ 1. Поняття екологічного контролю

Під екологічним контролем розуміють діяльність уповноважених суб'єктів, які здійснюють перевірку додержання і виконання чинного екологічного законодавства. Він є однією з основних функцій уп­равління охороною навколишнього природного середовища і забезпечен­ня раціонального природокористування.

Завдання екологічного контролю сформульовані у ст. 34 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища». Вони полягають у забезпеченні додержання вимог чинного еколо­гічного законодавства всіма державними органами, підприємства­ми, установами та організаціями незалежно від форм власності й підпорядкування, а також громадянами.

Екологічний контроль проводиться у формах попереднього і по­точного контролю. Попередній контроль здійснюється стосовно різних видів діяльності, які можуть вплинути на стан навколиш­нього природного середовища (погодження з органами з охорони навколишнього природного середовища проектів будівництва гос­подарських об'єктів, участь представників цих органів у роботі дер­жавних приймальних комісій тощо).

Поточний екологічний контроль здійснюється • на стадіях експлу­атації об'єктів, які впливають на стан навколишнього природного середовища, у процесі використання природних ресурсів тощо.

Залежно від уповноваженого суб'єкта, який здійснює функції контролю, та сфери його дії екологічний контроль поділяється на види: державний, відомчий, виробничий, громадський. У своїй су-

270

§ 2. Державний екологічний контроль

купності ці види становлять механізм контролю за додержанням екологічного законодавства у будь-якій сфері його дії.

? 2. Державний екологічний контроль

Державний екологічний контроль здійснюється в процесі вико­нання державою своєї екологічної функції. Особливість цього ви­ду контролю полягає в тому, що він є прерогативою відповідних державних органів, які можуть застосовувати у передбачених зако­ном випадках заходи державного примусу.

Державний екологічний контроль проводиться центральними та місцевими органами виконавчої влади, місцевого самоврядування, а також спеціально уповноваженими органами управління в галузі охорони навколишнього природного середовища (органами спеціальної компетенції). Правові засади цього контролю визнача­ються Конституцією України, екологічним законодавством, нор­мативними актами, якими регулюється правовий статус відповід­них державних органів тощо. Повноваження та порядок здійснен­ня державного екологічного контролю регулюється законами, які регулюють статус відповідних органів, а також спеціальним еколо­гічним законодавством.

Вищі органи державної влади України здійснюють державний екологічний контроль у контексті їх контрольних функцій у ціло­му. Верховна Рада України, зокрема, контролює стан виконання прийнятих нею законів екологічного характеру через свої комітети і комісії, шляхом проведення парламентських слухань тощо. До цієї ж діяльності залучається і Рахункова палата.

Президент України контролює виконання своїх екологічних указів через відповідну службу Секретаріату Президента України. Відповідні структури діють і у складі Кабінету Міністрів України, які контролюють виконання урядових постанов з питань охорони навколишнього природного середовища і раціонального природо­користування.

Місцеві державні адміністрації здійснюють на відповідних тери­торіях державний контроль за використанням та охороною земель, лісів, надр, води, атмосферного повітря, рослинного і тваринного світу та інших природних ресурсів, додержанням санітарних і вете­ринарних правил, збиранням, утилізацією і захороненням промис-

271

Розділ IX. Екологічний контроль

лових, побутових та інших відходів, додержанням правил благоус­трою (ст. 16 Закону України «Про місцеві державні адміністрації»).

До відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить «здійснення контролю за додержанням земельного та природоохоронного законодавства, використанням і охороною зе­мель, природних ресурсів загальнодержавного і місцевого значен­ня, відтворення лісів» (ст. 33 України «Про місцеве самоврядуван­ня в Україні»).

Особливе місце в системі державного екологічного контролю займають органи прокуратури. Генеральний прокурор України та підпорядковані йому прокурори здійснюють контрольну функцію в порядку прокурорського нагляду за додержанням законності в еко­логічній сфері. Форми і методи такого нагляду передбачені Зако­ном України «Про прокуратуру». Відповідно до цього закону орга­ни прокуратури проводять перевірки виконання екологічного за­конодавства, вносять протести і подання на виявлені правопору­шення, звертаються з позовами до судів про відшкодування шко­ди, заподіяної в результаті порушення екологічного законодавства, та про припинення екологічно небезпечної діяльності.

Державний екологічний контроль, здійснюваний органами спеціальної компетенції, характеризується тим, що для цих органів відповідна контрольна функція є головною. Контроль у даному ви­падку є надвідомчим, тобто стосується й тих державних органів, які здійснюють функції відомчого контролю.

Мінприроди України здійснює відповідно до законодавства дер­жавний контроль за додержанням правил, нормативів, норм, лімітів, квот у сфері використання та охорони природних ресурсів, вимог екологічної та в межах своєї компетенції радіаційної безпе­ки, режиму територій та об'єктів природно-заповідного фонду Ук­раїни, у сфері поводження з відходами, а також гідрометеорологіч­ної діяльності.

Мінприроди України та посадові особи з контролю у сфері охо­рони навколишнього природного середовища та екологічної безпе­ки мають право:

— застосовувати у випадках, передбачених законодавством, еко­номічні санкції до підприємств, установ та організацій за порушен­ня вимог законодавства, подавати позови про відшкодування збитків і втрат, завданих унаслідок такого порушення, розглядати справи про адміністративні правопорушення;

272

§ 2. Державний екологічний контроль

• 
  передавати правоохоронним органам за наявності підстав,
  передбачених законодавством, матеріали про виявлені правопору­
  шення;

• залучати в установленому порядку спеціалістів центральних і
  місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та ор­
  ганізацій до розгляду питань, що належать до компетенції
  міністерства;

• здійснювати видавничу діяльність з питань, що належать до
  сфери його повноважень та функцій;

• заслуховувати відповідну інформацію посадових осіб цент­
  ральних і місцевих органів виконавчої влади, а також підприємств,
  установ та організацій, давати керівникам підприємств, установ та
  організацій обов'язкові для виконання приписи щодо усунення ви­
  явлених порушень законодавства з питань охорони навколишньо­
  го природного середовища, екологічної та в межах своєї компе­
  тенції радіаційної безпеки, заповідної справи, формування
  національної екологічної мережі;

• обстежувати підприємства, установи та організації незалежно
  від форми власності, в тому числі військові та оборонні об'єкти,
  об'єкти органів внутрішніх справ і Служби безпеки України, з ме­
  тою перевірки додержання вимог щодо охорони навколишнього
  природного середовища і відтворення природних ресурсів, еко­
  логічної та в межах своєї компетенції радіаційної безпеки;

• обмежувати, тимчасово забороняти (зупиняти) в установле­
  ному порядку діяльність підприємств, установ, організацій та
  об'єктів незалежно від форми власності або вносити до Кабінету
  Міністрів України відповідні подання щодо припинення діяль­
  ності, якщо вона провадиться з порушенням норм, правил і нор­
  мативів з охорони навколишнього природного середовища, еко­
  логічної та в межах своєї компетенції радіаційної безпеки;

• одержувати в установленому законодавством порядку від цен­
  тральних і місцевих органів виконавчої влади, Ради міністрів Авто­
  номної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, під­
  приємств, установ та організацій, від власників та органів, до сфе­
  ри управління яких належать ці підприємства, установи та органі­
  зації, пояснення, довідки, звіти про стан екологічної та в межах
  своєї компетенції радіаційної безпеки, повідомлення про аварії та
  їх причини, технічну та іншу документацію, а також іншу інформа­
  цію, необхідну для виконання покладених на міністерство завдань.

273

Розділ IX. Екологічний контроль

Мінприроди України здійснює свої повноваження безпосеред­ньо та через утворені в його складі урядові органи державного уп­равління, спеціально уповноважений орган виконавчої влади у сфері охорони навколишнього природного середовища в Автоном­ній Республіці Крим, територіальні органи, інспекції, установи та організації, що належать до сфери його управління. Працівники Мінприроди України, які здійснюють державний контроль за додержанням законодавства з питань, що належать до повнова­жень міністерства, користуються правами, передбаченими законо­давством.

Держекоінспекція здійснює державний контроль за додержанням вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища та раціонального використання природних ресурсів, екологічну та радіаційну безпеку (крім- об'єктів, підконтрольних Держатомрегулювання).

Здійснюючи свої повноваження, Держекоінспекція контролює:

• додержання вимог екологічного законодавства, норм
  раціонального природокористування, екологічної та радіаційної
  безпеки всіма фізичними та юридичними особами (у тому числі
  посадовими особами, громадянами України, особами без грома­
  дянства, іноземцями);

• додержання норм, правил і стандартів у сфері охорони навко­
  лишнього природного середовища, виконання вимог висновків
  державної екологічної експертизи, затверджених або погоджених
  Мінприроди, лімітів і квот на використання чи добування природ­
  них ресурсів загальнодержавного значення, викидів і скидів за­
  бруднюючих речовин у навколишнє природне середовище, якщо
  це призводить до забруднення природних ресурсів загальнодержав­
  ного значення, а також на утворення та розміщення відходів;

• додержанням вимог екологічної та радіаційної (крім майдан­
  чиків ядерних установок, об'єктів, призначених для поводження з
  радіоактивними відходами, та уранових об'єктів) безпеки, у тому
  числі: у процесі проведення наукових, науково-дослідних і
  дослідно-конструкторських робіт, впровадження відкриттів, вина­
  ходів, застосування нової техніки, імпортного устаткування, техно­
  логій і систем; на військових та оборонних об'єктах,, об'єктах ор­
  ганів внутрішніх справ, Державного департаменту з питань вико­
  нання покарань, органів Служби безпеки України та прикордон­
  них військ у місцях їх постійної дислокації, а також під час пере-

274

§ 2. Державний екологічний контроль

дислокації військ та військової техніки автомобільними, повітря­ними, залізничними і плавучими транспортними засобами, прове­дення військових навчань, маневрів; у пунктах пропуску через дер­жавний кордон і в зоні діяльності митниць призначення та відправлення; у процесі транспортування, зберігання, застосуван­ня, утилізації, знищення і знешкодження пестицидів та агрохімі-катів, небезпечних хімічних речовин, виробничих, побутових та інших видів відходів; у зонах спостережень атомних електростан­цій, на об'єктах, що використовують джерела іонізуючого випро­мінювання.

Держекоінспекція також координує роботу структурних підрозділів центральних органів виконавчої влади, які здійснюють державний контроль у сфері лісового та мисливського господарст­ва, регулювання земельних відносин, використання та охорони вод і відтворення водних ресурсів, а також урядового органу державно­го управління з питань рибного господарства.

Держекоінспекція готує і подає пропозиції Мінприроди про ска­сування виданих дозволів на захоронення (складування) промисло­вих, побутових та інших відходів, викидів шкідливих речовин у навколишнє природне середовище, на спеціальне використання природних ресурсів у разі порушення виконання умов цих дозволів.

Держекоінспекція за дорученням Мінприроди бере участь і в міжнародному співробітництві в сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання природних ресурсів, екологічної та радіаційної безпеки, зокрема, здійснює контроль за виконанням міждержавних програм і вимог міжнарод­них договорів України щодо охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання природних ресурсів, екологічної та радіаційної безпеки в межах наданих повноважень.

Державні інспектори екологічної інспекції в межах своєї компе­тенції мають право:

— обстежувати в установленому порядку підприємства, установи та організації незалежно від форми власності і господарювання, військові та оборонні об'єкти, об'єкти органів внутрішніх справ, Державного департаменту з питань виконання покарань і Служби безпеки України та прикордонних військ у місцях їх постійної дис­локації, проведення військових навчань, маневрів, а також під час передислокації військ та військової техніки автомобільними, повіт­ряними, залізничними і плавучими транспортними засобами з ме-

275

Розділ IX. Екологічний контроль

тою перевірки додержання ними вимог щодо охорони навколиш­нього природного середовища, раціонального використання і від­творення природних ресурсів, екологічної та радіаційної безпеки;

• обмежувати чи зупиняти (тимчасово) діяльність підприємств,
  установ, організацій та об'єктів незалежно від форми власності і
  господарювання (в тому числі будівництво, реконструкцію та роз­
  ширення об'єктів) і подавати Мінприроди пропозиції щодо припи­
  нення в установленому порядку діяльності у разі порушенням ни­
  ми законодавства про охорону навколишнього природного середо­
  вища, за винятком суб'єктів підприємницької діяльності (інвес­
  торів), що провадять свою діяльність відповідно до законодавства
  про угоди щодо розподілу продукції;

• опломбовувати приміщення, устаткування та апаратуру
  підприємств, установ, організацій та об'єктів, стосовно яких було
  прийняте в установленому порядку рішення про обмеження, зупи­
  нення (тимчасове) їх діяльності;

• перевіряти документи на право спеціального використання
  природних ресурсів (ліцензії, дозволи, лісорубні квитки тощо);

• складати акти перевірок і протоколи про адміністративні пра­
  вопорушення та розглядати справи про адміністративні правопору­
  шення у сфері охорони навколишнього природного середовища,
  використання природних ресурсів, екологічної та радіаційної без­
  пеки;

• давати обов'язкові для виконання приписи з питань, що на­
  лежать до її повноважень;

• у разі неможливості встановлення особи порушника під час
  складання протоколу про адміністративне правопорушення на
  місці вчинення правопорушення доставляти осіб, які порушили
  вимоги законодавства про охорону навколишнього природного се­
  редовища, до органів місцевого самоврядування, органів внутріш­
  ніх справ і штабів громадського формування з охорони громадсь­
  кого порядку і державного кордону;

• подавати позови до підприємств, установ та організацій неза­
  лежно від форми власності й господарювання" та пред'являти пре­
  тензії про відшкодування збитків, заподіяних унаслідок порушен­
  ня ними вимог природоохоронного законодавства;

• передавати до прокуратури, органів досудового слідства та
  дізнання матеріали про виявлені факти правопорушення, в яких є
  ознаки злочину;

276

§ 2. Державний екологічний контроль

• 
  одержувати в установленому законодавством порядку від
  центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів Авто­
  номної Республіки Крим, місцевого самоврядування, підприємств,
  установ та організацій незалежно від форми власності й господа­
  рювання довідкові та інформаційні матеріали про стан екологічної
  та радіаційної безпеки, повідомлення про аварії та їх причини,
  технічну та іншу документацію, а також інформацію, необхідну для
  виконання покладених на неї завдань;

• залучати спеціалістів органів виконавчої влади, підприємств,
  установ та організацій, у тому числі громадських (за погодженням
  з їх керівниками), для вирішення питань щодо участі в проведенні
  перевірок виконання заходів з охорони навколишнього природно­
  го середовища, раціонального використання природних ресурсів,
  екологічної та радіаційної безпеки;

• зупиняти або забороняти проведення робіт на територіях за­
  повідників, національних природних парків, інших територіях та
  об'єктах природно-заповідного фонду, не передбачених
  відповідним режимом;

• зупиняти транспортні (в тому числі плавучі) засоби та прово­
  дити огляд речей, транспортних (у тому числі плавучих) засобів,
  знарядь добування об'єктів рослинного та тваринного світу на
  місцях їх добування, зберігання, перероблення і реалізації;

• вилучати в установленому порядку в осіб, які порушили за­
  конодавство про охорону навколишнього природного середовища,
  знаряддя добування об'єктів рослинного та тваринного світу,
  транспортні (в тому числі плавучі) засоби, обладнання і предмети,
  Що були знаряддям незаконного добування об'єктів рослинного та
  тваринного світу, незаконно добуті природні ресурси і продукцію,
  що з них вироблена, а також відповідні документи (ліцензії, дозво­
  ли, лісорубні квитки тощо);

• викликати громадян, у тому числі посадових осіб, для одер­
  жання від них усних або письмових пояснень у зв'язку з порушен­
  ням ними вимог законодавства про охорону навколишнього при­
  родного середовища, раціональне використання природних ре­
  сурсів, екологічну і радіаційну безпеку;

• проводити фотографування, здійснювати звукозапис, кіно- і
  відеозйомку як допоміжний засіб для запобігання та розкриття
  екологічних правопорушень;

277

Розділ IX. Екологічний контроль

• 
  призначати в установленому порядку громадських інспек­
  торів з охорони довкілля та видавати їм посвідчення затверджено­
  го Мінприроди зразка;

• оглядати в пунктах пропуску через державний кордон, на
  митницях усі види транспортних засобів, у тому числі літаки, ко­
  раблі, інші плавучі засоби, в порядку, визначеному законодавст­
  вом, з метою виявлення екологічно небезпечних і заборонених до
  вивезення з України та ввезення в Україну вантажів;

• робити запити та подавати пропозиції до Мінприроди щодо
  фінансування природоохоронних заходів, у тому числі за рахунок
  коштів Державного фонду охорони навколишнього природного
  середовища;

• виконувати за дорученням Мінприроди функцію замовника
  під час здійснення закупівлі товарів, робіт і послуг за державні
  кошти;

• використовувати за погодженням з органами МВС спеціальні
  транспортні засоби, які мають кольорографічне забарвлення та на­
  пис з емблемою;

• скликати в установленому порядку наради з питань, які на­
  лежать до її компетенції.

Держекоінспекція видає накази організаційно-розпорядчого ха­рактеру, які обов'язкові для виконання, їй також підвідомчі спра­ви про адміністративні правопорушення в сфері охорони навко­лишнього природного середовища. Накази державних інспекторів можуть бути оскаржені у порядку підлеглості вищому державному інспектору, а також у судовому порядку. ?

Крім цієї інспекції, у складі Мінприроди України діють Держав­на служба заповідної справи, на яку покладений державний кон­троль за додержанням режиму територій та об'єктів природно-за­повідного фонду, збереженням біологічного та ландшафтного різноманіття на відповідних територіях, та Держлісінспекція, яка здійснює контроль за додержанням лісового законодавства.

Держлісінспекція відповідно до Положення про неї організовує та здійснює державний контроль за охороною,'захистом, викорис­танням та відтворенням лісів, у тому числі в межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду незалежно від їх підпорядку­вання, полезахисних та інших захисних лісових смуг і лісів у ме­жах населених пунктів, зокрема: вимог законодавства у сфері охо­рони, захисту, використання та відтворення лісів центральними і

278

§ 2. Державний екологічний контроль

місцевими органами виконавчої влади, місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконав­чої влади, підприємствами, установами і організаціями, громадяна­ми; правил, нормативів, стандартів, вимог висновків державної екологічної експертизи у сфері використання та охорони лісів; ви­мог щодо заготівлі деревини згідно із затвердженими в установле­ному порядку щорічним розміром лісосічного фонду та розрахун­ковою лісосікою; сезонних строків початку і закінчення заготівлі другорядних лісових матеріалів, здійснення побічних лісових кори­стувань.

Здійснюючи функції контролю, Держлісінспекція має право:

• обстежувати в установленому порядку підприємства, установи
  і організації з метою перевірки додержання ними вимог законодав­
  ства у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів;

• обмежувати чи тимчасово припиняти в установленому поряд­
  ку діяльність підприємств, установ і організацій та експлуатацію
  об'єктів (у тому числі будівництво, реконструкцію та розширення
  об'єктів) і подавати до Мінприроди України пропозиції щодо при­
  пинення діяльності цих підприємств, установ і організацій у разі
  порушення вимог законодавства у сфері охорони, захисту, викори­
  стання та відтворення лісів, за винятком суб'єктів підприємниць­
  кої діяльності (інвесторів), що провадять свою діяльність відпо­
  відно до законодавства про угоди щодо розподілу продукції;

• перевіряти документи на право спеціального використання
  лісових ресурсів (дозволи, лісорубні квитки тощо);

• складати акти перевірки і протоколи про адміністративні пра­
  вопорушення у сфері охорони, захисту, використання та відтворен­
  ня лісів у межах повноважень, визначених законом;

• давати обов'язкові для виконання приписи з питань, що на­
  лежать до її повноважень;

• доставляти осіб, які вчинили порушення вимог законодавст­
  ва у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів, до
  органів внутрішніх справ або виконавчих органів сільських, селищ­
  них рад, якщо особу порушника не може бути встановлено на місці
  вчинення порушення;

• вживати в установленому порядку заходів досудового врегу­
  лювання спорів та звертатися до суду з питань відшкодування
  збитків, заподіяних внаслідок порушення вимог законодавства у
  сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів;

279

Розділ IX. Екологічний контроль

• 
  
  передавати до прокуратури, органів досудового слідства та
  органів дізнання матеріали про діяння, в яких вбачаються ознаки
  злочину;

• вилучати в установленому порядку в осіб, які порушили ви­
  моги законодавства у сфері охорони, захисту, використання та
  відтворення лісів, знаряддя добування лісових ресурсів, транс­
  портні (в тому числі плавучі) засоби, обладнання і предмети, що є
  знаряддям незаконного добування лісових ресурсів, незаконно
  добуті лісові ресурси і продукцію, що з них вироблена, а також
  відповідні документи (дозволи, лісорубні квитки тощо);

• тимчасово припиняти проведення робіт на територіях запо­
  відників, національних природних парків, інших територіях та
  об'єктах природно-заповідного фонду, що знаходяться в межах
  лісового фонду, у разі порушення вимог лісового законодавства;

• викликати громадян для одержання усних або письмових по­
  яснень у зв'язку з порушенням ними вимог законодавства у сфері
  охорони, захисту, використання та відтворення лісів;

• здійснювати відповідно до закону фотографування, звукоза­
  пис, кіно- і відеозйомку як допоміжний засіб для запобігання та
  розкриття порушень вимог законодавства у сфері охорони, захис­
  ту, використання та відтворення лісів;

• призначати в установленому порядку громадських інспек­
  торів з охорони лісів та видавати їм посвідчення затвердженого
  Мінприроди України зразка.

Функції державного екологічного контролю у відповідних регіо­нах здійснюють також спеціальні підрозділи Мінприроди України Державна екологічна інспекція Азовського моря (Положення про Державну інспекцію Азовського моря Міністерства охорони навко­лишнього природного середовища України затверджено наказом Мінприроди України від 23 лютого 2004 р.), Державна Азово-Чор-номорська екологічна інспекція (Положення про Державну Азово-Чорноморську інспекцію Міністерства охорони навколишнього природного середовища України затверджено наказом Мінприро­ди України від 23 лютого 2004 р.) (діє на території від міста Ска-довська (включно) до міста Генічеська (включно) Херсонської області навколо Кримського півострова), Державна екологічна інспекція з охорони довкілля Північно-Західного регіону Чорного моря (Положення про Державну інспекцію з охорони довкілля Північно-Західного регіону Чорного моря Міністерства охорони

280

§ 2. Державний екологічний контроль

навколишнього природного середовища України затверджено на­казом Мінприроди України від 27 липня 2004 р.) (діє на території від західного кордону України по р. Дунай до міста Скадовська Херсонської області).

Крім того, Мінприроди (відповідно до Указу Президента Украї­ни від 20.04. 2005 р. «Про Міністерство охорони навколишнього природного середовища України») здійснює державний контроль за геологічним вивченням надр, забезпеченням здійснення держав­ного геодезичного нагляду за топографо-геодезичною і карто­графічною діяльністю, бере участь у здійсненні державного кон­тролю та нагляду за охороною та використанням надр. Відповідно до Положення до його відання віднесено, зокрема, державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль), топографо-геодезичною, картографічною діяльністю (державний геодезичний нагляд), виконанням програм у цих сфе­рах, повнотою геологічного вивчення надр, своєчасністю і пра­вильністю державної реєстрації робіт з геологічного вивчення надр, наявністю спеціальних дозволів, виконанням передбачених ними умов, а також ліцензій на провадження певних видів госпо­дарської діяльності, додержанням під час дослідно-промислової експлуатації родовищ корисних копалин технологій, які забезпечу­ють необхідне їх вивчення і виключають можливість пошкодження родовищ, виконанням рекомендацій державної експертизи з оцінки запасів корисних копалин, збереженням розвідувальних гірничих виробок і свердловин, а також геологічної документації, зразків порід, дублікатів проб, що можуть бути використані для по­дальшого вивчення надр, додержанням вимог законодавства про надра, а також проектів, стандартів, норм, правил, інших норма­тивних документів з геологічного вивчення надр, у тому числі під час експлуатації родовищ корисних копалин, топографо-геодезич­ної та картографічної діяльності; бере участь у здійсненні держав­ного контролю та нагляду за охороною та раціональним викорис­танням надр.

Держкомзем України в межах своїх повноважень здійснює дер­жавний контроль за додержанням земельного законодавства, в то­му числі встановленого порядку вилучення і надання земельних Ділянок, режиму використання земельних ділянок відповідно до їх Цільового призначення та умов надання, власниками земельних Ділянок і землекористувачами; за цільовим використанням коштів,

281

Розділ IX. Екологічний контроль

що надходять відповідно до законодавства України у порядку відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва.

Держводгосп України відповідно до покладених на нього повно­важень здійснює контроль за додержанням режиму роботи водо­сховищ комплексного призначення, водогосподарських систем і каналів, використання прибережних захисних смуг, достовірністю державного обліку водокористування, технічним станом гідро­технічних споруд, які належать підприємствам, установам, ор­ганізаціям, що перебувають у сфері його управління.

Відповідно до Положення про здійснення органами Держводго­спу України контролю за охороною, раціональним використанням та відтворенням водних ресурсів, затвердженого наказом Держвод­госпу України від 29 січня 2001 р., контроль здійснюється за: за­безпеченням права державної власності на води; наявністю та ста­ном водоохоронних споруд та обладнання; веденням обліку вико­ристання води та скидами речовин, що забруднюють, у водні дже­рела і наявністю відповідної апаратури та систем контролю; дотри­манням правил експлуатації водогосподарських споруд і пристроїв; дотриманням умов дозволів на спеціальне водокористування; до­триманням установлених режимів роботи водосховищ та водогос­подарських систем; виконанням заходів з охорони вод від забруд­нення, засмічення та виснаження при здійсненні господарської діяльності на водозборах, у водоохоронних зонах та прибережних захисних смугах річок, водосховищ, озер та інших водних об'єктів; дотриманням порядку та режиму використання земель водного фонду; виконанням заходів щодо безпечного водокористування у зонах впливу атомних електростанцій.

Органи Держводгоспу здійснюють контроль за дотриманням всі­ма фізичними і юридичними особами незалежно від форми влас­ності та господарювання: правил експлуатації водогосподарських споруд (об'єктів), пристроїв, систем, водосховищ і водойм, що ви­користовуються як водосховища; норм (лімітів) і правил водокори­стування і водовідведення та встановленого режиму використання вод; правил ведення водокористування первинного обліку кількості вод, що забираються із водних об'єктів і скидаються до них, та визначення якості вод; правил ведення водокористувачами первин­ного обліку кількості вод, що забираються із водних об'єктів і скидаються до них, та визначення якості вод; правил забудови та

282

§ 2. Державний екологічний контроль

господарського освоєння земель у зонах можливого затоплення та у водоохоронних зонах. Крім того, в їх функції входить контроль за: реалізацією державних та регіональних програм оздоровлення, використання, охорони та відтворення водних ресурсів; виконан­ням водокористувачами та учасниками водогосподарського комп­лексу встановленого режиму спрацювання водосховищ загально­державного значення; використанням земель водного фонду; ве­денням будівельних, днопоглиблювальних, вибухових, бурових робіт, добуванням корисних копалин, прокладанням кабелю, тру­бопроводів та інших комунікацій, що здійснюються юридичними та фізичними особами на водних об'єктах; виконанням підприємства­ми, організаціями та установами передбачених заходів, пов'язаних з запобіганням шкідливої дії вод та ліквідацією її наслідків.

Виконуючи контрольні функції, органи Держводгоспу мають право здійснювати перевірки: наявності та стану обладнання й апа­ратури для обліку використаної і скинутої води; дотримання норм і правил організації водовідведення поверхневих вод з територій населених пунктів; дотримання порядку та умов загального і спеціального водокористування; достовірності даних статистичної звітності з обліку водокористування; стану будівництва водоохо­ронних об'єктів на землях водного фонду; ведення господарської діяльності на водозборах, у прибережних захисних смугах та водо­охоронних зонах.

Органи Держводгоспу, що здійснюють контроль за раціональ­ним використанням, охороною та відтворенням водних ресурсів, у межах своєї компетенції мають право:

• обстежувати в установленому порядку підприємства, устано­
  ви, організації, незалежно від форм власності і видів господарської
  діяльності, що використовують водні ресурси чи здійснюють гос­
  подарську діяльність на водозабірних та прибережних захисних
  смугах і водоохоронних зонах у будь-який час з метою перевірки
  Додержання водного законодавства;

• видавати фізичним і юридичним особам приписи щодо
  здійснення відповідних заходів з раціонального використання, охо­
  рони вод та відтворення водних ресурсів;

• порушувати перед відповідними органами в установленому
  законом порядку питання щодо обмеження, тимчасової заборони
  (зупинки) будівництва, реконструкції, розширення об'єктів про­
  мисловості, зв'язку, оборони транспорту та іншого призначення,

283

Розділ IX. Екологічний контроль

проведення робіт з експлуатації (добування) природних ресурсів, пошукових та інших робіт, що здійснюються з порушенням водно­го законодавства; заборони (тимчасової зупинки), обмеження ро­боти промислових підприємств, господарської діяльності суб'єктів господарювання на водозаборах, у межах прибережних захисних смуг та у водоохоронних зонах, якщо ця діяльність здійснюється з порушенням норм і правил використання і охорони водних ре­сурсів чи призводить або призведе до забруднення, засмічення чи виснаження водного об'єкта; тимчасової зупинки дії виданих доз­волів на спеціальне водокористування у разі недотримання умов цих дозволів;

• зупиняти або забороняти проведення робіт у руслах річок чи
  акваторіях водосховищ, якщо ці роботи не погоджені в установле­
  ному порядку із спеціально уповноваженими органами державної
  виконавчої влади в галузі використання, охорони та відтворення
  водних ресурсів;

• складати акти перевірки і протоколи про порушення законо­
  давства в галузі охорони і раціонального використання водних ре­
  сурсів та у випадках пошкодження водогосподарських споруд
  (об'єктів) та пристроїв чи при порушенні правил їх експлуатації;

• пред'являти позови про відшкодування збитків, заподіяних
  внаслідок порушення водного законодавства чи пошкодження во­
  догосподарських споруд (об'єктів) та пристроїв;

• викликати громадян та посадових осіб для надання усних або
  письмових пояснень у зв'язку з порушенням ними водного зако­
  нодавства, проводити фотографування, здійснювати звукозапис,
  кіно- та відеозйомку як допоміжний засіб для запобігання і роз­
  криття адміністративних правопорушень, відповідальність за які
  передбачена статтями 48, 59, 60, 61 Кодексу України про
  адміністративні правопорушення;

• отримувати безоплатно від фізичних і юридичних осіб інфор­
  маційні матеріали в обсягах статистичної звітності, необхідні для
  визначення стану використання та охорони водних ресурсів,
  повідомлення про аварійні забруднення водних ресурсів та про хід
  ліквідації їх наслідків, пояснення обставин, що призвели до пору­
  шення правил експлуатації водогосподарських споруд і пристроїв
  чи їх пошкодження;

• розглядати справи про адміністративні правопорушення,
  пов'язані з порушенням правил використання, охорони водних ре-

284

§ 2. Державний екологічний контроль

сурсів (статті 48, 59, 60 та 61 КпАП), за винятком випадків забруд­нення та засмічення підземних вод або порушення водоохоронно­го режиму на водозаборах, яке спричинило забруднення цих вод;

— вносити пропозиції щодо притягнення осіб, які допустили порушення водного законодавства до дисциплінарної, матеріаль­ної, адміністративної або кримінальної відповідальності у випад­ках, передбачених чинним законодавством України.

Здійснюючи функції державного екологічного контролю, орга­ни Держводгоспу взаємодіють з іншими органами спеціальної ком­петенції, які виконують аналогічні функції, наприклад з Держ-екоінспекцією.

Держкомлісгосп України здійснює державний нагляд і контроль за додержанням вимог щодо охорони, захисту, використання та відтворення лісів, ведення мисливського господарства і полюван­ня, а також застосування пестицидів та агрохімікатів у лісовому господарстві, на землях лісового фонду, проводить у встановлено­му порядку через галузеві науково-дослідні установи їх апробацію; забезпечує функціонування та координує роботу служби державної лісової охорони.

Служба державної лісової охорони в межах наданих їй контроль­них повноважень здійснює організацію наземної та авіаційної охо­рони лісів; контролює виконання заходів протипожежної безпеки, своєчасного виявлення та боротьби з лісовими пожежами; здійснює охорону лісів від самовільних порубок, розкрадання, ви­нищення та інших правопорушень; контролює виконання лісоза­готівельних правил відпуску деревини на пні, правил сінокосіння, випасу худоби, інших правил експлуатації лісового фонду; контро­лює додержання інших правил лісового законодавства.

Відповідно до ст. 88 Лісового кодексу України службові особи державної лісової охорони мають право давати обов'язкові для ви­конання вказівки (приписи) про усунення порушень лісового за­конодавства, встановленого порядку використання лісових ре­сурсів та користування земельними ділянками лісового фонду, інших порушень, що можуть завдати шкоди лісу; відвідувати без­перешкодно підприємства, організації, установи для виконання контрольних функцій щодо забезпечення належної охорони та за­хисту лісів; доставляти осіб, що порушують лісове законодавство, ^в органи внутрішніх справ, місцеві органи влади; вилучати в осіб, Що порушують лісове законодавство, незаконно добуту продукцію

285

Розділ IX. Екологічний контроль

лісових користувань, інструменти, обладнання, транспортні та інші засоби, що були знаряддям правопорушення, а також відповідні документи; зберігати, носити і застосовувати спеціальні засоби та зброю в порядку, передбаченому законодавством.

МНС та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи здійснює державний нагляд і контроль за виконанням вимог цивільної оборони і техногенної безпеки, заходів щодо за­побігання надзвичайним ситуаціям та їх ліквідації, станом готов­ності сил реагування на надзвичайні ситуації техногенного та при­родного характеру до проведення рятувальних та інших невідклад­них робіт у разі виникнення надзвичайної ситуації; розробляє і контролює виконання спеціальних правил і вимог щодо додержан­ня законодавства і здійснює методичне керівництво і контроль за створенням, зберіганням, використанням та поповненням опера­тивного, відомчих, регіональних, місцевих та об'єктових резервів для запобігання і ліквідації надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру.

Держатомрегулювання України також здійснює відповідні кон­трольні функції в сфері охорони навколишнього природного сере­довища від радіаційного забруднення. Комітет безпосередньо та через утворені в установленому порядку свої територіальні органи (державні інспекції з ядерної та радіаційної безпеки) організовує і здійснює державний нагляд за додержанням вимог законодавства, спеціальних норм, правил і стандартів з використання ядерної енергії, вимог ядерної та радіаційної безпеки, фізичного захисту ядерних установок, ядерних матеріалів, радіоактивних відходів, інших джерел іонізуючого випромінювання; здійснює контроль за реалізацією заходів, спрямованих на запобігання аваріям у процесі виробництва та використання джерел іонізуючого випромінюван­ня на ядерних установках, об'єктах, призначених для поводження з радіоактивними відходами, уранових об'єктах, та забезпечення готовності підприємств, установ і організацій до ліквідації наслідків таких аварій; контролює додержання встановленого по­рядку подання інформації про випадки порушень у роботі ядерних установок або сховищ для захоронення радіоактивних відходів, ор­ганізовує з'ясування причин таких порушень, а також обставин ви­никнення ядерних інцидентів і радіаційних аварій.

Цей орган застосовує в межах своїх повноважень примусові за­ходи щодо юридичних і фізичних осіб у разі порушення ними за-

286

§ 2. Державний екологічний контроль

конодавства, норм, правил і стандартів з використання ядерної енергії, вимог ядерної та радіаційної безпеки, фізичного захисту ядерних установок, ядерних матеріалів, радіоактивних відходів, інших джерел іонізуючого випромінювання, а також умов виданих ліцензій. Зокрема, в установленому порядку має право застосову­вати: фінансові санкції до підприємств, установ, організацій, підприємців за порушення законодавства, норм, правил і стан­дартів з ядерної та радіаційної безпеки та умов наданих дозволів; обмежувати, припиняти чи зупиняти експлуатацію підприємств, установ, організацій та об'єктів у разі порушення ними вимог що­до ядерної та радіаційної безпеки; притягувати в установленому порядку до відповідальності осіб, винних у порушенні законодав­ства про ядерну та радіаційну безпеку; надсилати ліцензіатам, влас­никам чи керівникам підприємств подання про невідповідність ок­ремих осіб займаним посадам; передавати правоохоронним орга­нам матеріали про факти порушень установлених законами та іншими нормативно-правовими актами вимог щодо додержання ядерної та радіаційної безпеки.

Законодавче закріплення основних повноважень державних інспекторів з ядерної та радіаційної безпеки міститься в Законі Ук­раїни «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку». Так, відповідно до положень ст. 25 цього закону державні інспек­тори, що здійснюють державний нагляд за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки, можуть безперешкодно в будь-який час відвідувати підприємства, установи, організації, незалежно від форми власності, для перевірки дотримання законодавства про ви­користання ядерної енергії, отримувати від посадових осіб цих суб'єктів господарювання необхідні пояснення, матеріали та інформацію з цих питань. У разі виявлення порушень вимог зако­нодавства, норм, правил, стандартів з ядерної та радіаційної безпе­ки вони мають право: надсилати відповідним особам обов'язкові Для виконання розпорядження (приписи) про усунення порушень і недоліків; застосовувати в установленому порядку фінансові санкції до підприємств, установ, організацій та підприємців; обме­жувати, припиняти чи зупиняти експлуатацію підприємств, уста­нов, організацій і об'єктів у разі порушення вимог щодо ядерної та радіаційної безпеки; притягувати в установленому порядку до відповідальності винних осіб.

287

Розділ IX. Екологічний контроль

Рішення Головного державного інспектора України з ядерної без­пеки, прийняте у межах його компетенції, є остаточним і може бути оскаржено лише в судовому порядку. Рішення державних інспек­торів, підпорядкованих Головному державному інспектору України, можуть бути скасовані ним. Оскарження рішень Головного держав­ного інспектора України з ядерної безпеки не зупиняє їх дії.

Укрдержрибгосп організовує і здійснює державний контроль за охороною водних живих ресурсів та середовища їх перебування, відтворенням водних живих ресурсів та регулюванням рибальства відповідно до Положення про нього.

З метою здійснення державного контролю у сфері охорони, відтворення водних живих ресурсів та регулювання рибальства, державного нагляду за безпекою мореплавства, флоту рибного гос­подарства в Укрдержрибгоспі функціонує Державна інспекція охо­рони, відтворення водних живих ресурсів та регулювання рибальства.

Укрдержрибгосп у межах здійснення наданих йому контрольних функцій має право: зупиняти, оглядати і тимчасово затримувати судна та інші плавучі засоби, що здійснюють вилов риби у водних об'єктах на території України, водах під юрисдикцією України та міжнародних рибогосподарських організацій, членом яких є Ук­раїна, для перевірки дотримання правил рибного промислу, добу­вання інших водних живих ресурсів; відвідувати без перешкод підприємства, установи, організації, українські та. іноземні судна, плавучі засоби, що здійснюють добування і переробку риби, інших водних живих ресурсів у водах під юрисдикцією України та міжна­родних рибогосподарських організацій, членом яких є Україна, гідротехнічні споруди, а також території природно-заповідного фонду України з метою здійснення контролю за дотриманням ви­мог безпеки мореплавства, охорони праці та навколишнього при­родного середовища; розглядати відповідно до законодавства Ук­раїни справи про адміністративні правопорушення.

Важливу роль у здійсненні екологічного контролю відіграють і органи внутрішніх справ. Так, міліція бере участь у запобіганні й припиненні екологічних правопорушень, 'зокрема, незаконного полювання, знищення та пошкодження лісових масивів, незакон­ної порубки лісу та ін.

Державна автомобільна інспекція МВС України (ДАІ) здійснює контроль за додержанням правил охорони навколишнього природ­ного середовища від шкідливого впливу автомототранспортних за-

288

§ 2. Державний екологічний контроль

собів. Відповідно до Закону України «Про дорожній рух» (1993 р.). ДАІ здійснює контроль за дотриманням власниками (володільця­ми) транспортних засобів вимог щодо охорони довкілля від шкідливого впливу транспортних засобів. Під час виконання служ­бових обов'язків працівники ДАІ мають право перевіряти виконан­ня власниками (володільцями) транспортних засобів вимог законо­давства, у тому числі правил, норм, стандартів, щодо забезпечення охорони атмосферного повітря; зупиняти транспортні засоби за наявності ознак, що свідчать про їх технічну несправність або за­бруднення навколишнього природного середовища (Положення про Державну автомобільну інспекцію Міністерства внутрішніх справ України).

Держсанепідемслужба України відповідно до вимог Закону Ук­раїни «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуч­чя населення» здійснює державний нагляд щодо впровадження за­ходів щодо санітарно-епідемічного благополуччя населення, а та­кож контроль за дотриманням юридичними і фізичними особами санітарного законодавства для запобігання, виявлення, зменшення та усунення шкідливого впливу небезпечних факторів на здоров'я людей, за виконанням програм, що стосуються впливу факторів навколишнього середовища на здоров'я людей.

Заклади санітарно-епідеміологічної служби відповідно до Поло­ження про Державну санітарно-епідеміологічну службу України здійснюють санітарно-епідеміологічний контроль і нагляд у пунк­тах пропуску через державний кордон, контролюють здійснення санітарних і протиепідемічних (профілактичних) заходів. Санітар­но-епідеміологічна служба видає обов'язкові для виконання при­писи і постанови щодо усунення або обмеження шкідливого впли­ву на стан здоров'я і життя людини факторів середовища життє­діяльності, причин та умов виникнення і поширення інфекційних хвороб тощо.

Служба державної охорони природно-заповідного фонду України відповідно до Положення про неї від 14 липня 2000 р. забезпечує охорону та збереження природних заповідників, біосферних за­повідників, національних природних парків, ботанічних садів, ден­дрологічних парків, зоологічних парків загальнодержавного зна­чення, регіональних ландшафтних парків. Особливість організації служби полягає в тому, що ця діяльність здійснюється спеціальни­ми службами охорони і вони не підпорядковуються єдиному дер-

10 5-2оо 289

Розділ IX. Екологічний контроль

жавному органу, а створюються у складі адміністрацій зазначених категорій природно-заповідного фонду.

До складу служб державної охорони входять служби охорони природних заповідників, національних природних парків, бо­танічних садів, дендрологічних парків, зоологічних парків загаль­нодержавного значення, а також регіональних ландшафтних парків, які очолюють керівники адміністрації відповідних тери­торій та об'єктів природно-заповідного фонду.

У сфері виконання контрольних функцій основними завдання­ми служби державної охорони природно-заповідного фонду є: здійснення охорони природних заповідників, біосферних за­повідників, національних природних парків, ботанічних садів, ден­дрологічних парків, зоологічних садів загальнодержавного значен­ня, регіональних ландшафтних парків; здійснення охорони диких тварин і місць їх перебування у межах територій та об'єктів при­родно-заповідного фонду; забезпечує порядок використання при­родних ресурсів; забезпечує додержання вимог щодо відвідування територій та об'єктів природно-заповідного фонду.

Працівники служби державної охорони мають право:

• вимагати від громадян і службових осіб пояснення у зв'язку
  з порушенням ними режиму територій та об'єктів природно-за­
  повідного фонду, їх охоронних зон;

• перевіряти у громадян і службових осіб посвідчення на пра­
  во перебування, використання природних ресурсів та провадження
  іншої діяльності в межах відповідних територій та об'єктів природ­
  но-заповідного фонду;

• доставляти порушників природоохоронного законодавства у
  територіальні органи внутрішніх справ чи до виконавчого комітету
  селищної, сільської ради з метою з'ясування особи;

• складати протоколи про порушення адміністративного зако­
  нодавства в галузі охорони довкілля, використання природних
  ресурсів, надсилати їх відповідним органам для притягнення вин­
  них до відповідальності;

• вилучати у порушників предмети і знаряддя незаконного ви­
  користання природних ресурсів, транспортні засоби, незаконно
  добуту продукцію, відповідні документи;

• проводити особистий огляд осіб, речей, транспортних засобів
  та перевірку знарядь і продукції, одержаної в результаті природо­
  користування;

290

§ 3. Відомчий і виробничий екологічний контроль

• 
  безперешкодно відвідувати і перевіряти підприємства, уста­
  нови, організації, судна та інші транспортні засоби в межах тери­
  торій та об'єктів природно-заповідного фонду, їх охоронних зон
  стосовно додержання вимог природоохоронного законодавства;

• давати обов'язкові для виконання приписи з метою усунен­
  ня порушень, виявлених у межах територій та об'єктів природно-
  заповідного фонду;

• подавати клопотання про припинення, зупинення чи обме­
  ження будь-якої діяльності, що проводиться з порушенням вимог
  природоохоронного законодавства або забороняється згідно з
  режимом охорони територій та об'єктів природно-заповідного
  фонду;

• направляти в установленому порядку матеріали про пору­
  шення природоохоронного законодавства до відповідних органів
  для вирішення питання щодо притягнення винних осіб до
  кримінальної відповідальності.

? 3. Відомчий і виробничий екологічний контроль

Особливість здійснення відомчого екологічного контролю поля­гає в тому, що він здійснюється міністерствами і відомствами в ме­жах своєї галузі. Об'єктами такого контролю є діяльність держав­них підприємств, установ, організацій, які знаходяться у підпоряд­куванні відповідних органів виконавчої влади. На відміну від дер­жавного екологічного контролю, що має надвідомчий характер, відомчий екологічний контроль здійснюється державними органа­ми щодо суб'єктів, які їм підпорядковані. Відомчий екологічний контроль обмежується галузевою сферою та більш вузьким колом завдань, які визначаються спеціальними положеннями про міністерства та відомства. Контрольні функції таких міністерств і відомств досить різнорідні, оскільки це пов'язано із специфікою Діяльності підконтрольних підприємств, установ, організацій: в од­них випадках їх діяльність більшою мірою пов'язана з використан­ням природних ресурсів, а інших — лише не значною мірою сто­сується питань природокористування. Слід зазначити, що остан­німи роками сфера відомчого контролю істотно звузилася, що зумовлено процесом приватизації підприємств різних галузей про­мисловості.

291

Розділ IX. Екологічний контроль

Виконання функцій відомчого екологічного контролю регу­люється переважно відповідними положеннями про центральні державні органи. Зокрема, Мінпаливенерго України відповідно до Положення про нього від 14 квітня 2000 р. у межах своїх повнова­жень здійснює контроль за виконанням вимог щодо фізичного за­хисту ядерних установок, ядерних матеріалів, радіоактивних від­ходів, інших джерел іонізуючого випромінювання на підприєм­ствах, установах, організаціях, що належать до сфери його управ­ління.

Виробничий екологічний контроль здійснюється у сфері вироб­ничо-господарської діяльності підприємств та інших суб'єктів підприємництва, які мають виконувати правові вимоги щодо раціонального використання природних ресурсів та не допускати погіршення стану навколишнього природного середовища. Відповідно до вимог ст. 246 Господарського кодексу України здійснення будь-якої господарської діяльності, що загрожує життю і здоров'ю людей або становить підвищену небезпеку для довкілля, забороняється. Аналогічна норма міститься і в ст. 153 цього кодек­су, де говориться, що суб'єкт господарювання, здійснюючи госпо­дарську діяльність, зобов'язаний здійснювати заходи щодо своєчасного відтворення і запобігання псуванню, забрудненню, засміченню та виснаженню природних ресурсів, не допускаючи зниження їх якості у процесі господарювання.

Отже, необхідність проведення виробничого екологічного кон­тролю зумовлена специфікою підприємств, які у своїй виробничій діяльності або використовують природні ресурси, або відходами свого виробництва забруднюють навколишнє природне середови­ще. Всі підприємства, установи, організації, діяльність яких пов'язана з шкідливим впливом на навколишнє природне середо­вище і використанням природних ресурсів, повинні здійснювати такий контроль.

Зміст виробничого екологічного контролю залежить від того, яким природним ресурсам загрожує діяльність того чи іншого під­приємства, тобто від специфіки діяльності підприємства. Так, керівник (або власник) підприємства, виробнича діяльність якого пов'язана з викидами забруднюючих речовин в атмосферу, зо­бов'язаний здійснювати в установленому порядку постійний облік і контроль за якісним і кількісним складом забруднюючих речо­вин, які викидаються в атмосферне повітря, а також за додержан-

292

§ 3. Відомчий і виробничий екологічний контроль

ням нормативів гранично допустимих викидів. Якщо ж діяльність підприємства пов'язана з виробництвом або експлуатацією авто­мобілів чи інших транспортних засобів з двигунами внутрішнього згорання, то головним завданням виробничого екологічного кон­тролю буде здійснення контролю за додержанням вимог державних стандартів згідно з галузевими інструктивно-методичними доку­ментами, погодженими з органами державного санітарного нагля­ду (п. 6.1.1 Державних санітарних правил охорони атмосферного повітря населених місць (від забруднення хімічними та біологічни­ми речовинами), затверджених наказом МОЗ України від 9 липня 1997 р.).

Підприємства-водокористувачі також здійснюють виробничий контроль за якістю й кількістю скинутих у водні об'єкти зворотних вод і забруднюючих речовин. З цією метою вони повинні забезпе­чувати монтування та експлуатацію пристроїв, призначених для регулярного контролю за обсягами та якістю зворотних вод, спри­яти працівникам контролюючих органів під час проведення пе­ревірок і відбору проб (Правила охорони поверхневих вод від за­бруднення зворотними водами, затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 1999 р.). Для забезпечення кон­тролю якості та обліку скидання зворотних вод, що відводяться до водного об'єкта, водокористувачі зобов'язані встановлювати на во­дозабірних та водоскидних спорудах гідрометричне обладнання, здійснювати контроль за якісним складом та обсягом зворотних вод власними або іншими акредитованими лабораторіями (Прави­ла охорони внутрішніх морських вод і територіального моря Украї­ни від забруднення і засмічення, затверджені постановою Кабіне­ту Міністрів України від 19 лютого 1996 р.).

Функції виробничого екологічного контролю виконує керівник підприємства, керівники функціональних служб (головний інже­нер, головний технолог, головний енергетик та інші) та структур­них підрозділів. Вони ж вживають заходів до усунення недоліків, виявлених під час виробничого екологічного контролю.

293

Розділ IX. Екологічний контроль

? 4. Громадський контроль за дотриманням екологічного законодавства

Участь громадян у здійсненні громадського екологічного кон­тролю певною мірою є реалізацією їх конституційного права на безпечне для життя і здоров'я довкілля (ст. 50 Конституції Ук­раїни). Законодавчі засади цього виду екологічного контролю вста­новлені в ст. 36 Закону України «Про охорону навколишнього при­родного середовища», в якій визначені основні повноваження гро­мадських інспекторів. Так, громадські інспектори беруть участь у проведенні спільно з працівниками органів державного еко­логічного контролю рейдів і перевірок додержання підприємства­ми, установами, організаціями та громадянами законодавства про охорону навколишнього природного середовища, додержання норм екологічної безпеки та використання природних ресурсів; проводять перевірки і складають проколи про порушення законо­давства про охорону навколишнього природного середовища і по­дають їх органам державного екологічного контролю та правоохо­ронним органам для притягнення винних до відповідальності; по­дають допомогу органам державного екологічного контролю в діяльності щодо запобігання екологічним правопорушенням. От­же, громадяни і громадські екологічні організації мають законодав­чо закріплену можливість реалізувати надані їм контрольні функції. Громадський контроль за дотриманням вимог екологічно­го законодавства суб'єктами господарювання та органами уп­равління здійснюється як на стадіях підготовки і прийняття еко­логічно значущих рішень, так і на стадіях їх виконання, а також у процесі повсякденної господарської діяльності.

Громадський екологічний контроль здійснюється фомадськими інспекторами відповідно до Положення про громадських інспек­торів з охорони довкілля, затвердженого наказом Міністерства еко­логії та природних ресурсів від 27 лютого 2002 р. Ним встановле­но, що фомадськими інспекторами з охорони довкілля можуть бу­ти фомадяни України, які досягли 18 років і мають досвід приро­доохоронної роботи. Статус фомадського інспектора фомадяни отримують після призначення Головним державним інспектором України або головними державними інспекторами з охорони на­вколишнього природного середовища відповідних територій після

294

§ 4. Громадський контроль за дотриманням екологічного законодавства

проходження співбесіди з питань попередньої природоохоронної роботи та знань основ природоохоронного законодавства. Кожний громадський інспектор закріплюється за відповідним підрозділом органу Мінприроди України або за державним інспектором з охо­рони навколишнього природного середовища. При органах Мінприроди України та екологічних організаціях можуть створю­ватись штаби громадських інспекторів з охорони довкілля.

Громадські інспектори мають право: брати участь у проведенні перевірок додержання підприємствами, установами, організаціями всіх форм власності та громадянами вимог природоохоронного за­конодавства, норм екологічної безпеки та використання природ­них ресурсів, які здійснюють органи Мінприроди, інших держав­них органів; проводити рейди та перевірки і складати акти пе­ревірок; складати протоколи про адміністративні правопорушення при виявленні порушень природоохоронного законодавства (відповідальність за які передбачена статтями 65^і, 77, 77^і, 78, 82, 85, 85^і, 88^і, 89 (щодо диких тварин), 90, 91, 91², 153 КпАП) і по­давати їх відповідному органу Мінприроди для притягнення вин­них до відповідальності; доставляти осіб, які вчинили порушення природоохоронного законодавства, до органів місцевого самовря­дування, внутрішніх справ та штабів громадських формувань з охорони громадського порядку і державного кордону, якщо особу порушника не може бути встановлено на місці порушення; пе­ревіряти документи на право використання об'єктів тваринного світу, зупиняти транспортні (у тому числі плавучі) засоби та про­водити огляд речей, транспортних засобів, знарядь полювання і рибальства, добутої продукції та інших предметів; проводити у ви­падках, установлених законом, фотографування, звукозапис, кіно-і відеозйомку як допоміжний засіб для запобігання і розкриття порушень законодавства в галузі охорони використання і відтво­рення тваринного світу; брати участь у підготовці для передання До судових органів матеріалів про відшкодування збитків, запо­діяних унаслідок порушення екологічного законодавства, та висту­пати у ролі свідків; брати участь у проведенні громадської екологічної експертизи відповідно до Закону України «Про еколо­гічну експертизу».

З метою сприяння діяльності спеціально уповноважених дер­жавних органів у галузі охорони окремих природних ресурсів гро­мадський контроль щодо охорони тваринного світу здійснюється

295

Розділ IX. Екологічний контроль

також громадськими мисливськими інспекторами та громадськими інспекторами рибоохорони.

Загальне керівництво і контроль за діяльністю громадських мис­ливських інспекторів здійснюється Управлінням мисливського гос­подарства Держкомлісгоспу України та відповідними відділами йо­го місцевих органів. Головною метою діяльності громадських мис­ливських інспекторів є сприяння цим державним органам у здійсненні контролю за полюванням. Інспектори мають право: брати участь у проведенні рейдів з охорони державного мисливсь­кого фонду, організованих спеціально уповноваженими органами виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного се­редовища та раціонального використання природних ресурсів, мисливського господарства та полювання; перевіряти документи на право полювання, зупиняти транспортні (у тому числі плавучі) засоби, проводити їх огляд та огляд речей, знарядь полювання, до­бутої продукції та інших предметів (у межах території, зазначеної в посвідченні); доставляти осіб, які порушують правила полювання, в органи внутрішніх справ, органи місцевого самоврядування; складати протоколи про порушення правил полювання; проводити фотографування, звукозапис, кіно- та відеозйомку як додаткові за­ходи для запобігання та.розкриття порушень правил полювання (Положення про громадських мисливських інспекторів, затвердже­не наказом Держкомлісгоспу України 1 березня 2002 р.).

Громадський контроль у галузі охорони, відтворення водних живих ресурсів та регулювання рибальства здійснюють громадські інспекто­ри рибоохорони, які призначаються спеціально уповноваженим цен­тральним органом виконавчої влади в галузі рибного господарства та його територіальними органами. Громадські інспектори рибо­охорони працюють під керівництвом і в межах відповідного тери­торіального органу рибоохорони. В сфері громадського екологічно­го контролю вони мають право:

• брати участь у проведенні перевірок (спільно з працівниками
  органів рибоохорони) дотримання вимог законодавства у галузі
  охорони, відтворення водних живих ресурсів та регулювання ри­
  бальства підприємствами, установами та організаціями, незалежно
  від форм власності, та громадянами, які здійснюють вилучення
  водних живих ресурсів;

• складати протоколи або брати участь у складанні протоколів
  про правопорушення відповідно до вимог КпАП;

296

§ 4. Громадський контроль за дотриманням екологічного законодавства

— разом із працівниками органів рибоохорони доставляти осіб,
які порушують законодавство в галузі охорони, відтворення водних
живих ресурсів та регулювання рибальства, до органів внутрішніх
справ, органів місцевого самоврядування, якщо особа порушника
не може бути встановлена на місці порушення;

— перевіряти документи на право використання рибних та
інших водних ресурсів, проводити огляд речей, знарядь рибальст­
ва, добутих об'єктів лову;

• проводити у випадках, передбачених законом, фотографуван­
  ня звукозапис, кіно- та відеозйомку як допоміжні заходи для за­
  побігання та розкриття порушень законодавства в галузі охорони,
  відтворення водних живих ресурсів та регулювання рибальства;

• брати участь у підготовці для передання до судових органів
  матеріалів про відшкодування збитків, заподіяних внаслідок пору­
  шення законодавства у галузі охорони, відтворення водних живих
  ресурсів та регулювання рибальства, та виступати у ролі свідків (По­
  ложення про громадських інспекторів рибоохорони, затверджене
  наказом Міністерства аграрної політики України 9 жовтня 2002 р.).

Крім громадських інспекцій, що створені при відповідних дер­жавних органах, громадський екологічний контроль здійснюють та­кож екологічні об'єднання громадян. При Мінприроди України ство­рена Громадська рада, до якої увійшли всеукраїнські громадські організації екологічного спрямування. Одним із головних завдань Громадської ради є сприяння розвиткові законодавчо-нормативної бази та практичному здійсненню екологічного контролю і моніто­рингу стану навколишнього природного середовища.

Найбільш активну, лідируючу позицію у здійсненні громадсько­го екологічного контролю займають вже досить відомі в Україні громадські екологічні організації. Йдеться, зокрема, про Всеук­раїнську екологічну лігу, Українське товариство охорони природи, Українську екологічну асоціацію «Зелений світ», Всеукраїнську екологічну громадську організацію «Мама — 86», регіональний екологічний центр РЕЦ-Київ та іншії. Усього в Україні діє близь­ко 500 громадських організацій, діяльність яких спрямована на розв'язання гострих екологічних проблем.

' Національна доповідь України про гармонізацію життєдіяльності суспільства У навколишньому середовищі. Спеціальне видання до 5-ї Всеєвропейської конфе­ренції міністрів навколишнього середовища «Довкілля для Європи». — К., 2003. — С 81-82.

297

Розділ IX. Екологічний контроль

Рекомендована література

1. Авер'янов В. Б., Андрійко О. Ф., Битяк Ю. П., Кізіма Н. В., Ко­
валенко В. Л. Виконавча влада і адміністративне право. — К., 2002.

2. Андрийко О. Ф. Контроль в демократическом государстве:
   проблемы и тенденции. — К., 1994.

3. Бринчук М. М. Экологическое право (право окружающей сре­
   ды). - М., 2004.

4. Величко О. М., Зеркалов Д. В. Екологічне управління: Навч.
   посібн. — К., 2001.

5. Гаращук В. М. Теоретико-правові проблеми контролю та на­
   гляду у державному управлінні: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук:
   12.00.07 / Національна юридична академія України ім. Ярослава
   Мудрого. — X., 2003.

6. Екологічний контроль: питання теорії і практики. — К., 1999.

7. Коваленко Л. П. Адміністративно-правові заходи охорони на­
   вколишнього природного середовища: Автореф. дис. ... канд. юрид.
   наук: 12.00.07 / Національна юридична академія України ім. Яро­
   слава Мудрого. — X., 2003.

8. Сівак В. К, Солодкий В. Д. Природоохоронне інспектування:
   Навч. посібн. — Чернівці, 2003.

9. Шестак В. С. Державний контроль у сучасній Україні (теоре­
   тико-правові питання). — X., 2003.

10. Шемшученко Ю. С. Организационно-правовые вопросы ох­
раны окружающей среды в СССР. - К., 1976.

298

Розділ X

Економіко-правовий механізм

природокористування та охорони

навколишнього природного середовища

§ 1. Поняття економіко-правового механізму

природокористування та охорони навколишнього природного середовища

Економіко-правовий механізм природокористування та охорони навколишнього природного середовища — це закріплена в законо­давстві система економічних заходів та стимулів, спрямованих на забезпечення охорони навколишнього природного середовища, еко­логічної безпеки та організацію раціонального природокористування.

Вирішальну роль у впровадженні цього механізму відіграє дер­жава, створюючи відповідні умови, за яких поєднуються як дер­жавні інтереси, так і інтереси суб'єктів господарювання, забезпе­чується сталий розвиток економічної та екологічної політики.

Відповідно до ст. 41 Закону України «Про охорону навколиш­нього природного середовища» основними напрямами економіко-правового механізму природокористування та охорони навколишнього природного середовища є:

• встановлення взаємозв'язку усіх видів діяльності підпри­
  ємств, установ, організацій з раціональним використанням при­
  родних ресурсів та ефективністю заходів щодо охорони навколиш­
  нього природного середовища на основі економічних важелів;

• визначення джерел фінансування заходів щодо охорони на­
  вколишнього природного середовища;

299

Розділ X. Економіко-правовий механізм природокористування та охорони ...

• 
  встановлення лімітів використання природних ресурсів, ви­
  кидів і скидів забруднюючих речовин у навколишнє природне се­
  редовище та розміщення відходів;

• встановлення нормативів збору і розмірів зборів за викорис­
  тання природних ресурсів, викидів (скидів) забруднюючих речовин
  у навколишнє середовище, розміщення відходів;

• надання суб'єктам господарської діяльності податкових, кре­
  дитних та інших пільг при впровадженні ними маловідходних,
  енерго- і ресурсозберігаючих технологій та нетрадиційних видів
  енергії, здійснення інших ефективних заходів щодо охорони на­
  вколишнього природного середовища;

• відшкодування в установленому порядку збитків, завданих
  порушенням природоохоронного законодавства.

Економіко-правовий механізм природокористування та охорони навколишнього природного середовища складається із таких основних елементів, як:…………………………………………………………………………………………………………………………………………………………...

• фінансування заходів щодо охорони навколишнього природ­
  ного середовища;

• встановлення лімітів використання природних ресурсів, ви­
  кидів і скидів забруднюючих речовин у навколишнє природне се­
  редовище та розміщення відходів;

• збір за спеціальне використання природних ресурсів;

• збір за забруднення навколишнього природного середовища;

• збір за погіршення якості природних ресурсів;

• фонди охорони навколишнього природного середовища;

• комплекс заходів стимулювання;

• екологічне страхування;

• екологічний аудит.

Кожен елемент механізму впроваджується в сферу економіко-правових відносин на основі Закону «Про охорону навколишнього природного середовища», природоресурсних кодексів та законів, інших нормативно-правових актів щодо конкретного елементу ме­ханізму та порядку його впровадження.

Питанням економіко-правового механізму присвячені: глава 35 Земельного кодексу України «Економічне стимулювання раціо­нального використання та охорони земель», Закон України «Про плату за землю»; глава 7 Водного кодексу України «Економічне регулювання раціонального використання і охорони вод та відтво­рення водних ресурсів»; розділ VII Лісового кодексу України «Пла-

300

§ 1. Поняття економіко-правового механізму природокористування ...

та за використання лісових ресурсів та користування земельними ділянками лісового фонду. Економічне стимулювання охорони, за­хисту, раціонального використання та відтворення лісів»; розділ VI Закону України «Про природно-заповідний фонд» «Економічне за­безпечення організації і функціонування природно-заповідного фонду»; розділ VII Закону України «Про відходи» «Економічне за­безпечення заходів щодо утилізації відходів і зменшення обсягів їх утворення»; глава 4 Кодексу України про надра «Плата за користу­вання надрами»; розділ VII Закону України «Про екологічну екс­пертизу» «Фінансування екологічної експертизи».

Оскільки збори за спеціальне використання природних ре­сурсів та забруднення навколишнього природного середовища віднесені до загальнообов'язкових податкових платежів, то відповідні питання регулюються передусім фінансовим правом, зо­крема податковим законодавством. Закон України «Про систему оподаткування» передбачає вичерпний перелік податків і зборів, що стягуються в Україні. Серед загального переліку загальнодер­жавних податків і зборів (обов'язкових платежів) окремими пунк­тами передбачаються: плата (податок) за землю; збір за спеціальне використання природних ресурсів; збір за забруднення навколиш­нього природного середовища та деякі інші (ст. 14 закону).

Питання формування та розподілу фінансових коштів, призна­чених для фінансування природоохоронних потреб, зокрема фор­мування доходної та витратної частин Державного бюджету регу­люються Бюджетним кодексом України, законами України про Державний бюджет України та іншими актами.

У найбільш загальному вигляді аналізований механізм виконує дві важливі управлінські функції: а) забезпечення раціонального природокористування і охорони навколишнього природного сере­довища; б) стимулювання екологічної діяльності.

Перша з цих функцій реалізується шляхом встановлення лімітів на природокористування, введення платності природокористуван­ня, створення системи фінансування екологічних заходів тощо.

Стимулювання природоохоронної діяльності полягає в тому, що економіко-правовий механізм природокористування створює для суб'єктів господарювання такі правові умови, за яких справа охо­рони навколишнього природного середовища ставала б еко­номічно привабливою та стимулюючою до її більшого інвестуван­ня. Відповідно до ст. 48 Закону «Про охорону навколишнього при­родного середовища» таке стимулювання включає:

301

Розділ X. Економіко-правовий механізм природокористування та охорони ...

• 
  надання пільг при оподаткуванні підприємств, установ, ор­
  ганізацій і громадян у разі реалізації заходів щодо раціонального
  використання природних ресурсів та охорони навколишнього при­
  родного середовища, при переході на маловідходні, ресурсо- і
  енергозберігаючі технології, організації виробництва і впровад­
  женні ними очисного обладнання, устаткування для утилізації та
  знешкодження відходів, а також приладів контролю за станом на­
  вколишнього природного середовища та джерелами викидів і
  скидів забруднюючих речовин, виконанні інших заходів, спрямо­
  ваних на поліпшення охорони навколишнього природного сере­
  довища;

• надання на пільгових умовах короткострокових і довгостро­
  кових позичок для реалізації заходів щодо забезпечення раціональ­
  ного використання природних ресурсів та охорони навколишнього
  природного середовища;

• встановлення підвищених норм амортизації основних вироб­
  ничих природоохоронних фондів;

• звільнення від оподаткування фондів охорони навколиш­
  нього природного середовища;

• передача частини коштів фондів охорони навколишнього
  природного середовища на договірних умовах підприємствам, ус­
  тановам, організаціям і громадянам на заходи для гарантованого
  зниження викидів і скидів забруднюючих речовин і зменшення
  шкідливих фізичних, хімічних та біологічних впливів на стан на­
  вколишнього природного середовища, на розвиток екологічно без­
  печних технологій та виробництв;

• надання можливості отримання природних ресурсів під за­
  ставу тощо.

Законом України «Про охорону земель» деякі повноваження щодо економічного стимулювання впровадження заходів охорони земель і підвищення родючості грунтів надаються відповідним місцевим державним адміністраціям, сільським, селищним, міським радам та Мінприроди України, і передбачається механізм впровадження таких заходів. До стимулюючих заходів віднесено, зокрема, звільнення землевласників і землекористувачів від плати за землю, за земельні ділянки, на яких виконуються роботи з меліорації, рекультивації, консервації земель, компенсування сільськогосподарським товаровиробникам недоодержаної частки доходу внаслідок консервації деградованих, малопродуктивних, а також техногенно забруднених земель тощо.

302

§ 2. Фінансування екологічних заходів

Ефективність економіко-правового механізму природокористу­вання та охорони навколишнього природного середовища вирі­шальною мірою залежить не тільки від законодавчої бази у цій галузі, а й від чіткої та злагодженої взаємодії усіх елементів даного механізму. Втім, кожний із цих елементів становить і персональ­ний інтерес.

$ 2. Фінансування екологічних заходів

Охорона навколишнього природного середовища є фінансо-воємкою діяльністю, що потребує значних фінансових затрат. На­ша держава не виділяє належних коштів для цього. Щорічне фінансування екологічних заходів з державного бюджету коли­вається в межах 1 % від ВНП. У розвинутих зарубіжних країнах цей показник становить 3—5 %.

Закон «Про охорону навколишнього природного середовища» (ст. 42) визначає, що в Україні фінансування екологічних заходів здійснюється за рахунок: Державного бюджету України, рес­публіканського бюджету Автономної Республіки Крим та місцевих бюджетів; коштів підприємств, установ та організацій; фондів охо­рони навколишнього природного середовища; добровільних внесків та інших коштів.

Закон передбачає принцип цільового витрачання коштів на відповідні заходи. Цей принцип полягає в тому, що збори та пла­тежі за використання природних ресурсів мають витрачатися на охорону та відтворення відповідних природних ресурсів, а збори за забруднення навколишнього природного середовища — на цільове фінансування середовищеохоронних та ресурсозберігаючих за­ходів. За цим законом збори за використання природних ресурсів надходять до місцевих бюджетів, республіканського бюджету Авто­номної Республіки Крим та Державного бюджету України і спря­мовуються на виконання робіт по відтворенню, підтриманню цих ресурсів у належному стані. Збори за використання природних ре­сурсів місцевого значення надходять до республіканського бюдже­ту Автономної Республіки Крим та місцевих бюджетів (ст. 46).

Розпорядниками відповідних коштів за видатками є Мінприро­ди України, Держводгосп України, Держкомлісгосп України, Держкомзем України та деякі інші органи.

303

Розділ X. Економіко-правовий механізм природокористування та охорони ...

Розподіл коштів за використання природних ресурсів, що над­ходять до Державного бюджету України, здійснюється Верховною Радою України. Розподіл коштів за використання природних ре­сурсів, що надходять до республіканського бюджету Автономної Республіки Крим та місцевих бюджетів, здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, відповідними обласними та міськими (міст загальнодержавного значення) радами народних де­путатів за поданням органів Мінприроди України.

З прийняттям у 2001 р. Бюджетного кодексу України фінансу­вання екологічних заходів здійснюється із загального та спеціаль­ного фондів Державного бюджету України відповідно до вимог даного кодексу, а також законів про Державний бюджет України. У законі про Державний бюджет України щорічно визначаються бюджетні призначення видатків у сфері довкілля за рахунок загального фонду Держбюджету України згідно з їх програмною класифікацією та видатків спеціального фонду. Основними захода­ми, що мають фінансуватися за рахунок Державного бюджету є: охорона і раціональне використання водних ресурсів (заходи бо­ротьби із шкідливою дією води, розчищення річок, берего­укріплення); охорона і раціональне використання земель; створен­ня захисних лісонасаджень та полезахисних і лісових смуг; охоро­на і раціональне використання мінеральних ресурсів; утримання місцевих природоохоронних органів; збереження природного за­повідного фонду та інші природоохоронні заходи, розробка еко­логічних програм, підтримання моніторингу тощо.

Фонди охорони навколишнього природного середовища — це спеціалізований інститут акумулювання грошових коштів з метою цільового фінансування екологічних потреб. У 1992 р. в Україні бу­ло засновано позабюджетні фонди охорони навколишнього при­родного середовища на загальнодержавному, обласному (рес­публіканському АРК) і місцевому рівнях. До відповідних фондів надходила частина зборів за забруднення навколишнього природ­ного середовища, штрафів за екологічні правопорушення та коштів, стягнутих як компенсація за екологічну шкоду.

З 1998 р. ці фонди консолідовано у складі державних бюджетів усіх рівнів. Законом України «Про внесення змін до Закону Украї­ни «Про охорону навколишнього природного середовища» від 5 бе­резня 1998 р. запроваджено Державний, республіканський Авто­номної Республіки Крим та місцеві фонди охорони навколишнього природного середовища у складі відповідних державних бюджетів.

304

§ 2. Фінансування екологічних заходів

Порядок формування коштів Державного фонду, їх розподіл та контроль за використанням регулюється також Положенням про Державний фонд охорони навколишнього природного середовища, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України в редакції від 15 лютого 2002 р. Зокрема, у Положенні зазначено, що Держав­ний фонд є складовою частиною Державного бюджету України. Фонд створено з метою концентрації коштів і цільового фінансу­вання природоохоронних та ресурсозберігаючих заходів, пов'яза­них з охороною навколишнього природного середовища, які спря­мовані на запобігання, зменшення та усунення забруднення навко­лишнього природного середовища, в тому числі фінансування на­укових досліджень з цих питань.

Фонд формується за рахунок коштів збору за забруднення на­вколишнього природного середовища та інших коштів, визначених законодавством. Головним розпорядником коштів Державного фонду є Мінприроди України в особі його міністра. Кошти Фонду спрямовуються на фінансування середовищеохоронних та ресур­созберігаючих заходів, що відповідають основним напрямам дер­жавної політики у сфері довкілля. Кошти Фонду можуть надава­тися і на повороьній основі як пільгові коротко- і довгострокові позички у випадках, передбачених законом про Державний бюджет України. Ці кошти використовуються в межах бюджетних програм, визначених законодавством, згідно з кошторисами доходів і ви­датків, які затверджуються міністром охорони навколишнього при­родного середовища за погодженням з Мінфіном. Переліки приро­доохоронних заходів у межах бюджетних програм Фонду погоджу­ються Кабінетом Міністрів України за поданням Мінприроди Ук­раїни. Забороняється використання коштів Фонду на заходи, не включені до затвердженого Кабінетом Міністрів України Переліку видів діяльності, що належать до природоохоронних заходів¹.

У складі республіканського бюджету Автономної Республіки Крим та відповідних місцевих бюджетів створюються республі­канський Автономної Республіки Крим та місцеві фонди охорони навколишнього природного середовища за рахунок зборів за за­бруднення навколишнього природного середовища, цільових та інших добровільних внесків підприємств, установ, організацій та

¹ Відповідний Перелік затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 17 вересня 1996 р. № 1147. — Зібрання постанов Уряду України. — 1996. — № 18. - Ст. 505.

305

Розділ X. Економіко-правовий механізм природокористування та охорони ...

громадян. Положення про республіканський фонд Автономної Республіки Крим, обласні та місцеві (сільські, селищні, міські) фонди охорони навколишнього природного середовища затверд­жуються відповідними радами. Принципи використання коштів цих фондів такі ж, як і коштів Державного фонду.

Відповідно до Закону «Про охорону навколишнього природно­го середовища» кошти від збору за забруднення навколишнього природного середовища розподіляються між відповідними місце­вими, обласними та республіканським Автономної Республіки Крим, а також Державним фондами охорони навколишнього при­родного середовища у співвідношенні відповідно 20, 50 і 30 %, а між Київським та Севастопольським міськими та Державним фон­дами охорони навколишнього природного середовища — у співвідношенні 70 і 30 %.

В Україні можуть утворюватись й інші фонди для стимулюван­ня і фінансування заходів щодо охорони навколишнього природ­ного середовища, раціонального використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки.

Власні кошти підприємств, установ та організацій. Основним джерелом фінансування капітального будівництва в екологічній сфері залишаються кошти підприємств, установ та організацій. Обов'язкових нормативів для відрахування на зазначені потреби законодавство не встановлює. Питанню залучення коштів підприємств, установ та організацій відповідає принцип «забрудню­вач платить». Відповідно до цього принципу будь-який суб'єкт господарювання має платити за негативний вплив своєї діяльності на навколишнє середовище. Принцип грунтується на ідеї створен­ня умов економічної заінтересованості забруднювачів здійснювати екологічні заходи. Запровадження цього принципу є однією з умов входження нашої країни до Європейського Союзу.

В період переходу до ринкових відносин формування стабільних джерел фінансування екологічних заходів, створення відповідних фінансово-економічних важелів (інвестиційних, податкових, кре­дитних тощо) має стати органічною складовою системи управління і регулювання економіки, стимулювання охорони і відтворення природно-ресурсного потенціалу країни. І це при тому, що в найб­лижчій перспективі країна буде обмежена у коштах, необхідних для поліпшення стану навколишнього природного середовища та забез­печення раціонального використання природних ресурсів. «Основні

306

§ 3. Збори за спеціальне природокористування та забруднення ...

напрями державної політики України у галузі охорони довкілля, ви­користання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпе­ки» (1998 р.) у зв'язку з цим передбачають систему фінансування екологічних заходів у нових умовах, яка формується на основі виз­начених у Законі «Про охорону навколишнього природного середо­вища» джерел, а також іноземних надходжень, інвестицій та інших не заборонених чинним законодавством надходжень.

§ 3. Збори за спеціальне природокористування та забруднення навколишнього природного середовища

Введення плати за спеціальне використання природних ре­сурсів та забруднення навколишнього природного середовища є одним з основних принципів природокористування. Відповідно до чинного законодавства платність природокористування було впро­ваджено з метою поповнення державного та місцевих бюджетів, стимулювання природокористувачів до раціонального використан­ня тих ресурсів, за які вони платять.

Закон України «Про охорону навколишнього природного сере­довища» встановлює три види зборів в екологічній сфері (еколо­гічних зборів). До них віднесено: збори за спеціальне використан­ня природних ресурсів (ст. 43), збори за забруднення навколиш­нього природного середовища (ст. 44), збори за погіршення якості природних ресурсів (ст. 45). Кожен із цих зборів, крім збору за погіршення якості природних ресурсів, який поки що не знайшов механізму свого впровадження, поділяється на підвиди. До зборів за використання природних ресурсів належать збори за викорис­тання того чи іншого природного ресурсу чи корисних копалин; до зборів за забруднення навколишнього природного середовища — збори за забруднення атмосферного повітря, води, розміщення від­ходів тощо.

Структура зборів та порядок їх стягнення регулюються, крім екологічного законодавства, передусім фінансовим (податковим) законодавством. Так, серед загальнодержавних податків і зборів, встановлених ст.14 Закону України «Про систему оподаткування», названі: плата (податок) за землю (п. 8); збір за спеціальне вико­ристання природних ресурсів (п. 13); збір за забруднення навко­лишнього природного середовища (п. 14).

307

Розділ X. Економіко-правовий механізм природокористування та охорони ...

Розглянемо послідовно кожен із цих видів екологічного збору.

Збір за спеціальне використання природних ресурсів — це форма екологічного податкового платежу, що підлягає сплаті фізичними та юридичними особами за одиницю природного ресурсу, надано­го (переданого) для спеціального використання.

Збори за спеціальне використання природних ресурсів залежно від виду природного ресурсу поділяються на такі, як: плата за зем­лю, збори за спеціальне використання водних ресурсів, збори за спеціальне використання лісових ресурсів, збори за спеціальне ви­користання надр, збори за спеціальне використання об'єктів тва­ринного світу тощо.

Відносини в сфері встановлення і справляння плати за землю регулюються главою 35 Земельного Кодексу України, законами України «Про плату за землю» в редакції від 19 вересня 1996 р., «Про оренду землі» в редакції від 2 жовтня 2003 р., Методикою грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів, затвердженою Кабінетом Міністрів України від 23 березня 1995 р., Методикою грошової оцінки земель несільсько-господарського призначення (крім земель населених пунктів), за­твердженою Кабінетом Міністрів України від ЗО травня 1997 р., Методикою експертної грошової оцінки земельних ділянок, за­твердженою Кабінетом Міністрів України від 11 жовтня 2002 р., іншими законодавчими актами.

Плата за землю здійснюється для подальшого фінансування за­ходів щодо раціонального використання та охорони земель, підви­щення родючості грунтів, ведення земельного кадастру, здійснен­ня землеустрою та моніторингу земель, проведення земельної ре­форми тощо.

Власникам землі й землекористувачам плата встановлюється у вигляді земельного податку, а для орендарів — у вигляді орендної плати. Ставки земельного податку за земельні ділянки затверджу­ють відповідні сільські, селищні, міські ради, виходячи із середніх ставок податку, функціонального використання та місцезнаход­ження земельної ділянки.

Розмір плати за землю визначається залежно від якості та місцеположення земельної ділянки, виходячи з кадастрової грошо­вої оцінки земель і не залежить від результатів господарської діяль­ності землевласників чи землекористувачів. Закон «Про плату за землю» містить диференційовані правила визначення ставок зе-

308

§ 3. Збори за спеціальне природокористування та забруднення ...

мельного податку для земель сільськогосподарського призначення, земель населених пунктів, земель промисловості, транспорту, зв'язку, оборони та іншого призначення, а також земель природо­охоронного, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного призначення і земель лісового і водного фондів.

Підставою для нарахування земельного податку є дані Держав­ного земельного кадастру. При цьому юридичні особи щороку са­мостійно обчислюють суму земельного податку за спеціальною формою станом на 1 січня кожного року. Громадянам нарахуван­ня земельного податку здійснюють податкові органи. Земельний податок сплачується рівними частками: двічі на рік виробниками товарної сільськогосподарської та рибної продукції та щокварталь­но — всіма іншими платниками податку.

За земельні ділянки, надані в оренду, стягується орендна пла­та. Орендна плата за землю — це платіж, який вносить орендар орендодавцю за користування земельною ділянкою. Закон України «Про оренду землі» встановлює загальні умови щодо укладання до­говорів оренди землі, порядку обчислення, надходження і роз­поділу річної орендної плати, а також умови перегляду розмірів орендної плати. Розмір, умови, форма і строки внесення орендної плати за землю встановлюються за згодою сторін у договорі орен­ди, що укладається між орендодавцем (власником) і орендарем. Орендна плата може справлятися у грошовій, натуральній та відробітковій (надання послуг орендодавцю) формах. У договорі оренди сторони можуть передбачити поєднання різних форм орендної плати. Орендна плата за земельні ділянки, що перебува­ють у державній і комунальній власності, справляється виключно у грошовій формі. Внесення орендної плати оформлюється пись­мово, за винятком перерахування коштів через фінансові установи.

Законодавство встановлює пільги щодо сплати земельного по­датку. Від плати за землю повністю звільняються: заповідники, в тому числі історико-культурні, національні природні парки, заказ­ники (крім мисливських), регіональні ландшафтні парки, ботанічні сади, дендрологічні і зоологічні парки, пам'ятки природи, за­повідні урочища та парки-пам'ятки садово-паркового мистецтва; вітчизняні дослідні господарства науково-дослідних установ і на­вчальних закладів сільськогосподарського профілю та професійно-технічних училищ; органи державної влади та місцевого самовря­дування, органи прокуратури, заклади, установи та організації, які

309

Розділ X. Економіко-правовий механізм природокористування та охорони ...

повністю утримуються за рахунок бюджету; (за винятком Збройних Сил України та інших військових формувань, створених відповідно до законодавства України); вітчизняні заклади культури, науки, освіти, охорони здоров'я, соціального забезпечення, фізичної культури та спорту; релігійні та благодійні організації; установи, організації та підприємства, що віднесені до відання Національної академії наук України та деякі інші суб'єкти.

Грошова оцінка землі застосовується для економічного регулю­вання земельних відносин при укладанні цивільно-правових угод, передбачених законодавством України.

У сфері використання вод відповідно до ст. ЗО Водного кодексу України встановлюється: збір за спеціальне водокористування, який включає збір за використання води водних об'єктів та за ски­дання забруднюючих речовин; збір за користування водами для потреб гідроенергетики; збір за користування водами для потреб водного транспорту; збір за використання поверхневих та підзем­них вод для потреб рибництва та підприємствами житлово-кому­нального господарства.

Збір у сфері використання вод стягується на підставі підзакон-них нормативно-правових актів, а саме: Порядку справляння збо­ру за спеціальне використання водних ресурсів та збору за корис­тування водами для потреб гідроенергетики і водного транспорту, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 серп­ня 1999 р., та Нормативів збору за спеціальне використання вод­них ресурсів та збору за користування водами для потреб гідрое­нергетики і водного транспорту, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18 травня 1999 р.

Збір за спеціальне використання водних ресурсів справляється за використання води з водних об'єктів, що забрана із застосуван­ням споруд або технічних пристроїв, та скидання в них зворотних вод.

Збір за користування водами для потреб гідроенергетики справ­ляється за користування водою, що пропускається через турбіни гідроелектростанцій для вироблення електроенергії, а для підпри­ємств водного транспорту — за користування водою під час експлуатації водних шляхів вантажними, самохідними, несамо­хідними та пасажирськими суднами.

Відповідні збори справляються за водні ресурси загальнодер­жавного і місцевого значення. Платниками збору є підприємства,

310

і

§ 3. Збори за спеціальне природокористування та забруднення ...

установи, організації незалежно від форми власності, їх філії, відділення, інші відокремлені підрозділи, а також громадяни — суб'єкти підприємницької діяльності, які використовують водні ресурси.

Об'єктом обчислення збору за спеціальне використання водних ресурсів є фактичний обсяг води, використаний водокористувача­ми; для потреб гідроенергетики — обсяг води, пропущений через турбіни гідроелектростанцій; для водного транспорту — тоннаж (місце) за добу експлуатації суден.

Розмір збору за забір води та за користування водою для потреб гідроенергетики та водного транспорту встановлюється на основі нормативів збору, фактичних обсягів використання води та лімітів використання. Ліміти використання водних ресурсів видаються на певний період у формі дозволів на спеціальне водокористування або договорів на поставку води. Нормативи збору встановлюються окремо для поверхневих вод, підземних вод, для потреб гідроенер­гетики та водного транспорту, для потреб рибництва та житлово-комунального господарства.

Збір за використання вод не справляється за воду, що викори­стовується для потреб населення, для протипожежних потреб, за морську воду, за воду, що використовується для потреб зовнішньо­го благоустрою тощо.

Законодавством встановлено, що збір за спеціальне викорис­тання водних ресурсів справляється з метою забезпечення раціонального використання і охорони вод та відтворення водних ресурсів.

Кодекс України про надра (ст. 28) встановлює плату за надра, яка справляється у вигляді: плати за користування надрами; відра­хувань за геологорозвідувальні роботи, виконані за рахунок дер­жавного бюджету; плати за видачу спеціальних дозволів (ліцензій); акцизного збору.

До плати за користування надрами відповідно до статей 29—32 Кодексу України про надра належать: а) платежі за користування надрами за видобування корисних копалин; б) платежі за користу­вання надрами в цілях, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин, у тому числі для будівництва і експлуатації підземних споруд; в) плата за користування надрами для видобування міне­ральних підземних вод. ?

311

Розділ X. Економіко-правовий механізм природокористування та охорони ...

Плата за користування надрами загальнодержавного і місцево­го значення справляється на підставі підзаконних нормативних актів. Це постанови Кабінету Міністрів України «Про платежі за користування надрами» (1996 р.), «Про затвердження базових нор­мативів плати за користування надрами для видобування корисних копалин та Порядку справляння плати за користування надрами для видобування корисних копалин» (1997 р.), «Про затвердження диференційованих нормативів плати за користування надрами для видобування мінеральних підземних вод» (2000 р.) та ін.

Платежі (збори) за користування надрами стягуються з усіх суб'єктів підприємницької діяльності, незалежно від форм влас­ності, включаючи підприємства з іноземними інвестиціями. Об'єктом для встановлення відповідної плати є обсяг погашених у надрах балансових та позабалансових запасів корисних копалин; при видобутку нафти, конденсату, газу, та гідромінеральних ре­сурсів — обсяг фактично видобутих з надр корисних копалин; при видобутку урану та дорогоцінного каміння — вартість сировини відносять до обсягу видобутку чи обсягу погашених у надрах за­пасів корисних копалин.

Сплата збору за користування надрами для видобування корис­них копалин не звільняє суб'єктів підприємницької діяльності від збору за геологорозвідувальні роботи, виконані за рахунок держав­ного бюджету.

Збір за геологорозвідувальні роботи, виконані за рахунок держав­ного бюджету, повністю зараховується до державного бюджету і спрямовується на розвиток мінерально-сировинної бази. Закон Ук­раїни «Про систему оподаткування» виділяє цей збір окремим пунк­том серед інших загальнообов'язкових зборів та платежів. Безпосе­редньо правове регулювання збору регулюється відповідним Поряд­ком встановлення нормативів збору за геологорозвідувальні роботи, виконані за рахунок державного бюджету, та його справляння, за­твердженим постановою Кабінету Міністрів від 29 січня 1999 р.

Плата за видачу спеціальних дозволів (ліцензій) та акцизний збір (статті 34—35 ^Кодексу України про надра) визначається Кабінетом Міністрів України і вноситься до державного бюджету. Розмір збору за видачу спеціальних дозволів (ліцензій) встанов­люється, виходячи з витрат на експертизу заявок, матеріалів та обгрунтувань на користування надрами, організаційних та інших витрат. Акцизний збір може встановлюватися для надрокористу-

312

§ 3. Збори за спеціальне природокористування та забруднення ...

вачів по окремих видах мінеральної сировини, що видобувається з родовищ з відносно кращими гірничо-геологічними і економіко-географічними характеристиками.

Кодекс України про надра (ст. 32) встановлює форми внесення плати за користування надрами, яка може бути: а) у вигляді гро­шових платежів; б) у натуральному вигляді (частина видобутої мінеральної сировини або іншої виробленої користувачем надр продукції, виконання робіт чи надання інших послуг). Платежі за користування надрами можуть справлятися у вигляді разових внесків або регулярних платежів, які визначаються на основі відповідних еколого-економічних розрахунків. Кодекс встановлює також законодавчі положення про звільнення від плати за корис­тування надрами та інші пільги, а також знижку за вичерпання надр, механізм реалізації якої поки що не було розроблено на за­конодавчому рівні.

Від плати за користування надрами звільняються:

• землевласники і землекористувачі, які здійснюють у встанов­
  леному порядку видобування корисних копалин місцевого значен­
  ня для власних потреб або користуються надрами для господарсь­
  ких і побутових потреб на наданих їм у власність чи користування
  земельних ділянках;

• користувачі надр — за проведення регіональних геолого-ге-
  офізичних робіт, геологічних зйомок, інших геологічних робіт; при
  організації геологічних об'єктів природно-заповідного фонду; за
  здійснення розвідки корисних копалин у межах гірничого відводу,
  наданого їм для видобування корисних копалин тощо.

У сфері спеціального використання рослинного світу встановлена плата за використання лісових ресурсів та збору за використання природних рослинних ресурсів. Правове регулювання цих платежів здійснюється Лісовим кодексом України (ст. 89), а також Поряд­ком справляння збору за спеціальне використання лісових ресурсів та користування земельними ділянками лісового фонду, затвердже­ним постановою Кабінету Міністрів України від 6 липня 1998 р.

Плата за використання лісових ресурсів стягується за всі види спеціального використання ресурсів лісу, крім розміщення пасік, а також за користування земельними ділянками лісового фонду для потреб мисливського господарства, культурно-оздоровчих, рекре­аційних, спортивних і туристичних цілей та проведення науково-дослідних робіт.

313

Розділ X. Економіко-правовий механізм природокористування та охорони ...

Платежі за спеціальне використання лісових ресурсів встановлю­ються у вигляді такс, орендної плати чи доходу, отриманого від ре­алізації лісових ресурсів на конкурсних умовах.

Спеціальне використання лісових ресурсів здійснюється на на­даній для цих цілей лісовій ділянці на підставі спеціального дозво­лу: а) лісорубного квитка (ордера); б) лісового квитка. Розмір збо­ру за спеціальне використання лісових ресурсів встановлюється на підставі лімітів їх використання і такс на лісову продукцію та по­слуги з урахуванням їх якості і доступності. Такси на лісові ресур­си державного значення і порядок їх справляння встановлюється Кабінетом Міністрів України, а такси на лісові ресурси місцевого значення — відповідними виконавчими органами обласного рівня та Радою міністрів АРК. Нормативи збору, тобто такси згідно з лісовим законодавством, встановлюються на підставі затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 20 січня 1997 р. Такс на деревину лісових порід, що відпускається на пні, і на живицю.

При встановленні іншої форми оплати (доходу, одержаного від реалізації лісових ресурсів на конкурсних умовах чи орендної пла­ти) збір за спеціальне використання лісових ресурсів повинен вста­новлюватись не нижче встановлених такс. Розмір орендної плати визначається в договорі оренди за згодою сторін. Договірна форма відносин встановлюється при тимчасовому користуванні земель­ними ділянками лісового фонду (короткострокове — до трьох років, довгострокове — до 15 років). Постійним лісокористувачам для постійного користування земельними ділянками лісового фон­ду надається державний акт на право постійного користування землею.

Збір за спеціальне використання природних рослинних ресурсів регулюється ст. 12 Закону України «Про рослинний світ». Спеці­альне використання природних рослинних ресурсів загальнодер­жавного або місцевого значення здійснюється на підставі дозволів, що видаються відповідно в порядку, встановленогого Кабінетом Міністрів України або Автономною Республікою Крим та органа­ми місцевої влади. Розмір збору за спеціальне використання при­родних рослинних ресурсів визначається з урахуванням природних запасів, поширення, цінності, можливості відтворення, продуктив­ності цих ресурсів.

Від збору за спеціальне використання природних рослинних ресурсів звільняються: науково-дослідні установи, навчальні та

314

§ 3. Збори за спеціальне природокористування та забруднення ...

освітні заклади, що проводять наукові дослідження об'єктів рос­линного світу з метою їх охорони, невиснажливого використання та відтворення, за винятком використання ними дикорослих су­динних рослин, мохоподібних, водоростей, лишайників, а також грибів, види яких занесені до Червоної книги України, та природ­них рослинних угруповань, занесених до Зеленої книги України; власники земельних ділянок; користувачі (в тому числі орендарі) земельних ділянок.

Відносини в сфері встановлення і справляння збору за спеціаль­не використання об'єктів тваринного світу регулюються ст. 18 Зако­ну України «Про тваринний світ». Цей збір справляється за такі види спеціального використання об'єктів тваринного світу: мис­ливство; рибальство, включаючи добування водних безхребетних тварин; використання диких тварин з метою отримання продуктів їх життєдіяльності; добування (придбання) диких тварин з метою їх утримання і розведення у напіввільних умовах чи в неволі; ви­користання об'єктів тваринного світу в наукових, культурно-освітніх, виховних та естетичних цілях у разі їх вилучення з при­родного середовища з метою отримання прибутку.

Розмір збору за спеціальне використання об'єктів тваринного світу встановлюється залежно від виду (групи видів) тварин, мети та обсягів їх використання, поширення та цінності, з урахуванням місцезнаходження, якості, продуктивності території та інших еко­логічних і економічних факторів.

Збори за спеціальне використання природних ресурсів встанов­люються на основі нормативів збору і лімітів їх використання, які є економічними категоріями.

Нормативи зборів — це обов'язкові для сплати у фіксованому розмірі суми коштів за одиницю природного ресурсу, переданого у власність або у користування. Такі нормативи визначаються з ура­хуванням їх розповсюдженості, якості, можливості відтворення, Доступності, комплексності, продуктивності, місцезнаходження, можливості переробки знешкодження і утилізації відходів та інших факторів. Нормативи збору, а також порядок їх стягнення встанов­люються Кабінетом Міністрів України. З 1 січня 2004 р. щороку проводиться індексація нормативів збору за спеціальне викорис­тання водних ресурсів, збору за користування водами для потреб гідроенергетики і водного транспорту, нормативів плати за корис­тування надрами тощо (Див. постанову Кабінету Міністрів України

315

Розділ X. Економіко-правовий механізм природокористування та охорони ...

від 6 листопада 2003 р. «Про проведення індексації нормативів плати (збору) за використання природних ресурсів»).

«Лімітні» збори — це збори за спеціальне використання при­родних ресурсів у межах встановлених лімітів або за понадлімітне їх використання. У першому випадку ці збори відносять на витра­ти виробництва, а другому — стягують з прибутку, що залишається у розпорядженні підприємств, установ, організацій.

Обчислення та справляння зборів за спеціальне використання природних ресурсів відбувається природокористувачами са­мостійно, відповідно до спеціальних інструкцій про порядок справляння того чи іншого збору. Вся відповідальність за пра­вильність обчислення та своєчасність подання розрахунків зборів покладається на платників. Контроль за обсягами використання природних ресурсів, їх обліком та достовірністю покладається на органи Мінприроди України; контроль за повнотою обчислення та своєчасністю сплати зборів до бюджету покладається на органи державної податкової служби.

Збори за використання природних ресурсів надходять до місце­вих бюджетів, республіканського бюджету Автономної Республіки Крим, Державного бюджету і спрямовуються на виконання робіт по відтворенню і підтриманню цих ресурсів у належному стані відповідно до вимог законодавства.

Кошти від зборів розподіляються в такому порядку.

• збори за використання лісових ресурсів державного значення:
  80% — до державного бюджету, 20% — відповідно до бюджету Ав­
  тономної Республіки Крим та бюджетів областей. Збори за вико­
  ристання лісових ресурсів місцевого значення зараховуються
  відповідно до бюджету Автономної Республіки Крим та місцевих
  бюджетів (ст. 91 Лісового кодексу України);

• збори за спеціальне користування водними ресурсами з водних
  об'єктів загальнодержавного значення — 80% до державного бюд­
  жету, 20% до бюджетів Автономної Республіки Крим та місцевих
  бюджетів; платежі за користування водами для потреб гідроенерге­
  тики і водного транспорту зараховуються до держбюджету в повно­
  му розмірі; Збори за спеціальне користування водними об'єктами
  місцевого значення в повному обсязі зараховуються до місцевих
  бюджетів (ст. 32 Водного кодексу України);

• плата за землю зараховується на спеціальні бюджетні рахун­
  ки бюджетів сільської, селищної, міської ради, на території яких

316

§ 3. Збори за спеціальне природокористування та забруднення ...

знаходяться земельні ділянки; 30% коштів від земельного податку, що надійшли на спеціальні бюджетні рахунки місцевих бюджетів централізуються на спеціальному бюджетному рахунку спеціально уповноважених органів; 10% — на спеціальних бюджетних рахун­ках областей (Закон України «Про плату за землю»);

— збір за спеціальне використання надр при видобуванні корис­них копалин загальнодержавного значення — 40% — до державно­го бюджету; у бюджети Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя — 60; за спеціальне використання та ви­добування корисних копалин місцевого значення — у бюджети Ав­тономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя — 100; за пошук та розвідку родовищ корисних копалин: у Держав­ний бюджет — 80, у бюджети Автономної Республіки Крим, обла­стей, міст Києва і Севастополя — 20; за користування надрами континентального шельфу і в межах виключної (морської) еко­номічної зони — 100% до державного бюджету (ст. 31 Кодексу про надра України).

За чинним законодавством відповідні збори та платежі мають направлятися на: фінансування заходів щодо раціонального вико­ристання та охорони земель, підвищення родючості грунтів (ст. З Закону «Про плату за землю»); фінансування охорони вод та відтворення водних ресурсів (ст. 30 Водного кодексу України), ви­конання робіт щодо відтворення лісів, проведення лісогосподарсь­ких заходів та утримання лісів у належному санітарному стані (ст. 91 Лісового кодексу України).

Збори за забруднення навколишнього природного середовища. Ці збори розглядаються в екологічному праві як один із економічних стимулів для підприємств-природокористувачів, діяльність яких пов'язана із негативним впливом на навколишнє природне середо­вище. Природа зазначених зборів полягає в офіційному визнанні державою того, що безвідходного виробництва поки що не існує, і підприємства здійснюють викиди забруднюючих речовин в атмо­сферне повітря чи їх скиди у водойми, утворюють і розміщують відходи. Така діяльність буде правомірною лише за умови дотри­мання такими підприємствами передбачених законодавством еко­логічних і гігієнічних нормативів. Підприємства-забруднювачі по­винні бути обладнані відповідними спорудами, устаткуванням та пристроями для очищення викидів і скидів забруднюючих речовин або їх знешкодження, приладами контролю за кількістю і складом

317

Розділ X. Бкономіко-правовий механізм природокористування та охорони ...

таких речовин, за характеристиками шкідливих факторів і, крім то­го, сплачувати податкові збори за забруднення довкілля. Природо-користувачі, які не зацікавлені постійно сплачувати високі ставки зборів, можуть впроваджувати заходи щодо зменшення забруднен­ня навколишнього середовища. Ці заходи можуть проявлятися у різних формах: вдосконаленні технології виробництва, будівництві більш ефективних очисних споруд, підвищенні вимог до працівників щодо забезпечення трудової та технологічної дис­ципліни тощо.

Встановлення та справляння збору за забруднення навколиш­нього природного середовища передбачено Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища» (ст. 44), Водним кодексом України (ст. ЗО), Законом України «Про відходи» (ст. 39) та деякими іншими нормативно-правовими актами.

Збір за забруднення навколишнього природного середовища поділяється на такі види:

• збір за викиди в атмосферне повітря забруднюючих речовин
  стаціонарними і пересувними джерелами забруднення;

• збір за скиди забруднюючих речовин безпосередньо у водні
  об'єкти;

• збір за утворення і розміщення відходів.

Збір за забруднення навколишнього природного середовища встановлюється на підставі фактичних обсягів викидів, лімітів скидів забруднюючих речовин у навколишнє природне середовище і лімітів розміщення відходів.

Під лімітами викидів (скидів) забруднюючих речовин ро­зуміють фіксовані обсяги забруднюючих речовин, дозволених до викиду (скиду) юридичними і фізичними особами у навколишнє середовище.

Під розміщенням відходів чинне законодавство розуміє зберіган­ня та захоронення відходів у спеціально відведених для цього місцях чи на об'єктах. Закон «Про охорону навколишнього при­родного середовища» при встановленні збору за забруднення навколишнього природного середовища передбачав тільки збір за розміщення відходів. З прийняттям Закону України «Про відходи» правове регулювання відносин у сфері діяльності, пов'язаної із ут­воренням відходів, їх зберіганням, обробленням, утилізацією та ви­даленням, знешкодженням та захороненням, значно розширилося. Ліміти на утворення та розміщення відходів визначаються для

318

І

§ 3. Збори за спеціальне природокористування та забруднення ...

підприємств як фізичний обсяг відходів за класами їх токсичності згідно з дозволами на розміщення, що видаються в установленому Кабінетом Міністрів України порядку.

Порядок розроблення, затвердження і перегляду лімітів на ут­ворення та розміщення відходів регулює ліміт на утворення відходів і ліміт на розміщення відходів. Ліміт на утворення відходів являє собою максимальний обсяг відходів, на який у власника відходів є документально підтверджений дозвіл на передачу їх іншому власнику (на розміщення, утилізацію, знешкодження то­що) або на утилізацію чи розміщення на своїй території. Ліміт на розміщення відходів — обсяг відходів (окремо для кожного класу небезпеки), на який у власника відходів є дозвіл на їх розміщення, виданий органами Мінприроди на місцях.

Ліміти скидів забруднюючих речовин у навколишнє природне середовище, утворення і розміщення відходів промислового, сільськогосподарського, будівельного й іншого виробництва та інші види шкідливого впливу в цілому по території Автономної Ре­спубліки Крим, областей, міст загальнодержавного значення або окремих регіонів встановлюються:

• у випадках, коли це призводить до забруднення природних
  ресурсів республіканського значення, територій інших областей, —
  Мінприроди України;

• в інших випадках — у порядку, що встановлюється Верхов­
  ною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, міськими
  (міст загальнодержавного значення) радами, за поданням органів
  Мінприроди України.

Ліміти викидів стаціонарними джерелами забруднення (підприємствами) встановлюються терміном на п'ять років і дово­дяться до платників. Для пересувних джерел забруднення чинне за­конодавство поки що лімітів забруднення не передбачає.

На законодавчому рівні ще не розроблено нормативно-право­вих актів щодо встановлення та стягнення збору за скиди промис­лових та інших стічних вод у системи каналізації, розробка яких є на сьогодні нагальною потребою, особливо для виконання не­обхідних умов щодо приєднання до Європейського Союзу. Обсяги скидів при проведенні планового ремонту каналізаційних мереж включаються до загального ліміту скидів, нараховуються за погод­женням з органами Мінприроди. У разі перевищення погоджено­го обсягу скидів та порушення умов їх проведення збір справ-

319

Розділ X. Економіко-правовий механізм природокористування та охорони ...

ляється як за понадлімітні скиди. При цьому збитки, заподіяні на­вколишньому природному середовищу, відшкодовуються в уста­новленому законодавством порядку.

Порядок встановлення нормативів збору і стягнення цих зборів визначається Кабінетом Міністрів України. А саме: встановлення нормативів збору та його стягнення за забруднення навколишньо­го природного середовища більш детально регламентується Поряд­ком встановлення нормативів збору за забруднення навколишньо­го природного середовища і стягнення цього збору, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 1 березня 1999 р., а та­кож Інструкцією про порядок обчислення та сплати збору за за­бруднення навколишнього природного середовища, затвердженою Мінекоресурсів України та ДПА України 9 серпня 1999 р.

Нормативи збору за викиди, скиди та розміщення відходів — це фіксовані суми в гривнях за одиницю основних забруднюючих ре­човин та розміщених відходів, які встановлюються відповідно до виду забруднюючих речовин та класу небезпеки відходів.

Окремо встановлюються нормативи зборів за:

• скиди забруднюючих речовин, розміщення відходів, за вики­
  ди основних забруднюючих речовин стаціонарними джерелами за­
  бруднення, викиди стаціонарними джерелами забруднення залеж­
  но від класу небезпечності та установлених орієнтовно безпечних
  рівнів впливу;

• викиди в атмосферу забруднюючих речовин автомобільним
  транспортом, морськими та річковими суднами, залізничним
  транспортом;

• скиди основних забруднюючих речовин у водні об'єкти, у
  водні об'єкти залежно від концентрації забруднюючих речовин та
  нормативи збору за розміщення відходів (сума визначається залеж­
  но від ступеня небезпечності відходів).

Залежно від об'єкта розміщення забруднюючих речовин до нормативів плати застосовується коефіцієнт чи ставка нормативу, збільшена в декілька разів. Так, при скиданні забруднюючих речо­вин у закриті водоймища (озера, ставки) .норматив збору збіль­шується у 1,5 раза; при захороненні забруднюючих речовин у гли­бокі підземні водоносйі горизонти, що не містять прісних вод, — застосовується коефіцієнт 10. За викиди пересувними джерелами забруднення встановлюється норматив збору залежно від виду пального та виду транспорту.

320 \

\

§ 4. Екологічне страхування

Враховуючи місцеві умови, Верховна Рада Автономної Рес­публіки Крим, обласні, міські (міст загальнодержавного значення) ради за поданням Мінприроди можуть збільшувати перелік видів забруднюючих речовин, на які встановлюється збір за забруднення довкілля.

Збори за викиди і скиди забруднюючих речовин у навколишнє природне середовище, розміщення відходів та інші види шкідливо­го впливу в межах лімітів відносяться на витрати виробництва, а за перевищення лімітів обчислюються у п'ятикратному розмірі і стя­гуються з прибутку, що залишається в розпорядженні підприємств, установ, організацій чи громадян. За відсутності у платника збору затверджених лімітів викидів, скидів чи розміщення відходів збір також стягується у п'ятикратному розмірі.

Кошти від збору за забруднення навколишнього природного середовища розподіляються між місцевими (сільськими, селищни­ми, міськими), обласними та республіканським Автономної Рес­публіки Крим, а також Державним фондами охорони навколиш­нього природного середовища у співвідношенні відповідно 20, 50 і ЗО %, а між Київським, Севастопольським міськими та Державним фондами охорони навколишнього природного середовища — у співвідношенні 70 і ЗО % та мають використовуватися виключно на природоохоронні цілі.

Суми збору за забруднення навколишнього природного середо­вища обчислюються платниками збору самостійно наростаючим підсумком з початку року та подаються щоквартально до органів державної податкової служби за місцем реєстрації платника разом із іншими обов'язковими податками та зборами.

Платники збору несуть відповідальність за повноту, пра­вильність обчислення та своєчасність подання розрахунків до відповідних органів.

$ 4. Екологічне страхування

Останнім часом набуває свого розвитку такий елемент еко-номіко-правового механізму природокористування, як екологічне страхування. Саме екологічне страхування може стати одним із ефективних методів заохочення та створення умов економічного стимулювання для суб'єктів господарської діяльності з метою за-

11 5-200 321

Розділ X. Економіко-правовий механізм природокористування та охорони ...

побігання і зменшення шкоди навколишньому природному сере­довищу.

На сучасному етапі ринок страхових відносин в Україні досить розвинутий. Створена нормативно-правова база, яка є основою для функціонування страхових компаній, що належать до недер­жавного сектору економіки. Але система екологічного страхування тільки починає зароджуватися, хоча таке страхування було перед­бачено Законом України «Про охорону навколишнього природно­го середовища» ще у 1991 р. Особливістю будь-якого ринкового господарства є розвинута мережа страхування різних ризиків, пе­редусім екологічних як найбільш небезпечних для людини. Таке страхування може бути як добровільним, так і обов'язковим, але насамперед має поширюватися на відповідальність суб'єктів госпо­дарювання, діяльність яких становить підвищену екологічну небез­пеку, що пов'язана з експлуатацією промислових підприємств, магістральних та промислових нафто- і газотрубопроводів та інших об'єктів транспорту, поводженням з небезпечними відходами тощо або має особливе значення для охорони навколишнього природно­го середовища, життя та здоров'я людей та пов'язаного з цим за­хисту майнових прав юридичних і фізичних осіб. Для відшкодуван­ня шкоди, спричиненої в результаті такої діяльності, а також для компенсації витрат на рятування життя людей, майна фізичних та юридичних осіб саме завдяки системі екологічного страхування можна створити необхідні фінансові умови, що забезпечать страхо­ве відшкодування. А тому в системі економіко-правового ме­ханізму екологічне страхування розглядається як економічна га­рантія фінансового забезпечення охорони довкілля.

Екологічному страхуванню присвячена ст. 49 Закону «Про охо­рону навколишнього природного середовища», яка не дає його визначення, а передбачає можливість здійснення такого страхуван­ня у двох формах: добровільного страхування та обов'язкового дер­жавного страхування. Можуть існувати також інші види страхуван­ня громадян та їх майна, майна і доходів підприємств, установ і ор­ганізацій на випадок шкоди, заподіяної внаслідок забруднення на­вколишнього природного середовища та погіршення якості при­родних ресурсів. Відповідно до зазначеного закону порядок еко­логічного страхування має встановлюватися законодавством Ук­раїни. На сьогодні настала нагальна потреба у прийнятті Закону України «Про екологічне страхування».

322

§ 4. Екологічне страхування

Для визначення поняття екологічного страхування звернемось до загального визначення страхування у Законі України «Про стра­хування» (1996 р.), відповідно до якого страхування — це вид цивільно-правових відносин захисту майнових інтересів громадян та юридичних осіб у разі настання певних подій (страхових ви­падків), визначених договором страхування або чинним законодав­ством, за рахунок грошових фондів, що формуються шляхом спла­ти громадянами та юридичними особами страхових платежів (стра­хових внесків, страхових премій) та доходів від розміщення коштів цих фондів.

На відміну від цивільно-правового екологічне страхування є особливим видом еколого-правових відносин, метою якого є по­вний або частковий захист майнових інтересів громадян та юри­дичних осіб (страхувальників) у разі погіршення екологічної ситу­ації внаслідок техногенних аварій чи катастроф, що стало резуль­татом заподіяння шкоди довкіллю. Страховий випадок при еко­логічному страхуванні пов'язується із екологічним ризиком і на­стає в разі заподіяння шкоди природним об'єктам і ресурсам, жит­тю та здоров'ю людей, майну фізичних і юридичних осіб у резуль­таті аварійного забруднення довкілля. Можуть бути також й інші випадки, які зумовлюють виконання страховиком обов'язку здійснити виплату страхового відшкодування на користь по­терпілих третіх осіб.

Причому умовою настання такого страхового випадку, а отже, і видачі страхового відшкодування є: а) раптовість його настання, тобто неможливість здійснення будь-яких запобіжних заходів; б) ненавмисне забруднення навколишнього природного середови­ща, що сталося внаслідок техногенної аварії чи катастрофи, тобто відсутність умислу з боку забруднювача.

Страхове відшкодування страхувальникам та третім особам при екологічному страхуванні має відбуватися за рахунок Екологічного фонду страхових гарантій, який створюється шляхом повного або часткового об'єднання страхових фондів страхових кампаній, що здійснюють екологічне страхування, з метою поліпшення умов за­безпечення їх страхових зобов'язань перед страхувальниками.

Таким чином, екологічне страхування — це особливий вид стра­хових правовідносин щодо захисту майнових інтересів громадян та юридичних осіб (страхувальників) у разі настання певних подій у про­цесі здійснення господарської діяльності, які можуть виникати за на-

323

Розділ X. Економіко-правовий механізм природокористування та охорони ...

явності екологічного ризику (страхових випадків), визначених чинним законодавством або договором екологічного страхування за рахунок Екологічного фонду грошових гарантій.

Суб'єктами екологічного страхування є:

• страховики — страхові організації, які утворені відповідно до
  законодавства України про страхування і отримали в установлено­
  му порядку ліцензію на здійснення екологічного страхування;

• страхувальники — фізичні чи юридичні особи, що згідно з
  законодавством уклали зі страховиками договори екологічного
  страхування;

• треті особи, яким заподіяна шкода погіршенням стану
  навколишнього природного середовища внаслідок техногенних
  аварій чи катастроф.

Об'єктом екологічного страхування є ризик цивільної відповідальності, який проявляється у пред'явленні страховику майнових претензій фізичними або юридичними особами відповідно до норм цивільного та екологічного законодавства про відшкодування шкоди у разі виникнення випадку, на який прово­дилось екологічне страхування.

Підставою для виникнення страхових відносин є договір еко­логічного страхування,.укладений між страховиком та страхуваль­ником, згідно з яким страховик бере на себе зобов'язання у разі настання страхового випадку відшкодувати завдану шкоду в межах страхової суми, а страхувальник зобов'язується сплачувати страхові платежі у визначені строки та виконувати інші умови договору.

У договорі екологічного страхування обов'язково мають бути зазначені такі умови: найменування сторін, об'єкт страхування, страховий випадок, розмір страхової суми, розмір страхових внесків, права та обов'язки страховика, права та обов'язки страху­вальника, порядок здійснення страхових виплат, випадки відмови у виплаті страхового відшкодування, строк дії договору, юридична відповідальність сторін тощо.

Страхова сума — це загальна грошова сума, в межах якої стра­ховик зобов'язаний провести виплату страхового відшкодування при настанні страхового випадку. Страхова сума встановлюється на основі результатів проведення екологічного аудиту або оцінки потенційної шкоди, яка може бути заподіяна внаслідок аварійного забруднення довкілля, що визначається на основі такс, нормативів та інших нормативно-правових документів.

324

§ 4. Екологічне страхування

Страхові внески виплачуються страхувальником на основі стра­хових тарифів, методики їх розрахунку та мінімальних розмірів страхових сум, що затверджуються у визначеному законодавством порядку. На підставі даних про оплату страхових внесків видається страхове свідоцтво (поліс), що оформляється відповідно до вимог законодавства України та є формою договору страхування. З мо­менту видачі полісу договір екологічного страхування вступає в си­лу. Строк дії договору екологічного страхування, як правило, вста­новлюється на один рік з правом його пролонгації на умовах, виз­начених у договорі.

Умови страхування екологічної відповідальності передбачають також встановлення для страховика граничних сум страхового відшкодування (ліміту відповідальності страховика) та частки збитків, яка не відшкодовується страховиком (франшиза), порядок та умови виплати страхового відшкодування.

Страхове відшкодування — це виплата, яку здійснює страховик на користь третіх осіб у разі настання страхового випадку. Страхо­ве відшкодування в обов'язковому екологічному страхуванні не може перевищувати розмір прямих збитків, заподіяних третім осо­бам аварійним забрудненням навколишнього природного середо­вища, та ліміт відповідальності страховика у разі його встановлен­ня у договорі страхування.

Виплата страхового відшкодування здійснюється в разі подання страхувальником страховику таких документів:

• страховий акт (аварійний сертифікат), складений страхови­
  ком або уповноваженою ним особою (аварійним комісаром), яка
  згідно із законодавством України має право визначати причини
  настання страхового випадку та розмір шкоди, заподіяної
  аварійним забрудненням навколишнього природного середовища.
  Розмір заподіяної шкоди визначається на основі відповідних такс,
  методик, інших нормативно-правових та методичних документів,
  які затверджуються відповідно до законодавства, а в разі відсут­
  ності таких документів — на основі експертних оцінок;

• документальне підтвердження факту настання страхового ви­
  падку;

• заяви, пред'явлені у зв'язку з страховим випадком;

• інші документи, які передбачені договором екологічного
  страхування та мають значення для підтвердження.

На підставі договору екологічного страхування не підлягає відшко­дуванню шкода:

325

Розділ X. Економіко-правовий механізм природокористування та охорони ...

• 
  заподіяна життю, здоров'ю та майну людей, що перебувають
  у трудових відносинах із страхувальником;

• пов'язана з генетичними наслідками, спричиненими забруд­
  ненням навколишнього природного середовища.

Якщо стосовно страхувальника на момент настання страхового випадку діяли інші договори екологічного страхування щодо одно­го ризику аварійного забруднення навколишнього природного се­редовища, то кожен страховик виплачує третім особам страхове відшкодування пропорційно частці страхової суми згідно з укладе­ним договором екологічного страхування у загальній страховій сумі у межах завданої шкоди.

? 5. Екологічний аудит

У перекладі з англійської слово «аудит» (аисіії) означає пере­вірку, ревізію бухгалтерських книг, документів тощо стосовно фінансово-господарської діяльності суб'єктів господарювання з ме­тою визначення достовірності їх звітності, обліку, його повноти і відповідності чинному законодавству та встановленим нормативам.

Екологічний аудит як інструмент екологічного права і охорони навколишнього середовища набув поширення у світі, проте є но­вим для нашої країни. Закон України «Про екологічний аудит» прийнято у 2004 р. Він визначає правові та організаційні засади здійснення екологічного аудиту і спрямований на підвищення еко­логічної обґрунтованості діяльності суб'єктів господарювання.

За цим законом екологічний аудит проводиться в процесі при­ватизації об'єктів державної власності, іншої зміни форми влас­ності чи конкретних власників об'єктів, а також для потреб еко­логічного страхування, в разі передачі об'єктів державної та кому­нальної власності в довгострокову оренду, в концесію, створення на основі таких об'єктів спільних підприємств, створення, функціонування і сертифікації систем управління навколишнім се­редовищем, а також здійснення іншої діяльності.

З урахуванням видів діяльності, в рамках яких проводиться екологічний аудит, визначаються його зміст та мета. Стосовно змісту екологічного аудиту слід зазначити, що, як і фінансовий аудит, екологічний аудит являє собою систему перевірки суб'єкта господарювання, який є об'єктом екологічного аудиту. На відміну

326

§ 5. Екологічний аудит

від фінансового аудиту, під час якого здійснюється перевірка публічної бухгалтерської звітності, обліку, первинних документів фінансово-господарської діяльності підприємства, екологічний ау­дит включає перевірку, збирання та об'єктивне оцінювання даних для встановлення відповідності визначених видів діяльності, за­ходів, умов, системи управління навколишнім природним середо­вищем та інформації з цих питань вимогам законодавства України про охорону навколишнього природного середовища. Зокрема, предметом перевірки екологічного аудиту є інформація щодо збо­ру за спеціальне використання прісних водних ресурсів на підприємстві, про дотримання дозволених обсягів викидів забруд­нювальних речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерела­ми, характеристика роботи установок очистки газу, інформація про рекультивацію порушених земель і поводження з родючим шаром грунту, утворення та розміщення відходів на підприємстві, про за­бруднення навколишнього природного середовища, наявність збитків протягом визначеного періоду діяльності підприємства, за­вданих державі внаслідок порушення природоохоронного законо­давства. При перевірці встановлюються поточні витрати на еко­логічні збори, вартість основних виробничих фондів охорони на­вколишнього природного середовища та розмір витрат на їх капітальний ремонт, а також поточні витрати на охорону природи та збори за природні ресурси тощо.

Метою проведення екологічного аудиту є забезпечення додер­жання законодавства про охорону навколишнього природного се­редовища в процесі виробничої та іншої господарської діяльності. У процесі проведення екологічного аудиту вирішуються такі ос­новні завдання:

• збір достовірної інформації про екологічні аспекти виробни­
  чої діяльності об'єкта екологічного аудиту та формування на її ос­
  нові висновку екологічного аудиту;

• встановлення відповідності об'єктів екологічного аудиту ви­
  могам законодавства про охорону навколишнього природного се­
  редовища та іншим критеріям екологічного аудиту;

• оцінка впливу діяльності об'єкта екологічного аудиту на стан
  навколишнього природного середовища;

• оцінка ефективності, повноти і обгрунтованості заходів, що
  вживаються для охорони навколишнього природного середовища
  на об'єкті екологічного аудиту.

327

Розділ X. Економіко-правовий механізм природокористування та охорони ...

Таким чином, екологічний аудит — це документально оформлений системний незалежний процес оцінювання об'єкта екологічного ауди­ту, що включає збирання і об'єктивне оцінювання доказів для вста­новлення відповідності визначених видів діяльності, заходів, умов, си­стеми управління навколишнім природним середовищем та інформації з цих питань вимогам законодавства України про охорону навколиш­нього природного середовища та іншим критеріям екологічного аудиту.

Оскільки екологічний аудит як елемент економіко-правового механізму — нове правове явище для національного законодавства, його досить часто ототожнюють із екологічною експертизою. А то­му слід окреслити відмінність між екологічною експертизою і еко­логічним аудитом. Це два окремі види діяльності, які суттєво розрізняються за своїм змістом, метою проведення і правовими наслідками, які випливають з факту їх здійснення.

Екологічна експертиза — це державна функція, яку здійснюють спеціально уповноважені державні органи. Кінцевою метою еко­логічної експертизи, на яку спрямований її висновок, є, як прави­ло, прийняття адміністративного акта, реалізація якого може нега­тивно вплинути на стан навколишнього природного середовища: дозволити чи ні певну проектувально-будівельну, інвестиційну або іншу діяльність, відкрити фінансування об'єкта чи ні. На відміну від цього екологічний аудит здійснюється фахівцями аудиторами, що отримали дозвіл на здійснення такого виду діяльності (сер­тифікат), до фахового рівня і морально-етичних якостей яких повинні ставитися особливі умови. Кінцевою метою проведення екологічного аудиту є встановлення відповідності діяльності підприємства чи іншого об'єкта вимогам екологічного законодав­ства.

Якщо екологічну експертизу можна назвати попереджувальним екологічним контролем за діяльністю, що планується до здійснен­ня, то екологічний аудит потрібен у процесі приватизації об'єктів державної власності, іншої зміни форми власності чи конкретних власників, для потреб екологічного страхування та в деяких інших специфічних сферах.

Екологічний аудит проводить екологічний аудитор, яким є юридична або фізична особа, що має право на здійснення відповідної діяльності і уповноважена суб'єктом господарювання на його проведення. Тобто підставою для проведення екологічно­го аудиту є договір, який укладається між замовником — суб'єктом

328

§ 5. Екологічний аудит

господарювання чи іншим уповноваженим органом відповідно до законодавства та виконавцем екологічного аудиту — аудитором.

Проте забороняється проведення екологічного аудиту органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування, особам, яким законом заборонено займатися підприємницькою діяльністю. Забороняється також здійснення такого аудиту господарських об'єктів екологічним аудиторам, якщо вони мають акції цих об'єктів або в іншій формі мають безпосереднє відношення до них.

У договорі сторони фіксують всі істотні умови щодо встанов­лення об'єкта аудиту, якими можуть бути окремі підприємства чи їх підрозділи, об'єднання підприємств, інші господарські об'єкти чи системи управління якістю навколишнього природного середо­вища; визначення кола питань, які стануть предметом перевірки аудитора, умови фінансування, порядок передачі замовнику ре­зультатів екологічного аудиту, який готується у формі звіту (вис­новку), та інші умови (права та обов'язки сторін, строки, умови відповідальності тощо).

Екологічний аудит може поділятися за формою на доб­ровільний і обов'язковий, за видом — на внутрішній і зовнішній. Добровільний екологічний аудит здійснюється стосовно будь-яких об'єктів на замовлення заінтересованого суб'єкта за згодою керівника (власника) об'єкта екологічного аудиту. Обов'язковий екологічний аудит здійснюється щодо екологічно небезпечних об'єктів у передбачених законодавством випадках. До таких ви­падків належать (частина третя ст. 12 Закону України «Про еко­логічний аудит»):

• банкрутство;

• приватизація, передача в концесію об'єктів державної та ко­
  мунальної власності;

• передача або придбання в державну чи комунальну
  власність;

• передача у довгострокову оренду об'єктів державної або ко­
  мунальної власності;

• створення на основі об'єктів державної та комунальної влас­
  ності спільних підприємств;

• екологічне страхування об'єктів;

• завершення дії угоди про розподіл продукції відповідно до
  закону та в інших випадках, передбачених законодавством
  України.

329

Розділ X. Економіко-правовий механізм природокористування та охорони ...

Якщо проведення екологічного аудиту відбувається на замов­лення підприємства (установи, організації) для його власних по­треб, такий аудит відносять до внутрішнього екологічного аудиту. Зовнішній екологічний аудит проводиться на замовлення сто­ронніх осіб, заінтересованих суб'єктів, якими можуть бути органи виконавчої влади.

Замовник екологічного аудиту має право вільно визначати ви­конавців екологічного аудиту; давати виконавцю відповідно до за­конодавства завдання на проведення перевірки; одержувати інфор­мацію про хід екологічного аудиту; розпоряджатися звітами еко­логічного аудиту для своїх потреб. До обов'язків замовника еко­логічного аудиту належать забезпечення фінансування проведення екологічного аудиту, своєчасне приймання та оплату виконаних робіт; надання виконавцям екологічного аудиту наявної в нього інформації, у разі необхідності — письмових чи усних пояснень щодо об'єкта екологічного аудиту; недопущення дій щодо приму­шування виконавця до зміни форм і методів роботи чи висновків екологічного аудиту, а також виконання інших обов'язків відповідно до законодавства України, пов'язаних з проведенням екологічного аудиту.

До особи, що проводить екологічний аудит, та її професійних якостей, як зазначалося," встановлюються певні вимоги. Екологіч­ним аудитором може бути особа, яка має вищу освіту, спеціальну підготовку, досвід роботи у сфері охорони навколишнього природ­ного середовища упродовж визначеного строку, сертифікат на пра­во здійснення екологічного аудиту тощо. Незалежність екологічного аудитора гарантується законом. Якщо екологічний аудит здійсню­ється юридичною особою, статутом якої передбачений цей вид діяльності, то в штаті її має бути хоча б один екологічний аудитор. При проведенні екологічного аудиту виконавець має право само­стійно визначати його методи відповідно до законодавства та умов договору; отримувати документи, матеріали та інші відомості, наявні у замовника та у об'єкта екологічного аудиту, необхідні для його проведення; викладати у звіті про екологічний аудит, що здійсню­ється групою екологічних аудиторів, свою окрему думку, якщо вона не збігається з загальними висновками; залучати за необхідності на договірних засадах фахівців відповідного профілю, не покладаючи на них відповідальності за висновки екологічного аудиту.

Виконавець екологічного аудиту зобов'язаний його проводити з додержанням вимог внутрішнього розпорядку об'єкта еко-

330

,

§ 5. Екологічний аудит

логічного аудиту; повідомляти замовника про всі виявлені випадки порушення чинного законодавства про охорону навколишнього природного середовища, стандартів, норм, правил і відхилення від вимог щодо ведення звітності та її складання; інформувати відповідні спеціально уповноважені органи з питань охорони на­вколишнього природного середовища про виявлену у процесі про­ведення екологічного аудиту загрозу аварійної ситуації; додержува­тися встановлених законодавством та договором на проведення екологічного аудиту вимог щодо конфіденційності інформації, яка отримана або стала йому відома під час проведення перевірки об'єкта. Крім того, виконавець екологічного аудиту повинен нести юридичну відповідальність за шкоду, заподіяну внаслідок непра­вомірних дій при проведенні екологічного аудиту.

У результаті роботи щодо проведення екологічного аудиту скла­дається звіт, який має містити:

• загальні відомості про об'єкт та замовника екологічного
  аудиту;

• підстави проведення екологічного аудиту, його мету, завдан­
  ня, програму та обсяг виконаних робіт;

• відомості про виконавців екологічного аудиту;

• перелік основних законодавчих актів та інших нормативних
  документів, для перевірки на відповідність яким проводився еко­
  логічний аудит;

• характеристику фактичного стану об'єкта екологічного ауди­
  ту, включаючи оцінку ефективності та достатності його природо­
  охоронної діяльності, систем екологічного управління підпри­
  ємств, стану природоохоронного обладнання та споруд (час уста­
  новлення, амортизація, придатність), відомості про сплату еко­
  логічних зборів і платежів (стан, можливості, заборгованість),
  оцінка збитків, заподіяних навколишньому природному середови­
  щу, стану екологічної звітності на предмет відповідності її фактич­
  ним екологічним показникам;

• висновки екологічного аудиту щодо виявлених невідповідно­
  стей екологічних характеристик об'єкта екологічного аудиту вимо­
  гам законодавчих актів та інших нормативних документів;

• відомості щодо організацій та осіб, яким надається звіт.

За погодженням між замовником і виконавцем звіт про еко­логічний аудит може включати рекомендації щодо заходів, яких необхідно вжити для усунення виявлених невідповідностей.

331

Розділ X. Економіко-правовий механізм природокористування та охорони ...

Звіт екологічного аудиту є власністю його замовника і підставою для прийняття ним відповідних рішень.

Висновки обов'язкового екологічного аудиту враховуються при визначенні умов приватизації об'єктів державної власності, що здійснюють діяльність, яка становить підвищену екологічну небез­пеку, екологічного страхування об'єктів, що здійснюють таку діяльність, передачі або придбанні об'єктів у державну власність та в інших випадках, передбачених законодавством України.

Методичне забезпечення організації еколого-аудиторської діяльності та проведення екологічного аудиту здійснює централь­ний орган виконавчої влади з питань охорони навколишнього при­родного середовища за участю заінтересованих центральних ор­ганів виконавчої влади.

Встановлюється також відповідальність за порушення законодав­ства про екологічний аудит. Особи, винні в:

• порушенні встановленого законодавством порядку проведен­
  ня екологічного аудиту;

• наданні свідомо неправдивих відомостей про екологічні
  наслідки діяльності об'єкта екологічного аудиту;

• проведенні екологічного аудиту особами, які не мають сер­
  тифікатів;

• діях, спрямованих на примушення виконавця екологічного
  аудиту до зміни форм, методів роботи або висновків екологічного
  аудиту;

• підготовці свідомо та завідомо неправдивого висновку еко­
  логічного аудиту;

• порушенні вимог закону щодо державної чи комерційної
  таємниці, а також конфіденційності результатів екологічного ауди­
  ту, якщо інше не встановлено договором чи законом, — підляга­
  ють притягненню до дисциплінарної, адміністративної чи криміна­
  льної відповідальності відповідно до закону.

Виконавець екологічного аудиту несе відповідальність за ма­теріальну та моральну шкоду, заподіяну внаслідок неправомірних дій при проведенні екологічного аудиту відповідно до закону.

Рекомендована література

1. Економіко-правові питання екології / Шемшученко Ю. С, Малишева Н. Р., Єрофеєв М. І. та ін. — К., 1996.

332

Рекомендована література

2. 
   Кашенко О. Л. Фінанси природокористування. — Суми, 1999.

3. Костицький В. В. Екологія перехідного періоду: право, держа­
   ва, економіка (економіко-правовий механізм охорони навколиш­
   нього природного середовища в Україні). — К., 2003.

4. Моткин Г. А. Основи зкологического страхования. — М.,
   1996.

5. Петрова Т. В. Междисциплинарньїе проблеми развития зко-
   номического механизма охраньї окружающей природной средьі /
   Зкологическое право России на рубеже XXI столетия: Сб. науч. ст.
   / Под ред. проф. А. К. Голиченкова. — М., 2000.

6. Розовский Б. Г., Ененко Ю. А., Заречнев А. Н, Пампура О. И.
   Зффективность природоохранной деятельности в регионе: новьіе
   подходьі. — Донецк, 1994.

333

Розділ XI

Юридична відповідальність за екологічні правопорушення

§ 1. Поняття та підстави юридичної відповідальності за екологічні правопорушення

Юридична відповідальність за екологічні правопорушення є важливим засобом забезпечення законності в екологічній сфері. Вона виступає різновидом юридичної відповідальності в цілому, а тому їй властиві всі ознаки останньої.

Водночас стосовно екологічної сфери юридична відповідаль­ність має і специфіку, зумовлену особливостями екологічного пра­вопорушення як обов'язкової підстави для застосування санкцій до порушників екологічного законодавства. Такі особливості випли­вають зі специфіки екологічної сфери. Це стало приводом для виділення деякими правознавцями еколого-правової відповідаль­ності як самостійного виду поряд з адміністративною, криміналь­ною, цивільно-правовою та дисциплінарною'. Але для цього немає достатніх підстав, бо фактично немає правових санкцій, які не охоплювалися б адміністративною, кримінальною, цивільно-пра­вовою та дисциплінарною відповідальністю. Та й віднесення тих або інших правопорушень до групи екологічних зовсім не означає, що за їх вчинення мають застосовуватись якісь особливі еколого-правові санкції.

¹ Петров В. В. Зкологическое право. — М., 1995. — С. 263; Ерофеев Б. Е. Зко-логическое право России. — М., 1999. — С. 299.

334

§ 1. Поняття та підстави юридичної відповідальності за ... правопорушення

В екологічній сфері домінуючими є заходи адміністративної, кримінальної, цивільно-правової та дисциплінарної відповідаль­ності як інтегрованого методу галузі екологічного законодавства. Дія комплексного інституту юридичної відповідальності в даній сфері має екологічний відтінок, але в цілому вона підпорядкована загальним закономірностям дії зазначених видів юридичної відповідальності та в інших сферах суспільних відносин. Утім, не слід ігнорувати вживання терміна «еколого-правова (екологічна) відповідальність», але не у значенні такої відповідальності як окре­мого виду, а як комплексного правового інституту застосовуваних в екологічній сфері адміністративної, кримінальної, цивільно-пра­вової та дисциплінарної відповідальності.

Екологічний відтінок юридичної відповідальності конкретно виявляється в екологічному правопорушенні — протиправному діянні (дії або бездіяльності), що порушує встановлений екологічний право­порядок і за вчинення якого законом передбачена юридична відпо­відальність.

Екологічні правопорушення мають різну природу, різний ступінь суспільної шкідливості (небезпеки). Крім того, інститут юридичної відповідальності за екологічні правопорушення має комплексний характер. Незважаючи на відмінності між ними, еко­логічні правопорушення мають цілу низку спільних юридичних оз­нак, через які можна розкрити зміст екологічного правопорушен­ня як підстави для застосування екологічних санкцій. Ця сукуп­ність ознак формує склад екологічного правопорушення. До них на­лежать об'єкт, об'єктивна сторона, суб'єкт, суб'єктивна сторона правопорушення.

У найбільш загальному вигляді під об'єктом (предметом) еко­логічного правопорушення розуміють комплекс суспільних правовідно­син екологічного характеру, які складають екологічний правопорядок У країні. У складі цього комплексу виділяють загальний і спеціальні об'єкти екологічних правопорушень. Загальний об'єкт стосується правовідносин, пов'язаних з охороною навколишнього природно­го середовища в цілому. Про цей об'єкт, наприклад, йдеться у ст. 253 КК України, якою встановлена кримінальна відповідальність за порушення правил проектування і експлуатації споруд без систем захисту довкілля.

Категорію спеціальних об'єктів екологічних правопорушень складають групи однорідних суспільних відносин по охороні й

335

Розділ XI. Юридична відповідальність за екологічні правопорушення

раціональному використанню землі, надр, вод, лісів та іншої рос­линності, природних територій і об'єктів особливої охорони тощо. Переважна більшість встановлених законодавством санкцій сто­сується саме цих об'єктів екологічних правопорушень.

Характеристика об'єкта екологічного правопорушення була б неповною без виявлення його предмета — однієї з найважливіших ознак об'єктивної сторони екологічного правопорушення. Предме­том екологічного правопорушення є природне середовище в цілому і йо­го окремі компоненти. Детально предмет екологічних правопору­шень визначається в ст. 5 Закону України «Про охорону навко­лишнього природного середовища», в якій встановлено, що дер­жавній охороні й регулюванню використання на території України підлягають: навколишнє природне середовище як сукупність при­родних і природно-соціальних умов та "процесів, природні ресурси, як залучені в господарський обіг, так і не використовувані в народ­ному господарстві в даний період (земля, надра, води, атмосферне повітря, ліс та інша рослинність, тваринний світ), ландшафти та інші природні комплекси. Особливій державній охороні підляга­ють території та об'єкти природно-заповідного фонду України й інші території та об'єкти, визначені відповідно до законодавства України. Державній охороні від негативного впливу несприятливої екологічної обстановки підлягають також здоров'я і життя людей.

Таким чином, предметом екологічних правопорушень слід вва­жати різні компоненти природного середовища, невідокремлені за­вдяки людській праці від природних умов існування, або такі, що хоча і акумулюють у собі певну кількість людської праці, але зали­шаються в природному середовищі чи внесені в неї для виконан­ня своїх біологічних та інших природних функцій.

З екологічним правопорядком, тобто порядком, врегульованим нормами екологічного права, пов'язана об'єктивна сторона еко­логічних правопорушень. Вона характеризується: а) протиправністю дій (бездіяльності), що спричинило порушення екологічного пра­вопорядку; б) заподіянням чи загрозою заподіяння екологічної шкоди; в) причинним зв'язком між протиправним діянням (діями чи бездіяльністю) та його наслідками (екологічною шкодою); спо­собами та іншими обставинами вчинення екологічного правопору­шення. У передбачених законом випадках юридично значущими ознаками об'єктивної сторони екологічних правопорушень є, зок­рема, місце, час, обставини, способи вчинення правопорушення (наприклад, у випадках незаконного полювання або рибальства).

336

§ 1. Поняття та підстави юридичної відповідальності за ... правопорушення

Отже, об'єктивна сторона екологічного правопорушення являє собою сукупність зовнішніх ознак протиправного діяння. Еко­логічне правопорушення може бути вчинене шляхом як активних дій (наприклад, незаконна порубка лісу), так і бездіяльності (на­приклад, неповідомлення відомостей про аварійні ситуації на вод­них об'єктах).

Поняття «протиправність» завжди характеризує екологічне пра­вопорушення, яке в свою чергу нерозривно пов'язане з поняттям суспільної шкоди (небезпеки). Залежно від ступеня суспільної шкоди (небезпеки) визначається вид юридичної відповідальності за вчинене правопорушення. Наприклад, якщо порушення вимог щодо охорони надр незначне за ступенем суспільної небезпеки, то відповідальність за нього настає відповідно до ст. 57 КпАП, тобто застосовуються заходи адміністративної відповідальності. Якщо ж порушення правил охорони надр створило небезпеку для життя, здоров'я людей чи навколишнього природного середовища, то відповідальність настає відповідно до ст. 240 КК України, тобто винні особи несуть кримінальну відповідальність.

Суспільно небезпечними наслідками вчинення більшості еко­логічних правопорушень є заподіяння екологічної шкоди або ре­альна загроза заподіяння такої шкоди. Екологічна шкода означає негативний вплив на навколишнє природне середовище, який зу­мовлений антропогенною діяльністю людини і пов'язаний з за­брудненням навколишнього природного середовища, виснажен­ням природних ресурсів, пошкодженням або руйнуванням еко­логічних систем.

Необхідність встановлення причинного зв'язку між протиправ­ною поведінкою та її наслідками — екологічною шкодою є обов'язковою передумовою притягнення до юридичної відповідальності в тих випадках, коли нормою права передбачені матеріально виражені наслідки як елемент об'єктивної сторони складу екологічного правопорушення, так звані матеріальні склади правопорушення (наприклад, знищення або пошкодження лісових масивів — ст. 245 КК України, незаконне полювання — ст. 248 КК України, пошкодження лісу стічними водами, хімічними речови­нами, нафтою і нафтопродуктами, шкідливими викидами, відхода­ми і покидьками — ст. 72 КпАП).

Водночас значна кількість екологічних правопорушень базуєть­ся на формальних складах. У цих випадках необхідність встанов-

337

Розділ XI. Юридична відповідальність за екологічні правопорушення

лення причинного зв'язку відпадає, оскільки відповідальність на­стає за сам факт вчинення правопорушення незалежно від настан­ня суспільно небезпечних наслідків (наприклад, порушення вимог пожежної безпеки в лісах — ст. 77 КпАП, приховування або пере­кручення відомостей про екологічний стан або захворюваність на­селення — ст. 238 КК України).

Існують і такі склади екологічних правопорушень, за вчинення яких передбачена відповідальність як у випадках настання негатив­них наслідків, так і у випадках, коли такі наслідки ще не настали, але є реальна загроза їх настання (наприклад, введення в експлуа­тацію виробничих об'єктів без обладнання, що запобігає шкідли­вому впливу на ліси — ст. 71 КпАП, порушення правил охорони надр — ст. 240 КК України).

Суб'єктом екологічного правопорушення можуть бути як фізичні, так і юридичні особи. Повною мірою це стосується цивільно-пра­вової відповідальності. У галузі дії кримінальної, адміністративної та дисциплінарної відповідальності суб'єктами екологічних право­порушень є тільки фізичні особи — громадяни і посадовці.

При цьому слід зазначити, що суб'єктами кримінальної, дис­циплінарної та матеріальної відповідальності можуть бути тільки фізичні особи — громадяни та посадові особи, а суб'єктами адміні­стративної та цивільно-правової (майнової) відповідальності можуть бути і фізичні, і юридичні особи.

Суб'єктивною стороною екологічних правопорушень є вина у формі умислу чи необережності. Вина є відображенням психічно­го ставлення правопорушника до дій та їх наслідків. Правопору­шення визнається вчиненим умисно, якщо особа, яка його вчини­ла, усвідомлювала протиправний характер своїх дій чи бездіяль­ності, передбачала його шкідливі наслідки, бажала чи свідомо до­пускала настання цих наслідків. Правопорушення вважається вчи­неним із необережності, якщо особа, яка його вчинила, передбача­ла настання шкідливих наслідків своїх дій чи бездіяльності, але легковажно розраховувала на їх відвернення, або не передбачала можливості настання відповідних наслідків, хоча повинна була й могла їх передбачити.

За чинним законодавством одні екологічні правопорушення вважаються такими тільки за наявності умислу (незаконне полю­вання, ст. 248 КК України), другі — необережності (знищення або пошкодження лісу внаслідок необережного поводження з вогнем,

338

§ 1. Поняття та підстави юридичної відповідальності за ... правопорушення

ст. 77 КпАП), а треті — як умислу, так і необережності залежно від конкретних обставин (забруднення атмосферного повітря — ст. 241 КК України; порушення правил охорони вод — ст. 242 КК України).

Тільки в окремих випадках вина не є обов'язковим елементом екологічних правопорушень. Це стосується цивільно-правового відшкодування шкоди, завданої джерелом підвищеної небезпеки (статті 1187 та 1188 ЦК України).

Мотив і мета можуть мати значення як для юридичної ква­ліфікації екологічного правопорушення, так і для індивідуалізації застосування засобів відповідальності (покарання, стягнення).

Якщо фактично підставою юридичної відповідальності в галузі охорони навколишнього природного середовища є екологічне пра­вопорушення у всій повноті його складових елементів, то право­вою — КпАП, КК України, ЦК України та деякі інші нормативно-правові акти. Нормами цих актів передбачені конкретні заборони тих або інших дій та санкції за їх порушення. У юридичних забо­ронах виражена вимога належної поведінки, а в санкціях — спосіб державного примусу до виконання (додержання) відповідної ви­моги.

Більшість заборон екологічного характеру пов'язана з правами та обов'язками учасників відповідних суспільних відносин. Пору­шення цих прав і обов'язків зумовлює застосування тих або інших санкцій у порядку, визначеному процесуальним законодавством (Кримінально-процесуальний кодекс України (КПК України), Цивільний процесуальний кодекс України (ЦПК України) тощо).

Між юридичною відповідальністю і санкцією існує прямий і зворотний зв'язок, який виявляється у процесі застосування санкцій до порушників екологічного правопорядку. Цей процес — внутрішня форма життя санкцій. У застосуванні санкцій вияв­ляється сутність юридичної відповідальності в цілому і в еко­логічній сфері зокрема.

Таким чином, юридична відповідальність за екологічні правопору­шення — це застосування до фізичних і юридичних осіб, які їх вчини­ли, передбачених законодавством санкцій, виконання яких у не­обхідних випадках забезпечується силою державного примусу.

Специфіка юридичної відповідальності за екологічні правопору­шення проявляється у функціях, які вона виконує. Можна виділи­ти такі функції юридичної відповідальності за екологічні правопору­шення:

339

Розділ XI. Юридична відповідальність за екологічні правопорушення

• 
  забезпечувальна — забезпечує охорону і збереження належ­
  ного стану навколишнього природного середовища, окремих його
  компонентів;

• превентивна — проявляється в запобіганні новим правопору­
  шенням, їх профілактиці;

• компенсаційна — спрямована на поновлення порушеного
  стану природного середовища, відшкодування шкоди, заподіяної
  відповідним природним ресурсам, об'єктам чи умовам;

• стимулююча — стимулює виконання і додержання вимог еко­
  логічного законодавства всіма громадянами та юридичними особа­
  ми незалежно від форм власності;

• виховна — є засобом виховання людей, підвищення їх еко­
  логічної культури, формує у громадян впевненість у стабільності
  існуючого правопорядку, в захищеності їх екологічних прав та
  інтересів;

• каральна — полягає в обмеженні прав і свобод правопоруш­
  ника або покладенні на нього додаткових обов'язків, настанні не­
  гативних наслідків.

Застосування санкцій зрештою фокусується на покаранні осіб, винних у вчиненні екологічних правопорушень, відшкодуванні за­подіяної шкоди та відновленні попереднього стану відповідних природних компонентів.

Підсумовуючи розгляд особливостей юридичної відповідаль­ності за екологічні правопорушення, можна констатувати, що, по-перше, вона виникає у випадках вчинення екологічного правопо­рушення, тобто правопорушення з особливим об'єктом посягання, по-друге, вона містить у собі практично весь комплекс механізмів, притаманних різним видам юридичної відповідальності: залежно від виду екологічного правопорушення (злочин, адміністративний проступок, дисциплінарний проступок, цивільно-правовий делікт) вступає в дію той чи інший механізм, характерний для конкретно­го виду відповідальності.

340

.

§ 2. Адміністративна відповідальність за екологічні правопорушення

? 2. Адміністративна відповідальність за екологічні правопорушення

Сутність цього виду юридичної відповідальності полягає в за­стосуванні до порушників екологічного законодавства адміністра­тивно-правових санкцій (стягнень). Перелік екологічних правопо­рушень, за які настає адміністративна відповідальність, закріпле­ний у главі 7 КпАП «Адміністративні правопорушення в галузі охо­рони природи, використання природних ресурсів, охорони пам'яток історії та культури». Водночас екологічний характер ма­ють і деякі адміністративні правопорушення, які містяться в інших главах КпАП.

Найбільша за кількістю статей КпАП група екологічних право­порушень пов'язана з порушеннями порядку використання при­родних ресурсів (природоресурсні правопорушення). Йдеться, зок­рема, про порушення правил охорони і використання землі, тва­ринного і рослинного світу, атмосферного повітря.

Правопорушеннями в галузі охорони і використання землі за КпАП є: псування і забруднення сільськогосподарських та інших земель (ст. 52); порушення правил використання земель (ст. 53); са­мовільне зайняття земельної ділянки (ст. 53^і); приховування або перекручення даних земельного кадастру (ст. 53²); несвоєчасне по­вернення тимчасово займаних земель або неприведення їх у стан, придатний для використання за призначенням (ст. 54).

Правопорушеннями в галузі охорони і використання надр є: пору­шення права державної власності на надра (ст. 47); порушення ви­мог щодо охорони надр (ст. 57); порушення правил і вимог прове­дення робіт по геологічному вивченню надр (ст. 58).

Правопорушеннями в галузі охорони і використання вод є: пору­шення права державної власності на води (ст. 48); порушення пра­вил охорони водних ресурсів (ст. 59); порушення вимог щодо охо­рони територіальних і внутрішніх морських вод від забруднення і засмічення (59^і); порушення правил водокористування (ст. 60); по­шкодження водогосподарських споруд і пристроїв (ст. 61); невико­нання обов'язків по реєстрації в суднових документах операцій із шкідливими речовинами і сумішами (ст. 62).

Правопорушеннями в галузі охорони і використання лісу є: пору­шення права державної власності на ліси (ст. 49); незаконне вико­ристання земель державного лісового фонду (ст. 63); порушення

341

Розділ XI. Юридична відповідальність за екологічні правопорушення

встановленого порядку використання лісосічного фонду, заготівлі і вивезення деревини, заготівлі живиці (ст. 64); незаконна порубка, пошкодження та знищення лісових культур і молодняка (ст. 65); знищення або пошкодження полезахисних лісових смуг та захис­них лісових насаджень (ст. 65^і); знищення або пошкодження підросту в лісах (ст. 66); здійснення лісових користувань не у відповідності з метою та вимогами, передбаченими в лісорубному квитку (ордері) або лісовому квитку (ст. 67); порушення правил відновлення і поліпшення лісів, використання ресурсів спілої де­ревини (ст. 68); пошкодження сінокосів і пасовищних угідь на зем­лях державного лісового фонду (ст. 69); самовільне сінокосіння і пасіння худоби, самовільне збирання дикорослих плодів, горіхів, грибів, ягід (ст. 70); введення в експлуатацію виробничих об'єктів без обладнання, що запобігає шкідливому впливу на ліси (ст. 71); пошкодження лісу стічними водами, хімічними речовинами, наф­тою і нафтопродуктами, шкідливими викидами, відходами і по­кидьками (ст. 72); засмічення лісу відходами (ст. 73); знищення або пошкодження лісоосушувальних канав, дренажних систем і шляхів на землях державного лісового фонду (ст. 74); знищення або по­шкодження відмежувальних знаків у лісах (ст. 75); знищення ко­рисної для лісу фауни (ст. 76); порушення вимог пожежної безпе­ки в лісах (ст. 77); самовільне випалювання сухої рослинності або її залишків (ст. 77^і).

Правопорушеннями в галузі охорони атмосферного повітря є: по­рушення порядку здійснення викиду забруднюючих речовин в ат­мосферу або впливу на неї фізичних та біологічних факторів (ст. 78); порушення порядку здійснення діяльності, спрямованої на штучні зміни стану атмосфери і атмосферних явищ (ст. 78^і); недо­держання вимог щодо охорони атмосферного повітря при введенні в експлуатацію і експлуатації підприємств і споруд (ст. 79); випуск в експлуатацію транспортних та інших пересувних засобів з пере­вищенням нормативів вмісту забруднюючих речовин у відпрацьо­ваних газах (ст. 80); експлуатація автомототранспортних та інших пересувних засобів з перевищенням нормативів вмісту забруднюю­чих речовин у відпрацьованих газах (ст. 81).

Правопорушеннями в галузі охорони і використання тваринного та рослинного світу є: (статті 85, 85^і, 86^і, 87, 88, 88^і); види тварин та рослин, занесених до Червоної книги України (ст. 90^і); території та об'єкти природно-заповідного фонду (ст. 91).

342

.

§ 2. Адміністративна відповідальність за екологічні правопорушення

Інша група екологічних правопорушень пов'язана з порушеннями вимог екологічної безпеки у процесі: а) створення, виробництва, зберігання, транспортування, використання, знешкодження, ліквідації, захоронення мікроорганізмів, біологічно активних речо­вин та інших продуктів біотехнологій (ст. 90^і); б) впровадження відкриттів, винаходів, корисних моделей, промислових зразків, раціоналізаторських пропозицій, нової техніки, технологій і сис­тем, речовин і матеріалів (ст. 91^і); порушення правил і норм з ядерної та радіаційної безпеки при використанні джерел іонізую­чого випромінювання (ст. 95).

До цієї групи слід також віднести допущення наднормативних викидів і скидів забруднюючих речовин (статті 59^і, 78), а також по­рушення вимог щодо зберігання, транспортування, використання, знешкодження і захоронення хімічних засобів захисту рослин, мінеральних добрив, токсичних хімічних, радіоактивних речовин, у тому числі відходів (статті 82^і—82⁶, 83).

Окрему групу проступків становлять проступки, що стосуються екологічних прав громадян. Це, зокрема, відмова від надання чи несвоєчасне надання екологічної інформації (ст. 91⁴).

Суб'єктами адміністративної відповідальності за екологічні пра­вопорушення відповідно до КпАП є тільки фізичні особи. Це громадя­ни України, іноземні громадяни, особи без громадянства та поса­дові особи, наділені адміністративною дієздатністю.

При цьому відповідно до ст. 12 кодексу адміністративній відпо­відальності підлягають особи, які на момент вчинення адміністра­тивного проступку досягли 16 років і є осудними. До неповно­літніх, які вчинили адміністративні проступки, можуть бути засто­совані примусові заходи, які не є адміністративними стягненнями: зобов'язання публічно вибачитися; застереження; догана або суво­ра догана; передача під нагляд батькам або особам, що їх заміня­ють, чи під нагляд педагогічному або трудовому колективу за їх згодою, а також окремими громадянам на їх прохання (ст. 24^і).

У юридичній літературі дискусійними є питання про адміністра­тивну відповідальність юридичних осіб. Помітною при цьому є тенденція від повного заперечення такої відповідальності до її по­вного визнання¹.

¹ Лук 'янець Д. М. Інститут адміністративної відповідальності: проблеми розвит­ку- — К., 2001. — С. 75; Хорощак Н. В. Адміністративні стягнення за законодавст­вом України. - К., 2004. - С. 45.

343

Розділ XI. Юридична відповідальність за екологічні правопорушення

У руслі цієї тенденції розвиваються й законодавство про адміністративну відповідальність за адміністративні правопору­шення. Адміністративні санкції до юридичних осіб передбачені ба­гатьма законами України: «Про відповідальність підприємців, уста­нов та організацій за порушення законодавства про ветеринарну медицину»; «Про відповідальність підприємств, установ та ор­ганізацій за правопорушення у сфері містобудування»; «Про забез­печення санітарного та епідемічного благополуччя населення»; «Про виключну (морську) економічну зону» та іншими.

Відповідно до останнього з зазначених законів, наприклад, не­законна розвідка чи розробка юридичною особою природних ре­сурсів виключної (морської) економічної зони України, а так само створення штучних островів, будівництво установок і споруд, вста­новлення навколо них зон безпеки без дозволу спеціально уповно­важеного органу України зумовлює накладення штрафу від чоти­рьохсот сорока до тисячі чотирьохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або конфіскацію засобів і знарядь, із застосуван­ням яких вчинено правопорушення. Такі дії, якщо вони вчинені повторно протягом року або призвели до аварії, загибелі суден, втрати майна чи значного забруднення морського середовища, зу­мовлюють накладення штрафу від тисячі чотирьохсот до чотирьох тисяч чотирьохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян із конфіскацією засобів і знарядь, із застосуванням яких вчинено порушення, або без такої (ст. 22). Попри те, що законодавець у да­ному випадку не називає відповідальність юридичних осіб адміністративною, вона за всіма ознаками належить до такої.

Систему адміністративних стягнень за екологічні правопору­шення складають як передбачені КпАП, так і закріплені іншими законодавчими актами. Зокрема, відповідно до ст. 24 кодексу за відповідні правопорушення можуть накладатися такі адміністра­тивні стягнення, як: попередження, штраф, оплатне вилучення предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об'єктом адміністративного правопорушення; конфіскація: пред­мета, який став знаряддям, вчинення або безпосереднім об'єктом адміністративного правопорушення; грошей, одержаних внаслідок вчинення адміністративного правопорушення; позбавлення спеціального права, наданого даному громадянинові (права керу­вання транспортними засобами, права полювання); виправні робо­ти; адміністративний арешт.

344

§ 2. Адміністративна відповідальність за екологічні правопорушення

Близькими за своєю правовою природою до цих стягнень є зу­пинення дії та анулювання дозволу (ліцензії), припинення дії гос­подарюючого суб'єкта тощо. Так, зупинення дії чи анулювання дозволу (ліцензії) на природокористування здійснюється відповідно до Закону України «Про ліцензування певних видів гос­подарської діяльності» та Положення про порядок видачі дозволів на спеціальне використання природних ресурсів, затвердженого Кабінетом Міністрів України 10 серпня 1992 р. А Положенням про затвердження порядку обмеження, тимчасової заборони (зупинен­ня) чи припинення діяльності підприємств, установ, організацій і об'єктів у разі порушення ними законодавства про охорону навко­лишнього природного середовища передбачені обмеження, тимча­сова заборона (зупинення) та припинення діяльності підприємств, установ і організацій у разі перевищення ними лімітів використан­ня природних ресурсів, порушення екологічних нормативів, еко­логічних стандартів, а також вимог екологічної безпеки.

Передбачені КпАП адміністративні стягнення поділяють на ос­новні та додаткові. Тільки як основні можуть застосовуватися усі адміністративні стягнення, закріплені у ст. 24 кодексу, крім оплат-ного вилучення та конфіскації відповідних предметів. Останні можуть застосовуватися і як основні, і як додаткові. При цьому за одне адміністративне правопорушення може бути накладено ос­новне, або основне і додаткове стягнення.

Адміністративне стягнення може бути накладено не пізніш як через два місяці з дня вчинення екологічного правопорушення, а при триваючому правопорушенні (наприклад, забрудненні навко­лишнього середовища) — два місяці з дня його виявлення. За відмови в порушенні кримінальної справи або закриття криміналь­ної справи, але за наявності в діях порушника ознак адміністратив­ного правопорушення адміністративне стягнення може бути накла­дено не пізніш як через місяць з дня прийняття рішення про відмову в порушенні кримінальної справи або про її закриття (ст. 38 КпАП).

Якщо в результаті вчинення адміністративного екологічного правопорушення заподіяно майнову шкоду, то відповідний дер­жавний орган адміністративної юрисдикції під час вирішення пи­тання про накладення стягнення за адміністративне правопору­шення має право одночасно вирішити питання про відшкодування винним майнової шкоди, якщо її сума не перевищує двох неопо-

345

Розділ XI. Юридична відповідальність за екологічні правопорушення

датковуваних мінімумів доходів громадян, а суддя районного (міського) суду — незалежно від розміру шкоди (ст. 40 КпАП).

Адміністративна відповідальність за екологічні правопорушення застосовується спеціально уповноваженими державними органами (їх посадовими особами). Ці органи (посадови особи) є суб'єктами виконавчої влади, реалізуючи яку, вони накладають адміністра­тивні стягнення. Коло суб'єктів адміністративної юрисдикції та об­сяг юрисдикційних повноважень встановлено в КпАП.

Справи про адміністративні екологічні правопорушення розгляда­ються: а) адміністративними комісіями при виконавчих комітетах районних, міських, районних у містах, селищних, сільських рад;

б) виконавчими комітетами селищних і сільських рад; в) районни­
ми (міськими) судами (суддями); г) органами внутрішніх справ,
органами державних інспекцій та іншими уповноваженими дер­
жавними органами (посадовими особами). До спеціальних органів
еколого-адміністративної юрисдикції належать органи (посадові
особи) Мінприроди України та його екологічні інспекції, Держ-
комприродресурсів України, Держкомзему України, Держводгоспу
України, Держлісгоспу України, Державної санітарно-епідеміоло­
гічної служби МОЗ України тощо.

Підвідомчість справ про адміністративні екологічні правопору­шення передбачена нормами глави 17, а порядок провадження у справах про ці правопорушення — розділу IV КпАП. Кодексом, зо­крема, встановлено, що адміністративне екологічне порушення фіксується здебільшого у відповідному протоколі, який скла­дається уповноваженою посадовою особою або представником громадської організації чи органу громадського самоврядування. Справа про адміністративне екологічне правопорушення розгля­дається за місцем його вчинення або за місцем проживання по­рушника у 15-денний строк з дня одержання відповідним держав­ним органом (посадовою особою), правомочним розглядам справу, протоколу про правопорушення та інших матеріалів справи. Рішення у справі приймається у формі постанови. Це може бути постанова: а) про накладення адміністративного стягнення; б) про застосування заходів впливу до неповнолітніх правопорушників;

в) про закриття справи.

Постанова у справі про адміністративне екологічне правопору­шення може бути оскаржена особою, щодо якої її винесено, а та­кож потерпілим. Постанова районного (міського) суду (судді) про

346

І

§ 3. Кримінальна відповідальність за екологічні правопорушення

накладення адміністративного стягнення є остаточною і оскаржен­ню в порядку адміністративного провадження не підлягає. Поря­док оскарження відповідних постанов передбачений ст. 288 КпАП. Триваючий процес реформування адміністративного права та адміністративного законодавства безпосередньо пов'язаний із ре­формуванням інституту адміністративної відповідальності та зако­нодавства про адміністративну відповідальність. На сьогодні фахівцями розроблено декілька проектів майбутнього Кодексу Ук­раїни про адміністративні проступки. Ці проекти хоча й мають певні відмінності з ряду питань, водночас містять ряд важливих новацій, спрямованих на вдосконалення адміністративної відповідальності за екологічні правопорушення. Зокрема, значно розширено перелік екологічних правопорушень, за які можуть на­кладатися адміністративні стягнення, перелік самих адміністратив­них стягнень, введено адміністративну відповідальність юридичних осіб.

? 3. Кримінальна відповідальність за екологічні правопорушення

Правові засади цього виду відповідальності передбачені КК Ук­раїни. Вона настає за вчинення екологічного злочину — суспільно не­безпечного винного діяння (дії чи бездіяльності), що посягає на еко­логічний правопорядок.

Основною метою кримінальної відповідальності за екологічні зло­чини є забезпечення виконання правил охорони навколишнього природного середовища і раціонального природокористування, за­хист екологічних прав і інтересів громадян.

Екологічним злочинам притаманний ряд основних ознак: по-пер­ше, вони являють собою суспільно-небезпечні діяння (дію чи бездіяльність); по-друге, високий ступінь суспільної небезпеки Цього виду злочинів зумовлений тим, що об'єктом їх посягання є екологічна безпека, якість навколишнього природного середови-Ща, екологічні права громадян, а внаслідок їх вчинення за­подіюється шкода або створюється загроза життю та здоров'ю лю­дини, а також природним екологічним системам, атмосферному повітрю, землі, її надрам, водам, лісам, тваринному і рослинному світу, генетичному фонду, природним ландшафтам; по-третє, еко-

347

Розділ XI. Юридична відповідальність за екологічні правопорушення

логічні злочини є протиправними, і вони заборонені кримінальним законом¹.

У КК України екологічні злочини виділені в окремий розділ „Злочи­ни проти довкілля», який містить 19 складів: порушення правил екологічної безпеки (ст. 236); невжиття заходів щодо ліквідації наслідків екологічного забруднення (ст. 237); приховування або пе­рекручення відомостей про екологічний стан або захворюваність населення (ст. 238); забруднення або псування земель (ст. 239); по­рушення правил охорони надр (ст. 240); забруднення атмосферно­го повітря (ст. 241); порушення правил охорони вод (ст. 242); за­бруднення моря (ст. 243); порушення законодавства про континен­тальний шельф України (ст. 244); знищення або пошкодження лісових масивів (ст. 245); незаконна порубка лісу (ст. 246); пору­шення законодавства про захист рослин (ст. 247); незаконне полю­вання (ст. 248); незаконне зайняття рибним, звіриним або іншим водним добувним промислом (ст. 249); проведення вибухових робіт з порушенням правил охорони рибних запасів (ст. 250); порушен­ня ветеринарних правил (ст. 251); умисне знищення або пошкод­ження територій, взятих під охорону держави, та об'єктів природ-но-заповідного фонду (ст. 252); проектування чи експлуатація спо­руд без систем захисту довкілля (ст. 253); безгосподарське викори­стання земель (ст. 254).

Крім того, до екологічних злочинів за наявності заподіяння еко­логічної шкоди можуть бути віднесені також деякі склади, що сформульовані в інших розділах КК України: незаконне поводжен­ня з радіоактивними матеріалами (ст. 265); погроза вчинити вик­радання або використати радіоактивні матеріали (ст. 266); пору­шення правил поводження з вибуховими, легкозаймистими та їдкими речовинами або радіоактивними матеріалами (ст. 267); по­рушення встановлених законодавством вимог пожежної безпеки (ст. 270); порушення правил безпеки під час виконання робіт з підвищеною небезпекою (ст. 272); порушення правил безпеки на вибухонебезпечних підприємствах або у вибухонебезпечних цехах (ст. 273); порушення правил ядерної або радіаційної безпеки (ст. 274); пошкодження об'єктів магістральних нафто-, газо- та нафтопродуктопроводів (ст. 292); жорстоке поводження з тварина­ми (ст. 299); порушення правил поводження з мікробіологічними

¹ Лопашенко Н. А- Зкологические преступления. — СПб., 2002. — С. 37—38. 348

§ 3. Кримінальна відповідальність за екологічні правопорушення

або іншими біологічними агентами чи токсинами (ст. 326); засто­сування зброї масового знищення (ст. 439); екоцид (ст. 441).

Екологічні злочини необхідно відрізняти від екологічних адміністра­тивних проступків. Ступінь небезпеки цих злочинів є більшою, ніж адміністративних проступків.

Об'єктом екологічних злочинів є суспільні відносини, що стосу­ються охорони навколишнього природного середовища, охорони і використання природних ресурсів, забезпечення екологічної без­пеки. Таким чином, екологічні злочини посягають на два родових об'єкти: навколишнє природне середовище як певну сукупність екосистем і природних об'єктів та екологічну безпеку як певний (оптимальний) стан природного середовища, що забезпечує йому і людині сприятливі (нормальні) умови для життєдіяльності та роз­витку¹.

Об'єктивна сторона цих злочинів виражається у злочинному діянні (дії чи бездіяльності), що порушує екологічний правопоря­док, негативних наслідках такого діяння та причинним зв'язком між ними. Не є злочином дія або бездіяльність, яка хоча формаль­но і містить ознаки будь-якого діяння, передбаченого КК України, але через малозначність не становить суспільної небезпеки, тобто не заподіяла і не могла заподіяти істотної шкоди фізичній чи юри­дичній особі, суспільству або державі (ст. 11).

Суб'єктом екологічних злочинів є фізична осудна особа, яка вчи­нила відповідний злочин у віці, з якого може наставати криміна­льна відповідальність. Цей вік для всіх екологічних злочинів настає з 16 років.

Суб'єктами екологічних злочинів є громадяни України, іноземці та особи без громадянства.

У випадках притягнення до кримінальної відповідальності за екологічні злочини службових осіб, які вчинили їх з використан­ням свого службового становища, дії цих осіб можуть кваліфікува­тися також і за відповідними статтями КК України, якими перед­бачена відповідальність за службові злочини.

Суб'єктивна сторона екологічних злочинів характеризується психічним ставленням особи до вчиненого діяння, тобто її виною. Остання може бути у формі умислу чи необережності. Умисел поділяється на прямий і непрямий. Прямим є умисел, якщо особа

Гавриш С. Б. Кримінально-правова охорона довкілля в Україні. — К., 2002. — 169.

349

Розділ XI. Юридична відповідальність за екологічні правопорушення

усвідомлювала суспільно небезпечні наслідки і бажала їх настання. Непрямим є умисел, якщо особа усвідомлювала суспільно небез­печний характер свого діяння (дії або бездіяльності), передбачала його суспільно небезпечні наслідки і хоча не бажала, але свідомо допускала їх настання.

Необережність поділяється на злочинну самовпевненість та зло­чинну недбалість. Необережність є злочинною самовпевненістю, якщо особа передбачала можливість настання суспільно небезпеч­них наслідків свого діяння (дії або бездіяльності), але легковажно розраховувала на їх відвернення. Необережність є злочинною недбалістю, якщо особа не передбачала можливості настання суспільно небезпечних наслідків свого діяння) дії або бездіяль­ності), хоча повинна була і могла їх передбачити (ст. 25).

Для класифікації екологічних злочинів можна використовувати різні критерії. З погляду функцій, які ними виконуються, що ма­ють відношення до природокористування і охорони навколишньо­го природного середовища, екологічні злочини можна поділити на три категорії: спеціальні, суміжні і додаткові. Спеціальні склади екологічних злочинів переважно містяться в окремому розділі КК України «Злочини проти довкілля». Суміжними складами злочинів у сфері охорони навколишнього природного середовища і приро­докористування вважаються такі, що виконують екологічні функції за певних обставин об'єктивного порядку (наприклад, статті 270, 274, 292, 326). До додаткових складів можна віднести злочини, які за своєю природою не є екологічними, але за певних обставин мо­жуть бути використані у сукупності з екологічними складами (на­приклад, статті 367, 364, 365). Передбачені цими статтями злочини можуть бути застосовані до службових осіб, які своїми діями чи бездіяльністю сприяли заподіянню шкоди навколишньому природ­ному середовищу або окремим його компонентам.

За критерієм об'єкта захисту склади екологічних злочинів поділяють на: злочини, спрямовані на порушення екологічних пра­вил діяльності, безпосереднім об'єктом яких є порядок діяльності (наприклад, статті 236, 237, 2348, 253); злочини, що посягають на окремі природні ресурси (наприклад, статті 239—244, 254); злочи­ни, що посягають на об'єкти флори і фауни як складову частину навколишнього природного середовища, умови біологічного різно­маніття і збереження біосфери Землі (наприклад, статті 245, 246, 248-250).

350

§ 4. Цивільно-правова відповідальність за екологічні правопорушення

? 4. Цивільно-правова відповідальність за екологічні правопорушення

Специфіка цивільно-правової відповідальності за екологічні право­порушення зумовлена особливостями об'єкта правопорушення, спосо­бами обчислення і доведення шкоди та деякими іншими екологічними факторами. Сутність цієї відповідальності полягає в покладенні на правопорушника обов'язку відшкодувати майнову або моральну шко­ду, заподіяну внаслідок порушення норм екологічного законодавства. Головною її функцією є компенсаційно відновлювальна.

Законом України «Про охорону навколишнього природного се­редовища» (ст. 69) передбачено, що шкода, завдана внаслідок по­рушення екологічного законодавства, підлягає компенсації, як правило, в повному обсязі без застосування норм зниження розміру стягнення та незалежно від збору за забруднення навко­лишнього природного середовища та погіршення якості природних ресурсів. Крім того, особи, яким завдано такої шкоди, мають пра­во на відшкодування неодержаних прибутків за час, необхідний для відновлення здоров'я, якості навколишнього природного сере­довища, відтворення природних ресурсів до стану, придатного для використання за цільовим призначенням.

Шкода, завдана навколишньому природному середовищу, при­родним ресурсам у процесі здійснення господарської діяльності або внаслідок забруднення навколишнього природного середови­ща чи нанесення шкоди природним об'єктам, як правило, нале­жить до категорії позадоговірних зобов'язань. У теорії вона іме­нується екологічною шкодою. Під нею розуміють погіршення якісно­го стану навколишнього природного середовища в цілому і окремих природних ресурсів зокрема.

Основною метою відповідальності за заподіяну шкоду є забез­печення найбільш повного поновлення (компенсації) цих прав за рахунок особи, що спричинила шкоду, або інших осіб, на яких згідно з законодавством покладений обов'язок відшкодування шкоди. Необхідною умовою виникнення зобов'язань щодо відшко­дування заподіяної шкоди є наявність самої шкоди. Екологічна шкода може проявлятися у різних формах — забруднення навко­лишнього природного середовища, виснаження окремих природ­них ресурсів, руйнування екологічних зв'язків і систем, шкода, за­вдана здоров'ю і майну фізичних і юридичних осіб, завдання збит-

351

Розділ XI. Юридична відповідальність за екологічні правопорушення

ків природокористувачам та ін. Екологічна шкода також може бути завдана і внаслідок дії стихійних сил природи (повені, землетруси тощо). Особливість екологічної шкоди полягає у тому, що в біль­шості випадків така шкода є непоправною або відносно відновлю­ваною, оскільки відтворення компонентів природи пов'язано з довготривалим періодом. Екологічна шкода може бути відшкодова­на такими способами: поновлення майна в натурі (відтворення знищених природних ресурсів); відшкодування збитків, завданих природним компонентам (відновлення природних ресурсів); відшкодування збитків природокористувачу; компенсація витрат, спрямованих на оздоровлення навколишнього природного середо­вища і поліпшення його якості.

Загальні питання про відшкодування шкоди, заподіяної еко­логічним правопорушенням, регулюються цивільним законодавст­вом. Зокрема, ст. 1162 ЦК України встановлюються загальні підстави відповідальності за завдану шкоду. Згідно з доктриною цивільного права поняття «шкода» є родовим і більш широким. Майнова шкода являє собою майнові втрати — зменшення вар­тості пошкодженої речі, зменшення чи втрату доходу, необхідність нових витрат і т. п. Вона може бути відшкодована в натурі (напри­клад, шляхом відновлення пошкодженого майна) або компенсова­на в грошовій формі, що забезпечує найбільш повне задоволення інтересів потерпілої сторони — фізичної чи юридичної особи.

Майнова шкода завжди пов'язана з певними втратами і скоро­ченням охоронюваних законом матеріальних (включаючи природні ресурси і об'єкти) благ. Одним із способів її компенсації є відшко­дування шкоди в натурі за рахунок правопорушника, але стосовно навколишнього природного середовища він не завжди може бути застосований, хоча можлива, наприклад, рекультивація земель, відновлення лісів. Водночас неможливо відновити втрату здоров'я людини внаслідок каліцтва чи іншого ушкодження, втрату певно­го біологічного виду.

У більшості випадків відшкодування екологічної шкоди зво­диться до відшкодування заподіяних збитків. Відшкодування збитків — це встановлена законом цивільно-правова санкція. По­няття збитків визначається в ст. 22 ЦК України, відповідно до якої «збитками є: 1) втрати, яких особа зазнала у зв'язку зі знищенням або пошкодженням речі, а також витрати, які особа зробила або мусить зробити для відновлення свого порушеного права (реальні

352

§ 4. Цивільно-правова відповідальність за екологічні правопорушення

збитки); 2) доходи, які особа могла б реально одержати за звичай­них обставин, якби її право не було порушене (упущена вигода)».

Збитки відшкодовуються в повному обсязі, якщо договором або законом не передбачено відшкодування в меншому або більшому розмірах. Розмір збитків, що підлягають відшкодуванню, визнача­ються відповідно до реальної вартості втраченого майна або вико­нання робіт, необхідних для відновлення пошкодженої речі (ст. 1192). Стосовно екологічних правовідносин під «збитками» ро­зуміють майнові втрати, фінансові витрати, неотримані доходи природокористувачів. Особи, яким завдано такої шкоди, мають право на відшкодування неодержаних прибутків за час, необхідний для відновлення здоров'я, якості навколишнього природного сере­довища, відтворення природних ресурсів до стану, придатного для використання за цільовим призначенням. Слід зазначити, що від­шкодування в установленому порядку збитків, завданих порушен­ням екологічного законодавства, належить до економічних заходів забезпечення охорони навколишнього середовища (ст. 41 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»).

Особливість цивільно-правової відповідальності за шкоду, за­подіяну навколишньому природному середовищу або природним ресурсам, полягає у тому, що мають бути відшкодовані як майбутні витрати природокористувачів на відновлення відповідних природ­них ресурсів, так і державні витрати по відновленню якості навко­лишнього природного середовища.

Застосування заходів дисциплінарної, адміністративної або кримінальної відповідальності не звільняє винних від компенсації шкоди, заподіяної забрудненням навколишнього природного сере­довища та погіршенням якості природних ресурсів. Таким чином, цивільно-правова відповідальність може бути застосована разом з іншими видами юридичної відповідальності. Ця обставина пояс­нюється тим, що заходи відповідальності у разі застосування дис­циплінарної, адміністративної та кримінальної відповідальності за своєю юридичною природою є заходами стягнення, а не відшкоду­вання шкоди, хоча в багатьох випадках ці стягнення мають майно­вий характер (позбавлення премії, штраф, конфіскація).

Особи, які внаслідок порушення екологічного законодавства за­подіяли шкоду, повинні її відшкодувати в повному обсязі незалежно від того, чи були їх дії (бездіяльність) умисними або необережни­ми. Виняток становлять випадки, коли шкода завдана фізичною чи

12 5-200 353

Розділ XI. Юридична відповідальність за екологічні правопорушення

юридичною особою, діяльність яких пов'язана з підвищеною не­безпекою для навколишнього природного середовища. Особи, що володіють джерелами підвищеної екологічної небезпеки, зо­бов'язані компенсувати заподіяну шкоду фізичним та юридичним особам, якщо не доведуть, що шкода виникла внаслідок стихійних природних явищ чи навмисних дій потерпілих (ст. 1187 ЦК Ук­раїни, частина друга ст. 69 Закону України «Про охорону навко­лишнього природного середовища»). У цьому випадку відповідаль­ність настає незалежно від наявності вини, за умови, якшо запо-діювач шкоди не доведе, що шкода виникла внаслідок неперебор­ної сили або умислу потерпілої особи.

Чинне законодавство передбачає судовий і позасудовий поря­док відшкодування екологічної шкоди. Цей обов'язок може бути виконаний на підставі рішення суду (загальної юрисдикції або гос­подарського).

Відповідно до ст. 9 Закону України «Про охорону навколиш­нього природного середовища» кожний громадянин України має право на подання позовів до суду до державних органів, підприємств, установ, організацій і громадян про відшкодування шкоди, заподіяної їх здоров'ю та майну внаслідок негативного впливу на навколишнє природне середовище. Аналогічні повнова­ження щодо відшкодування збитків і втрат, заподіяних внаслідок порушення екологічного законодавства, відповідно до статей 20 та 21 цього закону мають спеціальні уповноважені органи державно­го управління в галузі охорони навколишнього природного середо­вища і використання природних ресурсів та громадські об'єднан­ня. Органи прокуратури в процесі виконання функцій нагляду за додержанням законодавства також можуть звертатися до судів з позовами про відшкодування шкоди, заподіяної в результаті пору­шення екологічного законодавства та про припинення екологічно небезпечної діяльності (ст. 37 закону).

Позасудовий порядок відшкодування екологічної шкоди може здійснюватися добровільно, за допомогою страхування ризику за­подіяння екологічної шкоди, а також в адміністративному поряд­ку. В адміністративному порядку відшкодування екологічної шко­ди може застосовуватись у випадках техногенних аварій або стихійних лих, шляхом застосування заходів соціально-еко­номічного захисту населення, яке постраждало внаслідок настання негативних екологічних наслідків.

354

§ 4. Цивільно-правова відповідальність за екологічні правопорушення

Визначення розміру шкоди, заподіяної навколишньому природ­ному середовищу, здійснюється за спеціальними правилами, вста­новленими екологічним законодавством: відповідно до такс, мето­дик обчислення розміру шкоди або, за їх відсутності, за фактични­ми витратами на відновлення порушеного стану навколишнього природного середовища з урахуванням понесених збитків, у тому числі упущеної вигоди (неотриманих доходів).

Такси як інструмент обчислення екологічної шкоди передбачені для обчислення розміру шкоди окремим природним ресурсам чи об'єктам (наприклад, постанови Кабінету Міністрів України від 5 грудня 1996 р. «Про такси для обчислення розміру шкоди, заподі­яної лісовому господарству» та від 21 квітня 1998 р. «Про затверд­ження такс для обчислення шкоди, заподіяної порушенням приро­доохоронного законодавства у межах територій та об'єктів природ­но-заповідного фонду України»). Розмір такси визначається з урахуванням екологічної цінності відповідного виду рослинного і тваринного світу, витрат, понесених на їх утримання, і встановлю­ється за кожний екземпляр.

Методики розрахунку шкоди застосовуються у випадках відшкодування шкоди, заподіяної забрудненням вод, земельних ресурсів, атмосферного повітря тощо. Нині, зокрема, діють: Мето­дика визначення розмірів шкоди, зумовленої забрудненням і засміченням земельних ресурсів через порушення природоохорон­ного законодавства, затверджена наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки Ук­раїни від 27 жовтня 1997 р.; Методика розмірів відшкодування збитків, які заподіяні державі в результаті наднормативних викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря, затверджена нака­зом Міністерства охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України від 18 травня 1995 р.; Методика розмірів відшкодування збитків, заподіяних державі внаслідок по-РУшення законодавства про охорону та раціональне використання водних ресурсів, затверджена наказом Міністерства охорони на­вколишнього природного середовища та ядерної безпеки України ^ВІД 18 травня 1995 р.; Тимчасова методика визначення збитків від забруднення довкілля при транспортуванні небезпечних речовин та відходів, затверджена наказом Міністерства екології та природних Ресурсів України від 15 травня 2001 р.

355

Розділ XI. Юридична відповідальність за екологічні правопорушення

Іноді розмір шкоди обчислюється за допомогою кадастрової оцінки природних ресурсів. Наприклад, розмір шкоди, заподіяної внаслідок порушення законодавства про природно-заповідний фонд, визнача.ться на основі кадастрової еколого-економічної оцінки включених до його складу територій та об'єктів, що прово­дяться відповідно до Закону України «Про природно-заповідний фонд України», та спеціальних такс, які затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Коли ж відсутні відповідні такси або методики розрахунку, розмір шкоди, заподіяної навколишньому природному середови­щу, відшкодовується за фактичними витратами.

-

? 5. Дисциплінарна відповідальність за екологічні правопорушення

Сутність цього виду юридичної відповідальності полягає у накла­денні роботодавцем (власником підприємства чи уповноваженим ним органом) на працівника дисциплінарних стягнень. Такі стягнення мо­жуть накладатися на осіб, винних у невиконанні або неналежному виконанні своїх трудових обов'язків, пов'язаних зі здійсненням природоохоронних заходів за умови, що відповідні обов'язки пе­редбачені трудовим договором, укладеним між працівником та власником підприємства, установи, організації (уповноваженим ним органом).

Можливість застосування до винних у вчиненні порушень еко­логічного законодавства дисциплінарної відповідальності передбачена ст. 68 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища». Цією ж статтею перераховані підстави такої відповідальності. Ними є: порушення прав громадян на екологічно безпечне навколишнє природне середовище; порушення норм еко­логічної безпеки; порушення вимог законодавства України при проведенні екологічної експертизи, в тому числі подання завідомо неправдивого експертного висновку; невиконання вимог держав­ної екологічної експертизи; фінансування, будівництво і впровад­ження у виробництво нових технологій і устаткування без позитив­ного висновку державної екологічної експертизи; порушення еко­логічних вимог при проектуванні, розміщенні, будівництві, рекон-

356

§ 5. Дисциплінарна відповідальність за екологічні правопорушення

струкції, введенні в дію, експлуатації та ліквідації підприємств, споруд, пересувних засобів та інших об'єктів; допущення наднор­мативних, аварійних і залпових викидів і скидів забруднюючих ре­човин та інших шкідливих впливів на навколишнє природне сере­довище; перевищення лімітів та порушення інших вимог викорис­тання природних ресурсів; самовільне спеціальне використання природних ресурсів; порушення строків внесення зборів за вико­ристання природних ресурсів та забруднення навколишнього при­родного середовища; невжиття заходів щодо запобігання та ліквідації екологічних наслідків аварій та іншого шкідливого впли­ву на навколишнє природне середовище; невиконання розпоряд­жень органів, які здійснюють державний контроль у галузі охоро­ни навколишнього природного середовища, та вчинення опору їх представникам; порушення природоохоронних вимог при зберіганні, транспортуванні, використанні, знешкодженні та захо-роненні хімічних засобів захисту рослин, мінеральних добрив, ток­сичних радіоактивних речовин та відходів; невиконання вимог охорони територій та об'єктів природно-заповідного фонду та інших територій, що підлягають особливій охороні, видів тварин і рослин, занесених до Червоної книги України; відмова від надан­ня своєчасної, повної та достовірної інформації про стан навко­лишнього природного середовища, а також про джерела забруд­нення, приховування випадків аварійного забруднення навколиш­нього природного середовища або фальсифікація відомостей про стан екологічної обстановки чи захворюваності населення; прини­ження честі та гідності працівників, які здійснюють контроль у га­лузі охорони навколишнього природного середовища, посягання на їх життя і здоров'я.

Перераховані види правопорушень залежно від конкретних об­ставин, а також суб'єкта вчинення проступку можуть стати підста­вою для притягнення винних не лише до дисциплінарної, а й до адміністративної чи кримінальної відповідальності (до одного з Цих видів). При цьому наведений у законі перелік підстав юридич­ної відповідальності не є вичерпним. Законодавством України мо­же бути встановлено дисциплінарну відповідальність і за інші по-РУшення законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

Підстави застосування дисциплінарної відповідальності за еко­логічні правопорушення передбачені й актами природоресурсного

357

Розділ XI. Юридична відповідальність за екологічні правопорушення

законодавства, а саме ст. 65 Кодексу України про надра, ст. ПО
Водного кодексу України, ст. 98 Лісового кодексу України, ст. 40
Закону України «Про рослинний світ», ст. 81 Закону України «Про
використання ядерної енергії та радіаційну безпеку», ст. 42 Закону
України «Про відходи», ст. 21 Закону України «Про захист рос­
лин», ст. 21 Закону України «Про виключну (морську) економічну
зону України» та деякими іншими. і •-

Види дисциплінарних стягнень та порядок їх накладення регу­люються КЗпП. Згідно зі ст. 147 цього кодексу до порушників тру­дової дисципліни, винних у невиконанні своїх трудових обов'язків, може бути застосовано один з двох заходів стягнення: догана або звільнення з роботи.

При цьому для окремих категорій працівників статутами і поло­женнями про дисципліну цих категорій працівників можуть перед­бачатися також інші дисциплінарні стягнення. Ці стягнення, зок­рема, можуть бути застосовані до відповідних осіб при вчиненні ними дисциплінарних стягнень у галузі охорони навколишнього природного середовища.

Так, відповідно до п. 4 Положення про ранги державних служ­бовців, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 червня 1996 р., як захід дисциплінарного впливу до державного службовця може застосовуватися затримка у присвоєнні чергового рангу до одного року.

Частиною 3 ст. 48 Закону України «Про прокуратуру» за пору­шення закону, неналежне виконання службових обов'язків чи скоєння ганебного вчинку прокурори і слідчі несуть відповідаль­ність згідно з Дисциплінарним статутом прокуратури України, за­твердженим Постановою Верховної Ради України від 6 листопада 1991 р. Стаття 9 цього статуту крім заходів дисциплінарного стяг­нення, передбачених КЗпП, передбачає такі специфічні стягнення, як пониження в класному чині, пониження в посаді, позбавлення нагрудного знака «Почесний працівник прокуратури України»; звільнення з позбавленням класного чину.

Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України, за­тверджений Указом Президії Верховної Ради Української РСР від 29 липня 1991 р., передбачає широкий спектр дисциплінарних стягнень осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ, а саме: зауваження; догана; сувора догана; затримка у при­своєнні чергового спеціального звання або поданні до його присвоєння

358

§ 5. Дисциплінарна відповідальність за екологічні правопорушення

на строк до одного року; попередження про неповну посадову відповідність; пониження в посаді; пониження в спеціальному званні на один ступінь; звільнення з органів внутрішніх справ (п. 15).

Якщо дисциплінарний проступок у галузі охорони навколиш­нього природного середовища вчиняється військовослужбовцями, то останні несуть відповідальність згідно з Дисциплінарним стату­том Збройних Сил України, затвердженим Законом України від 24 березня 1999 р., згідно з яким військовослужбовці несуть відпо­відальність залежно від їх військових звань. Так, на рядових (мат­росів) строкової військової служби можуть бути накладені такі стягнення: зауваження; догана; сувора догана; позбавлення черго­вого звільнення з розташування військової частини чи корабля на берег; призначення поза чергою в наряд на роботу — до 5 нарядів; позбавлення військового звання старший солдат (старший матрос) (п. 48). На рядових (матросів) військової служби за контрактом, крім того, можуть бути накладені ще такі стягнення, як поперед­ження про неповну службову відповідність; звільнення з військової служби за контрактом за службовою невідповідністю (п. 49). А сер­жанти (старшини) строкової військової служби можуть, крім того, бути понижені в посаді; понижені у військовому званні на один ступінь; або понижені у військовому званні на один ступінь з переве­денням на нижчу посаду, а також: позбавлені сержантського (стар­шинського) звання (п. 50).

Працівники залізничного транспорту, що вчинили дис­циплінарний екологічний проступок, нестимуть відповідальність згідно з Положенням про дисципліну працівників залізничного транспорту, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 26 січня 1993 р. Так, у разі встановлення вини працівника залізничного транспорту у виникненні катастрофи або аварії з шкідливими екологічними наслідками, до останнього можуть бути, зокрема, застосовані такі специфічні заходи дисциплінарного стяг­нення, як позбавлення машиністів права керування локомотивом з наданням роботи помічником машиніста, а також позбавлення свідоцтва водія моторно-рейкового транспорту незнімного типу та свідоцтва помічника машиніста локомотива з наданням роботи, не пов 'язаної з керуванням локомотивом і моторно-рейковим транспор­том, на строк до одного року.

Дисциплінарну відповідальність за екологічні правопорушення згідно з вимогами дисциплінарних статутів чи положень про дис-

359

Розділ XI. Юридична відповідальність за екологічні правопорушення

ципліну несуть і деякі інші категорії працівників, такі як працівни­ки спеціальних (воєнізованих) аварійно-рятувальних служб (Статут про дисципліну працівників спеціальних (воєнізованих) аварійно-рятувальних служб, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 12 жовтня 2000 р.), працівники гірничих підприємств (Положення про дисципліну працівників гірничих підприємств, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 13 берез­ня 2002 р.) та ін.

Дисциплінарні стягнення накладаються органом (службовою особою), якому надано право прийняття на роботу (обрання, за­твердження і призначення на посаду) даного працівника. На працівників, які несуть дисциплінарну відповідальність за статута­ми, положеннями та іншими актами законодавства про дис­ципліну, дисциплінарні стягнення можуть накладатися також ви­щестоящими органами.

Працівники, які займають виборні посади, можуть бути звільнені тільки за рішенням органу, який їх обрав, і лише з підстав, передбачених законодавством.

Дисциплінарне стягнення накладається власником або уповно­важеним ним органом безпосередньо за виявленням проступку, але не пізніше одного місяця з дня його виявлення, не рахуючи ча­су звільнення працівника від роботи у зв'язку з тимчасовою непра­цездатністю або перебування його у відпустці. Дисциплінарне стяг­нення не може бути накладене пізніше шести місяців з дня вчи­нення проступку.

Законодавство про працю вимагає чіткого дотримання процеду­ри накладення дисциплінарного стягнення. Передусім власник або уповноважений ним орган повинен зажадати від порушника трудо­вої дисципліни письмових пояснень. Стягнення оголошується в на­казі (розпорядженні) й повідомляється працівникові під розписку.

За кожне порушення трудової дисципліни може бути застосова­но лише одне дисциплінарне стягнення. При обранні виду стягнен­ня власник або уповноважений ним орган повинен враховувати ступінь тяжкості вчиненого проступку і заподіяну ним шкоду, а та­кож обставини, за яких вчинено проступок, і попередню роботу працівника. Стягнення оголошується в наказі (розпорядженні) і повідомляється працівникові під розписку.

Законодавство гарантує працівникові можливість оскарження дисциплінарного стягнення і встановлює порядок такого оскар-360

§ 5. Дисциплінарна відповідальність за екологічні правопорушення

ження (глава XV КЗпП). У випадку звільнення з роботи, зокрема, працівник може безпосередньо звернутися до районного (міського) суду в місячний строк з дня вручення йому копії наказу про звільнення або з дня видачі трудової книжки.

Якщо протягом року з дня накладення дисциплінарного стяг­нення у вигляді догани працівника не буде піддано новому дис­циплінарному стягненню, то він вважається таким, що не мав дис­циплінарного стягнення. Якщо працівник не допустив нового по­рушення трудової дисципліни і до того ж проявив себе сумлінно, то стягнення може бути зняте до закінчення одного року. Протя­гом строку дії дисциплінарного стягнення заходи заохочення до працівника не застосовуються.

Закон «Про охорону навколишнього природного середовища», як і інші законодавчі акти, що регулюють питання притягнення до дисциплінарної відповідальності, встановлюють правило: суб'єкти, винні у вчиненні дисциплінарного правопорушення (так само як і адміністративного правопорушення чи кримінального злочину) зо­бов'язані відшкодувати шкоду, заподіяну ними внаслідок пору­шення відповідного законодавства, оскільки застосування заходів дисциплінарної відповідальності не звільняє винних від компен­сації шкоди, заподіяної забрудненням навколишнього природного середовища та погіршенням якості природних ресурсів, тобто від майнової відповідальності.

Якщо ж внаслідок порушення покладених на працівника трудо­вих обов'язків ним спричиняється матеріальна шкода підприєм­ству, установі, організації, працівник несе матеріальну відповідаль­ність за шкоду, якщо остання заподіяна його винними протиправ­ними діями (бездіяльністю). Загальні підстави та умови такої від­повідальності передбачені ст. 130 КЗпП. Відповідна відповідаль­ність, зокрема, встановлюється тільки за пряму дійсну шкоду, ли­ше в межах і порядку, передбачених законодавством, і за умови, коли така шкода заподіяна підприємству, установі, організації вин­ними протиправними діями (бездіяльністю) працівника. Ця відпо­відальність, як правило, обмежується певною частиною заробітку працівника і не повинна перевищувати повного розміру заподіяної Шкоди, за винятком випадків, передбачених законодавством. За наявності зазначених підстав і умов матеріальна відповідальність може бути покладена незалежно від притягнення працівника до Дисциплінарної, адміністративної чи кримінальної відповідаль-

361

Розділ XI. Юридична відповідальність за екологічні правопорушення

ності. Працівник, який заподіяв шкоду, може добровільно покри­ти її повністю або частково. За згодою власника або уповноваже­ного ним органу працівник може передати для покриття заподіяної шкоди рівноцінне майно або поправити пошкоджене.

Посадові особи та спеціалісти, що працюють у сфері охорони навколишнього природного середовища, винні у порушенні вимог екологічного законодавства, згідно з рішеннями їх управлінських органів можуть також позбавлятися премій за основними результа­тами господарської діяльності повністю або частково.

щ

Рекомендована література

1. Боротьба з екологічними злочинами: Кримінально-правове і
   кримінологічне дослідження / НАН України; Інститут держави і
   права ім. В. М. Корецького. — К., 1994.

2. Гавриш С. Б. Кримінально-правова охорона довкілля в Ук­
   раїні: Проблеми теорії, застосування і розвитку кримінального за­
   конодавства. — К., 2002.

3. Дудоров О. О. Відповідальність за злочини проти довкілля:
   Науково-практичний коментар розділу VIII Особливої частини но­
   вого КК України. — Бердянськ, 2001.

4. Ивакин В. И. Теория юридической ответственности за зколо-
   гические правонарушения и практика ее осуществления. — М.,
   2004.

1. Лопашенко Н. А. Зкологические преступления. — СПб., 2002.

5. Шемшученко Ю. С, Мунтян В. Л., Розовскш Б. Г. Юридичес-
   кая ответственность в области охраньї окружающей средьі. — К-,
   1976.

2. Шемшученко Ю. С. Правовьіе проблеми зкологии. — К., 1989-

362

ґ

Особлива частина

V- ^

Розділ XII

Правова охорона та використання земель

§ 1. Земля як об'єкт охорони та використання

Земля виконує три важливі функції, які є ключовими для нор­мальної життєдіяльності суспільства, а саме економічну, соціальну та екологічну. Економічна функція землі полягає в тому, що зем­ля є важливим матеріальним ресурсом, відіграючи роль основного засобу виробництва в сільському господарстві та слугуючи просто­ровим базисом для розвитку інших галузей економіки. Соціальне значення землі полягає в тому, що вона є місцем проживання всього людства. Екологічна функція землі проявляється у тому, що земля є центральним, цементуючим ресурсом екологічної системи, який значною мірою зумовлює функціональну стійкість як цієї си­стеми в цілому, так і окремих елементів природного середовища. Охорона земель здійснюється на основі комплексного підходу до угідь як до складних природних утворень (екосистем) з урахуван­ням цілей і характеру їх використання, зональних і регіональних особливостей.

Україна належить до кола країн світу, що мають найбагатші земельні ресурси. За різними оцінками, Україна володіє від 8 до 15 % світових запасів чорноземів, які є найродючішою частиною земельних ресурсів планети. Територія нашої країни становить 60,3 млн. гектарів, з них сільськогосподарські угіддя займають 41,8 млн. гектарів, в тому числі рілля — 32,8 млн. гектарів. Займа­ючи всього 5,7 % території Європи, Україна володіє 18,9 % площі її сільськогосподарських угідь, в тому числі 26,9 % ріллі. На одно-

364

§ 1. Земля як об'єкт охорони та використання

го мешканця нашої країни припадає 0,82 гектара сільськогоспо­дарських угідь, у тому числі 0,65 гектара ріллі, тоді як у середньо­му на одного європейця припадає відповідно 0,44 та 0,25 гектара. Розораність сільськогосподарського земельного фонду нашої країни є найвищою у світі й становить 72, а в деяких областях — 88 його відсотків.

Конституція України проголошує землю основним національ­ним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Це положення Основного Закону відображено і деталізовано в Зе­мельному кодексі України та інших актах земельного законодавст­ва. Так, ст. 5 кодексу встановлено, що земельне законодавство ба­зується на таких «землеохоронних» принципах, як забезпечення раціонального використання та охорони земель та пріоритетності вимог екологічної безпеки. Це означає, що головним завданням ЗК України у галузі регулювання земельних відносин є охорона зе­мель. А інші завдання кодексу, такі як приватизація земель та до­сягнення економічної ефективності землекористування можуть до­сягатися за умови забезпечення охорони земельних ресурсів.

Викладені в ЗК принципи охорони земельних ресурсів конкре­тизовані в інших законодавчих актах. Так, у Законі України «Про охорону земель» (2003 р.) визначені принципи державної політики у сфері охорони земель. Згідно зі ст. З закону такими принципами є: а) забезпечення охорони земель як основного національного багатства українського народу; б) пріоритет вимог екологічної без­пеки у використанні землі як просторового базису, природного ре­сурсу і основного засобу виробництва; в) відшкодування збитків, заподіяних порушенням законодавства України про охорону зе­мель; г) нормування і планомірне обмеження впливу господарсь­кої діяльності на земельні ресурси; ґ) поєднання заходів еко­номічного стимулювання та юридичної відповідальності в галузі охорони земель; д) публічність у вирішенні питань охорони земель, використанні коштів Державного бюджету України та місцевих бюджетів на охорону земель.

Правова охорона земель являє собою систему врегульованих нормами права організаційних, економічних та інших суспільних відносин щодо забезпечення раціонального використання земель­ного фонду країни, запобігання необгрунтованому вилученню зе­мель із сільськогосподарського обороту, захист земельних ресурсів від шкідливих антропогенних впливів, а також на відтворення та

365

Розділ XII. Правова охорона і використання земель

підвищення родючості грунтів, продуктивності земель лісового фонду, забезпечення особливого правового режиму земель приро­доохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурно-го призначення.

Основним завданням правової охорони земель є забезпечення збе­реження та відтворення земельних ресурсів, екологічної цінності природних і набутих якостей земель. Охорона земель є надзвичай­но важливим чинником забезпечення продовольчої та екологічної безпеки країни. Тому важливу роль у здійсненні завдань правової охорони земель відіграє держава шляхом виконання ряду своїх функцій, які закріплені в чинному законодавстві, зокрема, шля­хом: законодавчого регулювання земельних відносин; розробки та реалізації загальнодержавної та місцевих програм раціонального використання земель, підвищення родючості ґрунтів, охорони зе­мельних ресурсів у комплексі з іншими природоохоронними захо­дами; передачі (продажу) земельних ділянок у власність та надан­ня їх у користування, вилучення (викупу) земель для суспільних потреб; державної реєстрації прав на землю та інше нерухоме май­но; поділу земельного фонду країни на категорії земель та визна­чення цільового призначення земельних ділянок; організації зем­леустрою; ведення державного земельного кадастру; здійснення моніторингу Грунтів; здійснення державного контролю за викори­станням та охороною земель.

У процесі здійснення правової охорони земель держава виконує чотири основні функції: регулюючу, стимулюючу, контрольну та каральну.

Регулююча функція правової охорони земель полягає у встанов­ленні правил раціонального використання земельних ресурсів. Пе­редусім такі правила встановлюються у формі обов'язків власників і користувачів земельних ділянок щодо їх раціонального викорис­тання, нормативів допустимої експлуатації земель, нормативів їх якісного стану та допустимого антропогенного навантаження на земельні ресурси. Так, у статтях 91 та 96 ЗК визначені обов'язки осіб, що використовують земельні ділянки. Власники землі й зем­лекористувачі зобов'язані додержуватися вимог законодавства про охорону довкілля, підвищувати родючість грунтів та зберігати інші корисні властивості землі, дотримуватися обмежень, пов'язаних із встановленням охоронних зон, зберігати протиерозійні споруди, мережі зрошувальних та осушувальних систем тощо.

366

§ 1. Земля як об'єкт охорони та використання

і

Характерним проявом здійснення регулюючої функції держави у галузі охорони земель є встановлення навколо окремих земельних ділянок та територій охоронних зон, в яких обмежуються госпо­дарська та інша діяльність людей саме в інтересах охорони земель. Так, охоронні зони створюються навколо особливо цінних природ­них об'єктів, об'єктів культурної спадщини, гідрометеорологічних станцій тощо з метою охорони і захисту їх від несприятливих ан­тропогенних впливів (ст. 112 ЗК). Навколо об'єктів, де є підземні та відкриті джерела водопостачання, водозабірні та водоочисні спо­руди, водоводи, об'єкти оздоровчого призначення та інші, для їх санітарно-епідеміологічної захищеності створюються зони санітар­ної охорони зазначених об'єктів. У межах цих зон забороняється діяльність, яка може призвести до завдання шкоди підземним та відкритим джерелам водопостачання, водозабірним і водоочисним спорудам, водоводам, об'єктам оздоровчого призначення, навколо яких вони створені (ст. 113 ЗК). Уздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм із метою охорони поверхневих водних об'єктів від забруднення і засмічення та збереження їх вод­ності в межах водоохоронних зон виділяються земельні ділянки під прибережні захисні смуги, тобто природоохоронні території з ре­жимом обмеженої господарської діяльності. У прибережних захис­них смугах уздовж річок, навколо водойм та на островах заборо­няється: а) розорювання земель (крім підготовки грунту для залу­ження і заліснення), а також садівництво та городництво; б) зберігання та застосування пестицидів і добрив; в) влаштування літніх таборів для худоби; г) будівництво будь-яких споруд (крім гідротехнічних, гідрометричних та лінійних), у тому числі баз від­починку, дач, гаражів та стоянок автомобілів; ґ) влаштування зва­лищ сміття, гноєсховищ, накопичувачів рідких і твердих відходів виробництва, кладовищ, скотомогильників, полів фільтрації тощо; Д) миття та обслуговування транспортних засобів і техніки. А об'єкти, що знаходяться у прибережній захисній смузі, можуть експлуатуватися, якщо при цьому не порушується її режим. Ті з них, які не відповідають встановленим режимам господарювання, підлягають винесенню з прибережних захисних смуг (ст. 61 ЗК).

Стимулююча функція правової охорони земель полягає в запрова­дженні економічних стимулів раціонального використання та охо­рони земельних ресурсів. Такі стимули передбачені в ст. 205 ЗК, згідно з якою економічне стимулювання раціонального викорис-

367

Розділ XII. Правова охорона і використання земель

тання та охорони земель спрямовано на підвищення заінтересова­ності власників і користувачів земельних ділянок у виконанні ви­мог законодавства щодо охорони земельних ресурсів. Економічне стимулювання раціонального використання та охорони земель включає: а) надання податкових і кредитних пільг громадянам та юридичним особам, які здійснюють за власні кошти заходи, перед­бачені загальнодержавними та регіональними програмами викори­стання і охорони земель; б) виділення коштів державного або місцевого бюджету громадянам та юридичним особам для віднов­лення попереднього стану земель, порушених не з їх вини; в) звільнення від плати за земельні ділянки, що перебувають у стадії сільськогосподарського освоєння або поліпшення їх стану згідно з державними та регіональними програмами; г) компен­сацію з бюджетних коштів зниження доходу власників землі та землекористувачів внаслідок тимчасової консервації деградованих та малопродуктивних земель, що стали такими не з їх вини.

Контрольна функція правової охорони земель полягає у здійсненні відповідними органами державної влади та місцевого самоврядування державного контролю за використанням та охоро­ною земель. Провідна роль у здійсненні такого контролю належить Державній інспекції з контролю за використанням та охороною зе­мель — урядовому органу державного управління, який діє у складі Держкомзему України. Крім того, державний контроль за викори­станням та охороною земель здійснюють Міністерство охорони на­вколишнього природного середовища України, Державний комітет лісового господарства України, Міністерство охорони здоров'я Ук­раїни та інші центральні органи виконавчої влади. Нарешті, ЗК України на органи місцевого самоврядування покладений обов'язок здійснення самоврядного контролю за використанням та охороною земель, які перебувають у комунальній власності. Орга­ни місцевого самоврядування можуть також призначати громадсь­ких інспекторів з контролю за використанням та охороною земель з-поміж громадян, які не є посадовими особами відповідних ор­ганів влади.

Каральна функція правової охорони земель проявляється у вста­новленні санкцій за порушення правил раціонального використан­ня і охорони земель та їх застосуванні до порушників земельного законодавства. Санкції за порушення норм земельного законодав­ства застосовуються судами, а також державними інспекторами з

368

§ 1. Земля як об'єкт охорони та використання

контролю за використанням і охороною земель та деякими інши­ми посадовими особами.

Важливим напрямом державної політики щодо охорони земель після прийняття ЗК є стандартизація і нормування в галузі викори­стання земель. Стандартизація і нормування здійснюються шляхом прийняття нормативів і стандартів, які визначають вимоги щодо якості земель, допустимого антропогенного навантаження на грун­ти та окремі території, а також вимоги щодо допустимого сільсько­господарського освоєння земельного фонду країни. З цією метою в Україні застосовуються нормативи: оптимального співвідношен­ня земельних угідь; якісного стану грунтів; гранично допустимого забруднення грунтів; показники деградації земель та грунтів. Охо­рона земельних ресурсів здійснюється також шляхом рекультивації порушених земель, що включає комплекс організаційних, технічних і біотехнологічних заходів, спрямованих на відновлення ґрунтового покриву, поліпшення стану та продуктивності поруше­них земель.

Згідно з ЗК при здійсненні діяльності, пов'язаної з порушенням поверхневого шару фунту, власники земельних ділянок та земле­користувачі повинні здійснювати зняття, складування, зберігання поверхневого шару ґрунту та нанесення його на ділянку, з якої він був знятий, або на іншу земельну ділянку для підвищення її про­дуктивності та інших якостей. Нарешті, деградовані і малопродук­тивні землі, господарське використання яких є екологічно небез­печним та економічно неефективним, підлягають консервації, яка становить окремий напрям охорони земель.

Важливе значення в забезпеченні охорони земель має юридична відповідальність за порушення земельного законодавства. Особи, винні в недотриманні передбачених законодавством вимог щодо охорони земель, можуть бути притягнуті до адміністративної, цивільної, а в ряді випадків і кримінальної відповідальності.

Конституційні положення щодо охорони землі деталізуються в нормах земельного законодавства. Вимоги законодавства щодо охорони земель реалізуються шляхом закріплення у правових нор­мах правил раціонального використання земельних ділянок, регла­ментації функцій державного управління земельним фондом краї­ни, а також шляхом встановлення заходів юридичної відповідаль­ності за порушення земельного законодавства.

369

Розділ XII. Правова охорона і використання земель

$ 2. Правове регулювання використання та охорони земельних ресурсів

Переважна більшість земель країни перебуває у власності або користуванні громадян, а також приватних, державних та кому­нальних юридичних осіб. Тому законодавство надає важливого значення в галузі використання та охорони земель саме власникам та користувачам земельних ділянок. Передусім законодавство виз­начає загальні обов'язки суб'єктів права власності та права корис­тування на землю. Так, згідно зі статтями 91 та 96 ЗК власники і користувачі земельних ділянок зобов'язані: а) забезпечувати вико­ристання їх за цільовим призначенням; б) додержуватися вимог за­конодавства про охорону довкілля; в-) своєчасно сплачувати зе­мельний податок; г) не порушувати прав власників суміжних зе­мельних ділянок та землекористувачів; г) підвищувати родючість грунтів та зберігати інші корисні властивості землі; д) своєчасно надавати відповідним органам виконавчої влади та органам місце­вого самоврядування дані про стан і використання земель та інших природних ресурсів у порядку, встановленому законом; є) дотри­муватися правил добросусідства та обмежень, пов'язаних із вста­новленням земельних сервітутів та охоронних зон; є) зберігати ге­одезичні знаки, протиерозійні споруди, мережі зрошувальних і осушувальних систем.

Зазначені обов'язки суб'єктів права власності та права користу­вання землею є загальними, оскільки поширюються на викорис­тання та охорону всіх земель України. Однак земельний фонд на­шої країни не є однорідним. Він поділяється на дев'ять категорій земель. Категорія земель являє собою частину земельного фонду, використання якої має здійснюватися з дотриманням певних пра­вових вимог, які відображають соціально-економічне та екологічне її призначення. У зв'язку з цим правова охорона відображає поділ земель України за їх категорійною належністю та цільовим призна­ченням на окремі групи. Так, відповідно до ст. 19 ЗК в Україні виділяють такі категорії земель: а) землі сільськогосподарського призначення; б) землі житлової та громадської забудови; в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) землі оздоровчого призначення; г) землі рекреаційного призна­чення; д) землі історико-культурного призначення; є) землі лісово-

370

§ 2. Правове регулювання використання та охорони земельних ресурсів

го фонду; є) землі водного фонду; ж) землі промисловості, транс­порту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення.

Використання та охорона кожної з зазначених категорій земель регулюються як загальними, так і спеціальними нормами земель­ного права, які враховують соціально-економічну та екологічну специфіку земель кожної категорії. Причому частка спеціальних норм земельного права в регулюванні суспільних відносин щодо використання земель різних категорій є досить великою. Тому закріплені в статтях 91 та 96 ЗК обов'язки власників та користу­вачів земельних ділянок не є вичерпними. Законодавчими актами передбачені й інші їх обов'язки щодо використання та охорони земель.

Таким чином, правове регулювання використання та охорони земель України враховує поділ її земельного фонду на окремі кате­горії земель. Крім того, в межах кожної категорії земель можуть бу­ти землі, вимоги щодо використання та охорони яких істотно відрізняються від вимог, що поширюються на всі землі відповідної категорії. Так, у складі земель сільськогосподарського призначен­ня виділяють меліоровані сільськогосподарські угіддя, тобто угіддя, на яких штучно регулюється водний режим (шляхом зрошення по­сушливих земель, осушення перезволожених земель і т.п.). У зв'яз­ку з необхідністю проведення на таких землях штучного регулю­вання їх водного режиму меліоровані землі виділяють як окремий об'єкт правової охорони в складі земель сільськогосподарського призначення. Аналогічно можна виділити землі, що охороняються за особливими правилами, й у складі інших категорій земель.

Загальні вимоги щодо цільового призначення та цільового ви­користання і охорони кожної категорії земель проявляються в їх назвах. Однак характер використання земельних ділянок, що нале­жать навіть до однієї категорії, може істотно різнитися. Тому зе­мельним законодавством встановлені вимоги цільового використан­ня земель, дотримання яких є важливим засобом забезпечення ре­алізації завдань раціонального використання та охорони земельного фонду як у цілому, так і окремих категорій земель зокрема.

Цільове призначення земель означає, що надана громадянинові чи юридичній особі земельна ділянка у власність чи користування, в тому числі в оренду, має використовуватись відповідно до цільо­вого призначення цієї ділянки. Наприклад, земельні ділянки сільськогосподарського призначення можуть надаватися громадя-

371

Розділ XII. Правова охорона і використання земель

нам для ведення фермерського господарства, ведення особистого підсобного господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби. Якщо ділянка призначена для садівництва, то громадянин не може використовувати її для ведення фермерсько­го господарства і навпаки. Тим паче, громадянин не може викори­стовувати таку земельну ділянку для несільськогосподарських цілей, наприклад, для будівництва магазину, майстерні тощо.

Цільове призначення земельних ділянок встановлюється упов­новаженими державою органами і не може змінюватися власника­ми землі та землекористувачами самостійно. Згідно зі ст. 20 ЗК Ук­раїни віднесення земель до відповідних категорій і переведення їх з однієї категорії до іншої провадиться органами, які приймають рішення про передачу цих земель у власність або надання їх у ко­ристування, а в інших випадках — органами, які затверджують проекти землеустрою і приймають рішення про створення об'єктів природоохоронного, оздоровчого, історико-культурного та іншого призначення.

Таким чином, цільове призначення земель є ефективним засо­бом впливу держави на використання та охорону земель. З допо­могою нього держава регулює процес розподілу земель країни на категорії та відповідно характер використання земельного фонду країни для задоволення різних суспільних потреб.

Так, згідно зі ст. 22 ЗК України землями сільськогосподарського призначення є землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфрас­труктури або призначені для цих цілей. До таких земель належать: а) сільськогосподарські угіддя (рілля, багаторічні насадження, сіножаті, пасовища та перелоги); б) несільськогосподарські угіддя (господарські шляхи і прогони, полезахисні лісові смуги та інші за­хисні насадження, крім тих, що віднесені до земель лісового фон­ду, землі під господарськими будівлями і дворами, землі тимчасо­вої консервації тощо).

ЗК України забезпечує охорону та раціональне використання земель сільськогосподарського призначення насамперед шляхом встановлення переліку осіб, які можуть їх використовувати. Зокре­ма, зазначені землі можуть передаватися у власність та надаватися в користування: а) громадянам — для ведення особистого селянсь­кого господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випа-

372

§ 2. Правове регулювання використання та охорони земельних ресурсів

сання худоби, ведення товарного сільськогосподарського вироб­ництва; б) сільськогосподарським підприємствам — для ведення товарного сільськогосподарського виробництва; в) сільськогоспо­дарським науково-дослідним установам та навчальним закладам, сільським професійно-технічним училищам та загальноосвітнім школам — для дослідних і навчальних цілей, пропаганди передо­вого досвіду ведення сільського господарства; г) несільськогоспо-дарським підприємствам, установам та організаціям, релігійним організаціям і об'єднанням громадян — для ведення підсобного сільського господарства. Водночас землі сільськогосподарського призначення не можуть передаватись у власність іноземним грома­дянам, особам без громадянства, іноземним юридичним особам та іноземним державам.

Слід зазначити, що одним із основних завдань правової охоро­ни земель України є збереження сільськогосподарського земельного фонду. Тому ст. 23 ЗК України передбачено, що землі, придатні відповідно до даних державного земельного кадастру для потреб сільського господарства, повинні надаватися насамперед для сільськогосподарського використання. А для будівництва промис­лових підприємств, об'єктів житлово-комунального господарства, залізниць і автомобільних шляхів, ліній електропередачі та зв'язку, магістральних трубопроводів, а також для інших потреб, не пов'язаних із веденням сільськогосподарського виробництва, ма­ють надаватися переважно несільськогосподарські угіддя або сільськогосподарські угіддя гіршої якості. Аналогічне положення міститься і в ст. 36 Закону України «Про охорону земель», в якій зазначено, що у разі вилучення (викупу) земель сільськогоспо­дарського призначення для несільськогосподарських потреб забез­печується пріоритет максимального збереження продуктивних зе­мель.

Крім збереження площ земель сільськогосподарського призна­чення, завданням правової охорони земель є також збереження та підвищення виробничих та екологічних властивостей даної кате­горії земель. Так, згідно зі ст. 26 Закону України «Про охорону зе­мель» на землях сільськогосподарського призначення має прово­дитися природно-сільськогосподарське, еколого-економічне, про­тиерозійне та інші види районування (зонування) земель, які пе­редбачають: а) поділ земель за цільовим призначенням з урахуван­ням природних умов, агробіологічних вимог сільськогосподарських

373

Розділ XII. Правова охорона і використання земель

культур, розвитку господарської діяльності та пріоритету вимог екологічної безпеки; б) установлення вимог щодо раціонального використання земель відповідно до району (зони); в) визначення територій, що потребують особливого захисту від антропогенного впливу; г) установлення в межах окремих зон необхідних видів екологічних обмежень у використанні земель або грунтів з ураху­ванням їх геоморфологічних, природно-кліматичних, ґрунтових, протиерозійних та інших особливостей відповідно до екологічного району (зони). З проведенням природно-сільськогосподарського, еколого-економічного, протиерозійного та інших видів районуван­ня (зонування) земель конкретизуються і обов'язки їх власників та користувачів щодо раціонального використання та охорони земель.

Важливим напрямом правової охорони та використання земель сільськогосподарського призначення є. закріплення в законодавстві вимог щодо охорони Грунтів таких земель. Так, згідно зі ст. 37 зако­ну власники та користувачі земельних ділянок, в тому числі орен­дарі, зобов'язані здійснювати заходи щодо охорони родючості Грунтів, передбачені нормативно-правовими актами України. При цьому стаття містить пряму заборону на таке використання зазна­чених земель, яке призводить до погіршення їх якості. А в ст. 47 закону міститься заборона щодо розорювання схилів крутизною понад 7 градусів (крім ділянок для залуження, заліснення та здійснення ґрунтозахисних заходів). На схилах крутизною від 3 до 7 градусів обмежується розміщення просапних культур, чорного пару тощо.

Крім того, ст. 37 закону передбачено, що на землях сільського­сподарського призначення може бути обмежена діяльність щодо: а) вирощування певних сільськогосподарських культур, застосу­вання окремих технологій їх вирощування або проведення окремих агротехнічних операцій; б) розорювання сіножатей, пасовищ; в) використання деградованих, малопродуктивних, а також техно­генно забруднених земельних ділянок; г) необгрунтовано інтенсив­ного використання земель. Власники та користувачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення зобов'язані дотриму­ватися зазначених заборон та обмежень.

До земель житлової та громадської забудови ЗК України (ст. 38) відносить земельні ділянки в межах населених пунктів, які викори­стовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об'єктів загального користування. Вико-

374

§ 2. Правове регулювання використання та охорони земельних ресурсів

ристання та охорона таких земель здійснюється відповідно до ге­нерального плану населеного пункту, іншої містобудівної докумен­тації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням дер­жавних стандартів і норм, регіональних та місцевих правил забудо­ви. Правовою базою здійснення заходів щодо охорони та викори­стання земель житлової та громадської забудови є закони України «Про основи містобудування» та «Про планування і забудову тери­торій»; Типові регіональні правила забудови, затверджені наказом Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політи­ки України від 10 грудня 2001 р., Державні санітарні правила пла­нування та забудови населених пунктів, затверджені наказом МОЗ України від 19 червня 1996 р. та деякі інші правові акти.

Особливій правовій охороні підлягають землі природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення. Землями природ­но-заповідного фонду є ділянки суші і водного простору з природ­ними комплексами та об'єктами, що мають особливу природоохо­ронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об'єктів природно-заповідного фонду. Згідно зі ст. 44 ЗК України до земель природно-заповідного фонду включаються природні те­риторії та об'єкти (природні заповідники, національні природні парки, біосферні заповідники, регіональні ландшафтні парки, за­казники, пам'ятки природи, заповідні урочища), а також штучно створені об'єкти (ботанічні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки, парки — пам'ятки садово-паркового мистецтва). Землі при­родно-заповідного фонду можуть перебувати у державній, кому­нальній або приватній власності. Однак їх використання та охоро­на мають здійснюватись у повній відповідності з чинним законо­давством, зокрема законами України «Про охорону навколишньо­го природного середовища», «Про природно-заповідний фонд Ук­раїни», «Про Загальнодержавну програму формування національ­ної екологічної мережі України на 2000—2015 роки» (2000 р.), «Про екологічну мережу» тощо.

Особливість правової охорони земель природно-заповідного фонду полягає у їх власнісному статусі. Так, згідно зі ст. 4 Закону України «Про природно-заповідний фонд» території природних заповід­ників, заповідні зони біосферних заповідників, землі та інші при-Родні ресурси, надані національним природним паркам, є власні­стю українського народу. Регіональні ландшафтні парки, зони —

375

Розділ XII. Правова охорона і використання земель

буферна, антропогенних ландшафтів, регульованого заповідного режиму біосферних заповідників, землі та інші природні ресурси, включені до складу, але не надані національним природним пар­кам, заказники, пам'ятки природи, заповідні урочища, ботанічні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки та парки — пам'ятки садово-паркового мистецтва можуть перебувати як у власності ук­раїнського народу, так і в інших формах власності, передбачених законодавством України. Що стосується ботанічних садів, дендро­логічних парків та зоологічних парків, створених до прийняття цього закону, то вони також не підлягають приватизації. Водночас у разі зміни форми власності на землю (приватизації землі), на якій знаходяться заказники, пам'ятки природи, заповідні урочища, парки — пам'ятки садово-паркового мистецтва, землевласники зобов'язані забезпечувати режим їх охорони і збереження з відпо­відною перереєстрацією охоронного зобов'язання.

Принциповим положенням законодавства про землі природно-заповідного фонду є те, що на таких землях забороняється будь-яка діяльність, яка негативно впливає або може негативно впливати на стан природних та історико-культурних комплексів та об'єктів чи перешкоджає їх використанню за цільовим призначенням. Землі тери­торій та об'єктів природно-заповідного фонду можуть використо­вуватися лише у природоохоронних, науково-дослідних, оздоров­чих та інших рекреаційних цілях, в освітньо-виховних цілях та для потреб моніторингу навколишнього природного середовища. За­значені основні види використання, а також заготівля деревини, лікарських та інших цінних рослин, їх плодів, сіна, випасання ху­доби, мисливство, рибальство та інші види використання можуть здійснюватися лише за умови, що така діяльність не суперечить цільовому призначенню територій та об'єктів природно-заповідно­го фонду, встановленим вимогам щодо охорони, відтворення та використання їх природних комплексів та окремих об'єктів (ст. 9\ Закону України «Про природно-заповідний фонд»).

Правовий режим охорони та використання земель природно-за­повідного фонду не є однорідним навіть у межах територій об'єктів природно-заповідного фонду одного й того ж виду. Наприклад, згідно зі ст. 18 Закону України «Про природно-заповідний фонд» для біосферних заповідників установлюється диференційований режим охорони, відтворення та використання природних ком­плексів згідно з функціональним зонуванням. Зокрема, в межах

376

§ 2. Правове регулювання використання та охорони земельних ресурсів

біосферного заповідника виділяються заповідна і біосферна зони та зона антропогенних ландшафтів. Заповідна зона включає ту ча­стину території біосферного заповідника, яка призначена для збе­реження і відновлення найбільш цінних природних та мінімально порушених антропогенними факторами природних комплексів, ге­нофонду рослинного і тваринного світу; її режим визначається відповідно до вимог, встановлених для природних заповідників. Буферна зона охоплює території заповідника, виділені з метою за­побігання негативному впливу на заповідну зону господарської діяльності на прилеглих територіях; її режим визначається відповідно до вимог, встановлених для охоронних зон природних заповідників. Нарешті, зона антропогенних ландшафтів біосферно­го заповідника включає території традиційного землекористуван­ня, лісокористування, водокористування, місць поселення, рекре­ації та інших видів господарської діяльності. Крім того, в межах те­риторії біосферних заповідників можуть виділятися зони регульо­ваного заповідного режиму, до складу яких включаються регіональні ландшафтні парки, заказники, заповідні урочища з до­держанням вимог законодавства щодо їх охорони.

Одним із основних напрямів посилення правової охорони зе­мель природно-заповідного фонду на сучасному етапі розвитку країни є прийняття законодавства про національну екологічну мере­жу. Згідно зі ст. З Закону України «Про екологічну мережу» вона являє собою єдину територіальну систему, яка утворюється з ме­тою поліпшення умов для формування та відновлення довкілля, підвищення природно-ресурсного потенціалу території України, збереження ландшафтного та біорізноманіття, місць оселення та зростання цінних видів тваринного і рослинного світу, генетично­го фонду, шляхів міграції тварин через поєднання територій та об'єктів природно-заповідного фонду, а також інших територій, які мають особливу цінність для охорони навколишнього природ­ного середовища і відповідно до законів та міжнародних зо­бов'язань України підлягають особливій охороні.

Слід зазначити, що до складу екологічної мережі належать не тільки землі природно-заповідного фонду. Як передбачено ст. 5 за­кону, до складових структурних елементів екомережі включають: ^а) території та об'єкти природно-заповідного фонду; б) землі вод­ного фонду, водно-болотні угіддя, водоохоронні зони; в) землі лісо­вого фонду; г) полезахисні лісові смуги та інші захисні насаджен-

377

Розділ XII. Правова охорона і використання земель

ня, які не віднесені до земель лісового фонду; ґ) землі оздоровчого призначення з їх природними ресурсами; д) землі рекреаційного призначення, які використовуються для організації масового відпо­чинку населення і туризму та проведення спортивних заходів; є) інші природні території та об'єкти (ділянки степової рослинно­сті, пасовища, сіножаті, кам'яні розсипи, піски, солончаки, земель­ні ділянки, в межах яких є природні об'єкти, що мають особливу природну цінність); є) земельні ділянки, на яких зростають при­родні рослинні угруповання, занесені до Зеленої книги України;

ж) території, які є місцями перебування чи зростання видів тварин­
ного і рослинного світу, занесених до Червоної книги України;

з) частково землі сільськогосподарського призначення екстенсив­
ного використання — пасовища, луки, сіножаті тощо; и) радіоак­
тивно забруднені землі, що не використовуються та підлягають
окремій охороні як природні регіони з окремим статусом.

Водночас формування екомережі підпорядковане саме розв'язанню проблеми збільшення частки заповідної території у складі земель України та підвищення рівня її захищеності від ант­ропогенних впливів. У зв'язку з цим у складі екомережі виділяють ключові території, буферні зони, сполучні території та відновлю--вальні території екомережі (ст. 16 Закону України «Про екологічну мережу»). До ключових територій екомережі належать території та об'єкти природно-заповідного фонду, водно-болотні угіддя міжна­родного значення, інші території, в межах яких збереглися найбільш цінні природні комплекси. Буферні зони екомережі охоплюють території навколо ключових територій екомережі, які запобігають негативному впливу господарської діяльності на суміжних територіях. Сполучні території екомережі — це території, що забезпечують зв'язки між ключовими територіями та цілісність екомережі. Нарешті, відновлювані території екомережі складають порушені землі, деградовані й малопродуктивні землі та землі, що зазнали впливу негативних процесів та стихійних явищ, а також інші території, важливі з погляду формування просторової цілісності екомережі.

Відповідно до ст. 17 Закону України «Про екологічну мережу» включення територій та об'єктів екомережі до відповідних пе­реліків здійснюється на підставі рішень органів виконавчої влади та місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень у по­рядку, що встановлюється Кабінетом Міністрів України. І хоча

378

§ 2. Правове регулювання використання та охорони земельних ресурсів

включення територій та об'єктів до переліків територій та об'єктів екомережі не завдає шкоди правам тих, на чиїй території вони роз­ташовані, власники і користувачі територій та об'єктів, включених до переліків територій та об'єктів екомережі, зобов'язані виконува­ти заходи щодо збереження природних ресурсів, їх екологічно зба­лансованого та раціонального використання.

Правова охорона земель оздоровчого призначення поширюється на землі, що мають природні лікувальні властивості, які викорис­товуються або можуть використовуватися для профілактики захво­рювань і лікування людей (ст. 47 ЗК України). Важливі положен­ня правової охорони земель оздоровчого призначення викладені в Законі України «Про курорти» (2000 р.). Згідно з законом землі оз­доровчого призначення поділяються на курорти та лікувально-оздо­ровчі місцевості. Курорт являє собою освоєну природну територію на землях оздоровчого призначення, що має природні лікувальні ресурси, необхідні для їх експлуатації будівлі та споруди з об'єкта­ми інфраструктури, використовується з метою лікування, медичної реабілітації, профілактики захворювань та для рекреації і підлягає особливій охороні.

Відповідно до ст. 4 закону за характером природних лікувальних ресурсів курорти України поділяють на курорти державного та місцевого значення. До курортів державного значення належать природні території, що мають особливо цінні та унікальні природні лікувальні ресурси і використовуються з метою лікування, медич­ної реабілітації та профілактики захворювань. До курортів місцево­го значення належать природні території, що мають загальнопоши-рені природні лікувальні ресурси і використовуються з метою ліку­вання, медичної реабілітації та профілактики захворювань. А ліку­вально-оздоровча місцевість — це природна територія, що має мінеральні та термальні води, лікувальні грязі, озокерит, ропу ли­манів та озер, кліматичні та інші природні умови, сприятливі для лікування, медичної реабілітації та профілактики захворювань.

На землях оздоровчого призначення забороняється діяльність, яка суперечить їх цільовому призначенню або може негативно вплинути на природні лікувальні властивості цих земель. Тому згідно зі ст. 12 зазначеного закону забудова курортів має здійсню­ватися відповідно до затверджених у встановленому законодавст­вом порядку генеральних планів курортів, іншої містобудівної до­кументації. При цьому закон забороняє будівництво на курортах

379

Розділ XII. Правова охорона і використання земель

нових і розширення діючих промислових підприємств та інших об'єктів, не пов'язаних безпосередньо із задоволенням потреб відпочиваючих і місцевого населення, потреб курортного та жит­лового будівництва, або таких, що можуть негативно впливати на природні лікувальні фактори.

Важливою особливістю правової охорони земель оздоровчого при­значення є те, що на територіях лікувально-.оздоровчих місцевостей і курортів встановлюються округи і зони санітарної (гірничо-санітарної) охорони. Метою санітарної охорони курортів є збере­ження природних властивостей наявних лікувальних ресурсів, за­побігання забрудненню, пошкодженню та передчасному висна­женню цих ресурсів. З цією метою в межах курорту встановлюється округ санітарної (гірничо-санітарної) охорони.

Округ санітарної охорони являє собою територію земної по­верхні, зовнішній контур якої збігається з межею курорту (ст. 28 закону). В межах цієї території забороняються будь-які роботи, що призводять до забруднення грунту, повітря, води, завдають шкоди лісу, іншим зеленим насадженням, сприяють розвитку ерозійних процесів і негативно впливають на природні лікувальні ресурси, санітарний та екологічний стан природних територій курортів. Для курортів, які використовують родовища корисних копалин, що на­лежать до природних лікувальних ресурсів (підземні мінеральні во­ди, лікувальні грязі тощо), встановлюються округи гірничо-санітарної охорони. У разі використання пов'язаних між собою ро­довищ мінеральних вод, суміжних пляжів та інших природних лікувальних ресурсів декількома курортами для них може встанов­люватись єдиний округ санітарної охорони.

Встановлення меж округів і зон санітарної (гірничо-санітарної) охорони курортів не передбачає вилучення (викупу) відповідних земельних ділянок у їх користувачів чи власників. Компетенція ор­ганів, які встановлюють зазначені межі, залежить від статусу ку­рорту. Так, згідно зі ст. 29 закону межі округів і зон санітарної (гірничо-санітарної) охорони курортів державного значення за­тверджуються Верховною Радою України одночасно з прийняттям рішення про оголошення природних територій курортними тери­торіями державного значення. А межі округів і зон санітарної (гірничо-санітарної) охорони курортів місцевого значення затверд­жуються відповідно Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими рада-

380

§ 2. Правове регулювання використання та охорони земельних ресурсів

ми одночасно з прийняттям рішення про оголошення природних територій курортними територіями місцевого значення.

Правовий режим округу санітарної охорони курорту не є одна­ковим для всіх його частин. Так, згідно зі ст. ЗО закону за ступе­нем охоронного режиму округ санітарної охорони поділяється на три зони: першу (зона суворого режиму), другу (зона обмежень) та тре­тю (зона спостережень).

Перша зона — суворого режиму охоплює місця виходу на поверх­ню мінеральних вод, території, на яких розташовані родовища лікувальних грязей, мінеральні озера, лимани, вода яких викорис­товується для лікування, пляжі, а також прибережну смугу моря і прилеглу до пляжів територію шириною не менш як 100 метрів. На території зони суворого режиму забороняється: а) користування надрами, не пов'язане з використанням природних лікувальних ре­сурсів, розорювання земель, провадження будь-якої господарської діяльності, а також інші дії, що впливають або можуть вплинути на розвиток небезпечних геологічних процесів, на природні ліку­вальні фактори курорту та його екологічний баланс; б) прокладен­ня кабелів, у тому числі підземних кабелів високої напруги, трубо­проводів, інших комунікацій; в) спорудження будь-яких будівель та інших об'єктів, не пов'язаних з експлуатаційним режимом та охороною природних і лікувальних факторів курорту; г) скидання дренажно-скидних та стічних вод; ґ) влаштування стоянок авто­мобілів, пунктів їх обслуговування (ремонт, миття тощо); д) влаш­тування вигребів (накопичувачів) стічних вод, полігонів рідких і твердих відходів, полів фільтрації та інших споруд для приймання та знешкодження стічних вод і рідких відходів, а також кладовищ і скотомогильників; є) проїзд автотранспорту, не пов'язаний з об­слуговуванням цієї території, використанням родовищ лікувальних ресурсів або природоохоронною діяльністю; є) постійне і тимчасо­ве проживання громадян (крім осіб, які безпосередньо забезпечу­ють використання лікувальних факторів). Водночас на території першої зони округу санітарної охорони курорту дозволяється про­вадити діяльність, пов'язану з використанням природних лікуваль­них факторів, на підставі науково обгрунтованих висновків і ре­зультатів державної санітарно-гігієнічної та екологічної експертиз виконувати берегоукріплювальні, протизсувні, протиобвальні, про-тикарстові та протиерозійні роботи, будувати хвилерізи, буни та інші гідротехнічні споруди, а також влаштовувати причали (ст. 31).

381

Розділ XII. Правова охорона і використання земель

Друга зона округу санітарної охорони курорту — зона обмежень — охоплює територію, з якої відбувається стік поверхневих і ґрунто­вих вод до місця виходу на поверхню мінеральних вод або до ро­довища лікувальних грязей, до мінеральних озер та лиманів, місць неглибокої циркуляції мінеральних та прісних вод, які формують мінеральні джерела; природні та штучні сховища мінеральних вод і лікувальних грязей; територію, на якій знаходяться санаторно-ку­рортні заклади та заклади відпочинку і яка призначена для будівництва таких закладів; парки, ліси та інші зелені насадження, використання яких без дотримання вимог природоохоронного за­конодавства та правил, передбачених для округу санітарної охоро­ни курорту, може призвести до погіршення природних і лікуваль­них факторів курорту.

На території другої зони забороняється: а) будівництво об'єктів і споруд, не пов'язаних з безпосереднім задоволенням потреб місцевого населення та громадян, які прибувають на курорт; б) проведення гірничих та інших видів робіт, не пов'язаних з без­посереднім упорядкуванням території; в) спорудження поглинаю­чих колодязів, створення полів підземної фільтрації; г) забруднен­ня поверхневих водойм під час здійснення будь-яких видів робіт; г) влаштування звалищ, гноєсховищ, кладовищ, скотомогильників, а також накопичувачів рідких і твердих відходів виробництва, інших відходів, що призводять до забруднення водойм, грунту, ґрунтових вод, повітря; д) розміщення складів пестицидів і міне­ральних добрив; є) здійснення промислової вирубки зелених наса­джень, а також будь-яке інше використання земельних ділянок і водойм, що може призвести до погіршення їх природних і ліку­вальних факторів; є) скидання у водні об'єкти сміття, стічних, підсланевих і баластних вод, витікання таких вод та інших речовин з транспортних (плавучих) засобів і трубопроводів.

Слід зазначити, що згідно зі ст. 32 закону усі багатоквартирні будинки в межах другої зони повинні мати водопровід та ка­налізацію. Туалети у приватних будинках в обов'язковому порядку мають бути обладнані водонепроникними вигребами. Території тваринницьких ферм асфальтуються і по периметру огороджують­ся та обладнуються водовідвідними канавами з водонепроникними відстійниками для поверхневих вод. При в'їзді на територію ферм споруджуються капітальні санпропускники з дезінфекційними бар'єрами.

382

-

§ 2. Правове регулювання використання та охорони земельних ресурсів

До третьої зони округу санітарної охорони курорту — зони спо­стережень — включається територія, яка охоплює всю сферу фор­мування і споживання гідромінеральних ресурсів, лісові насаджен­ня навколо курорту, а також території, господарське використання яких без дотримання встановлених для округу санітарної охорони курорту правил може несприятливо впливати на гідрогеологічний режим родовищ мінеральних вод і лікувальних грязей, ландшафт­но-кліматичні умови курорту, на його природні та лікувальні фак­тори. На території третьої зони забороняються: будівництво під­приємств, установ і організацій, діяльність яких може негативно впливати на ландшафтно-кліматичні умови, стан повітря, Грунту та вод курорту; спуск на рельєф неочищених промислових та побуто­вих стічних вод, проведення вирубок зелених насаджень (крім санітарних рубок). Третя зона є водночас межею округу санітарної охорони курорту і на її території дозволяється проведення видів робіт, які негативно не впливатимуть на лікувальні та природні фактори курорту, не погіршуватимуть його ландшафтно-кліматич­них, екологічних і санітарно-гігієнічних умов (ст. 33 закону).

Землі оздоровчого призначення, а також землі округів санітар­ної охорони курортів можуть перебувати у державній, комунальній чи приватній власності. Водночас у межах округу санітарної (гірничо-санітарної) охорони забороняються передача земельних ділянок у власність і надання в користування підприємствам, уста­новам, організаціям і громадянам для діяльності, несумісної з охо­роною природних лікувальних властивостей і відпочинком насе­лення (ст. 48 ЗК України).

Правовий режим земель рекреаційного призначення поширюється на землі, які використовуються для організації відпочинку насе­лення, туризму та проведення спортивних заходів. Згідно зі ст. 51 ЗК України до земель рекреаційного призначення належать зе­мельні ділянки зелених зон і зелених насаджень міст та інших на­селених пунктів, навчально-туристських та екологічних стежок, маркованих трас, земельні ділянки, зайняті територіями будинків відпочинку, пансіонатів, об'єктів фізичної культури і спорту, тури­стичних баз, кемпінгів, яхт-клубів, стаціонарних і наметових тури­стично-оздоровчих таборів, будинків рибалок і мисливців, дитячих туристичних станцій, дитячих та спортивних таборів, інших ана­логічних об'єктів, а також земельні ділянки, надані для дачного будівництва і спорудження інших об'єктів стаціонарної рекреації.

383

Розділ XII. Правова охорона і використання земель

На землях рекреаційного призначення забороняється діяльність, що перешкоджає або може перешкоджати використанню їх за при­значенням, а також негативно впливає або може вплинути на при­родний стан цих земель.

Землі рекреаційного призначення можуть перебувати у дер­жавній, комунальній та приватній власності. Власники та користу­вачі земельних ділянок, віднесених до земель рекреаційного при­значення, зобов'язані використовувати їх виключно за цільовим призначенням.

Особливостями правової охорони відзначаються і землі історико-культурного призначення, до яких належать землі, на яких розташо­вані: а) історико-культурні заповідники, музеї-заповідники, ме­моріальні парки, меморіальні (цивільні та військові) кладовища, могили, історичні або меморіальні садиби, будинки, споруди і пам'ятні місця, пов'язані з історичними подіями; б) городища, кургани, давні поховання, пам'ятні скульптури та мегаліти, на-скельні зображення, поля давніх битв, залишки фортець, військо­вих таборів, поселень і стоянок, ділянки історичного культурного шару укріплень, виробництв, каналів, шляхів; в) архітектурні ан­самблі і комплекси, історичні центри, квартали, площі, залишки стародавнього планування і забудови міст та інших населених пунктів, споруди цивільної, промислової, військової, культової архітектури, народного зодчества, садово-паркові комплекси, фо­нова забудова (ст. 53 ЗК України).

Землі історико-культурного призначення можуть перебувати в державній, комунальній чи приватній власності. Власники об'єктів, розташованих на землях історико-культурного призна­чення, мають право використовувати земельні ділянки відповідно до споживчого чи побутового призначення таких об'єктів. Водно­час Закон України «Про охорону культурної спадщини» (2000 р.) передбачає можливість встановлення обмежень щодо використан­ня земельних ділянок, на яких розташовані певні об'єкти істори­ко-культурного призначення. Так, згідно зі ст. 30 закону органи охорони культурної спадщини зобов'язані заборонити будь-яку діяльність юридичних або фізичних осіб, що створює загрозу пам'ятці або порушує законодавство, державні стандарти, норми і правила у сфері охорони культурної спадщини. Приписи органів охорони культурної спадщини є обов'язковими для виконання всіма юридичними та фізичними особами. Крім того, органи

384

§ 2. Правове регулювання використання та охорони земельних ресурсів

місцевого самоврядування, на території яких не створено органів охорони культурної спадщини, зобов'язані заборонити будь-яку діяльність юридичних або фізичних осіб, що створює загрозу пам'ятці, негайно повідомивши про це відповідний орган охорони культурної спадщини місцевого органу виконавчої влади.

Важливим напрямом правової охорони земель історико-куль-турного призначення є встановлення навколо частини таких зе­мель, а саме навколо історико-культурних заповідників, ме­моріальних парків, давніх поховань, архітектурних ансамблів і ком­плексів охоронної зони з забороною діяльності, яка шкідливо впливає або може вплинути на додержання режиму використання цих земель (ст. 54 ЗК України). Підстави та порядок встановлення зазначених зон визначені Законом «Про охорону культурної спад­щини». Так, згідно зі ст. 31 закону топографічно визначені тери­торії чи водні об'єкти, в яких містяться об'єкти культурної спад­щини або можлива їхня наявність, можуть оголошуватися рішен­ням центрального органу виконавчої влади у сфері охорони куль­турної спадщини охоронюваними археологічними територіями на обмежений або необмежений строк за поданням відповідного ор­гану охорони культурної спадщини. В такому випадку цей орган визначає і правовий режим охоронюваної археологічної території.

Посиленій правовій охороні підлягають і середовища населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, який затверджується Кабінетом Міністрів України. На охоронюва-них археологічних територіях, у межах зон охорони пам'яток, істо­ричних ареалів населених місць, занесених до Списку, забороня­ються містобудівні, архітектурні та ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини і без погоджен­ня з Інститутом археології Національної академії наук України. Межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історич­них ареалів населених місць визначаються у порядку, встановлено­му Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, яка затверджується центральним органом виконав­чої влади у сфері охорони культурної спадщини або уповноваже­ними ним органами охорони культурної спадщини.

Крім того, з метою захисту традиційного характеру середовища окремих пам'яток та комплексів (ансамблів) навколо них повинні

13 б-2оо 385

Розділ XII. Правова охорона і використання земель

встановлюватися зони охорони пам'яток: охоронні зони, зони ре­гулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охоро­ни археологічного культурного шару. Межі та режими використан­ня зон охорони пам'яток визначаються відповідною науково-про­ектною документацією та затверджуються центральним органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини або упов­новаженими ним органами охорони культурної спадщини (ст. 32 Закону «Про охорону культурної спадщини»).

На землях, на яких розташовані деякі об'єкти культурної спад­щини, та встановлених навколо них зонах охорони обмежуються певні види використання земельних ділянок. Так, згідно зі ст. 35 закону проведення археологічних розвідок, розкопок, інших зем­ляних робіт на території пам'ятки, охоронюваній археологічній те­риторії, в зонах охорони, в історичних ареалах населених місць, а також дослідження решток життєдіяльності людини, що містяться під земною поверхнею, під водою, може здійснюватися лише після отримання дозволу центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини. А дозволи на проведення архео­логічних розвідок, розкопок можуть надаватися за умови дотри­мання виконавцем робіт вимог охорони культурної спадщини та наявності у нього необхідного кваліфікаційного документа (відкри­того листа), виданого Інститутом археології НАН України.

Водночас встановлення зон охорони пам'яток та затвердження меж історичних ареалів населених місць не може бути підставою для примусового вилучення з володіння (користування) земельних ділянок у юридичних та фізичних осіб за умов дотримання земле­власниками та землекористувачами правил використання земель історико-культурного призначення (ст. 34 закону). Проте власник або користувач земельної ділянки (у тому числі орендар) у межах території пам'ятки, охоронюваної археологічної території, в зонах охорони, в історичних ареалах населених місць згідно з розпоряд­женням органу охорони культурної спадщини зобов'язаний не пе­решкоджати виконавцеві робіт, який має дозвіл на проведення ар­хеологічних розвідок, розкопок на цій ділянці (ст. 35 закону).

До земель лісового фонду як об'єкта правової охорони належать землі, вкриті лісовою рослинністю, а також не вкриті лісовою рос­линністю, нелісові землі, які надані та використовуються для по­треб лісового господарства. До земель лісового фонду не включа­ються землі, зайняті: а) зеленими насадженнями у межах населених

386

§ 2. Правове регулювання використання та охорони земельних ресурсів

пунктів, які не віднесені до категорії лісів; б) полезахисними лісо­вими смугами, захисними насадженнями на смугах відводу заліз­ниць, захисними насадженнями на смугах відводу автомобільних доріг, захисними насадженнями на смугах відводу каналів, гідро­технічних споруд та водних об'єктів; в) окремими деревами і група­ми дерев, чагарниками на сільськогосподарських угіддях, присадиб­них, дачних і садових ділянках (ст. 55 ЗК України).

Згідно зі ст. 6 Лісового кодексу України всі ліси в Україні є власністю держави. Це означає, що і землі лісового фонду перебу­вають у виключній власності держави. Однак ЗК України по-іншо­му визначає власнісний статус цієї категорії земель. Згідно зі ст. 56 ЗК України землі лісового фонду можуть перебувати в державній, комунальній чи приватній власності. Проте це не означає, що всі земельні ділянки лісового призначення можуть бути приватизо­вані, тобто передані у власність громадян чи юридичних осіб. За рішенням органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади у приватну власність громадян та юридичних осіб можуть бе­зоплатно або за плату бути передані лише замкнені земельні ділян­ки лісового фонду загальною площею до 5 гектарів, які знаходять­ся у складі угідь селянських, фермерських та інших господарств. Водночас ЗК України дозволяє набуття громадянами і юридични­ми особами у власність для заліснення земельних ділянок деградо-ваних і малопродуктивних угідь без обмеження їх розміру. У тако­му разі придбаним зазначеними особами земельним ділянкам на­дається за рішенням відповідних органів влади цільове призначен­ня земель лісового фонду, що вводить їх у сферу дії норм про пра­вову охорону земель даної категорії.

Згідно зі ст. 57 ЗК України земельні ділянки лісового фонду за рішенням органів виконавчої влади або місцевого самоврядування надаються в постійне користування спеціалізованим державним або комунальним лісогосподарським підприємствам, а на умовах оренди — іншим підприємствам, установам та організаціям, у яких створено спеціалізовані лісогосподарські підрозділи, для ведення лісового господарства, спеціального використання лісових ресурсів і для потреб мисливського господарства, культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних, туристичних цілей, проведення науко­во-дослідних робіт тощо.

Слід зауважити, що основним завданням правової охорони земель лісового фонду є забезпечення охорони та використання лісових ре-

387

Розділ XII. Правова охорона і використання земель

сурсів країни. Тому значною мірою правова охорона цієї категорії земель забезпечується нормами Лісового кодексу України. Зокре­ма, останнім встановлені обов'язки лісокористувачів щодо раціонального використання та охорони лісів. Так, згідно зі ст. 18 Лісового кодексу України постійні лісокористувачі зобов'язані: а) забезпечувати відтворення, охорону, захист і підвищення про­дуктивності лісових насаджень і посилення їх корисних властиво­стей, підвищення родючості грунтів, виконувати інші вимоги зако­нодавства щодо ведення лісового господарства та використання лісових ресурсів; б) дотримуватися науково обґрунтованих норм і порядку спеціального використання деревних та інших ресурсів лісу та користування земельними ділянками лісового фонду; в) ве­сти лісове господарство, здійснювати спеціальне використання лісових ресурсів та користуватися земельними ділянками лісового фонду способами, які забезпечували б збереження оздоровчих і за­хисних властивостей лісів, а також створювали сприятливі умови для їх охорони, захисту, використання та відтворення; г) викону­вати роботи, пов'язані з відведенням у натурі земельних ділянок лісового фонду для спеціального використання лісових ресурсів, потреб мисливського господарства, культурно-оздоровчих, спор­тивних і туристичних цілей та проведення науково-дослідних робіт; ґ) вести первинний облік лісів; д) забезпечувати охорону рідкісних видів рослин і тварин, рослинних угруповань відповідно до природоохоронного законодавства; є) своєчасно вносити плату за використання лісових ресурсів; є) не порушувати законні права тимчасових лісокористувачів. А особи, які використовують лісові ресурси тимчасово на засадах договору оренди, зобов'язані: а) за­безпечувати користування земельними ділянками лісового фонду відповідно до умов їх надання; б) вести роботи способами, які за­безпечували б збереження оздоровчих і захисних властивостей лісів, а також створювали сприятливі умови для відновлення наса­джень, охорони, захисту, використання та відтворення лісів, охо­рони рідкісних видів флори і фауни; в) своєчасно вносити плату за спеціальне використання лісових ресурсів; г) не порушувати права інших лісокористувачів тощо (ст. 19 Лісового кодексу України).

До земель водного фонду належать землі, зайняті: а) морями, річками, озерами, водосховищами, іншими водними об'єктами, болотами, а також островами; б) прибережними захисними смуга­ми вздовж морів, річок та навколо водойм; в) гідротехнічними,

388

§ 2. Правове регулювання використання та охорони земельних ресурсів

іншими водогосподарськими спорудами та каналами, а також землі, виділені під смуги відведення для них; г) береговими смуга­ми водних шляхів (ст. 58 ЗК України). Правовий режим земель водного фонду підпорядкований правовому режиму водних об'єктів, розташованих на таких землях. Тому зміст правової охо­рони земель водного фонду визначається нормами як земельного, так і водного законодавства.

На жаль, між нормами зазначених галузей права мають місце певні розбіжності. Так, згідно зі ст. 6 Водного кодексу України во­ди (водні об'єкти) є виключно власністю українського народу і на­даються тільки в користування. Оскільки до водних об'єктів нале­жать природні або створені штучно елементи довкілля, в яких зо­середжуються води (море, річка, озеро, водосховище, ставок, ка­нал, водоносний горизонт), то цим поняттям охоплюються зе­мельні ділянки, в яких зосереджені води. Отже, з Водного кодексу України випливає, що землі водного фонду також належать одно­му власнику — українському народу (державі).

Однак ст. 59 ЗК України встановлено, що землі водного фонду можуть перебувати не тільки в державній, а й у комунальній або приватній власності. Зокрема, громадянам та юридичним особам за рішенням органів виконавчої влади або місцевого самовряду­вання можуть безоплатно передаватись у власність замкнені при­родні водойми (загальною площею до 3 гектарів). Крім того, влас­ники на своїх земельних ділянках мають право в установленому порядку створювати рибогосподарські, протиерозійні та інші штучні водойми, площа яких може перевищувати 3 гектари.

Землі водного фонду, які перебувають у державній власності, за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самовря­дування надаються державним водогосподарським організаціям у постійне користування для догляду за водними об'єктами, прибе­режними захисними смугами, смугами відведення, береговими смугами водних шляхів, гідротехнічними спорудами тощо. Зе­мельні ділянки прибережних захисних смуг, смуг відведення і бе­регових смуг водних шляхів, а також озера, водосховища, інші во-Дойми, болота та острови також можуть передаватися за рішенням Цих органів влади громадянам та юридичним особам в оренду для сінокосіння, рибогосподарських потреб, культурно-оздоровчих, Рекреаційних, спортивних і туристичних цілей, проведення науко­во-дослідних робіт тощо.

389

Розділ XII. Правова охорона і використання земель

Що стосується тієї частини земель водного фонду, які вкриті водою, то їх використання також регламентується законом. Згідно зі ст. 86 Водного кодексу України на земельних ділянках дна річок, озер, водосховищ, морів та інших водних об'єктів можуть прово­дитися лише роботи, пов'язані з будівництвом гідротехнічних спо­руд, поглибленням дна для судноплавства, видобуванням корисних копалин (крім піску, гальки і гравію в руслах малих та гірських річок), прокладанням кабелів, трубопроводів, інших комунікацій, а також бурові та геологорозвідувальні роботи. Місця і порядок про­ведення зазначених робіт визначаються відповідно до проектів, що погоджуються з державними органами охорони навколишнього природного середовища, водного господарства та геології.

З метою забезпечення охорони та раціонального використання водних об'єктів уздовж водойм встановлюються водоохоронні зони, розміри яких визначаються за проектами землеустрою (ст. 58 ЗК України). Правовий режим таких зон залежить від типу водойми, уздовж якої вони встановлені, та охоронної спрямованості зони. Так, уздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших во­дойм з метою охорони поверхневих водних об'єктів від забруднен­ня і засмічення та збереження їх водності виділяють земельні ділянки під прибережні захисні смуги шириною: а) для малих річок, струмків і потічків, а також ставків площею менш як З гек­тари — 25 метрів; б) для середніх річок, водосховищ на них, во­дойм, а також ставків площею понад 3 гектари — 50 метрів; в) для великих річок, водосховищ на них та озер — 100 метрів. А якщо крутизна схилів уздовж водойми перевищує 3 градуси, то мінімаль­на ширина прибережної захисної смуги подвоюється. Що сто­сується прибережних захисних смуг уздовж таких водойм, як моря, морські затоки та лимани, то їх розмір та межі встановлюються за проектами землеустрою, а в межах населених пунктів — ще й з ура­хуванням містобудівної документації (ст. 60 ЗК України).

Основним завданням встановлення прибережних захисних смуг навколо водойм є обмеження на землях таких смуг тих видів діяль­ності, які можуть завдати шкоди водним об'єктам. У прибережних захисних смугах, встановлених уздовж річок, навколо водойм та на островах, забороняються такі види господарської діяльності, як: а) розорювання земель (крім підготовки грунту для залуження і заліснення), а також садівництво та городництво; б) зберігання та застосування пестицидів і добрив; в) влаштування літніх таборів

390

і

§ 2. Правове регулювання використання та охорони земельних ресурсів

для худоби; г) будівництво будь-яких споруд (крім гідротехнічних, гідрометричних та лінійних), у тому числі баз відпочинку, дач, га­ражів та стоянок автомобілів; г) влаштування звалищ сміття, гноєсховищ, накопичувачів рідких і твердих відходів виробництва, кладовищ, скотомогильників, полів фільтрації тощо; д) миття та обслуговування транспортних засобів і техніки.

Об'єкти, що знаходяться у прибережній захисній смузі, можуть експлуатуватися, якщо при цьому не порушується її режим. Проте непридатні для експлуатації споруди, а також ті, що не відповіда­ють встановленим режимам господарювання, підлягають винесен­ню з прибережних захисних смуг (ст. 61 ЗК України).

Аналогічні обмеження господарської діяльності передбачені за­коном і на прибережних захисних смугах, встановлених вздовж морів, морських заток і лиманів та на островах у внутрішніх морсь­ких водах. Так, у межах таких смуг забороняється: а) влаштування полігонів побутових та промислових відходів і накопичувачів стічних вод; б) влаштування вигребів для накопичення господарсь­ко-побутових стічних вод об'ємом понад 1 кубічний метр на добу; в) влаштування полів фільтрації та створення інших споруд для приймання і знезаражування рідких відходів; г) застосування силь­нодіючих пестицидів (ст.62 ЗК України).

Уздовж штучно створених водних об'єктів (каналів зрошуваль­них і осушувальних систем, гідротехнічних та гідрометричних спо­руд, водойм і гребель) встановлюється інший вид водоохоронних зон — смуги відведення. Основним завданням встановлення смуг відведення є забезпечення експлуатації та захисту від забруднення, пошкодження і руйнування штучно створених водних об'єктів. То­му земельні ділянки в межах смуг відведення, як правило, нада­ються для створення водоохоронних насаджень, берегоукріплю­вальних та протиерозійних гідротехнічних споруд, будівництва пе­реправ тощо. Розміри та режим використання земельних ділянок смуг відведення визначаються за проектами землеустрою для кож­ного водного об'єкта (ст. 63 ЗК України).

Нарешті, вздовж водних об'єктів, які використовуються як водні шляхи сполучення, встановлюються такі водоохоронні зони, як берегові смуги водних шляхів. Такі смуги встановлюються за ме­жами населених пунктів і використовуються для проведення робіт, пов'язаних зі створенням умов для безпечного судноплавства. Розміри берегових смуг водних шляхів визначаються за проектами

391

Розділ XII. Правова охорона і використання земель

землеустрою для кожного водного об'єкта, який використовується як водний шлях (ст. 64 ЗК України).

Землями промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення визнаються земельні ділянки, надані в уста­новленому порядку підприємствам, установам та організаціям для здійснення виробничої та іншої антропогенної діяльності, яка не­гативно впливає на стан довкілля. Тому правова охорона таких зе­мель здійснюється як складова комплексу правових заходів, спря­мованих на мінімізацію негативного впливу розташованих на зазначених землях промислових та інших об'єктів на навколишнє природне середовище та людину.

Водночас чинне земельне законодавство містить і норми, спря­мовані на захист земель промисловості, транспорту, зв'язку, енер­гетики, оборони та іншого призначення. Такий захист спрямова­ний на забезпечення сприятливих умов для здійснення господарсь­кої та іншої діяльності власниками та користувачами зазначених земель. З цією метою законодавством передбачено встановлення уздовж ліній зв'язку, електропередачі, земель транспорту, навколо промислових об'єктів охоронних зон для забезпечення нормальних умов їх експлуатації, запобігання ушкодженню, а також зменшен­ня їх негативного впливу на людей та довкілля, суміжні землі та інші природні об'єкти. Так, згідно зі ст. 6 Закону України «Про залізничний транспорт» (1996 р.) для забезпечення в межах смуги відведення нормальної експлуатації залізничних колій, ліній елек­тропостачання та зв'язку, інших пристроїв та об'єктів залізнично­го транспорту загального користування, а також у місцях, де є не­безпека зсувів, обвалів, розмивів, селей, снігозанесень та інших не­безпечних впливів, встановлюються охоронні зони. Вони являють собою ділянки землі, прилеглі до земель залізничного транспорту загального користування і необхідні для забезпечення збереження, міцності та стійкості споруд, пристроїв та інших об'єктів залізнич­ного транспорту. На землях охоронних зон залізничного транспор­ту забороняється діяльність, яка може спричинити перешкоди для нормального та безпечного використання цього виду транспорту.

Подібні охоронні зони створюються і навколо об'єктів інших видів транспорту. Наприклад, згідно зі ст. 41 Повітряного кодексу України (1993 р.) навколо аеродромів створюються приаеродромні території, які являють собою розташовані навколо аеродромів (ае­ропортів) земельні ділянки, над якими здійснюється маневрування

392

§ 3. Державне управління ... у сфері використання ... земельних ресурсів

повітряних суден. Особливістю правового режиму приаеродромних територій є те, що на них запроваджується особливий режим одер­жання дозволу на будівництво (реконструкцію) та іншу діяль­ність — тільки за узгодженням з органом державного регулювання діяльності авіації та відповідним органом місцевого самоврядуван­ня. Так, підприємства, установи і організації, а також громадяни, які допустили порушення правил будівництва та інші дії на при-аеродромній території, зобов'язані на вимогу власника аеродрому (аеропорту) чи уповноваженої ним особи припинити будівництво або іншу діяльність на приаеродромній території та провести у встановлений термін за свої кошти і своїми силами усунення допу­щених порушень.

Навколо військових об'єктів Збройних Сил України та інших військових формувань, утворених відповідно до законодавства Ук­раїни, створюються зони особливого режиму використання земель, завданням яких є забезпечення функціонування цих об'єктів, збе­реження озброєння, військової техніки та іншого військового май­на, охорони державного кордону України, а також захисту насе­лення, господарських об'єктів і довкілля від впливу аварійних си­туацій, стихійних лих і пожеж, що можуть виникнути на цих об'єктах. А уздовж державного кордону України встановлюється прикордонна смуга, в межах якої діє особливий режим викорис­тання земель (ст. 115 ЗК України). Правовий режим зони особли­вого режиму та прикордонної смуги визначений законами України «Про Статут гарнізонної та вартової служб Збройних Сил України» (1999 р.), «Про державний кордон України» (1991 р.), «Про вико­ристання земель оборони» (2003 р.) та іншими законодавчими ак­тами з питань національної оборони та безпеки.

? 3. Державне управління і контроль у сфері використання та охорони земельних ресурсів

Державне управління в галузі охорони та використання земель ^ важливою складовою державного управління в галузі раціональ­ного використання та охорони довкілля. Однак, оскільки земля є ^не тільки елементом навколишнього природного середовища, а й використовується як засіб виробництва в сільському та лісовому

393

Розділ XII. Правова охорона і використання земель

господарстві і просторово-територіальний базис у інших сферах господарювання, то державне управління в галузі охорони та вико­ристання земель враховує як екологічне значення земельних ре­сурсів, так і їх виробничу та соціально-економічну функцію.

Державне управління у сфері використання та охорони земель — це організаційно-правова діяльність уповноважених органів влади щодо забезпечення раціонального використання земель власниками та кори­стувачами земельних ділянок, а також іншими суб'єктами земельних правовідносин відповідно до вимог земельного законодавства України.

Проведення в Україні земельної реформи, одним із результатів якої є приватизація значної частини земельного фонду країни та застосування ринкових механізмів до регулювання земельних відносин, зумовило істотну трансформацію адміністративних ме­тодів управління земельними ресурсами, застосуванням поряд з ними цивільно-правових та інших засобів регулювання земельних відносин, які зазвичай застосовуються в умовах ринкової еко­номіки. Водночас реформування земельних відносин у нашій країні зумовило необхідність підвищення ролі держави як учасни­ка земельних відносин. Така роль держави виконується шляхом здійснення відповідними органами влади функцій державного управління у сфері охорони та використання земель.

Під функціями державного управління землями слід розуміти ви­ди (напрями) діяльності уповноважених органів державної влади щодо забезпечення організації раціонального та ефективного вико­ристання і охорони земель. Згідно з чинним земельним законодав­ством до функцій державного управління землями належать: моніторинг земель, планування використання земельних ресурсів, нормування та стандартизація у сфері використання та охорони зе­мель, землеустрій, ведення державного земельного кадастру, здійснення державної реєстрації прав на землю, здійснення дер­жавного контролю за використанням та охороною земель. Зазна­чені функції визначають зміст державного управління в галузі ви­користання та охорони земель.

Суб'єктами управління в галузі використання та охорони земель є органи державної влади, уповноважені провадити відповідну ор­ганізаційно-правову діяльність щодо забезпечення раціонального використання земельних ресурсів та їх охорони. До таких органів ЗК України відносить: Верховну Раду України, Верховну Раду Ав­тономної Республіки Крим, обласні, Київську та Севастопольську

394

§ 3. Державне управління ... у сфері використання ... земельних ресурсів

міські, районні, районні у містах, міські, селищні та сільські ради, Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів, центральний орган вико­навчої влади з питань земельних ресурсів, Раду міністрів Автоном­ної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації.

Моніторинг земель як функція державного управління землями являє собою систему спостереження за станом земельного фонду з метою своєчасного виявлення його змін, їх оцінки, відвернення та ліквідації наслідків негативних процесів. Залежно від охоплених спо­стереженнями територій моніторинг земель поділяється на такі ви­ди: національний (охоплює всю територію країни); регіональний (на територіях, що характеризуються єдністю фізико-географічних, екологічних та економічних умов); локальний (на територіях ниж­че регіонального рівня, до територій окремих земельних ділянок і елементарних структур ландшафтно-екологічних комплексів).

В Україні ведення моніторингу земель уперше було передбаче­но ЗК в 1990 р. Однак фактично систематичні спостереження за станом земельних ресурсів розпочалися в нашій країні після за­твердження Кабінетом Міністрів України 20 серпня 1993 р. Поло­ження про моніторинг земель.

Згідно з законодавством України об'єктом моніторингу земель є весь земельний фонд країни незалежно від форм власності на зем­лю та використання земель. Моніторинг земель передбачає веден­ня систематичних спостережень за станом усіх земель, виявлення змін в їх стані, а також оцінки: стану використання угідь, полів, Ділянок; процесів, пов'язаних із змінами родючості грунтів (розви­ток водної і вітрової ерозії, втрата гумусу, погіршення структури грунту, заболочення і засолення), заростання сільськогосподарсь­ких угідь, забруднення земель пестицидами, важкими металами, радіонуклідами та іншими токсичними речовинами; стану берего­вих ліній річок, морів, озер, заток, водосховищ, лиманів, гідротех­нічних споруд; процесів, пов'язаних з утворенням ярів, зсувів, сельовими потоками, землетрусами, карстовими, кріогенними та іншими явищами; стану земель населених пунктів, територій, зай­нятих нафтогазодобувними об'єктами, очисними спорудами, гноєсховищами, складами пально-мастильних матеріалів, добрив, стоянками автотранспорту, захороненням токсичних промислових відходів і радіоактивних матеріалів, а також іншими промислови­ми об'єктами.

395

Розділ XII. Правова охорона і використання земель

У процесі ведення моніторингу земель застосовуються різні ви­ди спостереження за станом земельних ресурсів. Залежно від терміну та періодичності проведення спостереження поділяють на базові, періодичні та оперативні. Базові спостереження здійсню­ються на початковій стадії спостереження з метою фіксації стану об'єкта спостережень на момент початку ведення моніторингу зе­мель. До періодичних належать спостереження, що здійснюються з періодичністю 12 чи більше місяців. Нарешті, оперативні спосте­реження ведуться у разі виявлення змін у стані земель з метою їх фіксації. Оперативні спостереження здійснюються, як правило, з меншим, ніж періодичні, інтервалом часу.

Здійснення моніторингу земель покладено на Держкомзем України за участю Міністерства охорони навколишнього природ­ного середовища України, Мінагрополітики України, Української академії аграрних наук та Національного космічного агентства України.

Отримані в результаті ведення моніторингу земель дані про стан земельного фонду оцінюються шляхом аналізу результатів ряду послідовних спостережень і порівняння одержаних показників. Інформація, одержана під час спостережень за станом земельного фонду, узагальнюється, по районах, містах, областях, Автономній Республіці Крим, а також по окремих природних комплексах і пе­редається в пункти збору автоматизованої інформаційної системи обласних, Київського й Севастопольського міських управлінь зе­мельних ресурсів та Республіканського комітету по земельних ре­сурсах Автономної Республіки Крим. За результатами оцінки стану земельного фонду складаються доповідні, прогнози та рекомен­дації, що подаються до місцевих органів державної виконавчої вла­ди, органів місцевого самоврядування та Держкомзему для вжиття заходів щодо відвернення і ліквідації наслідків негативних процесів.

Планування використання та охорони земель як функція держав­ного управління землями — це врегульована нормами права діяльність органів державної влади та місцевого самоврядування щодо регулю­вання використання територій, яка полягає в розробці та затверд­женні містобудівної документації, відповідно до якої здійснюється за­будова та використання земель населених пунктів та прилеглих до них земель.

В Україні така діяльність регулюється ЗК, законами «Про осно­ви містобудування», «Про планування та забудову територій»

396

§ 3. Державне управління ... у сфері використання ... земельних ресурсів

(2000 р.) та іншими правовими актами. Відповідно до законодавст­ва планування територій у нашій країні здійснюється на загально­державному, регіональному та місцевому рівнях.

На загальнодержавному рівні планування територій здійснюється шляхом розробки Генеральної схеми планування території України, якою визначаються основні напрями раціонального використання території країни, створення та підтримання повноцінного життєво­го середовища, охорони довкілля, здоров'я населення, пам'яток історії та культури, державні пріоритети розвитку систем розселен­ня, виробничої, соціальної та інженерно-транспортної інфраструк­тури. Генеральна схема розробляється Кабінетом Міністрів Ук­раїни та затверджується Верховною Радою України.

Чинна Генеральна схема планування території України затверд­жена Верховною Радою України 7 лютого 2002 р. і розрахована на період до 2020 р. Генеральна схема складається з текстових та графічних матеріалів, у яких зроблений аналіз стану використання території України, визначені основні напрями її використання на період до 2020 р., а також викладений механізм реалізації Гене­ральної схеми. Реалізація Генеральної схеми розрахована на два етапи. На першому етапі (2002—2010 рр.) передбачається: удоско­налення законодавчого, наукового, інформаційного, проектного, організаційного забезпечення планування території на загально­державному рівні; налагодження моніторингу реалізації Генераль­ної схеми; здійснення першочергових заходів щодо планування те­риторії, які забезпечуватимуть досягнення найбільшого еко­номічного, соціального та екологічного ефекту. На другому етапі (2011—2020 рр.) передбачається здійснення решти заходів щодо планування території, які випливатимуть з Генеральної схеми. За­безпечення реалізації Генеральної схеми покладено на Кабінет Міністрів України, а також на центральний орган виконавчої вла-Ди з питань будівництва та архітектури.

Планування територій на регіональному рівні полягає в розроблен­ні та затвердженні Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними та районними радами схем планування територій Авто­номної Республіки Крим, відповідно областей та районів. У схемах планування територій на регіональному рівні визначаються заходи Реалізації державної політики в галузі забудови територій, а також історичні, економічні, екологічні, географічні та демографічні особ­ливості відповідних регіонів, їх етнічні та культурні традиції.

397

Розділ XII. Правова охорона і використання земель

Планування територій на місцевому рівні є процесом розробки та затвердження генеральних планів населених пунктів, схем плану­вання територій на місцевому рівні та іншої містобудівної доку­ментації (детального плану території, плану червоних ліній, проек­ту забудови території тощо). Планування територій на місцевому рівні здійснюється органами самоврядування відповідних населе­них пунктів, а в містах Києві та Севастополі — відповідними міськими державними адміністраціями, яким такі повноваження делеговані законом.

Важливим напрямом планування використання земель є їх природ­но-сільськогосподарське районування. Згідно зі ст. 179 ЗК України природно-сільськогосподарське районування земель — це поділ те­риторії з урахуванням природних умов та агробіологічних вимог сільськогосподарських культур. Тому використання й охорона сільськогосподарських угідь мають здійснюватися відповідно до природно-сільськогосподарського районування.

Порядок здійснення природно-сільськогосподарського району­вання визначений постановою Кабінету Міністрів України від 26 травня 2004 р. «Про затвердження Порядку здійснення природно-сільськогосподарського, еколого-економічного, протиерозійного та інших видів районування (зонування) земель». Відповідно до постанови, за результатами робіт з районування (зонування) зе­мель складаються відповідні схеми (карти), на яких відображають­ся такі дані: а) природно-сільськогосподарського — структура зе­мельних (у тому числі сільськогосподарських) угідь, ґрунтовий по­крив, його якісний стан, наявність особливо цінних, а також де-градованих і малопродуктивних грунтів, класифікаційні показники придатності земель для вирощування сільськогосподарських куль­тур тощо. Ці схеми (карти) використовуються для визначення еко­логічно чистих зон виробництва сировини для дитячого і дієтично­го харчування та отримання екологічно чистих харчових продуктів і продовольчої сировини; б) еколого-економічного — ступінь пере­творення природного середовища внаслідок антропогенного впли­ву, рівень використання (залучення) природних ресурсів, характе­ристика природно-ресурсного потенціалу, стійкості природного середовища до антропогенного навантаження, рівня цього наван­таження, несприятливі природно-антропогенні процеси та еколо-го-економічна оцінка території; в) протиерозійного — стан еродо-ваності грунтів, інтенсивність ерозійних процесів, їх динаміка,

398

.

§ 3. Державне управління ... у сфері використання ... земельних ресурсів

природні та антропогенні передумови розвитку ерозії. На основі таких схем (карт) здійснюється прогнозування процесів ерозії з метою визначення відповідних протиерозійних заходів; г) еколо­гічного — забруднення ґрунтів пестицидами, важкими металами, радіонуклідами тощо.

Нормування та стандартизація у сфері використання та охорони земель — функція державного управління земельними ресурсами, яка полягає у прийнятті та забезпеченні виконання суб'єктами земельних відносин вимог щодо якості земель, родючості ґрунтів і допустимого антропогенного навантаження та господарського освоєння земель.

Згідно зі статтями 29—30 Закону України «Про охорону земель» стандартизація та нормування у сфері використання та охорони зе­мель передбачає прийняття відповідними органами влади норма­тивних документів (терміни, поняття класифікації; методи, мето­дики і засоби визначення складу та властивостей земель; вимоги до збирання, обліку, обробки, збереження, аналізу інформації про якість земель, прогнозування зміни родючості грунтів; вимоги що­до раціонального використання та охорони земель тощо) та стан­дартів.

Нормативні документи в галузі охорони земель розробляються, затверджуються, перевіряються і переглядаються в порядку, вста­новленому Законом України «Про стандартизацію» (2001 р.). Від­повідно до закону стандартизація являє собою діяльність, що поля­гає в установленні положень для загального і багаторазового засто­сування щодо наявних чи можливих завдань з метою досягнення оптимального ступеня впорядкування у певній сфері, результатом якої є підвищення ступеня відповідності продукції, процесів та послуг їх функціональному призначенню, усуненню бар'єрів у тор­гівлі і сприянню науково-технічному співробітництву. Мета стан­дартизації і нормування в галузі охорони земель та відтворення родючості ґрунтів полягає в забезпеченні екологічної і санітарно-гігієнічної безпеки громадян шляхом прийняття відповідних нор­мативів і стандартів, які визначають вимоги щодо якості земель, Допустимого антропогенного навантаження на грунти та окремі території, допустимого сільськогосподарського освоєння земель тощо.

Поряд зі стандартизацією в сучасних умовах застосовується ще один напрям забезпечення впорядкованості суспільних відносин у галузі охорони земель — нормування. Воно полягає у прийнятті

399

Розділ XII. Правова охорона і використання земель

нормативів, перелік яких встановлений ЗК України: а) оптималь­ного співвідношення земельних угідь; б) якісного стану грунтів; в) гранично допустимого забруднення грунтів; г) показників дегра­дації земель та грунтів.

Згідно зі ст. 31 Закону України «Про охорону земель» нормати­ви оптимального співвідношення земельних угідь встановлюються для запобігання надмірному антропогенному, в тому числі сільськогосподарському, освоєнню території та надмірній розора-ності земельних угідь сільськогосподарського призначення. До цих нормативів належать: а) нормативи оптимального співвідношення земель сільськогосподарського, природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного призначення, а також земель лісового та водного фондів; б) нормативи оптимального співвідношення сільськогос­подарських угідь інтенсивного (рілля) та ощадливого (багаторічні насадження, сіножаті, пасовища) використання тощо (ст. 32). Нор­мативи якісного стану грунтів встановлюються для здійснення ефективного контролю за якісним станом грунтів сільськогоспо­дарських угідь, які використовуються у сільськогосподарському ви­робництві, та запобігання їх виснаженню. Ці нормативи встанов­люються для різних типів грунтів і визначають рівень забруднення, оптимальний вміст поживних речовин, фізико-хімічні властивості тощо.

Нормативи гранично допустимого забруднення грунтів запрова­джуються з метою встановлення критеріїв придатності земель за їх основним цільовим призначенням (сільськогосподарським, оздо­ровчим, рекреаційним тощо). До нормативів гранично допустимо­го забруднення Грунтів належать: гранично допустимі концентрації у ґрунтах хімічних речовин, залишкових кількостей пестицидів і агрохімікатів, важких металів тощо; максимально допустимі рівні забруднення грунтів радіоактивними речовинами (ст. 31 Закону «Про охорону земель»).

Нормативи рівня деградації земель та ґрунтів встановлюються для кожної категорії земель з метою здійснення ефективного кон­тролю за земельними ресурсами та запобігання погіршенню їх ста­ну (ст. 34 Закону «Про охорону земель»).

Згідно зі ст. 6 Закону України «Про стандартизацію» суб'єктами стандартизації є: центральний орган виконавчої влади у сфері стандартизації; рада стандартизації; технічні комітети стандарти­зації; інші суб'єкти, що займаються стандартизацією. До останніх

400

.

§ 3. Державне управління ... у сфері використання ... земельних ресурсів

належать Держкомзем України та Мінприроди України, які можуть затверджувати стандарти у галузі охорони земель та відтворення родючості грунтів. Що стосується нормативів у галузі охорони зе­мель та відтворення родючості грунтів, то їх встановлення є ком­петенцією Кабінету Міністрів України (ст. 165 ЗК України). Про­те нормативи гранично допустимих концентрацій небезпечних ре­човин у грунтах, а також перелік цих речовин затверджуються спеціально уповноваженими органами виконавчої влади у галузі охорони здоров'я та санітарного нагляду, екології та природних ре­сурсів (ст. 167 ЗК України).

Слід також зазначити, що застосування стандартів та норма­тивів у галузі охорони земель та відтворення родючості грунтів мо­же здійснюватися шляхом укладення та реалізації договорів. На­приклад, у договорі оренди земельної ділянки можуть бути визна­чені обов'язки орендаря щодо дотримання в процесі використання орендованої ділянки певних параметрів (стандартів, нормативів) її використання. Стандарти та нормативи можуть також реалізовува­тися через укладення та виконання договорів на рекультивацію зе­мель, їх консервацію, виконання землевпорядних робіт тощо.

За роки незалежності в Україні ще не були прийняті вітчизняні стандарти чи нормативи у галузі охорони земель та відтворення ро­дючості ґрунтів. Однак законодавство не виключає можливості за­стосування стандартів у галузі використання та охорони земель, які були прийняті органами влади колишнього СРСР, якщо вони не суперечать законодавству України. Так, можуть застосовуватися такі стандарти СРСР, як: ГОСТ 17.4.1.02-83 «Охорона природи. Грунти. Класифікація хімічних речовин для контролю забруднен­ня»; ГОСТ 17.4.2.01—81 «Охорона природи. Ґрунти. Номенклатура показників придатності порушеного шару грунтів для землюван-ня»; ГОСТ 17.4.2.03—86 «Охорона природи. Ґрунти. Паспорт грунтів»; ГОСТ 17.4.3.02—85 «Охорона природи. Ґрунти. Вимоги Щодо охорони родючого шару ґрунту при здійсненні земляних робіт»; ҐОСТ 17.4.3.03-85 «Охорона природи. Ґрунти. Загальні ви­моги до методів визначення забруднюючих речовин» та ін.

Землеустрій як функція державного управління земельними ресурса­ми являє собою сукупність соціально-економічних та екологічних за­ходів, спрямованих на забезпечення встановлення меж: території адмі­ністративно-територіальних утворень, меж: охоронних зон, місцево­стей, меж дії обмежень прав на землю та меж земельних ділянок.

401

Розділ XII. Правова охорона і використання земель

Так, згідно зі ст. 184 ЗК України землеустрій передбачає: а) вста­новлення (відновлення) на місцевості меж адміністративно-тери­торіальних утворень, землеволодінь і землекористувань; б) розроб­ку загальнодержавної і регіональних програм використання та охо­рони земель; в) складання схем землеустрою, розроблення техніко-економічних обгрунтувань використання та охорони земель відповідних адміністративно-територіальних утворень; г) обгрунту­вання встановлення меж територій з особливими природоохорон­ними, рекреаційними і заповідними режимами; ґ) складання про­ектів упорядкування існуючих землеволодінь і землекористувань та створення нових; д) складання проектів відведення земельних діля­нок; є) встановлення в натурі (на місцевості) меж земельних діля­нок; є) підготовку документів, що посвідчують право власності або право користування землею; ж) складання проектів землеустрою, що забезпечують еколого-економічне обгрунтування сівозмін, упо­рядкування угідь, а також розроблення заходів щодо охорони земель; з) розроблення іншої землевпорядної документації, пов'яза­ної з використанням та охороною земель; и) здійснення авторсько­го нагляду за виконанням проектів з використання та охорони земель; і) проведення топографо-геодезичних, картографічних, ґрунтових, геоботанічних та інших обстежень і розвідувань земель.

Таким чином, мета землеустрою має яскраво виражений земле-охоронний характер. Вона полягає у забезпеченні охорони земель­них ресурсів у об'єкта навколишнього природного середовища, створення сприятливого екологічного середовища та формування раціональної системи використання земель як засобу виробництва та операційного базису для розселення людей та виробничої інфра­структури.

Здійснення землеустрою регулюється ЗК, законами України «Про землеустрій» (2003 р.), «Про розмежування земель державної та комунальної власності» (2004 р.) та деякими іншими правовими актами. Згідно зі ст. 5 Закону «Про землеустрій» об'єктами земле­устрою є: територія України; території адміністративно-тери­торіальних утворень або їх частин; території- землеволодінь та зем­лекористувань чи окремі земельні ділянки. Законом також перед­бачене обов'язкове та добровільне здійснення землеустрою. Земле­устрій обов'язково проводиться в разі: а) розробки документації із землеустрою щодо організації раціонального використання та охо­рони земель; б) встановлення та зміни меж об'єктів землеустрою,

402

§ 3. Державне управління ... у сфері використання ... земельних ресурсів

у тому числі визначення та встановлення в натурі (на місцевості) державного кордону України; в) надання, вилучення (викупу), відчуження земельних ділянок; г) встановлення в натурі (на місце­вості) меж земель, обмежених у використанні й обмежених (обтя-жених) правами інших осіб (земельні сервітути); г) організації но­вих і впорядкування існуючих об'єктів землеустрою; д) виявлення порушених земель і земель, що зазнають впливу негативних про­цесів, та проведення заходів щодо їх відновлення чи консервації, рекультивації порушених земель, землювання малопродуктивних угідь, захисту земель від ерозії, підтоплення, заболочення, вторин­ного засолення, висушення, ущільнення, забруднення промисло­вими відходами, радіоактивними і хімічними речовинами та інших видів деградації, консервації деградованих і малопродуктивних зе­мель (ст. 20 Закону «Про землеустрій»). В решті випадків земле­устрій може здійснюватися за бажанням власників та користувачів земельних ділянок.

Підставою для проведення землевпорядних робіт можуть бути рішення органів виконавчої влади та місцевого самоврядування щодо проведення робіт із землеустрою, укладені договори між юри­дичними чи фізичними особами (землевласниками і землекористу­вачами) та розробниками документації із землеустрою, а також су­дові рішення. Проте здебільшого землеустрій здійснюється за рішенням органів виконавчої влади та місцевого самоврядування.

Незалежно від того, хто ініціював проведення землеустрою, підготовлена землевпорядна документація підлягає державній екс­пертизі, яка здійснюється відповідно до Закону України «Про дер­жавну експертизу землевпорядної документації» (2004 р.). Згідно зі ст. 7 закону виконавцями державної експертизи є експерти, які працюють у органах Держкомзему України і мають високу квалі­фікацію та спеціальні знання. Закон дозволяє проведення такої експертизи і науковими працівниками та іншими висококваліфіко­ваними спеціалістами, які залучаються органами Держкомзему України до її проведення відповідно до закону.

Після проведення відповідної експертизи проект землеустрою підлягає затвердженню. У ст. 186 ЗК встановлений порядок затвер­дження землевпорядних проектів. Так, прогнозні матеріали, техні-ко-економічні обгрунтування використання та охорони земель і схема землеустрою після погодження у порядку, встановленому в завданнях на їх розробку, розглядаються і затверджуються відпо-

403

Розділ XII. Правова охорона і використання земель

відними органами виконавчої влади або місцевого самоврядуван­ня. Ними ж затверджуються і проекти утворення нових землево­лодінь і землекористувань після їх погодження із заінтересованими власниками землі та землекористувачами. Проекти відведення земельних ділянок у власність або користування затверджуються органами виконавчої влади або місцевого самоврядування, які приймають рішення про їх надання (продаж) та вилучення (викуп). Проекти внутрішньогосподарського землеустрою колективних сільськогосподарських підприємств, сільськогосподарських коопе­ративів та інших сільськогосподарських підприємств, фермерських господарств після погодження їх з власниками землі і землекорис­тувачами затверджуються сільськими, селищними, міськими рада­ми або районними державними адміністраціями. Нарешті, робочі землевпорядні проекти, пов'язані з упорядкуванням, докорінним поліпшенням і охороною земель, їх раціональним використанням, розглядаються і затверджуються замовниками цих проектів. Зміни до таких проектів вносяться лише з дозволу останніх. У всіх інших випадках зміни до землевпорядних документів та інших матеріалів з питань землеустрою вносяться за рішенням органів влади, які за­твердили ці проекти.

Затверджені в установленому порядку проекти землеустрої підлягають перенесенню в натуру (на місцевість). Перенесення проекту в натуру передбачає закріплення на місцевості меж зе­мельних ділянок та встановлення межових знаків. Після затверд­ження та перенесення в натуру проекту землеустрою власникові землі чи землекористувачеві видається документ, що посвідчує йо­го права на земельну ділянку.

Власники землі, землекористувачі, у тому числі орендарі, при здійсненні землеустрою зобов'язані забезпечити доступ розробни­кам документації із землеустрою до своїх земельних ділянок, що підлягають землеустрою. Заходи, передбачені затвердженою в уста­новленому порядку документацією із землеустрою, є обов'язкови­ми для виконання органами державної влади та місцевого само­врядування, власниками землі, землекористувачами, у тому числі орендарями.

Землеустрій здійснюється державними та іншими землевпоряд­ними організаціями за рахунок коштів Державного бюджету Ук­раїни, бюджету Автономної Республіки Крим і місцевих бюджетів, а також коштів громадян та юридичних осіб.

404

§ 3. Державне управління ... у сфері використання ... земельних ресурсів

Державний земельний кадастр є функцією державного управління земельним фондом, за допомогою якого держава також здійснює вплив на процес забезпечення раціонального використання та охорони земельних ресурсів. Історично земельний кадастр з'явився в силу об'єктивної необхідності в отриманні відомостей про землю як про першоджерело матеріальних благ. З виникненням держави земля стала одним із джерел державних доходів і відтак об'єктом спеціального оподаткування. Однак у сучасних умовах земельний кадастр набув більш широкого значення і розглядається як систе­ма дій по обліку, опису та оцінці земель з метою отримання відо­мостей про землю для запровадження земельного оподаткування, раціонального використання та охорони земельних ресурсів країни.

Правові засади державного земельного кадастру визначені у статтях 193—204 ЗК України. Згідно з його ст. 194 призначенням державного земельного кадастру є забезпечення необхідною інфор­мацією органів державної влади та місцевого самоврядування, заінтересованих підприємств, установ і організацій, а також грома­дян з метою регулювання земельних відносин, раціонального ви­користання та охорони земель, визначення розміру плати за землю і цінності земель у складі природних ресурсів, контролю за вико­ристанням і охороною земель, економічного та екологічного обгрунтування бізнес-планів та проектів землеустрою. За змістом державний земельний кадастр включає відомості й документи про правовий режим земель, їх розподіл серед землевласників і земле­користувачів, у тому числі орендарів, за категоріями земель, а та­кож дані про якісну характеристику земель та їх народногоспо­дарську цінність. Дані земельного кадастру використовуються у процесі законодавчого регулювання земельних відносин, реалізації Державою функцій державного управління земельним фондом, а також при вчиненні громадянами та юридичними особами дій що-До реалізації їх земельних прав та обов'язків.

Державний земельний кадастр ведеться Держкомземом Ук­раїни, Республіканським комітетом по земельних ресурсах АРК, головними обласними управліннями земельних ресурсів, Київським та Севастопольським міськими державними уп­равліннями земельних ресурсів, а також районними відділами зе­мельних ресурсів. Ведення земельного кадастру здійснюється за Рахунок коштів державного, республіканського (Автономної Рес-

405

Розділ XII. Правова охорона і використання земель

публіки Крим) і місцевих бюджетів. Порядок ведення державного земельного кадастру встановлений Положенням про порядок ве­дення державного земельного кадастру, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 12 січня 1993 р.

Зазначеним Положенням регулюється порядок обліку земель за їх кількістю та якістю. Облік земель за кількістю ведеться по земле­власниках і землекористувачах. При цьому виділяють: землі в ме­жах населених пунктів; землі за межами населених пунктів; землі за категоріями; землі за формами власності; зрошувані й осушені землі; землі, що надані в тимчасове користування, в тому числі на умовах оренди; землі, що оподатковуються, та землі, що не оподат­ковуються.

Облік земель за якістю охоплює всі категорії земель і містить: а) класифікацію всіх земель сільськогосподарського призначення за придатністю з виділенням особливо цінних земель; б) характе­ристику земель за товщиною гумусового горизонту, вмістом гуму­су і рухомих поживних речовин, механічним складом ґрунтів, кру­тизною схилів, еродованістю, кам'янистістю, засоленістю, солон­цюватістю, кислотністю, перезволоженістю, заболоченістю, за­брудненням продуктами хімізації сільського господарства і техно­генними факторами, зокрема, радіаційним забрудненням; в) харак­теристику культуртехнічного стану природних кормових угідь; г) лісотипологічну характеристику лісових угідь; ґ) класифікацію земель населених пунктів за функціональним призначенням; д) ха­рактеристику земель населених пунктів за інженерно-геологічними умовами, рівнем забезпеченості соціальною, інженерно-транспорт­ною та природоохоронною інфраструктурою, об'єктами оздоровчо­го, рекреаційного та історико-культурного призначення.

Важливу роль в обліку земель за якістю відіграє бонітування грунтів, тобто поділ їх на групи за якістю, що визначається балами бонітету (за шкалою від 1 до 100 балів). Бонітування ґрунтів про­водиться на основі даних про їх природні властивості, що мають сталий характер та істотно впливають на врожайність сільськогос­подарських культур.

Економічна та нормативна грошова оцінка земель провадиться залежно від їх категорій. Так, оцінка сільськогосподарських угідь провадиться за їх продуктивністю, окупністю затрат і дифе­ренціальним доходом. Економічна та нормативна грошова оцінка інших категорій земель провадиться за їх місцеположенням, еко-406

§ 3. Державне управління ... у сфері використання ... земельних ресурсів

логічним значенням, інженерним облаштуванням територій, соціально-економічними умовами використання та іншими факто­рами.

Для забезпечення ведення державного земельного кадастру власники землі і землекористувачі відповідно до форм державної звітності щорічно не пізніше 15 січня подають місцевим держав­ним адміністраціям звіти станом на 1 січня про зміни, що відбули­ся у складі земель, що перебувають у власності чи в користуванні.

Звітні дані про кількість земель складаються щорічно, про якість земель — один раз на п'ять років. Зведені дані державного земельного кадастру подаються Держкомземом Верховній Раді Ук­раїни, Кабінету Міністрів України, міністерствам, іншим цент­ральним органам виконавчої влади.

Важливою функцією державного управління земельними ресур­сами є державна реєстрація прав на землю та іншу нерухомість. Дер­жавна реєстрація прав на землю являє собою офіційне визнання і підтвердження державою фактів виникнення, переходу або припинен­ня прав власності, користування, в тому числі права оренди землі, їх обмежень, земельних сервітутів тощо, що супроводжується внесен­ням даних про зареєстровані права до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та їх обмежень.

Формування та ведення в Україні єдиного Державного реєстру прав на землю та іншу нерухомість, який базується на державному обліку земельних ділянок усіх форм власності та розташованого на них іншого нерухомого майна, реєстрації речових прав на об'єкти нерухомого майна, їх обмежень та правочинів щодо нерухомого майна, передбачене Законом України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень» (2004 р.). Згідно з його ст. 4 обов 'язковій державній реєстрації підлягають речові пра­ва на нерухоме майно, що знаходиться на території України, фізич­них та юридичних осіб, держави, територіальних громад, іноземців та осіб без громадянства, іноземних юридичних осіб, міжнародних організацій, іноземних держав, а саме: 1) право власності на неру­хоме майно; 2) речові права на чуже нерухоме майно: а) право во­лодіння; б) право користування (сервітут); в) право постійного ко­ристування земельною ділянкою; г) право користування земельною Ділянкою для сільськогосподарських потреб (емфітевзис); г) право забудови земельної ділянки (суперфіцій); д) право користування нерухомим майном строком більш як один рік.

407

Розділ XII. Правова охорона і використання земель

Здійснення державної реєстрації прав на землю покладено на си­стему органів державної реєстрації прав, яку складають централь­ний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів, який за­безпечує реалізацію державної політики у сфері державної реєстра­ції прав, створена при ньому державна госпрозрахункова юридична особа з консолідованим балансом (центр державного земельного ка­дастру) та її відділення на місцях, які є місцевими органами держав­ної реєстрації прав. Держателем Державного реєстру прав є цент­ральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів. Адмі­ністратором Державного реєстру прав є центр державного земельно­го кадастру. А власне державна реєстрація прав на землю та іншу нерухомість провадиться місцевими органами державної реєстрації прав виключно за місцем знаходження нерухомого майна, а саме: в містах Києві та Севастополі, місті обласного підпорядкування, рай­оні (ст. 5 Закону «Про державну реєстрацію речових прав на неру­хоме майно та їх обмежень»). Реєстрація речових прав на нерухоме майно та їх обмежень провадиться місцевим органом державної реєстрації прав того реєстраційного (кадастрового) округу, в якому розміщена нерухомість або більша за площею її частина.

Важливість державної реєстрації прав на нерухомість полягає в тому, що зареєстровані речові права та їх обмеження мають пріоритет над незареєстрованими в разі спору щодо нерухомого майна. Крім того, з введенням в дію Закону «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень» пра-вочини щодо нерухомого майна можуть вчинятися, якщо право власності на це майно зареєстровано відповідно до цього закону.

Державна реєстрація прав є публічною. Це означає, що місцеві органи державної реєстрації прав на землю та іншу нерухомість зо­бов'язані надавати інформацію про зареєстровані речові права та їх обмеження в порядку, встановленому законом.

Що стосується прав на землю, які були зареєстровані до введен­ня в дію зазначеного закону, тобто відповідними місцевими рада­ми, то такі права визнаються державою. Водночас, якщо власник зареєстрованої до прийняття закону земельної ділянки виявить ба­жання здійснити правочин щодо неї (продати, подарувати, переда­ти в оренду, спадщину тощо), то він повинен зареєструвати право на землю відповідно до цього закону.

Надзвичайно важлива роль у проведенні державної земельної політики належить державному контролю за використанням та охо-

408

§ 3. Державне управління ... у сфері використання ... земельних ресурсів

роною земель. Його основне завдання полягає в забезпеченні додер­жання всіма суб'єктами земельних відносин — органами державної влади, місцевого самоврядування, підприємствами, установами, ор­ганізаціями і громадянами — вимог земельного законодавства Ук­раїни. Саме завдяки державному, а також самоврядному та гро­мадському контролю за використанням та охороною земель здійснюється моніторинг виконання положень чинного законодав­ства, забезпечується запобігання земельним правопорушенням, ви­являються відхилення від норм чинного законодавства при вико­ристанні земельних ділянок громадянами та юридичними особами, а також видаються вказівки щодо усунення земельних правопору­шень та за необхідності приймаються рішення щодо притягнення осіб, які допускають зазначені порушення, до юридичної відповідальності.

Згідно зі ст. 188 ЗК України державний контроль за використан­ням та охороною земель здійснюється уповноваженими органами виконавчої влади по земельних ресурсах, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель — спеціально уповноваженими органами з питань екології та природних ресурсів. Цією ж статтею передбачено, що порядок здійснення державного контролю за ви­користанням та охороною земель має бути встановлений спеціаль­ним законом. Ним є Закон України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» (2003 р.).

Законом, як і ЗК України, передбачено, що державний кон­троль за використанням та охороною земель поширюється на всі землі в межах території України. Проте здійснення цього контро­лю закон (ст. 5) покладає не тільки на спеціально уповноважені органи виконавчої влади з питань земельних ресурсів (Держкомзем України) та з питань екології та природних ресурсів (Мінприроди України), а також на спеціально уповноважений орган виконавчої влади з питань аграрної політики (Мінагрополітики України).

Закон також розмежовує та закріплює компетенцію зазначених органів влади щодо здійснення земельного контролю. Найбільш Широким колом повноважень у сфері його здійснення наділений Держкомзем України, який уповноважений здійснювати від імені Держави контроль за дотриманням законодавства щодо викори­стання та охорони земель як операційного базису, засобу вироб­ництва та природного ресурсу. Так, згідно зі ст. 6 закону на нього покладено:

409

Розділ XII. Правова охорона і використання земель

• 
  здійснення державного контролю за використанням та охо­
  роною земель у частині: додержання органами державної влади,
  місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами
  вимог земельного законодавства України та встановленого поряд­
  ку набуття і реалізації права на землю; виконання вимог щодо ви­
  користання земельних ділянок за цільовим призначенням; додер­
  жання вимог земельного законодавства, в процесі укладання
  цивільно-правових угод, передачі у власність, надання у користу­
  вання, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних діля­
  нок; ведення державного обліку і реєстрації земель, достовірності
  інформації про земельні ділянки та їх використання; розміщення,
  проектування, будівництва та введення в дію об'єктів, що негатив­
  но впливають або можуть вплинути на стан земель; виконання
  комплексу необхідних заходів щодо захисту земель від ерозії, селів,
  підтоплення, заболочування, вторинного засолення, переосушен-
  ня, ущільнення, псування, забруднення, засмічення відходами, за­
  ростання бур'янами, чагарниками та дрібноліссям; дотримання
  строків своєчасного повернення тимчасово зайнятих земельних
  ділянок та обов'язкового виконання заходів щодо приведення їх у
  стан, придатний для використання за призначенням; виконання
  умов зняття, збереження і використання родючого шару грунту під
  час проведення гірничодобувних, геологорозвідувальних, будівель­
  них та інших робіт, пов'язаних з порушенням ґрунтового покриву,
  своєчасного проведення рекультивації порушених земель в обся­
  гах, передбачених проектом рекультивації земель; дотримання пра­
  вил, установленого режиму експлуатації протиерозійних, гідро­
  технічних споруд, збереження захисних насаджень і межових
  знаків; додержання встановленого законодавством порядку визна­
  чення та відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогос­
  подарського виробництва; додержання строків розгляду заяв чи
  клопотань щодо набуття і реалізації прав на землю;

• внесення до органів виконавчої влади або місцевого самовря­
  дування клопотань щодо: приведення у відповідність із законодав­
  ством прийнятих ними рішень з питань регулювання земельних
  відносин, використання та охорони земель; обмеження або зупи­
  нення освоєння земельних ділянок у разі розробки корисних копа­
  лин, у тому числі торфу, проведення геологорозвідувальних, пошу­
  кових та інших робіт з порушенням вимог земельного законодав­
  ства України; припинення будівництва та експлуатації об'єктів у

410

§ 3. Державне управління ... у сфері використання ... земельних ресурсів

разі порушення вимог земельного законодавства України до по­вного усунення виявлених порушень і ліквідації їх наслідків; при­пинення права користування земельною ділянкою відповідно до закону;

• одержання в установленому законодавством порядку від ор­
  ганів державної влади, місцевого самоврядування, власників і ко­
  ристувачів, у тому числі орендарів, земельних ділянок документів,
  матеріалів та іншої інформації, необхідної для виконання покладе­
  них на нього завдань;

• видачі спеціальних дозволів на зняття та перенесення ґрунто­
  вого покриву земельних ділянок відповідно до затверджених в ус­
  тановленому законом порядку проектів;

• участь у розробці нормативно-правових актів з питань дер­
  жавного контролю за використанням та охороною земель;

• вжиття відповідно до закону заходів щодо повернення само­
  вільно зайнятих земельних ділянок їх власникам або користувачам.

Повноваження Мінприроди України у сфері здійснення земель­ного контролю спрямовані на забезпечення додержання вимог за­конодавства України щодо охорони земель як об'єкта навколиш­нього природного середовища. По суті, надані Мінприроди Украї­ни повноваження у сфері земельного контролю є доповненням та продовженням його повноважень щодо здійснення державного екологічного контролю. Як встановлено ст. 7 закону, до повнова­жень Мінприроди у сфері державного контролю за додержанням вимог законодавства України про охорону земель належать:

— здійснення державного контролю за додержанням вимог за­
конодавства України про охорону земель у частині: додержання
органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування,
фізичними та юридичними особами вимог законодавства України
про охорону земель; консервації деградованих і малопродуктивних
земель; збереження водно-болотних угідь; виконання екологічних
вимог при наданні у власність і користування, в тому числі в орен­
ду, земельних ділянок; здійснення заходів щодо запобігання за­
брудненню земель хімічними і радіоактивними речовинами, відхо­
дами, стічними водами; додержання встановленого законодавством
України режиму використання земель природно-заповідного та
іншого природоохоронного призначення, а також територій, що
підлягають особливій охороні; додержання вимог екологічної без­
пеки під час транспортування, зберігання, використання, знешко-

411

Розділ XII. Правова охорона і використання земель

дження та захоронення хімічних засобів захисту рослин, мінераль­них добрив, токсичних, радіоактивних речовин та відходів; додер­жання екологічних нормативів з питань використання та охорони земель; додержання вимог екологічної безпеки при розробленні нової техніки і технологій для обробки грунтів, а також під час проектування, розміщення, будівництва, реконструкції, введення в дію підприємств, споруд та інших об'єктів;.

• проведення лабораторного аналізу стану забруднення земель,
  у тому числі радіоактивного, в зонах безпосереднього впливу ви­
  кидів і скидів підприємствами забруднюючих речовин, а також у
  разі виникнення аварій та надзвичайних ситуацій;

• участь у розробці нормативно-правових актів у сфері охоро­
  ни земель;

• організація ліквідації екологічних наслідків аварій, залучення
  до цього підприємств, установ, організацій незалежно від підпо­
  рядкування та форм власності, а також громадян тощо.

Нарешті, Закон «Про державний контроль за використанням та охороною земель» визначає і повноваження Мінагрополітики Ук­раїни у даній сфері. Незважаючи на те, що ці повноваження визна­чені в законі як повноваження при проведенні моніторингу родю­чості грунтів, за своєю правовою природою вони є повноваження­ми щодо здійснення контролю за використанням та охороною зе­мель. Водночас слід зауважити, що зазначені повноваження Міна­грополітики України поширюються лише на використання та охо­рону земель сільськогосподарського призначення, передусім сільськогосподарських угідь.

Так, згідно зі ст. 8 закону до повноважень Мінагрополітики на­лежать: організація розроблення та впровадження загальнодержав­них і регіональних програм із збереження, відтворення та охорони родючості грунтів; розроблення та впровадження ґрунтозахисних та екологобезпечних технологій виробництва сільськогосподарсь­кої продукції; спостереження за зміною показників якісного стану грунтів у результаті проведення господарської діяльності на землях сільськогосподарського призначення; проведення моніторингу ро­дючості ґрунтів та агрохімічної паспортизації земель сільськогос­подарського призначення; формування національного, регіональ­ного та місцевих інформаційних банків даних про стан грунтів зе­мель сільськогосподарського призначення; ведення балансу потре­би і надходження пестицидів та агрохімікатів в Україну, погоджен-

412

1

§ 3. Державне управління ... у сфері використання ... земельних ресурсів

ня технічних умов та питань щодо їх ввезення; розроблення і спри­яння впровадженню механізму економічного стимулювання засто­сування ґрунтозахисних технологій та підвищення родючості грунтів; подання органам виконавчої влади або місцевого самовря­дування клопотань про обмеження чи припинення робіт, які ве­дуться з порушенням агротехнічних та ґрунтозахисних технологій; підготовка експертних висновків і участь у розгляді справ щодо по­рушень законодавства України про пестициди та агрохіміка™ у сфері охорони і відтворення родючості грунтів і т. п.

Для здійснення зазначеними органами виконавчої влади дер­жавного контролю за використанням та охороною земель у їх складі створені спеціалізовані органи. Так, повноваження Мінпри­роди України щодо здійснення земельного контролю покладені на Державну екологічну інспекцію та її територіальні органи. Держ-комзем України здійснює свої повноваження у даній сфері через Державну інспекцію з контролю за використанням та охороною зе­мель та її територіальні органи. А повноваження Мінагрополітики України щодо здійснення земельного контролю здійснює Держав­на служба охорони родючості грунтів та її територіальні органи (ст. 9 закону).

Правовий статус Державної інспекції з контролю за використан­ням та охороною земель (Держземінспекція) визначений Законом «Про державний контроль за використанням та охороною земель» та постановою Кабінету Міністрів України від 25 грудня 2002 р. «Про утворення Державної інспекції з контролю за використанням і охороною земель», якою затверджене Положення про Держ-земінспекцію. Згідно з зазначеними правовими актами Держзем­інспекція є урядовим органом державного управління в складі Держкомзему України. Очолює її начальник, який призначається на посаду і звільняється з посади Кабінетом Міністрів України за поданням голови Держкомзему. Голова Держкомзему є Головним державним інспектором України з контролю за використанням і охороною земель, а начальник Держземінспекції за посадою є за­ступником Головного державного інспектора України з контролю за використанням і охороною земель. Заступники начальника, а також керівники структурних підрозділів Держземінспекції, на яких покладено здійснення державного контролю за використан­ням та охороною земель, є одночасно старшими державними інспекторами з контролю за використанням та охороною земель.

413

Розділ XII. Правова охорона і використання земель

Нарешті, головні та провідні спеціалісти, які безпосередньо здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель, є одночасно державними інспекторами з контролю за ви­користанням та охороною земель.

Держземінспекція має територіальні органи в Автономній Рес­публіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, які станов­лять єдину систему органів державного контролю за використан­ням і охороною земель. Призначення на посаду і звільнення з по­сади керівників цих органів та затвердження положень про тери­торіальні органи здійснюється начальником Держземінспекції.

Держземінспекція виконує покладені на неї чинним законодав­ством повноваження через державних інспекторів з контролю за використанням та охороною земель. Тому закон чітко визначає по­вноваження цих посадових осіб. Згідно зі ст. 10 закону державні інспектори, незалежно від їх службової належності до центрально­го чи місцевого апаратів Держземінспекції, мають право: а) безпе­решкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо викорис­тання та охорони земель; б) надавати обов'язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і до­тримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень; в) складати акти перевірок чи про­токоли про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установлено­му законодавством України порядку до відповідних органів ма­теріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідаль­ності; г) у разі неможливості встановлення особи правопорушника земельного законодавства на місці вчинення правопорушення до­ставляти його до органів внутрішніх справ чи місцевих органів дер­жавної влади для складання протоколу про адміністративне право­порушення; ґ) викликати громадян, у тому числі посадових осіб, для одержання від них усних або письмових пояснень із питань, пов'язаних із порушенням земельного законодавства України; д) передавати до органів прокуратури, органів дізнання та досудо-вого слідства акти перевірок та інші матеріали про діяння, в яких вбачаються ознаки злочину; є) проводити у випадках, встановле-

414

і

І

§ 3. Державне управління ... у сфері використання ... земельних ресурсів

них законом, фотографування, звукозапис, кіно- і відеозйомку як допоміжний засіб для запобігання порушенням земельного законо­давства України; є) звертатися до органів прокуратури з клопотан­ням про подання позову до суду щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.

Державні інспектори під час виконання службових обов'язків мають право на носіння форменого одягу встановленого зразка та використовувати спеціальні транспортні засоби з кольоро-графічним забарвленням і написом з емблемою.

Процедура здійснення державними інспекторами повноважень щодо контролю за використанням та охороною земель врегульова­на Порядком планування та проведення перевірок з питань здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, затвердженим наказом Держкомзему України від 12 грудня 2003 р. Зокрема, цим наказом деталізований порядок здійснення державними інспекторами перевірок власників та користувачів зе­мельних ділянок щодо дотримання ними норм чинного земельно­го законодавства. Держземінспекція та її територіальні органи мають право проводити планові, позапланові та оперативні пере­вірки. Планові перевірки з питань додержання органами державної влади, місцевого самоврядування, юридичними та фізичними осо­бами вимог земельного законодавства проводяться не частіше од­ного разу на календарний рік. При проведенні планової перевірки інспекційний орган Держкомзему не пізніше 10 днів до початку її проведення повинен надіслати письмово (з повідомленням) органу державної влади, органу місцевого самоврядування, юридичній чи фізичній особі, яких планується перевірити, повідомлення про проведення перевірки. У повідомленні зазначаються дата початку проведення перевірки, перелік документів, які необхідно надати інспекційному органу Держкомзему до початку проведення пере­вірки, та визначається порядок їх надання. Тривалість планової перевірки не повинна перевищувати 10 робочих днів. У разі виник­нення обставин, що вимагають продовження терміну перевірки, його може бути продовжено наказом керівника відповідного інспекційного органу Держкомзему або особою, яка виконує його обов'язки, але не більше ніж на п'ять робочих днів. Подальше про­довження терміну проведення планової перевірки не допускається.

415

Розділ XII. Правова охорона і використання земель

Позаплановою є перевірка, яка не передбачена планом роботи відповідного інспекційного органу Держкомзему. Проте про її про­ведення також необхідно попередньо повідомити власника чи ко­ристувача землі. За неможливості своєчасного повідомлення юри­дичних і фізичних осіб про проведення позапланової перевірки (обмежені строки на її проведення тощо) вона провадиться без по­переднього їх повідомлення, незалежно від кількості раніше про­ведених перевірок, за наявності таких обставин, як: отримання до­ручення від Президента України, Верховної Ради України, Кабіне­ту Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, органів прокуратури, місцевих органів виконав­чої влади і місцевого самоврядування та Держземінспекції; отри­мання заяв, скарг чи звернень громадян, що подані в установлено­му законодавством порядку, в яких наведена інформація про пору­шення земельного законодавства чи можливість виникнення аварійних ситуацій, що можуть негативно вплинути на стан зе­мельних ресурсів; проведення перевірки виконання заходів з ліквідації наслідків аварій, інших надзвичайних ситуацій, що при­звели до забруднення чи знищення родючого шару грунту; вияв­лення недостовірності даних, поданих юридичними чи фізичними особами на запит інспекційного органу Держкомзему; за наявності інформації щодо самовільного зайняття земельної ділянки та вико­ристання її без правовстановлюючих документів; при поданні юри­дичними чи фізичними особами письмової заяви до відповідного інспекційного органу Держкомзему про бажання проведення поза­планової перевірки; у разі публікацій у засобах масової інформації матеріалів, що свідчать про порушення земельного законодавства; за ініціативи інспекційного органу Держкомзему, якщо ним вияв­лені факти, що свідчать про порушення земельного законодавства.

Тривалість позапланової перевірки не повинна перевищувати 10 робочих днів. За виникнення обставин, що вимагають продов­ження терміну перевірки, його може бути продовжено наказом керівника відповідного інспекційного органу Держкомзему або особи, яка виконує його обов'язки, але не більше ніж на три ро­бочих дні. Подальше продовження терміну проведення позаплано­вої перевірки не допускається.

Оперативні перевірки проводяться у разі: виявлення аварійних забруднень земельних ресурсів; здійснення контролю за станом ви­конання раніше виданих приписів; знищення або пошкодження

416

§ 3. Державне управління ... у сфері використання ... земельних ресурсів

протиерозійних гідротехнічних споруд, захисних насаджень, межо­вих знаків.

Оперативні перевірки проводяться без попереднього повідо­млення зацікавлених юридичних і фізичних осіб. Тривалість опе­ративної перевірки не повинна перевищувати п'яти робочих днів. Подальше продовження терміну проведення оперативної перевірки не допускається.

Державні інспектори мають право проводити перевірки стану дотримання земельного законодавства в присутності власників зе­мельних ділянок чи землекористувачів або уповноважених ними осіб, а також осіб, які вчинили порушення земельного законодав­ства. За відсутності при перевірці власника чи землекористувача або уповноважених ними осіб перевірка проводиться за наявності двох свідків.

За результатами перевірки державний інспектор складає акт пе­ревірки дотримання вимог земельного законодавства у двох примірниках. Акт підписується державним інспектором (інспекто­рами), який (які) проводить (проводять) перевірку, представником юридичної особи чи фізичною особою, що використовують зе­мельні ділянки, свідками (за їх наявності). Перший примірник ак­та залишається у державного інспектора, який проводить пе­ревірку, другий — вручається або надсилається керівнику юридич­ної особи чи фізичній особі, яких перевіряли. При проведенні спільних перевірок з іншими органами контролю, копія акта на­дається цим органам.

Що стосується правового статусу Державної служби охорони ро­дючості ґрунтів, то він визначений Законом «Про державний кон­троль за використанням та охороною земель». Зокрема, ст. 9 зако­ну встановлено, що як державний контроль за використанням та охороною земель, так і моніторинг грунтів здійснюються шляхом: проведення перевірок; розгляду звернень юридичних і фізичних осіб; участі у роботі комісій при прийнятті в експлуатацію меліора­тивних систем і рекультивованих земель, захисних лісонасаджень, протиерозійних гідротехнічних споруд та інших об'єктів, які спо­руджуються з метою підвищення родючості грунтів та забезпечен­ня охорони земель; розгляду документації із землеустрою, пов'яза­ної з використанням та охороною земель; проведення моніторин­гу грунтів та агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарсь­кого призначення.

14 5-200 417

Розділ XII. Правова охорона і використання земель

$ 4. Юридична відповідальність за порушення законодавства про охорону та використання земель

Порушення земельного правопорядку, невиконання або нена­лежне виконання земельно-правових вимог негативно відбивають­ся на використанні та охороні земель. Важливим елементом право­вого забезпечення раціонального використання та охорони земель, захисту прав і законних інтересів власників землі, землекористу­вачів, в тому числі орендарів, є застосування правових засобів впливу, спрямованих на усунення порушень земельного законо­давства і припинення їх появи в майбутньому, відновлення пору­шеного права та притягнення винних у вчиненні земельних право­порушень до юридичної відповідальності.

Правовою підставою для застосування заходів впливу та притяг­нення до юридичної відповідальності є вчинення земельного пра­вопорушення, яке являє собою винну протиправну дію або бездіяльність.

Суб'єктами земельних правопорушень можуть бути громадяни, юридичні і посадові особи незалежно від форми власності й підпо­рядкованості. Ними можуть бути як особи, які є суб'єктами зе­мельних правовідносин (власники землі, землекористувачі, орен­дарі), так і особи, що, не будучи суб'єктами земельних відносин, допустили порушення земельного законодавства (наприклад, осо­би, які самовільно захопили земельну ділянку).

Об'єктом земельних правопорушень є земельний правопорядок, права і законні інтереси власників землі, землекористувачів, орен­дарів, а також інтереси українського народу.

Суб'єктивна сторона земельного правопорушення характери­зується обов'язковою наявністю вини, що може бути у формі пря­мого наміру (навмисне самовільне захоплення земельної ділянки) або у формі недбалості (нераціональне використання землі).

Об'єктивна сторона земельного правопорушення полягає в проти-правності поведінки, порушенні вимог земельного законодавства. Земельне правопорушення може бути вчинене як шляхом активних дій (знищення межових знаків), так і в результаті бездіяльності (невиконання заходів щодо охорони земель). Земельні правопору­шення можуть також стати одночасно наслідком дії або бездіяль­ності: втрата ґрунтової родючості внаслідок неправильного об-

418

§ 4. Юридична відповідальність за порушення законодавства про охорону ...

робітку землі (дія) і невжиття заходів щодо охорони земель від руйнівних процесів (бездіяльність).

На відміну від екологічних правопорушень, обов'язковою озна­кою яких є заподіяння шкоди (або реальна загроза її заподіяння) і наявність причинного зв'язку між протиправною поведінкою та за­вданою шкодою, для земельного правопорушення така ознака не є обов'язковою.

Всі земельні правопорушення можна об'єднати в дві групи: зе­мельно-правові порушення, позбавлені екологічного забарвлення і не пов'язані з заподіянням шкоди землі як складовій частині на­вколишнього природного середовища, і земельні правопорушення, вчинення яких пов'язане з заподіянням шкоди землі і які є одно­часно екологічними правопорушеннями.

До суто земельних правопорушень, що порушують вимоги раціо­нального використання земель, законних інтересів і прав власників землі, землекористувачів, у тому числі орендарів, належать такі правопорушення, як: нераціональне використання сільськогоспо­дарських земель; використання земельних ділянок не за цільовим призначенням; невиконання обов'язків по приведенню земель у стан, придатний для використання їх за цільовим призначенням; самовільне захоплення земель і самовільне будівництво, не пов'яза­не з заподіянням шкоди землям; знищення межових знаків; пору­шення містобудівної документації при відводі земель; порушення термінів розгляду заяв про надання земельних ділянок та термінів повернення тимчасово займаних земель; систематичне невнесення плати за землю; перекручення даних державного земельного кадас­тру і приховування інформації про наявність земель запасу; прихо­вування або перекручення відомостей про стан екологічної, у тому числі радіаційної обстановки; відхилення або невчасне виконання вимог органів державного контролю за використанням і охороною земель щодо усунення порушень земельного законодавства.

До земельних правопорушень з екологічним забарвленням відносять: псування сільськогосподарських та інших земель, забруднення їх хімічними та радіоактивними речовинами, виробничими відходами та стічними водами; використання земель способами, що призво­дять до зниження родючості грунтів та погіршення екологічної об­становки; проектування, розміщення, будівництво і введення в дію об'єктів, що негативно впливають на стан земель; невиконання обов'язкових заходів щодо поліпшення земель та охорони грунтів

419

Розділ XII. Правова охорона і використання земель

від водяної й вітрової ерозії, а також щодо запобігання іншим про­цесам, що погіршують стан земель; порушення встановленого при­родоохоронного режиму використання земель.

Вчинення земельних правопорушень зумовлюється рядом суб'єктивних й об'єктивних причин. Серед основних об'єктивних причин, що породжують земельні правопорушення, є причини соціального (недоліки правового виховання, непоінформованість населення щодо вимог чинного законодавства), організаційного (безконтрольність у використанні земель), економічного (відсут­ність належної матеріальної зацікавленості в раціональному вико­ристанні й охороні земель) і юридичного (наявність прогалин у законодавстві, незастосування заходів правового впливу до право­порушників) характеру.

З метою запобігання вчиненню земельних правопорушень поса­дові особи органів державного контролю за використанням і охо­роною земель у межах наданої їм компетенції мають право: припи­няти промислове, цивільне та інше будівництво, розробку родовищ корисних копалин і торфу, експлуатацію об'єктів, проведення аг­ротехнічних, меліоративних, геологорозвідувальних, пошукових, геодезичних та інших робіт, якщо вони здійснюються з порушен­ням земельного законодавства, установленого режиму використан­ня земель, що особливо охороняються, та можуть призвести до знищення, забруднення або псування родючого шару ґрунту, роз­витку ерозії, засоленню, заболочуванню та інших процесів, що знижують родючість грунтів, включаючи й родючість грунтів суміжних територій, а також якщо ці роботи ведуться на підставі проектів, що не пройшли земельної чи екологічної експертизи, або отримали негативну оцінку. Паралельно з вжиттям заходів щодо припинення і подальшого розвитку земельних правопорушень за­стосовуються заходи, спрямовані на усунення негативних наслідків правопорушення (повернення самовільно зайнятої земельної ділянки, знесення самовільно зведеної будівлі) і притягнення вин­них до відповідальності. Посадові особи органів державного кон­тролю за використанням і охороною земель складають протоколи (акти) про порушення земельного законодавства і направляють у відповідні органи матеріали для притягнення винних осіб до відповідальності та відшкодування шкоди, заподіяної ними в ре­зультаті порушення земельного законодавства, та притягують правопорушників до адміністративної відповідальності.

420

§ 4. Юридична відповідальність за порушення законодавства про охорону ...

Як один із видів соціальної відповідальності юридична відпо­відальність настає за фактом вчинення правопорушення і полягає в покладанні на правопорушника обов'язку перенесення несприят­ливих наслідків особистого і майнового характеру. Як система заходів державного примусу, застосовуваних до винних у випадку невиконання вимог законодавства, юридична відповідальність за порушення земельного законодавства спрямована на забезпечення дотримання земельно-правових норм, відновлення порушених земельних прав, а також запобігання вчиненню нових правопо­рушень.

Неодмінною умовою для притягнення правопорушників до пра­вової відповідальності є визначення в законі міри державного впливу, що має бути застосований до особи за вчинення нею про­типравної дії.

Санкції, що накладаються за земельні правопорушення, поділя­ють на каральні (накладення штрафу, вилучення земельної ділян­ки), правовідновлювальні (повернення самовільно зайнятої ділян­ки, скасування незаконного акта з земельного питання) та компен­саційні (відшкодування шкоди).

Правові санкції за земельні правопорушення містяться в актах як земельного, так і ряду інших галузей права, що або прямо вка­зують на міру відповідальності за земельні правопорушення, або поширюють передбачені в них міри відповідальності на земельні правопорушення.

Для застосування санкцій, що містяться в актах адміністратив­ного, кримінального, цивільного, трудового законодавства, не­обхідно, щоб порушення земельного законодавства було одночас­но і порушенням правових норм відповідної галузі права.

Передбачені в законодавстві санкції за земельні правопорушен­ня застосовуються неоднозначно. Санкції земельного права поши­рюються тільки на суб'єктів земельних правовідносин, криміналь­ного законодавства — тільки на громадян і посадових осіб, санкції, Що накладаються в адміністративному порядку, орієнтовані на за­стосування до усіх винних у вчиненні земельних правопорушень, у тому числі юридичних осіб.

Серед заходів правової відповідальності є такі, що можуть бути накладені тільки на винних посадових (приховування інформації про наявність вільного земельного фонду) або тільки на юридич­них (відшкодування шкоди, заподіяної працівником під час вико-

421

Розділ XII. Правова охорона і використання земель

нання службових обов'язків) осіб. Тоді як санкції кримінального й адміністративного права за земельні правопорушення застосову­ються на альтернативній основі, санкції інших галузей можуть за­стосовуватися за одне і те саме порушення одночасно. Так, за са­мовільне зайняття земель за наявності підстав, зазначених у законі, можуть бути застосовані одночасно заходи відповідальності, перед­бачені цивільним законодавством про відшкодування шкоди, зе­мельним законодавством — про вилучення самовільно зайнятої ділянки, а також норми адміністративного або кримінального за­конодавства.

Правова відповідальність за земельні правопорушення залежно від застосовуваних санкцій поділяється на адміністративну, кримінальну, цивільну та дисциплінарну. Деякі спеціалісти у галузі земельного права виділяють як окремий вид відповідальності за порушення земельного законодавства і земельно-правову відповідальність.

Адміністративна відповідальність настає за такі протиправні по­рушення земельного законодавства, винні недоліки і недбалість у використанні й охороні земель, що за ступенем своєї небезпеки не потребують кримінального переслідування.

Слід зауважити, що в Україні до адміністративної відповідаль­ності залучаються тільки громадяни і посадові особи, тоді як, на­приклад, законодавством Російської Федерації передбачена мож­ливість притягнення до адміністративної відповідальності також і юридичних осіб.

Перелік земельних правопорушень, за вчинення яких настає адміністративна відповідальність, наводиться в актах адміністра­тивного і земельного права.

Так, КпАП встановлені такі підстави притягнення до адміністративної відповідальності, як:

• псування сільськогосподарських та інших земель, забруднен­
  ня їх хімічними і радіоактивними речовинами, нафтою і нафтопро­
  дуктами, неочищеними стічними водами, виробничими та іншими
  відходами, а також невжиття заходів по боротьбі з бур'янами
  (ст. 52);

• використання земель не за цільовим призначенням, невико­
  нання природоохоронного режиму використання земель,
  розміщення, проектування, будівництво, введення в дію об'єктів,
  які негативно впливають на стан земель, неправильна експлуа-

1

§ 4. Юридична відповідальність за порушення законодавства про охорону ...

тація, знищення або пошкодження протиерозійних гідротехнічних споруд та захисних лісонасаджень (ст. 53);

• самовільне зайняття земельної ділянки (ст. 53^і);

• приховування або перекручення даних земельного кадастру
  (ст. 532);

• несвоєчасне повернення тимчасово займаних земель або не-
  приведення їх у стан, придатний для використання за призначен­
  ням (ст. 54);

• самовільне відхилення від проектів внутрішньогосподарсько­
  го землеустрою (ст. 55);

• знищення межових знаків (ст. 56 КпАП);

• пошкодження сінокосів і пасовищних угідь на землях дер­
  жавного лісового фонду (ст. 69).

Встановивши види земельних правопорушень, норми адміністративного і земельного законодавства визначають і санкції за їх вчинення. Відповідно до інфляції, що відбувається в країні, розміри грошових штрафів, що накладаються на винних за вчинен­ня земельних правопорушень, встановлюються в кратному відно­шенні до неоподатковуваного мінімуму доходів громадян, що діє в Україні на момент вчинення правопорушення. Грошовий штраф, що накладається на громадян, коливається від одного до двадцяти, на посадових осіб — від трьох до двадцяти п'яти неоподатковува­них мінімумів доходів громадян.

Залежно від виду земельного правопорушення адміністративний штраф накладається на правопорушника державними інспектора­ми Держземінспекції при Держкомземі України та державними інспекторами Державної екологічної інспекції при Мінприроди України.

Згідно з Порядком планування та проведення перевірок з пи­тань здійснення державного контролю за використанням та охоро­ною земель, затвердженим наказом Держкомзему України від 12 грудня 2003 р., державні інспектори з використання та охорони земель Держземінспекції при виявленні земельного правопорушен­ня з метою усунення його наслідків видають особі, яка скоїла пра­вопорушення, припис про його усунення. Термін усунення наслід­ків правопорушення встановлюється державним інспектором, але не може перевищувати 30-денного строку. І лише у разі невико­нання особою, яка допустила порушення земельного законодавст­ва* припису протягом указаного в ньому строку, державний

423

Розділ XII. Правова охорона і використання земель

інспектор складає протокол про адміністративне правопорушення і притягує порушника до адміністративної відповідальності за ст. 188⁵ КпАП (невиконання припису). Для усунення наслідків правопорушення державний інспектор повторно видає припис про припинення правопорушення чи усунення його наслідків та вста­новлює строк його виконання, але не більше ЗО днів. За повторної відмови особи виконати припис (припинити-порушення земельно­го законодавства чи усунути його наслідки) державний інспектор притягує правопорушника до відповідальності за вчинене адміністративне порушення земельного законодавства. Якщо при­тягнута до адміністративної відповідальності особа продовжує пра­вопорушення чи не усуває його наслідків, інспекційний орган Держкомзему інформує про це відповідний орган прокуратури, орган виконавчої влади або місцевого самоврядування для вжиття інших заходів правового впливу.

Штраф має бути сплачений порушником не пізніше 15-ти днів з дня вручення йому постанови про накладення штрафу, а в разі оскарження або опротестування такої постанови — не пізніше 15-ти днів з дня повідомлення порушника про незадоволення (від­хилення) протесту.

За несплати штрафу порушником земельного законодавства у встановлений термін постанова про накладення штрафу надси­лається для відрахування суми штрафу в примусовому порядку шляхом відрахування із заробітної плати чи іншого заробітку (до­ходу) відповідно до ЦПК України.

Кримінальна відповідальність за порушення земельного законо­давства настає у випадках вчинення дій, що посягають на вста­новлений земельний правопорядок і становлять собою суспільну небезпеку.

До суспільно небезпечних дій, що зумовлюють застосування за­ходів кримінальної відповідальності, КК України відносить: а) за­бруднення або псування земель (забруднення або псування земель речовинами, відходами чи іншими матеріалами, шкідливими для життя, здоров'я людей або довкілля, внаслідок порушення спеціальних правил, якщо це створило небезпеку для життя, здо­ров'я людей чи довкілля (ст. 239); б) безгосподарське використан­ня земель, якщо це спричинило тривале зниження або втрагу їх ро­дючості, виведення земель з сільськогосподарського обороту, зми­вання гумусного шару, порушення структури грунту (ст. 254). Крім

424

§ 4. Юридична відповідальність за порушення законодавства про охорону ...

того, до кримінальної відповідальності можуть бути притягнуті особи за ст. 236 (порушення порядку проведення екологічної екс­пертизи, правил екологічної безпеки під час проектування, розміщення, будівництва, реконструкції, введення в експлуатацію, експлуатації та ліквідації підприємств, споруд, пересувних засобів та інших об'єктів, якщо це спричинило загибель людей, екологічне забруднення значних територій або інші тяжкі наслідки) та ст. 238 (приховування або умисне перекручення службовою особою відо­мостей про екологічний, в тому числі радіаційний, стан, який пов'язаний із забрудненням земель, водних ресурсів, атмосферно­го повітря, харчових продуктів і продовольчої сировини і такий, що негативно впливає на здоров'я людей, рослинний та тваринний світ, а також про стан захворюваності населення в районах з підви­щеною екологічною небезпекою).

Цивільна відповідальність настає за фактом порушення земель­ного законодавства, пов'язаного з заподіянням шкоди землям, що охороняються законом, правам і інтересам власників землі, земле­користувачів, у тому числі орендарів, незалежно від притягнення винних до інших видів правової відповідальності.

Цивільну відповідальність за шкоду, що є прямим наслідком порушення земельного законодавства, слід відрізняти від еко­номічної відповідальності за правомірну шкоду, викликану об'єктивними причинами, і яка підлягає відшкодуванню лише у випадках, спеціально передбачених законом. Відповідно до зако­нодавства правомірна шкода відшкодовується в установленому по­рядку при вилученні (викупі) земельних ділянок для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності (статті 146—147 ЗК) або тимчасовому їх зайнятті, обмеженні прав власників землі, зем­лекористувачів, у тому числі орендарів, у передбачених законом випадках.

Протиправна шкода, що є наслідком вчинення таких земельних правопорушень, як забруднення, засмічення земель, псування і знищення родючого шару грунту, невиконання обов'язкових за­ходів щодо поліпшення земель та охорони грунтів, проектування, розміщення, будівництво, запровадження в експлуатацію об'єктів, Що негативно впливають на стан земель, і ряду інших правопору­шень, пов'язаних з невиконанням вимог закону щодо охорони землі, являють собою одночасно шкоду економічну й шкоду еко­логічну. Тоді як екологічна шкода порушує екологічні інтереси

425

Розділ XII. Правова охорона і використання земель

суспільства та обмінні процеси, що відбуваються в біосфері, еко­номічна шкода має своїм об'єктом інтереси конкретного власника землі, землекористувача чи орендаря і виражається в заподіянні йому шкоди. Заподіяна порушенням земельного законодавства економічна шкода проявляється у формах прямих (зниження ро­дючості грунтів, знищення посівів, насаджень, будівель) та непря­мих (витрати на відновлення земель, посівів, неотриманий дохід) збитків.

Примірний перелік дій, вчинення яких може бути підставою для відшкодування завданих такими діями збитків, встановлений ЗК. Згідно зі ст. 156 ЗК власникам землі та землекористувачам відшко­довуються збитки, заподіяні внаслідок: а) вилучення (викупу) сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників для по­треб, не пов'язаних із сільськогосподарським і лісогосподарським виробництвом; б) тимчасового зайняття сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників для інших видів використання;

в) встановлення обмежень щодо використання земельних ділянок;

г) погіршення якості ґрунтового покриву та інших корисних влас­
тивостей сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагар­
ників; ґ) приведення сільськогосподарських угідь, лісових земель
та чагарників у непридатний для використання стан; д) неодержан­
ня доходів за час тимчасового невикористання земельної ділянки.

Проте власниками і користувачами земельних ділянок можуть стягуватися збитки, завдані й іншими діями. Так, як встановлено постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 1993 р. «Про затвердження Порядку визначення та відшкодування збитків влас­никам землі та землекористувачам», розміри збитків визначаються в повному обсязі відповідно до реальної вартості майна на момент заподіяння збитків, проведених витрат на поліпшення якості зе­мель (з урахуванням ринкової або відновної вартості).

Відшкодування збитків власникам землі і землекористувачам провадиться підприємствами, установами, організаціями та грома­дянами, яким відведено земельні ділянки, що вилучаються (вику­повуються), а також підприємствами, установами, організаціями та громадянами, діяльність яких призводить до обмеження прав влас­ників землі і землекористувачів, у тому числі орендарів, або погіршення якості земель, розташованих у зоні їх впливу.

При розгляді справ про відшкодування шкоди, заподіяної зе­мельними правопорушеннями, необхідно в кожному випадку

426

Рекомендована література

з ясувати характер виниклих відносин і нормативні акти, якими вони регулюються. Якщо є нормативний акт, що передбачає відповідальність за той або інший вид правопорушення, варто ке­руватися цим актом, а за відсутності такого — загальними норма­ми земельного, цивільного, трудового законодавства залежно від обставин, за яких була заподіяна шкода.

Рекомендована література

1. Земельний кодекс України. Науково-практичний коментар /
   За ред. В. І. Семчика. — К., 2003.

2. Земельне право: Академ. курс / За ред. В. І. Семчика та
   П. Ф. Кулинича. — К., 2001.

3. Земельне право України: Підручник / За ред. М. В. Шуль­
   ги. - К., 2004.

4. Земельное право Украиньї: Учебн. пос. / Под ред. А. А. По­
   гребного и И. И. Каракаша. — К., 2002.

5. Шульга М. В. Актуальньїе правовьіе проблеми земельних от-
   ношений в современньїх условиях. — X., 1998.

427

щ

Розділ XIII

Правова охорона і використання вод

-.)

§ 1. Води як об'єкт охорони та використання

Вода — одна з найпоширеніших речовин у природі. На гідро­сферу припадає 71% загальної площі поверхні Землі. Як складова навколишнього природного середовища вода включає води суходо­лу (річок, озер, льодовиків, штучних водойм, боліт, підземних вод, ґрунтової вологи, снігового покрову), морів, океанів. Загальні за­паси води на Землі становлять приблизно 1390 млн. куб. км., з них близько 1340 млн. куб. км. (96,5%) припадає на води Світового океану. Об'єм підземних вод становить понад 23 400 тис. куб. км., у льодовиках міститься 24 064 тис. куб. км. води, в озерах — 176 тис, у болотах — 11,5 тис, у річках — 2,12 тис. куб. км. З усієї води менш як 2% є прісною водою, а доступною для використан­ня — лише 0,3%.

Вода виконує важливі екологічну, культурно-оздоровчу, еко­номічну функції.

Екологічна функція води виявляється в забезпеченні життєдіяльності людини, існування та розвитку рослинного і тва­ринного світу. Вода входить до складу клітин людини (становить близько 65% маси тіла дорослої людини), тварин і рослин.

Культурно-оздоровча функція води проявляється у викорис­танні водних об'єктів як місце і засіб відпочинку, туризму, рибаль­ства, санаторно-курортного лікування, організації територій та об'єктів природно-заповідного фонду.

428

§ 1. Води як об'єкт охорони та використання

Економічна функція води виявляється у її здатності бути ресур­сом для промислового виробництва та іншого господарського ви­користання. Один із найбільших споживачів води — сільське гос­подарство. Так, на вирощування 1 тонни цукрових буряків витра­чається 130—160 кубометрів води, 1 тонни пшениці — 800—1200, 1 тонни бавовни-сирцю — 4000—5000, 1 тонни рису — 5000—7000 кубометрів. Багато води йде на потреби промисловості, енергети­ки, комунального господарства.

Зростання матеріального виробництва, чисельності населення призводить до збільшення обсягів споживання водних ресурсів, за­бруднення й виснаження вод. Особливо це відчувається в Україні, де немає великих запасів власних прісних вод, а територіальний розподіл водних ресурсів не збігається з розміщенням водоємких галузей господарського комплексу. Так, лише 25% ресурсів річко­вих вод України формуються в межах її території, інші надходять з території Росії, Білорусі, Румунії. Найбільша ж кількість водних ресурсів (58%) зосереджена в ріках басейну Дунаю в прикордонних районах України, де потреба у воді не перевищує 5% її загальних запасів. Найменш забезпечені водними ресурсами Донбас, Кри­воріжжя, Крим та південні області України — там, де сконцентро­вані найбільші споживачі води. Доступні для широкого викорис­тання водні ресурси формуються переважно в басейнах Дніпра, Дністра, Сіверського Дінця, Південного і Західного Бугу, а також малих річок Приазов'я та Причорномор'я.

Високий рівень господарського освоєння території в Україні (природні землі становлять лише близько 35% площі країни) при­зводить до порушення рівноваги в природі, умов формування сто­ку, погіршення якості води.

Екологічно не збалансована господарська діяльність, викорис­тання у виробничій сфері значних обсягів водних ресурсів, їх за­бруднення, штучна зміна природного режиму водних об'єктів при­звели до того, що самовідновлювальна та самоочисна здатність водних об'єктів значно погіршилась. Частина забруднюючих речо­вин надходить у водойми України з сусідніх країн — по Дніпру, Десні, Сіверському Дінцю, Дунаю.

Велику шкоду населеним пунктам і сільськогосподарським Угіддям та іншим господарським об'єктам, завдають повені, підтоплення, водна ерозія, руйнування берегів водосховищ тощо. Особливо руйнівними є паводки в басейнах річок Тиси, Прута,

429

Розділ XIII. Правова охорона і використання вод

Дністра, Західного Бугу, Прип'яті, Сіверського Дінця, а також річок Одеської області вздовж Дунаю.

На розв'язання екологічних проблем, пов'язаних зі станом вод­них об'єктів, на забезпечення раціонального використання вод, їх охорону від забруднення, засмічення та вичерпання спрямоване водне законодавство України.

$ 2. Правове регулювання використання й охорони вод

Право водокористування. Інститут права водокористування ста­новить сукупність правових норм, що регулюють водні відносини з метою забезпечення збереження, науково обґрунтованого, раціо­нального використання вод для потреб населення і галузей еко­номіки, охорону водних об'єктів та запобігання шкідливій дії вод.

Зазначені правові норми містяться у Водному кодексі України, що є головним кодифікаційним актом у сфері використання і охо­рони вод, а також у інших актах законодавства, прийнятих відповідно до цього кодексу. Відносини у сфері використання вод регулюються також Законом України «Про охорону навколишньо­го природного середовища» та актами законодавства, що регулю­ють природоресурсні, цивільні, санітарно-гігієнічні, адміністра­тивні, фінансові та інші відносини, пов'язані із водокористуван­ням.

Суб'єктами користування водними об'єктами є: органи держав­ної влади та місцевого самоврядування, що здійснюють від імені українського народу права власності на водні та інші природні ре­сурси, підприємства, установи, організації й громадяни України, а також іноземні юридичні й фізичні особи та особи без громадян­ства, які здійснюють забір води з водних об'єктів, скидають у них зворотні води або користуються водними об'єктами.

Суб'єкти права водокористування можуть бути первинними і вторинними водокористувачами.

Первинні водокористувачі — це ті, що мають власні водозабірні споруди і відповідне обладнання для забору води.

Вторинні водокористувачі (абоненти) — це ті, що не мають власних водозабірних споруд і отримують воду з водозабірних спо­руд первинних водокористувачів та скидають стічні води в їх сис­теми на умовах, що встановлюються між ними, та за погодженням

430

§ 2. Правове регулювання використання й охорони вод

з органом, який видав дозвіл первинному водокористувачу. Вто­ринні водокористувачі можуть здійснювати скидання стічних вод у водні об'єкти також на підставі дозволів на спеціальне водокорис­тування.

Об'єктами права водокористування є усі води (водні об'єкти) на території України. Це: а) поверхневі води; природні водойми (озе­ра); водотоки (річки, струмки); штучні водойми (водосховища, ставки) і канали; інші водні об'єкти; в) внутрішні морські води та територіальне море. Всі вони становлять єдиний водний фонд країни.

Залежно від територіального рівня регулювання водних відно­син водним об'єктам надається статус загальнодержавного чи місцевого значення.

До водних об'єктів загальнодержавного значення належать:

• внутрішні морські води та територіальне море;

• підземні води, які є джерелом централізованого водопоста­
  чання;

• поверхневі води (озера, водосховища, річки, канали), що зна­
  ходяться і використовуються в межах однієї області, а також їх
  притоки;

• водні об'єкти в межах територій природно-заповідного фон­
  ду загальнодержавного значення, а також віднесені до категорії
  лікувальних.

До водних об'єктів місцевого значення належать:

• поверхневі води, що знаходяться і використовуються в межах
  однієї області і які не віднесені до водних об'єктів загальнодержав­
  ного значення;

• підземні води, які не можуть бути джерелом централізовано­
  го водопостачання.

Порядок надання водних об'єктів у користування здійснюється відповідно до водного законодавства, яке виділяє загальне та спеціальне водокористування.

Загальне водокористування здійснюється громадянами для задо­волення їх потреб (купання, плавання на човнах, любительське і спортивне рибальство, водопій тварин, забір води з водних об'єктів без застосування споруд або технічних пристроїв та з криниць) бе­зоплатно, без надання відповідних дозволів.

Спеціальне водокористування — це забір води з водних об'єктів із застосуванням споруд або технічних пристроїв та скидання в них

431

Розділ XIII. Правова охорона і використання вод

зворотних вод. Воно здійснюється юридичними і фізичними осо­бами на підставі дозволу та за плату.

Крім того, залежно від мети використання водних об'єктів виділяють:

— спеціальне водокористування для задоволення питних і гос­
подарсько-побутових потреб населення;

• спеціальне водокористування та користування водними
  об'єктами для лікувальних, курортних і оздоровчих цілей;

• спеціальне водокористування та користування водними
  об'єктами для потреб галузей економіки.

Спеціальне водокористування для задоволення питних і господарсь­ко-побутових потреб населення. Використання водних об'єктів для питного та водогосподарського водопостачання допускається за умови відповідності вод якісним характеристикам, встановленим державним стандартом, нормативам екологічної безпеки водокори­стування і санітарним нормам (ст. 58 Водного кодексу України). Так, гігієнічні вимоги щодо цього виду водокористування містяться в Державних санітарних правилах і нормах «Вода питна. Гігієнічні вимоги до якості води централізованого господарського питного водопостачання», затверджені наказом МОЗ України від 23 грудня 1996 р. Ці вимоги визначають придатність води для питних цілей і включають: безпеку в епідемічному відношенні; нешкідливість хімічного складу; сприятливі органолептичні властивості; радіаційну безпеку. Вони поширюються на воду, яка подається централізованими системами господарсько-питного водопостачан­ня і використовується для питних та побутових цілей, виробництва харчових продуктів.

Санітарно-гігієнічні вимоги до захисту питної води, експлуатації господарсько-побутових водопроводів містяться також у Правилах надання населенню послуг з водопостачання та водовідведення, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від ЗО груд­ня 1997 р., Правилах користування системами комунального водо­постачання та водовідведення в містах і селищах України, затвер­джених наказом Держкомбуду України від 1 липня 1994 р., та інших нормативно-правових документах.

Питне та господарсько-побутове водопостачання буває цент­ралізованим і нецентралізованим. Централізована система водопос­тачання — ~в& технологічний комплекс з об'єктами, спорудами, розподільчими мережами, зв'язаними єдиним технологічним про-

432

§ 2. Правове регулювання використання й охорони вод

цесом виробництва, транспортування та доведення питної води до споживачів населених пунктів. Централізоване водопостачання здійснюється підприємствами, установами та організаціями, що мають відповідну ліцензію (дозвіл). Вони зобов'язані здійснювати постійне спостереження за якістю води у водних об'єктах, підтри­мувати в належному стані зону санітарної охорони водозабору та повідомляти державні органи санітарного нагляду, екології та при­родних ресурсів, водного господарства, місцеві ради про відхилен­ня від встановлених стандартів і нормативів якості води.

На централізованих водозаборах підземних вод у межах їх родо­вищ та на прилеглих територіях водокористувачі повинні облашто-вувати локальну мережу спостережувальних свердловин.

Нецентралізована система водопостачання — це забезпечення споживачів питною водою із колодязів, за допомогою пунктів роз­ливу води (в тому числі пересувних), використання індивідуальних установок, пристроїв для забору води безпосередньо з поверхневих або підземних водних об'єктів, постачання фасованої води.

Спеціальне водокористування та користування водними об'єкта­ми для лікувальних, курортних і оздоровчих цілей. Для цього викори­стовуються як поверхневі, так і підземні мінеральні води, що ма­ють природні лікувальні властивості. Перелік водних об'єктів, віднесених до категорії лікувальних, із зазначенням запасів вод та їх лікувальних властивостей, а також інших сприятливих для ліку­вання і профілактики умов, затверджується Кабінетом Міністрів України за поданням МОЗ України, Мінприроди і Держводгоспу України. Водні об'єкти, що включені до зазначеного переліку, мо­жуть використовуватися виключно у лікувальних і оздоровчих Цілях.

Користування водними об'єктами з оздоровчою, рекреаційною метою може здійснюватися в порядку загального водокористуван­ня, тобто без надання відповідних дозволів, безоплатно, без закріплення водних об'єктів за окремими особами. З метою охоро­ни здоров'я людей, охорони навколишнього природного середови-Ща районні й міські ради за поданням державних органів екології та природних ресурсів, водного господарства, санітарного нагляду та інших спеціально уповноважених органів виконавчої влади встановлюють місця, де забороняється купання, плавання на чов­нах, забір води для питних або побутових потреб, водопій тварин, а також за певних підстав визначають інші умови, що обмежують

433

Розділ XIII. Правова охорона і використання вод

загальне водокористування на водних об'єктах, розташованих на їх території.

Спеціальне водокористування та користування водними об'єкта­ми для потреб галузей економіки. Водокористувачі, що використову­ють водні об'єкти для потреб сільського і лісового господарства, для промислових і гідроенергетичних потреб, а також потреб вод­ного транспорту, рибного і мисливського господарства та протипо­жежних потреб, повинні здійснювати заходи щодо раціонального використання вод, запобігання забрудненню, виснаженню водних об'єктів.

Для потреб сільського господарства користування водами здійснюється в порядку загального і спеціального водокористуван­ня. Особливість водокористування в цій сфері визначається на­явністю спеціальних вимог щодо зрошення та осушення земель сільськогосподарського призначення. Під час зрошення даної ка­тегорії земель водокористувачі зобов'язані здійснювати заходи що­до запобігання підтопленню, заболоченню, засоленню та забруд­ненню цих земель. Якість води, що використовується для зрошен­ня земель сільськогосподарського призначення, має відповідати встановленим нормативам.

Зрошення сільськогосподарських угідь стічними водами може бути дозволено державними органами екології та природних ре­сурсів за погодженням з державними органами санітарного і вете­ринарного нагляду. Зрошення сільськогосподарських угідь та ски­дання дренажних вод у водні об'єкти здійснюються на підставі доз­волу на спеціальне водокористування, який видається власнику зрошуваних угідь у встановленому порядку.

Під час осушення земель сільськогосподарського призначення мають здійснюватися заходи щодо запобігання деградації, вітровій ерозії цих земель, погіршенню стану водних об'єктів.

Зазначені положення поширюються також на зрошувані та осу­шувані землі лісового фонду.

Водокористувачі, що користуються водними об'єктами для про­мислових і гідроенергетичних потреб зобов'язані дотримуватися встановлених умов спеціального водокористування, екологічних вимог, а також вживати заходів щодо зменшення втрат води (особ­ливо питної) та припинення скидання забруднених зворотних вод шляхом удосконалення виробничих технологій, схем водопоста­чання та очищення стічних вод.

434

§ 2. Правове регулювання використання й охорони вод

У разі стихійного лиха, аварій, інших екстремальних ситуацій, а також перевитрати водокористувачем встановленого ліміту спожи­вання води місцеві ради мають право зменшувати або забороняти споживання питної води для промислових потреб з комунальних водопроводів і тимчасово обмежувати споживання її з відомчих господарсько-питних водопроводів у інтересах першочергового за­доволення питних і господарсько-побутових потреб населення.

Гідроенергетичні підприємства зобов'язані дотримуватися вста­новлених правил експлуатації водосховищ, режимів накопичення та спрацювання запасів води, режимів коливань рівня у верхньому і нижньому б'єфах та пропускання через гідровузли, забезпечувати в установленому порядку безперебійний пропуск суден, а також пропуск риби до місць нересту відповідно до проектів рибопропу­скних споруд.

Користування водними об'єктами для потреб водного транспорту здійснюється на річках, озерах, водосховищах, каналах, інших во­доймах, а також на внутрішніх морських водах та територіальному морі, які є внутрішніми водними шляхами загального користуван­ня, за винятком випадків, коли відповідно до законодавства Ук­раїни їх використання з цією метою повністю чи частково заборо­нено. Перелік внутрішніх водних шляхів, віднесених до категорії судноплавних, затверджується Кабінетом Міністрів України.

До плавання на водних об'єктах допускаються лише судна та інші плавучі засоби, що обладнані ємкостями для збирання забруд­нених вод. Ці води мають систематично передаватися на спеціальні очисні споруди для очищення та знезараження.

У територіальне море забороняється заходити суднам, які не здійснили заходів щодо запобігання забрудненню морських вод (не провели заміни ізольованого баласту і не обладнані цистернами і закритими фановими системами для збирання стічних вод будь-якого походження чи установками для очищення та знезараження цих вод, що відповідають міжнародним стандартам).

Користування водними об'єктами для плавання на маломірних суднах (веслових, моторних човнах) дозволяється з дотриманням правил, що встановлюються Верховною Радою Автономної Рес­публіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами за погодженням з Українською державною інспекцією Регістру і безпеки судноплавства.

435

Розділ XIII. Правова охорона і використання вод

Певні особливості має спеціальне водокористування водними об'єктами для потреб рибного і мисливського господарства. На вод­них об'єктах, що використовуються для зазначених цілей, права водокористувачів можуть бути обмежені в інтересах рибного госпо­дарства та водного промислу.

Перелік промислових ділянок рибогосподарських водних об'єктів (їх частин) визначається Кабінетом Міністрів України. Во­докористувачі, яким надано в користування рибогосподарські водні об'єкти (їх частини), зобов'язані здійснювати заходи, що за­безпечують поліпшення екологічного стану водних об'єктів і умов відтворення рибних запасів, а також утримувати в належному санітарному стані прибережні захисні смуги в місцях вилову риби.

Проведення гідромеліоративних робіт у місцях, де перебувають водоплавні птахи, хутрові звірі, а також промисловий вилов риби в місцях, де розводяться бобри і хохулі, здійснюється за погоджен­ням з державними органами рибного і мисливського господарства.

Зазначені та інші питання користування водами для потреб рибного і мисливського господарства регулюються Водним кодек­сом України, Законом України «Про тваринний світ», іншими ак­тами законодавства.

Користування водними об'єктами може здійснюватися також для протипожежних потреб. Для такого водокористування спеціальний дозвіл не потрібен. Забір води для зазначених потреб може здійснюватися з будь-яких водних об'єктів, в кількості, необхідній для ліквідації пожежі. Натомість забороняється з водних об'єктів, спеціально призначених для протипожежних потреб, використову­вати воду в будь-яких інших цілях.

Окремим видом водокористування є скидання стічних вод у водні об'єкти. Таке скидання дозволяється лише за умови наявності нор­мативів гранично допустимих концентрацій та встановлених нор­мативів гранично допустимого скидання забруднюючих речовин.

Водокористувачі зобов'язані здійснювати заходи щодо за­побігання скиданню стічних вод чи його припинення, якщо вони:

• можуть бути використані в системах оборотного, повторного
  і послідовного водопостачання;

• містять цінні відходи, що можуть бути вилучені;

• містять промислову сировину, реагенти, напівпродукти та
  кінцеві продукти підприємств у кількості, що перевищує встанов­
  лені нормативи технологічних відходів;

436

§ 2. Правове регулювання використання й охорони вод

• містять речовини, щодо яких не встановлено гранично допу­
  стимі концентрації;

• містять токсичні речовини та збудників інфекційних захво­
  рювань;

• за обсягом скидання забруднюючих речовин перевищують
  гранично допустимі нормативи;

• призводять до підвищення температури води водного об'єкта
  більш ніж на 3 градуси за Цельсієм порівняно з її природною тем­
  пературою в літній період;

• є кубовими залишками, шламами, що утворюються в резуль­
  таті їх очищення і знезараження.

Крім того, забороняється скидати стічні води, використовуючи рельєф місцевості (балки, пониззя, кар'єри тощо). Скидання ж вод з накопичувачів промислових забруднених стічних вод у поверх­неві водні об'єкти має здійснюватися згідно з індивідуальним рег­ламентом, погодженим з державними органами екології та природ­них ресурсів.

Правова охорона вод. Правова охорона вод виявляється в прий­нятті й реалізації правових норм, спрямованих на здійснення за­ходів щодо їх охорони від забруднення, засмічення та вичерпання, запобігання шкідливим діям вод та ліквідації їх наслідків, поліпшення стану водних об'єктів.

Заходами, спрямованими на охорону вод, є:

• визначення територій зі спеціальним водоохоронним режи­
  мом користування;

• заходи щодо охорони вод у процесі виробничої та іншої гос­
  подарської діяльності;

• заходи щодо запобігання шкідливим діям вод та аваріям на
  водних об'єктах і ліквідації їх наслідків.

До територій зі спеціальним водоохоронним режимом належать: водоохоронні зони, прибережні захисні смуги, смуги виділення, берегові смуги водних шляхів, зони санітарної охорони, території та об'єкти природно-заповідного фонду, до складу яких входять водні об'єкти.

Водоохоронні зони встановлюються для створення сприятливого режиму водних об'єктів, запобігання їх забрудненню, засміченню і ви­черпанню, знищенню навколоводних рослин і тварин, а також змен­шенню коливань стоку вздовж річок, морів та навколо озер, водосхо­вищ і інших водойм. До складу водоохоронних зон обов 'язково входять заплава річки, перша надзаплавна тераса, бровки і круті схили бе-

437

Розділ XIII. Правова охорона і використання вод

регів, а також: прилеглі балки і яри. Розміри і межі водоохоронних зон визначаються проектом на основі нормативно-технічної докумен­тації. Проекти цих зон розробляються на замовлення органів водного господарства та інших спеціально уповноважених органів, узгоджу­ються з державними органами екології та природних ресурсів, дер­жавними органами земельних ресурсів, власниками землі, землекорис­тувачами і затверджуються відповідними місцевими державними адміністраціями та виконавчими комітетами місцевих рад.

На території водоохоронної зони встановлюється спеціальний режим для господарської діяльності. Тут забороняється: використан­ня стійких та сильнодіючих пестицидів; влаштування кладовищ, скотомогильників, звалищ, полів фільтрації; скидання неочищених стічних вод, використовуючи рельєф місцевості (балки, пониззя, кар'єри тощо), а також потічки. В окремих випадках у водоохо­ронній зоні може бути дозволено добування піску і гравію за ме­жами земель водного фонду на сухій частині заплави, у праруслах річок за погодженням з державними органами охорони навколиш­нього природного середовища, водного господарства.

Порядок визначення розмірів і меж водоохоронних зон та ре­жим ведення господарської діяльності в них встановлений ст. 87 Водного кодексу України та постановою Кабінету Міністрів Ук­раїни від 8 травня 1996 р.

Прибережна захисна смуга — частина водоохоронної зони відповідної ширини вздовж річки, моря, навколо водойм, на якій встановлено більш суворий режим господарської діяльності, ніж на решті території водоохоронної зони. Прибережні захисні смуги встановлюються обабіч річок та навколо водойм уздовж урізу води у меженний період (період річного циклу, протягом якого спос­терігається низька водність) шириною: для малих річок, струмків і потічків, а також ставків площею менше 3 гектарів — 2,5 метрів; для середніх річок, водосховищ на них, водойм, а також ставків площею понад 3 гектари — 50 метрів; для великих річок, водосхо­вищ на них та озер — 100; якщо крутизна схилів перевищує 3 гра­дуси, мінімальна ширина прибережної захисної смуги под­воюється. У межах існуючих населених пунктів прибережна захис­на смуга встановлюється з урахуванням конкретних умов, що скла­лися. Уздовж морів та навколо морських заток і лиманів виділяється прибережна захисна смуга шириною не менше 2 кіло­метрів від урізу води.

438

§ 2. Правове регулювання використання й охорони вод

У прибережних захисних смугах уздовж річок, навколо водойм та на островах забороняється: розорювання земель (крім підготовки Грунту для залуження і заліснення), а також садівництво та город­ництво; зберігання та застосування літніх таборів для худоби; будівництво будь-яких споруд (крім гідротехнічних, гідрометрич­них та лінійних), у тому числі баз відпочинку, дач, гаражів та сто­янок автомобілів; миття та обслуговування транспортних засобів і техніки; влаштування звалищ сміття, гнієсховищ, накопичувачів рідких і твердих відходів, кладовищ, скотомогильників, полів фільтрації тощо.

Об'єкти, що знаходяться у прибережній захисній смузі, можуть експлуатуватись, якщо при цьому не порушується її режим. Не­придатні для експлуатації споруди, а також ті, що не відповідають встановленим режимам господарювання, підлягають винесенню з прибережних захисних смуг.

У прибережних захисних смугах уздовж морів, морських заток і лиманів та на островах у внутрішніх морських водах забороняється: застосування стійких та сильнодіючих пестицидів; влаштування полігонів побутових та промислових відходів і накопичувачів стічних вод, влаштування вигребів для накопичення господарсько-побутових стічних вод обсягом більше 1 кубометра на добу, влаш­тування полів фільтрації та створення інших споруд для прийман­ня і знезаражування рідких відходів.

Правовий режим прибережних захисних смуг визначається статтями 88—90 Водного кодексу України.

Смуги відведення є складовою частиною водоохоронних зон. Особливий режим користування ними встановлюється для забез­печення потреб експлуатації та захисту від забруднення, пошкод­ження і руйнування магістральних, міжгосподарських та інших ка­налів на зрошувальних і осушувальних системах, гідротехнічних та гідрометричних споруд, а також водойм і гребель на річках. Розміри смуг відведення та режим користування ними встановлю­ються за проектом, який розробляється і затверджується водокори­стувачами за погодженням з державними органами екології і при­родних ресурсів та державними органами водного господарства.

Земельні ділянки в межах смуг відведення надаються органам водного господарства та іншим організаціям для спеціальних по­треб і можуть використовуватися ними для створення водоохорон­них лісонасаджень, берегоукріплювальних та протиерозійних

439

Розділ XIII. Правова охорона і використання вод

гідротехнічних споруд, будівництва переправ, виробничих при­міщень.

Берегові смуги водних шляхів встановлюються на судноплавних водних шляхах за межами міських поселень для проведення робіт, пов'язаних з судноплавством. Щодо визначення розміру берегових смуг водних шляхів, режиму господарської діяльності на них вста­новлено ті ж вимоги, що й до встановлення смуг відведення та ко­ристування ними.

Перелік внутрішніх водних шляхів, що належать до категорії судноплавних, затверджено постановою Кабінету Міністрів Украї­ни від 12 червня 1996 р., а Порядок установлення берегових смуг водних шляхів та користування ними затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 14 квітня 1997 р. Встановлено, що в межах берегових смуг водних шляхів дозволяється: влаштування причалів, установлення пристроїв для навантаження і розванта­ження самохідних суден і барж, тимчасових пристроїв для шварту­вання суден і наплавних споруд, а також тимчасове зберігання ван­тажів та механічної тяги суден: установлення берегових навіга­ційних знаків; установлення гідрометеорологічних постів; зберіган­ня твердого палива для суден підприємств і організацій водного транспорту, а також тимчасове зберігання суднового обладнання; влаштування тимчасових зимових приміщень і проведення інших робіт у разі випадкової зимівлі чи виходу з експлуатації судна:

Зони санітарної охорони встановлюються з метою забезпечення охорони водних об'єктів у районах забору води для централізова­ного водопостачання населення, лікувальних та оздоровчих потреб. Межі зони санітарної охорони водних об'єктів встановлюються ор­ганами місцевого самоврядування на їх території за погодженням з державними органами земельних ресурсів, санітарно-епідеміологічного нагляду, екології і природних ресурсів, водного господарства. У разі розташування зони санітарної охорони на те­риторіях двох і більше областей їх межі встановлюються Кабінетом Міністрів України за поданням Держбуду України та за погоджен­ням з МОЗ України, Мінприроди України, Держкомземом Ук­раїни, Держводгоспом України та відповідними органами місцево­го самоврядування.

Зони санітарної охорони поверхневих та підземних водних об'єктів належать до складу водоохоронних зон і поділяються на три пояси особливого режиму:

440

§ 2. Правове регулювання використання й охорони вод

• 
  перший пояс (суворого режиму) включає територію розміщен­
  ня водозабору, майданчика водопровідних споруд і водопідвідного
  каналу;

• другий і третій пояси (обмежень і спостережень) включають
  територію, що призначається для охорони джерел водопостачання
  від забруднення.

У межах першого поясу санітарної охорони забороняється: ски­дання будь-яких стічних вод, а також купання, прання білизни, ви­лов риби, водопій худоби та інші види водокористування, що впливають на якість води; перебування сторонніх осіб, розміщен­ня житлових та громадських будівель, організація причалів плава­ючих засобів, застосування пестицидів, органічних і мінеральних добрив, прокладання трубопроводів, видобування гравію чи піску, проведення днопоглиблювальних та інших будівельно-монтажних робіт, безпосередньо не пов'язаних з експлуатацією, реконст­рукцією чи розширенням водопровідних споруд та мереж. Тут доз­воляється здійснення санітарно-гігієнічних заходів та діяльності, пов'язаної з благоустроєм території.

У межах другого поясу забороняється: розміщення складів паль­но-мастильних матеріалів, накопичувачів промислових стічних вод, нафтопроводів та продуктопроводів, що створюють небезпеку хімічного забруднення вод, розміщення кладовищ, скотомогиль­ників, полів асенізації та фільтрації, зрошувальних систем, споруд підземної фільтрації, гноєсховищ, силосних траншей, тваринниць­ких і птахівничих підприємств та інших сільськогосподарських об'єктів, що створюють загрозу мікробного забруднення води, а та­кож розміщення полігонів твердих відходів, біологічних та мулових ставків; зберігання і застосування пестицидів та мінеральних доб­рив; розорювання земель (крім ділянок для залуження і заліснен­ня), а також садівництво та городництво; осушення та використан­ня перезволожених і заболочених земель у заплавах річок; прове­дення головної рубки лісу; здійснення видобудку з водного об'єкта піску та проведення інших днопоглиблювальних робіт, не пов'яза­них з будівництвом та експлуатацією водопровідних споруд; влаш­тування літніх таборів для худоби та випасання її ближче ніж за 300 метрів від берега водного об'єкта.

У цьому поясі санітарної охорони дозволяється: виконання заходів Щодо санітарного благоустрою території населених пунктів та інших об'єктів; купання, заняття туризмом, водним спортом та ви-

441

Розділ XIII. Правова охорона і використання вод

лов риби лише в установлених місцях; обладнання суден, дебарка­дерів і брандвахт пристроями для збирання фанових та підслане-вих вод і твердих відходів у разі здійснення судноплавства; вико­нання протиерозійних заходів щодо охорони земель.

У межах третього поясу зони санітарної охорони забороняється відведення у водні об'єкти стічних вод, що не відповідають санітар­ним правилам і нормам та нормам Водного кодексу України. Тут здійснюється регулювання, а в разі потреби — і обмеження відве­дення території для забудови населених пунктів, спорудження ліку­вально-профілактичних та оздоровчих закладів, об'єктів транспор­ту, енергетики, промисловості і сільського господарства, а також внесення можливих змін у технологію виробництва промислових і сільськогосподарських підприємств, пов'язаного з ризиком забруд­нення джерел водопостачання стічними водами, виявлення об'єк­тів, що забруднюють джерела водопостачання; розроблення планів впровадження конкретних водоохоронних заходів; виконання захо­дів щодо санітарного благоустрою території населених пунктів.

Водні об'єкти, віднесені до територій та об'єктів природно-за­повідного фонду, підлягають охороні та використанню відповідно до вимог, встановлених Законом України «Про природно-заповідний фонд України». На водних об'єктах, віднесених до природно-за­повідного фонду, забороняється здійснення будь-якої діяльності, що суперечить їх цільовому призначенню.

Заходи щодо охорони вод у процесі виробничої та іншої госпо­дарської діяльності. Водне законодавство особливу увагу приділяє регулюванню охорони вод під час розміщення, проектування, будівництва, реконструкції й введення в дію підприємств, споруд та інших об'єктів, що можуть впливати на стан вод. У процесі цих видів робіт, а також при впровадженні нових технологічних про­цесів мають забезпечуватися раціональне використання вод, перед­бачатися технології, які забезпечують охорону вод від забруднення, засмічення і вичерпання, запобігання їх шкідливій дії, охорону зе­мель від засолення, підтоплення або переосушення, а також спри­яють збереженню природних умов і ландшафтів як безпосередньо в зоні їх розміщення, так і на водозабірній площі водних об'єктів.

Також забороняється: проектування і будівництво прямоточних систем водопостачання промислових підприємств; здійснення про­ектів господарської та іншої діяльності без оцінки їх впливу на стан вод.

442

§ 2. Правове регулювання використання й охорони вод

Сільськогосподарські і промислові підприємства, установи, ор­ганізації і громадяни зобов'язані дотримуватися заборон щодо за­бруднення і засмічення водних об'єктів виробничими, побутови­ми, радіоактивними та іншими відходами, сміттям, хімічними та іншими забруднюючими речовинами. Це також стосується влас­ників засобів водного транспорту, трубопроводів, плавучих та інших споруд на водних об'єктах.

Спеціальні заборони встановлені щодо введення в дію підприємств, споруд та інших об'єктів, що впливають на стан вод. Так, заборо­няється введення в дію:

• нових і реконструйованих підприємств, цехів, агрегатів, ко­
  мунальних та інших об'єктів, не забезпечених пристроями і очис­
  ними спорудами необхідної потужності, що запобігають забруд­
  ненню і засміченню вод або їх шкідливій дії, та необхідною
  вимірювальною апаратурою, що здійснює облік об'ємів забору і
  скидання води;

• зрошувальних і обводнювальних систем, водосховищ і кана­
  лів — до проведення передбачених проектами заходів, що запобіга­
  ють затопленню, підтопленню, заболоченню, засоленню земель і
  ерозії грунтів, а також забрудненню поверхневих та підземних вод
  скиданням із зрошувальних систем;

• осушувальних систем — до повної готовності водоприймачів
  та інших споруд відповідно до затверджених проектів;

• водозабірних споруд — без рибозахисних пристроїв та обла-
  штованих відповідно до затверджених проектів зон санітарної охо­
  рони водозаборів;

• гідротехнічних споруд — до повної готовності пристроїв для
  пропускання паводкових вод і риби відповідно до затверджених
  проектів;

• експлуатаційних свердловин на воду — без оснащення їх во-
  дорегулюючими та контрольно-вимірювальними пристроями.

Забороняється також наповнення водоймища до здійснення пе­редбачених проектами заходів щодо підготовки його ложа.

Спеціальні правові вимоги встановлені щодо охорони підземних вод. Підприємства, установи і організації, діяльність яких може не­гативно впливати на стан підземних вод, повинні здійснювати за­ходи щодо запобігання забрудненню підземних вод, а також облад­нувати локальні мережі спостережувальних свердловин для кон­тролю за якісним станом цих вод. У разі розкриття водоносних го-

443

Розділ XIII. Правова охорона і використання вод

ризонтів з підземною водою питної якості особи, які проводять бу­рові, гірничі та інші роботи, пов'язані з пошуками, розвідкою, ек­сплуатацією родовищ корисних копалин, мають повідомити про це у встановленому порядку державні органи екології і природних ре­сурсів та санітарного нагляду для вжиття заходів щодо охорони підземних вод від вичерпання і забруднення (ст. 105 Водного ко­дексу України).

Особливій охороні підлягають внутрішні морські води і тери­торіальне море. Законодавство (ст. 102 Водного кодексу України) забороняє скидати з суден і плавучих засобів, платформ та інших морських споруд і повітряних суден хімічні, радіоактивні та інші шкідливі речовини, а також радіоактивні або інші відходи, ма­теріали, предмети та сміття, які можуть спричинити забруднення моря. Правила охорони внутрішніх морських вод територіального моря від забруднення і засмічення, затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 29 лютого 1996 р. Ними передбаче­но, що з метою запобігання забрудненню внутрішніх морських вод і територіальних вод конструкція і обладнання суден мають відповідати вимогам, встановленим міжнародними договорами Ук­раїни щодо запобігання забрудненню морського середовища із су­ден. Операції із забруднюючими речовинами, їх сумішами, а також із зворотними водами підлягають обов'язковій реєстрації в судно­вих документах, форми яких узгоджуються з державними інспекціями охорони Чорного і Азовського морів Мінприроди Ук­раїни. Забороняється скидання із суден очищених господарсько-побутових стічних вод у чотиримільній зоні прибережних вод. Такі стічні води повинні накопичуватися та здаватися на судна-збірни-ки або на берегові очисні споруди. В зазначених Правилах вста­новлені й інші вимоги щодо охорони внутрішніх морських вод та територіального моря.

Окремим напрямом охорони вод є забезпечення водності річок, запобігання їх виснаженню. З цією метою законодавство передбачає здійснення комплексу заходів, що включає:

• створення прибережних захисних смуг;

• створення спеціалізованих служб по догляду за річками, при­
  бережними захисними смугами, гідротехнічними спорудами та
  підтримання їх у належному стані;

• впровадження ґрунтозахисної системи землеробства з кон­
  турно-меліоративною організацією території водозабору;

444

§ 2. Правове регулювання використання й охорони вод

• 
  здійснення агротехнічних, агролісомеліоративних та гідро­
  технічних протиерозійних заходів, а також створення для організо­
  ваного відводу поверхневого стоку відповідних споруд (водостоки,
  перепуски, акведуки тощо) під час будівництва і експлуатації
  шляхів, залізниць та інших інженерних комунікацій;

• впровадження водозберігаючих технологій, а також здійснен­
  ня інших водоохоронних заходів, передбачених законодавством, на
  підприємствах, в установах і організаціях, розташованих у басейні
  річки;

• створення гідрологічних пам'яток природи тощо.

З метою оцінки екологічного стану басейну річки та розробки заходів щодо раціонального використання і охорони вод та відтво­рення водних ресурсів має складатися паспорт річки (ст. 81 Водно­го кодексу України). Порядком складання паспортів річок, затвер­дженим постановою Кабінету Міністрів України від 14 квітня 1997 р., встановлено, що такий паспорт розробляється на річки, які мають площу водозабору до 50 тис. квадратних кілометрів, за за­мовленням водогосподарських організацій Держводгоспу України. Паспорт річки має містити уніфіковані зведені основні дані про водний режим, фізико-географічні особливості, використання природних ресурсів і екологічну обстановку в басейні річки.

Особливій охороні підлягають малі річки. До них належать річки з площею водозабору до 2 тис. квадратних кілометрів (частина чет­верта ст. 79 Водного кодексу України). З метою охорони водності малих річок забороняється: змінювати рельєф басейну річки; руйну­вати русла пересихаючих річок, струмки та водотоки; випрямляти русла річок та поглиблювати їх дно нижче природного рівня або перекривати їх без улаштування водостоків, перепусків чи акве­дуків; зменшувати природний рослинний покрив і лісистість басей­ну річки; розорювати заплавні землі та застосовувати на них засо­би хімізації; проводити осушувальні меліоративні роботи на забо­лочених ділянках та урочищах у верхів'ях річок; надавати земельні ділянки у заплавах річок під будь-яке будівництво (крім гідро­технічних, гідрометричних та лінійних споруд), а також садівництва та городництва; здійснювати інші роботи, що можуть негативно впливати чи впливають на водність річки і якість води в ній.

Заходи щодо запобігання шкідливвй дії вод та аваріям на водних об'єктах і ліквідації їх наслідків. Шкідливою дією вод є: наслідки повені, що призвели до затоплення і підтоплення земель та населе-

445

Розділ XIII. Правова охорона і використання вод

них пунктів; руйнування берегів, захисних дамб та інших споруд; заболочення, підтоплення і засолення земель, спричинені підви­щенням рівня ґрунтових вод внаслідок ненормованої подачі води під час зрошення, витікання води з водопровідно-каналізаційних систем та перекриття потоків підземних вод при розміщенні вели­ких промислових та інших споруд; осушення земель, зумовлене за­бором підземних вод у кількості, що перевищує встановлені обсяги відбору води; забруднення (засолення) земель у районах видобуван­ня корисних копалин, а також після закінчення експлуатації родо­вищ та їх консервації; ерозія ґрунтів, утворення ярів, зсувів і селей. З метою запобігання шкідливій дії вод мають вживатися спеціальні заходи, а саме:

• залуження та створення лісонасаджень на прибережних за­
  хисних смугах, схилах, балках та ярах;

• будівництво протиерозійних, гідротехнічних споруд, земля­
  них валів, водоскидів, захисних дамб, водосховищ-регуляторів;

• спорудження дренажу;

• укріплення берегів тощо.

У разі загрози стихійного лиха, пов'язаного із шкідливою дією вод, місцеві ради із залученням підприємств, організацій зо­бов'язані вжити невідкладних заходів щодо запобігання цьому ли­хові, а в разі його настання — щодо негайної ліквідації його наслідків.

Підприємства, установи чи організації, з вини яких сталася аварійна ситуація на водних об'єктах, пов'язаних з їх забруднен­ням, що може шкідливо вплинути на здоров'я людей і стан водних екосистем, повинні негайно розпочати здійснення заходів щодо ліквідації її (аварії, аварійної ситуації) наслідків і повідомити про аварію державні органи екології і природних ресурсів, санітарного нагляду, водного господарства та відповідну місцеву раду.

На державні органи водного господарства покладено обов'язок щодо забезпечення безаварійного функціонування водних об'єктів під час повеней і паводків, прогнозування поширення спричине­них ними наслідків. Також у даній ситуації державні органи вод­ного господарства спільно з відповідними місцевими радами мають здійснювати заходи щодо забезпечення безперебійного водопоста­чання населення і галузей економіки.

Спостереження за розвитком стихійних явищ мають здійснюва­ти державні органи екології і природних ресурсів. Ці ж органи ма-

446

§ 3. Державне управління і контроль у сфері використання ... водних ресурсів

ють забезпечувати місцеві ради та органи виконавчої влади не­обхідною гідрологічною і гідрохімічною інформацією.

Місцеві ради зобов'язані інформувати населення про аварію, стихійне лихо, їх масштаби, можливе порушення екологічної без­пеки та про вжиті заходи щодо ліквідації їх наслідків.

? 3. Державне управління і контроль у сфері використання та охорони водних ресурсів

Державне управління в галузі використання і охорони вод здійснюють Кабінет Міністрів України, центральні органи вико­навчої влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації. Крім того, функції управління в даній сфері здійснюють органи місцевого самоврядування відповідно до зако­нодавства.

Серед цих органів слід виділити Мінприроди України, Держвод-госп України, що є спеціально уповноваженими центральними ор­ганами виконавчої влади з питань використання та охорони вод.

На Мінприроди України покладається здійснення комплексно­го управління в галузі охорони водних ресурсів, проведення єдиної науково-технічної політики з питань використання і охорони вод та відтворення водних ресурсів, координація діяльності міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, підприємств, уста­нов та організацій у цій галузі, а також здійснення інших функцій, пов'язаних із регулюванням діяльності в сфері використання і охо­рони вод та відтворення водних ресурсів. Компетенція Мінприро­ди України в даній галузі управління визначається Водним кодек­сом України (ст. 15) та Положенням про це міністерство.

До відання Держводгоспу України належить державне уп­равління в галузі водного господарства, здійснення єдиної технічної політики, впровадження у водне господарство досягнень науки, техніки, нових технологій і передового досвіду, розробка і встановлення режимів роботи водосховищ комплексного призна­чення, водогосподарських систем і каналів, затвердження правил їх експлуатації, а також здійснення інших функцій, пов'язаних із за­безпеченням реалізації державної політики в цій сфері суспільних відносин. Компетенція Держводгоспу України визначається Вод­ним кодексом України (ст. 16) та Положенням про цей комітет.

447

Розділ XIII. Правова охорона і використання вод

Державне управління в галузі використання і охорони вод та відтворення водних ресурсів має здійснюватися за басейновим прин­ципом. Це зумовлено тим, що, по-перше, постійно зростає роль водного фактору, від якого залежать розвиток та розміщення об'єктів виробництва на території річкового басейну; по-друге, в межах басейну замикаються кругообіги речовин і саме водні об'єкти найчастіше є шляхами поширення, забруднюючих речовин і їх акумуляції.

Басейнове управління має базуватися на таких принципах, як:

• пріоритетність екологічної безпеки природокористування, уз­
  годженість і збалансованість екологічної політики суб'єктів водо­
  користування і водогосподарської діяльності;

• економічна цілісність басейнового водогосподарського ком­
  плексу, самодостатність та самоокупність водогосподарської і во­
  доохоронної діяльності;

• забезпечення взаємодії територіальних та галузевих суб'єктів
  управління водним господарством на основі програмно-цільового
  методу;

• стандартизація процедур і процесів басейнового управління і
  посилення відповідальності всіх суб'єктів водокористування і водо­
  господарської діяльності за стан водного басейну і якість водних
  ресурсів;

• інформаційне та наукове забезпечення управлінських рішень,
  участь громадськості в рішенні водогосподарських і екологічних
  проблем басейну.

Застосування басейнового принципу дає змогу підвищити ефек­тивність державного управління в сфері використання і охорони водних об'єктів у межах їх водозабірних басейнів, максимально по­вно враховувати екологічні інтереси відповідних територій та водо­користувачів.

Басейновий принцип управління в сфері використання і охоро­ни вод, відтворення водних ресурсів передбачено Водним кодексом України (частина перша ст. 13), а умови та вимоги щодо реалізації цього принципу в управлінській діяльності визначені Концепцією розвитку водного господарства України, схваленої постановою Верховної Ради України від 14 січня 2000 р.

Управлінська діяльність зазначених органів державної влади та місцевого самоврядування реалізується в межах певних функцій, ос­новними з яких є:

448

§ 3. Державне управління і контроль у сфері використання ... водних ресурсів

• 
  розробка і реалізація державних, міждержавних та регіональ­
  них програм використання і охорони вод та відтворення водних
  ресурсів;

• здійснення державного обліку вод, ведення водного кадастру;

• здійснення моніторингу вод;

• видача дозволів на здійснення спеціального водокористу­
  вання;

• нормування та лімітування водокористування;

• здійснення державного контролю за використанням і охоро­
  ною вод.

Державні, міждержавні та регіональні програми використання і охорони вод та відтворення водних ресурсів розробляються з метою здійснення цілеспрямованої і ефективної діяльності щодо задово­лення потреб населення і галузей економіки у воді, збереження, раціонального використання і охорони вод, запобігання їх шкідливій дії. Зазначені програми розробляються на основі даних державного обліку вод, водного кадастру, схем використання і охо­рони вод та відтворення водних ресурсів тощо.

Схема використання і охорони вод та відтворення водних ре­сурсів — це предпроектний документ, що визначає основні водо­господарські та інші заходи, які підлягають здійсненню для задо­волення перспективних потреб у воді населення і галузей еко­номіки, а також для охорони вод або запобігання їх шкідливій дії.

Програми використання і охорони вод та відтворення водних ресурсів, як і інші екологічні програми, мають висвітлювати такі питання, як: необхідність і стисле обгрунтування доцільності роз­роблення програми; основну мету програми і термін її реалізації; характеристику сучасного стану проблеми, на розв'язання якої орієнтована програма; основні (пріоритетні) напрями дій для до­сягнення кінцевої мети програми; етапи вирішення завдань про­грами і терміни їх виконання та інші питання, вирішення яких не­обхідно для поставлених завдань.

Прикладом даного роду програм може бути Національна програ­ма екологічного оздоровлення басейну Дніпра та поліпшення якості питної води, затверджена постановою Верховної Ради Украї­ни від 27 лютого 1997 р. Цією програмою передбачається віднов­лення і забезпечення сталого функціонування екосистеми Дніпра, якісного водопостачання, екологічно безпечних умов життєдіяль­ності населення і господарської діяльності та захист водних ресурсів

15 52оо 449

Розділ XIII. Правова охорона і використання вод

від забруднення та виснаження. Розробка та реалізація зазначених програм має здійснюватися за рахунок Державного бюджету Ук­раїни, бюджету Автономної Республіки Крим та місцевих бюджетів, коштів підприємств, установ та організацій, позабюджетних фондів, добровільних внесків організацій і громадян, інших коштів.

Державний облік вод та державний водний кадастр. Державний облік вод має своїм завданням встановлення відомостей про кількість і якість вод, а також даних про водокористування (про забір та використання вод, скидання зворотних вод та забруднюю­чих речовин, наявність систем оборотного водопостачання та їх потужність, а також діючих систем очищення стічних вод та їх ефективність тощо). На основі цих відомостей здійснюється роз­поділ води між водокористувачами та розробляються заходи щодо раціонального використання і охорони "вод та відтворення водних ресурсів.

Державний облік та аналіз стану водокористування здійсню­ється шляхом подання водокористувачами звітів про водокори­стування до державних органів водного господарства за встановле­ною формою.

Форма звітів про водокористування, порядок їх заповнення та періодичність подання затверджуються Держкомстатом України за поданням Держводгоспу України та за погодженням з Мінприро­ди України.

Державний облік поверхневих та підземних вод здійснюється Мінприроди України шляхом спостережень за їх кількісними і якісними характеристиками.

Державний водний кадастр складається з метою систематизації даних державного обліку вод та визначення наявних для викорис­тання водних ресурсів. Він містить систематизований звіт відомо­стей про: поверхневі, підземні, внутрішні морські води та тери­торіальне море; обсяги, режим, якість і використання вод (водних об'єктів); водокористувачів (крім вторинних). До державного вод­ного кадастру включаються також відомості про водогосподарські об'єкти, що забезпечують використання води, очищення та ски­дання зворотних вод.

Державний водний кадастр ведеться Мінприроди України та Держводгоспом України в порядку, що визначений Водним кодек­сом України (ст. 28) та Порядком ведення державного водного кадастру.

450

§ 3. Державне управління і контроль у сфері використання ... водних ресурсів

Державний моніторинг вод здійснюється з метою забезпечення збирання, обробки, збереження та аналізу інформації про стан вод, прогнозування його змін та розробки науково обґрунтованих реко­мендацій для прийняття управлінських рішень у галузі використан­ня і охорони вод та відтворення водних ресурсів.

До об'єктів державного моніторингу вод належать: природні во­дойми (озера), водотоки (річки, струмки): штучні водойми (водо­сховища, ставки), канали та інші водні об'єкти: підземні води та джерела; внутрішні морські води та територіальне море; виключна (морська) економічна зона; джерела забруднення вод, включаючи зворотні води, аварійні скидання рідких продуктів і відходів, втра­ти продуктів і матеріалів при видобуванні корисних копалин у ме­жах акваторій поверхневих вод, внутрішніх морських вод, тери­торіального моря і виключної (морської) зони України та фільтрацію забруднюючих речовин з технологічних водойм та схо­вищ, масовий розвиток синьо-зелених водоростей; надходження шкідливих речовин з донних відкладів (вторинне забруднення) та інші джерела забруднення, щодо яких можуть здійснюватися спо­стереження.

Державний моніторинг вод є складовою державної системи моніторингу навколишнього природного середовища і здійсню­ється в порядку, що визначається Водним кодексом України (ст. 21), Положенням про державну систему моніторингу довкілля, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від ЗО бе­резня 1998 р. та Порядком здійснення державного моніторингу вод, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 липня 1996 р.

Видача дозволів на спеціальне використання водних ресурсів має на меті визначення екологічно допустимих меж водокористування на певних водних об'єктах, запобігання безконтрольному, не­обгрунтованому використанню вод у процесі виробничої та іншої господарської діяльності. Дозвіл на спеціальне використання вод­них ресурсів — це офіційний документ, що засвідчує право фізич­них та юридичних осіб на забір води з водних об'єктів із застосу­ванням споруд або технічних пристроїв та скидання в них зворот­них вод.

Дозвіл на спеціальне водокористування видається:

— державними органами екології та природних ресурсів — у разі використання води водних об'єктів загальнодержавного значення;

451

Розділ XIII. Правова охорона і використання вод

— Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами за погодженням з державними органами екології та природних ресурсів — у разі ви­користання води водних об'єктів місцевого значення.

У дозволі на спеціальне водокористування визначаються ліміти забору води та скидання забруднюючих речовин. У разі маловоддя ліміт забору води може бути зменшено спеціально уповноважени­ми державними органами без коригування дозволу на спеціальне водокористування.

Порядок видачі дозволів на спеціальне водокористування виз­начається Водним кодексом України (ст. 49) та Положенням про порядок видачі дозволів на спеціальне використання природних ресурсів, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 10 серпня 1992 р. (із змінами, внесеними постановою Кабінету Міністрів України від 29 липня 1999 р.).

Нормування та лімітування водокористування. Вони здійснюють­ся з метою визначення критеріїв оцінки екологічно допустимого впливу на водні об'єкти виробничої та іншої господарської діяль­ності та встановлення обсягів водокористування із врахуванням наявного потенціалу водних ресурсів на відповідних територіях.

Система нормативів у галузі використання і охорони вод та відтворення водних ресурсів складається з:

1) нормативів екологічної безпеки водокористування, а саме: гранично допустимих концентрацій речовин у водних об'єктах, во­да яких використовується для задоволення питних, господарсько-побутових та інших потреб населення; гранично допустимих кон­центрацій речовин у водних об'єктах, вода яких використовується для потреб рибного господарства; допустимих концентрацій радіоактивних речовин у водних об'єктах, вода яких використо­вується для задоволення питних, господарсько-побутових та інших потреб населення.

Ці нормативи встановлюються для оцінки можливостей вико­ристання води з водних об'єктів для потреб населення та галузей економіки. Вони розробляються і затверджуються: МОЗ України та Національною комісією з радіаційного захисту населення України — для водних об'єктів, вода яких використовується для задоволен­ня питних, господарсько-побутових та інших потреб населення; Мінагрополітики України — для водних об'єктів, вода яких вико­ристовується для потреб рибного господарства. Нормативи еко-

452

§ 3. Державне управління і контроль у сфері використання ... водних ресурсів

логічної безпеки водокористування вводяться в дію за погоджен­ням з Мінприроди України;

2. екологічних нормативів якості води водних об'єктів, які
   містять науково обгрунтовані значення концентрацій забруднюю­
   чих речовин та показників якості води (заґальнофізичні,
   біологічні, хімічні, радіаційні). Вони встановлюються для оцінки
   екологічного благополуччя водних об'єктів та визначення ком­
   плексу водоохоронних заходів. Ці нормативи розробляються і за­
   тверджуються Мінприроди України і МОЗ України;

3. нормативів гранично допустимого скидання забруднюючих
   речовин, що встановлюються з метою поетапного досягнення еко­
   логічного нормативу якості води водних об'єктів. Порядок розроб­
   ки та затвердження цих нормативів та перелік забруднюючих речо­
   вин, що нормуються, встановлюється Кабінетом Міністрів Ук­
   раїни;

4. галузеві технологічні нормативи утворення речовин, що ски­
   даються у водні об'єкти (нормативи гранично допустимих концен­
   трацій речовин у стічних водах, що утворюються в процесі вироб­
   ництва одного виду продукції при використанні однієї й тієї ж си­
   ровини), встановлюються для оцінки екологічної безпеки вироб­
   ництва. Вони розробляються і затверджуються відповідними цент­
   ральними органами виконавчої влади за погодженням з Мінприро­
   ди України;

5. технологічні нормативи використання води, а саме: поточні
   технологічні нормативи використання води — для існуючого рівня
   технологій; перспективні технологічні нормативи використання
   води — з урахуванням досягнень на рівні передових світових тех­
   нологій. Вони встановлюються для оцінки та забезпечення
   раціонального використання води у галузях економіки. Розробка та
   затвердження цих нормативів покладається на відповідні міністер­
   ства та інші центральні органи виконавчої влади за погодженням з
   Мінприроди України.

Ліміти обсягів використання вод з водних об'єктів, на основі яких видаються дозволи на спеціальне водокористування, встанов­люються відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 10 серпня 1992 р. (зі змінами, внесеними постановою Кабінету Міністрів України від 29 липня 1999 р.) «Про порядок видачі доз­волів на спеціальне використання природних ресурсів і встановлен­ня лімітів використання ресурсів загальнодержавного значення».

453

Розділ XIII. Правова охорона і використання вод

Державний контроль у галузі використання та охорони вод має своїм завданням забезпечення додержання усіма юридичними і фізичними особами вимог водного законодавства. Він здійснюється Кабінетом Міністрів України, державними органами екології та природних ресурсів, державними органами водного гос­подарства, іншими спеціально уповноваженими державними орга­нами відповідно до законодавства.

Так, Мінприроди України здійснює відповідно до законодавст­ва державний контроль за додержанням норм і правил у сфері ви­користання та охорони поверхневих вод, підземних вод та джерел, внутрішніх морських вод та територіального моря.

Держводгосп України здійснює державний контроль за додер­жанням режиму роботи водосховищ комплексного призначення, водогосподарських систем і каналів, використання прибережних захисних смуг, достовірністю державного обліку водокористуван­ня, технічним станом гідротехнічних споруд, які належать підприємствам, установам, організаціям, що перебувають у сфері його управління.

Мінагрополітики України бере участь у державному контролі в сфері охорони вод у частині запобігання та усунення забруднення рибогосподарських водойм, забезпечення охорони рибних запасів під час будівництва і експлуатації гідротехнічних споруд.

МОЗ України здійснює нагляд за санітарно-гігієнічним станом водних об'єктів, вода яких використовується для задоволення пит­них, господарсько-побутових та інших потреб населення.

Крім того, Держкомлісгосп України та Держкомзем України у межах своїх повноважень здійснюють державний контроль за до­триманням режиму використання і охорони відповідних природ­них ресурсів у водоохоронних зонах та землях водного фонду.

Ці державні органи мають право: обстежувати підприємства, ус­танови та організації незалежно від форми власності з метою пе­ревірки додержання вимог щодо використання і охорони вод та відтворення водних ресурсів; одержувати в установленому порядку від органів виконавчої влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, що є водокористувачами, інформацію, необхідну для здійснення контрольної діяльності в цій сфері; давати обов'язкові для виконання приписи щодо усу­нення виявлених порушень водного законодавства, розглядати справи про адміністративні правопорушення, подавати позови про

454

§ 4. Юридична відповідальність за порушення водного законодавства

відшкодування шкоди, заподіяної порушеннями водного законо­давства, передавати правоохоронним органам, у разі наявності підстав, передбачених законодавством, матеріали про виявлені факти злочинів у сфері використання та охорони вод, а також за­стосовувати інші заходи реагування до осіб, що порушують норми і правила, встановлені водним законодавством.

Нагляд за додержанням законодавства про використання і охо­рону вод та відтворення водних ресурсів здійснюють також органи прокуратури відповідно до законодавства.

? 4. Юридична відповідальність за порушення водного законодавства

Склади правопорушень водного законодавства визначені ст. ПО Водного кодексу України, а також КК України та КпАП. Умовно їх можна поділити на три групи:

• порушення права державної власності на води;

• забруднення, засмічення та виснаження вод, невиконання за­
  ходів щодо запобігання шкідливій дії вод;

• недотримання умов та вимог щодо водокористування, по­
  шкодження водогосподарських та гідрометричних споруд і прист­
  роїв, порушення правил їх експлуатації.

Особи, винні у порушенні вимог водного законодавства, притя­гуються до дисциплінарної, адміністративної, цивільної або кримінальної відповідальності. Водокористувачі звільняються від відповідальності за порушення водного законодавства, якщо вони виникли внаслідок дії непереборних сил природи чи воєнних дій.

Дисциплінарна відповідальність застосовується в разі порушення водного законодавства винною особою в процесі виконання трудо­вих обов'язків.

КпАП передбачається адміністративна відповідальність у ви­гляді штрафу на посадових осіб та громадян за такі порушення водного законодавства:

— порушення права державної власності на води: самовільне за­
хоплення водних об'єктів або самовільне водокористування, пере-
уступка права водокористування, а також укладання інших угод,
які в прямій чи прихованій формі порушують право державної
власності на води (ст. 48);

455

Розділ XIII. Правова охорона і використання вод

• 
  порушення правил охорони водних ресурсів: забруднення і
  засмічення вод, порушення водоохоронного режиму на водозабо­
  рах, яке спричиняє їх забруднення, водну ерозію грунтів та інші
  шкідливі явища; введення в експлуатацію підприємств, комуналь­
  них та інших об'єктів без споруд і пристроїв, що запобігають за­
  брудненню і засміченню вод або їх шкідливому діянню (ст. 59);

• порушення вимог щодо охорони територіальних і внутрішніх
  морських вод від забруднення і засмічення: забруднення і
  засмічення територіальних і внутрішніх морських вод внаслідок
  скидів із суден, здійснених без дозволу спеціально уповноважених
  державних органів або з порушенням встановлених правил; прове­
  дення навантажувальних та розвантажувальних робіт, що можуть
  призвести до забруднення територіальних і внутрішніх морських
  вод, без дозволу органів державного контролю в галузі охорони на­
  вколишнього природного середовища, якщо одержання такого
  дозволу передбачено законодавством України, неповідомлення
  адміністрації найближчого порту України про проведене внаслідок
  крайньої необхідності без належного на те дозволу скидання у мо­
  ре шкідливих речовин з судна або іншого плавучого засобу,
  повітряного судна, платформи чи іншої штучно спорудженої у морі
  конструкції, а у випадках скидання з метою поховання — і органу,
  який видає дозволи на таке скидання, одразу після здійснення або
  в ході здійснення такого скидання (ст. 59^і);

• порушення правил водокористування: забір води з порушен­
  ням правил водокористування, самовільне проведення гідро­
  технічних робіт, безгосподарне використання води (добутої або
  відведеної з водних об'єктів), порушення правил ведення первин­
  ного обліку кількості вод, що забираються з водних об'єктів і ски­
  даються до них, та визначення якості вод, що скидаються (ст. 60);

• пошкодження водогосподарських споруд і пристроїв, пору­
  шення правил їх експлуатації (ст. 61);

• невиконання капітаном або іншими особами командного
  складу судна чи іншого плавучого засобу передбачених чинним
  законодавством обов'язків по реєстрації в суднових документах
  операцій із речовинами, шкідливими для здоров'я людей або для
  живих ресурсів моря, чи сумішами, які містять такі речовини понад
  установлені норми, внесення зазначеними особами до суднових
  документів неправильних записів про ці операції або незаконна
  відмова пред'явити такі документи відповідним посадовим особам
  (ст. 62).

456

§ 4. Юридична відповідальність за порушення водного законодавства

Адміністративні штрафи накладаються відповідно до виду пра­вопорушення посадовими особами державних органів екології та природних ресурсів, водного господарства, охорони здоров'я.

У випадках, коли у діях порушників водного законодавства є оз­наки кримінальних злочинів, орган (посадові особи), що здійсню­ють державний контроль у сфері використання і охорони вод, го­тують по них відповідні матеріали і надсилають їх у правоохоронні органи для вирішення питання про притягнення винних осіб до кримінальної відповідальності.

КК України (ст. 242) визнає злочином порушення правил охо­рони вод (водних об'єктів), якщо це спричинило забруднення по­верхневих чи підземних вод і водоносних горизонтів, джерел пит­них, лікувальних вод або зміну їхніх природних властивостей, або виснаження водних джерел і створило небезпеку для життя, здо­ров'я людей чи для довкілля.

Передбачена кримінальна відповідальність й за забруднення мо­ря (ст. 243 КК України) в межах внутрішніх морських чи тери­торіальних вод України або в межах вод виключної (морської) еко­номічної зони України матеріалами чи речовинами, шкідливими для життя чи здоров'я людей, або відходами внаслідок порушення спеціальних правил, якщо це створило небезпеку для життя чи здоров'я людей або живих ресурсів моря чи могло перешкодити за­конним видам використання моря, а також незаконне скидання чи поховання в межах внутрішніх морських чи територіальних вод Ук­раїни або у відкритому морі зазначених матеріалів, речовин і відходів.

Про незаконний характер зазначених дій має свідчити їх невідповідність Правилам охорони внутрішнього моря і тери­торіальних вод від забруднення та засмічення, затвердженим по­становою Кабінету Міністрів України від 29 лютого 1996 р. Кримінальна відповідальність передбачається й за недодержання відповідними посадовими особами суден та інших плавучих за­собів, повітряних суден, платформ чи інших штучно споруджених у морі конструкцій вимог щодо повідомлення адміністрації найб­лижчого порту України, організації, яка видає дозволи на скидан­ня, відомостей про скидання чи втрати речовин, небезпечних для здоров'я людей або для живих ресурсів моря, якщо за такі самі дії до зазначених посадових осіб було застосовано адміністративне стягнення.

457

Розділ XIII. Правова охорона і використання вод

Згідно з КК України злочинними визнаються також:

• порушення законодавства про континентальний шельф Ук­
  раїни, що заподіяло істотну шкоду, а також невжиття особою, що
  відповідає за експлуатацію технологічних установок або інших
  джерел небезпеки в зоні безпеки, заходів для захисту живих ор­
  ганізмів моря від дії шкідливих відходів або небезпечних ви­
  промінювань та енергії, якщо це створило небезпеку їх загибелі або
  загрожувало життю чи здоров'ю людей (ст. 244);

• незаконне зайняття рибним, звіриним або іншим водним до­
  бувним промислом, якщо воно заподіяло істотну шкоду (ст. 249);

• проведення вибухових робіт з порушенням правил охорони
  рибних запасів або диких водних тварин (ст. 250).

Цивільна відповідальність настає незалежно від притягнення винних осіб до адміністративної та кримінальної відповідальності. Підприємства, установи, організації і громадяни України, а також іноземні юридичні й фізичні особи та особи без громадянства зо­бов'язані відшкодувати збитки, завдані ними внаслідок порушень водного законодавства, в розмірах і порядку, встановлених законо­давством України.

У цій сфері застосовуються загальні правила відшкодування шкоди, заподіяної внаслідок порушення законодавства про охоро­ну навколишнього природного середовища, визначені ст. 69 Зако­ну України «Про охорону навколишнього природного середо­вища».

Крім того, постановою Кабінету Міністрів України від 14 серп­ня 1996 р. встановлено спеціальний Порядок відшкодування збитків, завданих водокористувачам припиненням права або зміною умов спеціального водокористування. Так, передбачено, що збитки відшкодовуються юридичними і фізичними особами, які порушили правила спеціального водокористування та охорони вод, що спричинило порушення прав, наданих іншим водокорис­тувачам.

Розмір відшкодування збитків, завданих порушенням водного законодавства, розраховується за спеціальними правилами, мето­диками. Зокрема, вони містяться в Положенні про порядок обчис­лення розміру відшкодування та сплати збитків, заподіяних внаслідок забруднення із суден, кораблів та інших плавучих засобів територіальних і внутрішних морських вод України, затверджено­му наказом Мінекобезпеки України від 26 жовтня 1995 р., та Ме-

458

Рекомендована література

тодиці розрахунку розмірів відшкодування збитків, заподіяних дер­жаві внаслідок порушення законодавства про охорону та раціональне використання водних ресурсів, затвердженій наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України від 18 травня 1995 р.

Відшкодування збитків, завданих внаслідок порушень водного законодавства не звільняє винних від плати за спеціальне водоко­ристування, а також від необхідності здійснення заходів щодо ліквідації шкідливих наслідків.

Рекомендована література

1. Водне господарство в Україні / За ред. А. В. Яцика, В. М. Хо-
   рєва. — К., 2000.

2. Гордєєв В. І. Правові питання використання малих річок //
   Право України. — 1984. — № 1—2. — С. 31—32.

3. Калініченко Л. І., Карук Б. П., Тищенко О. І. Управління водо­
   господарським комплексом: Навч. посібн. — К., 2000.

4. Концепція розвитку водного господарства України. — К.,
   2000.

5. Малишева Н. Р., Єрофеєв М. І. Організаційно-правові питан­
   ня захисту малих рік // Вісник Академії наук УРСР. — 1989. —
   № 6.

459

Розділ XIV

Правова охорона і використання надр

§ 1. Надра як об'єкт охорони та використання

Надра є частиною земної кори, розташованої під поверхнею суші та дном водоймищ, яка простягається до глибин, доступних для геологічного вивчення та освоєння (ст. 1 Кодексу України про надра). Головним елементом надр є корисні копалини. Корисні копалини — це мінеральні утворення земної кори, які за хімічним складом і фізичними властивостями придатні для використання в матеріальному виробництві. Україна вирізняється різноманітністю і багатством мінерально-сировинних ресурсів. На сьогодні в країні нараховується понад 9 тис. родовищ корисних копалин, 3290 з яких залучено до промислового освоєння, та 90 видів корисних ко­палин: вугілля, нафта, газ, марганцеві, титанові й уранові руди, ртуть, каолін, сірка, графіт, будівельні матеріли, вогнетривкі гли­ни, питні та мінеральні води тощо. До промислового освоєння за­лучено від 40 до 75% розвіданих запасів основних видів корисних копалин. До них належать тверді, рідкі й газоподібні речовини в надрах землі, які можуть бути використані як безпосередньо, так і шляхом вилучення з них корисних компонентів. Надра тісно пов'язані із землею. Цей зв'язок простежується в тому, що надра є безпосереднім продовженням земельної території.

Надрам притаманні й специфічні особливості. Зокрема, вони є як основним знаряддям виробництва (при видобуванні корисних копалин), так і просторовим організаційним базисом (при викори-

460

§ 1. Надра як об'єкт охорони та використання

станні простору надр для розміщення підземних складів, споруд­женні газових і нафтових трубопроводів, газових і нафтових схо­вищ, прокладання ліній метрополітену, для захоронення шкідли­вих речовин, підземного скидання стічних вод) тощо.

Відносини, які виникають у зв'язку з вивченням, використан­ням і охороною надр та використанням відходів гірничодобувного комплексу і пов'язаних із ним переробних виробництв (торфу, са-пропелей та інших специфічних мінеральних ресурсів, включаючи підземні води, ропу соляних озер і заливів морів) називаються гірничими відносинами. Вони регулюються: Конституцією Ук­раїни, Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища», Кодексом України про надра, Гірничим законом Ук­раїни, законами України «Про державну геологічну службу Ук­раїни», «Про концесії», «Про угоди про розподіл продукції», «Про нафту і газ», «Про рентні платежі за нафту, природний газ і газо­вий конденсат», «Про державне регулювання видобутку, вироб­ництва і використання дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння та контроль за операціями з ними», «Про видобування та переробку уранових руд», «Про поводження з радіоактивними відходами», розпорядженнями і указами Президента України, а та­кож постановами Кабінету Міністрів України з питань вивчення, використання і охорони надр, нормативними актами Мінприроди України, Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської ката­строфи та іншими актами законодавства України.

Кодекс України про надра є базовим у регулюванні гірничих відносин. Його завданням є регулювання цих відносин з метою за­безпечення раціонального, комплексного вивчення і використання надр для задоволення в мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при корис­туванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природ­ного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян.

Надра в межах території України, включаючи підземний простір і корисні копалини, які містяться в надрах, енергетичні та інші ре­сурси, відповідно до ст. 4 Кодексу України про надра є виключною власністю народу України і надаються тільки в користування. Уго­ди або дії, які в прямій або прихованій формі порушують це пра­во, є недійсними. Це означає, що ділянки надр і права користуван-

461

Розділ XIV. Правова охорона і використання надр

ня ними не можуть бути предметом купівлі-продажу, дарування, спадкування, вкладу, застави або відчуження в іншій формі, крім випадків, передбачених цим кодексом.

Усі надра в Україні становлять державний фонд надр. Він вклю­чає як надра, що використовуються, так і ділянки надр, не залучені до використання, в тому числі континентального шельфу і ви­ключної (морської) економічної зони.

Складовою частиною надр визнаються як відкриті, так і ще не відкриті корисні копалини. За своїм значенням їх поділяють на ко­рисні копалини загальнодержавного і місцевого значення, а за їх по­ширенням — на незагальнопоширені та загальнопоширені.

Віднесення корисних копалин до загальнодержавного та місце­вого значення здійснюється Кабінетом Міністрів України за по­данням Мінприроди України. Правовий режим ділянок надр, наданих у користування для розробки цих корисних копалин, має суттєві відмінності. Встановлено, зокрема, різний порядок надан­ня гірничих відводів з метою розробки корисних копалин загаль­нодержавного і місцевого значення. Крім того, розробка корисних копалин місцевого значення для своїх господарських потреб дозволена усім землевласникам і землекористувачам у межах нада­них їм земельних ділянок без надання гірничих відводів або видачі спеціальних дозволів, тоді як розробка корисних копалин за­гальнодержавного значення для своїх господарських потреб земле­власникам і землекористувачам у межах наданих їм земельних ділянок без надання гірничих відводів і одержання ліцензій забо­ронена.

Особливий вид корисних копалин становлять поклади торфу, на які поширюється особливий правовий режим і які належать до родовищ місцевого значення.

Крім терміна «корисні копалини», гірниче законодавство містить поняття «родовище корисних копалин» та «техногенні ро­довища корисних копалин».

Родовище корисних копалин — це накопичення мінеральних ре­човин у надрах, на поверхні землі, у джерелах вод та газів, на дні водоймищ, які за кількістю, якістю та умовами залягання придатні для промислового використання.

Техногенні родовища корисних копалин — це місця, де накопи­чилися відходи видобутку, збагачення та переробки мінеральної сировини, запаси яких оцінені й мають промислове значення. Такі

462

§ 2. Право надрокористування та його види

родовища можуть виникати також внаслідок втрат при зберіганні, транспортуванні та використанні продуктів переробки мінеральної сировини.

Усі родовища корисних копалин, у тому числі техногенні, ста­новлять Державний фонд родовищ корисних копалин, а всі поперед­ньо оцінені родовища корисних копалин — резерв цього фонду. Державний фонд родовищ корисних копалин є складовою Держав­ного фонду надр. Державний фонд родовищ корисних копалин і Державний фонд надр формуються Мінприроди України.

$ 2. Право надрокористування та його види

Право користування надрами є різновидом права природокористу­вання. Це один з інститутів екологічного права, який формується у системі гірничого права, має свої особливості, включає в себе су­купність правових норм, що регулюють підстави і порядок виникнен­ня, зміни та припинення права надрокористування, права та обов 'яз-ки надрокористувачів.

Право користування надрами похідне від права виключної влас­ності українського народу на надра. Воно має яскраво виражений цільовий характер, оскільки при наданні ділянок надр у користу­вання обов'язково вказується конкретна мета, з якою вони по­винні використовуватися та для якої вони надаються.

Суб'єктами права користування надрами згідно зі ст. 13 Кодек­су України про надра можуть бути підприємства, установи, орга­нізації, громадяни України, а також іноземні юридичні особи та громадяни. Тобто суб'єктами права користування надрами в Украї­ні визнається коло осіб, які в установленому законом порядку набули право користування надрами і несуть у зв'язку з цим відпо­відні права і обов'язки щодо геологічного вивчення, раціонально­го використання надр та їх охорони.

Об'єктами права користування надрами є конкретні юридично відокремлені (визначені) ділянки надр, закріплені на праві корис­тування за певними суб'єктами.

Змістом права користування надрами є права і обов'язки, які встановлені законодавством України про надра для суб'єктів права користування надрами щодо наданих їм ділянок надр.

Усі суб 'єкти права користування надрами мають право:

463

Розділ XIV. Правова охорона і використання надр

• 
  здійснювати на наданій їм ділянці надр геологічне вивчення,
  комплексну розробку родовищ корисних копалин та інші роботи
  згідно з умовами спеціального дозволу (ліцензії);

• розпоряджатися видобутими корисними копалинами, якщо
  інше не передбачено законодавством або умовами спеціального
  дозволу (ліцензії) та угодою про розподіл продукції;

• здійснювати на умовах спеціального дозволу (ліцензії) кон­
  сервацію наданого в користування родовища корисних копалин
  або його частини;

• право на першочергове продовження строку тимчасового ко­
  ристування надрами.

До основних обов'язків користувачів надр згідно зі ст. 24 Кодек­су України про надра належать:

• використання надр відповідно до цілей, для яких їх було на­
  дано;

• забезпечення повноти геологічного вивчення, раціонального,
  комплексного використання та охорони надр;

• забезпечення безпеки людей, майна та навколишнього при­
  родного середовища;

• приведення земельних ділянок, порушених при користуванні
  надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання в
  суспільному виробництві;

• виконання інших вимог щодо користування надрами, вста­
  новлених законодавством України.

Згідно зі ст. 28 Кодексу України про надра користування надра­ми є платним, крім випадків, передбачених його ст. 29. Плата справ­ляється за користування надрами в межах території України, її кон­тинентального шельфу і виключної (морської) економічної зони.

Плата за користування надрами справляється у вигляді: платежів за користування надрами; відрахувань за геологорозвідувальні роботи, виконані за рахунок державного бюджету; збору за видачу спеціальних дозволів (ліцензій); акцизного збору.

Плата за користування надрами не звільняє користувачів від сплати інших обов'язкових платежів, передбачених законодавством України.

Від плати за користування надрами згідно зі ст. 29 Кодексу України про надра можуть звільнятися деякі категорії користувачів надр. Крім цього, користувачам можуть надаватися пільги та знижки.

464

§ 2. Право надрокористування та його види

Платежі за користування надрами можуть справлятися у вигляді разових внесків та(або) регулярних платежів, які визначаються на основі відповідних еколого-економічних розрахунків.

Розміри платежів за проведення наукових і розвідувальних робіт визначаються залежно від економіко-географічних умов і розміру ділянки надр, виду корисних копалин, тривалості робіт, стану гео­логічного вивчення території та ступеня ризику.

Платежі за видобуток корисних копалин визначаються з ураху­ванням геологічних особливостей родовищ та умов їх експлуатації.

Розміри платежів за користування надрами континентального шельфу і в межах виключної (морської) економічної зони визнача­ються залежно від площі ділянки, що надається в користування, глибини моря та мети користування надрами.

Платежі за користування надрами в цілях, не пов'язаних із ви­добуванням корисних копалин, у тому числі для будівництва і ек­сплуатації підземних споруд, визначаються залежно від розмірів ділянки надр, що надається у користування, корисних властивос­тей і ступеня екологічної безпеки при їх використанні.

Базові нормативи плати за користування надрами для видобу­вання корисних копалин та порядок її справляння встановлюють­ся Кабінетом Міністрів України.

Плата за користування надрами може справлятися як у вигляді грошових платежів, так і в натуральному вигляді (частина видобу­тої мінеральної сировини або іншої виробленої користувачем надр продукції, виконання робіт чи надання інших послуг), крім ма­теріалів, продуктів та послуг, перелік яких визначається постано­вою Кабінету Міністрів України від 12 грудня 1994 р.

Відрахування за геологорозвідувальні роботи, виконані за раху­нок державного бюджету, справляються з користувачів надр, які здійснюють видобуток корисних копалин на раніше розвіданих ро­довищах, і повністю надходять до державного бюджету та спрямо­вуються на розвиток мінерально-сировинної бази.

Платежі за користування надрами направляються в державний бюджет, бюджети Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя у відсотках, визначених ст. 31 Кодексу Ук­раїни про надра.

Права користувачів надр охороняються законом і можуть бути обмежені лише у випадках, передбачених законодавством України. Збитки, завдані порушенням прав користувачів надр, підлягають

465

Розділ XIV. Правова охорона і використання надр

відшкодуванню в повному обсязі відповідно до законодавчих актів України.

Класифікація права користування надрами здійснюється на ос­нові цільового призначення та терміну користування.

За терміном користування надрами може бути постійним або тимчасовим. Постійним визнається користування надрами без за­здалегідь встановленого строку. Тимчасове користування надрами може бути короткостроковим (до 5 років) і довгостроковим (до 20 років).

За необхідності строки тимчасового користування надрами мо­же бути продовжено.

Перебіг строку користування надрами починається з дня одер­жання спеціального дозволу (ліцензії) на користування надрами, якщо в ньому не передбачено інше (ст. 15 Кодексу України про надра).

Строк дії угоди про розподіл продукції визначається сторонами, однак не може перевищувати 50 років з дня її підписання.

Розрізняють такі види користування надрами:

• геологічне вивчення, в тому числі дослідно-промислові роз­
  робки корисних копалин загальнодержавного значення;

• видобування корисних копалин;

• будівництво та експлуатація підземних споруд, не пов'язаних
  із видобуванням корисних копалин, у тому числі споруд для
  підземного зберігання нафти, газу та інших речовин і матеріалів,
  захоронення шкідливих речовин і відходів виробництва, скидання
  стічних вод;

• створення геологічних територій та об'єктів, що мають важ­
  ливе наукове, культурне, санітарно-оздоровче значення (наукові
  полігони, геологічні заповідники, заказники, пам'ятки природи,
  лікувальні, оздоровчі заклади та ін.);

• задоволення інших потреб (ст. 14 Кодексу України про надра).

Кожен вид користування надрами може мати відповідні підви­ди. Наприклад, видобування корисних копалин може бути розме­жоване на видобування загальнопоширених і незагальнопошире-них корисних копалин. Поділ права користування надрами на ви­ди і підвиди зумовлений специфікою правового регулювання різних видів (підвидів) користування надрами. В основі цільового використання надр лежить загальний принцип раціонального при­родокористування в Україні.

466

§ 2. Право иадрокористування та його види

Право користування надрами для їх геологічного вивчення

здійснюється з метою одержання даних про геологічну будову надр, процеси, які відбуваються в них, виявлення і оцінки корис­них копалин, вивчення закономірностей їх формування і розміщення, з'ясування гірничо-технічних та інших умов розробки родовищ корисних копалин і використання надр для цілей, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин.

Проведення робіт по геологічному вивченню надр організо­вується та координується Мінприроди України. Воно передбача­ється державними програмами, здійснюється, як правило, за раху­нок коштів, що відраховуються видобувними підприємствами до державного бюджету за раніше виконані геолого-розвідувальні роботи. В окремих випадках геологічне вивчення надр може вико­нуватися за рахунок прямих видатків державного та місцевих бюд­жетів.

Пошук родовищ корисних копалин становить собою дії, які безпосередньо спрямовані на виявлення корисних копалин. Згідно зі ст. 41 Кодексу України про надра особи, які відкрили невідоме раніше родовище, що має промислову цінність або виявили додат­кові запаси корисних копалин чи нову мінеральну сировину в раніше відомому родовищі, що істотно підвищують його промис­лову цінність, визнаються першовідкривачами. Вони мають право на винагороду. Положення про першовідкривачів родовищ корисних копалин затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 1 лютого 1995 р.

Розвідка родовищ корисних копалин — це сукупність різного роду геологічних робіт, які виконуються на родовищі з метою виз­начення кількості, якості корисних копалин і умов їх залягання.

Підставою виникнення права користування надрами з метою їх геологічного вивчення є державна реєстрація та облік робіт по ге­ологічному вивченню надр. Роботи по геологічному вивченню надр підлягають обов'язковій державній реєстрації та обліку з ме­тою узагальнення і максимального використання результатів вив­чення надр, а також запобігання дублюванню зазначених робіт.

Право користування надрами для видобування корисних копалин — найбільш поширений вид права надрокористування. Його суб'єктами є, як правило, гірничодобувні підприємства, а об'єкта­ми — ділянки надр у межах гірничого відводу. Суб'єкти права ко­ристування надрами для видобування корисних копалин мають

467

Розділ XIV. Правова охорона і використання надр

право використовувати надра з тією метою, для якої вони надані. У зв'язку з цим вони мають право в межах гірничого відводу зво­дити і експлуатувати споруди й інші об'єкти, необхідні для веден­ня робіт, пов'язаних з експлуатацією родовищ корисних копалин.

Відповідно до ст. 52 Кодексу України про надра з метою за­побігання негативним демографічним, соціальним та екологічним наслідкам інтенсивного видобутку корисних копалин встановлю­ються квоти на видобуток окремих видів корисних копалин.

Користувачі надр, які здійснюють видобування корисних копа­лин та переробку мінеральної сировини, повинні дотримуватись основних вимог при розробці цих родовищ та переробці мінераль­ної сировини, які закріплені в ст. 53 Кодексу України про надра.

Право користування надрами для цілей, не пов'язаних з видобу­ванням корисних копалин, тобто користування надрами для будівництва та експлуатації підземних споруд і для інших цілей, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин, здійснюється за відповідними проектами, в яких передбачаються заходи, що забез­печують знешкодження стічних вод, шкідливих речовин і відходів виробництва або локалізацію їх у визначених межах, а також за­побігають їх проникненню в гірничі виробки, на земну поверхню та у водні об'єкти. При порушенні вимог, закріплених у згаданих проектах, скидання в надра стічних вод, захоронення шкідливих речовин і відходів виробництва має бути обмежене, тимчасово за­боронене (зупинене) або припинене органами державного гірничо­го нагляду чи іншими спеціально уповноваженими державними органами в порядку, передбаченому законодавством України (ст. 55 Кодексу України про надра).

Надання надр для захоронення відходів виробництва та інших шкідливих речовин, скидання стічних вод допускається у винятко­вих випадках при додержанні норм, правил та вимог, передбачених законодавством України.

Надра для вищезгаданих цілей надаються відповідно до ст. 19 Кодексу України про надра за результатами спеціальних досліджень та на підставі проектів, виконаних на замовлення заінтересованих підприємств, установ і організацій, тобто надра надаються в користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу (ліцензії) на користування ділянкою надр. Право користування надрами для цілей, не пов'язаних з видобуванням корисних копа-

468

§ 2. Право надрокористування та його види

лин, також має бути засвідчене актом про надання гірничого відводу.

Підстави припинення права користування надрами передбачені ст. 26 Кодексу України про надра. Право користування надрами припиняється у разі:

• якщо відпала потреба у користуванні надрами;

• закінчення встановленого строку користування надрами;

• припинення діяльності користувачів надр, яким їх було нада­
  но у користування;

• користування надрами із застосуванням методів і способів,
  що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення
  навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків у
  населення;

• використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано,
  порушення інших вимог, передбачених дозволом (ліцензією) на
  користування ділянкою надр;

• якщо користувач без поважних причин протягом двох років,
  а для надто перспективних площ та родовищ нафти та газу — 180
  календарних днів не приступив до користування надрами;

• вилучення у встановленому законодавством порядку наданої
  у користування ділянки надр.

Право користування надрами припиняється органом, який на­дав надра у користування, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 ст. 26 Кодексу України про надра, у разі незгоди користувачів право користування припиняється в судовому порядку.

Законодавством України можуть бути передбачені й інші випад­ки припинення прав користування надрами.

Відповідно до ст. 27 Кодексу України про надра землевласники і землекористувачі можуть бути позбавлені права видобування ко­рисних копалин місцевого значення, торфу і прісних підземних вод та права користування надрами для господарських і побутових потреб у разі порушення ними порядку і умов користування над­рами на наданих їм у власність або користування земельних ділян­ках відповідними радами або іншими спеціально уповноваженими органами в порядку, передбаченому законодавством України.

469

Розділ XIV. Правова охорона і використання надр

? 3. Правова охорона надр

Правова охорона надр — це система заходів (організаційних, технічних, технологічних, соціально-економічних, екологічних, право­вих тощо), передбачених чинним законодавством України, спрямова­них на забезпечення раціонального використання надр і мінеральних ресурсів, недопущення шкідливого впливу робіт, пов'язаних із користу­ванням надрами, на збереження запасів корисних копалин, гірничих виробок і свердловин, що експлуатуються чи законсервовані, а також підземних споруд, запобігання шкідливому впливу гірничих робіт на стан навколишнього природного середовища, життя і здоров 'я людей.

Основні напрями державної політики у сфері надрокористуван-ня і охорони надр на сучасному етапі визначені у Постанові Вер­ховної Ради України від 20 листопада 2003 р. «Про стан дотриман­ня вимог природоохоронного законодавства при здійсненні діяль­ності, пов'язаної з надрокористуванням в Україні». Цьому питан­ню тут надається національного значення.

Основними вимогами в галузі охорони надр є: забезпечення повно­го і комплексного геологічного вивчення надр; додержання вста­новленого законодавством порядку надання надр у користування і недопущення самовільного користування надрами; раціональне вилучення і використання запасів корисних копалин і наявних у них компонентів; недопущення шкідливого впливу робіт, пов'яза­них з користуванням надрами, на збереження запасів корисних ко­палин, гірничих виробок і свердловин, що експлуатуються чи за­консервовані, а також підземних споруд; охорона родовищ корис­них копалин від затоплення, обводнення, пожеж та інших фак­торів, що впливають на якість корисних копалин і промислову цінність родовищ або ускладнюють їх розробку; запобігання не­обґрунтованості та самовільній забудові площ залягання корисних копалин і додержання встановленого законодавством порядку ви­користання цих площ для інших цілей; запобігання забрудненню надр при підземному зберіганні нафти, газу та інших речовин і ма­теріалів, захороненні шкідливих речовин і відходів виробництва, скиданні стічних вод; додержання інших вимог, передбачених за­конодавством про охорону навколишнього природного середовища (ст. 56 Кодексу України про надра).

Законодавство про надра містить вимоги, згідно з якими у про­ектах будівництва гірничодобувних об'єктів, об'єктів по переробці 470

§ 3. Правова охорона надр

мінеральної сировини, при розробці родовищ корисних копалин та переробці мінеральної сировини мають передбачатися і забезпечу­ватися заходи, що гарантують безпеку людей, майна і навколиш­нього природного середовища (статті 50, 53 Кодексу України про надра).

Користувачі надр мають обслуговуватися професійними гірни­чорятувальними службами, а ті, які ведуть бурові роботи в процесі розвідки та розробки нафтових і газових родовищ, — професійни­ми службами по запобіганню і ліквідації відкритих нафтових і га­зових фонтанів на основі правочинів, що укладаються надрокори-стувачами з такими службами.

Керівники підприємств, які ведуть роботи, пов'язані з користу­ванням надрами, інші уповноважені посадові особи при виник­ненні безпосередньої загрози життю і здоров'ю працівників цих підприємств зобов'язані негайно забезпечити транспортування лю­дей у безпечне місце і негайно поінформувати про це органи дер­жавної влади та місцевого самоврядування.

У разі порушення вимог ст. 56 та інших вимог Кодексу України про надра користування надрами може бути обмежене, тимчасово заборонене (зупинене) або припинене органами Мінприроди Ук­раїни, державного гірничого нагляду, державного геологічного контролю або іншими спеціально уповноваженими державними органами в порядку, встановленому законодавством України.

Законодавство України містить також правові норми, що регу­люють участь громадян і громадських організацій в охороні надр. Так, згідно зі ст. 12 Кодексу України про надра громадяни та їх об'єднання мають сприяти радам і спеціально уповноваженим ор­ганам державної виконавчої влади у здійсненні заходів щодо раціонального використання та охорони надр.

Законодавством України можуть бути передбачені також заходи матеріального і морального заохочення користувачів надр, які сти­мулюють здійснення заходів щодо поліпшення використання надр і посилення їх охорони.

Нормативно встановлено, що в разі виявлення при користу­ванні надрами рідкісних геологічних відшарувань і мінералогічних утворень, метеоритів, палеонтологічних, археологічних та інших об'єктів, що становлять інтерес для науки і культури, користувачі надр зобов'язані зупинити роботи на відповідній ділянці і повідо­мити про це зацікавлені державні органи. Рідкісні геологічні

471

Розділ XIV. Правова охорона і використання надр

відшарування, мінералогічні утворення, палеонтологічні об'єкти та інші ділянки надр, які становлять особливу наукову або культурну цінність, можуть бути оголошені в установленому законодавством порядку об'єктами природно-заповідного фонду України.

Визначені також основні умови забудови площ залягання ко­рисних копалин, зокрема, забороняється проектування і будівництво населених пунктів, промислових комплексів та інших об'єктів без попереднього геологічного вивчення ділянок надр, що підлягають забудові. Забудова площ залягання корисних копалин загальнодержавного значення, а також будівництво на ділянках їх залягання споруд, не пов'язаних з видобуванням корисних копа­лин, допускається у виняткових випадках лише за погодженням з відповідними територіальними геологічними підприємствами та органами державного гірничого нагляду. При цьому мають бути передбачені й здійснені заходи, які забезпечували б можливість ви­добування з надр корисних копалин.

Порядок забудови площ залягання корисних копалин загально­державного значення встановлюється Кабінетом Міністрів Ук­раїни. Забудова площ залягання корисних копалин місцевого зна­чення, а також розміщення на ділянках їх залягання підземних споруд, не пов'язаних із видобуванням корисних копалин, допус­каються за погодженням з відповідними місцевими радами.

Самовільна забудова площ залягання корисних копалин припи­няється без відшкодування понесених витрат і витрат по рекульти­вації території й демонтажу зведених об'єктів.

Підприємства по видобуванню корисних копалин і підземні споруди, не пов'язані з видобуванням корисних копалин, підляга­ють ліквідації або консервації по закінченні строку дії ліцензії, уго­ди про розподіл продукції або при достроковому припиненні ко­ристування надрами.

Ліквідація або консервація гірничого підприємства здійснюється за проектом, затвердженим власником (керівником) гірничого підприємства, який включає соціально-економічне обгрунтування, технічне рішення, пропозиції про можливе віднов­лення гірничих робіт, використання гірничих виробок, будівель, споруд іншого призначення, заходи, спрямовані на запобігання не­безпечному впливу на інші підприємства, довкілля і людей, та який пройшов екологічну, технічну та інші види експертиз, а та­кож погоджені в установленому законодавством порядку з органа-

472

§ 3. Правова охорона надр

ми державного гірничого нагляду, місцевого самоврядування та іншими заінтересованими органами (ст. 54 Кодексу України про надра, ст. 45 Гірничого закону України).

До завершення процесу ліквідації або консервації надрокорис-тувач несе відповідальність, покладену на нього чинним гірничим законодавством.

При ліквідації й консервації підприємства по видобуванню ко­рисних копалин або його частини, а також підземної споруди, не пов'язаної з видобуванням корисних копалин, геологічна, марк­шейдерська й інша документація заповнюється на момент завер­шення робіт і передається в установленому порядку на зберігання.

Ліквідація і консервація підприємства по видобуванню корис­них копалин вважаються завершеними після підписання акта про ліквідацію або консервацію органами, які видавали ліцензію, і ор­ганами державного гірничого нагляду.

Особливе значення мають вимоги законодавства передбачати у проектах користування надрами для будівництва та експлуатації підземних споруд і інших цілей, пов'язаних з видобуванням корис­них копалин, заходи, що забезпечують знешкодження стічних вод, шкідливих речовин і відходів виробництва або локалізацію їх у виз­начених межах, а також запобігають їх проникненню в гірничі ви­робки, на земну поверхню та у водні об'єкти (ст. 55 Кодексу Ук­раїни про надра). Зазначені вимоги спрямовані на охорону як са­мих надр, так й інших природних об'єктів.

Законодавство про надра передбачає і заходи, спрямовані на охорону земель. Користувачі надр зобов'язані приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання (ст. 24 Кодексу України про над­ра). Зазначена вимога зафіксована також у земельному законо­давстві.

Правовій охороні підлягають також мінеральні ресурси, які зна­ходяться на поверхні й у надрах морського дна виключної (морсь­кої) економічної зони та континентального шельфу України.

Організації й особи, які здійснюють роботи в межах виключної (морської) економічної зони і континентального шельфу України, зобов'язані раціонально використовувати природні ресурси, які в них містяться, запобігати забрудненню водного середовища стічними водами, радіоактивними речовинами, відходами, вжива­ти заходи щодо охорони рослинного і тваринного світу.

473

Розділ XIV. Правова охорона і використання надр

? 4. Державне управління і контроль у галузі вивчення, використання та охорони надр

Управління в галузі вивчення, використання і охорони надр яв­ляє собою засновану на правових нормах діяльність відповідних органів Української держави по організації вивчення, раціонально­го використання надр для задоволення потреб, у мінеральній сиро­вині й інших потреб господарського комплексу, охорони надр в їх тісному взаємозв'язку з іншими природними об'єктами, забезпе­чення безпеки робіт при користуванні надрами, а також охорони прав підприємств, організацій, установ і громадян у цій сфері.

Розрізняють державне управління в галузі вивчення, використання і охорони надр, яке здійснюється державними органами і від імені держави, і внутрішньогосподарське управління, що здійснюється ко­ристувачами надр.

Відповідно до ст. 11 Кодексу України про надра державне уп­равління у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр здійснюють Кабінет Міністрів України, Мінприроди України, МНС та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, інші дер­жавні органи, місцеві ради і органи виконавчої влади на місцях відповідно до законодавства України.

Основним завданням державного управління відносинами надроко-ристування є забезпечення відтворення мінерально-сировинної ба­зи, її раціонального використання і охорони надр.

Завданнями державного управління є:

• визначення обсягів видобування основних видів корисних
  копалин на поточний період і на перспективу по Україні в цілому
  і по регіонах;

• забезпечення розвитку мінерально-сировинної бази і підго­
  товка резерву ділянок надр, які використовуються для будівництва
  підземних споруд, не пов'язаних з видобуванням корисних копа­
  лин;

• встановлення квот на поставку мінеральної сировини, що ви­
  добувається;

• запровадження зборів (платежів), пов'язаних з користуван­
  ням надрами, а також регулювання цін на окремі види мінераль­
  ної сировини;

474

§ 4. Державне управління і контроль в галузі ... та охорони надр

— встановлення стандартів (норм, правил) у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр, безпечного ведення робіт, пов'язаних з користуванням надрами.

Органи державного управління в галузі використання і охорони надр прийнято поділяти на органи загального і спеціального дер­жавного управління.

Органи загального державного управління в галузі використання і охорони надр — це уповноважені органи державної виконавчої влади, на які поряд із загальними повноваженнями в сфері соціально-економічного розвитку держави покладені також функції щодо забезпечення вивчення, ефективного використання і охорони надр. Такими органами, зокрема, є: Президент України; Рада національної безпеки і оборони України; Кабінет Міністрів України; Рада міністрів Автономної Республіки Крим; обласні, районні та міські державні адміністрації.

Органи спеціального державного управління відносинами надро-користування — спеціально уповноважені органи центральної ви­конавчої влади, що реалізують функції управління в галузі вивчен­ня, використання і охорони надр, забезпечення безпеки робіт при користуванні надрами, охорони прав надрокористувачів, охорони навколишнього природного середовища від забруднення, пов'яза­ного з надрокористуванням тощо.

Органи спеціальної компетенції, які здійснюють функції дер­жавного управління в галузі вивчення, використання і охорони надр, за характером своїх завдань і діяльності поділяють на два ос­новних види: міжгалузеві і галузеві (відомчі).

Такими органами є, зокрема, органи надвідомчого управління і контролю в галузі екології — Мінприроди України, МОЗ України, МНС та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи; органи спеціалізованого природоресурсного та галузе­вого управління — Держкомприродресурсів України, Мінпаливе-нерго України тощо.

Міністерство охорони навколишнього середовища України є спеціально уповноваженим органом виконавчої влади з геологіч­ного вивчення та забезпечення раціонального використання надр. Основними завданнями зазначеного органу є: забезпечення реалі­зації державної політики у сфері геологічного вивчення і раціо­нального використання надр; забезпечення розвитку мінерально-сировинної бази, організація геологічного, геофізичного, геохіміч-

475

Розділ XIV. Правова охорона і використання надр

ного, гідрогеологічного, інженерно-геологічного та еколого-гео-логічного вивчення надр, пошуку і розвідки корисних копалин на території України, в межах територіальних вод, континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України, раціо­нального використання надр; здійснення державного моніторингу геологічного середовища та мінерально-сировинної бази, прове­дення еколого-геологічних досліджень; здійснення державного контролю за геологічним вивченням надр, участь у здійсненні державного контролю і нагляду за охороною та використанням надр.

До спеціальних органів, які здійснюють регулювання гірничих відносин, належить також Міністерство з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобиль­ської катастрофиДержнаглядохоронпраці України, який є спеці­ально уповноваженим центральним органом виконавчої влади, що здійснює державне нормативне регулювання питань забезпечення промислової безпеки на території України, а також спеціальні дозвільні, наглядові і контрольні функції. Основним завданням цього органу є: організація і здійснення на території України про­мислової безпеки і державного нагляду за всіма надрокористувача-ми та дотриманням вимог по безпечному веденню робіт у промис­ловості; здійснення гірничого нагляду; розробка і здійснення за­ходів щодо профілактики виробничого травматизму та ін.

У регіонах України, де ведуться пошукові та геологічні роботи, створюються територіальні геологічні управління і трести, межі компетенції, яких часто не збігаються з межами адміністративних районів і областей. Порядок організації пошукових і розвідуваль­них робіт визначається інструкціями і положеннями Мінприроди України.

Деякі функції в галузі управління відносинами надрокористу-вання в Україні покладено на відомства добувних галузей промис­ловості (вугільної, нафто- та газодобувної тощо).

Основними функціями державного управління у галузі гео­логічного вивчення, використання і охорони надр є: планування використання і охорони надр; державна експертиза та оцінка за­пасів корисних копалин; державний облік та кадастр родовищ, за­пасів і проявів корисних копалин та державний баланс запасів ко­рисних копалин; правове регулювання розподілу та перерозподілу надр і корисних копалин; державний контроль і нагляд за веден-

476

§ 4. Державне управління і контроль в галузі ... та охорони надр

ням робіт з геологічного вивчення надр, їх використанням та охо­роною надр; вирішення спорів з питань користування надрами.

Планування використання і охорони надр. Основою для планово­го використання надр і їх охорони є облік родовищ, запасів і про­явів корисних копалин, а також ділянок надр, наданих у користу­вання, не пов'язане з видобуванням корисних копалин. Проекти планів використання і охорони надр складаються відомствами, які видобувають і переробляють мінеральну сировину, галуззю в ціло­му і по найважливіших басейнах і підприємствах — Мінприроди України з подальшим затвердженням Кабінетом Міністрів України.

Плани використання і охорони надр підлягають узгодженню з органами МНС України.

Планування використання і охорони надр дає змогу узгодити ці питання з потребами промислового виробництва в мінеральній си­ровині, а також з іншими потребами господарського комплексу держави.

Державна експертиза та оцінка запасів корисних копалин. З ме­тою створення умов для раціонального комплексного використан­ня надр, визначення плати за користування надрами, меж ділянок надр, наданих у користування, запаси розвіданих корисних копа­лин підлягають державній експертизі.

Надання надр у користування для видобування корисних копа­лин дозволяється тільки після проведення державної експертизи їх запасів.

Висновок державної експертизи є підставою для постановки розвіданих корисних копалин на державний облік. Державна екс­пертиза може проводитися на будь-якій стадії геологічного вивчен­ня родовища за умови, що геологічні матеріали, які подаються на експертизу, дозволяють дати об'єктивну оцінку кількості й якості запасів корисних копалин.

Державній експертизі підлягає також геологічна інформація про Ділянки надр, які придатні для будівництва і експлуатації підземних споруд, не пов'язаних з розробкою родовищ корисних копалин. Надання таких ділянок надр у користування дозволяється тільки після проведення державної експертизи геологічної інформації.

Відповідно до ст. 45 Кодексу України про надра для визначен­ня промислової цінності родовищ і оцінки запасів корисних копа­лин по кожному родовищу встановлюються кондиції на мінеральну сировину, що становлять сукупність вимог до якості і кількості

477

Розділ XIV. Правова охорона і використання надр

корисних копалин, гірничо-геологічних та інших умов розробки родовищ.

Кондиції на мінеральну сировину розробляються з урахуванням раціонального використання всіх корисних копалин, а також наяв­них у них цінних компонентів і підлягають експертизі Державною комісією України із запасів корисних копалин.

Порядок розробки кондицій на мінеральну сировину встанов­люється зазначеною державною комісією.

Запаси корисних копалин розвіданих родовищ, а також запаси корисних копалин, додатково розвіданих у процесі розробки родо­вищ, підлягають експертизі та оцінюються Державною комісією України із запасів корисних копалин у порядку, який встанов­люється Кабінетом Міністрів України.

Державний облік та державний кадастр родовищ і проявів корис­них копалин та державний баланс запасів корисних копалин. Для за­безпечення планування робіт по геологічному вивченню надр, роз­робки державних і регіональних програм геологічного вивчення надр та розміщення підприємств гірничодобувної промисловості, узагальнення і максимального використання результатів вивчення надр, запобігання дублюванню цих робіт, раціонального комплекс­ного використання родовищ корисних копалин, а також для вирішення інших господарських завдань ведеться державний облік родовищ, запасів і проявів корисних копалин.

Родовища, в тому числі техногенні, запаси і прояви корисних копалин підлягають обліку в державному кадастрі родовищ і про­явів корисних копалин та державному балансі запасів корисних копалин.

Державний облік родовищ, запасів і проявів корисних копалин здійснюється у порядку, встановленому постановою Кабінету Міністрів України від 31 січня 1995 р.

Державний кадастр родовищ і проявів корисних копалин містить відомості про кожне родовище, включене до Державного фонду родовищ корисних копалин, щодо кількості та якості запасів ко­рисних копалин і наявних у них компонентів, гірничо-технічних, гідрогеологічних та інших умов розробки родовища та його геоло-го-економічну оцінку, а також відомості про кожний прояв корис­них копалин.

Державний кадастр родовищ і проявів корисних копалин ве­деться Мінприроди України.

478

§ 4. Державне управління і контроль в галузі ... та охорони надр

Своєрідним продовженням державного кадастру родовищ і проявів корисних копалин є державний баланс запасів корисних копалин. Державний баланс запасів корисних копалин містить відомості про кількість, якість та ступінь вивчення запасів корис­них копалин стосовно родовищ, які мають промислове значення. Відповідно до ст. 44 Кодексу України про надра державний баланс запасів корисних копалин містить відомості про розміщення родовищ, які мають промислове значення, рівень промислового освоєння, а також відомості про видобуток, втрати і забезпеченість суспільного виробництва розвіданими запасами корисних копа­лин.

Державний баланс запасів корисних копалин ведеться Мінпри­роди України.

Видобуті корисні копалини, запаси корисних копалин, які втра­тили промислове значення, а також втрачені у процесі видобуван­ня або не підтверджені під час наступних геологорозвідувальних робіт чи розробки родовищ, підлягають списанню з обліку гірничо­добувного підприємства. Положення про порядок списання запасів корисних копалин з обліку гірничодобувного підприємства затверд­жено постановою Кабінету Міністрів України від 27 січня 1995 р.

Результати списання з обліку запасів корисних копалин обліку­ються у Державному інформаційному геологічному фонді України.

Державному обліку підлягають також ділянки надр, надані для будівництва та експлуатації підземних споруд і для інших цілей, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин. Веденням такого обліку донедавна занимався Держнаглядохоронпраці України (ст. 47 Кодексу України про надра). Тепер ці функції у зв'язку з ліквідацією комітету покладено на МНС та у справах захисту насе­лення від наслідків Чорнобильської катастрофи.

Правове регулювання розподілу і перерозподілу надр і корисних копалин. Порядок розподілу і перерозподілу надр, який здійсню­ється при наданні й вилученні ділянок надр, залежить від цілей, для яких ці ділянки надаються, і, відповідно, від видів користуван­ня надрами. Наприклад, для геологічного вивчення надра надають­ся на підставі дозволів, які видаються спеціально уповноваженими державними органами в установленому порядку.

Користування надрами здійснюється на підставі гірничого відво­ду, ліцензії і угоди про розподіл продукції, якщо користувачем надр є інвестор.

479

Розділ XIV. Правова охорона і використання надр

Угода про розподіл продукції укладається з переможцем кон­курсу, який проводиться в порядку, визначеному Законом України «Про угоди про розподіл продукції».

Інвесторами можуть бути громадяни України, іноземці, особи без громадянства, юридичні особи України або інших держав, об'єднання юридичних осіб, створені в Україні чи за межами Ук­раїни, які мають відповідні матеріально-технологічні та економічні можливості або відповідну кваліфікацію для користування надра­ми, що підтверджено документами, виданими згідно із законами (процедурами) країни інвестора.

Порядок і умови укладення угод про розподіл продукції визна­чені Законом України «Про угоди про розподіл продукції». Згідно з цим Законом угода про розподіл продукції — це правочин, за яким Україна (держава) доручає іншій стороні — інвестору на виз­начений строк проведення пошуку, розвідки та видобування ко­рисних копалин на визначеній ділянці (ділянках) надр та ведення пов'язаних з угодою робіт, а інвестор зобов'язується виконати до­ручені роботи за свій рахунок і на всій ризик з подальшою компен­сацією витрат і отримання плати (винагороди) у вигляді частини прибуткової продукції.

Прибуткова продукція — це частина виробленої продукції, що розподіляється між інвестором і державою та визначається як різниця між виробленою і компенсаційною продукцією. Відповідно вироблена продукція — це загальний обсяг продукції, ви­добутої відповідно до угоди про розподіл продукції й доставленої у пункт виміру; компенсаційна продукція — це частина виробленої продукції, що передається у власність інвестора в рахунок компен­сації його витрат.

Сторонами угоди про розподіл продукції виступають інвестори і Кабінет Міністрів України та Верховна Рада Автономної Рес­публіки Крим або орган місцевого самоврядування, на території якого розташована ділянка надр, що передається в користування на умовах угоди про розподіл продукції, які укладають таку угоду після її погодження з постійно діючою Міжвідомчою комісією.

Постійно діюча Міжвідомча комісія утворюється Кабінетом Міністрів України у складі представників державних органів, ор­ганів місцевого самоврядування, народних депутатів України і уповноважена вирішувати питання з організації укладення та ви­конання угод про розподіл продукції.

480

§ 4. Державне управління і контроль в галузі ... та охорони надр

У разі потреби до роботи Міжвідомчої комісії залучаються відповідні виробничі та наукові організації, а також експерти і кон­сультанти.

Положення про Міжвідомчу комісію затверджується Кабінетом Міністрів України.

Перелік ділянок надр (родовищ корисних копалин), що можуть надаватися в користування на умовах, визначених угодами про розподіл продукції, затверджується Кабінетом Міністрів України за спільним поданням Міжвідомчої комісії та відповідних централь­них органів виконавчої влади з попереднім узгодженням Переліку з органами місцевого самоврядування (залежно від виду та місця розташування корисних копалин) та публікується в офіційних дру­кованих виданнях України та іноземних засобах масової інфор­мації.

Перелік ділянок надр, що становлять особливу наукову, куль­турну або природно-заповідну цінність і не можуть надаватися в користування на умовах угод про розподіл продукції, затверд­жується Верховною Радою України.

Інвестор може звернутися до Кабінету Міністрів України або Міжвідомчої комісії з пропозицією про вирішення питання щодо включення певної ділянки надр до вищезазначеного переліку. Про результати розгляду поданої пропозиції інвестор повідомляється не пізніше тримісячного строку.

Надра надаються в користування спеціалізованим підприємствам, установам, організаціям і громадянам, які мають відповідну кваліфікацію, матеріально-технічні та економічні мож­ливості для користування надрами, лише за наявності у них спеціального дозволу (ліцензії) на користування ділянкою надр.

Надання спеціальних дозволів (ліцензій) на користування над­рами здійснюється після попереднього погодження з відповідною радою питання про надання земельної ділянки для потреб, перед­бачених гірничим законодавством, крім випадків, коли у наданні земельної ділянки немає потреби.

Право на користування надрами засвідчується актом про надан­ня гірничого відводу (ст. 19 Кодексу України про надра).

Гірничим відводом є частина надр, надана користувачам для про­мислової розробки родовищ корисних копалин та цілей, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин. Користування надрами за межа­ми гірничого відводу забороняється.

16 5-200 481

Розділ XIV. Правова охорона і використання надр

Користування надрами здійснюється без надання гірничого відводу чи спеціального дозволу (ліцензії) у випадках, передбаче­них Кодексом України про надра.

Так, згідно зі ст. 20 Кодексу України про надра для геологічно­го вивчення, в тому числі для дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, надра надаються в користування без надання гірничого відводу після одержання спеціального дозволу (ліцензії) на геологічне вивчення надр.

Для видобування прісних підземних вод і розробки родовищ торфу надра надаються в користування без надання гірничого відводу на підставі спеціальних дозволів (ліцензій), що видаються після попереднього погодження з органами спеціально уповнова­женого центрального органу виконавчої влади з геологічного вив­чення та забезпечення раціонального використання надр — Мін­природи України, МНС та у справах захисту населення від наслід­ків Чорнобильської катастрофи та МОЗ України на місцях.

Згідно зі ст. 23 Кодексу України про надра землевласники і зем­лекористувачі в межах наданих їм земельних ділянок мають право без спеціальних дозволів (ліцензій) та гірничого відводу видобува­ти для своїх господарських і побутових потреб корисні копалини місцевого значення і торф загальною глибиною розробки до 2 мет­рів та прісні підземні води до 20 метрів та використовувати надра для господарських і побутових потреб.

Гірничі відводи для розробки родовищ корисних копалин за­гальнодержавного значення, будівництва і експлуатації підземних споруд та інших цілей, не пов'язаних з видобуванням корисних ко­палин, надаються МНС, крім випадків, передбачених Кодексом України про надра.

Гірничі відводи для розробки родовищ корисних копалин місцевого значення надаються Верховною Радою Автономної Рес­публіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами і підлягають реєстрації в органах державного гірничого нагляду.

Порядок надання гірничих відводів встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Надрокористувач, який одержав гірничий відвід, має виключне право здійснювати в його межах користування надрами відповідно до наданої ліцензії.

482

§ 4. Державне управління і контроль в галузі ... та охорони надр

Ділянці надр, яка надається згідно з ліцензією для геологічного вивчення без суттєвого порушення цілісності надр (без проходки тяжких гірничих виробок і буріння свердловин для видобування корисних копалин або будівництва підземних споруд для цілей, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин), за рішенням орга­ну управління Державним фондом надр або його територіального підрозділу надається статус геологічного відводу. В межах гео­логічного відводу можуть одночасно проводити роботи кілька ко­ристувачів надр. їх взаємовідносини визначаються при наданні надр у користування.

Для захоронення відходів виробництва та інших шкідливих ре­човин, скидання стічних вод допускається надання надр у винят­кових випадках при додержанні норм, правил та вимог, передбаче­них законодавством України.

Надра для вказаних цілей надаються відповідно до ст. 19 Кодек­су України про надра за результатами спеціальних досліджень та на підставі проектів, виконаних на замовлення заінтересованих підприємств, установ і організацій.

Користування окремими ділянками надр може бути обмежено або заборонено з метою забезпечення національної безпеки і охо­рони навколишнього природного середовища.

Користування надрами на територіях населених пунктів, при­міських зон, об'єктів промисловості, транспорту і зв'язку може бу­ти частково або повністю заборонено у випадках, якщо таке вико­ристання може створити загрозу життю і здоров'ю людей, завдати шкоди господарським об'єктам або навколишньому середовищу.

Для видобування корисних копалин (з надр чи з поверхні), окрім гірничого відводу, як правило, необхідні відповідні ділянки земної поверхні для будівництва на них технічних і господарських будівель і споруд. Право на гірничий відвід не дає права на земель­ну ділянку, але є підставою для порушення клопотання про відве­дення (надання) земельної ділянки, порядок і умови якого регулю­ються ЗК України.

Гірничий відвід за клопотанням органів державного гірничого нагляду може бути вилучений у підприємств до повної виробки ко­рисних копалин, якщо вони не виконують зобов'язань, передбаче­них актом про надання гірничого відводу.

Державний контроль і нагляд за веденням робіт з геологічного вив­чення надр, їх використанням та охороною. Державний контроль за

483

Розділ XIV. Правова охорона і використання надр

раціональним використанням і охороною надр спрямований на за­безпечення дотримання всіма надрокористувачами встановленого порядку користування надрами, законодавства, затверджених у встановленому порядку стандартів, норм і правил у галузі геоло­гічного вивчення, використання і охорони надр, правил ведення державного обліку і звітності. Він здійснюється органами держав­ного геологічного контролю у тісній взаємодії з органами держав­ного гірничого нагляду, природоохоронними й іншими контроль­ними органами.

Державний контроль за використанням та охороною надр у ме­жах своєї компетенції здійснюють ради, органи державної вико­навчої влади на місцях, Мінприроди України, МНС та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи і їх ор­гани на місцях (ст. 61 Кодексу України про надра).

Державний контроль за геологічним вивченням надр (держав­ний геологічний контроль) здійснюється Мінприроди України та його органами на місцях.

Органи державного геологічного контролю перевіряють вико­нання державних програм геологорозвідувальних робіт, викорис­тання рішень з питань методичного забезпечення робіт по гео­логічному вивченню надр, обгрунтованість застосування методик і технологій, якість, комплексність, ефективність робіт по гео­логічному вивченню надр, повноту вихідних даних про кількість та якість запасів основних і спільно залягаючих корисних копалин, своєчасність і правильність державної реєстрації робіт по гео­логічному вивченню надр, наявність спеціальних дозволів (ліцензій) на використання надр та виконання передбачених ними умов; виконання рішень Державної комісії України по запасах ко­рисних копалин; дотримання під час дослідної експлуатації родо­вищ корисних копалин технологій, які забезпечували б необхідне їх вивчення; збереження розвідувальних гірничих виробок і сверд­ловин для розробки родовищ корисних копалин, а також гео­логічної документації, зразків порід, дублікатів проб, що можуть бути використані під час подальшого вивчення надр.

Органи державного геологічного контролю в межах своєї ком­петенції забезпечують вирішення інших питань щодо геологічного вивчення надр.

Органам державного геологічного контролю надано право: а) припиняти всі види робіт по геологічному вивченню надр, що

484

§ 4. Державне управління і контроль в галузі ... та охорони надр

проводяться з порушенням стандартів та правил і можуть спричи­нити псування родовищ, суттєве зниження ефективності робіт або призвести до значних збитків; б) зупиняти діяльність підприємств і організацій, що займаються геологічним вивченням надр без спеціальних дозволів (ліцензій) або з порушенням умов, передба­чених цими дозволами; в) давати обов'язкові для виконання вказівки (приписи) про усунення недоліків і порушень під час ге ологічного вивчення надр.

Органам державного геологічного контролю відповідно до зако­нодавства України можуть бути надані й інші права по запобіган­ню і припиненню порушень правил та норм геологічного вивчен­ня надр.

Завданням державного нагляду за безпечним веденням робіт, пов'язаних із використанням надр, є забезпечення дотримання всіма надрокористувачами законодавства, затверджених у встанов­леному порядку стандартів, норм, правил по безпечному веденню робіт, запобіганню і усуненню їх шкідливого впливу на населення, навколишнє природне середовище, будівлі і споруди, а також по охороні надр.

Державний нагляд за безпечним веденням робіт, пов'язаних із користуванням надрами, покладається на органи державного гірничого нагляду, які здійснюють свою діяльність у взаємодії з ор­ганами державного геологічного контролю, природоохоронними й іншими контрольними органами, професійними спілками.

Державний нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною, а також використанням і пе­реробкою мінеральної сировини (державний гірничий нагляд) здійснювався Держнаглядохоронпраці України та його органами на місцях відповідно до Положення про порядок здійснення держав­ного гірничого нагляду, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 лютого 1995 р. Нині ці фунції є компетенцією МНС та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи.

Крім того, здійснюється виробничий контроль за використан­ням і охороною надр підприємствами, установами і організаціями (надрокористувачами), які перебувають у віданні відповідних ор­ганів.

Правильність розробки родовищ корисних копалин контро­люється маркшейдерською, геологічною та іншими службами. Але

485

Розділ XIV. Правова охорона і використання надр

найбільш широким і всеохоплюючим наглядом за правильністю експлуатації надр і їх охороною, який включає нагляд за всіма ви­дами користування надрами, є державний гірничий нагляд.

Органи державного гірничого нагляду перевіряють: повноту вивчення родовищ корисних копалин, гірничо-технічних, інженер­но-геологічних, гідрогеологічних та інших умов їх розробки, будівництва та експлуатації підземних споруд, захоронення шкідливих речовин і відходів виробництва; своєчасність та пра­вильність введення в експлуатацію розвіданих родовищ корисних копалин; виконання вимог щодо охорони надр при веденні робіт по їх вивченню, встановленні кондицій на мінеральну сировину та експлуатації родовищ корисних копалин; правильність розробки родовищ корисних копалин; повноту видобування оцінених за­пасів корисних копалин і наявних у них компонентів; додержання встановленого порядку обліку запасів корисних копалин; обгрун­тованість і своєчасність їх списання; додержання правил проведен­ня геологічних і маркшейдерських робіт під час розробки родовищ корисних копалин; додержання правил та технологій переробки мінеральної сировини з метою забезпечення повнішого вилучення корисних компонентів та поліпшення якості кінцевої продукції; правильність і своєчасність проведення заходів, що гарантують безпеку людей, майна і навколишнього природного середовища, гірничих виробок і свердловин від шкідливого впливу робіт, вирішення інших питань з нагляду за використанням та охороною надр у межах їхньої компетенції.

Для виконання такого широкого кола повноважень органи дер­жавного гірничого нагляду наділені правами: а) давати обов'язкові для виконання вказівки (приписи) про усунення порушень норм і правил по веденню робіт під час геологічного вивчення надр, їх ви­користання та охорони; б) у порядку, встановленому законодавст­вом України, припиняти роботи, пов'язані з користуванням надра­ми, у разі порушень відповідних норм і правил; в) вимагати від ко­ристувачів надр обгрунтування щодо списання запасів корисних копалин; г) давати рекомендації по впровадженню нових прогре­сивних технологій переробки мінеральної сировини.

Органам державного гірничого нагляду законодавством України можуть бути надані й інші права з метою запобігання порушенням законодавства про надра та їх припинення.

486

§ 4. Державне управління і контроль в галузі ... та охорони надр

Розпорядження геологічною інформацією. Геологічна інформація — це зафіксовані дані геологічного, геофізичного, геохімічного, аерокосмічного, економічного змісту, що характеризують будову надр, наявні в них корисні копалини, умови розробки родовищ, інші якісні й кількісні параметри та особливості надр, і отримані за результатами геологорозвідувальних, геологоекономічних, на­уково-дослідних, експлуатаційних та інших робіт.

Порядок розпорядження (надання в користування і продаж) відкритою геологічною інформацією про надра, отриманою за ре­зультатами робіт з геологічного вивчення надр, експлуатації родо­вищ корисних копалин або використання надр з іншою метою, здійснюється відповідно до Положення про порядок розпоряджен­ня зазначеною інформацією, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 червня 1995 р.

Порядок розпорядження геологічною інформацією з обмеже­ним доступом визначається чинним законодавством України, зок­рема про державну таємницю.

Геологічна інформація, створена (придбана) на кошти держав­ного бюджету, є державною власністю і реалізується Міністерством охорони навколишнього природного середовища (Мінприроди) України згідно з зазначеним Положенням.

Геологічна інформація є об'єктом товарних відносин і може ви­користовуватись як частина внеску до статутного фонду під час створення підприємств.

Геологічна інформація, створена (придбана) на власні кошти юридичних і фізичних осіб, є їх власністю. Реалізація цієї інфор­мації здійснюється її власником за погодженням з Мінприроди України.

Така геологічна інформація може переходити до державної власності у разі передачі її до відповідних банків даних, фондів або архівів на договірній основі.

Геологічна інформація незалежно від форми власності підлягає обов'язковій реєстрації та обліку в Державному інформаційному геологічному фонді Мінприроди України (Геоінформі).

Склад і обсяг інформації, яка підлягає обов'язковій передачі до Геоінформу, порядок її обліку та користування нею визначаються Мінприроди України.

Геологічна інформація, створена (придбана) на кошти держав­ного бюджету і передана до Геоінформу, надається в користування

487

Розділ XIV. Правова охорона і використання надр

на договірній основі, причому державним органам, місцевим орга­нам влади і самоврядування, державним підприємствам, установам і організаціям — безоплатно.

Юридичні та фізичні особи, що бажають отримати для користу­вання геологічну інформацію, надсилають до Геоінформу запит, в якому зазначається: мета отримання інформації; район або родо­вище корисних копалин; вид корисних копалин; перелік замовле­них відомостей та ступінь їх детальності; вид носія інформації; форма надання інформації.

Геоінформ визначає наявність інформації і протягом 10 кален­дарних днів письмово повідомляє запитувача про умови, термін і форму надання інформації або відмову чи відстрочення її надання із зазначенням причин. Задоволення запиту здійснюється протягом місяця.

Геологічна інформація, створена (придбана) на власні кошти юридичних та фізичних осіб, надається у користування власником інформації на умовах, визначених договором.

Геологічна інформація, що передана на зберігання Геоінформу і не перейшла до державної власності, може надаватись у користу­вання Геоінформом на умовах, визначених власником цієї інфор­мації.

Згідно з чинним гірничим законодавством та законодавством про зовнішньоекономічну діяльність може здійснюватись також експорт геологічної інформації.

Митне оформлення геологічної інформації провадиться відповідно до діючих вимог та за наявності позитивного висновку експертної комісії Держкомприродресурсів України.

Юридичні та фізичні особи України, інших держав, які отрима­ли геологічну інформацію з порушенням Положення про порядок розпорядження геологічною інформацією, до проведення геолого­розвідувальних робіт та освоєння родовищ корисних копалин на території України не допускаються.

Вирішення спорів з питань надрокористування. Спори з питань користування надрами розглядаються органами державного гео­логічного контролю, державного гірничого нагляду, охорони на­вколишнього природного середовища, радами, судом загальної компетенції, господарським судом або третейським судом у поряд­ку, встановленому законодавством України (ст. 64 Кодексу Украї­ни про надра).

488

§ 5. Відповідальність за порушення законодавства про надра

До компетенції рад віднесені спори з питань користування над­рами, пов'язані з розробкою родовищ загальнопоширених корис­них копалин (місцевого значення), торфу, прісних підземних вод.

До відання органів державного гірничого нагляду віднесено вирішення спорів між надрокористувачами з питань користування надрами в зв'язку з розробкою родовищ корисних копалин (крім родовищ загальнопоширених корисних копалин), з питань корис­тування надрами з метою, не пов'язаною з видобуванням корисних копалин.

До відання органів державного геологічного контролю належить вирішення спорів між надрокористувачами з питань користування надрами з метою геологічного вивчення надр.

Розгляду судом загальної компетенції або господарським судом підлягають: фінансові, майнові та інші спори, пов'язані з користу­ванням надрами; оскарження рішень державних органів, які супе­речать вимогам чинного гірничого законодавства, в тому числі про відмову в наданні ліцензії на право користування надрами або до­строкове припинення права користування надрами; оскарження дій і рішень посадових осіб і органів, які суперечать вимогам чин­ного гірничого законодавства; оскарження стандартів, норм і пра­вил по технології ведення робіт, пов'язаних із користуванням над­рами, охороною надр і навколишнього природного середовища, які суперечать законодавству.

? 5. Відповідальність за порушення законодавства

про надра

Правочини, пов'язані з користуванням надрами, які вчинені з порушенням вимог, передбачених Кодексом України про надра, є недійсними. Особи, винні у вчиненні таких правочинів, а також у:

• самовільному користуванні надрами; порушенні норм, правил
  і вимог щодо проведення робіт по геологічному вивченню надр;

• вибірковому виробленні багатих ділянок родовищ, що при­
  зводить до наднормативних втрат корисних копалин;

• наднормативних втратах і погіршенні якості корисних копа­
  лин при їх видобуванні;

• пошкодженні родовищ корисних копалин, які виключають
  повністю або суттєво обмежують можливість їх подальшої експлуа­
  тації;

489

Розділ XIV. Правова охорона і використання надр

— порушенні встановленого порядку забудови площ залягання
корисних копалин;

— невиконанні правил охорони надр та вимог щодо безпеки
людей, майна і навколишнього природного середовища від
шкідливого впливу робіт, пов'язаного з користуванням надрами;

• знищенні або пошкодженні геологічних об'єктів, що станов­
  лять особливу наукову і культурну цінність, спостережних режим­
  них свердловин, а також маркшейдерських і геодезичних знаків;

• незаконному знищенні маркшейдерської або геологічної до­
  кументації, а також дублікатів проб корисних копалин, необхідних
  при подальшому геологічному вивченні надр і розробці родовищ;

• невиконанні вимог щодо приведення гірничих виробок і
  свердловин, які ліквідовано або законсервовано, в стан, який га­
  рантує безпеку людей, а також вимог щодо збереження родовищ,
  гірничих виробок і свердловин на час консервації, — несуть дис­
  циплінарну, адміністративну, цивільно-правову і кримінальну
  відповідальність згідно з законодавством України (ст. 65 Кодексу
  України про надра).

Дисциплінарна відповідальність за порушення законодавства про надра полягає у застосуванні дисциплінарних стягнень до працівників, які вчинили дисциплінарні правопорушення (про­ступки). Такими правопорушеннями, зокрема, у сфері проведення гірничих робіт є:

• невиконання правил безпеки та правил технічної експлуа­
  тації, єдиних правил безпеки при підривних роботах та інших нор­
  мативно-правових актів, що регулюють безпеку проведення гірни­
  чих робіт, прийнятих у встановленому законодавством порядку;

• прийняття технічних рішень, що не відповідають вимогам
  гірничого законодавства;

• проведення гірничих робіт без затвердженої в установленому
  порядку технічної документації (проектів, паспортів тощо) або з
  порушенням їх вимог;

• перекручення розрахунків і показників безпеки гірничих
  робіт;

• невиконання законних вимог спеціально уповноважених дер­
  жавних органів у сфері проведення гірничих робіт;

• пошкодження вентиляційних приладів, засобів протипожеж­
  ного захисту та порушення режиму вентиляції;

• порушення встановлених правил вибухозахисту електроустат­
  кування;

490

§ 5. Відповідальність за порушення законодавства про надра

• 
  невиконання заходів щодо запобігання газодинамічним яви­
  щам;

• куріння та користування вогнем на гірничих підприємствах,
  а також проведення вогневих і підривних робіт з порушенням пра­
  вил безпеки;

• проведення гірничих робіт на гірничих підприємствах без ви­
  конання протиаварійних заходів;

• виведення з ладу апаратури газового, струмового та проти-
  аварійного захисту, сигналізації та зв'язку, а також самовільне про­
  никнення у підземні гірничі виробки;

• інші передбачені законами України правопорушення (ст. 49
  Гірничого закону України).

Застосування дисциплінарних стягнень до працівників гірничих підприємств регулюється Кодексом законів про працю України та Гірничим законом України (ст. 51).

Цивільно-правова відповідальність за порушення законодавства про надрокористування являє собою покладання на винувату фізичну чи юридичну особу в установленому порядку несприятли­вих майнових наслідків за вчинене конкретне правопорушення в межах, передбачених чинним законодавством, тобто обов'язку відшкодувати заподіяну шкоду (збитки). Цей вид відповідальності, як правило, виражається в двох формах: відшкодуванні збитків і стягненні неустойки. Правовою підставою цивільної відповідаль­ності за порушення нормативних приписів про надрокористування є ст. 67 Кодексу України про надра.

Згідно з цією статтею підприємства, установи, організації та громадяни зобов'язані відшкодувати збитки, завдані ними внаслідок порушення законодавства про надра, в розмірах і поряд­ку встановлених законодавством України.

При цьому слід розрізняти відшкодування збитків, заподіяних правопорушенням, і відшкодування збитків, заподіяних без право­порушення. Наприклад, коли надрокористувачу надається земель­на ділянка, яка правомірно вилучається у землекористувача, над-рокористувач зобов'язаний відшкодувати колишньому землекори­стувачу збитки в межах, встановлених спеціальним законодавст­вом. У даному випадку немає правопорушення, однак у силу нор­мативного припису надрокористувач зобов'язаний відшкодувати втрати сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва (ст. 207 ЗК України).

491

Розділ XIV. Правова охорона і використання надр

Гірничодобувні підприємства, діяльність яких пов'язана з підви­щеною небезпекою для навколишнього природного середовища, життя і здоров'я громадян, можуть бути зобов'язані відшкодувати шкоду згідно зі статтями 1187, 1188 ЦК України за відсутності без­посередньої вини в заподіянні шкоди. Можливі й інші випадки відшкодування надрокористувачами заподіяної ними шкоди без наявності їх вини.

У переважній же більшості випадків цивільна відповідальність застосовується за умови наявності вини в діяннях заподіювача шкоди. Це загальний принцип юридичної відповідальності, який застосовується і в разі порушення вимог гірничого законодавства.

Загальні підстави відповідальності за завдану майнову шкоду передбачені ст. 1166 ЦК України.

Поширеним правопорушенням у галузі надрокористування є невиконання багатьма надрокористувачами обов'язку по приве­денню земельних ділянок, порушених при користуванні надрами, в стан, придатний для їх подальшого використання. Наявність значної частини невідновлених земель, порушених при розробці родовищ корисних копалин і торфу, пояснюється тим, що земле­користувачі й органи прокуратури майже не пред'являють позовів про спонукання надрокористувачів до проведення робіт по рекуль­тивації земель. Якщо землекористувачі самі виконали роботи по рекультивації земель, то вони мають право на стягнення з надро­користувачів усіх понесених ними витрат у межах проектної вар­тості робіт.

Часто користувачі надр допускають псування земель. У цьому випадку вони зобов'язані відшкодувати збитки з урахуванням усіх вимушених витрат по відновленню родючості землі, а також до­ходів, які могли б отримати землекористувачі за час приведення зе­мель у стан, придатний для використання за призначенням.

У процесі здійснення надрокористування збитки можуть бути заподіяні тваринному світу, водним і лісовим ресурсам, будівлям і спорудам, здоров'ю громадян і т.п. У цих випадках визначення за­подіяної шкоди здійснюється відповідно до спеціальних норматив­них актів, які регулюють порядок відшкодування збитків, або з урахуванням вимог ст. 1166 ЦК України, якщо порядок відшкоду­вання шкоди не регулюється спеціальним законодавством.

Адміністративна відповідальність за порушення законодавства про надра передбачена КпАП (зокрема, статті 47, 57, 58).

492

§ 5. Відповідальність за порушення законодавства про надра

Згідно зі ст. 47 КпАП посадові особи і громадяни несуть адміністративну відповідальність за порушення права державної власності на надра, що проявляється в самовільному користуванні надрами, укладенні угод, які в прямій чи прихованій формі пору­шують зазначене право.

Статтею 57 КпАП передбачена відповідальність за порушення вимог щодо охорони надр. Самовільна забудова площ залягання корисних копалин, невиконання правил охорони надр і вимог що­до охорони навколишнього природного середовища, будівель і споруд від шкідливого впливу робіт, пов'язаних із користуванням надрами, знищення або пошкодження спостережних режимних свердловин на підземні води, а також маркшейдерських і геодезич­них знаків зумовлюють накладення штрафу на громадян від чоти­рьох до семи неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб — від десяти до чотирнадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Вибіркова відробка багатих ділянок родовищ, яка призводить до необгрунтованих втрат балансових запасів корисних копалин, над­нормативні витрати і наднормативне розубожування корисних ко­палин при видобуванні, псування родовищ корисних копалин та інші порушення вимог раціонального використання їх запасів зу­мовлюють накладення штрафу на посадових осіб від десяти до чо­тирнадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Втрата маркшейдерської документації, невиконання вимог що­до приведення гірничих виробок і бурових свердловин, які ліквіду­ються або консервуються, в стан, що забезпечує безпеку населен­ня, а також вимог щодо збереження родовищ, гірничих виробок і бурових свердловин на час консервації зумовлюють накладення штрафу на посадових осіб від десяти до чотирнадцяти неоподатко­вуваних мінімумів доходів громадян.

Стаття 58 КпАП передбачає відповідальність за порушення пра­вил і вимог проведення робіт по геологічному вивченню надр. По­рушення правил і вимог по геологічному вивченню надр, яке мо­же призвести чи призвело до недостовірної оцінки розвіданих за­пасів корисних копалин, або умов для будівництва та експлуатації підприємств по видобуванню корисних копалин, а також підзем­них споруд, не зв'язаних із видобуванням корисних копалин, і втрата геологічної документації, дублікатів проб корисних копалин

493

Розділ XIV. Правова охорона і використання надр

і керна*, необхідних при подальшому геологічному вивченні надр і розробці родовищ, зумовлюють накладення штрафу на посадових осіб від десяти до чотирнадцяти неоподатковуваних мінімумів до­ходів громадян.

Кримінальна відповідальність передбачена за такі діяння, які ста­новлять суспільну небезпеку і порушують законодавство про вико­ристання і охорону надр. Цей вид відповідальності застосовується значно рідше порівняно з іншими видами відповідальності, оскільки в кримінальному законодавстві встановлено більш вузьке коло злочинних правопорушень у цій сфері.

Стаття 240 КК України передбачає кримінальну відповідаль­ність за порушення встановлених правил охорони надр, якщо це створило небезпеку для життя, здоров'я людей чи довкілля, а та­кож за незаконне видобування корисних копалин, крім загально-поширених. Цей злочин карається штрафом до п'ятдесяти неопо­датковуваних мінімумів доходів громадян або обмеженням волі на строк до двох років.

Ті самі діяння, вчинені на територіях та об'єктах природно-за­повідного фонду або повторно, або якщо вони спричинили заги­бель людей, їх масове захворювання або інші тяжкі наслідки, кара­ються обмеженням волі на той самий строк, з конфіскацією неза­конно добутого і знарядь видобування.

Кримінальна відповідальність встановлена за порушення правил безпеки під час виконання робіт з підвищеною небезпекою на ви­робництві або будь-якому підприємстві особою, яка зобов'язана їх дотримуватися (статті 272, 273 КК України). До таких робіт зако­нодавець відніс також гірничі роботи. Гірничі роботи — це ком­плекс робіт із проведення, кріплення та підтримки гірничих виро­бок і виймання гірничих порід в умовах порушення природної рівноваги, можливості прояву небезпечних і шкідливих виробни­чих факторів (ст. 1 Гірничого закону України). Якщо порушення правил безпеки гірничих робіт створило загрозу загибелі людей чи настання інших тяжких наслідків або заподіяло шкоду здоров'ю потерпілого, винна особа карається штрафом до п'ятдесяти неопо­датковуваних мінімумів доходів громадян або виправними робота-

Керн (нім. Кет) — в геології циліндрична колонка гірничої породи, одержа­на в результаті колонкового буріння. Слугує для геологічного вивчення і опробу-вання.

494

Рекомендована література

ми на строк до двох років, або обмеженням волі на строк до трьох років. Якщо це правопорушення спричинило загибель людей або інші тяжкі наслідки, винна особа карається обмеженням волі на строк до п'яти років або позбавленням волі на строк до восьми років. Ця відповідальність стосується посадових осіб, до кола обов'язків яких належить контроль за дотриманням правил безпе­ки гірничих робіт і правил безпеки на вибухонебезпечних підприємствах або у вибухонебезпечних цехах, а також норм роз­робки надр з урахуванням найбільш повного і комплексного їх ви­користання та економічної доцільності.

Встановлена також кримінальна відповідальність за порушення законодавства про континентальний шельф України. Зокрема, по­рушення законодавства про континентальний шельф України, що заподіяло істотну шкоду, а також невжиття особою, що відповідає за експлуатацію технологічних установок або інших джерел небез­пеки в зоні безпеки, заходів для захисту живих організмів моря від дії шкідливих відходів або небезпечних випромінювань та енергії, якщо це створило небезпеку їх загибелі або загрожувало життю чи здоров'ю людей, караються штрафом від ста до двохсот неоподат­ковуваних мінімумів доходів громадян або обмеженням волі на строк до трьох років, або позбавленням волі на строк до двох років, з конфіскацією всіх знарядь, якими користувалася винувата особа для вчинення злочину, або без такої.

Дослідження, розвідування, розробка природних багатств та інші роботи на континентальному шельфі України, які проводять­ся іноземцями, якщо це не передбачено договором між Україною і заінтересованою іноземною державою, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, або спеціальним дозво­лом, виданим у встановленому законом порядку, караються штра­фом від п'ятдесяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або арештом на строк до шести місяців, з конфіскацією обладнання (ст. 244 КК України).

Рекомендована література

1. Башмаков С. Правовое регулирование разведки и разработки общераспространенньгх полезньїх ископаемьіх. — М., 1978.

/

495

Розділ XIV. Правова охорона і використання надр

2. 
   Горное дело и окружающая среда: Мировой опьіт правовой
   гармонизации: Словарь. — М., 2000.

3. Екологічне право: Особлива частина: Підруч. для студ. юрид.
   вузів і фак.: Повний акад. курс / В. І. Андрейцев, Г. І. Балюк,
   М. В. Краснова та ін.; За ред. акад. АПрН України В. І. Андрейце-
   ва. - К., 2001.

4. Екологічне право України: Підруч. для студ. юрид. вищ. навч.
   закладів / В. К. Попов, А. П. Гетьман, С. В. Разметаєв та ін.; За
   ред. В. К. Попова та А. П. Гетьмана. — X., 2001.

5. Клюкин Б. Д. Горньїе отношения в странах Западной Европн
   и Америки. — М., 2000.

6. Мухитдитов Н. Б. Основи горного права. — Алма-Ата, 1983.

7. Мухитдитов Н. В. Правовая охрана недр. — Алма-Ата, 1976.

8. Перчик А. И. Горное право: Учебник. — М., 2002.

9. Сьіродоев Н. А. Правовой режим недр. — М., 1969.

10. Теплов О. М., Клюкин Б. Д. Недра и право. — М., 1994.

11. Удинцев В. А. Русское горноземельное право. — К., 1909.

10. Шемшученко Ю. С. Правовьіе проблеми зкологии. — К.,
    1989.

496

І

Розділ XV

Правова охорона атмосферного повітря

§ 1. Атмосферне повітря як об'єкт правової охорони

Атмосферне повітря — один з основних життєво важливих еле­ментів навколишнього природного середовища. У природному стані складається з суміші газів: це переважно азот (понад 78 %) та кисень (близько 20 %), а також аргон, вуглекислий газ, водень, гелій, неон, озон, пил, водяна пара та деякі інші речовини¹.

Атмосферне повітря є необхідною фізичною і біологічною умо­вою існування людини та джерелом життя на Землі. Від його якості залежить здоров'я людини. Атмосферне повітря також має важли­ве економічне значення. Воно використовується як сировина для хімічної промисловості, енергетичний ресурс, середовище зв'язку і руху літальних апаратів, для скидання відходів виробництва тощо.

Науково-технічний прогрес розширив масштаби використання ресурсів та властивостей атмосферного повітря. Водночас значно зріс і негативний антропогенний вплив на атмосферне повітря. Масштаби його забруднення відходами виробництва набули за­грозливого характеру для здоров'я людини, озонового шару, пого­ди та клімату нашої планети.

Правова охорона атмосферного повітря в Україні забезпе­чується законами України «Про охорону атмосферного повітря» та «Про охорону навколишнього природного середовища», а також іншими актами національного законодавства. Предметом атмосфе-

¹ Юридична енциклопедія: У 6 т. — К.., 1998. — Т. 1. — С. 163.

497

Розділ XV. Правова охорона атмосферного повітря

роохоронного законодавства є регулювання відповідних відносин з ме­тою збереження, поліпшення та відтворення стану атмосферного повітря, відвернення і зниження шкідливого хімічного, фізичного, біологічного та іншого впливу на атмосферне повітря, забезпечення раціонального використання атмосферного повітря для виробничих потреб, зміцнення порядку і законності у цій сфері (ст. 1 Закону України «Про охорону атмосферного повітря»).

Атмосферне повітря як об'єкт правової охорони за своїми фізич­ними характеристиками істотно відрізняється від інших природних ресурсів. Ця специфіка зумовлює особливості правової охорони атмо­сферного повітря.

По-перше, визначаючи атмосферне повітря як природний ре­сурс, атмосфероохоронне законодавство на відміну від інших при­родних ресурсів не встановлює права власності на нього, хоча чин­на Конституція України відносить атмосферне повітря до об'єктів права власності українського народу. Але атмосферне повітря не може бути об'єктом права власності, оскільки в силу фізичного стану і специфічних властивостей воно перебуває в постійному русі, перемішуванні, які не піддаються контролю з боку людини, і тому неможливо практично здійснювати повноваження володіння і розпорядження цим природним ресурсом. Отже, не існує і про­блеми охорони права власності на даний природний об'єкт.

У міжнародному праві атмосферне повітря розглядається як міжнародний універсальний і розподільний природний ресурс. Універсальним він є тому, що значні його маси постійно перебу­вають над ділянками Землі, які не підпадають під юрисдикцію ок­ремих держав. Інша частина повітря, навпаки, підпадає під "юрис­дикцію окремих держав і може розглядатися як природний ресурс, що підлягає розподілу, використовується людиною і розміщується на території двох або кількох держав. Зважаючи на свою універ­сальність і єдність у глобальному масштабі, атмосферне повітря не належить до національних природних ресурсів, хоча і використо­вується всіма державами.

По-друге, на відміну від інших природних ресурсів атмосферне повітря як частина навколишнього середовища в кількісному вимірі не враховується, водночас нормативно закріплено держав­ний облік шкідливих впливів на атмосферне повітря. Атмосферне повітря як природний ресурс об'єктивно містить раціональну суміш газів, що створює сприятливі умови для життєдіяльності лю-

498

§ 2. Правове регулювання охорони атмосферного повітря

дей, тварин і рослин. Водночас на стан атмосферного повітря впливають два головних фактори: внесення в атмосферу забрудню­ючих речовин через різноманітні джерела і шкідливий фізичний вплив на нього. До останнього належать випромінювання, звукові коливання, шум тощо. Ці та інші фактори порушують оптималь­ний стан повітря, що негативно впливає на здоров'я людей, на стан і розвиток тварин і рослин. Ось чому Закон України «Про охорону атмосферного повітря» передбачає державний облік шкідливих впливів на атмосферне повітря і таким чином законо­давчо закріплює принцип правового регулювання впливу людини на атмосферу. Сутність цього принципу полягає насамперед у стандартизації й нормуванні в галузі охорони атмосферного повітря.

По-третє, нормативно встановлена дозвільна система викидів забруднюючих речовин в атмосферу, що породжує відповідні пра­вові наслідки. Так, зокрема, викиди забруднюючих речовин в атмо­сферу стаціонарними джерелами можуть здійснюватися тільки за дозволами, які видаються спеціально уповноваженими органами.

По-четверте, в атмосфероохоронному законодавстві переважа­ють охоронні норми. Доля норм, якими регулюються відносини по використанню атмосферного повітря для виробничих та інших по­треб відносно невелика. Це зумовлено першочерговою потребою забезпечити належний стан атмосферного повітря.

$ 2. Правове регулювання охорони атмосферного повітря

Атмосфероохоронне законодавство передбачає розгалужену си­стему правових засобів, спрямованих на забезпечення охорони ат­мосферного повітря від забруднення, запобігання шкідливому впливу фізичних та біологічних факторів на нього тощо. Зокрема, Кабінетом Міністрів України затверджений перелік найбільш по­ширених і небезпечних забруднюючих речовин, викиди яких в ат­мосферне повітря підлягають регулюванню.

З метою оцінки стану атмосферного повітря МОЗ України вста­новлені нормативи гранично допустимих концентрацій (ГДК) забруд­нюючих речовин в атмосферному повітрі і рівні шкідливих фізич­них впливів на нього. Ці нормативи є єдиними для всієї території

499

Розділ XV. Правова охорона атмосферного повітря

України. В необхідних випадках для окремих регіонів можуть вста­новлюватися більш суворі нормативи.

Діють також нормативи гранично допустимих викидів забруднюю­чих речовин (ГДВ) стаціонарними і пересувними джерелами забруднення, а також нормативи гранично допустимого впливу фізичних та біологічних факторів, затверджені Мінприроди Украї­ни та МОЗ України.

Якщо з об'єктивних причин встановлення ГДВ для конкретно­го населеного пункту неможливе, встановлюються тимчасово узго­джені нормативи викидів (ТУВ). У цьому випадку застосовується принцип поетапного зниження обсягів забруднюючих речовин, що викидаються в атмосферу. На період реалізації заходів, що забез­печують дотримання нормативів ГДВ, підприємства, які мають стаціонарні джерела забруднення, мають розробляти, узгоджувати з місцевими адміністраціями і представляти на затвердження до відповідних органів проекти нормативів ТУВ та плани поетапного зниження цих викидів згідно з встановленими нормативами.

З метою забезпечення охорони стану і складу атмосферного повітря Законом України «Про охорону атмосферного повітря» (ст. 11) встановлена дозвільна система регулювання викидів в атмо­сферу, що породжує відповідні правові наслідки. Викиди забруд­нюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами можуть здійснюватися після отримання дозволу, який видається територіальним органом Мінприроди України за погодженням з територіальним органом МОЗ України.

Дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами — це офіційний документ, який надає право підприємствам, установам, організаціям та громадянам — суб'єктам господарювання експлуатувати об'єкти, з яких надходять в атмосферне повітря забруднюючі речовини або їх суміші, за умо­ви дотримання встановлених відповідних нормативів фанично до­пустимих викидів та вимог до технологічних процесів у частині об­меження викидів забруднюючих речовин протягом визначеного в дозволі терміну.

Порядок проведення та оплати робіт, пов'язаних з видачею доз­волів на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, обліку підприємств, установ, ор­ганізацій та фомадян-підприємців, які отримали такі дозволи, встановлено постановою Кабінету Міністрів України від 13 берез-

500

І

§ 2. Правове регулювання охорони атмосферного повітря

ня 2002 р. зі змінами, внесеними постановою Кабінету Міністрів України від 16 червня 2004 р.

Згідно зі ст. 13 Закону України «Про охорону атмосферного повітря» рівні впливу фізичних та біологічних факторів на стан атмо­сферного повітря, вимоги щодо їх скорочення встановлюються відповідним дозволом на основі затверджених нормативів. Поря­док розроблення, видачі та оплати робіт, пов'язаних із видачею дозволів на рівні впливу фізичних та біологічних факторів на стан атмосферного повітря, та обліку підприємств, установ, організацій і громадян — суб'єктів господарювання, які отримали такі дозво­ли, встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Дозвіл на експлуатацію устаткування з визначеними рівнями впливу фізичних та біологічних факторів на стан атмосферного повітря — це офіційний документ, який дає право суб'єктам гос­подарювання експлуатувати існуюче та новостворене устаткування за умови дотримання встановлених нормативів гранично-допусти­мих рівнів впливу фізичних та біологічних факторів протягом виз­наченого в дозволі терміну.

Господарська чи інші види діяльності, пов'язані з порушенням умов і вимог до викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря і рівнів впливу фізичних та біологічних факторів на його стан, передбачених дозволами, може бути обмежена, тимчасово заборонена (зупинена) або припинена відповідно до законо­давства.

Згідно зі ст. 15 Закону України «Про охорону атмосферного повітря» підприємства, установи, організації та громадяни — суб'єкти підприємницької діяльності, які здійснюють викиди за­бруднюючих речовин або впливи фізичних та біологічних фак­торів, що можуть призвести до виникнення надзвичайних еко­логічних ситуацій техногенного та природного характеру або до надзвичайних екологічних ситуацій, зобов'язані заздалегідь розро­бити та погодити спеціальні заходи щодо охорони атмосферного повітря відповідно до закону. У разі виникнення таких надзвичай­них екологічних ситуацій керівники підприємств, установ, ор­ганізацій та громадяни — суб'єкти підприємницької діяльності зо­бов'язані негайно в порядку, визначеному Законом України «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техноген­ного та природного характеру», повідомити про це органи, які здійснюють державний контроль у галузі охорони атмосферного

501

Розділ XV. Правова охорона атмосферного повітря

повітря, і вжити заходів до охорони атмосферного повітря та ліквідації причин і наслідків його забруднення.

У законодавстві України містяться приписи, спрямовані на регу­лювання діяльності, яка впливає на погоду і клімат. Діяльність, спрямована на штучні зміни стану атмосфери та атмосферних явищ у господарських цілях, може здійснюватися підприємствами, установами і організаціями та громадянами — суб'єктами підприємницької діяльності тільки за дозволами, виданими спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої вла­ди з питань охорони навколишнього природного середовища або його територіальними органами, за погодженням із спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань охорони здоров'я або його територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади та місцевого самоврядування. Порядок погодження і видачі дозволів на провадження діяльності, пов'яза­ної із штучними змінами стану атмосфери та атмосферних явищ у господарських цілях, затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 р. зі змінами, внесеними постановою від 16 червня 2004 р.

Підприємства, установи, організації та громадяни — суб'єкти підприємницької діяльності зобов'язані відповідно до міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, скорочувати і в подальшому повністю припинити вироб­ництво та використання хімічних речовин, що шкідливо вплива­ють на озоновий шар, а також проводити роботу щодо зменшення викидів речовин, накопичення яких в атмосферному повітрі може призвести до негативних змін клімату. Це повністю відповідає Рамковій конвенції ООН про зміну клімату та Кіотському прото­колу до цієї конвенції, ратифікованих Україною.

Національне атмосфероохоронне законодавство України забороняє проектування, виробництво та експлуатацію транспортних та інших пересувних засобів і установок, вміст забруднюючих речо­вин у відпрацьованих газах яких перевищує нормативи або рівні впливу фізичних факторів.

Зафіксовані також вимоги до охорони атмосферного повітря під час застосування пестицидів та агрохімікатів. Підприємства, уста­нови, організації та громадяни — суб'єкти підприємницької діяль­ності зобов'язані дотримуватися правил та вимог щодо транспор­тування, зберігання і застосування пестицидів та агрохімікатів з метою недопущення забруднення атмосферного повітря.

502

§ 2. Правове регулювання охорони атмосферного повітря

Законодавством визначено комплекс вимог до охорони атмосфер­ного повітря під час видобування корисних копалин та проведення ви­бухових робіт. Видобування корисних копалин та проведення ви­бухових робіт мають проводитися з дотриманням вимог щодо охо­рони атмосферного повітря способами, які погоджені зі спеціаль­но уповноваженим центральним органом виконавчої влади з пи­тань охорони навколишнього природного середовища, спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань охорони здоров'я, іншими органами виконавчої влади та місцево­го самоврядування відповідно до закону (ст. 19 Закону України «Про охорону атмосферного повітря»).

Важливого значення набуває такий напрям охорони атмосфер­ного повітря, як захист його від забруднення виробничими, побуто­вими та іншими відходами. Зокрема, складування, розміщення, зберігання або транспортування промислових та побутових відходів, які є джерелами забруднення атмосферного повітря за­бруднюючими речовинами та речовинами з неприємним запахом або іншого шкідливого впливу, допускається лише за наявності спеціального дозволу на визначених місцевими органами виконав­чої влади, органами місцевого самоврядування територіях, з додер­жанням нормативів екологічної безпеки і подальшої утилізації або видалення. При цьому не допускається спалювання зазначених відходів на території підприємств, установ, організацій і населених пунктів, за винятком випадків, коли це здійснюється з використан­ням спеціальних установок при додержанні вимог, встановлених законодавством про охорону атмосферного повітря. Водночас ат-мосфероохоронне законодавство зобов'язує власників або уповно­важені ними органи управління підприємств, установ, організацій та громадян — суб'єктів підприємницької діяльності забезпечувати переробку, утилізацію та своєчасне вивезення відходів, які забруд­нюють атмосферне повітря, на підприємства, що використовують їх як сировину, або на спеціально відведені місця чи об'єкти.

До правових заходів охорони атмосферного повітря належить регулювання шкідливого фізичного впливу на атмосферу, зокрема, відвернення і зниження шуму. На цю проблему звернула увагу Н. Р. Малишева ще у 1978 р.¹ Чинне законодавство передбачає, що

' Малишева Н. Р. Охрана окружающей средьі от шумового воздействия (право-вьіе и организационньїе вопросьі). — К., 1978.

503

Розділ XV. Правова охорона атмосферного повітря

відвернення, зниження і досягнення безпечних рівнів виробничих та інших шумів мають забезпечуватися:

• створенням і впровадженням малошумних машин і ме­
  ханізмів;

• удосконаленням конструкцій транспортних та інших пересув­
  них засобів і установок та умов їх експлуатації, а також утриман­
  ням у належному стані залізничних і трамвайних колій, авто­
  мобільних шляхів, вуличного покриття;

• розміщенням підприємств, транспортних магістралей, аеро­
  дромів та інших об'єктів з джерелами шуму під час планування і
  забудови населених пунктів відповідно до встановлених законодав­
  ством санітарно-гігієнічних вимог, будівельних норм та карт шуму;

• виробництвом будівельних матеріалів, конструкцій, техніч­
  них засобів спорудження житла, об'єктів" соціального призначення
  та будівництвом споруд з необхідними акустичними властиво­
  стями;

• організаційними заходами для відвернення і зниження вироб­
  ничих, комунальних побутових і транспортних шумів, включаючи
  запровадження раціональних схем і режимів руху транспорту та
  інших пересувних засобів і установок у межах населених пунктів.

Громадяни зобов'язані виконувати вимоги, встановлені з метою зниження побутового шуму у квартирах, а також у дворах жилих будинків, на вулицях, у місцях відпочинку та інших громадських місцях (ст. 21 Закону України «Про охорону атмосферного повітря»).

Частиною другою ст. 13 цього закону (в редакції від 3 червня 2004 р.) дозволи на гранично допустимі рівні шуму, що утворю­ється стаціонарними джерелами, зокрема під час роботи машин, механізмів, обладнання, інструментів, а також користування зву­ковідтворювальною апаратурою та музичними інструментами у концертних і танцювальних закладах та на відкритих майданчиках, у театрах і кінотеатрах, дискотеках, казино, інших закладах розва­жального та грального бізнесу і культури, музичних закладах освіти, у ресторанах, кафе, барах, інших закладах громадського харчування, торгівлі, побутового обслуговування тощо, видаються в порядку, встановленому цим законом.

Водночас законодавством передбачено і захист населення від шкідливого впливу шуму, іонізуючих випромінювань та інших фізичних факторів. Згідно зі ст. 24 Закону України «Про забезпечення

504

§ 2. Правове регулювання охорони атмосферного повітря

санітарного та епідемічного благополуччя населення» органи вико­навчої влади, місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації та громадяни при здійсненні будь-яких видів діяльності з метою відвернення і зменшення шкідливого впливу на здоров'я населення шуму, неіонізуючих випромінювань та інших фізичних факторів зобов'язані:

• здійснювати відповідні організаційні, господарські, технічні,
  технологічні, архітектурно-будівельні та інші заходи щодо за­
  побігання утворенню та зниженню шуму до рівнів, установлених
  санітарними нормами;

• забезпечувати під час роботи закладів громадського харчуван­
  ня, торгівлі, побутового обслуговування, розважального та граль­
  ного бізнесу, культури, при проведенні концертів, дискотек, масо­
  вих святкових і розважальних заходів тощо рівні звучання зву­
  ковідтворювальної апаратури та музичних інструментів у
  приміщеннях і на відкритих площадках, а також рівні шуму в при­
  леглих до них жилих і громадських будівлях, що не перевищують
  рівнів, установлених санітарними нормами;

• вживати заходів щодо недопущення впродовж доби переви­
  щень рівнів шуму, встановлених санітарними нормами, в таких
  приміщеннях і на таких територіях (захищені об'єкти):

а) жилих будинків і прибудинкових територіях;

б) лікувальних, санаторно-курортних закладів, будинків-інтер-
натів, закладів освіти, культури;

в) готелів і гуртожитків;

г) розташованих у межах населених пунктів закладів громадсь­
кого харчування, торгівлі, побутового обслуговування, розважаль­
ного та грального бізнесу;

г) інших будівель і споруд, у яких постійно чи тимчасово пере­
бувають люди;

д) парків, скверів, зон відпочинку, розташованих на території
мікрорайонів і груп житлових будинків.

Шум на захищених об'єктах при здійсненні будь-яких видів діяльності не повинен перевищувати рівнів, установлених санітар­ними нормами для відповідного часу доби.

У нічний час, із 22-ої до 8-ої години, на захищених об'єктах за­бороняються гучний спів і вигуки, користування звуковідтворю­вальною апаратурою та іншими джерелами побутового шуму, про­ведення салютів, феєрверків, використання піротехнічних засобів.

505

Розділ XV. Правова охорона атмосферного повітря

Проведення на захищених об'єктах ремонтних робіт, що супро­воджуються шумом, забороняється у робочі дні з 21-ої до 8-ої години, а у святкові та неробочі дні — цілодобово. Власник або орендар приміщень, у яких передбачається проведення ремонтних робіт, зо­бов'язаний повідомити мешканців прилеглих квартир про початок зазначених робіт. За згодою мешканців усіх прилеглих квартир ре­монтні та будівельні роботи можуть проводитися також у святкові та неробочі дні. Шум, що утворюється під час проведення будівель­них робіт, не повинен перевищувати санітарних норм цілодобово.

Передбачені частинами другою, третьою та четвертою ст. 13 За­кону України «Про охорону атмосферного повітря» вимоги щодо до­держання тиші та обмежень певних видів діяльності, що супровод­жуються шумом, не поширюються на випадки:

• здійснення в закритих приміщеннях будь-яких видів діяль­
  ності, що супроводжуються шумом, за умов, що виключають про­
  никнення шуму в прилеглі приміщення, в яких постійно чи тим­
  часово перебувають люди;

• здійснення в закритих приміщеннях будь-яких видів діяль­
  ності, що супроводжуються шумом, за умов, що виключають про­
  никнення шуму за межі таких приміщень;

• попередження та/або ліквідації наслідків аварій, стихійного
  лиха, інших надзвичайних ситуацій;

• надання невідкладної допомоги, запобігання або припинення
  правопорушень;

• запобігання крадіжкам, пожежам, а також виконання завдань
  цивільної оборони;

• проведення зборів, мітингів, демонстрацій, походів, інших
  масових заходів, про які завчасно сповіщено органи виконавчої
  влади чи місцевого самоврядування;

• роботи обладнання і механізмів, що забезпечують життєді­
  яльність жилих і громадських будівель, за умов ужиття невідклад­
  них заходів щодо максимального обмеження проникнення шуму в
  прилеглі приміщення, в яких постійно чи тимчасово перебувають
  люди;

• відзначення встановлених законом святкових і неробочих
  днів, днів міст, інших свят відповідно до рішення місцевої ради,
  проведення спортивних змагань;

• проведення салютів, феєрверків, інших заходів із викорис­
  танням вибухових речовин і піротехнічних засобів у заборонений

506

§ 2. Правове регулювання охорони атмосферного повітря

час за погодженням із уповноваженим органом місцевого самовря­дування в порядку, передбаченому правилами додержання тиші в населених пунктах і громадських місцях.

Сільські, селищні, міські ради затверджують правила додержан­ня тиші в населених пунктах і громадських місцях, якими з ураху­ванням особливостей окремих територій (курортні, лікувально-оз­доровчі, рекреаційні, заповідні тощо) установлюються заборони та обмеження щодо певних видів діяльності, що супроводжуються ут­воренням шуму, а також установлюється порядок проведення са­лютів, феєрверків, інших заходів із використанням вибухових ре­човин і піротехнічних засобів.

Органи виконавчої влади, місцевого самоврядування в межах повноважень, встановлених законом, забезпечують контроль за до­держанням керівниками та посадовими особами підприємств, уста­нов, організацій усіх форм власності, а також громадянами санітар­ного та екологічного законодавства, правил додержання тиші в на­селених пунктах і громадських місцях, інших нормативно-правових актів у сфері захисту населення від шкідливого впливу шуму, неіонізуючих випромінювань та інших фізичних факторів.

До основних правових засобів, які спрямовані на охорону атмосфер­ного повітря, належить правова регламентація проектування, будівництва та реконструкції підприємств та інших об'єктів, які впливають або можуть впливати на стан атмосферного повітря. Проектування, будівництво і реконструкція підприємств та інших об'єктів, які впливають або можуть впливати на стан атмосферно­го повітря, удосконалення існуючих і впровадження нових техно­логічних процесів та устаткування здійснюються з обов'язковим дотриманням норм екологічної безпеки, державних санітарних ви­мог і правил на запланованих для будівництва та реконструкції підприємствах та інших об'єктах, а також з урахуванням накопи­чення і трансформації забруднення в атмосфері, його транскордон­ного перенесення, особливостей кліматичних умов.

Погодження проектів забудови, будівництва та реконструкції підприємств та інших об'єктів, які впливають або можуть вплива­ти на стан атмосферного повітря, здійснюється спеціально уповно­важеним органом виконавчої влади з питань містобудування та архітектури із урахуванням висновків природоохоронних, санітар­них та інших органів виконавчої влади або місцевого самовряду­вання відповідно до їх повноважень, визначених законом.

507

Розділ XV. Правова охорона атмосферного повітря

Будівництво та введення в експлуатацію нових і реконструйова­них підприємств та інших об'єктів, які не відповідають встановле­ним законодавством вимогам про охорону атмосферного повітря, забороняється (ст. 23 Закону України «Про охорону атмосферного повітря»).

З метою підтримки сприятливого стану атмосферного повітря забороняється впровадження відкриттів, винаходів, корисних моде­лей, промислових зразків, раціоналізаторських пропозицій, засто­сування нової техніки, імпортного устаткування, технологій і сис­тем, якщо вони не відповідають вимогам, установленим законодав­ством про охорону атмосферного повітря. У разі порушення вста­новлених вимог така діяльність припиняється уповноваженими державними органами, а винні особи притягуються до відповідаль­ності.

Одним із важливих засобів запобігання шкідливому впливу за­бруднюючих речовин на повітря населених пунктів є обов'язкове встановлення санітарно-захисних зон. Такі зони встановлюються для забезпечення оптимальних умов життєдіяльності людини в районах житлової забудови, масового відпочинку і оздоровлення населення при визначенні місць розміщення нових, реконструкції діючих підприємств та інших об'єктів, які впливають або можуть вплинути на стан атмосферного повітря.

Якщо внаслідок порушення встановлених меж та режиму санітарно-захисних зон виникає необхідність у відселенні жителів, виведенні з цих зон об'єктів соціального призначення або здійсненні інших заходів, підприємства, установи, організації та громадяни — суб'єкти підприємницької діяльності, місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування повинні вирішувати питання про фінансування необхідних робіт і заходів та строки їх реалізації.

З метою забезпечення охорони атмосферного повітря атмосфе-роохоронне законодавство значну роль відводить організаційно-еко­номічним заходам, що передбачають: а) збір за забруднення навко­лишнього природного середовища; б) відшкодування збитків, за­подіяних внаслідок порушення законодавства про охорону атмо­сферного повітря; в) надання підприємствам, установам, ор­ганізаціям та громадянам — суб'єктам підприємницької діяльності податкових, кредитних та інших пільг у разі впровадження ними маловідходних, енерго- і ресурсозберігаючих технологій, застосу-

508

§ 3. Управління і контроль у галузі охорони атмосферного повітря

вання заходів щодо регулювання діяльності, що впливає на клімат, здійснення інших природоохоронних заходів з метою зменшення викидів забруднюючих речовин та рівнів впливу фізичних і біоло­гічних факторів на атмосферне повітря; г) участь держави у фінан­суванні екологічних заходів і будівництві об'єктів екологічного призначення.

?

? 3. Управління і контроль у галузі охорони атмосферного повітря

Під управлінням у галузі охорони атмосферного повітря розуміють діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, гро­мадських об'єднань, спрямовану на збереження, поліпшення та віднов­лення стану атмосферного повітря, запобігання і зниження рівня за­бруднення атмосферного повітря, дотримання вимог атмосфероохо-ронного законодавства, запобігання правопорушенням у цій сфері та захист екологічних прав громадян.

Згідно зі ст. З Закону України «Про охорону атмосферного повітря» управління в галузі охорони атмосферного повітря здійснюють Кабінет Міністрів України, Мінприроди України, МОЗ України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, інші центральні та місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування.

Серед основних функцій управління в галузі охорони атмосферного повітря виділяють: стандартизацію і нормування у галузі охорони атмосферного повітря; здійснення екологічної та санітарно-гігієнічної експертизи; організацію і здійснення контролю та моніторингу у галузі охорони атмосферного повітря; державний облік шкідливих впливів на атмосферне повітря; вирішення спорів з питань охорони і використання атмосферного повітря тощо.

Стандартизація і нормування у галузі охорони атмосферного повітря проводиться з метою встановлення комплексу обов'язко­вих норм, правил, вимог по охороні атмосферного повітря від за­бруднення та забезпечення екологічної безпеки і спрямовані на: забезпечення безпечного навколишнього природного середовища та запобігання екологічним катастрофам; реалізацію єдиної науко­во-технічної політики в галузі охорони атмосферного повітря; встановлення єдиних вимог до обладнання і споруд щодо охорони

509

Розділ XV. Правова охорона атмосферного повітря

атмосферного повітря від забруднення; забезпечення безпеки гос­подарських об'єктів і запобігання виникненню аварій та техноген­них катастроф; впровадження і використання сучасних екологічно безпечних технологій.

Державні стандарти у галузі охорони атмосферного повітря є обов'язковими для виконання і визначають поняття та терміни, ре­жим використання й охорони атмосферного повітря, методи кон­тролю за станом атмосферного повітря, вимоги щодо запобігання шкідливому впливу на атмосферне повітря, встановлюють інші ви­моги щодо охорони і використання атмосферного повітря.

Однією з найважливіших функцій управління у галузі охорони атмосферного повітря є нормування у цій сфері.

Зокрема, у галузі охорони атмосферного повітря встановлюють­ся: нормативи екологічної безпеки атмосферного повітря; нормати­ви гранично допустимих викидів забруднюючих речовин стаціо­нарних джерел; нормативи гранично допустимого впливу фізичних та біологічних факторів стаціонарних джерел; нормативи вмісту за­бруднюючих речовин у відпрацьованих газах та впливу фізичних факторів пересувних джерел; технологічні нормативи допустимого викиду забруднюючих речовин (ст. 5 Закону України «Про охоро­ну атмосферного повітря»). Порядок розроблення та затвердження цих нормативів встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Нормативи екологічної безпеки атмосферного повітря запобігають виникненню небезпеки для здоров'я людини та стану навколиш­нього природного середовища від впливу шкідливих чинників атмосферного повітря. Відповідно до ст. 6 Закону України «Про охорону атмосферного повітря» до них належать:

• нормативи якості атмосферного повітря;

• гранично допустимі рівні впливу акустичного, електромагніт­
  ного, іонізуючого та інших фізичних факторів і біологічного впли­
  ву на стан атмосферного повітря населених пунктів.

Норматив якості атмосферного повітря є критерієм, який відоб­ражає гранично допустимий максимальний вміст забруднюючих речовин в атмосферному повітрі і за якого немає негативного впливу на здоров'я людини та стан навколишнього природного се­редовища.

Гранично допустимі рівні акустичного, електромагнітного, іонізую­чого впливу на атмосферне повітря відображають гранично допусти­мий максимальний рівень впливу вищезазначених факторів на ат-

510

§ 3. Управління і контроль у галузі охорони атмосферного повітря

мосферне повітря, за якого відсутній шкідливий вплив на здоров'я людини і навколишнє середовище.

Норматив гранично допустимого впливу фізичних та біологічних факторів стаціонарних джерел встановлюється для кожного стаціонарного джерела акустичного, електромагнітного, іонізуючо­го та інших фізичних і біологічних факторів на рівні, за якого фізичний та біологічний вплив усіх джерел у цьому районі з ураху­ванням перспектив його розвитку в період терміну дії встановле­ного нормативу не призведе до перевищення нормативів еко­логічної безпеки атмосферного повітря (за найбільш суворим нор­мативом).

Порядок розроблення і затвердження нормативів гранично до­пустимого рівня впливу фізичних та біологічних факторів стаціонарних джерел забруднення на стан атмосферного повітря визначений постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 р. зі змінами, внесеними постановою Кабінету Міністрів від 16 червня 2004 р.

Крім того, атмосфероохоронним законодавством передбачені такі нормативи:

• норматив вмісту забруднюючої речовини у відпрацьованих газах
  та впливу фізичних факторів пересувного джерела (гранично допус­
  тима кількість забруднюючої речовини у відпрацьованих газах пе­
  ресувного джерела, що відводиться в атмосферне повітря). Поря­
  док розроблення та затвердження нормативів вмісту забруднюючих
  речовин у відпрацьованих газах та впливу фізичних факторів пере­
  сувних джерел забруднення атмосферного повітря затверджено по­
  становою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 р. зі
  змінами, внесеними постановою Кабінету Міністрів від 16 червня
  2004 р.;

• норматив гранично допустимого викиду забруднюючої речовини
  стаціонарного джерела — гранично допустимий викид забруднюю­
  чої речовини або суміші цих речовин в атмосферне повітря від
  стаціонарного джерела викиду. Порядок розроблення та затверд­
  ження нормативів гранично допустимих викидів забруднюючих ре­
  човин із стаціонарних джерел затверджено постановою Кабінету
  Міністрів України від 28 грудня 2001 р. зі змінами, внесеними по­
  становою Кабінету Міністрів від 16 червня 2004 р.;

• технологічний норматив допустимого викиду забруднюючої ре­
  човини — гранично допустимий викид забруднюючої речовини або

511

Розділ XV. Правова охорона атмосферного повітря

суміші цих речовин, який визначається у місці його виходу з устат­кування.

Згідно зі ст. 6 Закону України «Про охорону атмосферного повітря» для курортних, лікувально-оздоровчих, рекреаційних та інших окремих районів можуть встановлюватися більш суворі нор­мативи екологічної безпеки атмосферного повітря.

Державна екологічна та санітарно-гігієнічна експертиза прово­дяться у порядку, визначеному Законом України «Про екологічну експертизу». Метою здійснення експертизи є визначення безпеки для здоров'я людини та навколишнього середовища під час проек­тування, розміщення, будівництва нових і реконструкції діючих підприємств та інших об'єктів.

Запобігання негативному впливу на стан атмосферного повітря регулюється заходами, які передбачають державний облік у галузі охорони атмосферного повітря. Згідно зі ст. 31 Закону України «Про охорону атмосферного повітря» державному обліку підлягають: а) об'єкти, які справляють або можуть справити шкідливий вплив на здоров'я людей та на стан атмосферного повітря; б) види та об­сяги забруднюючих речовин, що викидаються в атмосферне повітря; в) види і ступені впливу фізичних та біологічних факторів на стан атмосферного повітря.

Державний облік у галузі охорони атмосферного повітря ведеться з метою: забезпечення державного контролю в галузі охорони ат­мосферного повітря та прогнозування зміни його стану; розроб­лення державних, регіональних, місцевих екологічних програм та програм у галузі охорони здоров'я, здійснення інших заходів щодо зменшення ступеня забруднення атмосферного повітря; регулю­вання викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря із стаціонарних та пересувних джерел, ступенів впливу на його стан фізичних та біологічних факторів.

Державний облік — це: взяття на облік об'єктів, які справляють шкідливий вплив; ведення на об'єктах первинного обліку стаціонарних джерел, які справляють шкідливий вплив; складення державної статистичної звітності в галузі охорони атмосферного повітря за стаціонарними та пересувними джерелами, які справля­ють шкідливий вплив; проведення інвентаризації викидів та об­сягів забруднюючих речовин на зазначених об'єктах.

Взяття на державний облік об'єктів, які справляють шкідливий вплив, здійснює Мінприроди України. Цей облік здійснюється за

512

§ 3. Управління і контроль у галузі охорони атмосферного повітря

єдиною системою у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України (постанова «Про затвердження Порядку ведення держав­ного обліку в галузі охорони атмосферного повітря» від 13 грудня 2001 р.).

Моніторинг у галузі охорони атмосферного повітря проводиться з метою отримання, збирання, оброблення, збереження та аналізу інформації про рівень забруднення атмосферного повітря, оцінки та прогнозування його змін і ступеня небезпечності та розроблен­ня науково обгрунтованих рекомендацій для прийняття рішень у галузі охорони атмосферного повітря (ст. 32 Закону України «Про охорону атмосферного повітря»). Він є складовою частиною дер­жавної системи моніторингу довкілля України.

До об'єктів моніторингу атмосферного повітря належить: атмо­сферне повітря, у тому числі атмосферні опади; викиди забрудню­ючих речовин в атмосферне повітря.

Суб'єктами, які здійснюють моніторинг атмосферного повітря, є: Мінприроди України, МНС України, Державна санітарно-епідеміологічна служба МОЗ України, їх органи на місцях, підприємства, установи, організації, діяльність яких призводить або може призвести до погіршення стану атмосферного повітря.

Проведення моніторингу атмосферного повітря має на меті от­римання: первинних даних контролю за викидами та спостережень за станом забруднення; узагальнених даних про рівень забруднен­ня на певній території за певний проміжок часу; узагальнених да­них про склад та обсяги викидів забруднюючих речовин; оцінки рівня та ступеня небезпечності забруднення для довкілля та життєдіяльності населення; оцінки складу та обсягів викидів за­бруднюючих речовин.

Порядок організації та проведення моніторингу в галузі охоро­ни атмосферного повітря затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 9 березня 1999 р. зі змінами, внесеними по­становою Кабінету Міністрів від 24 вересня 1999 р.

Відповідно до ст. 27 Закону України «Про охорону атмосферно­го повітря» контроль у галузі охорони атмосферного повітря здійс­нюється з метою забезпечення дотримання вимог законодавства про охорону атмосферного повітря. Виділяються такі його види: державний, виробничий, громадський.

Державний контроль у галузі охорони атмосферного повітря має забезпечити дотримання: умов, встановлених дозволами на викиди

17 5-200 513

Розділ XV. Правова охорона атмосферного повітря

шкідливих (забруднюючих) речовин в атмосферне повітря і на шкідливі фізичні фактори впливу на нього; стандартів, нормативів, правил та інших вимог охорони атмосферного повітря, в тому числі здійснення виробничого контролю в зазначеній галузі; режи­му санітарно-захисних зон об'єктів, які мають стаціонарні джерела викидів шкідливих (забруднюючих) речовин в атмосферне повітря, виконання державних цільових та регіональних програм охорони атмосферного повітря, виконання заходів по його охороні та інших вимог.

Державний контроль у галузі охорони атмосферного повітря здійснюється Департаментом гідрометеорологічної служби і моніторингу та Держекоінспекцією Міприроди України. Ці органи займаються: а) спостереженням за станом атмосферного повітря за хімічними, радіаційними, фізичними і біологічними показниками; б) збиранням, зберіганням, пошуком і обробкою інформації про стан атмосферного повітря; в) прогнозуванням і виявленням тен­денцій зміни цього стану. Ці органи зобов'язані надавати зацікав­леним державним і громадським органам, підприємствам, устано­вам і організаціям систематичну інформацію і прогнози про рівні забруднення атмосфери під впливом господарської діяльності і ме­теорологічних умов.

Мінприроди України здійснює свою діяльність у галузі охорони атмосферного повітря спільно з санітарно-епідеміологічною служ­бою МОЗ України та його органами на місцях у частині додержан­ня нормативів екологічної безпеки та інших правил і нормативів, спрямованих на запобігання негативному впливу на здоров'я лю­дей; Державною автомобільною інспекцією МВС України та її ор­ганами на місцях у частині додержання нормативів вмісту забруд­нюючих речовин у відпрацьованих газах та шкідливого впливу фізичних факторів, встановлених для відповідного типу авто­мобільного транспорту та сільськогосподарської техніки; іншими державними органами, а також органами місцевого самоврядуван­ня відповідно до законодавства України.

Місцеві органи державної виконавчої влади контролюють, як виконуються і дотримуються правила по оздоровленню навколиш­нього середовища, як здійснюється санітарна охорона атмосферно­го повітря. Вони забезпечують проведення заходів щодо охорони навколишнього середовища, запобігання, зниження інтенсивності й усунення шуму у виробничих, жилих і громадських приміщен­нях, у дворах, на вулицях і площах населених пунктів.

514

§ 4. Юридична відповідальність за порушення атмосферного ... законодавства

Згідно зі ст. 29 Закону України «Про охорону атмосферного повітря» виробничий контроль у галузі охорони атмосферного повітря здійснюють суб'єкти господарювання, які в своїй діяль­ності використовують джерела шкідливих хімічних, біологічних і фізичних впливів на атмосферне повітря і які призначають осіб, що відповідають за проведення виробничого контролю в галузі охорони атмосферного повітря.

Громадський контроль у галузі охорони атмосферного повітря здійснюється громадськими інспекторами охорони навколишнього природного середовища відповідно до Закону України «Про охоро­ну навколишнього природного середовища».

$ 4. Юридична відповідальність за порушення атмосферного охоронного законодавства

Підставою для притягнення особи до юридичної відповідаль­ності у цій сфері є порушення законодавства про охорону атмо­сферного повітря (правопорушення). Залежно від його виду засто­совуються адміністративна, кримінальна, цивільно-правова та дис­циплінарна відповідальність.

Загальний перелік правопорушень у галузі охорони атмосферного повітря закріплений ст. 33 Закону України «Про охорону атмо­сферного повітря». До нього включені: порушення прав громадян на безпечне для життя і здоров'я навколишнє природне середови­ще; перевищення нормативів допустимих викидів забруднюючих речовин стаціонарних джерел в атмосферне повітря та нормативів гранично допустимого впливу фізичних та біологічних факторів стаціонарних джерел; перевищення нормативів вмісту забруднюю­чих речовин у відпрацьованих газах пересувних джерел; викиди за­бруднюючих речовин в атмосферне повітря без дозволу спеціально уповноважених органів виконавчої влади відповідно до закону; пе­ревищення обсягів викидів забруднюючих речовин, встановлених у дозволах на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря; недотримання вимог, передбачених дозволом на викиди забрудню­ючих речовин в атмосферне повітря; провадження незаконної діяльності, що негативно впливає на погоду і клімат; впроваджен­ня відкриттів, винаходів, раціоналізаторських пропозицій, нових технічних систем, речовин і матеріалів, а також закупівля в інших

515

Розділ XV. Правова охорона атмосферного повітря

державах та експлуатація технологічного устаткування, транспорт­них засобів та інших об'єктів, які не відповідають вимогам, вста­новленим законодавством про охорону атмосферного повітря; по­рушення встановлених законодавством правил складування та утилізації промислових і побутових відходів, транспортування, зберігання і застосування пестицидів і агрохімікатів, що спричини­ло забруднення атмосферного повітря; проектування і будівництво об'єктів з порушенням встановлених законодавством норм та ви­мог до охорони атмосферного повітря; невиконання розпоряджень та приписів органів, які здійснюють державний контроль у галузі охорони атмосферного повітря; ненадання передбаченої законо­давством своєчасної, повної та достовірної інформації про стан ат­мосферного повітря, викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря, джерела забруднення, а також приховування або перекру­чування відомостей про стан атмосферного повітря, викиди за­бруднюючих речовин в атмосферне повітря, екологічну обстанов­ку, яка склалася внаслідок забруднення атмосферного повітря; не­дотримання норм екологічної безпеки, державних санітарних норм при проектуванні, розміщенні, будівництві та введенні в експлуа­тацію нових і реконструйованих підприємств, споруд на інших об'єктів, удосконаленні. існуючих і впровадженні нових техно­логічних процесів та устаткування.

Конкретні склади порушень законодавства про охорону атмо­сферного повітря передбачені відповідними кодексами.

Адміністративна відповідальність у галузі охорони атмосферно­го повітря регулюється КпАП. Ним передбачені такі види адміністративних правопорушень у галузі охорони атмосферного повітря, як: самовільне випалювання сухої рослинності або її за­лишків (ст. 77^і); порушення порядку здійснення викиду забрудню­ючих речовин в атмосферу або шкідливого впливу на неї фізичних та біологічних факторів (ст. 78); порушення порядку здійснення діяльності, спрямованої на штучні зміни стану атмосфери і атмо­сферних явищ (ст. 78^і); недодержання вимог щодо охорони атмо­сферного повітря при введенні в експлуатацію і експлуатації підприємств і споруд (ст. 79); недодержання екологічних вимог під час проектування, розміщення, будівництва, реконструкції та прийняття в експлуатацію об'єктів або споруд (ст. 79^і); випуск в експлуатацію транспортних та інших пересувних засобів з переви­щенням нормативів вмісту забруднюючих речовин у викидах

516

§ 4. Юридична відповідальність за порушення атмосферного ... законодавства

(ст. 80); експлуатація автотранспортних та інших пересувних за­собів з перевищенням нормативів вмісту забруднюючих речовин у викидах (ст. 81); порушення правил складування, зберігання, розміщення, транспортування, утилізації, ліквідації та використан­ня промислових і побутових відходів (ст. 82); порушення правил застосування, зберігання, транспортування, знешкодження, ліквідації та захоронення пестицидів і агрохімікатів, токсичних хімічних речовин та інших препаратів (ст. 83); невиконання вимог екологічної безпеки у процесі впровадження відкриттів, винаходів, корисних моделей, промислових зразків, раціоналізаторських про­позицій, нової техніки, технологій і систем, речовин і матеріалів (ст. 91^і); перевищення лімітів та нормативів використання природ­них ресурсів (ст. 91²); порушення тиші в громадських місцях (ст. 182); невиконання законних розпоряджень чи приписів поса­дових осіб органів, які здійснюють державний контроль у галузі охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів, радіаційної та ядерної безпеки або охорону природних ресурсів (ст. 188⁵).

Кримінальна відповідальність у галузі охорони атмосферного повітря передбачена ст. 241 КК України — забруднення атмосфер­ного повітря. Об'єктом злочинного посягання є суспільні відноси­ни, щодо раціонального використання, відновлення, поліпшення і охорони атмосферного повітря як сприятливого середовища існу­вання людини, тваринного і рослинного світу.

Предметом злочину є атмосферне повітря, яке знаходиться у відкритому просторі в межах території України.

Забруднення повітря всередині приміщення не може бути кваліфіковане за ст. 241 КК. У КК України є окремий склад зло­чину — «порушення вимог законодавства про охорону праці», який може виражатися, зокрема, в недотриманні правил промислової санітарії.

Цивільно-правова відповідальність за порушення атмосфероохо-ронного законодавства настає за певних умов і підстав. До умов та­кої відповідальності віднесено: наявність шкоди; протиправну по­ведінку особи, яка заподіяла шкоду; причинний зв'язок між про­типравною поведінкою такої особи і шкодою, що настала; винну поведінку особи, що заподіяла шкоду.

Особи, винні в порушенні законодавства про охорону атмо­сферного повітря, зобов'язані відшкодувати заподіяну шкоду неза-

517

Розділ XV. Правова охорона атмосферного повітря

лежно від притягнення їх до кримінальної, адміністративної чи дисциплінарної відповідальності.

Відомо, що через забруднення атмосферного повітря може бути заподіяна шкода тваринам, сільськогосподарським посівам, лісам та іншій рослинності, знижена працездатність людей, забруднені водні ресурси та інше. З метою визначення розмірів шкоди, яка підлягає стягненню у випадках, коли порушено атмосфероохорон-не законодавство, Мінекобезпеки України (нині — Мінприроди України) 18 травня 1995 р. затвердило Методику розрахунку розмірів відшкодування збитків, які заподіяні державі в результаті наднормативних викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря.

Порядок визначення і стягнення збитків встановлений цивільним і цивільно-процесуальним законодавством. Тому в кож­ному конкретному випадку вимагається диференційоване застосу­вання спеціального законодавства про порядок визначення шкоди, яка виникла в тій чи іншій сфері діяльності в результаті порушен­ня атмосфероохоронного законодавства. При цьому на практиці часто застосовується сукупність нормативних актів. У частині виз­начення збитків спеціальне законодавство застосовується в поряд­ку субсидіарності, тобто додатково до основного.

Рекомендована література

1. Бринчук М. М. Правовая охрана атмосферного воздуха. — М.,
   1986.

2. Габитов Р. X Воздухоохранное право. — Уфа, 1999.

3. Габитов Р. X. Теоретические проблеми организации правовой
   охраньї атмосфери Земли в современньїх условиях. — Уфа, 2000.

4. Екологічне право: Особлива частина: Підруч. для студ. юрид.
   вузів і фак.: Повний акад. курс / В. І. Андрейцев, Г. І. Балюк,
   М. В. Краснова та ін.; За ред. акад. АПрН України В. І. Андрейце-
   ва. - К., 2001.

5. Екологічне право України: Підруч. для студ. юрид. вищ. навч.
   закладів / В. К. Попов, А. П. Гетьман, С. В. Разметаєв та ін.; За
   ред. В. К. Попова та А. П. Гетьмана. — X., 2001.

6. Кузнецова О. Н., Радник О. Л. Загрязнение окружающей сре-
   дьі отходами и опасньїми веществами. — М., 2001.

518

Рекомендована література

7. 
   Люббе-Вольф Г. Право охраньї атмосферного воздуха в Герма-
   нии // Современное зкологическое право в России и за рубежом /
   Под. ред. О. Л. Дубовик. — М., 2001.

8. Роун Ш. Озоновьш кризис. Пятнадцатилетняя зволюция нео-
   жиданной глобальной опасности. — М., 1993.

9. Фомин Г. С, Фомина С. Н. Воздух: контроль загрязнений по
международньїм стандартам. — М., 1993.

10. Шемшученко Ю. С. Правовьіе проблеми зкологии. — К.,
1989.

519

Розділ XVI

Правова охорона і використання лісів

§ 1. Ліси як об'єкт правової охорони та використання

Ліси є національним надбанням України. Площу земель лісово­го фонду держави становлять близько 10,8 млн. гектарів, з них 9,4 млн. гектарів вкрито лісовою рослинністю. Лісистість площі країни становить 15,6%. Загальний запас лісів оцінюється в 1,7 млрд. кубометрів. Водночас внаслідок аварійних викидів на ЧА-ЕС в Україні забруднено понад 4 млн. гектарів лісів, у тому числі 157 тис. гектарів виведено із господарського обороту внаслідок ви­соких рівнів радіоактивного забруднення¹.

Ліси є основною складовою навколишнього природного середо­вища і як будь-який природний об'єкт характеризуються відпо­відними ознаками: біологічними, екологічними, економічними та юридичними.

За своїми біологічними ознаками ліси — це унікальне природне явище, яке являє собою сукупність дерев, чагарників, іншої лісо­вої рослинності (трави, мохи, лишайники тощо), ґрунтового по­криву, що взаємопов'язані і впливають одне на одного та на на­вколишнє природне середовище. У цьому значенні поняття лісів є складовою поняття рослинного світу.

Важлива особливість лісів полягає в тому, що вони є відтворю­ваним природним ресурсом, а процес відтворення пов'язаний із значним строком вирощування (кілька десятиліть).

¹ Національна доповідь про стан навколишнього природного середовища в Україні. - К.., 1998. - С. 39.

520

§ 1. Ліси як об'єкт правової охорони та використання

Ліси — це також середовище проживання диких тварин у всьо­му їх видовому і популяційному різноманітті. Лісам належить ваго­ма роль у підтриманні гідрологічного режиму рік, запобіганні ерозії та забрудненню грунтів, у боротьбі з суховіями, регулюванні кис­лотного балансу в атмосфері, а також у створенні необхідних умов життя на Землі.

Таким чином, екологічними ознаками лісів є виконання ними кліматорегулюючих, середовищезахисних, ґрунтозахисних, водо-охороних, санітарно-гігієнічних, оздоровчих, рекреаційних та інших екологічних функцій.

У цьому значенні закон вживає й термін «корисні властивості лісів», які полягають у їх здатності зменшувати вплив негативних природних явищ, захищати грунти від ерозії, регулювати стік води, запобігати забрудненню навколишнього природного середовища і очищати його, сприяти оздоровленню населення та його естетич­ному вихованню.

За таких умов ліси мають велике естетичне, виховне, науково-пізнавальне та інше значення (ст. З Лісового кодексу України) та використовуються для цих суспільних потреб.

Економічне значення лісів полягає у тому, що вони є основним джерелом лісових ресурсів, тобто деревини, технічної й лікарської сировини, кормових, харчових та інших лісових продуктів, що ви­користовуються для задоволення потреб населення і виробництва. Зокрема, ліси — це основа кормової бази для тваринництва, веден­ня мисливського господарства, основа паперової, меблевої, фарма­цевтичної та інших видів промисловості.

З урахуванням паритету екологічних і економічних ознак ліси України за своїм економічним і господарським значенням поділя­ють на дві групи (статті 36—41 Лісового кодексу України). Так, до першої групи належать ліси, що виконують переважно природо­охоронні функції. Залежно від переваг виконуваних ними функцій ліси першої групи належать до водоохоронних, захисних, санітар­но-гігієнічних та оздоровчих категорій захищеності. До першої групи належать також ліси на територіях природно-заповідного фонду, лісоплодові насадження і субальпійські деревні та чагарни­кові угруповання.

До другої групи належать ліси, що поряд з екологічним мають експлуатаційне значення, і для збереження їх захисних функцій, безперервності та невиснажливості їх використання встанов­люється режим обмеженого лісокористування.

521

Розділ XVI. Правова охорона і використання лісів

Юридичне поняття лісів пов'язане з формуванням лісового фон­ду, який становлять усі ліси на території України (ст. 4 Лісового кодексу України). Особливістю лісового фонду України є віднесен­ня до нього, крім лісів, земельних ділянок, не вкритих лісовою рослинністю, але наданих для потреб лісового господарства.

До лісового фонду не належать: усі види зелених насаджень у межах населених пунктів, які не віднесені до категорії лісів; окремі дерева і групи дерев, чагарники на сільськогосподарських угіддях, садибах, присадибних ділянках, дачних і садових ділянках. На цю рослинність не поширюється правовий режим, встановлений для лісів.

Землі, зайняті лісом, не включаються до складу лісового фонду, оскільки вони включаються до складу земель лісового фонду. До земель лісового фонду належать землі, вкриті лісовою рослинністю, а також не вкриті лісовою рослинністю, нелісові землі, які надані та використовуються для потреб лісового господарства (частина перша ст. 55 ЗК України).

У складі земель лісового фонду виділяють а): лісові площі: вкриті лісовою (деревною і чагарниковою) рослинністю; не вкриті лісо­вою рослинністю, які підлягають залісненню (зруби, згарища, рідколісся, пустирі тощо), зайняті лісовим шляхами, просіками, протипожежними розривами; б) нелісові площі: зайняті спорудами, пов'язаними з веденням лісового господарства, трасами ліній еле­ктропередач, продуктопроводів та підземними комунікаціями то­що; зайняті сільськогосподарськими угіддями (рілля, багаторічні насадження, сіножаті, пасовища, надані для потреб лісового госпо­дарства); зайняті болотами і водоймами в межах земельних ділянок лісового фонду, наданих для потреб лісового господарства (ст. 5 Лісового кодексу України). Межі земель лісового фонду можуть розширюватися за рахунок відводу під лісорозведення земель із інших категорій земельного фонду, а також скорочуватися в ре­зультаті вилучення земель із цього фонду для інших державних та громадських потреб. Віднесення земельних ділянок до складу зе­мель лісового фонду, визначення їх меж провадиться в порядку, встановленому земельним законодавством.

Уся сукупність дерев, чагарників, іншої лісової рослинності визначається об'єктом права власності. Отже, наступною юридич­ною ознакою лісів є те, що це не лише самостійний і відособлений об'єкт природи, а й об'єкт права власності.

522

§ 1. Ліси як об'єкт правової охорони та використання

Право власності на ліси — це центральний інститут лісового пра­ва, котрий включає в себе сукупність правових норм, спрямованих на регулювання відносин власності на ліси з метою захисту, розвитку, охорони цих відносин та раціонального використання і відтворення лісів.

В об'єктивному значенні право власності на ліси — це така су­купність правових норм, яка закріплює володіння, користування і розпорядження лісами, а також забезпечує охорону і захист права власності від протиправних дій третіх осіб. Право власності на ліси в суб'єктивному значенні — це закріплені у відповідних нормах лісового права юридичні можливості конкретного власника во­лодіти, користуватися і розпоряджатися належними йому лісами на свій розсуд у межах закону. Це суб'єктивне право має абсолют­ний характер: правомочному суб'єкту протистоїть необмежена кількість зобов'язаних осіб, які не повинні своїми діями порушу­вати це право.

Відповідно до ст. 6 Лісового кодексу України всі ліси в Україні є власністю держави. Право державної власності на ліси є юридич­ним вираженням націоналізації лісів. Державна власність на ліси є головною умовою забезпечення підвищення продуктивності, охо­рони та відтворення лісів, посилення їх корисних властивостей, за­доволення потреб суспільства у лісових ресурсах на основі науко­во обгрунтованого раціонального використання. Держава як єди­ний власник визначає порядок і умови користування лісами, сис­тему органів управління у галузі використання лісових ресурсів, способи охорони та захисту лісових багатств.

З огляду на зазначене суб'єктом права власності на ліси є дер­жава. Водночас ст. 13 Конституції України, ст. 4 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» визнача­ють, що природні ресурси України, у тому числі ліси, є власністю українського народу, який має право на володіння, використання та розпорядження природними багатствами держави.

На відміну від лісів землі лісового фонду можуть перебувати як у державній, так і в комунальній та приватній власності. Громадя­нам і юридичним особам за рішенням органів місцевого самовря­дування та виконавчої влади можуть безоплатно або за плату пере­даватись у власність замкнені земельні ділянки лісового фонду за­гальною площею до 5 гектарів у складі угідь селянських, фермерсь­ких та інших господарств. Громадяни та юридичні особи в уста-

523

Розділ XVI. Правова охорона і використання лісів

новленому порядку можуть набувати у власність земельні ділянки деградованих і малопродуктивних угідь для заліснення (ст. 56 ЗК України).

За своїм змістом право власності на ліси включає в себе су­купність повноважень власників щодо права володіння, права ко­ристування та права розпорядження лісами. Держава як основний власник лісів реалізує свої повноваження через відповідні державні органи управління, підприємства, установи, організації та грома­дян, за якими ліси закріплюються як об'єкт управління, охорони та використання.

Об'єктом права власності на ліси є усі ліси України, які станов­лять її лісовий фонд. Уся сукупність дерев, чагарників, іншої лісо­вої рослинності, які віднесені до поняття лісу, визначаються об'єк­тами права державної власності доти, поки вони ростуть на землі. Зрубані дерева, чагарники та інші лісові ресурси не є частиною лісу, вони перетворюються в його продукцію, яка є самостійним об'єктом права власності. Якщо власником лісу є держава, то пра­вомірно заготовлені лісові ресурси можуть належати на праві влас­ності не лише державі, а й колективу та окремим громадянам¹.

Право державної власності не поширюється також на усі види зелених насаджень, які не .віднесенні до категорії лісів і знаходять­ся у межах населених пунктів: окремі дерева і групи дерев, чагар­ники на сільськогосподарських угіддях, садибах, присадибних, дач­них і садових ділянках. Відповідно до положень законодавства такі насадження можуть бути віднесені до комунальної, колективної чи приватної форми власності. Таке положення, зокрема, міститься у ст. 13 Закону України «Про власність», відповідно до якої насад­ження на земельній ділянці, наданій громадянину, є об'єктом йо­го приватної власності.

На забезпечення захисту права державної власності на ліси спрямована вся система правових норм лісового та іншого законо­давства.

За загальним принципом будь-які угоди або інші дії, які в прямій або прихованій формі порушують право державної влас­ності на ліси, визначаються законодавством недійсними. Особи, винні у скоєнні зазначених угод, несуть кримінальну, адміністра­тивну або іншу відповідальність відповідно до чинного законодав-

¹ Мунтян В. Л. Правова охорона природи УРСР. — К., 1982. — С. 149-150. 524

§ 1. Ліси як об'єкт правової охорони та використання

ства. Незаконно добута деревина та інші лісові ресурси підлягають вилученню. У разі неможливості вилучення незаконно добутої де­ревини та інших лісових ресурсів стягується їх вартість.

Однією з головних юридичних ознак лісів є їх державний облік та охорона. Реєстрація лісів у державних облікових документах як об'єкт права власності, управління, використання та охорони по­лягає у тому, що вона дає можливість відмежувати ліси від інших природних ресурсів, встановити знаходження їх на спеціально виділених землях, визначити власників, користувачів, органи, що здійснюють управління в галузі раціонального використання та охорони лісів.

Отже, ліси — це самостійний і відтворюваний об'єкт природи і складова навколишнього природного середовища; об'єкт рослинного світу; об'єкт державної власності у вигляді сукупності дерев, чагар­ників, іншої лісової рослинності, ґрунтового покрову; джерело одер­жання деревини та іншої лісової продукції, що є базою для ведення різних галузей господарювання; об'єкт природи, який виконує кліма-торегулюючі, захисні, водоохоронні, санітарно-гігієнічні, оздоровчі, рекреаційні, естетичні, виховні та інші функції та який впливає на навколишнє природне середовище; розміщений на спеціально виділених землях і зареєстрований у державних лісооблікових документах як ліс, об'єкт власності, управління, використання та охорони.

З метою здійснення комплексу заходів, спрямованих на збере­ження лісів України від знищення, пошкодження, ослаблення та іншого шкідливого впливу, спрямованих на захист від шкідників і хвороб, на раціональне використання і відтворення, в державі за­безпечується правова охорона лісів, яка полягає в нормативному регулюванні суспільних відносин у цій сфері. Система правових норм, які регулюють суспільні лісові відносини на основі права дер­жавної власності на ліси і особливих принципах, становить са­мостійну галузь права — лісове право України.

Предметом лісового права у загальному вигляді є суспільні відносини по використанню лісів, їх відтворенню і охороні. Проте лісові відносини мають і відповідну специфіку. Так, використання лісів включає в себе відносини як лісокористування, так і держав­ного управління у цій сфері. Перші зумовлені економічною роллю лісів, необхідністю задовольнити потреби суспільства в лісових ре­сурсах (заготівля деревини, живиці, другорядних лісових матері­алів, збір грибів, горіхів, ягід, лікарських рослин тощо). Водночас

525

Розділ XVI. Правова охорона і використання лісів

такі суспільні відносини зумовлені захисними, санітарно-ппєніч-ними, водоохоронними, оздоровчими, рекреаційними функціями лісу, необхідністю використовувати його в культурно-оздоровчих, науково-дослідних цілях тощо.

Відносини державного управління в цій галузі виникають у сфе­рах планування, прогнозування, обліку і ведення лісового кадаст­ру, контролю, надання лісів у користування тощо й базуються на праві власності держави на ліси.

До предмета лісового права належать суспільні відносини по відтворенню, охороні та захисту лісів. Відтворення — це природна властивість лісів, яка в умовах її інтенсивного використання має велике державне значення. Тому в державі за допомогою правових та інших заходів забезпечується підвищення продуктивності лісів, лісорозведення, догляд за лісами, їх штучне і природне відновлен­ня, регулюються спеціальні види рубок. Охорона лісів — необхідна форма взаємодії суспільства і природи, що включає в себе відно­сини по охороні лісів від пожеж, незаконних рубок, порушення порядку користування. Захист лісів здійснюється з метою бороть­би зі шкідниками, хворобами лісів тощо.

Відповідну самостійність у предметі правового регулювання лісовим правом становлять відносини, пов'язані з веденням лісо­вого господарства. Лісове господарство — це самостійна галузь на­родного господарства, метою якої є вирощування, зберігання, раціональне використання лісів. Воно пов'язане не лише з різни­ми видами використання лісів, а й з використанням земель лісово­го фонду. До структури лісового господарства належать лісгоспи, які здійснюють відпуск деревини, облік лісового фонду, лісовідновлення, догляд за лісом тощо; лісгоспзаги, ліспромгоспи, лісокомбінати, які виступають як користувачі лісових ресурсів.

Не належать до предмета лісового права відносини по наданню земель лісового фонду в користування (для лісовідновлення, лісо­розведення, насадження лісових культур, організації розсадників, будівництва різних споруд, влаштування доріг, службових наділів, городів тощо), по веденню мисливських господарств, осушенню і меліорації лісів, догляду за грунтами, по реалізації лісової про­дукції. Це вже відносини інших галузей права (земельного, фа­уністичного, господарського тощо).

Отже, предмет лісового права становлять суспільні відносини права державної власності на ліси, управлінські лісові відносини, відносини лісокористування, відтворення, охорони та захисту лісів.

526

§ 1. Ліси як об'єкт правової охорони та використання

Лісове право керується відповідною системою принципів, у яких відображені найбільш суттєві риси суспільних відносин та ви­мог, що встановлюються до правового регулювання, реалізації пра­вових норм.

Лісове право входить також до системи природоресурсного пра­ва як комплексної галузі права, яке у свою чергу складається із відповідних галузей, спрямованих на регулювання суспільних відносин щодо використання та охорони земель, вод, надр, тва­ринного світу, атмосферного повітря, в тому числі лісів.

Систему лісового права України становлять такі правові інсти­тути, як: право власності на ліси; право лісокористування; правові засади управління в сфері використання та охорони лісів; правова охорона лісів; відповідальність за порушення лісового законо­давства.

Правові норми лісового права містяться у відповідних джерелах, що формують систему лісового законодавства. Юридичними заса­дами лісового законодавства є Конституція України, Закон Ук­раїни «Про охорону навколишнього природного середовища», Лісовий кодекс України, Закон України «Про рослинний світ», інші нормативні акти. Лісовий кодекс України розроблений відповідно до Закону «Про охорону навколишнього природного се­редовища», і тому таке співвідношення їх, як частини до цілого спонукає визначити лісове законодавство як складову загальної галузі екологічного права.

Складовою частиною лісового законодавства є також численні акти з даного питання, затверджені постановами Кабінету Міністрів України: Санітарні правила в лісах України, затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 27 липня 1995 р.; По­рядок поділу лісів на групи, віднесення їх до категорії захищеності та виділення особливо захисних земельних ділянок лісового фон­ду, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 27 липня 1995 р.; Правила рубок головного користування в лісах Ук­раїни, затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 27 липня 1995 р., тощо.

У межах своїх повноважень документи нормативного характеру в цій галузі (накази, інструкції, положення, рішення тощо) прий­мають центральний орган виконавчої влади з питань охорони на­вколишнього природного середовища, центральний орган вико­навчої влади з питань лісового господарства, місцеві ради, дер-

527

Розділ XVI. Правова охорона і використання лісів

жавні адміністрації. Як правило, такі акти обов'язкові для вико­нання всіма підприємствами, установами, організаціями, їх поса­довими особами та громадянами в галузі використання, відтворен­ня, охорони та захисту лісів.

? 2. Правове регулювання використання та охорони лісів

Поняття права лісокористування та його види. Право лісокористу­вання є важливим інститутом лісового права, нормами якого регулю­ються умови і порядок багатоцільового раціонального використання, відтворення і охорони лісів, ведення лісового господарства, права і обоє 'язки лісокористувачів.

Інститут права лісокористування є похідним від права держав­ної власності на ліси і тому включає в себе або користування лісом як повноваження держави — власника лісу, або право, надане відповідно до законодавства, підприємствам, установам, ор­ганізаціям та громадянам.

Суб'єктами права лісокористування можуть бути державні, ко­лективні, громадські підприємства, установи, організації, в тому числі релігійні, громадяни України та їх об'єднання, іноземні юри­дичні особи та громадяни.

У лісах здійснюються такі види користувань:

• за підставами виникнення — загальне та спеціальне викорис­
  тання лісових ресурсів;

• за правовою формою реалізації — первинне використання
  лісів;

• за цільовим призначенням лісу — використання лісів для потреб
  лісового господарства; використання лісів для потреб мисливсько­
  го господарства; використання лісів у науково-дослідних цілях,
  санітарно-гігієнічних, рекреаційних, оздоровчих, спортивних та
  інших цілях;

• за строками використання — постійне та тимчасове.

Право загального лісокористування здійснюють громадяни, які мають право вільно перебувати в лісах, безоплатно збирати для власного споживання дикорослі трав'яні рослини, квіти, ягоди, горіхи, гриби, інші плоди, крім випадків, передбачених законодав­чими актами.

528

§ 2. Правове регулювання використання та охорони лісів

При здійсненні права загального використання лісових ресурсів громадяни зобов'язані виконувати вимоги пожежної безпеки у лісах, користуватися зазначеними лісовими ресурсами у строки, встановлені державними лісогосподарськими органами і способа­ми, що не завдають шкоди відтворенню цих ресурсів.

Спеціальне використання лісових ресурсів здійснюється в межах земельних ділянок лісового фонду, наданих для цього в користу­вання у порядку, визначеному земельним законодавством.

В основу класифікації видів спеціального використання лісів покладено роль лісів, які використовуються як природний ресурс. Вона, зокрема, полягає у значенні лісу як джерела деревини, жи­виці, інших лісових ресурсів, а також у специфічних якостях лісу: лікувально-оздоровчих, рекреаційних, естетичних. Виходячи з цьо­го, види спеціального права лісокористування за цільовим призна­ченням можна поділити на:

• використання деревних ресурсів лісу — заготівля деревини,
  заготівля живиці, заготівля другорядних лісових матеріалів (пнів,
  луба, кори і т.д.);

• побічні лісові користування — сінокосіння, випасання худо­
  би, розміщення вуликів та пасік, заготівля деревних соків, за­
  готівля і збір дикорослих плодів, горіхів, ягід, лікарських рослин і
  технічної сировини;

• використання лісів для відтворення ресурсів тваринного по­
  ходження користування лісом для потреб мисливського господар­
  ства;

• користування лісом у науково-дослідних цілях; користування
  лісом у культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних і турис­
  тичних цілях.

Особливим видом права лісокористування є ведення лісового гос­подарства.

За правовою формою реалізації правом лісокористування може бути наділене лише первинне лісокористування. Таким правом наділені спеціалізовані лісогосподарські підприємства, установи, організації, у яких створено спеціалізовані підрозділи. Таких суб'єктів законодавство визначає як постійних лісокористувачів (ст. 9 Лісового кодексу). Праву лісокористування цих суб'єктів передує право постійного користування земельними ділянками лісового фонду, яке посвідчується державним актом на право постійного користування землею. Своє право лісокористування во-

529

Розділ XVI. Правова охорона і використання лісів

ни зобов'язані оформляти на загальних підставах (ст. 51 Лісового кодексу). Окремі земельні ділянки лісового фонду площею до 5 гектарів, якщо вони входять до складу угідь фермерського госпо­дарства, надаються громадянам із спеціальною підготовкою.

Постійні лісокористувачі не вправі передавати ділянки лісу у вторинне користування. Надання в установленому порядку діля­нок для сінокосу чи випасу худоби, службових земельних наділів не можна розглядати як надання права вторинного лісокористу­вання, оскільки мова у цьому випадку має йтися про вторинне право землекористування, про реалізацію підприємством-землеко-ристувачем (лісокористувачем) своєї правомочності внутрішнього­сподарського управління землею.

Відповідно до законодавства лісокористувачі, яким земельні ділянки лісового фонду для відповідних "цілей можуть надаватися в тимчасове користування (короткострокове — до трьох років, дов­гострокове — від трьох до 25 років), за погодженням із постійни­ми лісокористувачами, визначаються як тимчасові.

Право тимчасового користування земельними ділянками лісово­го фонду оформляється договором, у тому числі договором оренди.

Право спеціального лісокористування має строковий характер (як правило, один рік), після його закінчення необхідне повторне оформлення.

Усі види лісових користувань (крім загальних) мають договірну форму: здійснення лісових користувань допускається лише за на­явності спеціального дозволу — лісорубного квитка (ордера) або лісо­вого квитка. Такі дозволи видаються підприємствами, ор­ганізаціями, установами та органами, які ведуть лісове господарст­во, — для використання лісових ресурсів державного значення, районними державними адміністраціями — для використання лісо­вих ресурсів місцевого значення. Право побічного лісокористуван­ня оформляється договором. Дозволи на користування лісами в на­уково-дослідних, рекреаційних, культурно-оздоровчих, туристич­них і спортивних цілях видають місцеві ради за погодженням із постійними лісокористувачами.

За своїм змістом право лісокористування — це сукупність по­вноважень лісокористувачів або сукупність їх прав та обов'язків, визначених законодавством та умовами дозволів. Вони вправі здійснювати лише ті лісові користування, які їм дозволені, й вико­ристовувати лише ті ресурси, на які видано спеціальний дозвіл.

530

§ 2. Правове регулювання використання та охорони лісів

У главі 2 Лісового кодексу визначаються загальні права та обов'язки постійних і тимчасових лісокористувачів. Зокрема, постійні лісокористувачі мають право: на ведення в установленому порядку лісового господарства; на першочергове спеціальне викори­стання в установленому порядку лісових ресурсів, користування зе­мельними ділянками лісового фонду для потреб мисливського гос­подарства, культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних і тури­стичних цілей, проведення науково-дослідних робіт; власності на за­готовлену продукцію і доходи від її реалізації (крім доходів від ре­алізації продукції, одержаної при догляді за лісом та інших лісогос­подарських заходів); здійснювати в установленому законодавством порядку будівництво доріг, лісових складів, пожежно-хімічних станцій, господарських приміщень та інших об'єктів, необхідних для ведення лісового господарства та використання лісових ресурсів.

Тимчасові лісокористувачі мають право: здійснювати спеціальне використання лісових ресурсів, користування земельними ділянка­ми лісового фонду для потреб мисливського господарства, культур­но-оздоровчих, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей та проведення науково-дослідних робіт відповідно до умов договору; за погодженням з радами, які надали їм у користування земельні ділянки лісового фонду, та постійними лісокористувачами, в уста­новленому законодавством порядку прокладати дороги, обладнува­ти лісові склади, стоянки для автотранспорту, зводити госпо­дарські будівлі та споруди для зберігання і первинної обробки за­готовленої сировини тощо.

У свою чергу постійні лісокористувачі зобов 'язані: забезпечувати відтворення, охорону, захист і підвищення родючості ґрунтів, про­дуктивності лісових насаджень і посилення їх корисних властиво­стей, виконувати інші вимоги законодавства щодо ведення лісово­го господарства та використання лісових ресурсів; дотримуватися науково обгрунтованих норм і порядку спеціального використання Деревних та інших ресурсів лісу й користування земельними ділян­ками лісового фонду; вести лісове господарство, здійснювати спеціальне використання лісових ресурсів та користуватися зе­мельними ділянками лісового фонду способами, які забезпечували б збереження оздоровчих і захисних властивостей лісів, а також створювали сприятливі умови для їх охорони, захисту, використан­ня та відтворення; виконувати роботи, пов'язані з відведенням у натурі земельних ділянок лісового фонду для спеціального викори-

531

Розділ XVI. Правова охорона і використання лісів

стання лісових ресурсів, культурно-оздоровчих, спортивних і тури­стичних цілей та проведення науково-дослідних робіт; вести пер­винний облік лісів; забезпечувати охорону рідкісних видів рослин і тварин, рідкісних рослинних угруповань відповідно до природо­охоронного законодавства; своєчасно вносити плату за викорис­тання лісових ресурсів; не порушувати законні права тимчасових лісокористувачів.

Тимчасові лісокористувачі зобов'язані: забезпечувати користуван­ня земельними ділянками лісового фонду відповідно до умов їх на­дання; вести роботу способами, які забезпечували б збереження оз­доровчих і захисних властивостей лісів, а також створювали спри­ятливі умови для відновлення насаджень, охорони, захисту, вико­ристання та відтворення лісів, охорони рідкісних видів флори і фа­уни; своєчасно вносити плату за спеціальне використання лісових ресурсів; виконувати інші вимоги, встановлені законодавством Ук­раїни щодо регулювання порядку використання лісових ресурсів.

Права та обов'язки лісокористувачів виникають на підставі юридичних складів, які включають в себе: подання клопотання про надання у постійне та тимчасове користування земельних ділянок лісового фонду для відповідних цілей, до якого додаються статутні документи (статут чи положення), зареєстровані в установленому порядку, погоджений проект відведення зазначеної земельної ділянки, інші документи. На підставі такого клопотання видається в установленому земельним законодавством порядку державний акт на право постійного користування земельною ділянкою, що підлягає державній реєстрації, а також укладаються договори орен­ди землі.

Право спеціального користування постійних лісокористувачів виникає з моменту одержання дозволу — лісорубного квитка (ор­дера) або лісового квитка, який видається державними органами лісового господарства після затвердження лімітів використання лісових ресурсів, виділення лісосічного фонду в натурі (Про за­твердження Положення про порядок видачі дозволів на спеціаль­не використання природних ресурсів та Положення про порядок установлення лімітів використання ресурсів загальнодержавного значення: постанова Кабінету Міністрів України від 10 серпня 1992 р. (із змінами від 20 квітня 1994 р.); Інструкція про порядок видачі дозволів на спеціальне використання лісових ресурсів та про порядок установлення лімітів на використання природних ресурсів

532

§ 2. Правове регулювання використання та охорони лісів

державного значення, затверджена наказом Мінприроди України 31 березня 1993 р.).

Право постійного лісокористування припиняється у разі: добро­вільної відмови від лісокористування та від земельної ділянки лісо­вого фонду; закінчення строку, на який було надано право лісоко­ристування та надана земельна ділянка; припинення діяльності підприємства, установи, організації; вилучення земель лісового фонду для інших державних та громадських потреб; нецільове використання лісових ресурсів; порушення вимог, передбачених у лісорубному білеті (ордері) чи лісовому білеті, або порушення ви­мог лісового законодавства; систематичного невнесення земельно­го податку, плати за використання лісових ресурсів у строки, вста­новлені законодавством, а також орендної плати в строки, визна­чені договором, тощо. При цьому скасовується дозвіл на спеціаль­не використання лісових ресурсів органами лісового господарства, анулюється лісорубний квиток (ордер) чи лісовий квиток та прий­мається рішення ради про вилучення земельної ділянки з користу­вання.

Підстави для припинення права тимчасового користування зе­мельними ділянками лісового фонду визначені ст. 22 Лісового ко­дексу України.

Спеціальне використання лісових ресурсів та користування зе­мельними ділянками лісового фонду для потреб мисливського гос­подарства, культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних і ту­ристичних цілей та проведення науково-дослідних робіт є платни­ми. Плата проводиться за встановленими Кабінетом Міністрів Ук­раїни таксами на деревину лісових порід, що відпускаються на пні, і на живицю (Такси на деревину лісових порід, що відпускаються на пні, та на живицю, затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 20 січня 1997 р.), або у вигляді орендної плати чи до­ходу, одержаного від реалізації лісових ресурсів на конкурсній ос­нові (ст. 89 Лісового кодексу України). Розмір плати за спеціальне використання лісових ресурсів та користування земельними ділян­ками лісового фонду встановлюється, виходячи з лімітів їх викори­стання на лісову продукцію та послуги з урахуванням якості і до­ступності (Порядок справляння збору за спеціальне використання лісових ресурсів та користування земельними ділянками лісового фонду, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 6 липня 1998 р.; Інструкція про механізм справляння збору за

533

Розділ XVI. Правова охорона і використання лісів

спеціальне використання лісових ресурсів та користування земель­ними ділянками лісового фонду, затверджена спільним наказом Держкомлісгоспу, Мінфіну, Мінекономіки, Мінекобезпеки та Дер­жавної податкової адміністрації України від 15 жовтня 1999 р., з наступними змінами). У разі застосування конкурсних умов ре­алізації лісових ресурсів плата за них встановлюється не нижче від діючих такс. Розмір орендної плати визначається за угодою сторін у договорі оренди, але не нижче встановлених такс на лісові ресур­си. Ради в межах своєї компетенції можуть встановлювати пільги щодо сплати платежів, передбачених лісовим законодавством.

Платежі за спеціальне використання лісових ресурсів державно­го значення в розмірі 80% зараховуються до державного бюджету, 20% відповідно до бюджету Автономної Республіки Крим та бюд­жетів областей. Плата за використання лісових ресурсів місцевого значення та за користування земельними ділянками лісового фон­ду зараховується до місцевих бюджетів.

Тепер щодо особливостей окремих видів права лісокористу­вання.

Заготівля деревини є основним лісовим користуванням у частині задоволення потреб суспільства у лісових ресурсах. Порядок за­готівлі деревини регулюється статтями 52—60 Лісового кодексу, Правилами відпуску деревини на пні в лісах України, затвердже­них постановою Кабінету Міністрів України 29 липня 1999 р. Пра­вила відпуску деревини на пні в лісах України — це система норм щодо встановлення лімітів, їх розподілу та видачі дозволів на за­готівлю деревини, живиці та інших продуктів лісу, строків і поряд­ку їх заготівлі та вивезення.

Заготівля деревини в порядку спеціального використання здійснюється під час рубок головного користування, що прово­дяться в стиглих деревостанах. Правила рубок головного користу­вання в лісах України, затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 27 липня 1995 р., визначаються як система норм і ви­мог щодо здійснення рубок, в основу яких покладено дотримання принципів безперервного, невиснажливого і раціонального вико­ристання лісових ресурсів, збереження умов відтворення високо­продуктивних стійких насаджень, їх екологічних та інших корис­них властивостей.

У свою чергу рубки головного користування залежно від особ­ливостей лісів можуть бути вибіркові (вирубується частина дерев

534

§ 2. Правове регулювання використання та охорони лісів

перестійного і стиглого віку, при цьому способі рубки ділянка за­лишається вкритою лісовою рослинністю), поступові (рубки, під час яких передбачається вирубка деревостану за кілька прийомів), суцільні (рубки, під час яких весь деревостан вирубується повністю, за винятком насінників життєздатного підросту і молодняка, цінних і рідкісних видів дерев та чагарників, що підлягають збере­женню). Рубки головного користування у виняткових випадках мо­жуть проводитись у достигаючих деревостанах у лісах другої групи з дозволу центрального органу виконавчої влади з питань лісового господарства, погодженого з центральним органом виконавчої вла­ди з питань охорони навколишнього природного середовища.

Крім рубок головного користування, законодавство виділяє руб­ки, пов'язані з веденням лісового господарства (рубки освітлення, прочищення, проріджування, прохідні рубки), а також інші рубки (вибіркові санітарні рубки, суцільні санітарні рубки, лісовідновні рубки в деревостанах, що втрачають захисні, водоохоронні та інші природні властивості; прокладання квартальних просік, догляд за підростом та за узліссям тощо) (Правила рубок, пов'язані з веден­ням лісового господарства, та інших рубок, затверджені постано­вою Кабінету Міністрів України від 16 травня 1996 р.).

Застосування тих чи інших видів і способів рубок визначається правовим режимом лісів першої та другої груп і має бути спрямо­ване на поліпшення породного складу і продуктивності лісів, відновлення господарсько-цінних деревних порід.

В особливо захисних ділянках лісу може бути повністю або ча­стково заборонено застосування окремих видів і способів рубок.

Необхідна кількість заготівельної деревини визначається розра­хунковою лісосікою — науково обґрунтованою оптимальною щорічною нормою рубки достиглих деревостанів, яка обчис­люється на тривалий період для кожного підприємства, що веде лісове господарство, роздільно за групами лісів, господарствами у кожній області, регіоні.

Заготівля деревини у розмірах, що перевищують розрахункову лісосіку, як правило, забороняється, крім випадків великої необхід­ності і лише з дозволу Кабінету Міністрів України. Заготівля дере­вини здійснюється за щорічними планами, які складаються з ураху­ванням перспективного плану шляхом розподілу між лісозаготівель­никами річного лісосічного фонду держави (необхідний обсяг заго­тівлі деревини по кожному лісозаготівельному підприємству на рік).

535

Розділ XVI. Правова охорона і використання лісів

Суб'єктами права заготівлі деревини є заготівельні підпри­ємства, установи, організації, які одержали в установленому поряд­ку спеціальний дозвіл — лісорубний квиток (ордер) та на які по­кладається комплекс зобов'язань, передбачених статтями 18—19 Лісового кодексу та п. 5 Правил відпуску деревини на пні в лісах України: раціонально використовувати деревину (не залишати не-дорубів, заготовлену деревину на місцях рубок, не допускати її втрат тощо), забезпечувати охорону лісів (додержуватися правил протипожежної безпеки, не засмічувати лісів, зберігати підрост і молодняк та ін.), не допускати негативного впливу лісозаготівель на інші природні об'єкти (лісові грунти, водоймища), а також не завдавати шкоди різним спорудам у лісах тощо.

Плата за заготівлю деревини на пні справляється за встановле­ними постановою Кабінету Міністрів України від 20 січня 1997 р.¹ таксами на деревину лісових порід, що відпускаються на пні, або у вигляді орендної плати чи доходу, одержаного від реалізації лісо­вих ресурсів на конкурсних умовах.

Важливим видом лісокористування є заготівля живиці (смоли хвойних дерев), яка використовується для одержання медичних препаратів, а також у технічних цілях. Живицю одержують шляхом підсочки, тобто надрізу на корі стиглих та пристигаючих хвойних насаджень: сосни — не раніше ніж за 10 років, ялини — за 3 роки, модрини — за 5 років до призначення їх до суцільної рубки. Від­повідно до ст. 61 Лісового кодексу України, Правил заготівлі жи­виці в лісах України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 8 лютого 1996 р., заготівля живиці здійснюється пере­важно постійними та тимчасовими лісокористувачами — підпри­ємствами лісозаготівельної промисловості на підставі спеціального дозволу — лісорубного квитка, який видається на весь термін експлуатації ділянки, призначеної для підсочки.

Заготівля живиці здійснюється на відведених і переданих для підсочки насадженнях згідно з планом відводу насаджень для підсочки в натурі, рішенням обласної державної адміністрації про розподіл ліміту заготівлі живиці. Відведення насаджень для цих цілей і оформлення їх у натурі проводиться згідно з Правилами відпуску деревини на пні в лісах України. Загальна площа насад-

¹ Екологія і закон. Екологічне законодавство України. Книга 1. — К., 1997. — С. 621-628.

536

§ 2. Правове регулювання використання та охорони лісів

жень, що передається для підсочки, не повинна перевищувати 10 розрахункових лісосік. До закінчення строків підсочки у хвойних деревостанах, призначених для заготівлі живиці, рубки головного користування забороняються. Вирубування цих деревостанів до їх підсочки, а також дострокове вилучення їх з підсочки може допус­катися, як правило, з дозволу Держкомлісгоспу України. Так, дост­рокове вилучення дерев із підсочки можливе за різкого погіршен­ня санітарного стану або пошкодження дерев під час пожежі.

Плата за заготівлю живиці визначається у межах такс на живи­цю, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 20 січня 1997 р.

Заготівля другорядних лісових матеріалів — пнів, лубу, кори, де­ревної зелені — здійснюється з метою їх промислової переробки, розвитку лісових промислів і задоволення потреб населення. Відповідно до вимог ст. 62 Лісового кодексу України заготівля дру­горядних лісових матеріалів має здійснюватись без заподіяння шкоди лісу.

Згідно з Порядком заготівлі другорядних лісових матеріалів, за­твердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23 квітня 1996 р., заготівля другорядних лісових матеріалів для потреб вироб­ничої та комерційної діяльності належить до спеціального викори­стання, проводиться за плату на підставі спеціального дозволу — лісового квитка і тільки у межах відведених земельних ділянок лісо­вого фонду. Так, деревні пні заготовляються для одержання осмо­лу (сировини для смолоскипидарного виробництва) та дров; луб заготовляється шляхом знімання кори з дерев, призначених для рубки у поточному році; кора деревних порід заготовляється з ме­тою одержання лікарської та технічної сировини (кори дуба, кру­шини, калини, ялини тощо), а також — сировини для виробництва дьогтю; до деревної зелені належать дрібні пагони та гілки з дерев, підліску, підросту та цілі дерева, що заготовляються для приготу­вання корму тваринам, а також технічних, ритуальних та інших потреб.

Терміни проведення заготівельних робіт визначаються постійними лісокористувачами і зазначаються у лісовому квитку. Як правило, пні заготовляються протягом року, луб — лише в період інтенсивного руху соків (квітень — травень), кора — у вес­няний період із дерев і чагарників, призначених для рубки в по­точному році.

537

Розділ XVI. Правова охорона і використання лісів

Після завершення робіт територія, де заготовлялися пні, має бу­ти приведена до стану, придатного для лісогосподарського викори­стання. Забороняється заготівля пнів у 50-метровій смузі постійних водотоків. Заготівля деревної зелені провадиться на спеціально визначених ділянках або суміщається з проведенням інших видів рубок. Із дерев, що ростуть, зелень заготовляють тільки під час обрізування гілок при формуванні крони. .

Серед видів права лісокористування особливе місце займають побічні лісові користування (статті 64—67 Лісового кодексу Ук­раїни). Відповідно до Порядку здійснення побічних лісових кори­стувань у лісах України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 квітня 1996 р., побічні лісові користуван­ня можна поділити на дві групи. До першої віднесені побічні лісові користування, об'єктом яких є ліс: заготівля (збирання) дикорос­лих плодів, горіхів, грибів, ягід, лікарських рослин; заготівля де­ревних соків; збирання лісової підстилки. До другої — не тільки ліс, а й землі лісового фонду, не покриті лісом: для розміщення пасік, заготівлі сіна і випасання худоби, заготівлі очерету.

Збір громадянами у лісах дикорослих трав 'янистих рослин, квітів, грибів, ягід, горіхів, інших плодів для власного споживання належить до загального використання лісових ресурсів і провадиться безоплатно.

Здійснення побічних лісових користувань (включаючи спеціально створені для цього насадження) для потреб виробничої та комерційної діяльності належать до спеціального використання, провадяться за плату на підставі спеціального дозволу — лісового квитка і тільки у межах відведених земельних ділянок лісового фонду. Збір рослин (їх частин) і грибів, занесених до Червоної книги України, заборо­няється.

Побічні лісові користування мають тимчасовий характер. Так, заготівля рослинної сировини на одній і тій самій території прово­диться періодично, зокрема: суцвіть, плодів, інших надземних ор­ганів однорічних рослин — один раз на два роки; надземних час­тин багаторічних рослин (стебла, листя, бруньки) — один раз на п'ять років; підземних частин усіх рослин (коріння, кореневища, бульби, цибулини) — один раз на 10 років. При заготівлі деревних соків сезон підсочки починається з настанням вегетаційного періоду.

Період розміщення вуликів і пасік визначається залежно від ка­лендарних термінів цвітіння медоносів. Термін сінокосіння та ви-

538

§ 2. Правове регулювання використання та охорони лісів

пасання худоби зазначається у лісовому квитку. Збирання лісової підстилки допускається в окремих випадках у лісах другої групи, причому на одній і тій самій площі не частіше, ніж один раз про­тягом п'яти років. Терміни збирання підстилки та заготівлі очере­ту також визначаються у лісовому квитку. Здійснення побічних лісових користувань має провадитись без заподіяння шкоди лісу. Так, забороняється: заготівля соків шляхом зарубів і запилів на де­ревах; розміщення пасік у місцях масового відпочинку людей; ви­пасання худоби у державних захисних і полезахисних смугах, про­тиерозійних лісах, особливо цінних лісових масивах, на площах лісових культур природних молодняків, у насадженнях з наявністю життєздатного підросту до досягнення ними висоти, коли верши­ни не пошкоджуються тваринами, на зрубах та інших не вкритих лісовою рослинністю землях, призначених для природного віднов­лення лісу тощо; збирання лісової підстилки на лісових ділянках, розташованих у бідних лісорослинних умовах, на ділянках, де ґрун­ти піддаються ерозії, та в місцях масового розмноження грибів.

Заготівля сіна і випас худоби як види побічних лісових корис­тувань мають свої особливості. При здійсненні сінокосу і випасу худоби на вкритих лісом землях має місце право лісокористування і право користування земельною ділянкою лісового фонду, яке підпорядковане праву лісокористування. Це стосується і заготівлі очерету, яка провадиться на земельних ділянках лісового фонду з урахуванням збереження сприятливих умов для життя диких тва­рин і птахів, інших вимог охорони навколишнього природного се­редовища.

Постійні лісокористувачі під час здійснення побічних лісових користувань зобов'язані забезпечувати невиснажливість ресурсів харчових, лікарських і технічних рослин з урахуванням збережен­ня цілісності екосистем: здійснювати агрохімічні заходи сприяння природному утворенню рослин та підвищенню їх продуктивності; підтримувати лісові ділянки, де здійснюються побічні лісові кори­стування в належному санітарному стані; забезпечувати охорону насаджень від хижацького використання і знищення; обмежувати чи припиняти постійні лісові користування в разі погіршення санітарного стану насаджень і в інших випадках.

Лісокористувачі зобов'язані додержуватися також вимог, згідно з якими добування соків на придатних для підсочки деревах здійснюється у спеціально створених для цієї мети насадженнях

539

Розділ XVI. Правова охорона і використання лісів

або у ділянках лісу, які виділяються за 10 років до рубки головно­го користування чи інших видів роботи (у разі призначення наса­дження до рубки), або з пнів дерев, зрубаних напередодні соко-виділення. Для добування соку на деревах свердлять на висоті ЗО— 50 см від поверхні землі канали відповідного діаметру та відпо­відної глибини. На деревах діаметром 20—24 см робиться один канал, діаметром 28—32 см — два, діаметром 36 см і більше — три канали, після закінчення сезону канали замазують садовим вап­ном, віконною замазкою, живичною пастою або глиною з вапном. У разі погіршення санітарного стану насаджень заготівля соку при­пиняється достроково на підставі висновку лісопатолога.

Для розміщення вуликів і пасік виділяються земельні ділянки лісового фонду переважно на узліссях, галявинах та інших не вкри­тих лісовою рослинністю землях. На них дозволяється споруджен­ня тимчасових (не капітальних) будівель без права вирубування де­рев і чагарників, розчищення та розорювання земельних ділянок лісового фонду.

Сінокос дозволяється на незаліснених зрубах, галявинах та інших укритих лісовою рослинністю землях, на яких не очікується природне лісовідновлення. В окремих випадках для заготівлі сіна можуть використовуватися міжряддя лісових культур, плантацій, зріджені лісонасадження. За наявності у травостої видів рослин, віднесених до Червоної книги України, термін заготівлі сіна виз­начається за погодженням з органами охорони навколишнього природного середовища.

Випас худоби, за винятком кіз, дозволяється на вкритих і не вкритих лісовою рослинністю землях лісового фонду, якщо це не завдає їм шкоди. А випас худоби на територіях об'єктів природно-заповідного фонду може здійснюватися лише за умови, що воно не суперечить їх цільовому призначенню.

За рішенням місцевих органів державної виконавчої влади, ор­ганів місцевого самоврядування у межах їх компетенції можуть пе­редбачатися також обмеження випасу худоби в лісах. Власники ху­доби зобов'язані за вказівкою постійних лісокористувачів зводити огорожі навколо прогонів для худоби та пасовищ, розташованих поблизу лісових культур, розсадників та інших ділянок лісу.

За даними Національної доповіді про стан навколишнього при­родного середовища в Україні за 1993 р , до 1986 р. в Україні щорічно заготовлялось близько 20 тис. тонн дикорослих плодів та

540

§ 2. Правове регулювання використання та охорони лісів

ягід, понад 5 тис. тонн лікарської сировини. Унаслідок аварії на Чорнобильській АЕС доступні харчові ресурси лісу різко зменши­лись. У Поліській зоні України із господарського освоєння відійшло понад 1,5 млн. гектарів лісів. Це призвело до значного зменшення середньорічних обсягів заготівель екологічно чистої продукції. Водночас триває нищівне збирання рослин у районах великих міст, у тому числі видів рослин, занесених до Червоної книги.

Велике значення лісу полягає у його можливості виділяти фітонциди — біологічно активні речовини, які здатні убивати та припиняти ріст і розвиток мікроорганізмів, що призводять до зни­ження кількості мікрофлори у повітрі. Ця його можливість, безпе­речно, є метою використання лісових ресурсів з санітарно-гігієніч­ною, рекреаційною, оздоровчою та іншою метою.

Правове регулювання використання лісових ресурсів у культур­но-оздоровчих, рекреаційних, спортивних і туристичних цілях та проведення науково-дослідних робіт забезпечується вимогами ста­тей 74—76 Лісового кодексу України.

Право користування лісом у культурно-оздоровчих, рекре­аційних, спортивних і туристичних цілях оформляється відповідно до норм як лісового, так і земельного законодавства, що вира­жається у двох правових формах його реалізації, шляхом регламен­тації порядку розміщення в лісах і на землях лісового фонду ту­ристських таборів, баз відпочинку тощо, а також через здійснення загального використання лісових ресурсів.

Об'єкт права користування лісом у цих цілях — лісова ділянка. Суб'єкти — підприємства, установи, організації, які залучаються відповідними радами та постійними лісокористувачами для ор­ганізації зон відпочинку в лісах, а також громадяни.

Відповідно до вимог лісового законодавства місцеві ради, дер­жавні адміністрації усіх рівнів разом з органами лісового господар­ства залучають зазначених суб'єктів цього виду права лісокористу­вання до проведення заходів з благоустрою лісових ділянок і куль­турно-побутового обслуговування населення з урахуванням необ­хідності збереження лісового середовища і природних ландшафтів і додержанням правил архітектурного планування приміських зон і санітарних вимог.

Як правило, для організації відпочинку населення використову­ються ліси населених пунктів, ліси зелених зон навколо населених

541

Розділ XVI. Правова охорона і використання лісів

пунктів і промислових підприємств, лісопарки та інші ліси, що ви­конують переважно гігієнічно-санітарні та оздоровчі функції.

Основними способами охорони лісових ресурсів у процесі їх ви­користання в культурно-оздоровчих, рекреаційних, туристичних та спортивних цілях є проведення цілої низки різних лісогосподарсь­ких заходів: біохімічних, меліоративних, планувальних; рекре­аційних заходів щодо благоустрою земель (обладнання місць для багаття, місць збору сміття, лісових меблів і т.д.); проведення ру­бок догляду, санітарних і ландшафтних рубок, насадження моло­дих дерев та ін.

Використання лісів у культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних та туристичних цілях фомадянами на засадах права за­гального лісокористування здійснюється безоплатно. Використан­ня лісів для зазначених цілей юридичними особами здійснюється за плату в межах умов договорів з лісогосподарськими підпри­ємствами на використання лісових ресурсів у межах наданих земельних ділянок лісового фонду.

З метою вивчення закономірностей розвитку лісових екосистем здійснюється право науково-дослідного лісокористування. Головною метою такого права є виявлення, вивчення, збереження і викори­стання генетичного фонду рослин у лісах нашої держави. Загаль­новизнаним є факт необхідності широкого застосування у практи­ку лісорозведення досягнень генетики і селекції деревних порід, особливо у період забруднення значної території України радіоак­тивними та іншими шкідливими речовинами, в тому числі лісових масивів.

Особливістю регулювання даного виду права лісокористування стосовно принципу багатоцільового використання лісів є його пріоритетність щодо інших видів права користування лісом. Для проведення науково-дослідних робіт у лісах підприємствам, уста­новам і організаціям можуть надаватися спеціальні ділянки, на яких можуть бути обмежені або повністю заборонені лісові корис­тування інших лісокористувачів, у тому числі громадян, якщо це не сумісно з цілями проведення науково-дослідних робіт. Рішення про обмеження чи заборону таких видів права користування приймають місцеві ради за погодженням з постійними лісокори-стувачами.

Ліси, що надаються в межах земель лісового фонду для цієї ме­ти, належать до категорії закріплених лісів. Об'єктом цього виду

542

§ 2. Правове регулювання використання та охорони лісів

права лісокористування є лісова площа з насадженнями, які мають еталонні, елітні, унікальні та інші властивості.

Суб'єктами права користування лісом з зазначеною метою є лісогосподарські науково-дослідні установи і організації, за­повідники, лісові насіннєво-виробничі станції, спеціалізовані насіннєві лісгоспи, селекційно-розсадникові комплекси та ін. Пра­во лісокористування для цієї мети здійснюється в межах земельних ділянок лісового фонду, що надаються у тимчасове користування місцевими радами за погодженням з органами лісового господар­ства.

Правова охорона лісів. Правова охорона лісів спрямована на їх ефективне використання, відтворення та захист. З метою забезпе­чення охорони і захисту лісів у структурі спеціально уповноваже­них державних органів лісового господарства та постійних лісоко-ристувачів створюються служби лісової охорони (ст. 87 Лісового кодексу), які уповноважені запобігати порушенням правил охоро­ни і захисту лісів, установленого порядку використання лісових ре­сурсів тощо; давати обов'язкові для виконання вказівки (приписи) про усунення порушень лісового законодавства; доставляти осіб, що його порушують, в органи внутрішніх справ, місцеві органи влади, вилучати в них незаконно добуту продукцію лісових корис­тувань, інструменти, обладнання, транспортні та інші засоби, що були знаряддям правопорушення.

Захист лісів від пожеж здійснюється на підставі Закону України «Про пожежну безпеку» (1993 р.), а від шкідників і хвороб — Лісо­вого кодексу України (статті 34, 85, 86). Діють також Санітарні правила в лісах України, затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 27 липня 1995 р., спрямовані на профілакти­ку та збереження стійкості насаджень, запобігання розвиткові па­тологічних процесів у лісах, зменшення шкоди, що завдається шкідниками, хворобами, стійкими природними явищами та техно­генними впливами.

Охорона та захист лісів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду регулюються Законом України «Про природно-заповідний фонд України».

543

Розділ XVI. Правова охорона і використання лісів

# 3. Державне управління і контроль у сфері використання та охорони лісів

Державне управління у сфері використання та охорони лісів є формою здійснення функцій, які випливають зі змісту права влас­ності держави на ліси. Воно поділяється на загальне та спеціальне.

Відповідно до статей 23, 24 Лісового кодексу загальне державне управління в галузі охорони, захисту, використання та відтворення лісів здійснюють Президент України, Кабінет Міністрів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації та деякі інші органи відповідно до законодавства.

Спеціальне державне управління в цій сфері здійснює Держком-лісгосп України. Компетенція цього комітету та його органів виз­начається ст. 32 Лісового кодексу України та Положенням про міністерство, затвердженим Указом Президента України від 14 серпня 2000 р.

Основними функціями управління у галузі використання, відтворення, захисту та охорони лісів є: ведення державного обліку лісів і державного лісового кадастру; лісовпорядкування; розподіл і перерозподіл лісів; відновлення лісів і лісорозведення; державний контроль за станом, використанням, відтворенням, охороною та захистом лісів; вирішення спорів у галузі використання, відтворен­ня, охорони та захисту лісів.

Ведення державного обліку лісів і державного лісового кадастру. Відповідно до ст. 96 Лісового кодексу України з метою забезпечен­ня ефективної організації охорони і захисту лісів, раціонального використання лісового фонду, відтворення лісів, здійснення систе­матичного контролю за якісними і кількісними змінами в лісово­му фонді ведуться державний облік лісів і державний лісовий ка­дастр. Згідно з Порядком ведення державного обліку лісів і дер­жавного лісового кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27 вересня 1995 р., Інструкцією про порядок ведення державного лісового кадастру і первинного обліку лісів, затвердженою наказом Мінлісгоспу України від 15 листопада 1995 р., державний лісовий кадастр включає систему відомостей про правовий режим лісового фонду, розподіл його між користува­чами, поділ лісів за групами та віднесення їх до категорії захище­ності, інші дані, що характеризують кількісний, якісний стан та економічну оцінку лісового фонду. Ведеться державний лісовий

544

§ 3. Державне управління і контроль у сфері використання ... лісів

кадастр державними органами лісового господарства за єдиною для усіх лісів системою за рахунок державного бюджету.

Документація державного лісового кадастру ведеться на основі даних державного земельного кадастру, матеріалів лісовпорядку­вання, інвентаризації, обстежень і первинного обліку лісів та вико­ристання таких документів: рішень про надання в користування земель лісового фонду або їх вилучення, зміну категорій захище­ності і груп лісів; актів огляду місць рубок; актів технічного прий­мання лісових культур; актів переведення не вкритих лісовою рос­линністю земель у вкриті лісовою рослинністю землі; актів натур­ного обстеження у разі зміни категорії земель у результаті госпо­дарської діяльності, стихійних явищ та інших факторів. Докумен­тація державного лісового кадастру по країні поновлюється один раз на п'ять років. Вона проводиться підприємствами, установами, організаціями і громадянами, що мають у постійному користуванні землі лісового фонду і подається державному лісогосподарському підприємству, в зоні якого знаходяться землі лісового фонду.

Державні органи лісового господарства відповідного регіону пе­ревіряють повноту і достовірність державної облікової інформації, формують зведені дані державного лісового кадастру і передають до центрального органу виконавчої влади з питань лісового госпо­дарства, який узагальнює дані в цілому по країні. Зведена докумен­тація державного лісового кадастру виготовляється центральним органом виконавчої влади з питань лісового господарства і по­дається Кабінету Міністрів України.

Центральний орган виконавчої влади з питань лісового госпо­дарства систематизує та зберігає документацію державного лісово­го кадастру, готує та видає інформаційні матеріали про лісовий фонд, а також здійснює державний контроль за додержанням вста­новленого порядку ведення документації державного лісового кадастру.

Лісовпорядкування. Лісовпорядкування — це територіальна просторова організація лісів для їх раціонального використання і охорони. Відповідно до ст. 93 Лісового кодексу України лісовпо­рядкування включає в себе систему державних заходів, спрямова­них на забезпечення ефективної охорони і захисту, раціональне використання, підвищення продуктивності лісів та їх відтворення, оцінку лісових ресурсів, а також підвищення культури ведення лісового господарства.

18 5-200 545

Розділ XVI. Правова охорона і використання лісів

Лісовпорядкування охоплює такі лісовпорядні дії: визначення меж і внутрішньогосподарську організацію території лісогоспо­дарських підприємств державних органів лісового господарства, те­риторії інших постійних лісокористувачів; виконання топографо-геодезичних робіт і спеціального картографування лісів; виявлення деревостанів, їх стану, якісних і кількісних характеристик лісових ресурсів; виявлення деревостанів, що потребують рубок, проведен­ня пов'язаних із веденням лісового господарства заходів щодо відновлення лісів і лісорозведення, меліорації, охорони та захисту лісів тощо, а також визначення порядку і способів проведення цих робіт; обгрунтування поділу лісів на групи і віднесення їх до кате­горій захищеності; обчислення розрахункової лісосіки, обсягів ру­бок, пов'язаних із веденням лісового господарства, та обсягів ви­користання інших видів лісових ресурсів; визначення обсягів робіт з відновлення лісів і лісорозведення, охорони лісів від пожеж, за­хисту від шкідників і хвороб, а також інших лісогосподарських робіт; лісобіологічні та інші обстеження і дослідження; авторський нагляд за здійсненням розроблених під час лісовпорядкування за­ходів, а також інші лісовпорядні дії.

За матеріалами лісовпорядкування для підприємств, організацій та установ, що ведуть лісове господарство, складаються і затверд­жуються державними органами відповідні проекти, які є основою для ведення лісового господарства і здійснення лісокористування.

Лісовпорядкування проводиться на всій території України дер­жавними лісовпорядними службами за кошти державного бюдже­ту і за єдиною системою в порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади з питань лісового господарства за пого­дженням з Мінприроди України.

Розподіл та перерозподіл лісів. Ця функція складається у галузі розпорядження лісовим фондом і являє собою сукупність розпо­рядчих дій відповідних державних органів.

Одні розпорядчі дії породжують виникнення, зміну або припи­нення права користування земельними ділянками лісового фонду, інші є необхідною умовою для виникнення права лісокористу­вання.

Основними формами розпорядчих дій стосовно лісів є: а) надання земельних ділянок лісового фонду в постійне та тимча­сове користування; б) видача дозволів на спеціальне використання лісових ресурсів; в) перерозподіл земельних ділянок лісового фон-

546

§ 3. Державне управління і контроль у сфері використання ... лісів

ду; г) вилучення земельних ділянок лісового фонду та лісових ресурсів із користування, анулювання дозволів на спеціальне вико­ристання.

Надання земельних ділянок лісового фонду в постійне та тимчасо­ве користування для спеціального використання лісових ресурсів, культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей, проведення науково-дослідних робіт. Ці дії в межах компе-тенцій, визначених законодавством, здійснюють Верховна Рада Автономної Республіки Крим, обласні, районі, міські, селищні, сільські ради шляхом закріплення за постійними та тимчасовими лісокористувачами земельних ділянок лісового фонду відповідно до мети використання та видачею державного акта на право постійного користування землею, а також оформленням договору на право тимчасового користування земельними ділянками лісово­го фонду, в тому числі договору оренди. Надання земельних діля­нок лісового фонду в користування здійснюється в порядку, виз­наченому земельним законодавством.

Видача дозволів на спеціальне використання лісових ресурсів здійснюється відповідно до Положення про порядок видачі доз­волів на спеціальне використання природних ресурсів і встанов­лення лімітів використання ресурсів загальнодержавного значення, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 10 серп­ня 1992 р., зі змінами та доповненнями постановою від 28 квітня 1994 р. Дозволом на спеціальне використання лісових ресурсів відповідно до ст. 51 Лісового кодексу є лісорубний квиток (ордер) або лісовий квиток. Видаються спеціальні дозволи в межах лімітів використання лісових ресурсів центральним органом виконавчої влади з питань лісового господарства та його органами на місцях на підставі клопотання (заявки) лісокористувачів, яке підлягає погодженню з центральним органом виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища та його органами на місцях, місцевими радами, постійними лісокористувачами. Строк дії дозволу визначається органом, який його видає.

Перерозподіл земельних ділянок лісового фонду та лісових ре­сурсів, внаслідок якого відбувається передача їх від одного лісоко-ристувача іншому, та вилучення земельних ділянок лісового фонду та лісових ресурсів із користування, анулювання дозволів на спеціальне використання залежно від своїх повноважень здійснюють ради усіх рівнів за висновком місцевих державних адміністрацій щодо зе-

547

Розділ XVI. Правова охорона і використання лісів

мельних ділянок лісового фонду, які можуть вилучатися у лісоко-ристувачів з мотивів суспільної необхідності та для суспільних по­треб, а також у разі припинення права користування цими ділян­ками при ліквідації підприємств, установ, організацій, у разі здійснення таких користувань з порушеннями вимог лісового зако­нодавства; органи, які видали спеціальний дозвіл на таке користу­вання, у випадках закінчення строку користування, добровільної відмови від лісокористування, порушення вимог щодо використан­ня лісових ресурсів.

Відновлення лісів і лісорозведення. Ліси мають властивість відтворення. Правовими формами відтворення лісів є відновлення лісів та лісорозведення. Згідно зі статтями 81, 82 Лісового кодексу України та Правилами відновлення лісів і лісорозведення, затвер­дженими постановою Кабінету Міністрів України від 16 січня 1996 р., на землях, що були вкриті лісовою рослинністю (зруби, згари­ща і тощо), провадиться відновлення лісів, а на землях, не вкри­тих лісовою рослинністю, насамперед непридатних для викорис­тання в сільському господарстві, низькопродуктивних (яри, ерозо-вані балки, крутосхили, піски, пустища тощо), — лісорозведення. Проводяться ці заходи постійними лісокористувачами за розробле­ними державними органами лісового господарства спеціальними програмами і проектами, які передбачають застосування найбільш доцільних способів відновлення для створення в найкоротші терміни високопродуктивних лісів з господарсько цінних деревних і чагарникових порід, а також створення лісових насаджень з висо­кими продуктивними і захисними властивостями шляхом заліснен­ня непридатних для сільськогосподарського виробництва земель, закладення лісосмуг, алей та інших насаджень, що виконують за­хисні функції (на межах полів сівозмін, уздовж річок, каналів, во­доймищ, залізниць, автомобільних доріг тощо).

У свою чергу відновлення лісів здійснюється природним, штуч­ним і комбінованим способом. На ділянках, де є відповідні для то­го умови, перевага віддається природному відновленню лісу, що дає можливість створити високопродуктивні й біологічно стійкі де-ревостани протягом короткого терміну з мінімальними затратами.

Основні заходи щодо сприяння природному відновленню лісів визначаються Правилами рубок головного користування в лісах України, затвердженими постановою Кабінету Міністрів України від 27 липня 1995 р.

548

§ 3. Державне управління і контроль у сфері використання ... лісів

На зрубах, згарищах, болотах та колишніх лісогосподарських угіддях у зоні радіоактивного забруднення з рівнем радіації, небез­печним для проведення комплексу робіт, пов'язаних зі створенням лісових культур, провадяться заходи щодо сприяння природному зарощуванню шляхом механічного обробітку грунту та висівання насіння деревних порід. Ефективність цих заходів оцінюється на п'ятий рік після їх проведення.

Штучне відновлення лісів здійснюється шляхом створення лісо­вих культур (заліснення) на зрубах, згарищах тощо, де природне поновлення головної породи неможливе або відбувається неза­довільно. Лісові культури створюються шляхом насадження сіянців, саджанців, дичок, живців або висівання насіння деревних порід і чагарників.

Лісорозведення проводиться на землях, переданих у порядку, визначеному земельним законодавством для цих цілей. Землі, при­значені для лісорозведення, переводяться до складу земель лісово­го фонду.

Роботи, пов'язані з відновленням лісів і лісорозведенням, підля­гають обліку та оцінці якості. Облік і визначення якості робіт, пов'язаних з відновленням лісів і захисним лісорозведенням, про­водяться постійними лісокористувачами на основі матеріалів технічного проектування, технічного приймання робіт, інвентари­зації лісових культур, захисних насаджень, природного поновлен­ня. Переведення площ лісових культур і природного поновлення до вкритих лісовою рослинністю земель та передача в експлуатацію створених захисних насаджень здійснюється згідно з галузевими стандартами.

За дотриманням Правил відновлення лісів і лісорозведення здійснюється державний контроль Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади з питань лісового госпо­дарства, центральним органом виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища та їх органами на місцях, іншими державними органами, місцевими органами державної ви­конавчої влади і самоврядування.

Відповідно до статей 83, 84 Лісового кодексу України прова­дяться також заходи із забезпечення підвищення продуктивності лісів та поліпшення їх якісного складу.

Контроль за використанням, відтворенням, охороною та захистом лісів. Такий контроль полягає у забезпеченні додержання всіма

549

Розділ XVI. Правова охорона і використання лісів

державними і громадськими органами, підприємствами, установа­ми, організаціями та громадянами встановленого порядку користу­вання лісами, правил ведення лісового господарства, відтворення лісів, їх обліку та охорони, а також інших правил і норм, передба­чених лісовим законодавством.

За суб'єктним складом здійснення контролю за використанням, відтворенням, охороною та захистом лісів його поділяють на дер­жавний, громадський та виробничий.

Державний контроль за використанням, відтворенням, охоро­ною та захистом лісів здійснюють органи загальної та спеціальної компетенції. До органів загальної компетенції належать Кабінет Міністрів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, інші місцеві органи державної виконавчої влади та місцевого самоврядування.

Зокрема, Кабінет Міністрів України визначає порядок діяль­ності органів державної влади щодо організації охорони, захисту, використання та відтворення лісів; затверджує такси для обчислен­ня розміру стягнень за шкоду, заподіяну лісовому господарству по­рушенням лісового законодавства; приймає рішення про обмежен­ня або тимчасове припинення діяльності підприємств, установ і організацій у разі порушення ними лісового законодавства; вирішує інші питання у галузі контролю за використанням, відтво­ренням, захистом та охороною лісів.

Спеціальний державний контроль здійснюють органи Мінпри­роди України. Державна інспекція з контролю за охороною, захи­стом, використанням та відтворенням лісів утворена відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 20 лютого 2004 р. Про­довжує діяти і служба лісової охорони, яка об'єднує відповідні структури державних органів і постійних лісокористувачів. її пра­вовий статус визначається ст. 87 Лісового кодексу України. Ця служба уповноважена: запобігати порушенням правил охорони і захисту лісів, установленого порядку використання лісових ре­сурсів тощо; давати обов'язкові для виконання вказівки про усу­нення порушень лісового законодавства; доставляти правопоруш­ників до органів внутрішніх справ та місцевих органів влади; вилу­чати в них відповідні документи та незаконно добуту продукцію лісових користувань, інструменти, обладнання, транспортні та інші засоби, які є знаряддям порушення вимог лісового законодавства.

550

§ 4. Юридична відповідальність за порушення лісового законодавства

Виробничий контроль у галузі ведення лісового господарства в усіх лісах здійснює Держкомлісгосп України та його органи на місцях, а також постійні та тимчасові лісокористувань

Громадський контроль за використанням, відтворенням, охоро­ною та захистом лісів здійснюється громадськими інспекторами охорони навколишнього природного середовища.

Вирішення спорів у галузі використання, відтворення, охорони та захисту лісів. Відповідно до ст. 97 Лісового кодексу України спори у галузі використання, відтворення, охорони та захисту лісів роз­глядаються і вирішуються загальними судами, господарськими та третейськими судами у визначеному законом порядку. Що ж сто­сується органів державного управління, то вони мають право пода­вати позови про стягнення шкоди, заподіяної порушенням лісово­го господарства.

§ 4. Юридична відповідальність за порушення лісового законодавства

За загальним правилом особи, які вчинили правопорушення лісового законодавства, підлягають юридичній відповідальності. Загальний перелік таких порушень закріплений у ст. 98 Лісового кодексу України.

Особливості застосування різних видів юридичної відповідаль­ності (цивільно-правової, адміністративної, кримінальної та дис­циплінарної) визначені спеціальним законодавством.

Цивільно-правова відповідальність. Сутність цивільно-правової відповідальності полягає в обов'язку фізичних і юридичних осіб відшкодувати шкоду, заподіяну внаслідок порушення лісового за­конодавства, у розмірах і порядку, визначених як цивільним, так і лісовим законодавством. Це пов'язано з широким застосуванням при обчисленні шкоди таксового та витратного методів, які є об'єктом регулювання лісового законодавства.

Постановою Кабінету Міністрів України від 5 грудня 1996 р. за­тверджені такси для обчислення розміру шкоди, заподіяної лісовому господарству. Вони стосуються: пошкодження дерев і чагарників до ступеня неприпинення росту; знищення або пошкодження лісо­вих культур, насаджень і молодняка природного походження та са­мосіву на землях, призначених для лісовідновлення та лісорозве-

551

Розділ XVI. Правова охорона і використання лісів

дення; знищення або пошкодження сіянців та саджанців у лісових розсадниках і на плантаціях; самовільного сінокосіння і випасання худоби; знищення і пошкодження лісогосподарських та відмежу-вальних знаків; знищення або пошкодження мурашників; пошко­дження сіножатей та пасовищних угідь; знищення або пошкоджен­ня лісоосушувальних каналів, дренажних систем і шляхів; незакон­на порубка і пошкодження дерев і чагарників до ступеня припи­нення росту; самовільна заготівля (збирання) недеревних рослин­них ресурсів у порядку спеціального використання, а також загаль­ного використання на ділянках, де це заборонено чи допускається тільки за спеціальним дозволом.

Кратність розміру стягнень визначається пропорційно до нео­податковуваних мінімумів доходів громадян та відповідно до харак­теру порушень. Наприклад, за пошкодження дерев і чагарників до ступеня неприпинення росту одного дерева діаметром (у корі біля шийки кореня в сантиметрах) до 10 см — 0,2 щодо лісів першої групи та 0,1 щодо лісів другої групи; до 12,0 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян залежно від групи лісів.

Витратний спосіб відшкодування шкоди застосовується також у випадках, коли ліси пошкоджені пожежею, небезпечними речови­нами, матеріалами, предметами. Так, розміри стягнень за шкоду, заподіяну лісовому господарству підприємствами, установами, ор­ганізаціями і громадянами, через пошкодження лісу стічними во­дами, хімічними речовинами, промисловими та комунально-побу­товими викидами (скидами) і покидьками, а також через пошкод­ження лісу внаслідок підпалу або порушень правил пожежної без­пеки в лісах становлять: стягнення за пошкодження лісових куль­тур і насаджень природного походження, яке обчислюється в деся­тикратному розмірі діючих такс на деревину, що відпускається на пні, за першим розрядом у всіх таксових поясах без застосування встановлених норм зниження такс; вартість робіт по припиненню негативного впливу на насадження зазначених факторів або гасіння лісової пожежі; вартість робіт по очищенню території; вартість робіт, пов'язаних з вирощуванням лісових насаджень до віку деревостанів, що пошкоджені зазначеними негативними фак­торами.

За допомогою такс обчислюється також розмір стягнень за шко­ду, заподіяну лісовому господарству підприємствами, установами, організаціями та громадянами знищенням, пошкодженням чи не-

552

§ 4. Юридична відповідальність за порушення лісового законодавства

законною рубкою окремих дерев, груп дерев, чагарників на сільськогосподарських угіддях, присадибних, дачних і садових ділянках, що не належать до лісового фонду.

У разі порушення лісозаготівельними організаціями, іншими ус­тановами та громадянами Правил відпуску деревини на пні в лісах України вони несуть деліктну (позадоговірну) майнову відповідальність у розмірах стягнень, визначених постановою Кабінету Міністрів України від 29 липня 1999 р. В основу розмірів майнових стягнень покладено такси на деревину лісових порід, що відпускається на пні, розмір майнових втрат на вирощування лісу тощо. Наприклад, за рубку дерев, не на призначених для цього ділянках, рубку без лісорубного квитка (ордера), в матеріалах відведення, а також за пошкодження цих дерев до ступеня припи­нення росту — десятикратна таксова вартість незаконно зрубаної або пошкодженої деревини; за несвоєчасне наступне оформлення лісорубних квитків (ордерів) на рубку дерев — трикратна таксова вартість зрубаної деревини; за незадовільне або несвоєчасне очи­щення місць рубок від порубкового залишку, захаращення просік, доріг і смуг завширшки ЗО метрів, прилеглих до лісосік, — двократ­на вартість витрат на очищення; термін з урахуванням наданої відстрочки, а також за зберігання її в лісі у літній період з пору­шенням вимог Санітарних правил у лісах України — двократна таксова вартість деревини тощо.

Майнова (таксова) відповідальність за шкоду, заподіяну видам рослин (лісових), занесених до Червоної книги України, визна­чається постановою Кабінету Міністрів України від 1 червня 1993 р. Особливістю цієї відповідальності є встановлення більш значних розмірів майнових стягнень за шкоду, заподіяну цим ви­дам рослин, що обчислюються у неоподатковуваних мінімумах доходів громадян.

Відшкодування шкоди за порушення лісового законодавства за­стосовується до винних осіб незалежно від того, несуть вони адміністративну або кримінальну відповідальність чи ні.

Адміністративна відповідальність. Підставою для притягнення винних осіб у порушенні вимог лісового законодавства є відповідне адміністративне правопорушення (проступок), передба­чене КпАП.

Усі адміністративні правопорушення у цій галузі поділяють на кілька груп. До першої групи належать проступки, спрямовані на

553

Розділ XVI. Правова охорона і використання лісів

порушення права державної власності на ліси: самовільна переус-тупка права лісокористування, а також укладання інших угод, які в прямій чи прихованій формі порушують право державної влас­ності на ліси (ст. 49); використання ділянок земель державного лісового фонду для розкорчовування, спорудження будівель, пере­робки деревини, влаштування складів тощо без належного дозволу на використання цих ділянок (ст. 63); порушення встановленого порядку використання лісосічного фонду, заготівля і вивезення де­ревини та заготівлі живиці (ст. 64); незаконна порубка і пошкод­ження дерев і чагарників, знищення або пошкодження лісових культур, сіянців або саджанців у лісових розсадниках і на план­таціях, а також молодняка природного походження і самосіву на площах, призначених під лісорозведення (ст. 65); перевищення лімітів та нормативів використання природних ресурсів, у тому числі лісових ресурсів (ст. 92²).

До другої групи належать: знищення або пошкодження підросту в лісах (ст. 66); знищення або пошкодження лісу внаслідок необе­режного поводження з вогнем; порушення вимог пожежної безпе­ки в лісах, що призвело до виникнення лісової пожежі або поши­рення її на значній площі (ст. 77); самовільне випалювання стерні, луків, пасовищ, ділянок із. степовою, водно-болотною та іншою природною рослинністю, рослинності або її залишків у смугах відводу автомобільних доріг і залізниць, а також опалого листя у парках, інших зелених насадженнях та газонах у населених пунк­тах без дозволу органів державного контролю у галузі охорони на­вколишнього природного середовища або з порушенням умов та­кого дозволу (ст. 77).

Третю групу становлять порушення правил використання лісових ресурсів: здійснення лісових користувань невідповідно до мети або вимог, передбачених у лісорубному квитку (ордері) або лісовому квитку (ст. 67); самовільний сінокос і випас худоби в лісах та на землях державного лісового фонду, не вкритих лісом; самовільне збирання дикорослих плодів, горіхів, грибів, ягід тощо, де це забо­ронено або допускається тільки за лісовим квитком; збирання ди­корослих плодів, горіхів, ягід тощо з порушенням установлених строків їх збирання (ст. 70); пошкодження сінокосів і пасовищних угідь на землях державного лісового фонду (ст. 69); пошкодження лісу стічними водами, хімічними речовинами, промисловими і ко­мунально-побутовими викидами, відходами і покидьками, що

554

§ 4. Юридична відповідальність за порушення лісового законодавства

спричиняє його усихання чи захворювання (ст. 72); засмічення лісів побутовими відходами і покидьками (ст. 73).

До четвертої групи правопорушень належать: порушення правил та інструкцій по відновленню, поліпшенню стану і породного складу лісів, підвищенню їх продуктивності, а також по викорис­танню ресурсів спілої деревини (ст. 68); введення в експлуатацію нових і реконструйованих підприємств, цехів, агрегатів, транспорт­них шляхів, комунальних та інших об'єктів, не забезпечених об­ладнанням, що запобігає шкідливому впливу на стан і відтворення лісів (ст. 71); знищення або пошкодження лісоосушувальних ка­нав, дренажних систем і шляхів на землях державного лісового фонду (ст. 74); знищення або пошкодження відмежувальних знаків у лісах (ст. 75).

П'ята група — це порушення за незаконне вивезення з України або ввезення на її територію об'єктів рослинного світу, в тому числі ботанічних колекцій, ті ж дії щодо видів рослин, занесених до Червоної книги України, або використання і охорона яких ре­гулюється відповідними міжнародними договорами України (ст. 88); порушення порядку придбання чи збуту об'єктів рослин­ного світу (ст. 88^і); порушення умов зростання рослин, занесених до Червоної книги України, невиконання вимог наданих дозволів на вилучення з природного середовища та здійснення інших видів використання рослин, занесених до Червоної книги України, а та­кож порушення умов утримання рослин цих видів у ботанічних са­дах, дендрологічних парках, інших спеціально створених умовах, що призвело до їх загибелі (ст. 90), порушень правил створення поповнення, зберігання, використання, або державного обліку бо­танічних колекцій та торгівля ними (ст. 88²).

Самостійне значення має порушення, передбачене ст. 153 кодек­су: знищення або пошкодження зелених насаджень, окремих ча­гарників, газонів, квітників та інших об'єктів озеленення в населе­них пунктах, невжиття заходів щодо їх охорони, а також са­мовільне перенесення в інші місця під час забудови окремих діля­нок, зайнятих об'єктами озеленення.

На винних у порушенні лісового законодавства за зазначені правопорушення накладаються такі види адміністративних стяг­нень: штрафи — на громадян — від 0,1 до 2 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, на посадових осіб — від 0,4 до 4 не­оподатковуваних мінімумів доходів громадян; конфіскація неза-

555

Розділ XVI. Правова охорона і використання лісів

конно добутого, об'єктів, знарядь і засобів вчинення правопору­шення.

Суб'єктами на застосування адміністративних санкцій наклада­ти адміністративні стягнення за лісопорушення є органи Держ-комлісгоспу України (ст. 241) та органи Мінприроди України (ст. 2422).

Кримінальна відповідальність. Ця відповідальність передбачена за кілька злочинних діянь у галузі лісокористування та охорони лісів. Зокрема, відповідно до ст. 245 КК України знищення або по­шкодження лісових масивів, зелених насаджень навколо населених пунктів, уздовж залізниць або інших таких насаджень вогнем чи іншим загальнонебезпечним способом, караються обмеженням волі на строк від двох до п'яти років або позбавленням волі на той самий строк. Ті самі дії, якщо вони спричинили загибель людей, масову загибель тварин або інші тяжкі наслідки, — караються поз­бавленням волі на строк від п'яти до десяти років. Позбавлення волі не звільняє винних осіб від відшкодування збитків, завданих цим злочином.

Кримінальна відповідальність за незаконну порубку лісу перед­бачена ст. 246 кодексу, за якою карається незаконна порубка дерев і чагарників у лісах, захисних та інших лісових насадженнях, що заподіяло істотну шкоду, а також вчинення таких дій у заповідни­ках або на територіях та об'єктах природно-заповідного фонду, або в інших охоронюваних лісах.

Ці дії зумовлюють покарання у вигляді штрафу від п'ятдесяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або арешт на строк від шести місяців, або обмеження волі на строк до трьох років, або позбавлення волі на той самий строк, з конфіскацією незаконно добутого.

Дисциплінарна відповідальність. Дисциплінарна відповідальність у галузі охорони, захисту і користування лісами настає для керівників та працівників лісогосподарських підприємств, установ, організацій за порушення установлених правил використання лісо­вих ресурсів, які вони зобов'язані виконувати в межах посадових повноважень. Застосування дисциплінарної відповідальності здійснюється в порядку, передбаченому Кодексом законів про пра­цю України.

556

Рекомендована література

Рекомендована література

1. Горбовой В. Ф. Предмет и система советского лесного права.
   — Красноярск, 1984.

1. Екологічне право: Особлива частина. — К., 2001.

2. Екологічне право України. — X., 2001.

2. Костицький В. В. Лісове право України: Навч. посібн. — К.,
   1999.

3. Крассов О. И. Правовой режим земель государственного лес­
   ного фонда. — М., 1985.

3. Мунтян В. Л. Правова охорона природи в УРСР. — К., 1982.

557

Розділ XVII

Правова охорона і використання рослинного світу

§ 1. Рослинний світ як об'єкт правової охорони та використання

Рослинний світ становить сукупність усіх видів рослин, а також грибів та утворених ними угруповань на певній території (ст. З За­кону України «Про рослинний світ»)

До складу рослинного світу належать близько 350 тис. його видів. З біологічного погляду його поділяють на деревинний, трав'янистий, чагарниковий та водний¹. У правовому порядку виділяють: природні лісові ресурси; природну рослинність, що не належить до лісових ресурсів; рослинність сільськогосподарського призначення.

Найбільш повно з цих видів урегульовані відносини, що вини­кають у сфері використання, відтворення та охорони лісових ре­сурсів. Як зазначалося, вони врегульовані Лісовим кодексом Ук­раїни та іншими нормативно-правовими актами лісового законо­давства.

Що стосується природної рослинності, яка не належить до лісо­вих ресурсів, то тривалий час у нас не було належної правової ос­нови її охорони та використання. Ця прогалина була заповнена прийняттям у 1999 р. Закону України «Про рослинний світ».

Суспільні відносини, які виникають у сфері охорони, викорис­тання та відтворення рослин і багаторічних насаджень сільського-

¹ Биологический знциклопедический словарь. — М, 1986. — Ст. 529—530. 558

§ 1. Рослинний світ як об'єкт правової охорони та використання

сподарського призначення, згідно з частиною другою ст. 1 Закону України «Про рослинний світ» регулюються відповідним законо­давством України. Таким чином, ця група суспільних відносин не підпадає під дію правових норм цього закону.

Безпосередніми об'єктами рослинного світу, що використову­ються або можуть бути використані населенням для своїх потреб, є природні рослинні ресурси. За своєю екологічною, господарсь­кою, науковою, оздоровчою, рекреаційною цінністю та іншими оз­наками їх поділяють на природні рослинні ресурси загальнодер­жавного та місцевого значення.

До природних рослинних ресурсів загальнодержавного значення на­лежать: а) об'єкти рослинного світу у межах: внутрішніх морських вод і територіального моря, континентального шельфу та виключ­ної (морської) економічної зони України; поверхневих вод (озер, водосховищ, річок, каналів), що розташовані і використовуються на території більш ніж однієї області, а також їх приток; природ­них та біосферних заповідників, національних природних парків, а також заказників, пам'яток природи, ботанічних садів, дендро­логічних парків, зоологічних парків, парків — пам'яток садово-паркового мистецтва загальнодержавного зазначення; б) лісові ре­сурси державного зазначення; в) рідкісні і такі, що перебувають під загрозою зникнення, судинні рослини, мохоподібні, водорості, ли­шайники, а також гриби, види яких занесені до Червоної книги України; г) рідкісні і такі, що перебувають під загрозою зникнен­ня, та типові природні рослинні угруповання, занесені до Зеленої книги України. Крім того, до природних рослинних ресурсів за­гальнодержавного значення законодавством України можуть бути віднесені й інші об'єкти рослинного світу.

До природних рослинних ресурсів місцевого значення належать ди­корослі та інші несільськогосподарського призначення судинні рослини, мохоподібні, водорості, лишайники, а також гриби, які не віднесені законодавством України до природних рослинних ре­сурсів загальнодержавного значення.

Таким чином, об'єктами рослинного світу є різноманітна су­купність усіх видів дикорослих та інших несільськогосподарського призначення судинних рослин біологічного походження, мохо­подібних, водоростей, лишайників, а також грибів і їх угруповань.

У зв'язку з цим слід звернутися до питання про співвідношен­ня лісової та нелісової рослинності як близьких за своєю

559

Розділ XVII. Правова охорона і використання рослинного світу

зовнішньобіологічною формою вираження для сприйняття люди­ною. Це питання протягом багатьох років було предметом уваги як законодавця, так і вчених різних галузей науки. Так, автор «Вчен­ня про ліс» Г. Ф. Морозов писав: «Будь-яка алея чи дорога, наса­джена на узбіччі деревами, може простягатися на сотні кілометрів, так що насаджені біля неї дерева можуть становити велику кількість окремих деревних рослин без того, щоб із них був сфор­мований ліс. Є і такі штучні, а також природні форми ландшафту, в яких дерева розкидані в одиночному стоянні на значній площі землі і, незважаючи на свою велику кількість, лісом все ж не мо­жуть вважатися»¹.

На думку Г. М. Полянської, критерієм розмежування лісової та нелісовоі рослинності треба вважати різний характер використан­ня лісів та спосіб ведення господарства, які безпосередньо визна­чаються природними властивостями лісів та нелісової рослинності. Якщо ліси виконують функцію, необхідну для отримання лісової продукції, а також слугують як забезпечення водоохоронних та за­хисних кліматологічних факторів, то нелісова рослинність забезпе­чує інші потреби людини².

Уперше на теренах колишнього СРСР про нелісову рослинність згадувалось у декреті ВЦВК.від 27 травня 1918 р. «Про ліси», де бу­ла передбачена можливість вилучення зі складу лісів чагарникової та деревної рослинності місцевого сільськогосподарського призна­чення, що знаходилася на земельних ділянках селян.

Основи лісового законодавства Союзу РСР та союзних рес­публік від 17 червня 1977 р. не залишили поза увагою питання співвідношення лісової та нелісової рослинності. Відповідно до ст. 5 зазначеного нормативно-правового акта до державного лісо­вого фонду не належали: дерева і групи дерев, а також інша дере­винно-чагарникова рослинність на землях сільськогосподарського призначення; захисні насадження в смугах відводу залізничних, ав­томобільних доріг та каналів; дерева та групи дерев, а також зелені насадження в містах та інших населених пунктах, на землях поза міськими лісами; дерева на садових ділянках.

Лісовий кодекс УРСР від 13 грудня 1979 р. повністю відтворив положення Основ лісового законодавства в цій частині.

¹ Морозов Г. Ф. Учение о лесе. — М., 1949. — С. 17.

² Полянская Г. Н. Право государственной собственности на леса в СССР.
1959. - С. 208.

560

М.,

§ 2. Правове регулювання використання та охорони рослинного світу

Лісовий кодекс України, прийнятий Верховною Радою України 21 січня 1994 р., теж виділив окремі рослинні насадження, а саме: усі види зелених насаджень у межах населених пунктів, які не віднесені до категорії лісів; окремі дерева і групи дерев, чагарники на сільськогосподарських угіддях, садибах, при садибах, дачних і садових ділянках.

Таким чином, лісове законодавство на відповідних етапах свого розвитку (за відсутності законодавства про рослинний світ) по-різ­ному співвідносило лісову і нелісову рослинність. Це можна пояс­нити відсутністю у лісовому законодавстві (аж до прийняття Лісового кодексу України 1994 р.) поняття «ліс», недостатньою нау­ковою розробленістю зазначеного питання в юридичній літературі.

Визначення Лісовим кодексом України терміна «ліс» (ст. 3) та прийняття Закону України «Про рослинний світ» є важливим підґрунтям для остаточного вирішення питання про співвідношен­ня лісової і нелісової рослинності як об'єктів рослинного світу Ук­раїни, що підлягають охороні та використанню.

Законом України «Про рослинний світ» передбачена необ­хідність: збереження природної просторової, видової, популяційної та ценотичної різноманітності об'єктів рослинного світу; збере­ження умов місцезростання дикорослих рослин і природних рос­линних угруповань; науково обгрунтованого, невиснажливого використання природних рослинних ресурсів; здійснення заходів щодо запобігання негативному впливу господарської діяльності на рослинний світ; охорони об'єктів рослинного світу від пожеж, за­хист від шкідників і хвороб; здійснення заходів щодо відтворення об'єктів рослинного світу; регулювання поширення та чисельності дикорослих рослин і використання їх запасів з урахуванням інтересів охорони здоров'я населення.

$ 2. Правове регулювання використання та охорони рослинного світу

Рослинний світ як сукупність рослинних угруповань вкриває більшу частину поверхні суші та знаходиться в водоймищах і є важливим компонентом біосфери Землі. Він безпосередньо пов'язаний із особливостями клімату, водного режиму, грунту, рельєфу, а також тваринним світом, разом із яким створює різно-

561

Розділ XVII. Правова охорона і використання рослинного світу

манітні біогеоценози. Правове регулювання його використання та охорони має надзвичайно важливе значення для підтримки еко­логічної рівноваги, забезпечення екологічного збалансованого про­цесу експлуатації всіх природних ресурсів.

Відповідно до Закону України «Про рослинний світ» викорис­тання природних рослинних ресурсів здійснюється в порядку за­гального та спеціального використання.

У порядку загального використання природних рослинних ресурсів громадяни можуть збирати лікарську і технічну сировину, квіти, ягоди, плоди, гриби та інші харчові продукти для задоволення власних потреб, а також використовувати ці ресурси в рекре­аційних, оздоровчих, культурно-освітніх та виховних цілях. Таке використання здійснюється громадянами з додержанням правил, що затверджуються центральним органом- виконавчої влади з пи­тань екології та природних ресурсів, без надання їм відповідних дозволів та безоплатно.

Збирання в порядку загального використання дикорослих рос­лин, віднесених до переліку наркотиковмісних рослин, їх плодів, насіння, післяжнивних залишків, відходів сировини тощо заборо­няється. Торгівля лікарськими і декоративними видами рослин та їх частинами (корені, стебла, плоди тощо), зібраними в порядку за­гального використання природних рослинних ресурсів, заборо­няється.

Загальне використання природних рослинних ресурсів у разі їх виснаження, різкого зменшення популяційної та ценотичної різно­манітності може бути обмежене Радою міністрів Автономної Рес­публіки Крим, місцевими органами виконавчої влади та місцевого самоврядування, а також спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів, іншими спеціально уповноваженими центральними органами ви­конавчої влади відповідно до їх компетенції.

Таким чином, особливостями загального використання природ­них рослинних ресурсів є: здійснення фізичними особами; відсутність дозволів на використання природних рослинних ре­сурсів; безоплатність.

Спеціальне використання природних рослинних ресурсів здійснюється за дозволом юридичними або фізичними особами для задоволення їх виробничих та наукових потреб, а також з ме­тою отримання прибутку від реалізації цих ресурсів або продуктів їх переробки.

562

§ 2. Правове регулювання використання та охорони рослинного світу

Видами спеціального використання природних рослинних ре­сурсів, передбачених Законом України «Про рослинний світ», є: збирання лікарських рослин; заготівля деревини під час рубок го­ловного користування; заготівля живиці; заготівля кори, лубу, де­ревної зелені, деревних соків тощо; збирання квітів, ягід, плодів, горіхів, насіння, грибів, лісової підстилки, очерету тощо; заготівля сіна; випасання худоби.

Законодавством України можуть бути передбачені й інші види спеціального використання природних рослинних ресурсів.

Спеціальне використання природних рослинних ресурсів за­гальнодержавного значення здійснюється за дозволами, що вида­ються в порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України, а природних рослинних ресурсів місцевого значення — за дозвола­ми, що видаються в порядку, визначеному Верховною Радою Ав­тономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування.

Заготівля деревини під час рубок головного користування, жи­виці на земельних ділянках лісового фонду здійснюється в поряд­ку, що встановлюється Лісовим кодексом України. Спеціальне ви­користання інших видів рослинних ресурсів на земельних ділянках лісового фонду здійснюється в порядку, що встановлюється Зако­ном України «Про рослинний світ», Лісовим кодексом України та іншими нормативно-правовими актами.

Спеціальне використання природних рослинних ресурсів є платним.

Розмір збору за спеціальне використання природних рослинних ресурсів визначається з урахуванням природних запасів, поширен­ня, цінності, можливості відтворення, продуктивності цих ресурсів.

Від збору за спеціальне використання природних рослинних ресурсів звільняються:

• науково-дослідні установи, навчальні та освітні заклади, що
  проводять наукові дослідження об'єктів рослинного світу з метою
  їх охорони, невиснажливого використання та відтворення, за ви­
  нятком використання ними дикорослих судинних рослин, мохо­
  подібних, водоростей, лишайників, а також грибів, види яких за­
  несені до Червоної книги України, та природних рослинних угру­
  повань, занесених до Зеленої книги України;

• власники земельних ділянок;

• користувачі (в тому числі орендарі) земельних ділянок, за ви­
  нятком використання ними дикорослих судинних рослин, мохо­
  подібних, водоростей, лишайників, а також грибів, види яких за-

563

Розділ XVII. Правова охорона і використання рослинного світу

несені до Червоної книги України, та природних рослинних угру­повань, занесених до Зеленої книги України, для задоволення природними рослинними ресурсами власних потреб без права їх реалізації.

Порядок визначення збору та нормативи плати за спеціальне використання природних рослинних ресурсів встановлюються Кабінетом Міністрів України.

Таким чином, особливостями спеціального використання при­родних рослинних ресурсів є: здійснення його фізичними або юри­дичними особами; наявність спеціальних дозволів; платність.

Поряд із зазначеним Закон «Про рослинний світ» робить окремі винятки із встановленого ним обов'язкового порядку наявності дозволів на спеціальне використання природних рослинних ре­сурсів. Так, не потребують дозволу на спеціальне використання при­родних рослинних ресурсів:

• власники земельних ділянок, на яких знаходяться об'єкти
  рослинного світу, крім тих, що занесені до Червоної книги Ук­
  раїни;

• користувачі (в тому числі орендарі) земельних ділянок, які їм
  надано для цільового призначення (ведення особистого селянсько­
  го), господарства, фермерського господарства, колективного
  садівництва, городництва, сінокосіння, випасання худоби), за ви­
  нятком використання ними дикорослих судинних рослин, мохо­
  подібних, водоростей, лишайників, а також грибів, види яких за­
  несені до Червоної книги України, та природних рослинних угру­
  повань, занесених до Зеленої книги України.

Видача дозволів на спеціальне використання природних рос­линних ресурсів здійснюється в межах лімітів їх використання. Відповідно до Положення про порядок встановлення лімітів вико­ристання природних ресурсів загальнодержавного значення, за­твердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10 серпня 1992 р., ліміти визначають обсяги природних ресурсів, на основі яких видаються дозволи на спеціальне використання природних ресурсів.

Ліміти спеціального використання природних рослинних ре­сурсів загальнодержавного значення встановлюються на підставі науково обгрунтованих нормативів спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань екології та при­родних ресурсів.

564

§ 2. Правове регулювання використання та охорони рослинного світу

Порядок встановлення лімітів спеціального використання при­родних рослинних ресурсів загальнодержавного значення затверд­жується Кабінетом Міністрів України, а використання природних рослинних ресурсів місцевого значення визначається Верховною Радою Автономної Республіки Крим та органами місцевого само­врядування за поданням спеціально уповноважених місцевих ор­ганів виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів. Природні рослинні ресурси використовуються з метою: а) здійснення природоохоронної, рекреаційної, оздоровчої, куль­турно-освітньої, виховної, науково-дослідної та господарської діяльності; б) для забезпечення потреб населення у технічній, лікарській, пряно-ароматичній, харчовій сировині з дикорослих рослин; в) для випасання худоби, забезпечення інших потреб тва­ринництва; г) для потреб бджільництва; ґ) для потреб мисливсько­го та рибного господарства. Природні рослинні ресурси можуть ви­користовуватися з господарською метою і для інших потреб, пе­редбачених законодавством.

Використання природних рослинних ресурсів з природоохорон­ною, рекреаційною, оздоровчою, культурно-освітньою метою здійснюється в порядку загального використання.

Для проведення науково-дослідних робіт, пов'язаних із викори­станням природних рослинних ресурсів, у встановленому земель­ним законодавством порядку можуть визначатися спеціальні зе­мельні ділянки, на яких зростають об'єкти рослинного світу. Пра­вила використання природних рослинних ресурсів з науково-дослідною метою затверджуються спеціально уповноваженим цен­тральним органом виконавчої влади з питань екології та природ­них ресурсів. У разі виявлення порушення законодавства про рос­линний світ та використання природних рослинних ресурсів з на­уково-дослідною метою в установленому законодавством порядку може бути прийняте рішення про обмеження або заборону вико­ристання природних рослинних ресурсів.

Промислове збирання технічної, лікарської, пряно-ароматич­ної, харчової сировини з дикорослих рослин провадиться з ураху­ванням принципів невиснаження природних рослинних ресурсів, збереження сприятливих умов для життя диких тварин та охорони довкілля.

Закупівля лікарської та технічної сировини з дикорослих рослин у юридичних або фізичних осіб здійснюється за умови наявності в

565

Розділ XVII. Правова охорона і використання рослинного світу

них дозволів на спеціальне використання природних рослинних ресурсів.

Збирання технічної, лікарської, пряно-ароматичної, харчової сировини з дикорослих рослин здійснюється відповідно до правил, що затверджуються Кабінетом Міністрів України за поданням спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів.

Використання природних рослинних ресурсів для випасання ху­доби та забезпечення інших потреб тваринництва здійснюється на земельних ділянках, що визначаються в установленому земельним законодавством порядку. Цей порядок передбачено в ст. 34 ЗК Ук­раїни, відповідно до якого громадяни, які мають у власності худо­бу, можуть орендувати земельні ділянки для сінокосіння і випасан­ня худоби. Органи виконавчої влади та місцевого самоврядування можуть створювати на землях, що перебувають у власності держа­ви чи територіальної громади, громадські сіножаті й пасовища.

Використання природних рослинних ресурсів для випасання ху­доби та забезпечення інших потреб тваринництва забороняється, якщо це може призвести до деградації земель, зайнятих об'єктами рослинного світу, або перешкоджає їх своєчасному природному відтворенню.

Використання природних рослинних ресурсів для потреб бджільництва здійснюється безоплатно і без отримання дозволу на спеціальне використання природних рослинних ресурсів шляхом розміщення пасік на відповідних земельних ділянках за погоджен­ням з власником, користувачем (у тому числі орендарем) такої ділянки.

Розміщення пасік на земельних ділянках лісового фонду здійснюється без права рубок дерев і чагарників, розчищення та розорювання земельних ділянок лісового фонду і спорудження на них будівель капітального типу — місця розміщення пасік визна­чаються з урахуванням умов ведення лісового господарства і спеціального використання лісових ресурсів.

Використання природних рослинних ресурсів для потреб мис­ливського та рибного господарства здійснюється з урахуванням ви­мог Закону «Про рослинний світ», а також земельного, водного за­конодавства та законодавства про тваринний світ.

Юридичні або фізичні особи, які здійснюють ведення мис­ливського і рибного господарства, зобов'язані здійснювати заходи

566

§ 2. Правове регулювання використання та охорони рослинного світу

щодо охорони природних рослинних угруповань на території закріплених за ними мисливських та рибогосподарських водойм. При цьому слід зазначити, що Законом України «Про тваринний світ» передбачена необхідність охорони середовища перебування, умов розмноження та шляхів міграції тварин. Так, відповідно до ст. 39 Закону України «Про тваринний світ» підприємства, устано­ви, організації й громадяни при здійсненні будь-якої діяльності, що впливає або може впливати на стан тваринного світу, зо­бов'язані забезпечувати охорону середовища існування, умов розмноження і шляхів міграції тварин.

У широкому розумінні правові приписи, що регулюють охоро­ну природних рослинних ресурсів, містяться в багатьох розділах Закону України «Про рослинний світ». Водночас у спеціальному розділі закону (розділ IV) виділені норми, які забезпечують охоро­ну рослинного світу. Виділення зазначених правових норм у спеціальному розділі є виправданим, оскільки в них відображені головні приписи щодо охорони природних рослинних ресурсів.

Охорона рослинного світу передбачає здійснення комплексу за­ходів, спрямованих на збереження просторової, видової та цено-тичної різноманітності й цілісності об'єктів рослинного світу, охо­рону умов їх місцезростання, збереження від знищення, пошкод­ження, захист від шкідників і хвороб, а також невиснажливе вико­ристання.

Охорона рослинного світу здійснюється центральними та місце­вими органами виконавчої влади, місцевого самоврядування, влас­никами та користувачами (в тому числі орендарями) земельних ділянок, на яких знаходяться об'єкти рослинного світу, а також ко­ристувачами природних рослинних ресурсів.

Як встановлено у Законі України «Про рослинний світ», охоро­на рослинного світу забезпечується: встановленням правил і норм охорони, використання та відтворення об'єктів рослинного світу; проведенням екологічної експертизи та інших заходів з метою за­побігання загибелі об'єктів рослинного світу в результаті госпо­дарської діяльності; захистом земель, зайнятих об'єктами рослин­ного світу, від ерозії, підтоплення, заболочення, засолення, виси­хання, ущільнення, засмічення, забруднення промисловими і по­бутовими відходами і стоками, хімічними й радіоактивними речо­винами та від іншого несприятливого впливу; створенням та ого­лошенням територій та об'єктів природно-заповідного фонду; ор-

567

Розділ XVII. Правова охорона і використання рослинного світу

ганізацією наукових досліджень, спрямованих на забезпечення здійснення заходів щодо охорони та відтворення об'єктів рослин­ного світу; розвитком системи інформування про об'єкти рослин­ного світу та вихованням у громадян дбайливого ставлення до них; створенням системи державного обліку та здійснення державного контролю за охороною, використанням та відтворенням рослинно­го світу; занесенням рідкісних і таких, що перебувають під загро­зою зникнення, видів рослин до Червоної книги України, та рідкісних і таких, що перебувають під загрозою зникнення, та ти­пових природних рослинних угруповань — до Зеленої книги Ук­раїни; встановленням юридичної відповідальності за порушення порядку охорони та використання природних рослинних ресурсів; здійсненням інших заходів і встановленням законодавством інших вимог щодо охорони рослинного світу.

З метою збереження умов місцезростання об'єктів рослинного світу підприємства, установи, організації та громадяни, діяльність яких пов'язана з розміщенням, проектуванням, реконструкцією, забудовою населених пунктів, підприємств, споруд та інших об'єктів, а також введенням їх в експлуатацію, повинні передбача­ти і здійснювати заходи щодо збереження умов місцезростання об'єктів рослинного світу.

Законом України «Про рослинний світ» забороняється будівництво, введення в експлуатацію підприємств, споруд та інших об'єктів і застосування технологій, що викликають пору­шення стану та умов місцезростання об'єктів рослинного світу, засмічення, а також забруднення хімічними та іншими токсични­ми речовинами територій, зайнятих ними, а також випалювання сухої природної рослинності або її залишків без дозволу органів державного контролю у галузі охорони навколишнього природно­го середовища.

Великого значення в охороні рослинного світу набуває правове регулювання проведення екологічної експертизи. Як зазначено в Законі України «Про рослинний світ», під час проведення еко­логічної експертизи проектів схем розвитку і розміщення продук­тивних сил, генеральних планів розвитку населених пунктів, схем районного планування та іншої документації, а також розрахунків, проектів будівництва і реконструкції (розміщення, технологічного переоснащення) підприємств, споруд та інших об'єктів, впровад­ження нової техніки, технології обов'язково має враховуватися їх

568

§ 2. Правове регулювання використання та охорони рослинного світу

вплив на стан рослинного світу та умови його місцезростання. Так само мають враховуватися вимоги щодо охорони об'єктів рослин­ного світу під час розробки і встановлення екологічних нормативів.

Важливою формою охорони рослинного світу є охорона рідкісних і таких, що перебувають під загрозою зникнення, видів рослин та типових природних рослинних угруповань. Відповідно до Закону України «Про рослинний світ» рідкісні й такі, що пере­бувають під загрозою зникнення, види рослин, що зростають у природних умовах на території України, в межах її територіальних вод, континентального шельфу та виключної (морської) еко­номічної зони, підлягають особливій охороні і заносяться до Чер­воної книги України.

Види рослин, які не занесені до Червоної книги України, але є рідкісними або такими, що перебувають під загрозою зникнення на території Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя, можуть заноситися до Переліку видів рослин, що піддягають особливій охороні на цих територіях. Перелік та Поло­ження про нього затверджуються Верховною Радою Автономної Республіки Крим, відповідними обласними, Київською та Севас­топольською міськими радами.

Крім того, рідкісні й такі, що перебувають під загрозою зник­нення, та типові природні рослинні угруповання підлягають охо­роні на всій території України і заносяться до Зеленої книги Ук­раїни.

Положення про Зелену книгу України затверджено наказом Мінекобезпеки України від 19 лютого 1997 р. і встановлює поря­док ведення Зеленої книги України, визначає категорії рідкісних, зникаючих і типових природних рослинних угруповань, що потре­бують охорони та внесення до Зеленої книги, а також шляхи здійснення охорони природних рослинних угруповань, внесених до Зеленої книги України. Ввезення в Україну і вивезення за її межі об'єктів рослинного світу здійснюється за правилами, що встановлюються спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів.

Як одну із форм охорони рослинного світу України слід визна­ти інтродукцію, акліматизацію, селекцію рослин та складення бо­танічних колекцій.

Переселення окремих видів рослин у місцевості, де вони раніше не росли (інтродукція), акліматизація нових для флори України

569

Розділ XVII. Правова охорона і використання рослинного світу

видів рослин здійснюються юридичними та фізичними особами з дозволу спеціально уповноважених місцевих органів виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів, що видається на підставі висновків наукових установ та організацій, а також дер­жавної служби з карантину рослин.

Самовільне проведення інтродукції та акліматизації дикорослих рослин забороняється. Вимоги щодо проведення інтродукції та акліматизації дикорослих рослин визначаються Положенням про інтродукцію та акліматизацію рослин.

Як зазначено у Законі України «Про рослинний світ», питання селекції дикорослих рослин регулюються спеціальним законодав­ством. Таким законодавством є аграрне, господарське та цивільне. Селекція дикорослих рослин у природних умовах та інтродукція рослин, до яких було вжито селекційні методи, здійснюються за дозволами спеціально уповноважених органів виконавчої влади.

Спеціальні вимоги встановленні до ботанічних колекцій. Пере­дусім ботанічні колекції (колекції ботанічних садів, дендраріїв, дендропарків, оранжерей, а також гербарії, банки насіння та інші види ботанічних колекцій), що мають наукову, культурно-освітню, навчально-виховну та іншу державну цінність, підлягають держав­ному обліку.

Крім того, Мінприроди України за погодженням із Головною державною інспекцією з карантину тварин і рослин України, Дер­жавною митною службою України, іншими заінтересованими цен­тральними органами виконавчої влади, а також НАН України за­тверджують Правила, що регламентують порядок створення, по­повнення, зберігання, державного обліку, використання, торгівлі, ввезення, пересилання і вивезення за межі України ботанічних ко­лекцій та їх об'єктів.

$ 3. Управління і контроль у сфері охорони та використання рослинного світу

Управління в сфері охорони та використання рослинного світу являє собою діяльність центральних органів державної виконавчої влади, місцевого самоврядування, громадських об'єднань, спрямо­вану на забезпечення раціонального використання природних рос-

570

§ 3. Управління і контроль у сфері охорони ... рослинного світу

динних ресурсів, їх охорону, дотримання вимог екологічного зако­нодавства юридичними та фізичними особами, запобігання еко­логічним правопорушенням та захист екологічних прав громадян у даній сфері.

Державне управління здійснюють Кабінет Міністрів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві органи вико­навчої влади та органи місцевого самоврядування, спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань еко­логії та природних ресурсів та інші центральні органи виконавчої влади відповідно до їх компетенції.

Спеціально уповноваженим державним органом управління з питань екології та природних ресурсів є Мінприроди України та його органи на місцях. До інших центральних органів державної виконавчої влади належать Мінаграрополітики України, МОЗ Ук­раїни, Держкомлісгосп України, Держводгосп України, Держком-зем України.

Участь громадян та їх об'єднань у здійсненні заходів щодо охо­рони, використання та відтворення рослинного світу регламен­тується Законом України «Про рослинний світ» та положеннями про відповідні громадські об'єднання. Так, громадяни та їх об'єднання мають право брати участь у розгляді центральними ор­ганами виконавчої влади, Радою міністрів АРК, місцевими органа­ми виконавчої влади та органами місцевого самоврядування пи­тань, пов'язаних з охороною, використанням та відтворенням рос­линного світу, сприяти цим органам у здійсненні заходів щодо охо­рони, невиснажливого використання та відтворення об'єктів рос­линного світу, а також ініціювати відповідні заходи.

Мінприроди України є провідним органом у системі централь­них та інших органів виконавчої влади у сфері охорони навколиш­нього природного середовища. Основними його завданнями в га­лузі охорони та використання рослинного світу є:

• проведення державної екологічної, науково-технічної та
  економічної політики, спрямованої на збереження та відтворення
  безпечного для існування рослинного світу навколишнього сере­
  довища;

• державний контроль за додержанням вимог законодавства з
  питань використання та охорони природних рослинних ресурсів;

• ведення державного обліку, кадастру і моніторингу рослин­
  ного світу;

571

Розділ XVII. Правова охорона і використання рослинного світу

• 
  здійснення нормативно-правового регулювання щодо вико­
  ристання рослинного світу;

• організація проведення державної екологічної експертизи
  щодо збереження природних рослинних угруповань;

• обгрунтування доцільності розроблення державних і
  регіональних екологічних програм за результатами вивчення і
  дослідження стану рослинного світу чи окремих регіональних про­
  блем використання природних рослинних ресурсів;

• здійснення міжнародного співробітництва з питань охорони,
  використання та відтворення рослинного світу.

Відповідно до покладених на нього завдань у зазначеній сфері Мінприроди України здійснює комплексне управління та регулю­вання в галузі охорони рослинного світу, раціонального викорис­тання і відтворення природних рослинних ресурсів; координує діяльність центральних органів державної виконавчої влади, підприємств, установ і організацій у галузі охорони рослинного світу, раціонального використання і відтворення природних рос­линних ресурсів; здійснює державний контроль за охороною, ви­користанням та відтворенням рослинного світу, додержанням пра­вил зберігання, транспортування, застосування та поховання за­собів захисту рослин; установлює норми і правила, бере участь у розробленні стандартів щодо регулювання використання рослин­ного світу, охорони природних рослинних угруповань від забруд­нення та іншого шкідливого впливу; розробляє і запроваджує в ус­тановленому порядку економічний механізм використання при­родних рослинних ресурсів; забезпечує розроблення та реалізацію заходів, спрямованих на збереження біологічного та ландшафтно­го різноманіття, ведення Червоної книги України, та деякі інші.

Мінагрополітики України у галузі охорони та використання рослинного світу організовує роботу, спрямовану на забезпечення дотримання вимог законодавства у процесі експлуатації природних рослинних ресурсів, раціонального використання лісових та інших ресурсів рослинного світу, збереження рідкісних та зникаючих видів рослин; здійснює контроль за забезпеченням екологічної без­пеки в процесі використання регуляторів росту рослин; сприяє проведенню на підприємствах усіх форм власності державної політики з питань карантину рослин, охорони території України від занесення збудників хвороб рослин, здійснює фітосанітарний контроль тощо.

572

§ 3. Управління і контроль у сфері охорони ... рослинного світу

Держкомлісгосп України, здійснюючи свої функції у сфері лісо­вого та мисливського господарства, відіграє важливу роль в охо­роні та раціональному використанні всього рослинного світу.

Опосередковані управлінські функції в сфері охорони та вико­ристання рослинного світу виконують Держводгосп України та Держкомзем України. Це зумовлено тим, що об'єктами рослинно­го світу є природні рослинні угруповання, що знаходяться в межах внутрішніх морських вод і територіального моря, континентально­го шельфу та виключної (морської) економічної зони України, по­верхневих вод (озер, водосховищ, річок, каналів), а також дико­рослі та інші несільськогосподарського призначення судинні рос­лини, що ростуть на землях сільськогосподарського призначення.

Таким чином, реалізація зазначеними центральними органами державної виконавчої влади функцій управління щодо охорони та використання водних та земельних ресурсів одночасно опосеред­кованим шляхом забезпечує охорону та раціональне використання об'єктів рослинного світу, що знаходяться у відповідному природ­ному просторі. Зокрема, Держводгосп України здійснює контроль за дотриманням режимів роботи водосховищ комплексного при­значення, водогосподарських систем і каналів, розробляє довгост­рокові прогнози водогосподарських балансів і схеми комплексно­го використання вод та охорони водних ресурсів; здійснює заходи щодо поліпшення експлуатації водогосподарських об'єктів ком­плексного призначення тощо.

З конкретних управлінських функцій у сфері охорони та вико­ристання рослинного світу виділяються контрольна, по веденню державного обліку, кадастру і моніторингу рослинного світу.

Державний контроль за додержанням законодавства про рос­линний світ здійснюють органи Мінприроди України, місцеві дер­жавні адміністрації, органи місцевого самоврядування та деякі інші органи.

Завданням цього контролю є забезпечення додержання вимог законодавства про рослинний світ усіма державними органами, підприємствами, установами та організаціями, незалежно від фор­ми власності і підпорядкування, а також громадянами. Державно­му контролю, зокрема, підлягають: правила загального та спеціаль­ного використання природних рослинних ресурсів; вимоги законо­давства щодо здійснення окремих видів спеціального використан­ня рослинного світу; порядок реалізації лікарської та технічної си-

573

Розділ XVII. Правова охорона і використання рослинного світу

ровини дикорослих рослин юридичними та фізичними особами; вимоги охорони умов місцезростання об'єктів рослинного світу, а також щодо охорони, використання та відтворення рослинного світу, під час проектування, розміщення, будівництва, реконст­рукції, введення в дію, експлуатації споруд та об'єктів, застосуван­ня технологій, які негативно впливають на стан рослинного світу; правила ввезення в Україну та вивезення за її межі об'єктів рос­линного світу; ліміти спеціального використання природних рос­линних ресурсів тощо.

Громадський контроль у галузі охорони, використання та відтворення рослинного світу здійснюється громадськими інспек­торами з охорони довкілля. Повноваження цих інспекторів визна­чені Положенням про них, затвердженим Мінекології України 27 липня 2002 р. Державний облік і кадастр рослинного світу ве­деться з метою обліку кількісних, якісних та інших характеристик природних рослинних ресурсів, обсягу, характеру та режиму їх використання, а також для здійснення систематичного контролю за якісними і кількісними змінами в рослинному світі й для забез­печення органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, а також власників та користувачів (у тому числі орендарів) земель­них ділянок, на яких знаходяться об'єкти рослинного світу, відо­мостями про його стан.

Державний облік і кадастр рослинного світу містять систему відомостей і документів про розподіл об'єктів рослинного світу між власниками і користувачами (в тому числі орендарями) земельних ділянок, кількісні та якісні характеристики народногосподарської і наукової цінності рослинних ресурсів, поділ природних рослинних угруповань на категорії, економічну оцінку технічних, кормових, лікарських, харчових та інших властивостей природних рослинних ресурсів, інші дані про рослинні природні ресурси, необхідні для забезпечення їх невиснажливого використання, відтворення й ефективної охорони.

Порядок ведення державного обліку і кадастру рослинного світу визначається Кабінетом Міністрів України.

Моніторинг рослинного світу є складовою частиною моніто­рингу навколишнього природного середовища і здійснюється в по­рядку, що визначається Кабінетом Міністрів України. Система моніторингу рослинного світу спрямована на підвищення рівня вивчення і знань про стан природних рослинних ресурсів; підви-

574

§ 4. Юридична відповідальність за порушення законодавства про ... світ

щення оперативності та якості інформаційного обслуговування ко­ристувачів на всіх рівнях; підвищення якості обгрунтування заходів щодо раціонального та ефективного використання об'єктів рос­линного світу; сприяння розвитку міжнародного співробітництва у галузі охорони рослинного світу, раціонального використання та відтворення природних рослинних ресурсів.

$ 4. Юридична відповідальність за порушення законодавства про рослинний світ

Юридична відповідальність у галузі охорони та використання рослинного світу настає за вчинення відповідних правопорушень. їх загальний перелік наведено у Законі України «Про рослинний світ». Відповідно до цього закону юридичну відповідальність за по­рушення законодавства про рослинний світ несуть особи, винні у: са­мовільному спеціальному використанні природних рослинних ре­сурсів; порушенні правил загального використання природних рослинних ресурсів; протиправному знищенні або пошкодженні об'єктів рослинного світу; порушенні вимог охорони умов місцез­ростання об'єктів рослинного світу; порушенні вимог щодо охоро­ни, використання та відтворення рослинного світу під час проек­тування, розміщення, будівництва, реконструкції, введення в дію, експлуатації споруд та об'єктів, застосування технологій, які нега­тивно впливають на стан об'єктів рослинного світу; перевищенні лімітів використання природних рослинних ресурсів; самовільному проведенні інтродукції та акліматизації дикорослих видів рослин; реалізації лікарської та технічної сировини дикорослих рослин, зібраної без дозволу на спеціальне використання природних рос­линних ресурсів; закупівлі лікарської та технічної сировини дико­рослих рослин у юридичних або фізичних осіб, які не мають доз­волу на їх спеціальне використання; порушенні правил вивезення за межі України і ввезенні на її територію об'єктів рослинного світу; невнесенні збору за використання природних рослинних ре­сурсів у встановлені строки (ст. 40).

Цей перелік не є вичерпним. Законодавством може бути вста­новлена юридична відповідальність і за інші види порушень у сфері охорони, використання та відтворення рослинного світу.

575

Розділ XVII. Правова охорона і використання рослинного світу

За порушення законодавства про рослинний світ застосовують­ся цивільно-правова, адміністративна, кримінальна і дисциплінар­на відповідальність.

Цивільно-правова відповідальність у вигляді відшкодування шко­ди, завданої рослинному світу, застосовується у порядку, передба­ченому ЦК та ЦПК України. Розмір шкоди обчислюється за відповідними таксами. Діють зокрема, такси для обчислення розміру шкоди, заподіяної зеленим насадженням у межах міст та інших населених пунктів, затверджені постановою Кабінету Міністрів від 8 квітня 1999 р. Це такси для обчислення розміру шкоди, заподіяної: а) внаслідок знищення або пошкодження дерев і чагарників; б) знищення або пошкодження газонів і квітників; в) використання не за призначенням парків, скверів, гідропарків, інших озеленених та земельних ділянок, відведених для їх створен­ня, а також за самовільний проїзд та заїзд на них транспортних за­собів, засмічення водойм на їх територіях.

Обчислення збитків, заподіяних природним рослинним ресур­сам за межами населених пунктів, здійснюється за таксами для обчислення розміру шкоди, заподіяної лісовому господарству, за­твердженими постановою Кабінету Міністрів України від 5 грудня 1996 р. Відповідно до п. 2 цієї постанови такси для обчислення розміру стягнень за шкоду, заподіяну лісовому господарству підприємствами, установами, організаціями та громадянами, засто­совуються також для обчислення шкоди, заподіяної знищенням, пошкодженням чи незаконною рубкою окремих дерев, груп дерев, чагарників на сільськогосподарських угіддях, садибах, присадиб­них, дачних і садових ділянках, що не належать до лісового фонду. У деяких випадках, прямо передбачених законодавством, при обчисленні розміру шкоди згідно з встановленими таксами засто­совується кратність, тобто збитки стягуються у більш підвищеному розмірі. Це, зокрема, стосується випадків знищення або пошкод­ження до ступеня припинення росту дерев і чагарників декоратив­них і особливо цінних порід: (смереки (ялини) колючої, ялиці, мо­дрини, туї, сосни ельдарської, піцундської і румелійської тощо) знищення або пошкодження до ступеня припинення росту чи по­шкодження до ступеня неприпинення росту хвойних та вічнозеле­них рослин у грудні — січні тощо.

У частині другій ст. 69 Закону України «Про охорону навколиш­нього природного середовища» передбачена юридична можливість

576

§ 4. Юридична відповідальність за порушення законодавства про ... світ

відшкодування не одержаних доходів за час, необхідний для відновлення здоров'я, стану навколишнього природного середови­ща, відтворення природних ресурсів до стану, придатного для ви­користання за цільовим призначенням, тощо. В частині третій цієї ж статті встановлено, що особи, які володіють джерелами підвище­ної екологічної небезпеки, зобов'язані компенсувати заподіяну громадянам і юридичним особам шкоду, якщо не доведуть, що збитки виникли внаслідок стихійних природних явищ, або навмис­них дій постраждалих.

Заподіяна рослинному світу шкода може бути результатом спільних дій кількох осіб. В екологічному законодавстві питання про майнову відповідальність винних осіб у таких випадках не вирішене. Тут слід керуватися ЦК України, яким встановлено, що особи, які спільно заподіяли шкоду, несуть солідарну відповідаль­ність перед потерпілим.

Ще одну групу порушень законодавства про рослинний світ, за які передбачена цивільно-правова відповідальність, становлять порушення права державної власності на рослинний світ. Будь-які угоди, що порушують це право, є недійсними з моменту їх укла­дення.

До таких незаконних угод слід віднести: купівлю-продаж при­родних рослинних ресурсів; переуступку права спеціального вико­ристання рослинного світу; дарування рослинного світу; заповіт природних рослинних ресурсів та деякі інші.

Здійснення таких угод зумовлює визнання їх недійсними за ЦК України. У випадках здійснення такої угоди при виконанні обов'язків з обох сторін у дохід держави стягується все отримане ними за угодою, а при здійсненні угоди однією стороною з неї стя­гується у дохід держави все отримане від другої сторони та все на­лежне другій на відшкодування отриманого.

За наявності умислу з однієї сторони все отримане за угодою підлягає поверненню іншій стороні, а отримане останньою чи на­лежне їй у відшкодування виконаного стягується у дохід держави.

До адміністративної відповідальності можуть бути притягнені громадяни або посадові особи у випадках, передбачених КпАП.

Адміністративна відповідальність передбачена за такі порушен­
ня законодавства про рослинний світ, як: самовільне випалювання
сухої рослинності або її залишків (ст. 77^і); виготовлення та збут за­
боронених знарядь добування об'єктів рослинного світу, а також
19 б-гоо 577

Розділ XVII. Правова охорона і використання рослинного світу

збут незаконно добутої продукції (ст. 85^і); незаконне вивезення з України або ввезення на її територію об'єктів рослинного світу, в тому числі ботанічних колекцій (ст. 88); порушення порядку прид­бання чи збуту об'єктів рослинного світу (ст. 88^і ); порушення пра­вил створення, поповнення, зберігання, використання або держав­ного обліку ботанічних колекцій та торгівля ними (ст. 88²); пору­шення вимог щодо охорони видів рослин, занесених до Червоної книги України (ст. 90); перевищення лімітів та нормативів викори­стання природних ресурсів (у тому числі природних рослинних ре­сурсів) (ст. 91¹)- КпАП передбачена адміністративна відповідаль­ність за порушення законодавства про захист рослин (ст. 83). Вона настає за екологічно необгрунтоване здійснення захисту рослин; неповідомлення (приховування) або надання неправдивої інфор­мації про загрозу деревним насадженням, іншій рослинності від­критого та закритого Грунту, а також продукції рослинного поход­ження від шкідливих організмів; завезення на територію України та реалізацію засобів захисту рослин, а також речовин і сировини для їх виготовлення, що не пройшли державних випробувань і реєстрації; ухилення від пред'явлення або непред'явлення засобів захисту для проведення їх огляду або дослідження; недодержання вимог нормативно-правових актів з питань захисту рослин, що призвело до пошкодження чи погіршення стану рослин та якості продукції рослинного походження, а також забруднення довкілля.

Кримінальна відповідальність за злочини у даній сфері встанов­лена КК України. Вона настає за знищення або пошкодження лісових масивів (ст. 245), незаконну порубку лісу (ст. 246), пору­шення законодавства про захист рослин (ст. 247).

Знищення або пошкодження лісових масивів, зелених насад­жень навколо населених пунктів, уздовж залізниць або інших та­ких насаджень вогнем чи іншим загальнонебезпечним способом караються обмеженням волі на строк від двох до п'яти років або позбавленням волі на той самий строк. Ті самі діяння, якщо вони спричинили загибель людей, масову загибель тварин або інші тяжкі наслідки, караються позбавленням волі на строк від п'яти до десяти років.

Незаконна порубка дерев і чагарників у лісах, захисних та інших лісових насадженнях, що заподіяло істотну шкоду, а також вчинен­ня таких дій у заповідниках або на територіях та об'єктах природ­но-заповідного фонду, або в інших особливо охоронюваних лісах

578

Рекомендована література

— карається штрафом від п'ятдесяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або арештом на строк до шести місяців, або обмеженням волі на строк до трьох років, або позбав­ленням волі на той самий строк, з конфіскацією незаконно добу­того.

Порушення правил, встановлених для боротьби з шкідниками і хворобами рослин, та інших вимог законодавства про захист рос­лин, що спричинило тяжкі наслідки, карається штрафом до ста не­оподатковуваних мінімумів доходів громадян або обмеженням волі на строк до двох років.

Дисциплінарна відповідальність є одним із засобів впливу на осіб, для яких дії по охороні, використанню та відтворенню дикорослих та інших несільськогосподарського призначення природних рос­линних ресурсів є посадовим обов'язком. Види дисциплінарних стягнень за відповідні порушення передбачені Кодексом законів про працю України.

Рекомендована література

1. Гетьман А. П. Проблеми кодифікації законодавства про рос­
   линний світ: деякі міркування (коментар до Закону України «Про
   рослинний світ») // Вісник АПрН України. — X., 1999. — № 3 (18).

2. Екологічне право України: Підручник / За ред. А. П. Гетьма­
   на, М. В. Шульги. - X., 2005.

3. Попов В. К., Гетьман А. П. Правові проблеми використання і
   охорони рослинного світу // Право України. — 2000. — № 1.

4. Соколова А. К. Поняття правового режиму об'єктів рослинно­
   го світу // Проблеми законності. Респ. міжвід. науков. збірник. —
   X., 2003. - № 64.

5. Соколова А. К. Флористичне законодавство потребує вдоско­
   налення // Проблеми законності: Респ. міжвід. науков. збірник. —
   X., 2003. - № 61.

6. Соколова А. К. Предмет флористичного права // Вісник АПрН
   України. - X., 2002. - № 4 (31).

579

Розділ XVIII

Правова охорона і використання тваринного світу

§ 1. Тваринний світ як об'єкт правової охорони та використання

Тваринний світ за своїми біологічними та екологічними ознака­ми є складовою навколишнього природного середовища, зокрема біологічного різноманіття. З ним пов'язане функціонування еко­логічних систем, оскільки тваринний світ є невід'ємним компо­нентом у процесі кругообігу речовин і енергії в природі, який ак­тивно впливає на функціонування природних угруповань, структу­ру і природну родючість грунтів, формування рослинного покрову, біологічні властивості води і якість навколишнього природного се­редовища в цілому.

Тваринний світ є національним багатством України, джерелом духовного і естетичного збагачення і виховання людей, об'єктом наукових досліджень, а також важливою базою для одержання про­мислової і лікарської сировини, харчових продуктів та інших ма­теріальних цінностей. Такі ознаки вказують на велике економічне значення тваринного світу як природного ресурсу для мисливства, рибальства та інших видів господарювання.

Тваринний світ України багатий і різноманітний. Тут мешкає 117 видів ссавців, 270 видів птахів, які гніздяться, 21 вид рептилій, 17 видів амфібій, 184 види прісноводних риб, 44 371 вид безхребет­них. За даними українських видань, за останнє десятиріччя має місце зникнення окремих видів або проникнення на територію Ук-

580

§ 1. Тваринний світ як об'єкт правової охорони та використання

раїни нових. Причинами таких змін стану тваринного світу є ситу­аційні зміни у землекористуванні, подальше забруднення навко­лишнього природного середовища, кліматичні зміни його стану¹.

З метою збереження тваринного світу, в інтересах нинішнього і прийдешніх поколінь в Україні за участю підприємств, установ ор­ганізацій і громадян здійснюються заходи щодо його охорони, на­уково обґрунтованого, невиснажливого використання та відтво­рення (преамбула Закону України «Про тваринний світ»).

Правова охорона і порядок користування тваринним світом в Україні забезпечується законами України «Про охорону навколиш­нього природного середовища», «Про тваринний світ» та іншими законодавчими актами. Загальним об'єктом правової охорони є тваринний світ у сукупності усіх його елементів. До останніх нале­жать:

• дикі тварини — хордові, в тому числі хребетні (ссавці, птахи,
  плазуни, земноводні, риби та інші), і безхребетні (членистоногі,
  молюски, голкошкірі та інші) в усьому їх видовому і популяційно­
  му різноманітті та на всіх стадіях розвитку (ембріони, яйця, лялеч­
  ки тощо), які перебувають у стані природної волі, утримуються у
  напіввільних умовах чи в неволі;

• частини диких тварин (роги, шкіра тощо);

• продукти життєдіяльності диких тварин (мед, віск тощо).

Крім цього, правовій охороні підлягають нори, хатки, лігва, му­рашники, боброві загати та інше житло і споруди тварин, місця то­кування, линяння, гніздових колоній птахів, постійних чи тимча­сових скупчень тварин, нерестовищ, інші території, що є середо­вищем їх існування та шляхами міграцій (ст. З Закону України «Про тваринний світ»).

З цього випливає, що, по-перше, тваринний світ — це один із компонентів навколишнього природного середовища. Представни­ками тваринного світу, що підлягають правовій охороні, є лише дикі тварини та інші об'єкти тваринного світу, які знаходяться в на­вколишньому природному середовищі переважно у стані природної волі, а також у напіввільних умовах чи в неволі. По-друге, тварин­ний світ — це уся сукупність видових і популяційних різноманіть

¹ Національна доповідь України про гармонізацію життєдіяльності суспільства у навколишньому природному середовищі. Спеціальне видання до 5-ої Всеєвро-пейської конференції міністрів навколишнього середовища «Довкілля для Європи». - К., 2003. - С. 44.

581

Розділ XVIII. Правова охорона і використання тваринного світу

живих організмів на всіх стадіях розвитку, частини диких тварин та продукти їх життєдіяльності. По-третє, тваринний світ знаходиться у стані природної волі постійно чи тимчасово у просторових межах юрисдикції держави, тобто на території України — на суші, у повітрі і воді, включаючи її внутрішні і територіальні моря, конти­нентальний шельф та виключну (морську) економічну зону.

Не є об'єктами тваринного світу сільськогосподарські, свійські тварини, залишки викопних тварин. Вони є майном, яке належить на праві власності державним, кооперативним, громадським ор­ганізаціям, громадянам, а тому їх використання та охорона не ре­гулюються Законом України «Про тваринний світ».

Тваринний світ є об'єктом права власності. Окремі його елемен­ти можуть знаходитись у державній, комунальній, колективній чи приватній власності.

Тваринний світ як об'єкт права державної власності вира­жається, зокрема, у таких дефініціях, як «тваринний світ є національним багатством України» та «об'єкти тваринного світу як природний ресурс загальнодержавного значення» (преамбула, ст. 4 Закону України «Про тваринний світ»). Основними ознаками тва­ринного світу як природного ресурсу загальнодержавного значен­ня є його відповідний стан — стан природної волі. Під станом при­родної волі слід розуміти не обмежений людиною безпосередній природний зв'язок живого з навколишнім середовищем. Цей зв'язок для різних видів диких тварин неоднаковий і зумовлений біологічними особливостями даного виду. Втрата дикою твариною стану природної волі або, навпаки, набуття твариною, яка знахо­дилась у неволі, цього стану суттєво змінює її режим¹.

Однак етап природної неволі, безсумнівно, не може бути основ­ною ознакою належності диких тварин до державної форми влас­ності. Не можна вважати у стані природної волі тварин, які знахо­дяться у заповідниках та інших територіях природно-заповідного фонду, адже життєвий їх простір обмежено, годування їх здійснюється здебільшого штучно, за цих умов тварини, що знахо­дяться у межах територій природно-заповідного фонду, мали б роз­глядатись як майно заповідників, національних парків і т. п.² Вод-

• 
  Константиниди С. С. Охрана животного мира. — Алма-Ата, 1975. — С. 111—
  120.

• Колбасов О. С. Право собственности на животньїй мир // Развитие аграрно-
  правовнх наук. — М., 1980. — С. 57—59.

582

§ 1. Тваринний світ як об'єкт правової охорони та використання

ночас законодавство відносить цих тварин до об'єктів загальнодер­жавного значення.

Ще однією ознакою тваринного світу як об'єкта права держав­ної власності слід вважати вільне перебування живих організмів, інших об'єктів тваринного світу у просторових межах юрисдикції держави, тобто на території України, у межах її територіальних і внутрішніх морських вод, континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, на суші, у воді, грунті та повітрі, які постійно чи тимчасово населяють територію України. Міграції ди­ких тварин, тобто переміщення їх через державні кордони, пов'язані з їх життєвими циклами або викликані змінами умов їх існування в місцях перебування, спричиняють автоматичні зміни у видовому і кількісному складі тваринного світу. Тому дикі тварини у межах держави автоматично стають об'єктами права її власності, а ті, що виходять за її межі, виключаються із числа об'єктів права державної власності. Крім цього, до об'єктів тваринного світу за­гальнодержавного значення доцільно відносити диких тварин, інші об'єкти тваринного світу, що знаходяться у водоймах, які розміщені на території більш ніж однієї області, на території дер­жавних мисливських угідь і у лісах державного значення. Відповідно до положень п. «ж» ст. 39 Закону України «Про охоро­ну навколишнього природного середовища» до об'єктів загально­державного значення віднесено й такі, що в установленому зако­нодавством порядку набуті в комунальну або приватну власність. Це дає змогу зробити припущення, що можуть бути об'єкти й місцевого значення, але це не досить чітко визначено у законо­давстві.

Єдиним суб'єктом права державної власності на об'єкти тва­ринного світу є український народ. Від його імені права власника на тваринний світ здійснює держава в особі Верховної Ради Ук­раїни, яка може делегувати окремі права власника органам держав­ної виконавчої влади в галузі охорони, використання і відтворен­ня тваринного світу.

Право комунальної власності є похідним від права державної власності на об'єкти тваринного світу. Суб'єктами цього права є місцеві органи державної влади та місцевого самоврядування.

Відповідно до ст. 7 Закону України «Про тваринний світ» об'єкти тваринного світу, вилучені із стану природної волі, розве­дені (отримані) у неволі чи напіввільних умовах або набуті іншим

583

Розділ XVIII. Правова охорона і використання тваринного світу

не забороненим законом шляхом, можуть перебувати у приватній власності юридичних та фізичних осіб. Це, наприклад, тварини, що розводяться у звірівницьких фермах, риби, розведені у рибого­сподарських водоймах, добуті в установленому законодавством по­рядку дозволеними засобами і знаряддями об'єкти тваринного світу, наприклад, у порядку полювання чи рибальства.

Законність набуття у приватну власність об'єктів тваринного світу (крім добутих у порядку загального використання) має бути підтверджена відповідними документами, що засвідчують за­конність вилучення цих об'єктів з природного середовища, ввезен­ня в Україну з інших країн, факту купівлі, обміну, отримання у спадок тощо, які видаються в установленому законодавством по­рядку. Такими документами можуть бути спеціальні дозволи на по­лювання (ліцензії, відстрілочні картки), договори на ведення мис­ливського господарства, здійснення рибальства. Це можуть бути і договори купівлі-продажу, дарування, обміну (наприклад, колекції тварин чи інших об'єктів тваринного світу).

У передбаченому законом порядку права власників об'єктів тва­ринного світу можуть бути обмежені в інтересах охорони цих об'єктів, навколишнього природного середовища та захисту прав громадян.

Право приватної власності на об'єкти тваринного світу припи­няється у випадках, жорстокого поводження з дикими тваринами; встановлення законодавчими актами заборони щодо перебування у приватній власності окремих об'єктів тваринного світу та в інших випадках, передбачених законом. Припинення права приватної власності на об'єкти тваринного світу проводиться в судовому по­рядку за позовами органів контролю в галузі охорони, використан­ня і відтворення тваринного світу або прокурора (ст. 8 Закону Ук­раїни «Про тваринний світ»).

Об'єкти тваринного світу в Україні знаходяться під охороною дер­жави незалежно від права власності на них.

Сукупність законів та інших нормативно-правових актів, якими регулюються відносини ло охороні, використанню і відтворенню тваринного світу, становить галузь фауністичного права. Крім вже згадуваних законів України «Про охорону навколишнього природ­ного середовища» та «Про тваринний світ», складовими цієї галузі є закони України «Про мисливське господарство та полювання» (2000 р.), «Про рибу, інші водні живі ресурси та харчову продукцію

584

§ 2. Правове регулювання використання та охорони тваринного світу

з них» (2003 р.), «Про бджільництво» (2000 р.), відповідні укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів України тощо. Чимало норм, що стосуються охорони і використання тварин­ного світу, містяться у Земельному, Водному, Лісовому кодексах, Кодексі України про надра, Законі України «Про рослинний світ» та ін. Питання юридичної відповідальності у цій сфері регулюють­ся КпАП, КК, ЦК, Кодексом законів про працю.

? 2. Правове регулювання використання та охорони тваринного світу

У формулі «правове регулювання використання та охорони тва­ринного світу» поєднано два елементи: а) правове регулювання ви­користання тваринного світу; б) правове регулювання охорони тва­ринного світу. Розглянемо їх кожне окремо.

Серцевиною першого є поняття «право використання тварин­ного світу». Під ним розуміють правовий інститут фауністичного права, який являє собою сукупність правових норм, якими регулюють­ся суспільні відносини в галузі використання та відтворення об'єктів тваринного світу — право використання тваринного світу в об'єктивному значенні. У суб'єктивному значенні право використан­ня тваринного світу — це сукупність прав і обов'язків суб'єктів фа­уністичних правовідносин у галузі охорони, використання та відтво­рення тваринного світу.

Право використання тваринного світу класифікується на види за різними критеріями. Зокрема, за цільовим використанням тва­ринного світу виділяють сукупності норм, якими регулюються: мисливство; рибальство, включаючи добування водних безхребет­них тварин і морських ссавців; використання об'єктів тваринного світу в наукових, культурно-освітніх, виховних та естетичних цілях; використання корисних властивостей життєдіяльності тварин — природних санітарів середовища, запилювачів рослин тощо; вико­ристання диких тварин з метою отримання продуктів їх життєдіяльності; добування (придбання) диких тварин з метою їх утримання і розведення в напіввільних умовах чи неволі та інші.

За підставами виникнення право використання тваринного світу може бути загальним та спеціальним. У першому випадку об'єкти тваринного світу використовуються на безоплатній основі, без ви-

585

Розділ XVIII. Правова охорона і використання тваринного світу

лучення об'єктів тваринного світу з природного середовища, за ви­нятком любительського і спортивного рибальства у водоймах за­гального користування, в межах встановлених законодавством об­сягів безоплатного вилову, без відповідних дозволів та для задово­лення життєво необхідних наукових, культурно-освітніх, виховних, естетичних, оздоровчих, рекреаційних та інших потреб.

У порядку спеціального використання тваринного світу здійсню­ються усі види користування тваринним світом за спеціальними дозволами (ліцензіями). Таке використання тваринного світу су­проводжується вилученням диких тварин (добуванням, збиранням тощо) з природного середовища і є платним.

За строками користування тваринним світом може бути строко­вим (на один сезон, на час гніздування птахів, у межах оголошено­го терміну полювання) та безстроковим. Строки користування тва­ринним світом визначаються відповідними державними органами та органами місцевого самоврядування.

Відповідно до Закону України «Про тваринний світ» користу­вачі мають право в установленому порядку здійснювати лише ті ви­ди користування тваринним світом, які їм дозволені. Вони мають право власності на добуті (придбані) в законному порядку об'єкти тваринного світу і доходи від їх реалізації. Підприємства, установи, організації та громадяни користуються й іншими правами, перед­баченими законодавством України, щодо використання об'єктів тваринного світу.

Права підприємств, установ, організацій та громадян щодо ви­користання об'єктів тваринного світу можуть бути обмежені в дер­жавних інтересах, а також в інтересах інших користувачів (ст. 34 Закону «Про тваринний світ»).

Користувачі об'єктів тваринного світу зобов'язані додержувати­ся встановлених правил, норм, лімітів, квот, термінів користуван­ня тваринним світом. Вони мають застосовувати способи, які не зумовлюють порушення цілісності природних угруповань і забез­печують збереження тварин, яких не дозволено використовувати.

Відповідно до ст. 18 Закону «Про тваринний світ», Тимчасово­го порядку справляння плати за спеціальне використання диких тварин, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 січня 1996 р., Порядку справляння плати за спеціальне викори­стання рибних та інших водних живих ресурсів, затвердженого по­становою Кабінету Міністрів України від 6 квітня 1998 р., зі зміна-

586

§ 2. Правове регулювання використання та охорони тваринного світу

ми від 7 лютого 2000 р., користувачі об'єктів тваринного світу зо­бов'язані своєчасно вносити збір за спеціальне використання об'єктів тваринного світу.

Розмір плати за спеціальне використання тварин обчислюється на підставі доведених користувачам лімітів (квот або дозволених обсягів) спеціального використання тварин та нормативів плати. Плата за спеціальне використання об'єктів тваринного світу зара­ховується до Державного бюджету України. Платники несуть відпо­відальність за повноту обчислення і своєчасне внесення до бюдже­ту плати за спеціальне використання об'єктів тваринного світу.

На всіх користувачів тваринного світу покладається обов'язок надавати допомогу державним та іншим органам, які здійснюють контроль за охороною і використанням тваринного світу, безпе­решкодно допускати їх до перевірки всіх об'єктів, де утримуються, переробляються та реалізуються об'єкти тваринного світу.

Ряд обов'язків покладається на підприємства, установи і ор­ганізації, які ведуть мисливське та рибне господарства. А саме: про­водити первинний облік чисельності і використання диких тварин, вивчати їх стан та характеристики угідь, де вони перебувають, по­давати таку інформацію органам, що здійснюють державний облік тварин та облік їх використання, ведення державного кадастру і моніторингу тваринного світу; проводити комплексні заходи, спря­мовані на відтворення, в тому числі штучне, диких тварин, збере­ження і поліпшення середовища їх перебування; здійснювати захо­ди щодо виконання екологічних програм різного рівня з питань охорони, використання і відтворення тваринного світу; негайно інформувати природоохоронні органи, ветеринарні, санітарно-епідеміологічні служби про виявлення захворювань тварин, погіршення стану середовища їх перебування; виникнення загрози знищення та випадки загибелі тварин; здійснювати комплексні за­ходи щодо профілактики і боротьби із захворюваннями; здійсню­вати охорону об'єктів тваринного світу в межах закріпленої тери­торії, в тому числі видів, занесених до Червоної книги України і до переліків видів тварин, які підлягають особливій охороні; са­мостійно припиняти використання об'єктів тваринного світу в разі погіршення їх стану та умов існування, зниження відтворюючої здатності та виникнення загрози знищення тварин; негайно вжи­вати заходів до усунення негативного впливу на тварин і середови­ще їх перебування.

587

Розділ XVIII. Правова охорона і використання тваринного світу

Законом передбачені й умови та підстави припинення права спеціального використання об'єктів тваринного світу. Зокрема, таке право припиняється в разі: закінчення строку, на який було нада­но відповідний дозвіл чи інший документ на право їх використан­ня; добровільної відмови підприємств, установ, організацій та гро­мадян від використання об'єктів тваринного світу; припинення діяльності підприємства, установи, організації та громадян, які ви­користовували об'єкти тваринного світу; порушення порядку спеціального використання об'єктів тваринного світу.

Право використання об'єктів тваринного світу також може бу­ти припинено на підставі рішення суду в разі систематичного не­виконання встановлених законодавством правил, норм, інших ви­мог або договірних обов'язків щодо охорони, використання і відтворення об'єктів тваринного світу, а також в інших випадках, передбачених законодавством.

Припинення права спеціального використання об'єктів тварин­ного світу здійснюється шляхом анулювання спеціального дозволу в порядку, визначеному законодавством. Це не звільняє відповідальних осіб від зобов'язань щодо відшкодування збитків, заподіяних внаслідок порушення законодавства про охорону і ви­користання тваринного світу.

Кожний з конкретних видів користування тваринним світом має свою специфіку. Розглянемо цю специфіку стосовно найбільш важливих видів користування тваринним світом.

Правове регулювання мисливства та рибальства. Мисливство — один з основних видів спеціального використання тваринного світу, яке здійснюється шляхом добування диких звірів і птахів, що перебувають у стані природної волі або утримуються в напіввільних умовах у межах мисливських угідь і які можуть бути об'єктами полювання. При цьому забезпечується мета щодо задо­волення матеріальних, рекреаційних та інших потреб суспільства і громадян.

Правове регулювання відносин щодо здійснення мисливства за­безпечується законами України «Про тваринний світ» та «Про мисливське господарство та полювання», відповідними постанова­ми Кабінету Міністрів України, нормативними актами Мінприро­ди України, Держкомлісгоспу України тощо.

За Законом України «Про мисливське господарство та полюван­ня» мисливство здійснюється юридичними та фізичними особами

588

§ 2. Правове регулювання використання та охорони тваринного світу

(користувачами), які ведуть мисливське господарство. Під ос­таннім розуміють галузь народного господарства, сферу суспільно­го виробництва, основними завданнями якого є охорона, викори­стання та відтворення мисливських тварин, надання послуг мис­ливцям щодо здійснення полювання, розвиток мисливського спор­ту і мисливського собаківництва.

Мисливське господарство ведеться в межах мисливських угідь, якими є ділянки суші і водного простору (ліси, поля, луки, боло­та, озера тощо), на яких перебувають мисливські тварини і які мо­жуть бути використані для ведення мисливського господарства, в тому числі для добування (відлову, відстрілу) тварин. Не належать до мисливських угідь території, на яких хоч і перебувають мис­ливські види тварин, проте їх функціональне призначення не сумісне із веденням мисливства. Це такі території:

• території населених пунктів (сіл, селищ, міст) і зони навколо
  них. Забороняється полювання на відстані ближче 200 метрів від
  будівель населеного пункту та окремо розташованих будівель, де
  можливе перебування людей;

• території та об'єкти природно-заповідного фонду України
  (природні та біосферні заповідники, національні природні і
  регіональні ландшафтні парки, заповідні урочища, загальнозо-
  ологічні та орнітологічні заказники). На таких територіях мис­
  ливські тварини можуть добуватися лише в порядку, визначеному
  законодавством та відповідно до правового режиму цих територій;

• оздоровчо-лікувальні, рекреаційні території (курорти та окру­
  ги їх санітарної охорони, місця організованого масового відпочин­
  ку населення і туризму).

Закон також встановлює, що користувачами мисливських угідь можуть бути спеціалізовані мисливські господарства, інші підприємства, установи та організації (в тому числі громадські), в яких створені спеціалізовані підрозділи для ведення мисливського господарства з наданням в їх користування мисливських угідь.

Умови ведення мисливського господарства визначаються у до­говорі, який укладається між місцевими органами спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади у галузі мисливського господарства та полювання і користувачами мис­ливських угідь. Форма типового договору про умови ведення мис­ливського господарства затверджена наказом Держкомлісгоспу Ук­раїни від 12 грудня 1996 р. У договорі вказуються межі закріплених

589

Розділ XVIII. Правова охорона і використання тваринного світу

угідь, строки користування ними, плата за користування мисливсь­кими угіддями, перелік обов'язкових заходів, спрямованих на раціональне використання і охорону мисливського фонду тварин, права і обов'язки сторін, їх відповідальність.

Мисливські угіддя для ведення мисливського господарства на­даються у користування Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими рада­ми за поданням місцевого органу спеціально уповноваженого цен­трального органу виконавчої влади у галузі мисливського госпо­дарства та полювання, погодженим з Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями, місцевими органами спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади у галузі охорони навколишнього природного середовища, а також власниками або користувачами земельних ділянок.

Мисливські угіддя надаються у користування на термін не менше 15 років. Користувачі мисливських угідь мають переважне право на продовження терміну користування. Суцільна площа мисливських угідь, що надається в користування, як правило, має становити не менше 3 тис. гектарів, але не більше 35% загальної площі мис­ливських угідь Автономної Республіки Крим, області. Переважне право на користування мисливськими угіддями мають: власники та постійні користувачі земельних ділянок; користувачі мисливських угідь, які продовжують строк користування цими угіддями.

Загальна площа мисливських угідь України становить близько 52 млн. гектарів. З них 86% території знаходиться у користуванні Українського товариства мисливців та рибалок, 11 — Держ-комлісгоспу України, 2,0 — Товариства військових мисливців та рибалок, 1% — інших користувачів¹.

На закріплених мисливських угіддях користувачі зобов'язані проводити комплекс заходів для охорони, відтворення кількості диких звірів і птахів. На них покладено відповідальність за пра­вильне використання державного мисливського фонду, реєстрацію мисливців, що беруть участь у полюванні, облік добутої дичини.

Однією з основних форм користування державним мисливсь­ким фондом є полювання, тобто сукупність дій людини, спрямова-

¹ Національна доповідь про стан навколишнього природного середовища в Ук­раїні, 1996. - К., 1998. - С. 29.

590

§ 2. Правове регулювання використання та охорони тваринного світу

них на вистежування, переслідування з метою добування і саме до­бування (відстріл, відлов) мисливських тварин, що знаходяться в стані природної волі або утримуються в напіввільних умовах у ме­жах мисливських угідь.

До полювання прирівнюється: перебування осіб у межах мис­ливських угідь, у тому числі на польових і лісових дорогах (крім доріг загального користування), з будь-якою стрілецькою зброєю (у тому числі арбалетом, луком) або з капканами та іншими зна­ряддями добування диких звірів і птахів, або з собаками мисливсь­ких порід чи ловчими звірами і птахами, або з продукцією полю­вання; перебування осіб на дорогах загального користування з продукцією полювання або з будь-якою зібраною розчохленою стрілецькою зброєю (в тому числі з арбалетом, луком).

Право на полювання згідно з законодавством надається громадя­нам України, які досягли 18-річного віку, одержали в установлено­му порядку дозвіл на добування мисливських тварин та інші доку­менти, що засвідчують право на полювання:

• посвідчення мисливця та щорічна контрольна картка обліку
  добутої дичини і порушень правил полювання з відміткою про
  сплату державного мита, які видаються спеціально уповноваженим
  центральним органом виконавчої влади у галузі мисливського гос­
  подарства;

• дозвіл на добування мисливських тварин (ліцензія,
  відстрільна картка тощо);

• дозвіл органів внутрішніх справ на користування вогнепаль­
  ною мисливською зброєю;

• паспорт на собак мисливських порід, інших ловчих звірів і
  птахів з відміткою про допуск до полювання у поточному році у
  разі їх використання під час полювання. Такі ж документи при
  здійсненні полювання повинні мати власники або користувачі зе­
  мельних ділянок, віднесених до мисливських угідь.

Право на полювання зумовлюється членством в одному із това­риств чи організацій, а також видом мисливства: промислового до­бування звірів та птахів; любительського; спортивного полювання; добування диких звірів і птахів у науково-дослідних цілях. Тому, крім зазначених документів, члени громадських мисливських ор­ганізацій повинні мати членські квитки мисливців.

Іноземці можуть здійснювати полювання на території України. Порядок і умови організації та здійснення ними полювання,

591

Розділ XVIII. Правова охорона і використання тваринного світу

розміри плати за нього визначаються відповідними договорами, що укладаються між іноземцями та користувачами мисливських угідь на підставі положень, встановлених Держкомлісгоспом Ук­раїни.

Об'єктом полювання є державний мисливський фонд, тобто мисливські тварини, що перебувають у стані природної волі, а та­кож утримуються в напіввільних умовах або у неволі в межах угідь державних мисливських господарств.

Полювання в Україні здійснюється відповідно до визначених За­коном України «Про мисливське господарство та полювання» спо­собів (ст. 15) та в установлені строки (ст. 19). Так, полювання мо­же здійснюватися індивідуально, колективно, колективно з наго­ничами (облавне полювання), з використанням мисливської во­гнепальної зброї, собак мисливських порід, інших ловчих звірів і птахів, сіток і пасток для відлову тварин живцем, вишок, пахучих неотруйних приманок. Полювання може здійснюватися у такі строки: на пернатих, як правило, — з серпня по грудень; на хутро­вих звірів — з 15 жовтня по лютий включно; на самців козулі — з 1 травня по грудень включно; на диких кабанів, ланей, оленів, лосів — з вересня по січень та інше.

Полювання здійснюється відповідно до лімітів використання мисливських тварин та норм відстрілу звірів і птахів, які затверд­жуються на кожен мисливський сезон Мінприроди України за по­данням Держкомлісгоспу України на підставі пропозицій користу­вачів мисливських угідь, погоджених з місцевими органами Мінприроди України та Держкомлісгоспу України.

Забороняється незаконне полювання (браконьєрство), тобто полю­вання без належного на те дозволу; полювання у заборонений час; полювання у заборонених для цього місцях; полювання із застосу­ванням або використанням заборонених знарядь та забороненими способами.

Продукція полювання — перната дичина, зайці-русаки, кролі дикі, єнотовидні собаки, лисиці, вовки і ведмеді, добуті мисливця-ми-любителями та мисливцями-спортсменами, а також м'ясо їстівних хутрових звірів залишаються мисливцю і можуть бути са­мостійно ними реалізовані з дозволу органів державної ветеринар­ної медицини. Шкіри, м'ясо, роги та ікла копитних, добутих у про­цесі полювання, а також відловлені живі тварини здаються корис­тувачеві мисливських угідь. Підлягають обов'язковій здачі користу-

592

§ 2. Правове регулювання використання та охорони тваринного світу

вачеві мисливських угідь зібрані скинуті роги лані, оленя, косулі, лося, загиблі тварини або їх частини. Хутрова сировина, інша про­дукція, добута мисливцями за укладеними договорами, обов'язко­во здається користувачеві мисливських угідь за передбаченою до­говором ціною.

Незаконно добута продукція полювання підлягає вилученню з конфіскацією і передачею її відповідним органам за спеціальними актами. Порушники законодавства в галузі ведення мисливського господарства та полювання притягуються до відповідальності, виз­наченої законодавством.

Рибальством вважається добування риби та водних безхребетних (ст. 25 Закону України «Про тваринний світ»). На території Украї­ни може здійснюватися промислове, любительське і спортивне рибальство.

Правила рибальства, об'єкти рибальства, порядок надання у ко­ристування рибогосподарських водних об'єктів, а також вимоги щодо ведення рибного господарства визначаються законами Ук­раїни «Про тваринний світ», «Про рибу, інші водні живі ресурси та харчову продукцію з них», Тимчасовим порядком ведення рибно­го господарства і здійснення рибальства, затвердженим постано­вою Кабінету Міністрів України від 28 вересня 1996 р., Правилами промислового рибальства в рибогосподарських водних об'єктах України (1999 р.), Правилами промислового рибальства в басейні Чорного моря (1998 р.), іншими нормативними актами.

З погляду підстав виникнення рибальство поділяють на загаль­не та спеціальне. У порядку загального використання об'єктів тва­ринного світу громадянам дозволяється безоплатне любительське і спортивне рибальство для особистого споживання (без права ре­алізації) у виначених відповідно до законодавства водних об'єктах загального користування у межах встановлених законодавством об­сягів безоплатного вилову і за умови додержання встановлених правил рибальства і водокористування. У порядку загального вико­ристання здійснюється використання рибних та інших водних жи­вих ресурсів підприємствами, установами, організаціями та грома­дянами у наукових, культурно-освітніх, виховних та естетичних цілях, якщо при цьому об'єкти тваринного світу не вилучаються, в тому числі тимчасово, із природного середовища, тваринам та се­редовищу їх існування не завдається шкоди, не порушуються пра­ва власників та користувачів природних ресурсів (Порядок

593

Розділ XVIII. Правова охорона і використання тваринного світу

здійснення любительського і спортивного рибальства, затвердже­ний постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 1998 р.).

У порядку спеціального використання водних живих ресурсів здійснюються: промислове рибальство; добування водних живих ресурсів для наукових, культурно-освітніх, виховних та естетичних цілей; добування водних живих ресурсів для зариблення, здійснен­ня контрольного вилову, акліматизації рибництва, утримання і відтворення у неволі чи напіввільних умовах з комерційною та іншими цілями; регулювання чисельності водних живих ресурсів з метою запобігання шкоди навколишньому природному середови­щу і рибному господарству; любительське і спортивне рибальство, що здійснюється поза межами визначених для цих цілей водойм (їх ділянок) загального користування.

З метою вивчення, охорони, використання і відтворення на на­уковій основі водних живих ресурсів, отримання різноманітних видів харчової, кормової, технічної та медичної продукції здійснюється ведення самостійної галузі народного господарства — рибного господарства.

Відповідно до Тимчасового порядку ведення рибного господар­ства і здійснення рибальства, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 вересня 1996 р., ведення рибного госпо­дарства здійснюється у поверхневих, територіальних та внутрішніх морських водах, у виключній (морський) економічній зоні (згідно з Порядком і умовами використання рибних та інших водних жи­вих ресурсів виключної (морської) економічної зони України, за­твердженим постановою Кабінету Міністрів України від 13 серпня 1999 р.) і на континентальному шельфі України, а також у відкри­тому морі та в економічних зонах інших держав підприємствами та організаціями, що належать до сфери управління центрального ор­гану виконавчої влади з питань рибного господарства України, іншими підприємствами, установами, організаціями та громадяна­ми відповідно до міжнародних договорів України. Перелік промис­лових ділянок рибогосподарських водних об'єктів (їх частин) виз­начається Кабінетом Міністрів України.

Право на користування рибогосподарськими водоймами надається користувачам водних живих ресурсів шляхом видачі дозволу на їх спеціальне використання в місцях і у терміни, зазначені в дозволі. Крім цього, користувачі водних живих ресурсів зобов'язані отри­мати дозвіл на спеціальне використання водних живих ресурсів у

594

§ 2. Правове регулювання використання та охорони тваринного світу

межах затверджених лімітів (виділених квот), а також сплатити плату за спеціальне використання водних живих ресурсів.

Дозволи на спеціальне використання водних ресурсів видають­ся центральним органом виконавчої влади з питань рибного гос­подарства та його органами на місцях. Крім них, користувачі вод­них живих ресурсів повинні мати й інші документи: рибальський квиток, який видається на судно у межах виключної (морської) економічної зони України та за її межами; промислові квитки і та­лони встановленого зразка у межах рибогосподарських водних об'єктів України.

Під час ведення рибного господарства та здійснення рибальст­ва користувачі водних живих ресурсів зобов 'язані додержуватися ви­мог щодо: недопущення погіршення умов існування водних живих ресурсів; забезпечення охорони їх від браконьєрського та іншого використання, що проводиться з порушенням правил; сприяння природному відтворенню водних живих ресурсів шляхом проведен­ня біотехнічних та рибницько-меліоративних робіт; виконання встановлених норм, лімітів (квот), термінів і правил використання водних живих ресурсів тощо. За порушення встановлених вимог і правил, а також недодержання обов'язків користувачів водних жи­вих ресурсів до винних осіб застосовується відповідальність, визна­чена чинним законодавством.

Використання об'єктів тваринного світу в наукових, культурно-освітніх, виховних та естетичних цілях. Цей вид використання об'єктів тваринного світу регулюється ст. 28 Закону України «Про тваринний світ». Закон виділяє використання без вилучення тва­рин з природного середовища та з вилученням їх з природного се­редовища.

Використання об'єктів тваринного світу у зазначених цілях без вилучення тварин з природного середовища може здійснюватися під­приємствами, установами, організаціями та громадянами без­оплатно і без спеціальних дозволів такими способами: шляхом спо­стереження, мічення, фотографування і т. ін. Таке використання допускається без заподіяння шкоди тваринам і середовищу їх пере­бування та без порушення прав інших користувачів тваринного світу.

В окремих випадках таке використання об'єктів тваринного світу може бути заборонене або обмежене, особливо щодо рідкісних тварин або таких, що зникають. Зокрема, забороняється

595

Розділ XVIII. Правова охорона і використання тваринного світу

фотографування з близької відстані, бо це може призвести до зміни середовища їх перебування, а отже, до їх загибелі.

Використання об'єктів тваринного світу в наукових, культурно-освітніх, виховних та естетичних цілях з вилученням з природного се­редовища може здійснюватися методами мисливства та рибальства тільки за спеціальними дозволами, які видаються згідно з правила­ми, що встановлюються спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань охорони навколишнього при­родного середовища.

Використання об'єктів тваринного світу в наукових, культурно-освітніх, виховних та естетичних цілях може здійснюватися за пла­ту без вилучення тварин із середовища їх перебування.

На підприємства, установи, організації та на громадян, які здійс­нюють таке використання тваринного світу, покладається обов'язок забезпечення комплексного використання і збереження для по­дальших наукових досліджень добутого зоологічного матеріалу.

Добування (придбання) диких тварин з метою їх утримання і роз­ведення у неволі чи у напіввільних умовах. Цей вид використання тваринного світу передбачений ст. 31 Закону України «Про тварин­ний світ». Суб'єктами його можуть бути підприємства, установи, організації і громадяни. Об'єктами даного виду можуть бути твари­ни, крім занесених до Червоної книги України, вилучені з природ­ного середовища за спеціальними дозволами та за визначену в ус­тановленому порядку плату. Оскільки метою утримання і розве­дення у неволі чи напіввільних умовах тварин є отримання про­дуктів їх життєдіяльності у комерційних та інших цілях, спеціальні дозволи видаються після погодження питань можливості утриман­ня і розведення диких тварин у неволі чи у напіввільних умовах з органами санітарно-епідеміологічного, ветеринарного контролю, з місцевими радами та іншими органами. Такі дозволи видають місцеві органи спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища. Вважаються незаконно добутими дикі тварини, що ут­римуються в неволі чи у напіввільних умовах без дозволу на їх ви­лучення з природного середовища та без інших документів, що засвідчують законність їх придбання.

Правила добування диких тварин, а також їх утримання і розве­дення у напіввільних умовах чи в неволі встановлюються спеціаль­но уповноваженим центральним органом виконавчої влади з пи-

596

§ 3. Управління і контроль у галузі використання ... тваринного світу

тань охорони навколишнього природного середовища за погод­женням із спеціально уповноваженими центральними органами виконавчої влади з питань мисливського господарства та полюван­ня і рибного господарства.

Використання корисних властивостей життєдіяльності тварин. Да­ний вид користування тваринним світом передбачений ст. 29 За­кону «Про тваринний світ», яка визначає, що об'єктами цього ви­ду використання є природні санітари середовища, запилювачі рос­лин, інші тварини. До таких належать жуки, метелики, бджоли, ко­махи та ін. Цей вид здійснюється у природних умовах без вилучен­ня тварин та їх знищення, без погіршення середовища їх перебу­вання та без заподіяння іншої шкоди тваринам.

Користувачами цього виду є здебільшого лісогосподарські і сільськогосподарські підприємства, інші підприємства і ор­ганізації, а також громадяни, які ведуть фермерське, особисте селянське господарство тощо. В окремих випадках можливе вилу­чення тварин у зазначених цілях (наприклад, переселення жуків або інших комах з одного місця в інше і т.п.).

Використання диких тварин з метою отримання продуктів їх життє­діяльності. Цей важливий самостійний вид використання об'єктів тваринного світу передбачений ст. ЗО Закону України «Про тварин­ний світ». Використання диких тварин здійснюється з метою отри­мання продуктів їх життєдіяльності, наприклад: використання ди­ких бджіл для отримання меду і воску, гірських баранів для отри­мання пуху під час линьки, оленів — для отримання їх рогів тощо.

Використання тварин у зазначених цілях може мати місце: без вилучення тварин із середовища перебування; без знищення тва­рин; без погіршення середовища їх перебування.

$ 3. Управління і контроль у галузі охорони та використання тваринного світу

Державне управління у галузі охорони, використання і відтво­рення тваринного світу здійснюють Кабінет Міністрів України, Уряд Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, центральний орган виконавчої влади з питань охорони навколиш­нього природного середовища, центральний орган виконавчої вла­ди з питань лісового господарства України в галузі ведення мис-

597

Розділ XVIII. Правова охорона і використання тваринного світу

ливського господарства, центральний орган виконавчої влади з пи­тань рибного господарства України, їх органи на місцях, інші дер­жавні органи.

Кабінет Міністрів України затверджує порядок видачі дозволів та встановлення лімітів на спеціальне використання тваринного світу, порядок здійснення полювання та ведення мисливського, рибного господарства, державного кадастру тваринного світу, пра­вила і об'єкти рибальства, порядок надання у користування водой­мищ з метою ведення рибного господарства, виконує інші повно­важення.

Істотну роль у галузі управління тваринним світом виконує Мінприроди України та його органи на місцях. У межах повнова­жень, визначених Законом України «Про тваринний світ», органи Мінприроди України здійснюють координацію діяльності інших спеціально уповноважених органів державної виконавчої влади у цій сфері, контроль за додержанням вимог фауністичного законо­давства усіма підприємствами, установами, організаціями та гро­мадянами, моніторинг та облік тваринного світу. Вони ведуть Чер­вону книгу України, розробляють та затверджують правила ввезен­ня в Україну і вивезення за її межі об'єктів тваринного світу, ви­користання тварин з метою одержання продуктів їх життєдіяль­ності, добування (придбання) диких тварин з метою утримання і розведення у неволі чи напіввільних умовах, виконують інші по­вноваження у межах своєї компетенції.

Самоврядне управління в галузі використання, відтворення та охорони тваринного світу здійснюють місцеві ради та їх виконавчі органи в межах повноважень, визначених Законом України «Про місцеве самоврядування».

Громадське управління в галузі використання, відтворення та охорони тваринного світу здійснюють Українське товариство мис­ливців і рибалок, Товариство військових мисливців і рибалок, то­вариство «Динамо» в межах, визначених їх статутами. Крім цих громадських організацій, громадське управління у зазначеній галузі здійснюють Українське товариство охорони природи, Українська екологічна асоціація «Зелений світ», Українське відділення Грінпіс та інші громадські організації, у тому числі деякі громадські об'єднання регіонального рівня.

Основними напрямами діяльності органів управління в галузі використання, відтворення і охорони тваринного світу є: ведення

598

§ 3. Управління і контроль у галузі використання ... тваринного світу

державного кадастру і моніторингу тваринного світу; розподіл і пе­рерозподіл тваринного світу; планування заходів у галузі охорони і використання тваринного світу; державний та громадський кон­троль за охороною і використанням тваринного світу; вирішення спорів, пов'язаних з використанням тваринного світу.

Розглянемо деякі функції управління в цій сфері. Відповідно до ст. 56 Закону України «Про тваринний світ» для забезпечення охо­рони й організації раціонального використання тваринного світу здійснюється державний облік тварин та облік обсягів їх добування, а також ведеться державний кадастр тваринного світу, який містить систематизовану сукупність даних про географічне поширення видів (груп видів) тварин, їх чисельність і стан, характеристики се­редовища їх перебування і сучасного господарського використання та іншу необхідну інформацію. Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 15 листопада 1994 р. «Про затвердження По­ложення про державний кадастр тваринного світу» державний ка­дастр тваринного світу включає дані державного обліку тварин та облік обсягів їх добування за кількісними і якісними показниками, інші дані, необхідні для забезпечення охорони тваринного світу, планування, розміщення і спеціалізації мисливського господарст­ва, рибного господарства, оцінки ресурсів і прогнозу стану тварин­ного світу, організації проведення заходів щодо регулювання чи­сельності окремих видів диких тварин.

До тварин, які підлягають обліку і занесенню в кадастр, нале­жать: тварини, визначені в установленому порядку як об'єкти мис­ливства, промислові водні безхребетні і промислові морські ссавці, комахи (шкідники лісу і рослин, корисні для лісу і сільськогоспо­дарських культур); тварини, занесені до Червоної книги України, за­несені в переліки, затверджені центральним органом виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища України та іншими органами, а також ті, які знаходяться в межах територій і об'єктів природно-заповідного фонду України, виключ­ної (морської) економічної зони та континентального шельфу. Тоб­то ведення Червоної книги України за розділом «Тваринний світ» є однією з форм державного обліку та кадастру тваринного світу. Об'єктом державного кадастру тваринного світу є також відповідні угіддя перебування його представників (земельні, водні, лісові).

Державний облік і державний кадастр тваринного світу в межах своїх повноважень здійснюють центральні органи виконавчої вла-

599

Розділ XVIII. Правова охорона і використання тваринного світу

ди з питань охорони навколишнього природного середовища, лісо­вого і рибного господарства України.

До основних функцій управління належить контроль у галузі охорони, використання і відтворення тваринного світу. Завданням контролю у цій галузі є забезпечення дотримання вимог фауні­стичного законодавства всіма державними органами, підприєм­ствами, установами, організаціями та громадянами. Такий конт­роль може бути державним, громадським і відомчим.

Органами, які здійснюють державний контроль у галузі, є: Кабінет Міністрів України, Мінприроди України та його органи на місцях; місцеві органи державної виконавчої влади, органи місце­вого самоврядування тощо. Так, відповідно до Положення про Державну екологічну інспекцію на Головну державну екологічну інспекцію, державні інспекції охорони Чорного і Азовського морів, державні обласні, міст Києва та Севастополя екологічні інспекції покладено контроль за дотриманням правил, норм, щодо викори­стання і охорони тваринного світу, а також за дотриманням вста­новленого порядку обліку тварин та обліку їх використання.

У межах своєї компетенції ці органи уповноважені: ставити ви­моги щодо усунення порушень фауністичного законодавства; при­пиняти в установленому порядку використання тваринного світу, яке ведеться з порушенням законодавства; припиняти незаконні дії або анулювати дозволи та встановлювати обмеження на вико­ристання тваринного світу, утримання, реалізацію, вивезення з Ук­раїни і ввезення на її територію диких тварин; зупиняти тимчасо­во в установленому порядку роботи, під час яких порушуються правила, норми, інші вимоги законодавства, до усунення пору­шень; здійснювати контроль за торгівлею мисливськими трофея­ми; виготовленням виробів з них; подавати позови про відшкоду­вання збитків і втрат, заподіяних внаслідок порушення фауністич­ного законодавства; мають інші права.

Посадові особи цих органів, а також органів мисливського гос­подарства та рибної охорони відповідно до законодавства мають право:

• давати обов'язкові для виконання вказівки (приписи) про
  усунення порушень фауністичного законодавства;

• перевіряти документи на право використання об'єктів тва­
  ринного світу, зупиняти транспортні (плавучі) засоби та проводи-

600

§ 3. Управління і контроль у галузі використання ... тваринного світу

ти огляд речей, транспортних засобів і суден, знарядь полювання і рибальства, добутої продукції та інших предметів;

• доставляти осіб, що порушують законодавство, в органи
  внутрішніх справ, місцеві органи влади;

• вилучати в осіб, що порушують законодавство в галузі охоро­
  ни і використання тваринного світу, знаряддя добування (в тому
  числі рибних запасів), плавучі і транспортні засоби, обладнання та
  предмети, що були знаряддям правопорушення;

• вилучати незаконно добуту продукцію, а також відповідні до­
  кументи;

• проводити фотографування, звукозапис, кіно- і відеозйомку
  як допоміжний засіб для запобігання і розкриття порушень фа­
  уністичного законодавства;

• викликати громадян та посадових осіб для надання усних або
  письмових пояснень у зв'язку з порушенням ними фауністичного
  законодавства;

• складати протоколи та розглядати справи про адміністративні
  правопорушення в галузі охорони, використання і відтворення
  об'єктів тваринного світу.

Під час виконання службових обов'язків державні інспектори спеціальних підрозділів мають право носити форму встановленого зразка, табельну зброю та інші спеціальні засоби. їм гарантується правовий захист їх честі, гідності, здоров'я і життя відповідно до законодавства України.

Громадський контроль у галузі охорони, використання і відтво­рення тваринного світу здійснюється громадськими інспекторами з охорони довкілля відповідно до Положення, затвердженого нака­зом Мінекоресурсів України від 27 липня 2002 р. Здебільшого гро­мадськими інспекторами з охорони довкілля виступають представ­ники Українського товариства охорони природи, окремі громадя­ни, які реалізують свої екологічні права, визначені Законом «Про охорону навколишнього природного середовища». Громадські інспектори мають посвідчення встановленого зразка, які видають­ся головними державними інспекторами обласних екологічних інспекцій терміном на три роки. Вони повинні сприяти контроль­ним перевіркам державних інспекторів, вчиняти самостійно окремі контрольні повноваження. Крім цього, у сфері мисливського та рибного господарства можуть діяти громадські мисливські інспек-

601

Розділ XVIII. Правова охорона і використання тваринного світу

тори та громадські інспектори рибоохорони в межах повноважень, визначених наказами Держкомлісгоспу України від 1 березня 2002 р. та Держрибгоспу України від 14 липня 1997 р.

Відомчий контроль у галузі охорони, використання і відтворен­ня тваринного світу зобов'язані здійснювати органи, у віданні яких знаходяться підприємства, установи, організації, що використову­ють об'єкти тваринного світу.

Відповідно до вимог Закону України «Про ветеринарну медици­ну» (2001 р.) щодо об'єктів тваринного світу може здійснюватися державний ветеринарно-санітарний контроль та нагляд з метою за­безпечення якості та безпечності продукції тваринного походжен­ня, ветеринарного і епізоотичного благополуччя, карантину тва­рин. Такий вид контролю в цій галузі забезпечують контрольні та наглядові органи Мінагрополітики України.

Моніторинг тваринного світу є системою спостережень, збиран­ня, обробки, передавання та аналізу інформації про стан об'єктів тваринного світу, прогнозування його змін та розроблення науково обгрунтованих рекомендацій для прийняття управлінських рішень.

У межах своїх повноважень моніторинг тваринного світу здійснюють Мінприроди України, Держкомлісгосп України, інші органи державної виконавчої влади, а також підприємства, установ ви і організації, діяльність яких призводить або може призвести до погіршення стану навколишнього природного середовища та об'єктів тваринного світу.

Розподіл і перерозподіл тваринного світу як функція управлін­ня — це діяльність спеціально уповноважених державних органів управління, спрямована на забезпечення раціонального викорис­тання, відтворення об'єктів тваринного світу. Правовими формами розподілу і перерозподілу тваринного світу є:

• передача або придбання об'єктів тваринного світу у
  власність;

• надання спеціальних дозволів на спеціальне використання
  тваринного світу, анулювання таких дозволів;

• надання мисливських угідь і рибогосподарських водоймищ у
  користування;

• вилучення мисливських угідь і рибогосподарських об'єктів,
  об'єктів тваринного світу з користування.

Правова охорона тваринного світу. Держава як основний власник тваринного світу, а також його користувачі зобов'язані здійснюва-

602

§ 3. Управління і контроль у галузі використання ... тваринного світу

ти комплекс визначених ст. 37 Закону України «Про тваринний світ» заходів щодо забезпечення збереження дикої фауни. При цьо­му охороні мають підлягати як об'єкти тваринного світу, так і се­редовище їх перебування.

Правові засоби охорони тваринного світу базуються на заборо­нах та обмеженнях у використанні об'єктів тваринного світу (ст. 38), правилах охорони середовища існування, умов розмно­ження, шляхів міграції тварин (ст. 39), вимог щодо запобігання за­гибелі тварин під час здійснення виробничих процесів та експлуа­тації транспортних засобів (ст. 40), обов'язковості урахування під час проведення екологічної експертизи впливу об'єктів експертизи на стан тваринного світу (ст. 41) тощо.

Особливим засобом охорони рідкісних видів тварин і таких, що перебувають під загрозою зникнення, є їх занесення до Червоної книги України. Червона книга є основним державним документом, що містить інформацію про сучасний стан видів тварин і рослин України, які перебувають під загрозою зникнення. Тварини, зане­сені до Червоної книги України, не можуть передаватися у колек­тивну чи приватну власність (крім випадків, коли вони отримані шляхом розведення в неволі чи придбані у власність за межами Ук­раїни). Розведення таких тварин у неволі здійснюється лише за спеціальними дозволами центрального органу виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища України. Добування таких тварин здійснюється тільки для наукових і се­лекційних цілей на підставі дозволів центрального органу виконав­чої влади з питань охорони навколишнього природного середови­ща. За знищення чи пошкодження видів тварин, занесених до Чер­воної книги, законодавством встановлена підвищена юридична відповідальність.

Важлива роль у системі заходів охорони тваринного світу нале­жить економічним та матеріально-технічним засобам, які тісно пов'язані з попередніми. Так, на підприємства, установи, ор­ганізації та громадян покладається обов'язок погоджувати місця будівництва, впроваджувати нову техніку, технології, матеріали і речовини, що впливають або можуть вплинути на стан тварин (ст. 42), надавати допомогу тваринам у разі їх захворювання або за­грози загибелі під час стихійного лиха та надзвичайних еко­логічних ситуацій (ст. 47). Охорона тварин передбачається й під час застосування засобів захисту рослин, стимуляторів їх росту,

603

Розділ XVIII. Правова охорона і використання тваринного світу

мінеральних добрив та інших препаратів (статті 48—49), під час шкідливого впливу на них продуктів біотехнологій (ст. 51).

Законодавством передбачена система стимулювання природо­охоронних заходів за рахунок коштів Державного, республікансь­кого АРК та місцевих фондів охорони навколишнього природного середовища, в тому числі в галузі охорони об'єктів тваринного світу та середовища їх перебування.

$ 4. Юридична відповідальність за порушення законодавства про тваринний світ

Юридична відповідальність за порушення фауністичного зако­нодавства є одним із засобів правової охорони тваринного світу. Вона настає за правопорушення у цій сфері.

Стаття 63 Закону «Про тваринний світ», ст. 42 Закону України «Про мисливське господарство та полювання» містять загальний перелік правопорушень щодо цього. За їх вчинення до винних осіб може бути застосована адміністративна, цивільно-правова, кримінальна та дисциплінарна відповідальність.

Адміністративна відповідальність. Підставою для притягнення винних осіб до цього виду відповідальності є адміністративне пра­вопорушення (проступок), тобто порушення встановленого право­порядку в галузі охорони і використання тваринного світу, що зу­мовлює адміністративну відповідальність винної особи.

Усі адміністративні правопорушення в цій галузі, передбачені КпАП, умовно поділяють на групи, що стосуються:

• права державної власності на тваринний світ — ст. 50;

• охорони тваринного світу — статті 76, 85^і, 86^і, 87, 89, 90;

• використання об'єктів тваринного світу — статті 85, 91²;

• порядку управлінської і підприємницької діяльності — статті
  88, 88^і, 882, 163, 166, 1885.

Основними видами адміністративних стягнень є: штрафи у розмірах від 0,1 до 4 неоподатковуваних мінімумів доходів грома­дян; конфіскація незаконно добутих об'єктів тваринного світу, рушниць та інших знарядь і засобів учинення правопорушення, які є особистою власністю порушника; позбавлення права полювання на строк до трьох років з конфіскацією мисливської зброї.

604

§ 4. Юридична відповідальність за порушення законодавства про ... світ

Розглядати справи про адміністративні правопорушення в галузі використання, відтворення і охорони тваринного світу уповнова­жені органи рибоохорони, мисливського господарства, охорони навколишнього природного середовища України, а також районні (міські) суди за місцем затримання порушника.

Кримінальна відповідальність регулюється КК України. Він пе­редбачає ряд складів злочинів у галузі охорони, використання і відтворення тваринного світу. Зокрема, ст. 248 до кримінально ка­раних відносить незаконне полювання, тобто полювання в заборо­нений час або в не дозволених місцях, забороненими знаряддями і способами, що завдало значної шкоди, або полювання на заборо­нених звірів і птахів у межах територій та об'єктів природно-за­повідного фонду.

Встановлена також кримінальна відповідальність за: незаконне заняття рибним, звіриним або іншим водним добувним промислом (ст. 249); проведення вибухових робіт з порушенням правил охоро­ни рибних запасів (ст. 250); порушення середовища перебування рибних запасів морських ссавців і водних безхребетних (живих ре­сурсів моря) у межах континентального шельфу України (ст. 244); порушення правил охорони вод, забруднення водних об'єктів, у тому числі моря, а так само забруднення атмосферного повітря шкідливими речовинами, якщо вони призвели до захворювання людей, масового знищення об'єктів тваринного і рослинного світу у великих розмірах (статті 241, 242, 243); порушення ветеринарних правил (ст. 251); проектування чи експлуатацію споруд без систем захисту довкілля, якщо таке створило небезпеку тяжких еко­логічних аварій або екологічних катастроф, загибель або масове за­хворювання населення або тяжкі наслідки для тваринного світу (ст. 253); порушення правил екологічної безпеки, якщо це спричи­нило тяжкі наслідки для тваринного світу (ст. 236); невжиття за­ходів щодо ліквідації наслідків екологічного забруднення, якщо це спричинило тяжкі наслідки для тваринного світу (ст. 237); прихо­вування або перекручення відомостей про екологічний стан, який негативно впливає на тваринний світ (ст. 238); забруднення або псування земель, якщо це спричинило тяжкі наслідки для тварин­ного світу (ст. 239); порушення правил охорони надр, якщо це спричинило тяжкі наслідки для тваринного світу (ст. 240).

До винних осіб застосовуються штрафи, обмеження та позбав­лення волі, конфіскація знарядь і засобів полювання чи промислу та всього добутого.

605

Розділ XVIII. Правова охорона і використання тваринного світу

Цивільно-правова відповідальність. Притягнення винних осіб до адміністративної чи кримінальної відповідальності не звільняє їх від відшкодування збитків, заподіяних ними внаслідок порушення законодавства у галузі охорони, використання і відтворення тва­ринного світу, у порядку та розмірах, встановлених законодавством України. Проте законодавство передбачає й добровільне відшкоду­вання збитків. Для цього виду відповідальності характерне те, що розмір шкоди, як правило, визначений фауністичним законодавст­вом у вигляді такс — конкретних, попередньо обрахованих і закріплених у законодавстві грошових сум, розмірів збитків за кожну одиницю тварин залежно від виду тварин, їх екологічної цінності, оптимальних витрат на відтворення об'єктів, яким завда­на шкода. Якщо неможливо зафіксувати кількість загиблих тварин (загибель риби у водоймах від отруєння), то підрахунок збитків об­числюється на підставі спеціальних методик, розроблених і затвер­джених спеціально уповноваженими державними органами. У ви­падках, коли розмір відшкодування збитків не визначений спеціальним законодавством про охорону тваринного світу, засто­совуються статті 1166, 192 ЦК України.

Так, за збитки, заподіяні незаконним добуванням або знищен­ням диких звірів і птахів, крім видів, занесених до Червоної книги України, затверджені такси для нарахування розміру стягнення спільним наказом Мінлісгоспу України та Мінекобезпеки України від 12 березня 1996 р. Розмір стягнення пропорційний кратності неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Наприклад, за не­законне добування або знищення бурого ведмедя розмір стягнен­ня становить ПО неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Розмір збитків, заподіяних незаконним добуванням чи знищен­ням тварин, занесених до Червоної книги України, визначається відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 1 червня 1993 р., зі змінами від 8 червня 1996 р. та залежить від категорії тварин (що зникають; рідкісні; уразливі тощо).

За шкоду, завдану незаконним добуванням чи знищенням ди­ких звірів і птахів або руйнуванням їх жител, місць перебування і розмноження на територіях природно-заповідного фонду, для об­числення розміру шкоди застосовуються такси, затверджені поста­новою Кабінету Міністрів України від 21 квітня 1998 р. Так, за не­законне добування або знищення: одного бурого ведмедя застосо­вується такса в сумі 3000 гривень; за лося, оленя плямистого —

606

§ 4. Юридична відповідальність за порушення законодавства про ... світ

2000 гривень; за свиню дику — 850 гривень; за осетра — 550 гри­вень тощо.

Майнова відповідальність за шкоду, заподіяну рибним запасам, може обчислюватись як за допомогою таксового та розрахунково­го способів, тобто як за допомогою такс, так і за допомогою мето­дик. Так, громадяни України, іноземні громадяни та особи без гро­мадянства, винні в незаконному добуванні (збиранні) або зни­щенні цінних видів риб та інших об'єктів водного промислу, не­суть відповідальність згідно з постановою Кабінету Міністрів Ук­раїни від 19 січня 1998 р., якою затверджені такси для обчислення розміру відшкодування зазначених збитків. Зокрема, зазначеною постановою затверджено три види такс, за якими, у кратності не­оподатковуваного мінімуму доходів громадян, відшкодовуються збитки, заподіяні внаслідок незаконного добування (збирання) або знищення цінних видів риб, водних безхребетних та водних рослин у рибогосподарських водоймах України (наприклад, осетер — 30, форель — 3 тощо); водних безхребетних і водних рослин, що є природним багатством континентального шельфу України (краб — 0,3; молюски — 0,006 тощо); живих організмів у виключній (морській) економічній зоні України, а також анадромних видів риб, що утворюються у річках України за межами цієї зони (осе­тер, севрюга — 30; кефаль — 3 тощо).

Юридичні особи, в тому числі іноземні, громадяни, які завдали шкоди рибному господарству незаконним виловом риби, іншими порушеннями, відшкодовують її у порядку, визначеному Методи­кою розрахунків збитків, заподіяних рибному господарству внаслідок порушення правил рибальства та охорони рибних за­пасів, затвердженою Мінприроди та Держрибгоспромом України 11 вересня 1992 р.

Збитки, заподіяні рибному господарству внаслідок забруднення рибогосподарських водойм стічними водами та шкідливими речо­винами, обчислюються відповідно до Методики розрахунку збитків, заподіяних рибному господарству внаслідок порушення законодавства про охорону навколишнього природного середови­ща, затвердженої Мінекобезпеки України 18 травня 1995 р. Ці ме­тодики допомагають здійснювати підрахунки збитків на підставі спеціальних формул по кожному виду порушень і по кожній стадії їх розвитку з визначенням загальних втрат рибного господарства спочатку в натуральному, а потім вартісному вираженні.

607

Розділ XVIII. Правова охорона і використання тваринного світу

Крім відшкодування збитків, незаконно добуті об'єкти тварин­ного світу підлягають вилученню у правопорушника і передачі для реалізації торговельним або заготівельним організаціям.

За неможливості вилучення незаконно добутого порушник відшкодовує його вартість, яка обчислюється, виходячи з ринкових цін на м'ясо, шкіру, хутрову та іншу сировину вищого сорту, що діють на час відшкодування у розмірах, - визначених ст. 43 Закону України «Про мисливське господарство та полювання».

Доходи від відшкодованих збитків, реалізації незаконно добутих об'єктів тваринного світу або продукції, виробленої з них, чи їх вартості, підлягають зарахуванню до Державного, республікансько­го Автономної Республіки Крим та місцевих фондів охорони на­вколишнього природного середовища.

Дисциплінарна відповідальність у сфері охорони і користування тваринним світом не має якихось особливостей і застосовується на загальних підставах, передбачених Кодексом законів про працю України.

Рекомендована література

1. Волик М. 77. Правове регулювання полювання в Україні: Ав­
   тореферат дис. ... канд. юр. наук. — Одеса, 1997.

2. Гвоздик П. О. Правові засади збереження біологічного різно­
   маніття: Автореферат дис. ... канд. юр. наук. — К., 1999.

3. Екологічне право: Особлива частина: Підручн. для студ.
   юрид. вузів і фак.: Повний академ. курс / За ред. акад. АПрН
   В. І. Андрейцева. - К., 2001.

4. Екологічне право України: Підручн. для студ. юрид. вищ.
   навч. закладів / В. К. Попов, А. П. Гетьман, С. В. Размєтаєв та ін.;
   За ред. В. К. Попова та А. П. Гетьмана. — X., 2001.

5. Константиниди С. С. Охрана животного мира. — Алма-Ата,
   1975.

6. Тихий П. В. Еколого-правове регулювання спеціального вико­
   ристання дикої фауни: Автореферат дис. ... канд. юр. наук. — X.,
   2000.

608

Розділ XIX

Правові засади формування, збереження

та раціонального використання національної екологічної мережі України

§ 1. Поняття та основні складові національної екологічної мережі України

Забезпечення сталого, екологічно збалансованого розвитку Ук­раїни, підвищення її природно-ресурсного потенціалу, збереження цінних природних територій, біологічних ресурсів, що на них зна­ходяться, генетичного фонду тваринного та рослинного світу вима­гають дотримання оптимального балансу між територіями, що інтенсивно експлуатуються, і такими, щодо яких запроваджуються спеціальні режими охорони та відтворення. Для забезпечення та­кого балансу в Україні формується екологічна мережа.

Екологічна мережа (екомережа) України — це єдина територіаль­на система, яка створюється з метою поліпшення умов для форму­вання та відновлення довкілля, підвищення природно-ресурсного потенціалу території України, збереження ландшафтного та біологічного різноманіття, місць оселення та зростання цінних видів тваринного і рослинного світу, генетичного фонду, шляхів міграції тварин через поєднання територій та об'єктів природно-заповідного фонду, а також інших територій, які мають особливу цінність для охорони навколишнього природного середовища і відповідно до законів та міжнародних зобов 'язань України підлягають особливій охороні.

Відносини, пов'язані з формуванням в Україні екомережі, регу­люються законами України «Про екологічну мережу України»

20 5-200 609

Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України

(2004 р.), «Про Загальнодержавну програму формування націо­нальної екологічної мережі України на 2000 — 2015 роки» (2000 р.), «Про Генеральну схему планування території України» (2002 р.), ЗК України, а також законами України про окремі типи територій та об'єктів, що підлягають особливій державній охороні, іншими нормативно-правовими актами, прийнятими відповідно до них.

Об'єкти екомережі міжнародного значення створюються відповідно до міжнародних договорів України, зокрема, Конвенції про водно-болотні угіддя, що мають міжнародне значення, голо­вним чином як середовища існування водоплавних птахів (1971 р.), Конвенції про охорону всесвітньої культурної та природної спад­щини (1972 р.), Конвенції про охорону дикої флори і фауни та природних середовищ їх існування в Європі (1979 р.), Конвенції про збереження мігруючих видів диких тварин (1979 р.), Конвенції про захист Чорного моря від забруднення (1992 р.), Конвенції про біологічне різноманіття (1992 р.), Всеєвропейської стратегії збере­ження біологічного та ландшафтного різноманіття (1995 р.), Кон­венції про охорону та відтворення транскордонних водотоків та міжнародних озер (1999 р.).

Передбачається формування екомережі України шляхом ство­рення єдиної територіальної системи, яка складалася б із структур­них елементів чотирьох типів: ключові, сполучні, буферні та відновлювані території.

Ключовими територіями в складі екомережі мають стати тери­торії та об'єкти, віднесені законодавством України до категорії природних територій та об'єктів особливої державної охорони. Це насамперед території та об'єкти природно-заповідного фонду; вод­но-болотні угіддя міжнародного значення; водоохоронні зони; землі лісового фонду; полезахисні лісові смуги та інші захисні на­садження, які не віднесені до земель лісового фонду; землі оздо­ровчого призначення з їх природними ресурсами; землі рекре­аційного призначення, які використовуються для організації відпо­чинку населення, туризму та проведення спортивних заходів; зе­мельні ділянки, на яких зростають природні рослинні угрупован­ня, занесені до Зеленої книги України; території, які є місцями пе­ребування чи зростання видів тваринного та рослинного світу, за­несених до Червоної книги України, та деякі інші. Саме ці тери­торії забезпечують збереження найбільш цінних і типових для да­ного регіону компонентів ландшафтного та біорізноманіття. Крім

610

§ 1. Поняття та основні складові національної екологічної мережі України

того, передбачається включення до складу ключових територій
екомережі деяких категорій сільськогосподарських угідь екстенсив­
ного використання (пасовища, сіножаті, ділянки степової рослин­
ності, кам'яні розсипи, піски, солончаки, що мають особливу при­
родну цінність). \

Сполучні території (екокоридори) \з'єднають ключові території, забезпечать міграцію тварин та обмін генетичного матеріалу.

Буферні території — це місцевості з природним або частково зміненим станом ландшафту, що оточують найбільш цінні ділянки екомережі і створюються з метою забезпечення захисту ключових та сполучних територій від дії зовнішніх негативних факторів при­родного походження або спричинених діяльністю людини.

До складу відновлюваних територій планується включити тери­торії, для яких мають бути виконані першочергові заходи щодо відтворення первинного природного стану. Це передусім законсер­вовані землі, тобто такі, що виведені з господарського обороту (сільськогосподарського або промислового) на певний термін для здійснення заходів щодо відновлення родючості та екологічно за­довільного стану ґрунтів, а також для встановлення або повернен­ня (відновлення) втраченої екологічної рівноваги у конкретному регіоні. До відновлюваних територій екомережі увійдуть території, що являють собою порушені, деградовані і малопродуктивні землі, а також землі, що зазнали впливу негативних процесів та стихійних явищ, зокрема, радіоактивно забруднені землі, що не використо­вуються та підлягають охороні як природні регіони з окремим ста­тусом.

Проектування екомережі передбачає: а) нанесення на планово-картографічні матеріали територій та об'єктів, включених до пе­реліків екомережі; б) визначення територій, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну, історико-культурну цінність, встановлення передбачених законом обмежень на їх планування, забудову та інше використання;

в) обгрунтування необхідності включення територій та об'єктів до
переліків екомережі, резервування територій для цих потреб, на­
дання природоохоронного статусу, введення обмежень (обтяжень)
Для відновлюваних, буферних та сполучних територій для забезпе­
чення формування екомережі як єдиної просторової системи;

г) розроблення рекомендацій щодо визначення режиму територій
та об'єктів природно-заповідного фонду та інших територій, що

611

Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України

підлягають особливій охороні, відновлюваних, буферних та спо­лучних територій, які пропонується створити, а також щодо не­обхідності вилучення і викупу земельних ділянок; г) узгодження регіональних і місцевих схем формування екомережі із Зведеною схемою формування екомережі України, поєднання її із Всеєвро-пейською схемою формування екомережі та із затвердженою про­ектною документацією з урахуванням державних, громадських і приватних інтересів, визначення перспективних напрямів забезпе­чення збереження та невиснажливого використання цінних ланд­шафтів та інших природних комплексів, об'єктів і територій.

Проектування екомережі здійснюється шляхом розроблення регіональних схем формування екомережі Автономної Республіки Крим та областей, а також місцевих схем формування екомережі районів, населених пунктів та інших територій України. Регіональні та місцеві схеми формування екомережі затверджують­ся відповідними радами після їх погодження із територіальними органами виконавчої влади з питань охорони навколишнього при­родного середовища. А зведена схема формування екомережі Ук­раїни є складовою Генеральної схеми планування території Ук­раїни і затверджується Верховною Радою України. До Зведеної схе­ми формування екомережі України, а також регіональних та місце­вих схем формування екомережі періодично, у міру розширення можливостей для розвитку такої мережі, але не рідше одного разу на десять років, вносяться зміни органами, до повноважень яких віднесено затвердження зазначених схем. Зведена схема формуван­ня екомережі України, відповідні регіональні та місцеві схеми є ос­новою для розроблення усіх видів проектної документації при здійсненні землеустрою, розробці містобудівної документації, а та­кож у процесі здійснення господарської та іншої діяльності.

Закон України «Про екологічну мережу України» встановлює важливу норму: включення територій та об'єктів до переліку тери­торій та об'єктів екомережі не призводить до зміни форми влас­ності і категорії земель на відповідні природні ресурси, їх власни­ка чи користувача. Включення територій та об'єктів до переліків територій та об'єктів екомережі не завдає шкоди правам тих, на чиїй території вони розташовані. Одночасно власники і користу­вачі територій та об'єктів, включених до переліків територій та об'єктів екомережі, зобов'язані забезпечувати їх використання за цільовим призначенням. З цією метою вони беруть на себе зо-

612

§ 1. Поняття та основні складові національної екологічної мережі України

бов'язання щодо збереження природних ресурсів, їх екологічно-збалансованого та раціонального використання.

Включення тих чи інших територій та об'єктів до складу екоме-режі не призводить до автоматичної зміни правового режиму їх охорони та збереження. При включенні до переліку об'єктів еко-мережі територій та об'єктів природно-заповідного фонду та інших територій, що підлягають особливій охороні за законодавством Ук­раїни, ці території та об'єкти зберігають охоронний правовий ре­жим, встановлений для від повід ник категорій. Якщо ж, виходячи з вимог Зведеної схеми формування егомережі України, відповідних регіональних чи місцевих схем, виникає необхідність зміни режи­му охорони та використання певного\ об'єкта, то змінюється ста-

єкта екомережі. Режим охо-сполучних і відновлюваних

тус, тип або категорія відповідного об рони та використання буферних зон,

територій екомережі визначається згідно з відповідною схемою екомережі.

Включення територій та об'єктів екомережі до відповідних пе­реліків здійснюється на підставі рішень органів державної влади та місцевого самоврядування відповідно до їх поьноважень у поряд­ку, що встановлюється Кабінетом Міністрів України.

З метою координації діяльності центральних і місцевих органів державної влади — виконавців Загальнодержавної програми фор­мування національної екомережі України на 2000 — 2015 роки при Кабінеті Міністрів України та при Раді міністрів Автономної Рес­публіки Крим, обласних, Київській та Севастопольській міських державних адміністраціях утворюються координаційні ради з пи­тань формування екомережі, що є їх дорадчими органами.

До їх компетенції належать: а) аналіз стану виконання основних положень Загальнодержавної програми формування національної екомережі України на 2000 — 2015 роки; б) організація розроблен­ня Зведеної схеми формування екомережі України, відповідних регіональних та місцевих схем; в) організація підготовки один раз на п'ять років Національної доповіді про стан формування національної екомережі; г) сприяння реалізації міжнародних про­грам і проектів технічної допомоги, залучення іноземних інвес-іцій, спрямованих на формування національної екомережі; г) за­безпечення широкого інформування населення про стан та пер­спективи формування екомережі; д) підготовка пропозицій щодо формування основних засад державної політики і механізму її ре-

613

Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України

алізації в галузі збереження ландшафтного та біорізноманіття; є) впровадження принципів екосистемного підходу в природоохо­ронній діяльності.

Положення про координаційні ради з питань формування еко­мережі при Кабінеті Міністрів України та при Раді міністрів Авто­номної Республіки Крим, обласних, Київській та Севастопольській міських державних адміністраціях та їх персональний склад затвер­джуються відповідно Кабінетом Міністрів України, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями.

Закон України «Про екологічну мережу України» передбачає здійснення системи державного моніторингу екомережі для оцінки її цілісності, стану природних комплексів та об'єктів, включених до переліків екомережі, своєчасного виявлення негативних змін та прогнозування їх можливого розвитку, розроблення відповідних прогнозів та рекомендацій щодо формування, збереження та вико­ристання екомережі. Державний моніторинг екомережі є складо­вою моніторингу навколишнього природного середовища і здійснюється в порядку, що визначається Кабінетом Міністрів Ук­раїни.

Території та об 'єкти екомережі підлягають і державному обліку. Такий облік є складовою частиною державного земельного кадас­тру, державних кадастрів інших природних ресурсів, територій та об'єктів природно-заповідного фонду, державної статистичної звітності і здійснюється в порядку, що визначається законом.

З метою врахування інтересів громадян та їх об'єднань у форму­ванні, збереженні та використанні екомережі територіальні органи спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища інфор­мують населення через засоби масової інформації та письмово відповідні місцеві органи державної влади та місцевого самовряду­вання про розроблення схем екомережі. Громадяни та їх об'єднан­ня залучаються до обговорення проектів схем екомережі та стану їх виконання. При цьому можуть проводитися громадські слухання відповідних проектів.

Державний контроль за формуванням, збереженням та викорис­танням екомережі здійснюється спеціально уповноваженим цент­ральним органом виконавчої влади з питань охорони навколиш­нього природного середовища. У порядку, визначеному законом,

614

§ 2. Природні території та об'єкти особливої державної охорони ...

може здійснюватися також громадський контроль за формуванням, збереженням та використанням екомережі.

Передбачається, що формування національної екомережі Ук­раїни забезпечить її поєднання з екомережами суміжних країн, що входять до Всеєвропейської екологічної мережі, сприятиме розвит­ку міжнародної співпраці у цій сфері.

Сучасний стан природних ландшафтів України, на жаль, лише частково відповідає критеріям віднесення їх до Всеєвропейської екологічної мережі¹. У цілому, за даними Національної доповіді України про гармонізацію життєдіяльності суспільства у навко­лишньому природному середовищі, підготовленої до 5-ї Всеєвро­пейської конф^р^нііії_зш«стрів навколишнього середовища «Довкілля для Європи» (Київ, 2003 р.), природні ландшафти існу­ють майже на 40 % території України. У найменш зміненому ви­гляді вони збереглися на землях, зайнятих лісами, чагарниками, болотами, на відкритих землях, площа яких становить близько 19,65 % території країни. Враховуючи, що лише 44 % лісів викону­ють захисні та природоохоронні функції, є підстави вважати, що стан, близький до природного, мають ландшафти на площі майже 12,73 % території країни². Одночасно наслідки нераціонального використання природних ресурсів у минулому, а саме екстенсивне природокористування, нехтування екологічним обґрунтуванням у процесі розвитку агропромислового комплексу, зарегулювання стоку річок, осушення боліт, стихійний розвиток колективного садівництва та інші невпорядковані дії призвели до знищення майже 70 % природних комплексів і ландшафтів України.

? 2. Природні території та об'єкти особливої державної охорони як ключові території екомережі

Ядром єдиної територіальної системи, що формує екомережу, визначено ключові території, до яких насамперед включаються те­риторії та об'єкти природно-заповідного фонду та інші категорії

¹ Див. Закон України «Про Загальнодержавну програму формування національ­
ної екологічної мережі України на 2000 — 2015 роки» // Відомості Верховної Ради
України. - 2000. - № 47. - Ст. 405.

² Національна доповідь України про гармонізацію життєдіяльності суспільства у
навколишньому природному середовищі. — К., 2003. — С. 55.

615

Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України

територій та об'єктів, віднесені законодавством України до при­родних об'єктів особливої державної охорони. Виділення держа­вою територій та об'єктів особливої охорони з їх повним або част­ковим вилученням із господарського обігу та наданням їм спеціального охоронного статусу — спроба протидіяти дегра-даційним процесам у природному середовищі.

Вперше поняття особливої державної охорони стосовно природ­них категорій було введено Законом України «Про охорону навко­лишнього природного середовища»: особливій державній охороні підлягають території та об'єкти природно-заповідного фонду Ук­раїни й інші території та об'єкти, визначені відповідно до законо­давства України (частина друга ст. 5). Стаття 60 цього закону на­водить ознаки природних територій та об'єктів особливої охорони, відносячи до них об'єкти, що мають велику екологічну цінність як унікальні чи типові природні комплекси.

Ця норма, хоча й є загальною, має велике регулююче значен­ня для вирішення питання віднесення тих чи інших природних те­риторій та об'єктів до однієї з категорій, що підлягають особливій охороні, вимагаючи наявності однієї з двох обов'язкових ознак: унікальності або типовості для відповідної природно-географічної та кліматичної зони. Звісно, кожен конкретний об'єкт не може поєднувати обидві ці ознаки, тобто одночасно бути і унікальним (неповторним), і типовим (часто повторюваним у природних умо­вах, найбільш властивим для даного типу територій). Так, за озна­кою унікальності виділяються, зокрема, пам'ятки природи, за­повідні урочища, більша частина природних заповідників, курорти загальнодержавного значення тощо. Біосферні заповідники, навпа­ки, завжди репрезентують певну природно-географічну зону. Під такі об'єкти відводяться території (акваторії), що є найбільш типо­вими для відповідних зон.

Природні території та об'єкти, що підлягають особливій охо­роні, утворюють єдину територіальну систему і включають тери­торії та об'єкти природно-заповідного фонду, курортні та лікуваль­но-оздоровчі, рекреаційні, водозахисні, полезахисні та інші типи територій та об'єктів, що визначаються законодавством України. До «інших», тобто таких, особлива охорона яких ще не була перед­бачена на час прийняття Закону України «Про охорону навколиш­нього природного середовища», зокрема, належать рідкісні та зни­каючі типові рослинні угруповання, занесені до Зеленої книги Ук-

616

§ 2. Природні території та об'єкти особливої державної охорони ...

раїни, водно-болотні угіддя загальнодержавного та міжнародного значення. Всі ці території відровідно до частини першої «Терміни і визначення» Закону І^краши «Про Загальнодержавну програму формування національної екологічної мережі України на 2000 — 2015 роки» належать до складу єдиної національної екологічної ме­режі і є частиною її структурних територіальних елементів (пере­дусім ключових, але можуть частково потрапляти й до категорій екокоридорів чи буферних зон).

Об'єкти особливої державної охорони, що формують ключові те­риторії екомережі, — це найбільш цінні з природоохоронного, еко­логічного, наукового, естетичного, рекреаційного поглядів природні території та акваторії, яким з огляду на їх унікальність чи ти­повість державою надається особливий охоронний правовий статус.

Основи правового регулювання формування, охорони, відтво­рення, збереження та використання відповідних територій вста­новлено: законами України «Про охорону навколишнього природ­ного середовища», «Про природно-заповідний фонд України», «Про тваринний світ», «Про рослинний світ», «Про Червону кни­гу України», «Про охорону земель», Лісовим та Водним кодексами України, постановами Верховної Ради України «Про Програму перспективного розвитку заповідної справи в Україні» від 22 верес­ня 1994 р. та «Про Основні напрями державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та за­безпечення екологічної безпеки»; постановами Кабінету Міністрів «Про затвердження Концепції збереження біологічного різно­маніття України» від 15 травня 1997 р., «Про затвердження Поло­ження про Зелену книгу України» від 22 серпня 2002 р., «Про за­твердження порядку ведення Зеленої книги України» від 29 січня 1997 р. та ін.

Землі, зайняті під об'єктами особливої правової охорони, здебільшого належать до категорії земель природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, статус яких ре­гулюється главою 7 ЗК України, до земель оздоровчого призначен­ня (глава 8 ЗК України) або ж до земель рекреаційного призначен­ня (глава 9 ЗК України). Інколи статус особливої державної охоро­ни законодавством надається землям лісового чи водного фондів. А відповідно до Закону України «Про екологічну мережу України» всі ці землі включаються до національної екомережі.

617

Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України

Як правило, до системи територій та об'єктів особливої держав­ної охорони включаються території (акваторії), на яких збереглися майже незмінені чи частково змінені природні ландшафти. Вони охороняються як національне надбання і одночасно як складова світової системи природних територій та об'єктів, що перебувають під особливою охороною.

Віднесення природних територій та об'єктів до тієї чи іншої ка­тегорії особливої державної охорони відбувається не стихійно, а з урахуванням науково обгрунтованих нормативів. Відповідно до ст. 33 Закону України «Про охорону земель» для запобігання надмірному антропогенному впливу на землі, у тому числі над­мірній розораності сільськогосподарських угідь, встановлюються нормативи оптимального співвідношення земельних угідь. З-поміж таких нормативів законодавство виділяє й норматив оптимального співвідношення земель сільськогосподарського та природно-за­повідного й іншого природоохоронного призначення.

Серед типів територій та об'єктів особливої правової охорони центральне місце посідає природно-заповідний фонд України.

$ 3. Природно-заповідний фонд України

Поняття природно-заповідного фонду. У структурі земельного фонду України території та об'єкти природно-заповідного фонду становлять порівняно незначну площу. Станом на 1 січня 2003 р. природно-заповідний фонд України займав близько 2,715 млн. гек­тарів, або 4,5 % території країни. Ці площі охоплювали 7040 тери­торій та об'єктів¹.

Співвідношення природних і антропогенних територій, що склалося, свідчить про малу частку територій природоохоронного призначення, що зумовлює диспропорції у використанні території України (розділ 2 Генеральної схеми планування території України).

Однак динаміка зміни кількісних і структурних характеристик природно-заповідного фонду України свідчить про зростання оди­ниць і площ (в тис. га) об'єктів цього фонду за роки незалежності України більш як удвічі.

¹ Національна доповідь України про гармонізацію життєдіяльності суспільства у навколишньому природному середовищі. — К., 2003. — С. 56.

618

§ 3. Природно-заповідний фонд України

/
Категорії об'єктів природно-заповідного фонду	1992 р.		2003 р.
		Кількість	Площа	Кількість	Площа
Природні заповідники	15	207,5	17	163,7
Біосферні заповідники	—	—	4	222,5
Національні природні парки	3	123,2	12	632,1
Державні заповідно-мисливські господарства	1	34,1	—	—
Заказники: загальнодержавного значення місцевого значення	1711 227 1484	746,7 330,0 416,7	2595 292 2595	1067,4 356,4 1067,4
Пам'ятки природи: загальнодержавного значення місцевого значення	2661 123 2538	16,3 4,9 11,4	3000 132 2868	24,4 5,7 18,7
Ботанічні сади: загальнодержавного значення місцевого значення	16 16	1,9 1,9	22 17 5	2,0 1,9 0,1
Зоологічні парки: загальнодержавного значення місцевого значення	6 6	0,1 0,1	12 7 5	0,4 0,1 0,3
Дендрологічні парки: загальнодержавного значення місцевого значення	19 19	1,2 1,2	37 19 18	1,5 1,35 1ДЗ
Парки-пам'ятки садово-паркового мистецтва: загальнодержавного значення місцевого значення	497 83 414	13,1 5,8 7,3	536 88 448	13,6 6,0 7,6
Регіональні ландшафтні парки	1	42,1	43	603,6
Заповідні урочища	672	68,5	762	82,0
Разом (фактична площа природно-заповідного фонду)	5602	1254,7	7040	2715,4
% фактичної площі природно-заповідного фонду від площі України		2Д		4,5

Визначення природно-заповідного фонду України надається в законах України «Про охорону навколишнього природного середо­вища» (ст. 61) та «Про природно-заповідний фонд України» (ст. 7).

619

Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України

Ділянки суші та водного простору, природні комплекси й об 'єкти яких мають особливу екологічну, наукову, естетичну і народногосподарську цінність і призначені для збереження природної різноманітності, гено­фонду видів тварин і рослин, підтримання загального екологічного ба­лансу та здійснення фонового моніторингу навколишнього природного середовища, вилучаються з господарського використання повністю або частково і у встановленому законодавством порядку оголошуються територією чи об'єктом природно-заповідного фонду України.

Основними напрямами державної політики України в галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпе­чення екологічної безпеки заповідна справа віднесена до головних пріоритетів нашої держави в галузі охорони довкілля та раціональ­ного використання природних ресурсів. При цьому визначено ос­новні заходи, які необхідно здійснювати для реалізації цих пріори­тетів: створення оптимальної репрезентативної мережі природно-заповідного фонду України, резервування у процесі земельної ре­форми цінних для заповідання природних територій та об'єктів.

Збереження територій та об'єктів природно-заповідного фонду забезпечується шляхом:

• встановлення заповідного режиму;

• організації систематичних спостережень за станом заповідних
  природних комплексів та об'єктів;

• проведення комплексних досліджень із метою розробки на­
  укових основ їх збереження та ефективного використання;

• додержання вимог щодо охорони територій та об'єктів при­
  родно-заповідного фонду під час здійснення господарської, уп­
  равлінської та іншої діяльності, розробки проектної та проектно-
  планувальної документації, землевпорядкування, лісовпорядкуван­
  ня, проведення екологічних експертиз;

• запровадження економічних важелів стимулювання їх охоро­
  ни;

• здійснення державного та громадського контролю за додер­
  жанням режиму їх охорони та використання;

• встановлення підвищеної відповідальності за порушення ре­
  жиму їх охорони та використання, а також за знищення та пошко­
  дження заповідних природних комплексів та об'єктів;

• проведення інших заходів із метою збереження територій та
  об'єктів природно-заповідного фонду (ст. 8 Закону України «Про
  природно-заповідний фонд України»).

620

§ 3. Природно-заповідний фонд України

Класифікація територій та об'єктів природно-заповідного фонду.

До складу природно-заповідного фонду України належать території та об'єкти одинадцяти категорій:

• природні заповідники;

• біосферні заповідники;

• національні природні парки;

• регіональні ландшафтні парки;

• заказники;

• пам'ятки природи;

• заповідні урочища;

• ботанічні сади;

• дендрологічні парки,

• зоологічні парки;

• парки—пам'ятки садово-паркового мистецтва.

Категорії територій та об'єктів природно-заповідного фонду розрізняються за природним походженням, порядком створення, юридичним статусом, правовим режимом охорони та використан­ня, функціональним зонуванням території та іншими ознаками. Крім того, Автономній Республіці Крим надано право встановлю­вати додаткові категорії територій та об'єктів природно-заповідно­го фонду.

Існує кілька класифікацій територій та об'єктів природно-за­повідного фонду, що залежать від класифікаційних ознак, які виділяються.

Залежно від походження розрізняють природні території та об'єкти (перші сім з вищенаведених категорій) і штучно створені об'єкти (останні чотири категорії).

Рівень охоронного режиму, що в свою чергу визначається еко­логічною, науковою, історико-культурною цінністю об'єктів, є оз­накою, яка розмежовує території природно-заповідного фонду за­гальнодержавного та місцевого значення. При цьому ряд категорій природно-заповідного фонду можуть бути як загальнодержавного, так і місцевого значення (це стосується заказників, пам'яток при­роди, ботанічних садів, дендрологічних парків, зоологічних парків та парків—пам'яток садово-паркового мистецтва). Регіональні ландшафтні парки і заповідні урочища — це категорії природно-за­повідного фонду місцевого значення. Природні заповідники та національні природні парки створюються лише на загальнодержав­ному рівні. Що ж до біосферних заповідників, то вони є єдиною

621

Розділ XIX, Правові засади формування ... екологічної мережі України

категорією природно-заповідного фонду міжнародного значення, оскільки створення і функціонування всіх територій цього типу ви­магає дотримання не лише національних, а й міжнародних проце­дур, при цьому всі біосферні заповідники є елементами відповідної глобальної мережі, загальний реєстр якої ведеться Програмою «Людина і біосфера» ЮНЕСКО і нараховує на сьогодні близько 400 об'єктів в усьому світі.

Правовий режим окремих категорій природно-заповідного фон­ду є уніфікованим, тобто єдиним для всієї території чи об'єкта, або диференційованим залежно від функціонального зонування тери­торій. Так, уніфікованим є правовий режим природних за­повідників, заповідних урочищ, пам'яток природи, заказників. Ди­ференційований режим відповідно до функціонального зонування територій встановлено для біосферних заповідників (з виділенням зон: заповідної, буферної, антропогенних ландшафтів та регульова­ного заповідного режиму), національних природних парків (з виділенням заповідної зони, зони регульованої рекреації, стаціонарної рекреації та господарської зони), зоологічних парків (експозиційна, наукова, рекреаційна та господарська зони). Зону­вання може проводитися також на територіях ботанічних садів, дендрологічних парків, регіональних ландшафтних парків, пар­ків—пам'яток садово-паркового мистецтва.

Категорії природно-заповідного фонду можна також класифіку­вати за юридичним статусом. Ряд з них завжди є юридичними осо­бами, інші створюються (оголошуються) без такого статусу. Так, статус юридичної особи завжди мають природні заповідники, біос­ферні заповідники, національні природні парки, регіональні ланд­шафтні парки, а також ботанічні сади, дендрологічні парки та зо­ологічні парки загальнодержавного значення. Заказниками, пам'ятками природи чи заповідними урочищами оголошуються об'єкти без надання їм статусу юридичної особи. Ботанічні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки місцевого значення та пар­ки—пам'ятки садово-паркового мистецтва можуть бути визнані юридичними особами або оголошуватися територією природно-за­повідного фонду без такого статусу.

Законодавство регламентує і вид юридичної особи, який закріплюється при реєстрації території та об'єктів природно-за­повідного фонду. Для територій, що мають найвищий ступінь охо­ронного режиму (природні заповідники, біосферні заповідники, бо-

622

§ 3. Природно-заповідний фонд України

танічні сади та дендрологічні парки загальнодержавного значення), передбачений статус науково-дослідної установи. Такий самий ста­тус, але в альтернативному порядку, може надаватися ботанічним садам і дендропаркам місцевого значення.

Національні природні парки поєднують статус рекреаційної, куль­турно-освітньої та науково-дослідної установи. Слід при цьому за­значити, що такий «комбінований» статус передбачає збалансо­ваність у здійсненні відповідними установами як наукових досліджень, так і забезпечення на території парку рекреаційної, ту­ристичної, культурно-освітньої та деякої іншої діяльності, що не завдає негативного впливу на стан природних об'єктів, забезпечу­ючи одночасно можливість підтримувати за рахунок надходжень від цієї діяльності природного стану парків.

Близький правовий статус мають зоологічні парки загальнодер­жавного значення (вони є природоохоронними культурно-освітніми та науково-дослідними установами) та регіональні ландшафтні парки (природоохоронні рекреаційні установи).

Можна провести й інші класифікації територій та об'єктів при­родно-заповідного фонду. Крім того, окремі категорії природно-заповідного фонду мають ще другий рівень класифікації (внутрішній поділ). Це стосується передусім заказників та пам'яток природи. Так, заказники залежно від елементів природних ком­плексів, які підлягають у них особливій охороні, поділяють на ландшафтні, лісові, ботанічні, загальнозоологічні, орнітологічні, ентомологічні, іхтіологічні, гідрологічні, загальногеологічні, пале­онтологічні та карстово-спелеологічні. А пам'ятки природи залеж­но від особливостей їх природних комплексів поділяють на ком­плексні, ботанічні, зоологічні, гідрологічні та геологічні.

Правовий режим територій та об'єктів природно-заповідного фон­ду. Законодавством України для кожної категорії територій та об'єктів природно-заповідного фонду встановлено спеціальний правовий режим. Під ним у законодавстві мається на увазі су­купність науково-обґрунтованих екологічних вимог, норм і правил, які визначають правовий статус, призначення цих територій та об'єктів, характер допустимої діяльності в них, порядок охорони, використання і відтворення їх природних комплексів.

Режим територій та об'єктів природно-заповідного фонду виз­начається відповідно до Закону «Про природно-заповідний фонд України» з урахуванням їх класифікації та цільового призначення.

623

Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України

Конкретні вимоги до режиму окремих заповідних територій та об'єктів у межах, визначених законодавством, можуть встановлю­ватися положеннями про ці території та об'єкти.

Найбільш жорсткий режим обмеження (аж до повної заборони) господарської діяльності законодавством встановлений для тери­торій природних заповідників і прирівняних до них заповідних зон біосферних заповідників і національних природних парків. Відповідно до ст. 16 зазначеного закону на таких територіях забо­роняється будь-яка господарська та інша діяльність, що суперечить цільовому призначенню заповідника, порушує природний розви­ток процесів та явищ або створює загрозу шкідливого впливу на його природні комплекси та об'єкти, а саме:

• будівництво споруд, шляхів, лінійних та інших об'єктів
  транспорту і зв'язку, не пов'язаних з діяльністю природних за­
  повідників, розведення вогнищ, влаштування місць відпочинку на­
  селення, стоянок транспорту, а також проїзд і прохід сторонніх
  осіб, прогін свійських тварин, пересування механічних транспорт­
  них засобів, за винятком шляхів загального користування, лісос­
  плав, проліт літаків та вертольотів нижче 2000 метрів над землею,
  подолання літаками звукового бар'єру над територією заповідника
  та інші види штучного шумового впливу, що перевищують уста­
  новлені нормативи;

• геологорозвідувальні роботи, розробка корисних копалин, по­
  рушення ґрунтового покриву та гідрологічного і гідрохімічного ре­
  жимів, руйнування геологічних відшарувань, застосування хімічних
  засобів, усі види лісокористування, а також заготівля кормових
  трав, лікарських та інших рослин, квітів, насіння, очерету, випасан­
  ня худоби, вилов і знищення диких тварин, порушення умов їх осе­
  лення, гніздування, інші види користування рослинним і тварин­
  ним світом, що призводять до порушення природних комплексів;

• мисливство, рибальство, інтродукція нових видів тварин і
  рослин, проведення заходів з метою збільшення чисельності окре­
  мих видів тварин понад допустиму науково обгрунтовану ємкість
  угідь, збирання колекційних та інших матеріалів, за винятком ма­
  теріалів, необхідних для виконання наукових досліджень.

Для збереження і відтворення корінних природних комплексів, проведення науково-дослідних робіт та виконання інших завдань у природному заповіднику відповідно до проекту організації його території та охорони природних комплексів допускається:

624

§ 3. Природно-заповідний фонд України

• 
  виконання відновлювальних робіт на землях з порушеними
  корінними природними комплексами, а також здійснення заходів
  щодо запобігання змінам природних комплексів заповідника вна­
  слідок антропогенного впливу — відновлення гідрологічного режи­
  му, збереження та відновлення рослинних угруповань, що історич­
  но склалися, рідкісних та зникаючих видів рослин і тварин тощо;

• здійснення протипожежних і санітарних заходів, що не пору­
  шують режиму заповідника; спорудження в установленому поряд­
  ку будівель та інших об'єктів, необхідних для виконання поставле­
  них перед заповідником завдань; збір колекційних та інших ма­
  теріалів, виконання робіт, передбачених планами довгострокових
  стаціонарних наукових досліджень, проведення екологічної
  освітньо-виховної роботи.

Закон України «Про природно-заповідний фонд України» виз­начає особливості правового режиму кожної категорії природно-заповідного фонду, водночас даючи можливість встановлення особливостей режиму конкретних територій та об'єктів фонду у положеннях про них.

Найбільше регулююче значення мають положення про конкрет­ні заказники, оскільки в цих документах встановлено, яка саме діяльність обмежується або забороняється на території відповідно­го заказника, маючи на увазі діяльність, що суперечить цілям і за­вданням, передбаченим положенням про заказник. Зважаючи на велику кількість видів заказників, визначення особливостей право­вого режиму кожного з них виявилося доцільним встановити не на рівні закону, а саме в положеннях про конкретні території. При цьому загальним правилом щодо заказників є здійснення госпо­дарської, наукової та іншої діяльності, яка не суперечить цілям і завданням заказника, з додержанням загальних вимог екологічно­го законодавства.

Деякі вимоги щодо правового режиму територій та об'єктів при­родно-заповідного фонду містяться і в природоресурсних кодексах та законах. Ними, зокрема, обмежується режим загального лісо-, водокористування, а також користування рослинним світом і об'єктами тваринного світу на відповідних територіях.

Землі територій та об'єктів природно-заповідного фонду. Статус земель, зайнятих під територіями та об'єктами природно-за­повідного фонду, визначається Законом «Про природно-за­повідний фонд України» та ЗК України.

625

Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України

Відповідно до статей 19 та 43 ЗК України ці землі віднесено до категорії земель природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення.

Законодавство про природно-заповідний фонд щодо кожної ка­тегорії природно-заповідного фонду передбачає особливості зе­мельних правовідносин.

Так, при створенні природних заповідників, національних при­родних парків, ботанічних садів, дендрологічних парків і зоо­логічних парків ділянки землі та водного простору з усіма природ­ними ресурсами повністю вилучаються з господарського викорис­тання і надаються цим юридичним особам, як правило, в постійне ко­ристування. При цьому до складу територій національних природ­них парків можуть включатися ділянки землі та водного простору інших землевласників та землекористувачів.

Біосферні заповідники створюються на базі природних за­повідників, національних природних парків з включенням до їх складу територій та об'єктів природно-заповідного фонду інших категорій та інших земель.

Регіональні ландшафтні парки організовуються, як правило, без вилучення земельних ділянок, водних та інших природних об'єктів у їх власників або користувачів, але законодавство не виключає можливості такого вилучення.

Оголошення заказників, пам'яток природи та заповідних уро­чищ провадиться без вилучення земельних ділянок, водних та інших природних об'єктів у їх власників або користувачів. Водно­час власники або користувачі земельних ділянок, водних та інших природних об'єктів, оголошених відповідними територіями чи об'єктами природно-заповідного фонду, беруть на себе зобов'язан­ня щодо забезпечення режиму їх охорони та збереження.

Оголошення парків—пам'яток садово-паркового мистецтва про­вадиться з вилученням у встановленому порядку або без вилучен­ня земельних ділянок, водних та інших природних об'єктів у їх власників або користувачів.

Якщо територія, на якій створюється об'єкт природно-за­повідного фонду, що потребує надання йому відповідної ділянки, перебуває у власності або в користуванні громадян або юридичних осіб, земельне законодавство дозволяє вилучення чи викуп таких земель органами державної влади та місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень, відносячи викуп земельних ділянок

626

§ 3. Природно-заповідний фонд України

під об'єкти природно-заповідного фонду до викупу земель для суспільних потреб (п. «в» частини першої ст. 146 ЗК України).

Заповідним об'єктам законодавством надаються певні податкові пільги. Так, відповідно до ст. 12 Закону України «Про плату за зем­лю» (в редакції 1996 р., з наступними змінами) заповідники, націо­нальні природні парки, заказники (крім мисливських), регіональні ландшафтні парки, ботанічні сади, дендрологічні та зоологічні парки, пам'ятки природи, заповідні урочища та парки — пам'ятки садово-паркового мистецтва звільняються від земельного податку.

Зміна цільового призначення земель природно-заповідного фонду провадиться органами, які приймають рішення про створен­ня об'єктів природоохоронного призначення.

Крім того, слід зазначити, що землі природно-заповідного фонду ст. 150 ЗК України віднесено до особливо цінних земель, для яких за­конодавством передбачений винятковий порядок вилучення з постійного користування для суспільних та інших потреб. Такі зе­мельні ділянки можуть вилучатися (викуповуватися) для будівництва об'єктів загальнодержавного значення, доріг, ліній електропередачі та зв'язку, трубопроводів, осушувальних і зрошу­вальних каналів, геодезичних пунктів, житла, об'єктів соціально-культурного призначення, нафтових і газових свердловин та ви­робничих споруд, пов'язаних з їх експлуатацією. Цей порядок пе­редбачає, що відповідні землі можуть вилучатися лише за згодою землекористувачів (частина друга ст. 149) лише на підставі поста­нови Кабінету Міністрів України (частина дев'ята ст. 149) за згодою Верховної Ради України (частина друга ст. 150). Встановлено, що до розгляду питання у Верховній Раді України необхідно здійснити цілу низку узгоджень, порядок яких детально регламентовано ЗК України, зокрема його ст. 151.

Загальний механізм вилучення таких земельних ділянок є бага­тостадійним і жодну стадію не можна обминути, адже порушення встановленої законом процедури є підставою для скасування прийня­того рішення. У разі відмови хоча б одного із учасників вищевикла-деного процесу, наприклад землекористувача, сільської (селищної, міської) ради чи органів державної влади, в погодженні місця роз­ташування об'єкта ці питання вирішуються в судовому порядку.

Земельне законодавство України містить детальний перелік ма­теріалів, необхідних для погодження місця розташування об'єкта на особливо цінних землях, до яких належать і земельні ділянки

627

Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України

природно-заповідного фонду (викопіювання з генерального плану або іншої містобудівної документації населеного пункту, копію плану земельної ділянки з нанесенням на ній варіантів розміщен­ня об'єкта із зазначенням загальної площі, яку необхідно вилучи­ти. Зазначаються також склад угідь земельної ділянки, що вилу­чається, та умови її відведення).

Резервування земель під наступне заповідання. З метою недопу­щення знищення або руйнування в результаті господарської діяль­ності цінних для заповідання природних територій та об'єктів до прийняття рішень про організацію чи оголошення територій та об'єктів природно-заповідного фонду проводиться їх резервування.

Території, що резервуються з метою наступного заповідання, за­лишаються у віданні їх землевласників та землекористувачів і ви­користовуються за цільовим призначенням з додержанням особли­вих вимог охорони навколишнього природного середовища, що визначаються рішеннями про резервування. Ці вимоги можуть стосу­ватись обмежень у використанні земельних ділянок, встановлення спеціального охоронного режиму на відповідних територіях. При цьому власникам та користувачам природних ресурсів можуть відшкодовуватися збитки, пов'язані з встановленими обмеження­ми у природокористуванні, а також у зв'язку з неодержанням до­ходів за час тимчасового невикористання земельної ділянки. Поря­док такого відшкодування встановлений ЗК України (глава 24). Статтею 157 ЗК України як загальне правило, зокрема, встановле­но, що відшкодування збитків власникам землі та землекористува­чам здійснюють органи виконавчої влади, місцевого самоврядуван­ня, громадяни та юридичні особи, які використовують земельні ділянки, а також органи виконавчої влади, місцевого самовряду­вання, громадяни та юридичні особи, діяльність яких обмежує пра­ва власників і землекористувачів.

Водночас згідно зі ст. 49 Закону «Про природно-заповідний фонд України» природні, біосферні заповідники, національні при­родні парки, регіональні ландшафтні парки, ботанічні сади, денд­рологічні парки та зоологічні парки в разі розширення їх територій за рахунок земель сільськогосподарських, лісогосподарських та інших угідь, що є державною власністю, звільняються від відшко­дування пов'язаних із цим втрат сільськогосподарського, лісогос­подарського та іншого виробництва. А резервування в даному ви­падку може прирівнюватися до розширення.

628

§ 3. Природно-заповідний фонд України

У разі резервування земель, що перебувають у інших формах власності, відшкодування пов'язаних з цим виробничих витрат здійснюється за рахунок: державного бюджету — для територій та об'єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значен­ня; бюджету Автономної Республіки Крим, місцевих бюджетів — для територій та об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення.

Порядок підрахунків розміру збитків, що підлягають відшкоду­ванню власникам землі та землекористувачам, встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Власникам (користувачам) земельних ділянок, що резервуються під наступне заповідання, можуть також встановлюватися пільги щодо оподаткування прибутку, сплати земельного податку та деякі інші пільги з урахуванням ст. 49 Закону «Про природно-за­повідний фонд України».

Рішення про резервування приймаються органами, уповноваже­ними приймати рішення про створення й оголошення відповідних територій та об'єктів природно-заповідного фонду (тобто для тери­торій та об'єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення — Президентом України, щодо територій та об'єктів при­родно-заповідного фонду місцевого значення — обласними, Київською та Севастопольською міськими радами).

Так, Указом Президента України від 24 квітня 1998 р. «Про ре­зервування цінних природних територій для наступного заповідан­ня» було затверджено Перелік цінних природних територій, що ре­зервуються для створення нових або розширення існуючих при­родних заповідників та заказників загальнодержавного значення. На територіях, що резервуються, не допускається без погодження з Мінприроди України житлове, господарське, дачне будівництво, проведення меліоративних робіт, розорювання та заліснення цілинних і перелогових земель та інша діяльність, яка може при­звести до знищення або руйнування цінних природних комплексів та об'єктів.

Право власності на території та об'єкти природно-заповідного фонду. За загальним правилом, встановленим ст. 45 ЗК України, землі природно-заповідного фонду можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності.

При цьому право власності на земельну ділянку поширюється в її межах на поверхневий (ґрунтовий) шар, а також на водні

629

Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України

об'єкти, ліси та багаторічні насадження, які на ній знаходяться (ст. 79 ЗК України).

Суб'єктом права державної власності на землю є держава, яка реалізує це право через відповідні органи державної влади: Кабінет Міністрів України, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київську та Севастопольську міські, а також районні дер­жавні адміністрації відповідно до закону.

Територіальні громади є суб'єктами права комунальної власності, що реалізують це право як безпосередньо, так і через органи місце­вого самоврядування (сільські, селищні, міські ради).

Громадяни та юридичні особи є суб'єктами права приватної влас­ності.

Загальне правило щодо можливостей перебування об'єктів при­родно-заповідного фонду у трьох формах власності знає ряд ви­нятків, передбачених спеціалізованим законодавством про природ­но-заповідний фонд. Так, території природних заповідників, за­повідні зони біосферних заповідників, землі та інші природні ре­сурси, надані національним природним паркам, є власністю ук­раїнського народу, тобто не підлягають приватизації та передачі в комунальну власність.

Регіональні ландшафтні парки, зони — буферна, антропогенних ландшафтів, регульованого заповідного режиму біосферних за­повідників, землі та інші природні ресурси, включені до складу, але не надані національним природним паркам, заказники, пам'ят­ки природи, заповідні урочища, ботанічні сади, дендрологічні пар­ки, зоологічні парки та парки—пам'ятки садово-паркового мис­тецтва — можуть перебувати як у власності українського народу, так і в інших формах власності, передбачених законодавством України, тобто в комунальній або приватній.

Ботанічні сади, дендрологічні парки та зоологічні парки, ство­рені до прийняття Закону «Про природно-заповідний фонд Ук­раїни» (тобто до 16 червня 1992 р.), не підлягають приватизації.

Відповідно до вимог земельного законодавства землі державної власності, зайняті під об'єктами природно-заповідного фонду за­гальнодержавного значення, не підлягають переданню ні в приват­ну, ні в комунальну власність. При цьому не передаються у при­ватну власність землі державної власності з розташованими на них об'єктами природно-заповідного фонду як загальнодержавного, так і місцевого рівня.

630

§ 3. Природно-заповідний фонд України

У разі зміни форм власності на землю, на якій знаходяться за­казники, пам'ятки природи, заповідні урочища, парки—пам'ятки садово-паркового мистецтва, землевласники зобов'язані забезпечу­вати режим їх охорони і збереження з відповідною пере­реєстрацією охоронного зобов'язання.

На територіях, що зарезервовані під наступне заповідання, також існують специфічні правила щодо зміни форм власності. Так, за за­гальним правилом, до прийняття рішень про створення або розши­рення в установленому порядку природних заповідників та націо­нальних природних парків землі державної власності, що зарезер­вовані під наступне заповідання, залишаються у державній власно­сті й приватизації не підлягають. Це положення, як правило, фіксу­ється у відповідному указі Президента України про резервування.

Державне управління заповідною справою в Україні. Спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань за­повідної справи — Мінприроди України забезпечує реалізацію дер­жавної політики та здійснює комплексне управління та регулюван­ня у сфері організації, охорони та використання природно-за­повідного фонду України та національної екологічної мережі.

Для організації й здійснення систематичного державного кон­тролю за виконанням законодавства про природно-заповідний фонд, узагальнення практики його застосування, здійснення дер­жавного управління територіями та об'єктами фонду; забезпечен­ня збереження біологічного та ландшафтного різноманіття на відповідних територіях, підготовки пропозицій щодо сталого роз­витку репрезентативної мережі фонду та формування національної екологічної мережі під егідою Мінприроди України створена і діє Державна служба заповідної справи.

Відповідно до Положення про неї, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 9 серпня 2001 р. «Про державну службу заповідної справи», вона є урядовим органом державного управління, що діє у складі Мінприроди і підпорядковується йому.

Головними напрямами діяльності державної служби заповідної справи є: методичне керівництво веденням заповідної справи; роз­робка та запровадження економічного механізму збереження, не-виснажливого використання і відтворення природних комплексів територій та об'єктів природно-заповідного фонду; підготовка про­позицій з основних напрямів державної політики щодо збережен­ня, невиснажливого використання природно-заповідного фонду,

631

Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України

відтворення його природних комплексів та об'єктів; координація діяльності установ фонду та служби державної охорони природно-заповідного фонду України; організація вивчення, узагальнення та впровадження вітчизняного і зарубіжного досвіду роботи у сфері заповідної справи та формування національної екологічної мережі; організація виконання зобов'язань України за міжнародними дого­ворами у сфері заповідної справи; забезпечення ведення Держав­ного кадастру територій та об'єктів природно-заповідного фонду тощо. Важливим напрямом діяльності служби є створення нових та розширення територій існуючих об'єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення, зміни їх меж і категорій, ска­сування статусу, а також охорони і збереження водно-болотних угідь; участь у формуванні транскордонних природоохоронних те­риторій міжнародного значення та підготовці міжнародних угод щодо спільної діяльності в цій сфері.

Службу очолює начальник, який призначається на посаду і звільняється з посади Кабінетом Міністрів України за поданням міністра охорони навколишнього природного середовища. Началь­ник служби є членом колегії Мінприроди.

Для реалізації покладених на службу завдань вона може за по­годженням з міністром охорони навколишнього природного сере­довища утворювати територіальні органи в межах граничної чи­сельності своїх працівників.

Права, якими наділена служба, мають переважно організаційно-розпорядчий, а не владно-адміністративний характер. їй забезпе­чується можливість участі у розгляді органами виконавчої влади та місцевого самоврядування питань, що належать до її компетенції, внесення в установленому порядку на розгляд цих органів пропо­зицій щодо організації, збереження, невиснажливого використан­ня і відтворення природних ресурсів територій та об'єктів природ­но-заповідного фонду. За потреби спеціалісти органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій можуть залучатися (за погодженням з їх керівниками) для розгляду питань, що належать до компетенції служби. Служба має право: скликати в установле­ному порядку наради з питань, що належать до її компетенції; ви­давати накази організаційно-розпорядчого характеру; одержувати в установленому порядку від органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій інформацію, необхідну для виконання по­кладених на неї завдань; брати участь у видавничій діяльності.

632

§ 3. Природно-заповідний фонд України

Серед повноважень служби — здійснення контролю і проведен­ня перевірок з питань, що належать до її компетенції, однак вжи­вати владно-примусових заходів за результатами таких перевірок служба не має права.

Відповідно до ст. 60 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» охорона природних заповідників, біосферних за­повідників, національних природних парків, а також ботанічних садів, дендрологічних парків, зоологічних парків загальнодержав­ного значення покладається на служби їх охорони, які входять до складу служби державної охорони природно-заповідного фонду Украї­ни. Охорона територій та об'єктів природно-заповідного фонду інших категорій покладається на підприємства, установи та органі­зації, у віданні яких ці об'єкти перебувають. У разі необхідності їх охорона може покладатися на адміністрації розташованих поблизу природних заповідників, біосферних заповідників, національних природних парків та регіональних ландшафтних парків.

Відповідно до Положення про службу державної охорони при­родно-заповідного фонду України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 липня 2000 р., ці служби очолю­ються керівниками адміністрацій природних заповідників, біос­ферних заповідників, національних природних парків, ботанічних садів, дендрологічних парків, зоологічних парків загальнодержав­ного значення, регіональних ландшафтних парків. До складу цих служб входять працівники підрозділів охорони, а також інших підрозділів цих адміністрацій, а саме: головні лісничі природних заповідників, біосферних заповідників та національних природних парків; начальники відділів служби державної охорони та началь­ники філіалів природних заповідників, біосферних заповідників та національних природних парків; лісничі, помічники лісничих, на­чальники природоохоронних дільниць, заступники начальників природоохоронних дільниць, начальники пожежно-хімічних станцій та заступники начальників пожежно-хімічних станцій при­родних заповідників, біосферних заповідників та національних природних парків; майстри лісу, лісники, єгері, інспектори та бійці пожежно-хімічних станцій природних заповідників, біосферних за­повідників та національних природних парків; начальники відділів служби державної охорони та інспектори ботанічних садів, дендро­логічних парків, зоологічних парків загальнодержавного значення та регіональних ландшафтних парків.

633

Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України

Координацію діяльності служб держохорони здійснює Держав­на служба заповідної справи.

Служби держохорони виконують два основні завдання: а) забез­печення додержання режиму охорони територій та об'єктів при­родно-заповідного фонду України; б) запобігання та припинення порушень екологічного законодавства.

Відповідно до покладених на службу завдань вона має широкий спектр повноважень. Служба передусім здійснює охорону природ­них комплексів ввірених їй територій чи об'єктів природно-за­повідного фонду разом з дикими тваринами і місцями їх перебу­вання, а також забезпечує порядок використання природних ре­сурсів на відповідних територіях. На служби держохорони покла­дене також забезпечення додержання вимог щодо відвідування те­риторій та об'єктів природно-заповідного фонду, підтримка у на­лежному стані межових та охоронних знаків, інформаційних ан­шлагів, квартальних та ділянкових стовпів, а також протипожеж­них споруд.

У процесі своєї діяльності служби держохорони запобігають по­шкодженню лісових насаджень унаслідок незаконних рубок, ре­алізують заходи щодо профілактики та захисту природних ком­плексів від шкідників і хвороб, запобігають виникненню, поши­ренню пожеж, інших надзвичайних ситуацій та здійснюють їх ліквідацію, інформуючи відповідні державні органи про них.

Здійснюючи свої повноваження, працівники служби держохо­рони мають такі права:

• вимагати від громадян і службових осіб пояснення у зв'язку з
  порушенням ними режиму територій та об'єктів природно-за­
  повідного фонду, їх охоронних зон;

• перевіряти у громадян і службових осіб посвідчення на право
  перебування, використання природних ресурсів та провадження
  іншої діяльності в межах відповідних територій та об'єктів природ­
  но-заповідного фонду;

• доставляти порушників природоохоронного законодавства у
  територіальні органи внутрішніх справ чи до виконавчого комітету
  селищної, сільської ради з метою з'ясування особи;

• складати протоколи про адміністративне правопорушення,
  надсилати їх відповідним органам для притягнення винних до
  відповідальності;

634

§ 3. Природно-заповідний фонд України

• 
  вилучати у порушників предмети і знаряддя незаконного ви­
  користання природних ресурсів, транспортні засоби, незаконно
  добуту продукцію, відповідні документи;

• проводити особистий огляд осіб, речей, транспортних засобів
  та перевірку знарядь і продукції, одержаної в результаті природо­
  користування;

• безперешкодно відвідувати і перевіряти підприємства, уста­
  нови, організації, судна та інші транспортні засоби в межах тери­
  торій та об'єктів природно-заповідного фонду, їх охоронних зон
  стосовно додержання вимог природоохоронного законодавства;

• давати обов'язкові для виконання приписи з метою усунення
  порушень, виявлених у межах територій та об'єктів фонду;

• подавати клопотання про припинення, зупинення чи обме­
  ження будь-якої діяльності, що провадиться з порушенням вимог
  екологічного законодавства або забороняється згідно з режимом
  охорони територій та об'єктів природно-заповідного фонду;

• носити під час виконання службових обов'язків форму вста­
  новленого зразка, табельну зброю та спеціальні засоби (гумові кий-.
  ки, наручники і балончики з препаратами сльозочинної та подраз­
  ливої дії) відповідно до законодавства;

• направляти в установленому порядку матеріали про порушен­
  ня природоохоронного законодавства до відповідних органів для
  вирішення питання щодо притягнення винних до кримінальної
  відповідальності.

Знаки розрізнення, зразки, порядок та норми носіння формено­го одягу працівниками служби державної охорони природно-за­повідного фонду України затверджені наказом Міністерства еко­логії та природних ресурсів від 20 жовтня 2000 р. Перелік посадо­вих осіб служби держохорони, яким надається право носіння та­бельної зброї та спеціальних засобів, їх види та норми забезпечен­ня визначаються наказом Міністерства екології та природних ре­сурсів України від 29 листопада 2002 р. «Про затвердження Видів та норм забезпечення зброєю і спеціальними засобами працівників служби державної охорони природно-заповідного фонду України та Інструкції про порядок придбання, зберігання, обліку, переве­зення, використання та застосування бойової нарізної вогнепаль­ної зброї, гладкоствольної вогнепальної зброї, бойових припасів до зброї, а також спеціальних засобів працівниками служби державної

635

Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України

охорони установ природно-заповідного фонду, підпорядкованих Міністерству екології та природних ресурсів України» (нині — Мінприроди України).

Юридична відповідальність за порушення законодавства про при­родно-заповідний фонд. Недотримання законодавства про природ­но-заповідний фонд тягне за собою притягнення винних осіб до юридичної відповідальності. її підставою є вчинення правопорушен­ня, тобто протиправного, як правило, винного діяння (дії чи без­діяльності), що посягає на встановлений в Україні порядок збере­ження і відтворення територій та об'єктів фонду і заподіяло чи ре­ально загрожує заподіяти шкоду природним об'єктам і комплексам, а також біологічним ресурсам, що в них перебувають (зростають).

Правопорушення в цій сфері вчиняються у формі проступків (дисциплінарних чи адміністративних) та злочинів (кримінально ка­раних).

Залежно від характеру правопорушення, його тяжкості, особи, що вчинила протиправне діяння, розрізняють адміністративну, кримінальну, дисциплінарну та майнову відповідальність.

Загальний перелік правопорушень у сфері охорони і викорис­тання природно-заповідного фонду, що є підставами притягнення винних до юридичної відповідальності, наведено в Законі України «Про природно-заповідний фонд України» (ст. 64). За цим пе­реліком юридичну відповідальність несуть особи, винні у.

• нецільовому використанні територій та об'єктів природно-за­
  повідного фонду, порушенні вимог проектів створення та ор­
  ганізації територій природно-заповідного фонду;

• здійсненні в межах територій та об'єктів природно-заповідно­
  го фонду, їх охоронних зон забороненої господарської діяльності;

• організації на територіях та об'єктах природно-заповідного
  фонду, в їх охоронних зонах господарської діяльності без поперед­
  нього проведення екологічної експертизи або з порушенням її вис­
  новків;

• невжитті заходів щодо запобігання і ліквідації екологічних
  наслідків аварій та іншого шкідливого впливу на території та
  об'єкти природно-заповідного фонду;

• порушенні строків і порядку розгляду клопотань про створен­
  ня територій та об'єктів природно-заповідного фонду;

• порушенні вимог щодо використання територій та об'єктів
  природно-заповідного фонду;

636

§ 3. Природно-заповідний фонд України

• 
  перевищенні допустимих хімічних, фізичних, біотичних та
  інших впливів і антропогенних навантажень, порушенні вимог на­
  даних дозволів на використання територій та об'єктів природно-
  заповідного фонду;

• псуванні, пошкодженні чи знищенні природних комплексів
  територій та об'єктів природно-заповідного фонду та зарезервова­
  них для включення до його складу;

• самочинній зміні меж, відведенні територій та об'єктів при­
  родно-заповідного фонду для інших потреб.

Цей перелік не є вичерпним, тобто законами України може бу­ти встановлена юридична відповідальність і за інші порушення за­конодавства про природно-заповідний фонд.

Незалежно від притягнення до адміністративної чи криміналь­ної відповідальності, на винного може бути покладено обов'язок відшкодувати шкоду, спричинену відповідним правопорушенням. Таке відшкодування здійснюється в порядку майнової відповідаль­ності.

Адміністративна відповідальність настає за вчинення винною особою (громадянином або посадовою особою) адміністративного правопорушення передбаченого однією зі статей КлАП. Йдеться, зо­крема, про ст. 91, що встановлює адміністративну відповідальність за порушення правил охорони та використання територій та об'єктів природно-заповідного фонду, деталізуючи коло таких пра­вопорушень, як: здійснення в межах територій та об'єктів природ­но-заповідного фонду, їх охоронних зон, а також територій, заре­зервованих для наступного заповідання, забороненої господарської та іншої діяльності, порушення інших вимог режиму цих територій та об'єктів, самовільна зміна їх меж, невжиття заходів для за­побігання і ліквідації негативних наслідків аварій або іншого шкідливого впливу на території та об'єкти природно-заповідного фонду. Відповідні діяння зумовлюють накладення штрафу на гро­мадян від трьох до восьми неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Як додаткове стягнення при цьому може бути застосо­вана конфіскація знарядь і засобів вчинення правопорушення та незаконно добутих природних ресурсів. Для посадових осіб розмір штрафу становить від п'яти до десяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян з конфіскацією знарядь і засобів вчи­нення правопорушення та незаконно добутих природних ресурсів чи без такої.

637

Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України

Ряд інших статей КпАП передбачає адміністративну відпові­дальність за правопорушення, пов'язані з охороною біологічних ресурсів, видів тварин і рослин, занесених до Червоної книги України. І хоча склади відповідних правопорушень безпосередньо не стосуються природно-заповідних територій, вчинення таких дій на території природно-заповідного фонду розцінюється як обтяжу­юча обставина.

Статтею 88 КпАП, зокрема, встановлена відповідальність за не­законне вивезення з України і ввезення на її територію об'єктів тваринного і рослинного світу, в тому числі зоологічних і бо­танічних колекцій. Такі дії зумовлюють накладення штрафу на гро­мадян від трьох до п'яти неоподатковуваних мінімумів доходів гро­мадян з конфіскацією цих об'єктів або без такої і на посадових осіб — від п'яти до семи неоподатковуваних мінімумів доходів громадян з конфіскацією цих об'єктів або без такої.

Ті самі дії щодо видів тварин і рослин, занесених до Червоної книги України або охорона і використання яких регулюється відповідними міжнародними договорами України, зумовлюють на­кладення штрафу на громадян від п'яти до десяти неоподатковува­них мінімумів доходів громадян з конфіскацією цих об'єктів або без такої і на посадових осіб — від семи до дванадцяти неоподат­ковуваних мінімумів доходів громадян з конфіскацією цих об'єктів або без такої.

Стаття 88 ^і КпАП встановлює адміністративну відповідальність у вигляді штрафу від одного до п'яти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян із конфіскацією об'єктів тваринного або рослин­ного світу чи без такої за порушення порядку придбання чи збуту об'єктів тваринного або рослинного світу. При цьому якщо такі самі дії вчинені щодо об'єктів тваринного або рослинного світу, занесених до Червоної книги України, в межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду, або які охороняються відпо­відно до міжнародних договорів України, — відповідні дії зумовлю­ють накладення штрафу від трьох до восьми неоподатковуваних мінімумів доходів громадян з конфіскацією об'єктів тваринного або рослинного світу чи без такої.

Стаття 88² передбачає адміністративну відповідальність за пору­шення правил створення, поповнення, зберігання, використання або державного обліку зоологічних, ботанічних колекцій та торгівлі ними. Такі дії зумовлюють накладення штрафу від трьох до семи

638

§ 3. Природно-заповідний фонд України

неоподатковуваних мінімумів доходів громадян з конфіскацією ко­лекції або без такої.

Відповідно до ст. 90 КпАП встановлена відповідальність за по­рушення вимог щодо охорони видів тварин і рослин, занесених до Червоної книги України, а саме за порушення умов оселення (зро­стання) таких видів, незаконне вилучення з природного середови­ща рослин, занесених до Червоної книги України, невиконання вимог наданих дозволів на вилучення з природного середовища та здійснення інших видів використання тварин і рослин, занесених до Червоної книги України, а також порушення умов утримання тварин і рослин цих видів у ботанічних садах, дендрологічних та зоо­логічних парках, інших спеціально створених умовах, що призвело до їх загибелі. Відповідні порушення зумовлюють накладення штрафу на громадян від трьох до семи неоподатковуваних мінімумів до­ходів громадян з конфіскацією незаконно добутого і на посадових осіб — від п'яти до восьми неоподатковуваних мінімумів доходів громадян з конфіскацією незаконно добутого.

Заходи адміністративного стягнення накладаються районними (міськими) судами або органами адміністративної юрисдикції, на які КпАП покладені відповідні повноваження.

Так, справи про правопорушення, передбачені статтями 88 — 88², а також статтями 90 та 91, розглядаються суддями районних (міських) судів, а справи про правопорушення, передбачені ст. 87 КпАП, — органами спеціально уповноваженого центрального ор­гану виконавчої влади у галузі охорони навколишнього природно­го середовища України.

За найбільш тяжкі правопорушення, що містять ознаки складу злочину, тобто суспільно небезпечного діяння, передбаченого однією зі статей КК України, винні особи притягуються до кримінальної відповідальності. Така відповідальність, зокрема, за­стосовується за умисне знищення або пошкодження територій, взя­тих під охорону держави, та об'єктів природно-заповідного фонду (ст. 252 КК України). Такі діяння зумовлюють накладення на вин­них штрафу від ста до двохсот неоподатковуваних мінімумів до­ходів громадян або обмеження волі щодо них на строк до трьох років. Якщо ж відповідні дії вчинені за обтяжуючих обставин (шляхом підпалу або іншим загальнонебезпечним способом, якщо це спричинило загибель людей або інші тяжкі наслідки) (частина

639

Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України

друга цієї статті), то кримінальна відповідальність настає у вигляді позбавлення волі на строк від п'яти до 12 років.

Незаконне полювання, незаконна порубка лісу є правопору­шеннями, за які може настати як адміністративна, так і криміна­льна відповідальність. Остання — за наявності обтяжуючих (кваліфікуючих) ознак. Однією з них є вчинення незаконного по­лювання в заповідниках або на інших територіях та об'єктах при­родно-заповідного фонду (статті 246, 248 ККУ).

Практично завжди при вчиненні правопорушення у відповідній сфері заподіюється майнова шкода природним об'єктам, природ­ним комплексам чи природним умовам. Обов'язок відшкодувати цю шкоду, який покладається на винну особу, має ряд відміннос­тей від цивільно-правової відповідальності, до якої притягуються винні в заподіянні шкоди товарно-матеріальним цінностям, відповідно до ЦК України. Ці відмінності стосуються особливос­тей самого об'єкта посягання, методів обчислення розміру за­подіяної шкоди та її стягнення. Така шкода підлягає відшкодуван­ню в повному обсязі без застосування норм зниження розміру стягнення (ст. 69 Закону «Про охорону навколишнього природно­го середовища»). Особи, яким завдано такої шкоди, мають право на відшкодування неодержаних прибутків за час, необхідний для відновлення якості навколишнього природного середовища, відтворення природних ресурсів до стану, придатного для викори­стання за цільовим призначенням.

Стаття 65 Закону «Про природно-заповідний фонд України» визначає особливості застосування майнової відповідальності за порушення відповідного законодавства. Зокрема, розміри шкоди, заподіяної внаслідок порушення законодавства про природно-за­повідний фонд, визначаються на основі кадастрової еколого-еко-номічної оцінки включених до його складу територій та об'єктів, що проводиться відповідно до закону, та спеціальних такс, які за­тверджуються Кабінетом Міністрів України. Так, постановою Кабінету Міністрів України від 21 квітня 1998 р. «Про затверджен­ня такс для обчислення розміру відшкодування шкоди, заподіяної порушенням природоохоронного законодавства у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду України» було затвердже­но такси для обчислення розміру відшкодування шкоди, заподіяної природним комплексам територій та об'єктів природно-заповідного фонду юридичними і фізичними особами внаслідок:

640

§ 3. Природно-заповідний фонд України

• 
  незаконної рубки або пошкодження деревних видів рослин і
  таких, що мають здерев'яніле стебло, до ступеня припинення рос­
  ту (додаток 1 до відповідної постанови);

• пошкодження деревних видів рослин і таких, що мають зде­
  рев'яніле стебло, до ступеня неприпинення росту (додаток 2);

• знищення або пошкодження лісових культур, молодняку
  природного походження, самосіву на площах, призначених для
  лісовідновлення, сіянців і саджанців у розсадниках та на план­
  таціях, газонів і квітників (додаток 3);

• знищення або пошкодження трав'яного покриву (додаток 4);

• незаконного збору (або знищення) дикорослих нижчих і ви­
  щих трав'янистих рослин, їх квітів і плодів, ягід, горіхів, лікарсь­
  кої та технічної сировини, живиці та інших деревних соків, лісової
  підстилки, другорядних лісових матеріалів, грибів (додаток 5);

• незаконного добування чи знищення тварин, пошкодження
  або знищення їх жител, місць перебування і розмноження (дода­
  ток 6);

• пошкодження карстово-спелеологічних, геологічних та гідро­
  логічних об'єктів (додаток 7);

• проїзду транспорту, прольоту та посадки літальних апаратів
  (додаток 8);

• самовільного використання їх земель (додаток 9);

• знищення або пошкодження інформаційно-охоронних та
  інших знаків (додаток 10);

• знищення або пошкодження осушувальних канав, дренажних
  і протиерозійних систем, шляхів, рекреаційних об'єктів та інших
  споруд (додаток 11).

Дія відповідних такс не поширюється на господарські зони національних природних парків та зони антропогенних ланд­шафтів біосферних заповідників, а також на види рослин і тварин, занесені до Червоної книги України (для останніх передбачена спеціальна таксова відповідальність).

Відповідною постановою не передбачені такси за порушення правил відпуску деревини на пні під час здійснення лісогосподар­ських заходів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду. За такі порушення застосовуються майнові стягнення, затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 16 берез­ня 1993 р., збільшені у півтора раза.

Розмір відшкодування шкоди, заподіяної порушенням еко­логічного законодавства у межах територій та об'єктів природно-

21 5-200 641

Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України

заповідного фонду, обчислюється за встановленими таксами, упов­новаженими посадовими особами Мінприроди України і його органів на місцях, заповідників, національних природних парків та інших природоохоронних установ, підприємств, установ та орга­нізацій, у віданні яких перебувають території та об'єкти природно-заповідного фонду, а також інших спеціально уповноважених органів, яким надано право накладати адміністративні стягнення.

Як правило, обов'язок відшкодувати заподіяну шкоду виникає у осіб, винних у правопорушенні. Законодавство, однак, передбачає і можливість настання майнової відповідальності без вини, так зва­ної об'єктивної, або абсолютної, відповідальності. Обов'язок ком­пенсувати шкоду, заподіяну територіям та об'єктам природно-за­повідного фонду, в цьому випадку покладається на осіб (фізичних чи юридичних), що володіють джерелами підвищеної екологічної небезпеки, якщо вони не доведуть, що така шкода виникла внаслі­док стихійних природних явищ чи навмисних дій потерпілих.

Майнова шкода, заподіяна об'єктам природно-заповідного фонду, може стягуватись із винних (відповідальних) осіб як одно­часно з розглядом кримінальної справи чи справи про адміністра­тивне правопорушення, так і незалежно від такого розгляду, в по­рядку цивільного судочинства.

До дисциплінарної відповідальності можуть притягуватись особи, винні в невиконанні або неналежному виконанні своїх трудових обов'язків, пов'язаних зі здійсненням природоохоронних заходів у сфері охорони, збереження та відтворення територій та об'єктів природно-заповідного фонду. Йдеться, зокрема, про працівників служби охорони природно-заповідного фонду, лісової охорони, ри­боохорони та деякі інші категорії працівників. Такі обов'язки по­кладаються на них трудовим договором, укладеним між працівни­ком та власником підприємства, установи, організації або уповно­важеним ним органом.

Види дисциплінарних стягнень та порядок їх накладення регу­люються КЗпП. Згідно зі ст. 147 цього кодексу до порушників тру­дової дисципліни, винних у невиконанні своїх трудових обов'язків, може бути застосовано один з двох видів стягнення: догану або звільнення з роботи.

При цьому для окремих категорій працівників статутами і поло­женнями про дисципліну цих категорій працівників можуть перед­бачатися також інші дисциплінарні стягнення.

642

§ 4. Курортні та лікувально-оздоровчі території

§ 4. Курортні та лікувально-оздоровчі території

Поняття та правовий режим. Одним із типів територій, що підля­гають в Україні особливій державній охороні, є курортні та ліку­вально-оздоровчі території. Ці території вперше було віднесено до системи таких, що підлягають особливій охороні, Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища». Однак де­тального регулювання відповідних відносин цей закон не містив. Питанням курортних і лікувально-оздоровчих зон присвячена єди­на ст. 62 цього закону, згідно з якою курортними та лікувально-оз­доровчими зонами визнаються території, які мають виражені при­родні лікувальні фактори: мінеральні джерела, кліматичні та інші умови, сприятливі для лікування й оздоровлення людей. З метою охорони природних якостей та лікувальних факторів курортних зон, запобігання їх псуванню, забрудненню і виснаженню встанов­люються округи їх санітарної охорони. Стаття також встановила заборону в межах курортних і лікувально-оздоровчих зон діяль­ності, що суперечить їх цільовому призначенню або може негатив­но впливати на лікувальні якості й санітарний стан території, що підлягає особливій охороні.

Детальніше питання правового статусу, охоронного режиму, ор­ганізації функціонального зонування їх територій, управління ни­ми, виявлення та обліку природних лікувальних ресурсів, забезпе­чення їх раціонального видобутку, використання й охорони, а та­кож інші аспекти регулювання відносин стосовно цих об'єктів бу­ли згодом визначені Законом України «Про курорти» (2000 р.).

У статті 1 цього закону визначено основні поняття, які містять орієнтири щодо спільних рис і розмежувальних ознак базових ка­тегорій «курорт» і «лікувально-оздоровча місцевість»: обидва типи природних територій виділяються за ознакою наявності на них природних лікувальних ресурсів (мінеральних та термальних вод, лікувальних грязей, озокериту, ропи лиманів, морської води, при­родно-кліматичних умов), сприятливих для лікування, медичної реабілітації та профілактики захворювань; землі курортів, як і землі лікувально-оздоровчих місцевостей, належать до земель оздоровчо­го призначення, режим використання яких визначається главою 8 Земельного кодексу України (статті 47 — 49); розрізняються ці два типи територій за ступенем їх освоєності, наявністю відповідної інфраструктури (транспорт, зв'язок, комунальне господарство) для

643

Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України

використання природних лікувальних ресурсів — у курортів, і їх відсутністю (недостатністю для визнання курортом) — у лікуваль­но-оздоровчій місцевості.

Розвиток інфраструктури курортів передбачено розпоряджен­ням Кабінету Міністрів України від 23 квітня 2003 р. «Про схва­лення Концепції розвитку санаторно-курортної галузі». Він потре­бує розв'язання територіальних, соціально-економічних, еколо­гічних проблем і завдань, які пов'язані з розподілом і визначенням пріоритетних напрямів використання природних лікувальних ресурсів і пошуками шляхів збалансування міжгалузевих інтересів, вирішенням питань розміщення курортного, житлового, соціаль­ного, інженерно-транспортного, комунального та інших видів будівництва, відтворення культурно-історичної спадщини, охоро­ни та збагачення природного середовища курортів.

Лікувально-оздоровча місцевість — це природна територія, що підлягає особливій охороні як така, що має природні лікувальні ресур­си (мінеральні та термальні води, лікувальні грязі, озокерит, ропу ли­манів та озер, кліматичні та інші природні умови), сприятливі для лікування, медичної реабілітації та профілактики захворювань.

Курорт — це освоєна природна територія на землях оздоровчого призначення, що підлягає особливій охороні як така, що має природні лікувальні ресурси, необхідні для їх експлуатації будівлі та споруди з об'єктами інфраструктури і використовується з метою лікування, медичної реабілітації, профілактики захворювань, а також для рек­реації.

За характером природних лікувальних ресурсів курорти України поділяють на курорти державного та місцевого значення (ст. 4 закону).

До курортів державного значення належать природні території, що мають особливо цінні та унікальні природні лікувальні ресурси (тобто ресурси, які рідко зустрічаються на території України, ма­ють обмежене поширення або невеликі запаси у родовищах та є особливо сприятливими і ефективними) і використовуються з ме­тою лікування, медичної реабілітації та профілактики захворювань.

До курортів місцевого значення належать природні території, що мають загальнопоширені природні лікувальні ресурси (тобто ре­сурси, які зустрічаються в різних регіонах України, мають значні запаси, придатні для використання) і використовуються з метою лікування, медичної реабілітації та профілактики захворювань.

644

§ 4. Курортні та лікувально-оздоровчі території

При цьому виявлення природних лікувальних ресурсів здійс­нюється шляхом проведення комплексних медико-біологічних, кліматологічних, геолого-гідрологічних, курортологічних та інших дослідницьких робіт.

Відповідно до ст. 62 Закону України «Про охорону навколиш­нього природного середовища» оголошення природних територій курортними і лікувально-оздоровчими зонами здійснюється Вер­ховною Радою України та Верховною Радою Автономної Респуб­ліки Крим, а їх природоохоронний режим визначається відповідно Кабінетом Міністрів України та Урядом Автономної Республіки Крим відповідно до законодавства України. Стаття 11 Закону України «Про курорти» дещо розширює коло органів, уповноваже­них приймати рішення щодо оголошення певних місцевостей курортними. При цьому розрізняється порядок оголошення тери­торій курортами державного і місцевого значення. Рішення про оголошення природних територій курортними територіями дер­жавного значення приймає Верховна Рада України за поданням Кабінету Міністрів України. Рішення про оголошення природних територій курортними територіями місцевого значення приймають Верховна Рада Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські ради за поданням відповідно Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севасто­польської міських державних адміністрацій.

Закон встановлює також процедуру, що передує прийняттю рішення про оголошення певних територій курортними.

Підготовку та подання відповідних клопотань можуть здійсню­вати центральні та місцеві органи виконавчої влади, органи місце­вого самоврядування або інші заінтересовані підприємства, устано­ви, організації та громадяни. Клопотання про оголошення природ­них територій курортними подаються: щодо природних територій державного значення — до спеціально уповноваженого централь­ного органу виконавчої влади з питань діяльності курортів з ураху­ванням пропозицій Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських рад; щодо при­родних територій місцевого значення — до відповідних місцевих органів виконавчої влади з питань діяльності курортів.

У разі схвалення клопотання спеціально уповноважений цент­ральний орган виконавчої влади з питань діяльності курортів або його місцевий орган погоджує це клопотання з власниками чи ко­ристувачами земельних ділянок.

645

Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України

На підставі результатів погодження клопотань відповідно спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань діяльності курортів, його місцеві органи забезпечують роз­роблення проектів оголошення природних територій курортними. Ці проекти відповідно до ст. 10 Закону України «Про курорти» підлягають державній екологічній та санітарно-гігієнічній експер­тизам, які проводяться відповідно до законів України «Про дер­жавну екологічну експертизу» і «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення».

Програми розвитку курортів розробляються на основі даних ка­дастрів природних лікувальних ресурсів, об'єктивних показників ефективності лікування, медичної реабілітації та профілактики за­хворювань, результатів спеціальних наукових досліджень і проект­них робіт, фінансово-економічних показників діяльності курортів.

Розробка родовищ підземних лікувальних мінеральних вод, лікувальних грязей та інших корисних копалин, що належать до природних лікувальних ресурсів, здійснюється за спеціальним доз­волом (ліцензією) на користування надрами. Мінеральні води, ліку­вальні грязі, що належать до природних лікувальних ресурсів, ви­добуваються в обсягах, ліміт яких затверджується Державною комісією України по запасах корисних копалин. Якість природних лікувальних ресурсів регламентується спеціальним медичним (баль­неологічним) висновком, який визначає кондиційний склад корис­них і шкідливих для людини компонентів. Медичний (бальнео­логічний) висновок надається центральним органом виконавчої влади з питань охорони здоров'я — МОЗ України.

Медико-санітарне забезпечення санаторно-курортної діяльності здійснюється в Україні відповідно до Закону України «Про Осно­ви законодавства України про охорону здоров'я» (1992 р.).

З метою збереження природних властивостей наявних лікуваль­них ресурсів, запобігання їх забрудненню, пошкодженню та перед­часному виснаженню в межах курорту встановлюється округ санітарної (гірничо-санітарної) охорони, зовнішній контур якого збігається з межею курорту (ст. 62 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», статті 27, 28 Закону Ук­раїни «Про курорти», частина друга ст. 48 ЗК України).

На території округу санітарної охорони забороняються будь-які роботи, що призводять до забруднення грунту, повітря, води, за­вдають шкоди лісу, іншим зеленим насадженням, спричиняють до

646

?

§ 4. Курортні та лікувально-оздоровчі території

розвитку ерозійних процесів і негативно впливають на природні лікувальні ресурси, санітарний та екологічний стан природних те­риторій курортів.

Для курортів, які використовують родовища корисних копалин, що належать до природних лікувальних ресурсів (підземні міне­ральні води, лікувальні грязі тощо), встановлюються округи гірни­чо-санітарної охорони.

У разі використання пов'язаних між собою родовищ мінераль­них вод, суміжних пляжів та інших природних лікувальних ре­сурсів декількома курортами для них може встановлюватись єди­ний округ санітарної охорони.

Округ санітарної охорони поділяється на три зони — суворого режиму; обмежень та спостережень.

Перша зона — суворого режиму охоплює місця виходу на поверх­ню мінеральних вод, території, на яких розташовані родовища лікувальних грязей, мінеральні озера, лимани, вода яких викорис­товується для лікування, пляжі, а також прибережну смугу моря і прилеглу до пляжів територію шириною не менш як 100 метрів.

Правовий режим цієї зони є найбільш суворим з погляду забо­рон та обмежень господарської діяльності. На території цієї зони забороняється: користування надрами, не пов'язане з використан­ням природних лікувальних ресурсів, розорювання земель, прова­дження будь-якої господарської діяльності, а також інші дії, що впливають або можуть вплинути на розвиток небезпечних гео­логічних процесів, на природні лікувальні фактори курорту та йо­го екологічний баланс; прокладення кабелів, у тому числі підзем­них кабелів високої напруги, трубопроводів, інших комунікацій; спорудження будь-яких будівель та інших об'єктів, не пов'язаних з експлуатаційним режимом та охороною природних і лікувальних факторів курорту; скидання дренажно-скидних та стічних вод; вла­штування стоянок автомобілів, пунктів їх обслуговування (ремонт, миття тощо); влаштування вигребів (накопичувачів) стічних вод, полігонів рідких і твердих відходів, полів фільтрації та інших спо­руд для приймання та знешкодження стічних вод і рідких відходів, а також кладовищ і скотомогильників; проїзд автотранспорту, не пов'язаний з обслуговуванням цієї території, використанням родо­вищ лікувальних ресурсів або природоохоронною діяльністю; постійне і тимчасове проживання громадян (крім осіб, які безпо­середньо забезпечують використання лікувальних факторів).

647

Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України

На території зони суворого режиму дозволяється: провадити діяльність, пов'язану з використанням природних лікувальних факторів, на підставі науково обгрунтованих висновків і резуль­татів державної санітарно-гігієнічної та екологічної експертиз ви­конувати берегоукріплювальні, протизсувні, протиобвальні, проти-карстові та протиерозійні роботи, будувати хвилерізи, буни та інші гідротехнічні споруди, а також влаштовувати причали.

Друга зона — обмежень охоплює: територію, з якої відбувається стік поверхневих і ґрунтових вод до місця виходу на поверхню мінеральних вод або до родовища лікувальних грязей, до мінераль­них озер та лиманів, місць неглибокої циркуляції мінеральних та прісних вод, які формують мінеральні джерела; природні та штучні сховища мінеральних вод і лікувальних грязей; територію, на якій знаходяться санаторно-курортні заклади та заклади відпочинку і яка призначена для будівництва таких закладів; парки, ліси та інші зелені насадження, використання яких без дотримання вимог при­родоохоронного законодавства та правил, передбачених для окру­гу санітарної охорони курорту, може призвести до погіршення природних і лікувальних факторів курорту.

Правовий режим цієї зони менш жорсткий порівняно з режи­мом першої зони. Тут забороняється: будівництво об'єктів і спо­руд, не пов'язаних із безпосереднім задоволенням потреб місцево­го населення та громадян, які прибувають на курорт; проведення гірничих та інших видів робіт, не пов'язаних з безпосереднім упо­рядкуванням території; спорудження поглинаючих колодязів, ство­рення полів підземної фільтрації; забруднення поверхневих водойм під час здійснення будь-яких видів робіт; влаштування звалищ, гноєсховищ, кладовищ, скотомогильників, а також накопичувачів рідких і твердих відходів виробництва, інших відходів, що призво­дять до забруднення водойм, фунту, ґрунтових вод, повітря; розміщення складів пестицидів і мінеральних добрив; здійснення промислової вирубки зелених насаджень, а також будь-яке інше використання земельних ділянок і водойм, що може призвести до погіршення їх природних і лікувальних факторів; скидання у водні об'єкти сміття, стічних, підсланевих і баластних вод, витікання та­ких вод та інших речовин з транспортних (плавучих) засобів і тру­бопроводів.

Усі багатоквартирні будинки в межах зони обмежень повинні мати водопровід та каналізацію. Туалети у приватних будинках в

648

§ 4. Курортні та лікувально-оздоровчі території

обов'язковому порядку мають бути обладнані водонепроникними вигребами. Території тваринницьких ферм асфальтуються і по пе­риметру огороджуються та обладнуються водовідвідними канавами з водонепроникними відстійниками для поверхневих вод. При в'їзді на територію ферм споруджуються капітальні санпропускни­ки з дезінфекційними бар'єрами. У разі масового поширення не­безпечних та карантинних шкідників і хвороб рослин у парках, лісах та інших зелених насадженнях за погодженням з державною санітарно-епідеміологічною службою дозволяється використання нетоксичних для людини і таких, що швидко розкладаються в на­вколишньому природному середовищі, пестицидів.

Третя зона — спостережень охоплює: всю сферу формування і споживання гідромінеральних ресурсів, лісові насадження навколо курорту, а також території, господарське використання яких без дотримання встановлених для округу санітарної охорони курорту правил може несприятливо впливати на гідрогеологічний режим родовищ мінеральних вод і лікувальних грязей, ландшафтно-кліма­тичні умови курорту, на його природні та лікувальні фактори.

На території зони спостережень забороняється: будівництво підприємств, установ і організацій, діяльність яких може негатив­но впливати на ландшафтно-кліматичні умови, стан повітря, грун­ту та вод курорту; спуск на рельєф неочищених промислових та побутових стічних вод, проведення вирубок зелених насаджень (крім санітарних рубок).

Зона спостережень є водночас межею округу санітарної охоро­ни курорту і на її території дозволяється проведення робіт, які не впливатимуть негативно на лікувальні та природні фактори курор­ту, не погіршуватимуть його ландшафтно-кліматичних, еко­логічних і санітарно-гігієнічних умов.

Межі округів і зон санітарної (гірничо-санітарної) охорони ку­рортів державного значення затверджуються Верховною Радою Ук­раїни одночасно з прийняттям рішення про оголошення природ­них територій курортними територіями державного значення.

Межі округів і зон санітарної (гірничо-санітарної) охорони ку­рортів місцевого значення затверджуються відповідно Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами одночасно з прийняттям рішення про оголошення природних територій курортними тери­торіями місцевого значення.

649

Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України

Режими округів і зон санітарної (гірничо-санітарної) охорони курортів державного значення затверджуються Кабінетом Міністрів України, а курортів місцевого значення — Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями відповідно до статей 31, 32 і 33 Закону України «Про курорти».

Землі округів санітарної охорони курортів не вилучаються зі складу земель основного суб'єкта права землекористування, однак земельна правоздатність останнього суттєво обмежується інтереса­ми охорони еколого-правового і санітарного режиму цих земель.

Особливості зон санітарної охорони водних об'єктів лікувально-оз­доровчого призначення встановлені Водним кодексом України. Згідно зі ст. 93 цього кодексу з метою охорони таких об'єктів у районах, що використовуються для лікувальних і оздоровчих по­треб, встановлюються зони санітарної охорони, які поділяються на пояси особливого режиму. Межі зон санітарної охорони водних об'єктів визначаються місцевими радами на їх території за погод­женням з державними органами санітарного нагляду, охорони на­вколишнього природного середовища, водного господарства та ге­ології.

Якщо до категорії лікувальних віднесені водні об'єкти, то їх охорона згідно зі ст. 104 Водного кодексу України здійснюється в порядку, встановленому для санітарної охорони курортів. Зокрема, на землях навколо таких об'єктів встановлюються округи санітар­ної охорони курортів. Режим відповідних округів регулюється за­конодавством про охорону здоров'я.

Смуги земель лісового фонду, віднесені до першого та другого поясів зон санітарної охорони лікувально-оздоровчих територій, віднесені Лісовим кодексом України за категорією захисності до першої групи, а саме до санітарно-гігієнічних та оздоровчих лісів. Згідно зі ст. 53 Лісового кодексу України у лісах першої та другої зон округів санітарної охорони курортів і лікувально-оздоровчих зон обмежуються рубки лісу. При цьому дозволяються тільки рубки догляду, санітарні рубки, рубки, пов'язані з реконструкцією малоцінних молодняків і похідних деревостанів, прокладанням просік, створенням протипожежних розривів, лісовідновні руб­ки — в деревостанах, що втрачають захисні, водоохоронні та інші природні властивості, а також деякі інші рубки (розчищення зе­мельних ділянок лісового фонду, вкритих лісовою рослинністю, у

650

§ 4. Курортні та лікувально-оздоровчі території

зв'язку з будівництвом у встановленому порядку гідровузлів, тру­бопроводів, шляхів тощо).

Зважаючи на особливу цінність земель курортних територій, законодавством встановлені для них підвищені ставки земельного податку.

Так, відповідно до ст. 7 Закону України «Про плату за землю» у населених пунктах, віднесених Кабінетом Міністрів України до ку­рортних, до ставок земельного податку, встановлених частиною другою цієї статті, застосовуються коефіцієнти: на Південному узбережжі Автономної Республіки Крим — 3,0; на Південно-схід­ному узбережжі Автономної Республіки Крим — 2,5; на Західному узбережжі Автономної Республіки Крим — 2,2; на Чорноморсько­му узбережжі Миколаївської, Одеської та Херсонської областей — 2,0; у гірських та передгірних районах Закарпатської, Львівської, Івано-Франківської та Чернівецької областей — 2,3, крім населе­них пунктів, які Законом України «Про статус гірських населених пунктів України» віднесені до категорії гірських; на узбережжі Азовського моря та в інших курортних місцевостях — 1,5.

Перелік населених пунктів, віднесених до курортних, затверд­жений постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1996 р., з наступними змінами.

Дбаючи про найбільш сприятливий для живих організмів стан навколишнього природного середовища курортів та лікувально-оз­доровчих територій, законодавство дозволяє встановлювати для відповідних зон більш суворі нормативи гранично-допустимих концентрацій забруднюючих речовин, екологічної безпеки водоко­ристування та інших шкідливих впливів на навколишнє природне середовище (частина п'ята ст. 33 Закону України «Про охорону на­вколишнього природного середовища», частина друга ст. 36 Вод­ного кодексу України).

Згідно зі ст. 12 Закону України «Про зону надзвичайної еко­логічної ситуації» (2000 р.) на територіях відповідних зон із метою здійснення заходів щодо нормалізації екологічного стану може встановлюватися тимчасова заборона на функціонування санатор­но-курортних закладів. Відповідна заборона визначається рішення­ми про встановлення правового режиму зони надзвичайної еко­логічної ситуації і має на меті сприяння якнайшвидшому понов­ленню природного стану курортних територій шляхом ліквідації наслідків надзвичайної екологічної ситуації, недопущення його

651

Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України

впливу на людей, що проходять лікування, медичну реабілітацію чи профілактику.

Державне управління курортною справою. Спеціально уповнова­жений орган у сфері організації курортної справи є Міністерство культури і туризму. Цей орган бере участь у формуванні державної політики у курортній галузі, забезпечує її реалізацію, здійснює уп­равління, а також міжгалузеву координацію та функціональне ре­гулювання з питань, віднесених до її відання. Вона здійснює функції щодо: формування та реалізації державної політики у відповідній сфері; програмування розвитку курортів, участь у роз­робленні проектів Державного бюджету України, державної про­грами економічного і соціального розвитку України, програми діяльності Кабінету Міністрів України; прогнозування розвитку курортів в Україні, організації наукових, маркетингових та інших аналітичних досліджень, пов'язаних із розвитком курортів; ре­алізації кадрової політики в галузі, здійснення підготовки, пе­репідготовки та підвищення кваліфікації кадрів; здійснення у ви­падках, передбачених законодавством, ліцензування певних видів господарської діяльності; участі у стандартизації, технічному регу­люванні та сертифікації в курортній сфері; розробки фінансових та економічних нормативів, системи фінансування, обліку та звітності; збирання та обробки статистичних даних; участі в міжна­родній договірній роботі у відповідній сфері; здійснення інфор­маційної, рекламної та видавничої діяльності з питань курортної справи; організації та координації роботи заінтересованих суб'єктів, пов'язаної зі створенням матеріально-технічної бази для діяльності курортних (крім санаторно-курортних) закладів неза­лежно від форми власності, пов'язаної з використанням лікуваль­них ресурсів, підприємств, установ та організацій, які обслугову­ють курорти; управління об'єктами державної власності, що нале­жать до курортної сфери; розгляду клопотань про оголошення при­родних територій курортними, розроблення проектів рішень з цих питань та подання в установленому порядку Кабінету Міністрів України відповідних пропозицій; забезпечення створення та веден­ня Державного кадастру природних територій курортів України, створення Державного кадастру природних лікувальних ресурсів України.

Юридична відповідальність за порушення правового режиму ку­рортних та лікувально-оздоровчих територій. Згідно зі ст. 43 Закону 652

§ 4. Курортні та лікувально-оздоровчі території

України «Про курорти» особи, винні у порушенні вимог законо­давства про курорти, несуть цивільно-правову, адміністративну або кримінальну відповідальність у встановленому законом порядку.

Відповідний закон не містить переліку правопорушень, що є юридичною підставою притягнення винних до юридичної відповідальності, не передбачені склади відповідних правопору­шень (злочинів) також ні у КлАП, ні у КК України. Це, однак, не означає, що вчинення правопорушень (злочинів) у сфері курортної справи, зокрема, порушення правового режиму курортних та ліку­вально-оздоровчих територій не зумовлюють юридичної відповідальності. Вчинення правопорушень (злочинів) є підставою для застосування норм юридичної відповідальності загального ха­рактеру.

Зокрема, за порушення санітарного режиму округу (зони) санітарної охорони курорту винні особи несуть відповідальність за ст. 42 КпАП «Порушення санітарно-гігієнічних і санітарно-проти­епідемічних правил і норм». Відповідальність у цьому випадку на­стає у вигляді накладення адміністративного штрафу на громадян від одного до дванадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб — від шести до двадцяти п'яти нео­податковуваних мінімумів доходів громадян.

Використання не за цільовим призначенням земель оздоровчо­го призначення, недотримання природоохоронного режиму на них, розміщення, проектування, будівництво, введення в дію об'єктів, які негативно впливають на стан земель, неправильна ек­сплуатація, знищення або пошкодження протиерозійних гідро­технічних споруд, захисних лісонасаджень на цих землях може зу­мовити притягнення винних осіб до адміністративної відповідаль­ності за ст. 53 КпАП «Порушення правил використання земель» у вигляді накладення штрафу на громадян від трьох до двадцяти не­оподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб — від десяти до двадцяти п'яти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Самовільна забудова площ залягання мінеральних чи термаль­них вод, невиконання при цьому правил охорони надр і вимог що­до охорони довкілля, будівель і споруд від шкідливого впливу робіт, зв'язаних із користуванням надрами, знищення або пошко­дження спостережних режимних свердловин на підземні води, а

653

Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України

також маркшейдерських і геодезичних знаків — зумовлюють адміністративну відповідальність за ст. 57 «Порушення вимог щодо охорони надр» у вигляді накладення штрафу на громадян від чоти­рьох до шести неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб — від десяти до чотирнадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Здійснення заходів щодо охорони водних джерел на території курортів є одним із пріоритетів курортного будівництва в Україні. Забезпечуючи неухильне виконання норм, правил та інших вимог у відповідній сфері, законодавство передбачає й відповідальність за порушення цих норм. Так, адміністративна відповідальність за по­рушення правил охорони водних ресурсів (забруднення та засмічення вод, порушення водоохоронного режиму на водозборах, яке спричиняє їх забруднення, водну ерозію грунтів та інші шкідливі явища) на території курортів та лікувально-оздоровчих територіях, настає за частиною першою ст. 59 КпАП; такі дії зу­мовлюють накладення штрафу на громадян у розмірі від трьох до семи неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадо­вих осіб — від п'яти до восьми неоподатковуваних мінімумів до­ходів громадян.

Введення в експлуатацію підприємств, комунальних та інших об'єктів без споруд і пристроїв, що запобігають забрудненню і засміченню вод або їх шкідливому діянню, за частиною другою тієї ж статті зумовлює накладення штрафу на посадових осіб від п'яти до восьми неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Наявність у діяннях щодо порушення правил охорони вод кваліфікуючих (обтяжуючих) ознак у певних випадках дає підстави для притягнення винних до кримінальної відповідальності за ст. 242 КК України «Порушення правил охорони вод». Такими об­ставинами, зокрема, може бути настання небезпечних наслідків у формі спричинення в результаті порушення водоохоронних правил забруднення поверхневих чи підземних вод і водоносних гори­зонтів, джерел питних, лікувальних вод або зміна їхніх природних властивостей, чи виснаження водних джерел, створення небезпеки для життя, здоров'я людей, а також для довкілля. Покарання за відповідні злочини настає у вигляді штрафу від ста до двохсот не­оподатковуваних мінімумів доходів громадян або позбавлення пра­ва обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю на строк до п'яти років, або обмеження волі на той самий строк. За части-

654

§ 4. Курортні та лікувально-оздоровчі території

ною другою цієї ж статті, якщо відповідні діяння спричинили за­гибель або захворювання людей, масову загибель об'єктів тварин­ного і рослинного світу або інші тяжкі наслідки, відповідальність настає у вигляді обмеження волі на строк до п'яти років або поз­бавлення волі на той самий строк.

Чимало мінеральних джерел на територіях курортів сьогодні ви­користовуються без попередніх робіт щодо геологічного вивчення надр або ж з порушенням правил проведення відповідних робіт. Це дає підстави для застосування до винних адміністративної відповідальності за ст. 58 КпАП «Порушення правил і вимог про­ведення робіт по геологічному вивченню надр»: якщо таке діяння може призвести чи призвело до недостовірної оцінки розвіданих запасів мінеральних вод або умов для будівництва та експлуатації підприємств по їх видобуванню, — у вигляді накладення штрафу на посадових осіб від десяти до чотирнадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Одним із важливих природних лікувальних ресурсів є морські води. їх охорона від забруднення, засмічення та вичерпання є од­ним з основних завдань забезпечення курортної справи в Україні. Відповідно законодавством встановлено як адміністративну, так і кримінальну відповідальність за порушення норм і правил щодо захисту морських вод від забруднення. Стаття 59^і КпАП «Пору­шення вимог щодо охорони територіальних і внутрішніх морських вод від забруднення і засмічення» встановлює адміністративну відповідальність у вигляді штрафу на посадових осіб від тридцяти п'яти до сімдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян за забруднення моря внаслідок скидів із суден, здійснених без доз­волу спеціально уповноважених на те державних органів або з по­рушенням встановлених правил. Проведення ж навантажувальних та розвантажувальних робіт, що можуть призвести до забруднення територіальних і внутрішніх морських вод, без дозволу органів дер­жавного контролю в галузі охорони навколишнього природного середовища, якщо одержання такого дозволу передбачено законо­давством України, зумовлює накладення штрафу на посадових осіб від двадцяти до сорока неоподатковуваних мінімумів доходів гро­мадян (частина друга ст. 59^і КпАП).

У певних випадках особи, винні у забрудненні моря, можуть притягуватись і до кримінальної відповідальності за ст. 243 КК України. Обставинами, що дають підстави застосувати не адміні-

655

Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України

стративну, а кримінальну відповідальність за відповідні діяння, є створення в результаті забруднення небезпеки для життя чи здо­ров'я людей або живих ресурсів моря, створення перешкоди закон­ним видам використання моря, або якщо порушення полягає у не­законному скиданні чи похованні в межах внутрішніх морських чи територіальних вод України або у відкритому морі матеріалів, ре­човин і відходів, шкідливих для життя чи здоров'я людей (частина перша) чи якщо відповідні діяння спричинили загибель або захво­рювання людей, масову загибель об'єктів тваринного і рослинного світу або інші тяжкі наслідки (частина друга).

Викладене свідчить, що факт вчинення правопорушення на ку­рортних чи лікувально-оздоровчих територіях є кваліфікуючою оз­накою при застосуванні адміністративних чи кримінальних санкцій. Водночас слід зазначити, що є потреба у встановленні спеціальної, принаймні адміністративної, відповідальності за пору­шення режиму курортів та інших лікувально-оздоровчих територій.

До осіб, винних у вчиненні порушень законодавства про курор­ти, одночасно з притягненням їх до адміністративної, криміналь­ної чи дисциплінарної відповідальності, або ж незалежно від тако­го притягнення, можуть бути застосовані заходи майнової відповідальності. Оскільки спеціальних такс чи методик для тери­торій оздоровчого типу законодавство України не передбачає, шкода, що заподіюється такими правопорушеннями, обчислюється на загальних підставах, передбачених ЦК України. При цьому відшкодуванню підлягає шкода, заподіяна майну, природним об'єктам та здоров'ю громадян (на підставі ст. 22 ЦК України), а також моральна шкода (на підставі ст. 23 ЦК України).

$ 5. Рекреаційні зони

Відповідно до ст. 63 Закону України «Про охорону навколиш­нього природного середовища» до рекреаційних зон належать ділянки суші та водного простору, призначені для організованого масового відпочинку населення і туризму. Прийнятий десять років потому Земельний кодекс України в ст. 50 додав ще один елемент функціонального призначення рекреаційних зон, а саме «для про­ведення спортивних заходів», при цьому справедливо, на нашу думку, вилучивши із визначення слово «масового», поширивши

656

§ 5. Рекреаційні зони

формальні межі призначення «рекреаційних територій» і на індивідуальний відпочинок населення.

Таким чином, рекреаційні зони — це території (акваторії), при­значені для організації відпочинку населення, туризму та проведення спортивних заходів.

Детальніше зміст понять «відпочинок», «туризм», «спорт» роз­кривається в спеціальних законодавчих актах України.

Поняття туризму розкривається в Законі України «Про туризм» (2003 р.). Це тимчасовий виїзд людини з місця постійного прожи­вання в оздоровчих, пізнавальних або професійно-ділових чи інших цілях без здійснення оплачуваної діяльності в місці перебу­вання. Спорт визначається в Законі України «Про фізичну культу­ру і спорт» (1993 р.) як органічна частина фізичної культури, особ­лива сфера виявлення та уніфікованого порівняння досягнень лю­дей у певних видах фізичних вправ, технічної, інтелектуальної та іншої підготовки шляхом змагальної діяльності. Поняття відпочин­ку не отримало визначення в законодавстві України, оскільки є за­гальновживаним, однак регламентація діяльності щодо організації відпочинку міститься в Основах законодавства України про куль­туру (1992 р.).

Господарський кодекс України відносить туристично-рекре­аційні зони до одного з можливих функціональних типів спеціаль­них (вільних) економічних зон, поряд з вільними митними зонами і портами, експортними, транзитними зонами, митними складами, технологічними парками, технополісами тощо (ст. 403).

До рекреаційних зон, як правило, належать ділянки, зайняті те­риторіями будинків відпочинку, пансіонатів, об'єктів фізичної культури та спорту, кемпінгів, яхт-клубів, туристичних баз, стаціонарних і наметових туристично-оздоровчих таборів, будинків рибалок і мисливців, дитячих туристичних станцій, парків, зелених зон навколо міст та інших населених пунктів і зелених насаджень міст, навчально-туристичних та екологічних стежок, маркованих трас, дитячих і спортивних таборів, інших аналогічних об'єктів, а також земельні ділянки, надані для дачного будівництва і споруд­ження інших об'єктів стаціонарної рекреації.

Єдиного для території України режиму використання рекре­аційних зон не встановлено. За цих умов їх режим визначається Верховною Радою АРК або місцевими радами відповідно до зако­нодавства України та АРК. Загальними ознаками цього режиму є: заборона в межах зон господарської та іншої діяльності, що нега-

657

Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України

тивно впливає на навколишнє природне середовище; заборона зміни природного ландшафту та проведення інших дій, що супере­чать використанню цих зон за призначенням.

Деякі специфічні вимоги щодо режиму використання туристич­них ресурсів у процесі здійснення туристичної діяльності передба­чає Закон України «Про туризм». Вони стосуються класифікації та оцінки туристичних ресурсів України та їх охорони, обліку гранич­но допустимих навантажень на об'єкти культурної спадщини та довкілля, заходів щодо їх відновлення.

Унікальні туристичні ресурси можуть знаходитися на особливо­му режимі охорони, що обмежує доступ до них. Обмеження досту­пу до туристичних ресурсів визначається їх реальною пропускною спроможністю, рівнем припустимого антропогенного навантажен­ня, сезонними та іншими умовами.

Земельний кодекс України виділяє окрему категорію земель ре­креаційного призначення (глава 9).

Рекреаційні зони можуть мати свого відокремленого землекори­стувача чи входити до складу інших категорій землекористувань: земель міст (парки), приміських земель (зелені зони навколо міст), земель лісового фонду (ліси населених пунктів) та природно-за­повідного фонду. Землі окремих категорій природно-заповідного фонду мають «подвійну прописку» — вони є одночасно землями природоохоронного та рекреаційного призначення. Це стосується:

• біосферних заповідників, до зон антропогенних ландшафтів
  яких поряд з територіями традиційного землекористування, лісо­
  користування, водокористування, місць поселення включають і ре­
  креаційні зони;

• національних природних парків, в межах яких виділяють зону
  регульованої рекреації, де організовується короткостроковий відпо­
  чинок та оздоровлення населення, дозволяється влаштування
  туристських маршрутів і екологічних стежок; однак забороняються
  рубки лісу головного користування, промислове рибальство й
  мисливство, інша діяльність, яка може негативно вплинути на стан
  природних комплексів та об'єктів заповідної зони), і зону
  стаціонарної рекреації (призначену для розміщення готелів,
  мотелів, кемпінгів, інших об'єктів обслуговування відвідувачів
  парку);

• регіональних ландшафтних парків, що поєднують статус при­
  родоохоронних і рекреаційних установ і одним з основних завдань

658

§ 5. Рекреаційні зони

яких є створення умов для туризму, відпочинку та інших видів ре­креаційної діяльності в природних умовах із додержанням режиму охорони заповідних природних комплексів і об'єктів;

• дендрологічних парків, що створюються з метою збереження і
  вивчення у спеціально створених умовах різноманітних видів дерев
  і чагарників та їх композицій для їх використання, в тому числі в
  рекреаційних цілях;

• зоологічних парків, у межах яких виділяють рекреаційну зону,
  призначену для організації відпочинку та обслуговування відвіду­
  вачів парку;

• парків—пам 'яток садово-паркового мистецтва загальнодер­
  жавного значення, які є і природоохоронними, і рекреаційними
  установами.

Ділянки земель рекреаційного призначення можуть виділятись у складі земель лісового фонду. Користування такими ділянками регулюється Лісовим кодексом України. Воно може здійснюватися на засадах як загального, так і спеціального природокористування. Згідно зі ст. 75 цього кодексу користування земельними ділянками лісового фонду в рекреаційних і туристичних цілях здійснюється з урахуванням вимог щодо збереження лісового середовища і при­родних ландшафтів та з додержанням правил архітектурного пла­нування приміських зон і санітарних вимог.

У лісах, що використовуються в рекреаційних цілях, лісокорис-тувачі повинні здійснювати роботи щодо їх благоустрою. Порядок користування земельними ділянками лісового фонду в рекре­аційних і туристичних цілях встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Переважно рекреаційне призначення мають ліси населених пунктів. Правовим режимом останніх забороняються рубки голо­вного користування, заготівля живиці, деревних соків, лісової підстилки, а також випасання худоби. Законодавством може бути передбачена заборона й інших видів використання лісових ресурсів та користування земельними ділянками лісового фонду, якщо во­ни несумісні з організацією відпочинку населення.

За межами міст й інших населених пунктів землі, зайняті лісо­парками та іншими зеленими насадженнями, що виконують захисні та санітарно-гігієнічні функції і є місцем відпочинку насе­лення, включають до зелених зон, тобто до складу земель рекре­аційного призначення.

659

Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України

Відповідно до ст. З Закону України «Про туризм» під час місто­будівного планування, проектування, розміщення, будівництва і реконструкції об'єктів містобудування на територіях рекреаційних зон відповідні органи виконавчої влади, власники об'єктів місто­будування мають передбачати максимальну інтеграцію споруджу­ваних об'єктів до місцевого соціально-економічного, природного та історико-культурного середовища.

Для проектування, будівництва та реконструкції рекреаційно-оздоровчих закладів (будинків відпочинку, пансіонатів, комплексів цих закладів, туристичних баз, туристичних притулків, баз відпо­чинку та ін.) незалежно від форм власності та відомчої належності МОЗ України затверджені Державні санітарні правила розміщення, улаштування та експлуатації оздоровчих закладів (1996 р.). Межі зон відпочинку (рекреаційних зон), функціональне зонування та планувальна організація їх територій мають відповідати чинним містобудівним і гігієнічним нормативам та вимогам до планування та забудови зон відпочинку ДБН 360—92 «Містобудування. Плану­вання і забудова міських і сільських поселень» (розділ 5), а також Санітарних правил і норм «Планування та забудова населених місць» (розділ 6).

На території зон відпочинку забороняється будівництво нових, розширення та реконструкція діючих виробничих та інших об'єктів, не пов'язаних із безпосереднім обслуговуванням відпочи­ваючих та населення, яке постійно проживає в даній місцевості. Наявні в межах зон рекреації промислові об'єкти, які є джерелами шкідливого впливу на навколишнє природне середовище і пере­шкоджають розвитку цих зон, підлягають виносу за межі зон відпочинку або зміні їх виробничого профілю.

У рекреаційних зонах мають створюватися комплекси курорт­но-рекреаційних закладів, які формуються близькими за профілем установами, об'єднаними на основі спільного архітектурно-просторового рішення та централізації медичного, культурно-побутового, господарського, інженерного та енергетичного обслу­говування.

Вибір земельної ділянки для розташування закладів рекреації підлягає обов'язковому погодженню з органами, установами та за­кладами санепідемслужби.

Методи очищення, умови та місця скидання стічних вод вста­новлюються відповідно до вимог генеральних планів зон відпочин-

660

§ 5. Рекреаційні зони

ку з урахуванням вимог Санітарних правил і норм охорони поверх­невих вод від забруднення (СанПіН № 4630—88), а також Санітар­них правил охорони прибережних вод морів від забруднення в місцях водокористування населення (СанПіН № 4631—88), плану­вання та забудови населених місць.

Погодження вибору земельної ділянки під будівництво закладів відпочинку і туризму та відповідної проектної документації покла­дається на органи санепідемслужби МОЗ України. У разі виник­нення спору між органами санепідемслужби та підприємствами чи організаціями, зацікавленими у виділенні земельної ділянки, пи­тання розглядається вищими органами служби або може бути предметом розгляду в суді.

Державне управління рекреаційно-туристичною галуззю. Державне управління відповідною галуззю в Україні включає планування, програмування розвитку туристичної інфраструктури та раціональ­ного використання туристичних ресурсів, здійснює наукове, інформаційно-рекламне забезпечення туристично-рекреаційної діяльності, ведення Державного реєстру суб'єктів туристичної діяльності, контроль додержання вимог законодавства про туризм та здійснення інших повноважень щодо управління туристично-ре­креаційною діяльністю. Відповідні повноваження Указом Прези­дента України від 20 квітня 2005 р. покладено на Міністерство культури і туризму.

Особи, винні в порушенні правового режиму рекреаційних зон, можуть притягуватися до адміністративної, кримінальної та дис­циплінарної відповідальності згідно з законом. На винних у вчи­ненні таких правопорушень може бути покладено обов'язок відшкодувати заподіяну шкоду.

Специфічних складів правопорушень, які передбачали б юри­дичну відповідальність за вчинення протиправних діянь саме в ре­креаційних зонах, або були б спрямовані на запобігання порушен­ню їх режиму, законодавство України не передбачає. До цих відно­син можуть застосовуватися загальні норми юридичної відповідальності за екологічні правопорушення.

661

Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України

$ 6. Водоохоронні зони

Водоохоронна зона — це природоохоронна територія регульованої господарської діяльності, що створюється для підтримання сприят­ливого режиму водних об'єктів, запобігання їх забрудненню, засмічен­ню і вичерпанню, знищенню навколоводних рослин і тварин, а також: зменшенню коливань стоку вздовж: річок, морів та навколо озер, во­досховищ та інших водойм (ст. 87 Водного кодексу України).

Правовий режим водоохоронних зон визначається Водним ко­дексом України. На їх території, зокрема, заборонено: використан­ня стійких та сильнодіючих пестицидів; влаштування кладовищ, скотомогильників, звалищ, полів фільтрації; скидання неочищених стічних вод, використовуючи рельєф місцевості (балки, пониззя, кар'єри тощо), а також потічки.

В окремих випадках у водоохоронній зоні може дозволятися до­бування піску і гравію, але за дотримання певних умов: тільки за межами земель водного фонду на сухій частині заплави, у прарус-лах річок; на підставі дозволів, отриманих після погодження з ор­ганами охорони навколишнього природного середовища, водного господарства та геології. Порядок визначення розмірів і меж водо­охоронних зон та режиму ведення господарської діяльності в них затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 8 травня 1996 р., з наступними змінами.

Розміри та межі водоохоронних зон визначаються проектом на основі нормативно-технічної документації. До складу водоохорон­них зон належать заплава річки, перша надзаплавна тераса, бров­ки і круті схили берегів, а також прилеглі балки та яри.

У межах водоохоронних зон виділяють прибережні захисні сму­ги та смуги відведення з особливим режимом їх використання, що визначається Водним кодексом України (статті 88 — 91 Водного кодексу України).

Прибережна захисна смуга є частиною водоохоронної зони вста­новленої законодавством ширини вздовж: річки, моря, навколо водойм, на якій встановлений більш суворий режим, ніж: на решті території водоохоронної зони. Ці смуги встановлюються з метою охорони поверхневих водних об'єктів від забруднення і засмічення та збере­ження їх водності вздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм. Так, прибережні захисні смуги встановлюються обабіч річок та навколо водойм уздовж урізу води (у меженний 662

§ 6. Водоохоронні зони

період) шириною: для малих річок — 25 метрів; для середніх річок — 50 метрів; для великих річок, водосховищ на них та озер — 100 метрів. Якщо крутизна схилів перевищує 3 градуси, мінімаль­на ширина прибережної захисної смуги подвоюється.

Вздовж морів та навколо морських заток і лиманів виділяють прибережну захисну смугу шириною не менше двох кілометрів від урізу води.

У прибережних захисних смугах уздовж річок, навколо водойм та на островах забороняється, розорювання земель, садівництво і го­родництво; зберігання та застосування пестицидів і добрив; влаш­тування літніх таборів для худоби; будівництво будь-яких споруд (крім гідротехнічних, гідрометричних та лінійних), в тому числі баз відпочинку, гаражів та автостоянок; миття та обслуговування транспортних засобів і техніки; влаштування сміттєзвалищ, гноєсховищ, накопичувачів рідких і твердих відходів, кладовищ, скотомогильників, полів фільтрації тощо.

Об'єкти, що знаходяться у прибережній захисній смузі, можуть експлуатуватись, якщо при цьому не порушується її режим. Не придатні для експлуатації споруди, а також ті, що не відповідають встановленим режимам господарювання, підлягають винесенню з прибережних захисних смуг.

Смуги відведення — це частина водоохоронних зон, що також яв­ляють собою землі природоохоронного призначення і встановлюються для потреб експлуатації та захисту від забруднення, пошкодження і руйнування магістральних, міжгосподарських та інших каналів на зрошувальних і осушувальних системах, гідротехнічних та гідромет­ричних споруд, а також водойм і гребель на річках.

Земельні ділянки в межах смуг відведення надаються органам водного господарства та іншим організаціям для спеціальних по­треб і можуть використовуватися ними для створення водоохорон­них лісонасаджень, берегоукріплювальних та протиерозійних гідротехнічних споруд, будівництва переправ, виробничих приміщень.

Виконання водоохоронних заходів у водоохоронних зонах по­кладається на виконавчі комітети рад, сільськогосподарські, водо­господарські, рибогосподарські підприємства, а також на інших власників землі і землекористувачів.

Контроль за додержанням режиму використання територій во­доохоронних зон покладається на місцеві органи державної вико-

663

Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України

навчої влади, виконавчі комітети рад, органи охорони навколиш­нього природного середовища.

Законодавство України не встановлює спеціальної відповідаль­ності за порушення правового режиму водоохоронних зон. Тому в разі вчинення відповідних правопорушень юридична відпові­дальність (дисциплінарна, адміністративна, кримінальна, майнова) настає на загальних засадах. Однак віднесення цих зон до категорії таких, що підлягають особливій державній охороні, дає підстави для застосування до правопорушників підвищених санкцій (адміні­стративних чи дисциплінарних стягнень, кримінальних покарань) в межах санкцій відповідних статей законодавства, що передбача­ють відповідальність за вчинене правопорушення.

? 7. Полезахисні природні (лісові) смуги

Відповідно до ст. 60 Закону України «Про охорону навколиш­нього природного середовища» полезахисні природні смуги є од­ним із типів природних територій, що підлягають особливій дер­жавній охороні. Однак визначення цих природних зон, а також їх правового режиму цей закон не містить. Оскільки відповідні при­родні смуги, як правило, являють собою ділянки, вкриті лісом, то й відносини щодо них здебільшого регулюються лісовим законо­давством. Так, ст. 36 Лісового кодексу України, що регулює поділ лісів за групами і віднесення їх до категорій захисності за еко­логічним і господарським значенням, відносить полезахисні лісові смуги до лісів першої групи як такі, що виконують переважно при­родоохоронні функції.

Визначення цієї категорії територій особливої охорони на­дається Порядком поділу лісів на групи, віднесення їх до категорій захисності та виділення особливо захисних земельних ділянок лісо­вого фонду, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 27 липня 1995 р. Полезахисні лісові смуги — це штучно створені насадження лінійного типу для захисту сільськогосподарських угідь (п. 24 Порядку). Ці ліси віднесено до захисних лісів (поряд із во­доохоронними, санітарно-гігієнічними, оздоровчими та деякими іншими категоріями захисності, що формують ліси першої групи). При цьому відповідно до п. З Порядку полезахисні лісові смуги в іншу категорію захисності не виділяються.

664

§ 7. Полезахисні природні (лісові) смуги

Полезахисні лісові смуги виконують переважно захисні, проти­ерозійні, кліматорегулюючі та інші корисні функції. Правовий ре­жим полезахисних лісосмуг детально законодавством не врегульо­ваний. Не встановлені й нормативні розміри цих смуг. Деякі вимо­ги містить законодавство лише в частині обмеження рубок лісу цієї категорії. Порядком поділу лісів на групи, віднесення їх до кате­горій захисності та виділення особливо захисних земельних діля­нок лісового фонду у полезахисних лісових смугах допускаються тільки рубки догляду, санітарні рубки, рубки, пов'язані з реконст­рукцією малоцінних молодняків і похідних деревостанів, прокла­данням просік, створенням протипожежних розривів, лісовідновні рубки — в деревостанах, що втрачають захисні, водоохоронні та інші природні властивості, а також інші рубки (розчищення зе­мельних ділянок лісового фонду, вкритих лісовою рослинністю, у зв'язку з будівництвом у встановленому порядку гідровузлів, тру­бопроводів, шляхів тощо).

Правовий режим полезахисних лісосмуг охороняється в уста­новленому законом порядку.

Знищення або пошкодження полезахисних лісових смуг є од­ним із порушень лісового законодавства, за яке відповідно до ст. 98 Лісового кодексу України до винних може бути застосовано юри­дичну відповідальність. Конкретні адміністративно-правові санкції за вчинення таких дій встановлено ст. 65* КпАП «Знищення або пошкодження полезахисних лісових смуг та захисних лісових наса­джень», згідно з якою відповідні дії зумовлюють накладення штра­фу на громадян від п'яти до десяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб — від семи до дванадцяти не­оподатковуваних мінімумів доходів громадян.

КК України не містить спеціальних складів злочину, що пося­гає на правовий режим полезахисних природних смуг. Знищення або пошкодження полезахисних лісосмуг створює підстави для за­стосування кримінальної відповідальності за умови, що відповідний злочин вчинений із застосуванням вогню чи іншим за­гально небезпечним способом (частина перша ст. 245 КК України). Такі дії караються обмеженням волі на строк від двох до п'яти років або позбавленням волі на той самий строк.

Якщо ж у результаті вчинення відповідного злочину настали тяжкі наслідки у формі загибелі людей, масової загибелі тварин чи інші, то винна особа може бути позбавлена волі строком від п'яти до десяти років (частина друга ст. 245 КК України).

665

Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України

А вчинення незаконної порубки дерев і чагарників у особливо охоронюваних лісах, якими, зокрема, є полезахисні лісосмуги, мо­же стати підставою притягнення винних до кримінальної відповідальності за ст. 246 КК України «Незаконна порубка лісу» і зумовлює штраф від п'ятдесяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або арешт на строк до шести місяців, або обмеження волі на строк до трьох років, або позбавлення волі на той самий строк, з конфіскацією незаконно добутого.

Майнова шкода, заподіяна лісовому господарству в результаті знищення або пошкодження полезахисних природних смуг, обчис­люється за таксами, встановленими постановою Кабінету Міністрів України від 5 грудня 1996 р. «Про такси для обчислення розміру шкоди, заподіяної лісовому господарству».

$ 8. Види тварин і рослин, занесені до Червоної книги України

Негативні антропогенні чинники впливу на довкілля призвели до зникнення великої кількості біологічних видів та до загрози існуванню для багатьох з існуючих. Цей процес має глобальний ха­рактер. Запобігти його поширенню, сповільнити темпи виснажен­ня біологічних ресурсів Землі можна лише шляхом поєднання си­стеми загальнопланетарних, національних та регіональних заходів.

У цій системі одним із найбільш дієвих заходів є надання особ­ливого охоронного статусу видам тварин, рослин, мікроорганізмів, що є рідкісними або перебувають під загрозою зникнення. Відповідно до ст. 64 Закону України «Про охорону навколишньо­го природного середовища» рідкісні і такі, що перебувають під за­грозою зникнення, види тваринного і рослинного світу, які постійно або тимчасово перебувають (зростають) у природних умо­вах у межах території України, її континентального шельфу та ви­ключної (морської) економічної зони, підлягають особливій охо­роні. Ці види заносяться до Червоної книги України, порядок ве­дення якої регулюється Законом України «Про Червону книгу Ук­раїни» (2002 р.) та іншими нормативно-правовими актами.

Червона книга України є офіційним державним документом, який містить перелік рідкісних і таких, що перебувають під загрозою зник­нення, видів тваринного і рослинного світу в межах території України,

666

§ 8. Види тварин і рослин, занесені до Червоної книги України

її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також узагальнені відомості про сучасний стан цих видів тваринно­го і рослинного світу та заходи щодо їх збереження і відтворення.

Об'єкти Червоної книги України належать до природних ре­сурсів загальнодержавного значення.

Законодавство закріплює можливість перебування об'єктів, за­несених до Червоної книги України, в державній, комунальній чи приватній власності (ст. 64 Закону України «Про охорону навко­лишнього природного середовища», статті 6, 7 Закону України «Про Червону книгу України»). Якщо такі об'єкти утримуються (зберігаються) підприємствами, установами та організаціями дер­жавної або комунальної форми власності, то вони є об'єктами пра­ва відповідно державної або комунальної власності. Об'єкти Чер­воної книги України відповідно до закону та з дозволу спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища можуть бути на­дані у приватну власність, розведені (отримані) у штучних умовах від законно набутих у приватну власність об'єктів Червоної книги України, а також ввезені в Україну з-за кордону або набуті в Украї­ні в осіб, які мають право приватної власності на ці об'єкти. В усіх цих випадках такі об'єкти вважаються приватною власністю юри­дичних або фізичних осіб. Обов'язковою умовою законності набут­тя у приватну власність об'єктів Червоної книги України закон визнає документальне підтвердження такого набуття.

У передбаченому законом порядку права власників об'єктів Червоної книги України можуть бути обмежені в інтересах охоро­ни цих об'єктів, навколишнього природного середовища та захис­ту прав громадян.

Рідкісні й такі, що перебувають під загрозою зникнення, види тваринного і рослинного світу, занесені до Червоної книги Ук­раїни, підлягають державному обліку в порядку, що визначається Мінприроди України. Червона книга визнається одним із кадастрів природних об'єктів, що ведуться в Україні.

До останнього видання Червоної книги України занесено 541 вид рослин¹ та 382 види тварин². Про кожний рідкісний і такий,

¹ Червона книга України. Рослинний світ / За заг. ред. акад. НАН України
Ю. Р. Шеляга-Сосонка. — К., 1996.

2 Червона книга України. Тваринний світ / За заг. ред. члена-кореспондента
НАН України М. М. Щербака. - К., 1994.

667

Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України

що перебуває під загрозою зникнення, вид тваринного і рослинно­го світу, занесений до Червоної книги України, подаються такі відомості: назва (українською та латинською мовами), місце у си­стемі класифікації тваринного і рослинного світу, категорія, науко­ве значення, поширення та чисельність (у тому числі за межами України) і причини їх зміни, місця перебування (зростання), за­гальна характеристика, заходи з охорони, вимоги щодо режиму збереження популяцій, відомості про розмноження або розведення в спеціально створених умовах, джерела відповідної інформації то­що. Щодо кожного виду тваринного і рослинного світу, занесено­го до Червоної книги України, складається картосхема поширен­ня, а також виготовляються його фотографії (малюнки).

Відповідні відомості про зміст Червоної книги України, стан за­несених до неї видів тваринного і рослинного світу підлягають ши­рокому оприлюдненню, в тому числі через засоби масової інфор­мації, доведенню до відома підприємств, навчальних закладів, на­укових, виховних та інших установ та організацій.

Не допускається оприлюднення відомостей про точне місце пе­ребування (зростання) об'єктів Червоної книги України та інших відомостей про них, якщо це може призвести до погіршення умов охорони та відтворення цих об'єктів.

Залежно від стану та ступеня загрози зникнення видів тваринно­го і рослинного світу, що заносяться до Червоної книги України, їх поділяють на такі категорії:

• зниклі — види, про які після неодноразових пошуків, прове­
  дених у типових місцевостях або в інших відомих та можливих
  місцях поширення, відсутня будь-яка інформація про наявність їх
  у природі чи спеціально створених умовах;

• зниклі в природі — види, які зникли в природі, але зберегли­
  ся у спеціально створених умовах;

• зникаючі — види, які перебувають під загрозою зникнення у
  природних умовах і збереження яких є малоймовірним, якщо три­
  ватиме дія факторів, що негативно впливають на стан їх популяцій;

• вразливі — види, які у найближчому майбутньому можуть бу­
  ти віднесені до категорії зникаючих, якщо триватиме дія факторів,
  що негативно впливають на стан їх популяцій;

• рідкісні — види, популяції яких невеликі і на даний час не
  належать до категорії зникаючих чи вразливих, хоча їм і загрожує
  небезпека;

668

§ 8. Види тварин і рослин, занесені до Червоної книги України

• 
  неоцінені — види, про які відомо, що вони можуть належати
  до категорії зникаючих, вразливих чи рідкісних, але ще не відне­
  сені до неї;

• недостатньо відомі — види, які не можна віднести до жодної
  із зазначених категорій через відсутність необхідної повної і до­
  стовірної інформації.

Перебування (зростання) на певній території видів, занесених до Червоної книги України, є підставою для оголошення такої те­риторії об'єктом природно-заповідного фонду України загально­державного значення.

На загальнопланетарному рівні Міжнародним союзом охорони природи та природних ресурсів ведеться міжнародний Червоний список, а на європейському континенті — європейський Червоний список. Види тваринного і рослинного світу, занесені до міжнарод­ного і європейського червоних списків, які перебувають (зроста­ють) у межах території України, її континентального шельфу та ви­ключної (морської) економічної зони, можуть заноситися до Чер­воної книги України або їм може надаватися інший особливий ста­тус відповідно до законодавства.

Спеціальне використання (добування, збирання) об'єктів Чер­воної книги України здійснюється у виняткових випадках лише в наукових і селекційних цілях, у тому числі для розмноження, роз­селення і розведення у штучно створених умовах, а також для від­творення популяцій за дозволом спеціально уповноваженого цент­рального органу виконавчої влади з питань охорони навколиш­нього природного середовища на підставі рішень Національної комісії з питань Червоної книги України, прийнятих відповідно до її повноважень.

Порядок видачі та форма дозволів на спеціальне використання (добування, збирання) об'єктів Червоної книги України визнача­ються Мінприроди.

Порядок справляння компенсації за добування (збирання) видів тварин і рослин, занесених до Червоної книги України, затвердже­ний наказом Міністерства охорони навколишнього природного се­редовища та ядерної безпеки України 14 червня 1999 р.

Державне управління, регулювання та контроль. Державне уп­равління у сфері охорони, використання та відтворення рідкісних і таких, що перебувають під загрозою зникнення, видів тваринно­го і рослинного світу, занесених до Червоної книги України,

669

іі

Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України

здійснюють Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені центральні органи виконавчої влади з питань охорони навколиш­нього природного середовища, з питань мисливського господарст­ва та полювання, з питань рибного господарства та їх територіальні органи, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві дер­жавні адміністрації, інші спеціально уповноважені на це органи виконавчої влади відповідно до їх повноважень.

Кабінет Міністрів України забезпечує офіційне видання та роз­повсюдження Червоної книги України не рідше одного разу на 10 років.

Ведення Червоної книги України покладається на Мінприроди України. Це міністерство за поданням Національної комісії з пи­тань Червоної книги України приймає рішення про занесення видів тваринного і рослинного світу до Червоної книги України. Цей орган також забезпечує оперативне доведення до відома заінтересованих державних органів, громадських організацій та громадян відомостей про зміни у переліку рідкісних і таких, що пе­ребувають під загрозою зникнення, видів тваринного і рослинного світу, занесених до Червоної книги України, вжиття відповідних заходів щодо збирання та узагальнення отриманої науковими та іншими установами, підприємствами, організаціями і громадянами інформації про поширення, чисельність, стан об'єктів Червоної книги України, а також про факти їх знищення, пошкодження, за­гибелі чи захворювання тощо.

Пропозиції про занесення до Червоної книги України видів тва­ринного або рослинного світу можуть вносити відповідні науково-дослідні установи, державні і громадські організації, окремі фахівці, вчені. Ці пропозиції мають містити наукове обгрунтуван­ня необхідності занесення виду тваринного чи рослинного світу до Червоної книги України, відомості про його поширення, заходи, необхідні для збереження та відтворення у природних чи штучно створених умовах.

Аналіз та узагальнення пропозицій щодо занесення видів тва­ринного і рослинного світу до Червоної книги України та про ви­ключення з неї здійснюються Національною комісією з питань Чер­воної книги України. На комісію покладається здійснення науково­го забезпечення ведення Червоної книги України, організація на­укових досліджень, розроблення заходів щодо збереження і охоро­ни таких видів та контроль за їх виконанням, координація

670

§ 8. Види тварин і рослин, занесені до Червоної книги України

відповідної діяльності державних органів та громадських органі­зацій. Національна комісія з питань Червоної книги України ство­рюється Кабінетом Міністрів України. До її складу включаються провідні вчені Національної академії наук України, інших науко­вих установ, фахівці спеціально уповноважених центральних органів виконавчої влади з охорони навколишнього природного середовища, з питань лісового і мисливського господарства та полювання, з питань рибного господарства, інших державних ор­ганів і громадських організацій. Національною комісією з питань Червоної книги України визначається також форма подання відо­мостей в офіційному виданні Червоної книги України.

Органам місцевого самоврядування законами можуть бути на­дані окремі повноваження органів виконавчої влади у сфері охоро­ни, використання та відтворення рідкісних і таких, що перебува­ють під загрозою зникнення, видів тваринного і рослинного світу, занесених до Червоної книги України.

Контроль за обчисленням та сплатою компенсації за добування (збирання) видів тварин і рослин, занесених до Червоної книги України, здійснюється органами Мінприроди України. Ведення Червоної книги України фінансується з коштів Державного бюд­жету України.

Юридична відповідальність. Відповідно до ст. 20 Закону України «Про Червону книгу України» юридичну відповідальність за пору­шення законодавства у сфері охорони, використання та відтворення рідкісних і таких, що перебувають під загрозою зникнення, видів тва­ринного і рослинного світу, занесених до Червоної книги України, не­суть особи, винні у: погіршенні середовища перебування (зростан­ня) видів тваринного та рослинного світу, занесених до Червоної книги України; незаконному, в тому числі з порушенням вимог ви­даних дозволів, використанні об'єктів Червоної книги України або їх знищенні; порушенні умов утримання видів тваринного і рос­линного світу, занесених до Червоної книги України, в ботанічних садах, дендрологічних та зоологічних парках, інших штучно створе­них умовах, що призвело до їх загибелі, каліцтва (пошкодження); невиконанні законних вимог посадових осіб державних органів, що здійснюють управління, регулювання та контроль у сфері охорони, використання та відтворення рідкісних і таких, що перебувають під загрозою зникнення, видів тваринного і рослинного світу, занесе­них до Червоної книги України; вчиненні інших дій, що завдали

671

Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України

шкоди тваринам і рослинам, види яких занесені до Червоної кни­ги України.

Стаття 88 КпАП, зокрема, передбачає адміністративну відпо­відальність за незаконне вивезення з України і ввезення на її тери­торію об'єктів тваринного і рослинного світу, в тому числі зооло­гічних і ботанічних колекцій. Такі дії зумовлюють накладення штрафу на громадян від трьох до п'яти неоподатковуваних міні­мумів доходів громадян з конфіскацією цих об'єктів або без такої і на посадових осіб — від п'яти до семи неоподатковуваних міні­мумів доходів громадян з конфіскацією цих об'єктів або без такої.

Вчинення тих самих дій щодо видів тварин і рослин, занесених до Червоної книги України або охорона і використання яких регу­люється відповідними міжнародними договорами України, розгля­дається як обтяжуюча обставина і зумовлює накладення штрафу на громадян від п'яти до десяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян із конфіскацією цих об'єктів або без такої і на посадових осіб — від семи до дванадцяти неоподатковуваних мінімумів до­ходів громадян з конфіскацією цих об'єктів або без такої.

Стаття 88^і КпАП встановлює адміністративну відповідальність у вигляді штрафу від одного до п'яти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян з конфіскацією об'єктів тваринного або рослин­ного світу чи без такої за порушення порядку придбання чи збуту об'єктів тваринного або рослинного світу. При цьому якщо такі самі дії вчинені щодо об'єктів тваринного або рослинного світу, за­несених до Червоної книги України або які охороняються відповідно до міжнародних договорів України, — відповідні дії зу­мовлюють накладення штрафу від трьох до восьми неоподаткову­ваних мінімумів доходів громадян із конфіскацією об'єктів тварин­ного або рослинного світу чи без такої.

Стаття 88² передбачає адміністративну відповідальність за пору­шення правил створення, поповнення, зберігання, використання або державного обліку зоологічних, ботанічних колекцій та торгівлі ними. Такі дії зумовлюють накладення штрафу від трьох до семи неоподатковуваних мінімумів доходів громадян із конфіскацією колекції або без такої.

Статтею 90 КпАП встановлено адміністративну відповідальність за порушення вимог щодо охорони видів тварин і рослин, занесе­них до Червоної книги України, а саме за порушення умов оселен­ня (зростання) таких видів, незаконне вилучення з природного се-

672

§ 8. Види тварин і рослин, занесені до Червоної книги України

редовища рослин, занесених до Червоної книги України, невико­нання вимог наданих дозволів на вилучення з природного середо­вища та здійснення інших видів використання тварин і рослин, за­несених до Червоної книги України, а також порушення умов ут­римання тварин і рослин цих видів у ботанічних садах, дендро­логічних та зоологічних парках, інших спеціально створених умо­вах, що призвело до їх загибелі. Відповідні порушення зумовлюють накладення штрафу на громадян від трьох до семи неоподаткову­ваних мінімумів доходів громадян з конфіскацією незаконно добу­того і на посадових осіб — від п'яти до восьми неоподатковуваних мінімумів доходів громадян із конфіскацією незаконно добутого.

Незаконне полювання на звірів, птахів чи інші види тваринно­го світу, які занесені до Червоної книги України, дають підставу для притягнення винних осіб до кримінальної відповідальності за ст. 248 КК України із застосуванням до них штрафу до ста неопо­датковуваних мінімумів доходів громадян або обмеженням волі на строк до трьох років, з конфіскацією знарядь і засобів полювання та всього добутого.

Шкода, завдана незаконним добуванням, знищенням або по­шкодженням видів тваринного і рослинного світу, занесених до Червоної книги України, погіршенням середовища їх перебування (зростання), стягується в порядку цивільного судочинства. Вона обчислюється за таксами, затвердженими постановою Кабінету Міністрів України «Про розміри компенсації за добування (зби­рання) та шкоду, заподіяну видам тварин і рослин, занесеним до Червоної книги України» від 1 червня 1993 р.з наступними змінами. Ці такси стосуються добування (збирання) або знищення чи пошкодження:

• тварин з числа видів, занесених до Червоної книги України,
  які постійно або тимчасово перебувають у природних умовах на те­
  риторії України, в межах її територіальних вод, континентального
  шельфу та виключної (морської) економічної зони;

• тварин з числа видів, занесених до Червоної книги України,
  шляхом погіршення середовища їх перебування, у випадках, коли
  неможливо підрахувати абсолютну кількість загиблих тварин;

• рослин з числа видів, занесених до Червоної книги України,
  європейського Червоного списку, та їх місцезростання.

За добування (збирання) на підставі дозволів для наукових та селекційних цілей видів тварин і рослин, занесених до Червоної

22 5-200 673

Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України

книги України, їх гнізд, яєць, плодів, насіння, частин або про­дуктів цих тварин і рослин, сплачується компенсація у розмірі 50 % від такси за даний вид.

Якщо підприємства, установи та організації здійснюють охоро­ну та відтворення видів тварин і рослин, занесених до Червоної книги України, компенсація за їх добування (збирання) встанов­люється у розмірі 10 % від такси за даний вид.

9. Природні рослинні угруповання, занесені до Зеленої книги України

Перелік типів територій та об'єктів, що підлягають особливій охороні, наведений у ст. 60 Закону України «Про охорону навко­лишнього природного середовища», не є вичерпним. Закон зали­шив можливість надання відповідного статусу й іншим типам те­риторій та об'єктів. І на сьогодні деякі з таких природних об'єктів уже набули спеціального охоронного статусу, зокрема, в межах національної екомережі, що формується. Серед них передусім вирізняються природні рослинні угруповання, занесені до Зеленої книги України, а також водно-болотні угіддя міжнародного та за­гальнодержавного значення.

Вперше на законодавчому рівні відносини щодо об'єктів, зане­сених до Зеленої книги, одержали в Україні правову регламентацію в Законі України «Про рослинний світ». Відповідно до ст. 31 цьо­го закону рідкісні й такі, що перебувають під загрозою зникнення, та типові природні рослинні угруповання підлягають охороні на всій території України і заносяться до Зеленої книги України.

Порядок ведення Зеленої книги України визначається Поло­женням про неї, яке затверджується Кабінетом Міністрів України. Статтею 4 п. «г» цього закону рідкісні і такі, що перебувають під загрозою зникнення, та типові природні рослинні угруповання, за­несені до Зеленої книги України, належать до природних рослин­них ресурсів загальнодержавного значення. Занесення природних рослинних угруповань до Зеленої книги України є одним із спо­собів забезпечення охорони рослинного світу в Україні.

Відповідно до п. 1 Положення про Зелену книгу України, за­твердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29.08.2002 р., Зелена книга є офіційним державним документом, в

674

§ 9. Природні рослинні угруповання, занесені до Зеленої книги України

якому зведено відомості про сучасний стан рідкісних, таких, що пе­ребувають під загрозою зникнення, та типових природних рослинних угруповань, які підлягають особливій охороні.

Усього на території України поширено понад 3500 асоціацій рослинних угруповань. До складу рідкісних і таких, яким загрожує небезпека зникнення, за даними Зеленої книги України, віднесено 126 рослинних угруповань¹.

Зелена книга є основою для розроблення охоронних заходів що­до збереження, відтворення та використання занесених до неї при­родних рослинних угруповань. Охорона цих угруповань спрямо­вується на збереження їх ценотичної структури, популяцій рідкісних видів рослин та умов місцезростання.

Законодавство передбачає такі заходи охорони природних рос­линних угруповань, занесених до Зеленої книги, як:

]г- установлення їх особливого правового статусу, врахування вимог щодо охорони цих угруповань під час розроблення норма­тивно-правових актів;

. — створення на місцевостях, де існують угруповання, біосфер-них заповідників, інших територій та об'єктів природно-заповідно­го фонду, в тому числі транскордонних;

• урахування спеціальних вимог щодо їх збереження під час
  розміщення продуктивних сил, вирішення питань відведення зе­
  мельних ділянок, розроблення проектної та проектно-плануваль­
  ної документації, проведення екологічної експертизи тощо;

• проведення постійного моніторингу за їх станом та не­
  обхідних наукових досліджень;

• запровадження особливих видів режиму збереження;

• проведення відповідної еколого-просвітницької роботи та
  інформування громадськості про їх стан.

Особливий правовий статус відповідних об'єктів має на меті відтворення природних рослинних угруповань трьома можливими способами: по-перше, шляхом сприяння їх природному відновлен­ню; по-друге, через запобігання небажаним змінам та негативному антропогенному впливу; по-третє, їх формуванням на штучно створених об'єктах природно-заповідного фонду.

Пропозиції щодо занесення до Зеленої книги чи вилучення з неї можуть подаватися науково-дослідними установами, державни-

¹ Національна доповідь України про гармонізацію життєдіяльності суспільства у навколишньому природному середовищі. — К., 2003. — С. 43.

675

Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України

ми та громадськими організаціями, окремими вченими, фахівця­ми, що займаються охороною та використанням природних рос­линних ресурсів, разом з відповідним науковим обґрунтуванням із зазначенням відомостей про ботаніко-географічне та історичне значення, рідкісність, кількість місць зростання та їх площу, рівень стабільності екологічних умов та інших показників, що свідчать про необхідність вжиття заходів для охорони певних угруповань.

Визначення природних рослинних угруповань, які підлягають занесенню до Зеленої книги, здійснюється Мінприроди України. На це міністерство покладається ведення Зеленої книги, що фінан­сується за рахунок державного бюджету. Разом з іншими централь­ними органами виконавчої влади, місцевими держадміністраціями, органами місцевого самоврядування Мінприроди України органі­зовує охорону та відтворення рослинних угруповань, а також забез­печує державний контроль за дотриманням відповідних вимог.

Мінприроди України забезпечує офіційне видання Зеленої кни­ги не рідше ніж один раз на 10 років та розповсюдження її примірників; оперативне інформування заінтересованих органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій та громадян про зміни, що вно­сяться до Зеленої книги. Нині до Зеленої книги України занесено близько 130 рідкісних і зникаючих типових рослинних угруповань.

$ 10. Водно-болотні угіддя, що мають міжнародне значення, як місця перебування водоплавних птахів

Особливим природоохоронним статусом відповідно до міжна­родних договорів та законодавства України наділений і такий тип територій, як водно-болотні угіддя, що мають міжнародне значен­ня, головним чином як місце перебування водоплавних птахів. Охоронний статус таких угідь у національному масштабі пов'яза­ний передусім з участю України в Конвенції про водно-болотні угіддя, що мають міжнародне значення, головним чином як сере­довища існування водоплавних птахів (Рамсар, 1971 р.).

Особливий охоронний статус водно-болотних угідь ґрунтується на визнанні суттєвих екологічних функцій цих земель як регуляторів вод­ного режиму, а також як місць оселення різноманітної фауни, насам­перед водоплавних птахів, зростання характерних видів флори. Вод-

676

§ 10. Водно-болотні угіддя, що мають міжнародне значення ...

но-болотні угіддя є ресурсом великого економічного, культурного, на­укового і рекреаційного значення, втрата якого була б непоправною.

Водно-болотні угіддя — це райони боліт, фенів, торф 'яних угідь або водойм — природних чи штучних, постійних чи тимчасових, сто­ячих чи проточних, прісних, солонкуватих чи солоних, включаючи морські акваторії, глибина яких під час відливу не перевищує шести метрів, хоча допускаються відхилення від вимог щодо глибин.

Постановою Кабінету Міністрів України від 23 листопада 1995 р. «Про заходи щодо охорони водно-болотних угідь, які мають міжнародне значення» затверджено Перелік водно-болотних угідь, які мають міжнародне значення, головним чином як місця оселень водоплавних птахів. Перелік охоплює 22 угіддя.

А постановою Кабінету Міністрів України від 29 серпня 2002 р. (із змінами, внесеними постановою Кабінету Міністрів України від 16 червня 2004 р.) було затверджено Порядок надання водно-бо­лотним угіддям статусу водно-болотних угідь міжнародного зна­чення. Такий статус може бути надано цінним природним ком­плексам боліт, заплавних лук і лісів, а також водних об'єктів — природних або штучно створених, постійних чи тимчасових, стоя­чих або проточних, прісних, солонкуватих чи солоних, у тому числі морським акваторіям, що знаходяться в межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду, земель водного та лісового фонду України.

Статус водно-болотних угідь міжнародного значення може бути надано за чотирма групами критеріїв: за типовістю, рідкісністю або унікальністю; за видами рослин і тварин, які перебувають під за­грозою зникнення в усьому світі; за регулярним перебуванням вод­но-болотних птахів; за станом іхтіофауни.

Визначення водно-болотних угідь, які можуть бути заявленими для надання їм статусу водно-болотних угідь міжнародного значен­ня, здійснюється Мінприроди за поданням наукових установ, гро­мадських організацій, інших заінтересованих підприємств, установ, організацій та громадян.

На всі водно-болотні угіддя міжнародного значення складають­ся паспорти, ведення яких покладається на адміністрації установ природно-заповідного фонду, в межах яких знаходяться ці угіддя, а у разі їх знаходження за межами територій природних за­повідників, біосферних заповідників і національних природних парків — на територіальні органи Мінприроди за погодженням з

677

Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України

користувачами (власниками) земельних ділянок та інших природ­них ресурсів. Структуру, зміст та порядок заповнення паспорта визначає Мінприроди (Наказ Мінекоресурсів України від 27 груд­ня 2002 р. «Про затвердження Структури, змісту і порядку ведення паспорта водно-болотного угіддя міжнародного значення»).

Відповідно до Концепції збереження біологічного різноманіття, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 12 трав­ня 1997 р., визначено також заходи щодо збереження та відновлен­ня водно-болотних угідь національного, регіонального та місцево­го значення.

Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 29 серпня 2002 р. № 1287 «Про порядок надання водно-болотним угіддям статусу водно-болотних угідь міжнародного значення» Мінприроди та його територіальні органи за погодженням з кори­стувачами (власниками) земельних ділянок та інших природних ресурсів забезпечують установлення спеціальних знаків на межах водно-болотних угідь міжнародного значення. Ці межі наносяться на плани та карти відповідних земельних ділянок.

Охорона і використання природних ресурсів водно-болотних угідь (їх ділянок) міжнародного значення, що перебувають у межах територій і об'єктів природно-заповідного фонду, здійснюються від­повідно до законодавства про природно-заповідний фонд України.

Система інформаційних та охоронних знаків цих об'єктів, при­значена для інформування населення та природокористувачів про межі земель природоохоронного призначення, категорію їх запо­відання та основні відомості про режим і правила поведінки на природоохоронних територіях, встановлена Положенням про єдині державні знаки та аншлаги на територіях та об'єктах природно-заповідного фонду України, затвердженим наказом Мінприроди України від 29 березня 1994 р.

Землі водно-болотних угідь міжнародного значення віднесені ЗК України до земель іншого природоохоронного призначення (ст. 46). Порядок використання земель іншого природоохоронного призна­чення, крім того, встановлюється законами України «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про Загальнодержавну програму формування національної екологічної мережі України на 2000 — 2015 роки» (2000 р.), Концепцією збереження біологічного різноманіття, іншими нормативно-правовими актами України, а та­кож міжнародними договорами, учасницею яких є Україна.

678

§ 11. Природні об'єкти, що мають особливу наукову цінність

§11. Природні об'єкти, що мають особливу наукову цінність

Особливій охороні в Україні також підлягають природні ділян­ки, в межах яких є природні об'єкти, що мають особливу наукову цінність. Землі під такими об'єктами належать до земель іншого природоохоронного призначення (ст. 46 ЗК України). Відповідно до ст. 14 Закону України «Про наукову і науково-технічну діяльність» (в редакції 1998 р.) з метою збереження унікальних на­укових об'єктів (у тому числі природних) — колекцій, за­повідників, дендропарків, наукових полігонів тощо, які мають ви­няткове значення для української та світової науки, створюється Державний реєстр наукових об'єктів, що становлять національне надбання.

Порядок формування і ведення цього реєстру визначається Кабінетом Міністрів України. Рішення про віднесення наукових об'єктів до таких, що становлять національне надбання, приймає Кабінет Міністрів України за поданням Міністерства освіти і на­уки України.

Фінансування заходів щодо утримання і збереження наукових об'єктів, які включені до відповідного реєстру, щорічно передба­чається у Державному бюджеті України.

? 12. Відновлювані території, що підлягають включенню до національної екомережі України

За концепцією побудови екологічної мережі України до її скла­ду передбачається включити не тільки особливо цінні в еколо­гічному, науковому, естетичному, історико-культурному, оздоров­чому та інших відношеннях території, а й ті, які об'єднані в кате­горію відновлюваних, тобто таких, господарське використання яких є або екологічно небезпечним, або економічно недоцільним, неефектив­ним. Використання таких земель забороняється чи обмежується.

Серед таких територій Закон України «Про екологічну мережу України» називає порушені землі, деградовані і малопродуктивні землі та землі, що зазнали впливу негативних процесів та стихійних явищ, інші території, важливі з погляду формування

679

Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України

просторової цілісності екомережі (ст. 16 закону), а ЗК України містить ознаки таких земель та регламентує правовий режим їх ви­користання (глави 27, 28 цього кодексу). А оскільки включення тих чи інших об'єктів до екомережі не приводить до зміни їх правово­го режиму, то землі відповідної категорії після їх входження до екомережі підлягатимуть тому самому правому режиму викорис­тання й охорони, який встановлений для них ЗК України.

До деградованих земель ЗК України, зокрема, відносить техно­генно забруднені землі, використання яких обмежується з метою за­побігання їх негативному впливу на довкілля та здоров'я людей (ст. 169). Техногенне забруднення завжди пов'язане з господарсь­кою діяльністю людини, а сам термін «техногенне» вказує на по­ходження відповідного забруднення від технічних джерел (тех­нічних систем, установок, обладнання, агрегатів тощо). Ця риса відрізняє техногенно забруднені землі від земель, деградація яких є наслідком природних явищ чи катастроф, а також земель, що втра­тили свої корисні явища внаслідок нераціонального їх використан­ня або виснаження.

Заподіяння техногенного забруднення можливе як у режимі нормальної експлуатації господарських об'єктів (у зв'язку з недо­сконалістю техніки та технології виробництва, переробки відходів, порушень екологічного законодавства), так і в аварійному режимі. Серед можливих джерел техногенного забруднення земель ЗК України виділяє передусім радіаційно небезпечні та радіоактивно забруднені землі. їх забруднення походить від джерел іонізуючого випромінювання. Виняткова увага законодавця до земель відпо­відної категорії пов'язана з безпрецедентною техногенною катаст­рофою, що сталася в Україні у 1986 р. внаслідок аварії на Чорно­бильській АЕС. Одним із її наслідків стало забруднення радіо­нуклідами понад 4,6 млн. гектарів земель у 74 районах 11 областей, у тому числі 3,1 млн. гектарів ріллі. З господарського використан­ня було вилучено 119 тис. гектарів сільськогосподарських угідь, у тому числі 65 тис. гектарів ріллі.

Невипадково питання радіаційного захисту земель на сьогодні більшою мірою врегульовані в спеціальних «чорнобильських» зако­нах, а не в законодавчих актах загального характеру з питань ядер­ної енергетики та радіаційного захисту. А поняття «радіаційно не­безпечних» та «радіоактивно забруднених» земель ми знаходимо не в Законі України «Про використання ядерної енергії та радіаційну

680

§ 12. Відновлювані території, що підлягають включенню до ... екомережі ...

безпеку», а в Законі України «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської ка­тастрофи» (статті 2—4).

Так, радіаційно небезпечними визнаються землі, на яких немож­ливе подальше проживання населення, одержання сільськогоспо­дарської та іншої продукції, продуктів харчування, що відповіда­ють загальнодержавним та міжнародним допустимим рівням вмісту радіоактивних речовин, або які недоцільно використовувати за екологічними умовами. До зазначених земель належать такі кате­горії територій, що постраждали від Чорнобильської катастрофи:

• зона відчуження, тобто територія, з якої проведено евакуацію
  населення в 1986 р.;

• зона безумовного (обов 'язкового) відселення, тобто територія,
  що зазнала інтенсивного забруднення довгоживучими радіонуклі­
  дами, зі щільністю забруднення грунту понад доаварійний рівень
  ізотопами цезію від 15,0 Кі/км² та вище, або стронцію від
  3,0 Кі/км²р та вище, або плутонію від 0,1 Кі/км²р та вище, де роз­
  рахункова ефективна еквівалентна доза опромінення людини з
  урахуванням коефіцієнтів міграції радіонуклідів у рослини та
  інших факторів може перевищити 5,0 м³в (0,5 бер) за рік понад до­
  зу, яку вона одержувала в доаварійний період.

Радіоактивно забрудненими землями закон визнає такі, які потре­бують проведення заходів радіаційного захисту та інших спеціаль­них втручань, спрямованих на обмеження додаткового опромінен­ня, зумовленого Чорнобильською катастрофою, та забезпечення нормальної господарської діяльності.

До таких земель належать зони, виділені як території, що пост­раждали від аварії на ЧАЕС:

• зона гарантованого добровільного відселення — це територія зі
  щільністю забруднення грунту понад доаварійний рівень ізотопами
  цезію від 5,0 до 15,0 Кі/км², або стронцію від 0,15 до 3,0 Кі/км²,
  або плутонію від 0,01 до 0,1 Кі/км², де розрахункова ефективна
  еквівалентна доза опромінення людини з урахуванням коефіцієнтів
  міграції радіонуклідів у рослини та інших факторів може переви­
  щити 1,0 м³в (0,1 бер) за рік понад дозу, яку вона одержувала у до­
  аварійний період;

• зона посиленого радіоекологічного контролю — це територія зі
  щільністю забруднення ґрунту понад доаварійний рівень ізотопами
  цезію від 1,0 до 5,0 Кі/км², або стронцію від 0,02 до 0,15 Кі/км²,

681

Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України

або плутонію від 0,005 до 0,01 Кі/км²р за умови, що розрахункова ефективна еквівалентна доза опромінення людини з урахуванням коефіцієнтів міграції радіонуклідів у рослини та інших факторів перевищує 0,5 м³в (0,05 бер) за рік понад дозу, яку вона одержува­ла у доаварійний період.

При цьому Національній комісії радіаційного захисту було на­дано право встановлювати додаткові критерії забрудненості грунту радіонуклідами з наступним затвердженням таких критеріїв Вер­ховною Радою України. Ця ж комісія спільно з НАН України, МОЗ України, МНС України, Мінагрополітики України, Мінпри­роди України, за поданням обласних рад видає експертні виснов­ки щодо встановлення та перегляду Кабінетом Міністрів України та затвердження Верховною Радою України критеріїв розмежуван­ня категорій зон щодо радіаційного захисту населення, меж зон радіоактивно забруднених та радіактивно небезпечних земель.

До радіоактивно забруднених земель прирівнюються землі, на­дані відповідно до ст. 37 Закону України «Про використання ядер­ної енергії та радіаційну безпеку» для розміщення ядерних устано­вок та об'єктів, а також земельні ділянки, на яких розміщуються сховища радіоактивних відходів та об'єкти, призначені для повод­ження з радіоактивними відходами (ст. 25 Закону України «Про поводження з радіоактивними відходами» (1995 р.). Надання зе­мельних ділянок для розміщення ядерних установок та об'єктів, призначених для поводження з радіоактивними відходами, прова­диться в порядку і на умовах, визначених земельним законодавст­вом та законодавством про охорону навколишнього природного середовища України.

До техногенно забруднених земель ЗК України відносить також землі, забруднені важкими металами, іншими хімічними елемента­ми. Крім того, техногенне забруднення може бути пов'язане зі шкідливим впливом на грунти фізичних чи біологічних факторів.

Загальні критерії віднесення земель до техногенно забруднених важкими металами, іншими хімічними елементами встановлюють­ся відповідно до ст. 33 Закону України «Про охорону навколишнь­ого природного середовища» системою екологічних та санітарно-епідемічних нормативів, серед яких визначальну роль відіграють гранично допустимі концентрації хімічних речовин (у тому числі важких металів) у грунті. Ці нормативи є єдиними для території країни.

682

§ 12. Відновлювані території, що підлягають включенню до ... екомережі ...

Одним із найбільш небезпечних джерел техногенного забруд­нення Грунтів є сховища промислових та комунально-побутових відходів. За даними, що наводяться в Постанові Верховної Ради України «Про Основні напрями державної політики України у га­лузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забез­печення екологічної безпеки», загальна маса накопичених на тери­торії України відходів у поверхневих сховищах перевищила 25 млрд. тонн, що в розрахунку на 1 кв. км площі становить близь­ко 40 тис. тонн. Відходи накопичуються у вигляді шламосховищ, териконів, відвалів, різних звалищ. Площа земель, зайнята ними, становить близько 160 тис. гектарів.

Вимоги щодо дотримання вимог екологічного та земельного за­конодавства в процесі зберігання та видалення відходів встановлю­ються Законом України «Про відходи», а також ст. 46 Закону Ук­раїни «Про охорону земель».

Загальні засади та правовий режим і порядок використання тех­ногенно забруднених земель встановлюються законодавством Ук­раїни, насамперед законами України «Про охорону земель», «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про поводжен­ня з радіоактивними відходами», «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку», «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської ка­тастрофи» та деякими іншими. За загальним правилом, ці землі ви­водяться з господарського обороту та на них встановлюється спеціальний режим, що полягає в посиленому моніторингу, кон­тролі за станом ґрунтів та їх можливим впливом на організм люди­ни, обмеженням природокористування, а в деяких випадках — і проживання людей.

Так, відповідно до ст. 26 Закону України «Про поводження з радіоактивними відходами» визначаються види діяльності, заборо­нені на територіях, відведених під сховища радіоактивних відходів, та об'єкти, призначені для поводження з радіоактивними відхода­ми: земельні ділянки, відведені під сховища радіоактивних відходів, виводяться з господарського обороту і відмежовуються від суміжних територій санітарно-захисними зонами, в межах яких за­бороняється: проживання населення; здійснення всіх видів водо­користування, лісокористування та користування надрами, за ви­нятком зумовлених затвердженими проектами; проведення науко­вих досліджень без спеціальних дозволів; здійснення без спеціаль­ного дозволу сільськогосподарської, лісогосподарської та іншої ви-

683

Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України

робничої діяльності, спрямованої на одержання товарної про­дукції, а також будівництво об'єктів соціального та громадського призначення; будь-яка інша діяльність, яка не забезпечує режиму радіаційної безпеки.

Особливості режиму використання всіх категорій земель, радіо­активно забруднених внаслідок аварії на Чорнобильській АЕС, закріплені Законом України «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської ка­тастрофи». Так, відповідно до статей 12—14 цього закону землі зон відчуження та безумовного (обов'язкового) відселення виводяться з господарського обороту, відмежовуються від суміжних територій і переводяться до категорії радіаційно небезпечних земель. У цих зонах забороняється: постійне проживання населення; здійснення діяль­ності з метою одержання товарної продукції без спеціального доз­волу; перебування осіб, які не мають на це спеціального дозволу, а також залучення до роботи осіб без їх згоди; вивезення за межі зон без спеціального дозволу землі, глини, піску, торфу, деревини, а також заготівля і вивезення рослинних кормів, лікарських рос­лин, грибів, ягід та інших продуктів побічного лісокористування, за винятком зразків для наукових цілей; винесення або вивезення із зон будівельних матеріалів і конструкцій, машин і устаткування, домашніх речей тощо без спеціального дозволу і дозиметричного контролю; ведення сільськогосподарської, лісогосподарської, ви­робничої та іншої діяльності, а також будівництво без спеціально­го дозволу; випасання худоби, порушення середовища перебуван­ня диких тварин, спортивне та промислове полювання та рибаль­ство; перегін тварин, сплав лісу; будь-яка інша діяльність, яка не забезпечує режиму радіаційної безпеки; перебування осіб, які ма­ють медичні протипоказання для роботи в контакті з джерелами іонізуючого випромінювання або щодо яких встановлено причин­ний зв'язок інвалідності з роботами по ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, оскільки вони є професійно хворими.

В'їзд на територію зони і виїзд з неї здійснюється тільки за спеціальними перепустками з обов'язковим дозиметричним кон­тролем людей та транспортних засобів. Транзитний проїзд усіх видів транспорту здійснюється за спеціальними перепустками, що видаються Адміністрацією зони.

У зонах відчуження та безумовного (обов'язкового) відселення спеціалізованими підрозділами здійснюються обов'язкові заходи

684

§ 12. Відновлювані території, що підлягають включенню до ... екомережі ...

щодо запобігання винесенню радіонуклідів з території зон і радіоактивному забрудненню навколишнього середовища; моніто­рингу стану природного середовища та медико-біологічного моніторингу; утримання території в належному санітарному і по-жежобезпечному стані; застосування методів фіксації радіонуклідів на місцевості.

Всі види діяльності мають проводитися з обмеженням загальної колективної дози радіоактивного опромінення, а також з обмежен­ням кількості залучених осіб.

У зонах відчуження та безумовного (обов'язкового) відселення забезпечується суворий природоохоронний режим, охорона тери­торій природних, історичних та етнокультурних пам'яток відпо­відно до чинного законодавства.

Охорону громадського порядку, протипожежну безпеку на тери­торіях зон відчуження та безумовного (обов'язкового) відселення, контрольно-пропускний режим при в'їзді та виїзді з таких зон за­безпечують спеціалізовані органи МВС України.

Контроль за виконанням зазначених заходів здійснюється на те­риторії зони відчуження Адміністрацією зони, зони безумовного (обов'язкового) відселення — відповідними обласними радами.

У зоні гарантованого добровільного відселення встановлюється менш жорсткий правовий режим. Тут забороняється будівництво нових, розширення діючих підприємств, безпосередньо не пов'яза­них із забезпеченням радіоекологічного, соціального захисту насе­лення, а також умов його життя та праці; будь-яка діяльність, що погіршує радіоекологічну ситуацію; природокористування, яке не відповідає вимогам норм радіаційної безпеки; внесення пести­цидів, гербіцидів, отрутохімікатів без спеціального дозволу відповідних органів Кабінету Міністрів України; залучення шко­лярів, учнів і студентів до робіт, які можуть негативно вплинути на стан їхнього здоров'я. У цій зоні постійно здійснюються заходи щодо зниження ризику захворюваності населення, перелік яких встановлюється ст. 17 закону.

Законом встановлюється також правовий режим зони посиле­ного радіоекологічного контролю.

Техногенне забруднення може спричинятись також у результаті дії стихійних сил природи, діяльності об'єктів підвищеної еко­логічної небезпеки, а також унаслідок порушень законодавства.

685

Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України

Правопорушення, вчинені у вигляді забруднення або псування земель речовинами, відходами чи іншими матеріалами, шкідливи­ми для життя, здоров'я людей або довкілля, внаслідок порушення спеціальних правил, якщо це створило небезпеку для життя, здо­ров'я людей чи довкілля, зумовлюють кримінальну відповідаль­ність, передбачену ст. 239 КК України.

Техногенно забруднені землі сільськогосподарського призна­чення, на яких не забезпечується одержання продукції, що від­повідає встановленим вимогам (нормам, правилам, нормативам), згідно зі ст. 170 ЗК України підлягають вилученню з сільськогос­подарського обороту та консервації. Відповідно до ст. 22 ЗК Украї­ни до земель сільськогосподарського призначення належать землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснен­ня сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяль­ності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури або призначені для цих цілей.

Вимоги, яким має відповідати сільськогосподарська продукція, встановлюються рядом нормативно-правових актів України: зако­нами України «Про охорону навколишнього природного середови­ща», «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення», «Про якість та безпеку харчових продуктів і продо­вольчої сировини», «Про захист прав споживачів» та деякими іншими. Статтею 1 Закону України «Про якість та безпеку харчо­вих продуктів і продовольчої сировини» надається визначення без­пеки харчових продуктів як відсутність загрози шкідливого впливу харчових продуктів, продовольчої сировини та супутніх матеріалів на організм людини. Тут же надано визначення і якості харчового продукту — як сукупності його властивостей, що визначає його здатність забезпечувати потреби організму людини в енергії, по­живних та смакоароматичних речовинах, стабільність складу і спо­живчих властивостей протягом терміну придатності.

Документами, що підтверджують якість та безпеку відповідної продукції, є: декларація про відповідність, що видається виробни­ком продукції на кожну партію відповідної продукції, або сер­тифікат відповідності чи свідоцтво про визнання відповідності; висновок державної санітарно-епідеміологічної експертизи, свідоцтво про державну реєстрацію, гігієнічний сертифікат; вете­ринарні документи (ветеринарна довідка, ветеринарне свідоцтво,

686

§ 12. Відновлювані території, що підлягають включенню до ... екомережі ...

ветеринарний сертифікат) на продовольчу сировину та харчові продукти тваринного походження; сертифікат якості та карантин­ний дозвіл та деякі інші (ст. 5 Закону України «Про якість та без­пеку харчових продуктів продовольчої сировини»).

А правові засади та процедури декларування чи сертифікації відповідності сільськогосподарської продукції якісним та кількісним критеріям встановлені Законом України «Про підтвер­дження відповідності» (2001 р.).

Стаття 6 Закону України «Про статус і соціальний захист грома­дян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» кон­кретизує деякі вимоги до якості сільськогосподарської продукції з погляду радіаційних показників. Сільськогосподарською про-іукцією, придатною для реалізації та споживання, відповідно до хієї норми визнається продукція, в якій вміст радіонуклідів не пе-гвищує затверджених допустимих рівнів.

До деградованих земель ЗК України відносить також земельні ділянки, поверхня яких порушена внаслідок екстремальних при­родних явищ: стихійних лих чи інших надзвичайних ситуацій при-одного характеру (ст. 171). Серед таких ситуацій кодекс називає землетруси, зсуви, карстоутворення, повені. Однак перелік відповідних ситуацій не є вичерпним. Це означає, що деградація земель може виявитися результатом дії інших факторів, у тому числі надзвичайних ситуацій природного походження. Повний пе­релік таких ситуацій, їх класифікацію, критерії віднесення до них та заходи реагування знаходимо в ряді законів та інших норматив­но-правових актів з питань надзвичайних ситуацій природного та техногенного характеру: Законі України «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру» (2000 р.), Постанові Верховної Ради України «Про за­ходи Кабінету Міністрів України щодо виконання законодавства України про мінімізацію збитків від руйнівної дії паводків і пове­ней, захист населених пунктів, народногосподарських об'єктів і зе­мель від шкідливої дії вод» (2003 р.), Указі Президента України «Про заходи щодо забезпечення ефективного прогнозування пове­ней і паводків та ліквідації їх наслідків», постановах Кабінету Міністрів України «Про порядок класифікації надзвичайних ситу­ацій» від 15 липня 1998 р., «Про єдину державну систему за­побігання і реагування на надзвичайні ситуації техногенного та природного характеру» від 3 серпня 1998 р., «Про затвердження

687

Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України

Програми запобігання та реагування на надзвичайні ситуації тех­ногенного і природного характеру на 2000 — 2005 роки» від 22 серпня 2000 р., «Про затвердження Методики оцінки збитків від наслідків надзвичайних ситуацій техногенного і природного харак­теру» від 15 лютого 2002 р., розпорядженні Кабінету Міністрів України «Про схвалення Концепції Комплексної програми проти­зсувних заходів» від 16 травня 2002 р. та ін.

Відповідно до п. 8 постанови Кабінету Міністрів України «Про порядок класифікації надзвичайних ситуацій» від 15 липня 1998 р. надзвичайні ситуації природного характеру поділяються на небез­печні геологічні, метеорологічні, гідрологічні морські та прісно­водні явища, деградацію ґрунтів чи надр, природні пожежі, зміну стану повітряного басейну, інфекційну захворюваність людей, сільськогосподарських тварин, масове ураження сільськогоспо­дарських рослин хворобами чи шкідниками, зміну стану водних ресурсів та біосфери тощо. Серед геологічних надзвичайних ситу­ацій природного характеру в класифікації виділяють землетруси, виверження грязевих вулканів, зсуви, обвали, осипи, осідання (провал) земної поверхні, карстові провалля; серед метеоро­логічних — сильний вітер, включаючи шквали та смерчі, сильні пилові бурі, великий град, злива, засуха, заморозки та ін.; серед гідрологічних морських та гідрологічних прісноводних у Кла­сифікації вказуються високі рівні води (повінь, паводки), маловод­дя, затори, селі, низькі рівні води, підвищення рівня ґрунтових вод (підтоплення) пожежі в природних екосистемах та ін. Більшість із зазначених надзвичайних ситуацій природного характеру можуть призвести до деградації земель.

До деградованих земель можуть бути віднесені також ділянки, якість яких порушена внаслідок антропогенної (в тому числі тех­ногенної) діяльності, причому як неправомірної (наприклад, пере­вищення норм внесення пестицидів та агрохімікатів у сільському та лісовому господарстві), так і правомірної (це може бути, зокре­ма, добування корисних копалин чи наслідки меліорації сільсько­господарських земель).

До деградованих земель ЗК України відносить також земельні ділянки з еродованими, перезволоженими грунтами, з підвищеною кислотністю або засоленістю, забрудненими хімічними речовина­ми грунтами та інші. Відповідна деградація земель може бути наслідком дії як природних, так і антропогенних факторів.

688

§ 12. Відновлювані території, що підлягають включенню до ... екомережі ...

За даними, що наводяться в Постанові Верховної Ради України «Про Основні напрями державної політики України у галузі охоро­ни довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки», якісний стан земельного фонду України має тенденцію до погіршення. В окремих районах, де проведено осу­шення земель, відбувається неконтрольоване зниження рівня ґрун­тових вод, зменшення потужності органічної маси, а в районах зрошення — підтоплення і засолення грунтів, деградація чорно­земів, що призвело до негативних екологічних наслідків у районах Полісся та на півдні України. 14,8 % загальної площі поливних зе­мель зазнають еродування, 1,5 — перезволожений, понад 4 % є со­лонцюватими та засоленими. Збільшення мінералізації ґрунтових вод загрожує вторинним засоленням земель. Майже на всіх землях спостерігається неухильне зменшення вмісту гумусу в ґрунтах. Тільки за 20 років (з 1961 р. по 1981 р.) середній вміст гумусу в ґрунтах України зменшився з 3,5 до 3,2 %.

Поряд із деградованими землями до національної екомережі України підлягають включенню також малопродуктивні землі, ста­тус яких визначається ст. 171 ЗК України. До цієї категорії законо­давець відносить землі, що за своїми природними властивостями ма­ють низьку продуктивність, або характеризуються негативними природними властивостями. Як правило, такі землі підлягають ви­лученню з сільськогосподарського використання. Водночас ма­лоцінні землі, якщо це практично можливо та економічно доцільно, підлягають поліпшенню. Так, відповідно до ст. 46 Зако­ну України «Про охорону земель» для поліпшення малопродуктив­них земель може використовуватися родючий шар ґрунту, знятий і заскладований при здійсненні господарської діяльності, пов'язаної зі зберіганням, обробленням, утилізацією та видаленням, знешко­дженням та захороненням відходів.

Поліпшення малопродуктивних земельних угідь входить до Переліку видів діяльності, що належать до природоохоронних за­ходів, затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 17 вересня 1996 р. (п. 32). Здійснення таких заходів може фінансу­ватись із Державного фонду охорони навколишнього природного середовища.

Відповідно до ст. 47 Закону України «Про охорону земель» ви­користання ерозійно- та зсувонебезпечних земельних ділянок доз­воляється за умови вжиття заходів щодо їх протиерозійного і про-

689

Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України

тизсувного захисту, передбачених законодавством України. Забо­роняється розорювання схилів крутизною понад 7 градусів (крім ділянок для залуження, заліснення та здійснення ґрунтозахисних заходів). На схилах крутизною від 3 до 7 градусів обмежується розміщення просапних культур, чорного пару тощо. Власники зе­мельних ділянок та землекористувачі, у тому числі орендарі, зо­бов'язані здійснювати грунтоохоронні заходи з метою запобігання погіршенню їх якісного стану та якісного стану суміжних земель­них ділянок і довкілля в цілому.

Деградовані та малопродуктивні землі відповідно до ЗК України підлягають консервації. Консервація земель здійснюється за рішеннями органів державної влади та місцевого самоврядування на підставі договорів з власниками земельних ділянок шляхом при­пинення їх господарського використання на визначений термін та залуження або заліснення (ст. 172 ЗК України).

Консервація земель — це виведення з господарського обороту (сільськогосподарського або промислового) земель на певний термін для здійснення заходів щодо відновлення родючості та екологічно за­довільного стану ґрунтів, а також для встановлення або повернення (відновлення) втраченої екологічної рівноваги у конкретному регіоні.

При цьому віднесення сільськогосподарських угідь до деградо-ваних, малопродуктивних та техногенно забруднених земель відбу­вається з урахуванням основних показників, що характеризують грунтові властивості і зумовлюють необхідність їх консервації (еро-дованість, скелетність, легкий гранулометричний склад, важкий гранулометричний склад, гумусованість, реакція Ґрунтового розчи­ну, вміст рухомого алюмінію, вміст увібраного натрію, засолення, карбонатність, фізична деградація, хімічне чи радіоактивне забруд­нення). Ці властивості мають враховуватися диференційовано за­лежно від природно-сільськогосподарської зони (Додаток до Порядку консервації земель, затвердженого наказом Держкомзему України від 17 жовтня 2002 р.).

Консервація деградованих і забруднених земель є природоохо­ронним заходом (п. 31 Переліку видів діяльності, що належать до природоохоронних заходів), вона спрямована на охорону земель і підвищення родючості грунтів.

Проведення консервації земель стимулюється державою. На весь період тимчасової консервації земельних ділянок землевлас­ники та землекористувачі звільняються від плати за землю.

690

§ 12. Відновлювані території, що підлягають включенню до ... екомережі ...

д сільськогосподарським товаровиробникам компенсується недо­одержана частка доходу внаслідок консервації деградованих, мало­продуктивних, а також техногенно забруднених земель (ст. 27 За­кону України «Про охорону земель»).

Консервація земельних ділянок є тимчасовим заходом, що здійс­нюється шляхом припинення господарського використання землі на заздалегідь визначений термін та її залуження або заліснення.

Указом Президента України «Про Основні напрями розвитку агропромислового комплексу України» від 29 квітня 1998 р. серед основних заходів щодо розвитку агропромислового комплексу, спрямованих на зупинення спаду виробництва сільськогосподарсь­кої продукції з метою забезпечення внутрішніх потреб держави в продуктах харчування, сировині та збільшення їх експортного по­тенціалу передбачено заходи з оптимізації розораності за рахунок вилучення з активного господарського обороту 1 млн. га найбільш еродованих схилових земель, застосування ґрунтозахисних систем землеробства на площі 6,9 млн. гектарів.

Залуження й заліснення належать до заходів щодо меліорації зе­мель. Відповідно до Закону України «Про меліорацію земель» (2000 р.) залуження належить до заходів культурно-технічної меліорації, що передбачає проведення впорядкування поверхні землі та підготовку її до використання для сільськогосподарських потреб (ст. 5), а заліснення є заходом агролісотехнічної меліорації, що передбачає здійснення комплексу заходів, спрямованих на за­безпечення докорінного поліпшення земель шляхом використання ґрунтозахисних, стокорегулюючих та інших властивостей захисних лісових насаджень, при цьому лісомеліоративні системи форму­ються як площинні (протиерозійні) захисні лісонасадження (забез­печують захист земель від ерозії, а водних об'єктів від виснаження та замулення шляхом заліснення ярів, балок, крутосхилів, пісків та інших деградованих земель, а також прибережних захисних смуг і водоохоронних зон річок та інших водойм) чи лінійні (полеза­хисні) лісонасадження, що забезпечують захист від вітрової і вод­ної ерозій та поліпшення ґрунтово-кліматичних умов сільськогос­подарських угідь шляхом створення полезахисних і стокорегулюю­чих лісосмуг (ст. 8).

Останнє положення цілком відповідає п. 2 Правил відновлення лісів і лісорозведення, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 16 січня 1996 р., який передбачає проведен-

691

Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України

ня робіт з лісорозведення на землях, не вкритих лісовою рос­линністю, насамперед непридатних для використання в сільському господарстві, низькопродуктивних (яри, еродовані балки, крутос­хили, піски, пустища тощо).

Фактичною підставою для порушення процесу щодо консервації землі має слугувати:

• порушення поверхні земельних ділянок унаслідок землет­
  русів, зсувів, карстоутворення, повеней, добування корисних копа­
  лин тощо; еродованих земель, перезволожених земель з підвище­
  ною кислотністю або засоленістю та грунтів, забруднених хімічни­
  ми речовинами й іншими видами забруднень, небезпечних для
  здоров'я людей;

• наявність малопродуктивних земель, грунти яких характери­
  зуються негативними природними властивостями, низькою ро­
  дючістю;

• наявність небезпечних, радіоактивно забруднених або забруд­
  нених важкими металами та іншими хімічними елементами земель
  тощо.

Межі земельних ділянок, які консервують, закріплюються у на­турі (на місцевості) межовими знаками. У місцях, де межі збігають­ся з існуючими природними елементами організації території (до­рогами, лісосмугами, каналами, валами, валами-дорогами тощо), межові знаки не ставляться.

Після закінчення строку консервації земель, визначеного про­ектом консервації, комісія, (до складу якої входять представники відповідної державної адміністрації (сільської, селищної, міської ради), місцевого органу земельних ресурсів, природоохоронного органу, Кримського республіканського або обласного державного проектно-технологічного центру охорони родючості грунтів і якості продукції, власника земельної ділянки) проводить обсте­ження законсервованих земель у натурі (на місцевості) і вносить до відповідних органів виконавчої влади (місцевого самоврядування), які прийняли рішення про консервацію земель, пропозицію: або щодо повернення земель до попереднього використання, або що­до продовження термінів консервації, або інші пропозиції, спря­мовані на їх раціональне та екологічно безпечне використання.

Загальнодержавні й регіональні програми консервації земель можуть розроблятися на замовлення зацікавлених органів виконав­чої влади (місцевого самоврядування). Після погодження і затверд-

692

Рекомендована література

ження цих програм відповідними органами виконавчої влади (місцевого самоврядування) розробка проектів консервації земель та їх упровадження (реалізація) здійснюються в межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць.

За наявності земель запасу власник земельної ділянки може звернутися із заявою (клопотанням) до відповідної державної адміністрації (сільської, селищної, міської ради) про виділення рівноцінної земельної ділянки взамін земель, які стали екологічно небезпечними, економічно неефективними, техногенно забрудне­ними не з їх вини.

Фінансування робіт з консервації земель здійснюється відповідно до ст. 55 Закону «Про охорону земель». Так, за рахунок місцевих бю­джетів здійснюються:

• проведення підготовчих робіт та складання проектів консер­
  вації земель;

• заходи щодо відновлення стану еродованих, деградованих і
  порушених з їх вини земель та органічно поєднаних з ними інших
  природних ресурсів і об'єктів довкілля, запобігання заростанню
  сільськогосподарських угідь бур'янами, чагарниками і дрібно­
  ліссям.

За рахунок коштів землевласників і землекористувачів здійсню­ються:

• проведення підготовчих робіт та складання проектів консер­
  вації земель;

• заходи щодо відновлення стану еродованих, деградованих і
  порушених з їх вини земель та органічно поєднаних з ними інших
  природних ресурсів і об'єктів довкілля.

Рекомендована література

1. Використання техногенно-забруднених земель // Науково-
   практичний коментар Земельного кодексу України. — К., 2004.

2. Землі природно-заповідного фонду та іншого природоохорон­
   ного призначення // Науково-практичний коментар Земельного
   кодексу України. — К., 2004.

3. Консервація земель // Науково-практичний коментар Зе­
   мельного кодексу України. — К., 2004.

693

Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України

4. 
   Малишева Н. Р. Правовий режим земель природоохоронного,
   оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення
   // Земельне право: Підручник. — К., 2001.

5. Малишева Н. Р. Біологічного різноманіття збереження //
   Юридична енциклопедія України: У 6 т. — К., 1998. — Т. 1.

6. Малишева Н. Р. Зелена книга України // Юридична енцикло­
   педія України: У 6 т. — К., 1999. — Т. 2.

7. Малишева Н. Р. Червона книга України // Юридична енци­
   клопедія України: У 6 т. — К., 2004. — Т. 6.

8. Малишева Н. Р., Олещенко В. І., Кузнєцова С. В., Красіліч Н. Д.,
   Карамушка В. І. Правові засади впровадження в Україні Конвенції
   про біорізноманіття / Відп. ред. Малишева Н. Р. — К., 2003.

9. Никифоров В. В. Зкологическая сеть Среднего Приднепровья:
   современное состояние и пути оптимизации. — Днепропетровск,
   2003.

10. Олещенко В. І., Малишева Н. Р. Основні положення націо­
    нальної політики з питань збереження біологічного та ландшафт­
    ного різноманіття // Біорізноманіття Карпатського біосферного
    заповідника. — К., 1997.

11. Олещенко В. І., Малишева Н. Р. Організаційно-правові засади
    збереження біорізноманіття // Біорізноманіття Карпатського біо­
    сферного заповідника. — К., 1997.

12. Олещенко В. І., Малишева Н. Р. Міжнародні конвенції та інші
    документи як чинник збереження біологічного та ландшафтного
    розмаїття. Конвенція про біорозмаїття: громадська обізнаність і
    участь. — К., 1997.

694

Розділ XX

Правове регулювання відносин щодо надзвичайних екологічних ситуацій

§ 1. Поняття надзвичайної екологічної ситуації

Надзвичайні екологічні ситуації, що виникають внаслідок різного роду причин (господарської чи будь-якої іншої діяльності, аварій, катастроф, стихійних лих), негативно впливають на стан навколишнього природного середовища, є фактором утворення екологічної небезпеки для людини. Трансформування цього явища в юридичну категорію було забезпечено законами України «Про охорону навколишнього природного середовища» та «Про зону надзвичайної екологічної ситуації», в яких надано визначення над­звичайної екологічної ситуації, зони надзвичайної екологічної ситуації, врегульовано інші питання, пов'язані з ліквідацією наслідків над­звичайних екологічних ситуацій.

Згідно зі ст. 1 Закону України «Про зону надзвичайної еколо­гічної ситуації» надзвичайна екологічна ситуація — це надзвичайна ситуація, за якої на окремій місцевості сталися негативні зміни в на­вколишньому природному середовищі, що потребують застосування надзвичайних заходів з боку держави.

Із зазначеним визначенням кореспондуються визначення над­звичайних ситуацій, що містяться в інших нормативно-правових актах. Перше таке визначення на законодавчому рівні з'явилося в Законі України «Про цивільну оборону», згідно з яким надзвичай­на ситуація — це порушення нормальних умов життя і діяльності людей на об'єкті або території, спричинене аварією, катастрофою,

695

Розділ XX. Правове регулювання відносин щодо надзвичайних ... ситуацій

стихійним лихом, епідемією, епізоотією, епіфітотією, великою по­жежею, застосуванням засобів ураження, що призвели або можуть призвести до людських і матеріальних втрат.

Потім це визначення з певною модифікацією було включено до Закону України «Про захист населення і територій від надзвичай­них ситуацій техногенного та природного характеру». У п. 1 ст. 1 цього закону зазначається, що надзвичайна ситуація техногенного та природного характеру — порушення нормальних умов життя і діяльності людей на окремій території чи об'єкті на ній або на вод­ному об'єкті, спричинене аварією, катастрофою, стихійним лихом або іншою небезпечною подією, в тому числі епідемією, епізо­отією, епіфітотією, пожежею, яке призвело (може призвести) до неможливості проживання населення на території чи об'єкті, ве­дення там господарської діяльності, загибелі людей та/або значних матеріальних втрат.

Варіант визначення надзвичайної ситуації включено й до Зако­ну України «Про аварійно-рятувальні служби». У п. 1 ст. 1 закону зазначається, що надзвичайна ситуація — це порушення нормаль­них умов життя і діяльності людей на території чи об'єкті на ній або на водному об'єкті, спричинене аварією, катастрофою, стихійним лихом чи іншою небезпечною подією, яка призвела (може призвести) до загибелі людей та/або значних матеріальних втрат.

Така розпорошеність на законодавчому рівні визначень поняття «надзвичайна ситуація» пояснюється пристосуванням його до вирішення специфічних завдань, що ставляться перед конкретним законом. При цьому не важко помітити, що у більшості наведених визначень, за винятком тих, що містяться в законах України «Про охорону навколишнього природного середовища» та «Про зону надзвичайної екологічної ситуації», екологічний фактор не є домінуючим. Визначення, що містяться у законах України «Про цивільну оборону», «Про захист населення і територій від надзви­чайних ситуацій техногенного та природного характеру», «Про аварійно-рятувальні служби» розраховані на висвітлення всіх ас­пектів ситуацій, які визнаються надзвичайними за різними обста­винами і не завжди пов'язані з негативним впливом техногенних та природних чинників на екологічні умови життєдіяльності людини.

Так, за класифікацією надзвичайних ситуацій, що надається п. 8 Положення про класифікацію надзвичайних ситуацій, затвердже-

696

§ 1. Поняття надзвичайної екологічної ситуації

ного постановою Кабінету Міністрів України від 15 липня 1998 р., відповідно до причин походження подій, що можуть зумовити виникнення надзвичайної ситуації на території України, розрізня­ють надзвичайні ситуації техногенного, природного та іншого характеру.

До надзвичайних ситуацій техногенного характеру, зокрема, нале­жать: транспортні аварії (катастрофи), пожежі, не спровоковані вибухи чи їх загроза, аварії з викидом (загрозою викиду) небезпеч­них хімічних, радіоактивних, біологічних речовин, раптове руйну­вання споруд та будівель, аварії на інженерних мережах і спорудах життєзабезпечення, гідродинамічні аварії на греблях, дамбах тощо.

До надзвичайних ситуацій природного характеру Положення відносить: небезпечні геологічні, метеорологічні, гідрологічні морські та прісноводні явища, деградацію ґрунтів чи надр, при­родні пожежі, зміну стану повітряного басейну, інфекційну захво­рюваність людей, сільськогосподарських тварин, масове ураження сільськогосподарських рослин хворобами чи шкідниками, зміну стану водних ресурсів та біосфери тощо.

Зауважимо, що, наприклад, такі надзвичайні ситуації техноген­ного походження, як пожежі в житлових масивах, транспортні ка­тастрофи, вибухи на промислових об'єктах тощо, далеко не завжди мають своїми наслідками негативні зміни в довкіллі, чи створюють загрозу виникнення таких змін. Деякі з надзвичайних ситуацій природного походження, особливо ті, що мають нетривалий харак­тер (наприклад, ураган, тайфун, землетрус тощо), як правило, пов'язані не стільки з екологічними, скільки з економічними наслідками. Що стосується інфекційної захворюваності людей, сільськогосподарських тварин, масового ураження сільськогоспо­дарських рослин, то визначення заходів щодо їх ліквідації є сфе­рою регулювання санітарно-епідеміологічного, а не екологічного законодавства.

За всіх особливостей тих чи інших надзвичайних ситуацій їм вла­стиві чотири головні ознаки: виникають раптово, розвиваються швидко, призводять до руйнівних та інших негативних наслідків, потребують для їх ліквідації здійснення комплексу надзвичайних заходів. Раптовість не означає, що певних подій, які несуть у собі ризик (імовірність заподіяння) негативних впливів на довкілля, за­подіяння шкоди здоров'ю населення, ніхто не чекає. Навпаки, всі знають, що можливі стихійні лиха (повені, землетруси тощо), тех-

697

Розділ XX. Правове регулювання відносин щодо надзвичайних ... ситуацій

ногенні аварії та катастрофи. До цих подій готуються: запроваджу­ються системи кризового моніторингу за станом довкілля, розроб­ляються плани заходів, які мають зменшити негативні наслідки стихійних сил чи аварій, забезпечити оперативне реагування на да­ного роду техногенно-екологічні ситуації, передбачити всі можливі варіанти захисту населення та територій від дії небезпечних фак­торів надзвичайних екологічних ситуацій та ліквідацію цих наслідків, визначаються органи, відповідальні за організацію за­ходів, спрямованих на захист населення та територій від наслідків аварій, катастроф, стихійного лиха, передбачають спеціальні дже­рела фінансування заходів, спрямованих на усунення наслідків надзвичайних екологічних ситуацій, компенсацію шкоди, що за­подіяна населенню та юридичним особам техногенно-екологічни­ми інцидентами та стихійним лихом.

Варто зазначити, що наведені ознаки надзвичайних ситуацій використовуються і в законодавстві зарубіжних країн при регла­ментації відносин, що виникають внаслідок негативних техноген­них та природних впливів на довкілля. Так, Закон СІЛА про стихійні лиха виділяє такі ознаки лиха, як заподіяння великої шко­ди, необхідність надання екстреної загальнодержавної допомоги. А за Законом про суперфонд та іншими актами екологічного зако­нодавства США надзвичайні дії мають здійснюватися, якщо пору­шення стандартів на викид, скид забруднюючих речовин, розміщення небезпечних матеріалів становлять реальну загрозу для життя людей, їх благополуччя (власності) та навколишнього середовища.

$ 2. Правовий режим зони надзвичайної екологічної ситуації

Правовий режим зони надзвичайної екологічної ситуації передба­чає умови для оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної еко­логічної ситуації і спрямований на запобігання людським і матеріаль­ним втратам, відвернення загрози життю і здоров 'ю громадян, а та­кож усунення негативних наслідків надзвичайної екологічної ситуації (ст. 8 Закону України «Про зону надзвичайної екологічної ситу­ації»).

698

§ 2. Правовий режим зони надзвичайної екологічної ситуації

Правові норми, що забезпечують правовий режим зон надзви­чайної екологічної ситуації, містяться в більш як 200 нормативно-правових актах різного рівня та юридичної сили — в Конституції та законах України, указах Президента України, постановах Кабінету Міністрів України, актах центральних органів виконавчої влади. При цьому найбільша регулююча роль і питома вага у відповідній сфері належить нормативно-правовим актам Кабінету Міністрів України.

Аналіз правових норм, що регулюють суспільні відносини в сфері запобігання та ліквідації надзвичайних екологічних ситуацій, свідчить про те, що вони утворюють складний комплексний пра­вовий інститут, якому притаманні певні риси, що потребують по­глибленого аналізу. Особливістю його є те, що дія його правових норм поширюється на всі сфери економіки, види виробничої та іншої господарської діяльності, де можуть виникнути техногенні інциденти з небезпечними для навколишнього природного середо­вища, здоров'я людей наслідками. Відповідні правові норми містяться в законах України «Про транспорт», «Про трубопро­відний транспорт», «Про пестициди і агрохімікати», «Про повод­ження з радіоактивними відходами», «Про електроенергетику», «Про захист рослин», «Про меліорацію земель», «Про перевезення небезпечних вантажів» тощо.

Характерною рисою цього правового інституту є й поширення його правового регулювання на всі органи державної влади, місце­вого самоврядування, підприємства, установи, організації, грома­дян, що мають забезпечувати організацію і реалізацію заходів що­до реагування на надзвичайні ситуації із небезпечними для довкілля та здоров'я населення наслідками. Таке правове регулю­вання забезпечується, зокрема, Конституцією України (статті 85, 106), законами України «Про міліцію», «Про Збройні Сили Ук­раїни», «Про Службу безпеки України», «Про внутрішні війська Міністерства внутрішніх справ України», «Про ветеринарну меди­цину», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим», «Про Раду національної без­пеки і оборони України», «Про війська Цивільної оборони Ук­раїни», «Про місцеві державні адміністрації», «Про участь грома­дян в охороні громадського порядку і державного кордону»; поста­нови Кабінету Міністрів України про затвердження Положення про єдину систему запобігання і реагування на надзвичайні ситу-

699

Розділ XX. Правове регулювання відносин щодо надзвичайних ... ситуацій

ації техногенного та природного характеру від 3 серпня 1998 р., Положення про Державний координаційний центр реагування на надзвичайні ситуації на водних об'єктах від 18 серпня 1999 р. та ін.

Специфіку аналізованого правового інституту значною мірою визначають норми, що передбачають спеціальні заходи щодо за­побігання та ліквідації надзвичайних екологічних ситуацій: інфор­маційного, фінансового, матеріально-технічного, аварійно-ряту­вального та іншого характеру. Вони містяться в законах України: «Про телебачення і радіомовлення», «Про державну таємницю», «Про зв'язок», «Про порядок висвітлення діяльності органів дер­жавної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засо­бами масової інформації», «Про державну підтримку засобів масо­вої інформації та соціальний захист журналістів», «Про затверд­ження завдань Національної програми інформатизації на 1998— 2000 роки», «Про внесення змін до Закону України «Про держав­ну таємницю», «Про радіочастотний ресурс України» тощо. А та­кож зазначені норми містяться в законах України: «Про державний матеріальний резерв», «Про гуманітарну допомогу», «Про форму­вання, порядок надходження і використання коштів Фонду для здійснення заходів щодо ліквідації наслідків Чорнобильської ката­строфи та соціального захисту населення», «Про аварійно-ряту­вальні служби» та ін.

Значна кількість норм з питань надзвичайних екологічних ситу­ацій міститься в екологічному законодавстві, а саме в законах Ук­раїни «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про зону надзвичайної екологічної ситуації», природоресурсних кодексах та законах (з питань охорони і використання землі, надр, вод, лісу, атмосферного повітря, тваринного світу), в інших норма­тивно-правових актах екологічної спрямованості.

Питання запобігання епідеміям та епізоотіям, надання медичної допомоги у випадках надзвичайних екологічних ситуацій урегульо­вані законодавством України про охорону здоров'я: Основами за­конодавства України про охорону здоров'я, законами України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення», «Про ветеринарну медицину», «Про карантин рослин» тощо.

Після Чорнобильської катастрофи набуло розвитку як са­мостійний блок законодавство про ліквідацію наслідків аварії на ЧАЕС. Три основні закони, присвячені відповідним проблемам: «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного за-

700

§ 2. Правовий режим зони надзвичайної екологічної ситуації

бруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи», «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорно­бильської катастрофи», «Про загальні засади подальшої експлуа­тації і зняття з експлуатації Чорнобильської АЕС та перетворення зруйнованого четвертого енергоблоку цієї АЕС на екологічну без­печну систему», що неодноразово змінювалися і доповнювалися, є основою цієї галузі законодавства. Важливу роль у запобіганні над­звичайним ситуаціям в ядерній галузі відіграють також закони України «Про поводження з радіоактивними відходами» та «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку».

Серед міжнародних багатосторонніх договорів у відповідній сфері важливе значення мають Конвенція про транскордонний вплив промислових аварій ( 1992 р.), Конвенція про ядерну безпе­ку (1994 р.), Конвенція про оперативне оповіщення про ядерну аварію (1986 р.), Конвенція про допомогу у випадку ядерної аварії чи радіаційної аварійної ситуації (1986 р.), Конвенція про фізич­ний захист ядерного матеріалу (1980 р.), Конвенція про запобіган­ня забрудненню моря скидами відходів та інших матеріалів з вне­сеними до неї поправками (1994 р.), Об'єднана конвенція про без­пеку поводження з відпрацьованим паливом та про безпеку пово­дження з радіоактивними відходами (1997 р.)

Міжнародними документами рекомендаційного характеру у відповідній сфері регулювання є також ряд актів МАГАТЕ, зокре­ма Міжнародні основні норми безпеки для захисту від іонізуючих випромінювань та безпечного поводження з джерелами ви­промінювання (1996 р.), Принципи поводження з радіоактивними відходами (1995 р.) тощо.

Питання співробітництва у зазначеній сфері знайшли відобра­ження й у ряді двосторонніх угод України з іншими державами. До них належать, зокрема, Угода між Кабінетом Міністрів України та Урядом Угорської Республіки про співробітництво та надання взаємної допомоги в галузі попередження надзвичайних ситуацій та ліквідації їхніх наслідків від 27 жовтня 1998 р.

Центральне ядро законодавства України про правовий режим зон надзвичайної екологічної ситуації становлять норми, що визначають підстави для оголошення окремої місцевості такою зоною. До цих підстав, зокрема, належать:

— негативні зміни, що сталися в навколишньому природному середовищі, які суттєво обмежують або унеможливлюють прожи-

701

Розділ XX. Правове регулювання відносин щодо надзвичайних ... ситуацій

вання населення і провадження господарської діяльності на відповідній території;

— значне збільшення рівня захворюваності населення внаслідок
негативних змін у навколишньому природному середовищі.

Відповідно до Порядку класифікації надзвичайних ситуацій тех­ногенного та природного характеру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24 березня 2004 р., залежно від об­сягів заподіяних наслідків, технічних і матеріальних ресурсів, не­обхідних для їх ліквідації, визначаються чотири рівні надзвичайних ситуацій — державний, регіональний, місцевий та об'єктовий.

Для визначення конкретного рівня надзвичайної ситуації вста­новлюються такі критерії: територіальне поширення та обсяги технічних і матеріальних ресурсів, необхідних для ліквідації наслідків надзвичайної ситуації; кількість людей, які постраждали або умови життєдіяльності яких було порушено внаслідок надзви­чайної ситуації; розмір заподіяних (очікуваних) збитків.

Надзвичайною ситуацією державного рівня визнається така ситу­ація:

• яка поширилась або може поширитися на територію інших
  держав;

• яка поширилася на територію двох чи більше регіонів Украї­
  ни (Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севас­
  тополя), а для її ліквідації необхідні матеріальні й технічні ресурси
  в обсягах, що перевищують можливості цих регіонів, але не менш
  як 1 % обсягу видатків відповідних місцевих бюджетів (надзвичай­
  на ситуація державного рівня за територіальним поширенням);

• яка призвела до загибелі понад 10 осіб або внаслідок якої по­
  страждало понад 300 осіб (постраждалі — особи, життю або здо­
  ров'ю яких було заподіяно шкоду внаслідок надзвичайної ситуації),
  чи було порушено нормальні умови життєдіяльності понад 50 тис.
  осіб на тривалий час (більш як на три доби);

• внаслідок якої загинуло понад 5 осіб або постраждало понад
  100 осіб, чи було порушено нормальні умови життєдіяльності по­
  над 10 тис. осіб на тривалий час (більш як на три доби), а збитки
  (оцінені в установленому законодавством порядку), спричинені
  надзвичайною ситуацією, перевищили 25 тис. мінімальних роз­
  мірів (на час виникнення надзвичайної ситуації) заробітної плати;

• збитки від якої перевищили 150 тис. мінімальних розмірів за­
  робітної плати;

702

§ 2. Правовий режим зони надзвичайної екологічної ситуації

— яка в інших випадках, передбачених актами законодавства, за
своїми ознаками визнається як надзвичайна ситуація державного

рівня.

Надзвичайною ситуацією регіонального рівня визнається така си­туація:

• яка поширилася на територію двох чи більше районів (міст
  обласного значення) Автономної Республіки Крим, областей, а для
  її ліквідації необхідні матеріальні й технічні ресурси в обсягах, що
  перевищують можливості цих районів, але не менш як 1 % обсягу
  видатків відповідних місцевих бюджетів (надзвичайна ситуація
  регіонального рівня за територіальним поширенням);

• яка призвела до загибелі від трьох до п'яти осіб або внаслідок
  якої постраждало від 50 до 100 осіб, чи було порушено нормальні
  умови життєдіяльності від 1 тис. до 10 тис. осіб на тривалий час
  (більш як на три доби), а збитки перевищили 5 тис. мінімальних
  розмірів заробітної плати;

• збитки від якої перевищили 15 тис. мінімальних розмірів за­
  робітної плати.

Надзвичайною ситуацією місцевого рівня визнається ситуація:

• яка вийшла за межі територій потенційно небезпечного
  об'єкта, загрожує довкіллю, сусіднім населеним пунктам, інженер­
  ним спорудам, а для її ліквідації необхідні матеріальні і технічні ре­
  сурси в обсягах, що перевищують власні можливості потенційно
  небезпечного об'єкта;

• внаслідок якої загинуло одна—дві особи або постраждало від
  20 до 50 осіб, чи було порушено нормальні умови життєдіяльності
  від 100 до 1000 осіб на тривалий час (більш як на три доби), а збит­
  ки перевищили 0,5 тис. мінімальних розмірів заробітної плати;

• збитки від якої перевищили 2 тис. мінімальних розмірів за­
  робітної плати.

Надзвичайною ситуацією об'єктового рівня визнається така, яка не підпадає під названі вище визначення.

Відповідна територія оголошується зоною надзвичайної еко­логічної ситуації Президентом України за пропозицією Ради національної безпеки і оборони України або за поданням Кабіне­ту Міністрів України. Указ Президента України про оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації за­тверджується Верховною Радою України протягом двох днів з дня звернення Президента України (ст. 6 Закону України «Про зону надзвичайної екологічної ситуації»)

703

Розділ XX. Правове регулювання відносин щодо надзвичайних ... ситуацій

Кабінет Міністрів України вносить подання про оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації на підставі пропозицій центрального органу виконавчої влади, до відання якого віднесені питання екологічної безпеки, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Се­вастопольської міських державних адміністрацій, органів місцево­го самоврядування або за власною ініціативою.

У ст. 6 Закону України «Про зону надзвичайної екологічної си­туації» визначені також положення, що мають бути відбиті в Указі Президента України про оголошення окремої місцевості зоною над­звичайної екологічної ситуації. До них належать: обставини, що ста­ли причиною оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації; обґрунтування необхідності оголошення ок­ремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації; межі те­риторії, на якій оголошується зона надзвичайної екологічної ситу­ації; заходи щодо організаційного, фінансового та матеріально-технічного забезпечення життєдіяльності населення в зоні надзви­чайної екологічної ситуації; основні заходи, що запроваджуються для подолання наслідків надзвичайної екологічної ситуації; обме­ження на певні види діяльності в зоні надзвичайної екологічної си­туації; час, з якого окрема місцевість оголошується зоною надзви­чайної екологічної ситуації, і строк, на який ця територія оголо­шується такою зоною.

Указ Президента України про оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації має негайно доводитися до відома населення через засоби масової інформації та систему оповіщення цивільної оборони.

Згідно зі ст. 9 Закону України «Про зону надзвичайної еко­логічної ситуації» дія правового режиму зони надзвичайної екологічної ситуації може бути достроково припинена Президентом України за пропозицією Ради національної безпеки і оборони України або за поданням Кабінету Міністрів України у разі усунення обставин, що стали причиною оголошення окремої місцевості зоною надзви­чайної екологічної ситуації, виконання заходів, які необхідно було здійснити для нормалізації екологічного стану на території зони надзвичайної екологічної ситуації.

Припинення дії правового режиму зони надзвичайної еко­логічної ситуації на території Автономної Республіки Крим або в окремих її місцевостях може ініціювати Верховна Рада Автономної Республіки Крим.

704

§ 2. Правовий режим зони надзвичайної екологічної ситуації

Подання Кабінету Міністрів України про дострокове припинен­ня дії правового режиму зони надзвичайної екологічної ситуації має готуватися з урахуванням пропозицій органів місцевого само­врядування та місцевих органів виконавчої влади.

Дострокове припинення дії правового режиму зони надзвичай­ної екологічної ситуації приводить до того, що така територія не вважається зоною надзвичайної екологічної ситуації. Встановлено також, що межі території, на якій оголошується зона надзвичайної екологічної ситуації, можуть бути змінені з дотриманням вимог, встановлених ст. 6 Закону України «Про зону надзвичайної еко­логічної ситуації».

Запровадження правового режиму зони надзвичайної екологічної ситуації передбачає виділення державою та/або органами місцево­го самоврядування додаткових фінансових та інших матеріальних ресурсів, достатніх для нормалізації екологічного стану та відшко­дування нанесених збитків, запровадження спеціального режиму поставок продукції для державних потреб, реалізацію комплексних та цільових програм громадських робіт (частина друга ст. 8 Закону України «Про зону надзвичайної екологічної ситуації»). Кошти на забезпечення діяльності, пов'язаної з ліквідацією наслідків надзви­чайних екологічних ситуацій, згідно зі ст. 10 зазначеного закону мають в обов'язковому порядку виділятися з державного та місце­вих бюджетів, резервного фонду Кабінету Міністрів України чи інших джерел, не заборонених законом.

Реалізація зазначених законодавчих вимог забезпечується за допо­могою спеціальних фінансово-правових приписів. Вони містяться в:

• Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні»,
  яким на місцеві ради та їх виконавчі органи покладається прийнят­
  тя рішень та здійснення заходів, у тому числі фінансового характе­
  ру, щодо ліквідації наслідків екологічних катастроф, стихійного
  лиха, епідемій, епізоотій, інших надзвичайних ситуацій, інформу­
  вання про них населення, залучення в установленому законом по­
  рядку до цих робіт підприємств, установ та організацій, а також на­
  селення (статті 26, 33);

• Законі України «Про поставки продукції для державних по­
  треб», який визначає умови та порядок поставки на контрактній
  (договірній) основі продукції, необхідної для державних потреб, у
  тому числі для запобігання надзвичайним екологічним ситуаціям
  та ліквідації їх наслідків;

23 5-200 705

Розділ XX. Правове регулювання відносин щодо надзвичайних ... ситуацій

• 
  Законі України «Про державний матеріальний резерв», який
  визначає загальні принципи формування, розміщення, зберігання,
  використання, поповнення та поновлення запасів державного ма­
  теріального резерву, призначених для виконання першочергових
  робіт під час ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій та для ви­
  конання інших заходів, передбачених законодавством;

• Положенні про резервний фонд Кабінету Міністрів України,
  затвердженому Постановою Верховної Ради України від 22 лютого
  1996 р. Згідно з Положенням резервний фонд Кабінету Міністрів
  України утворюється відповідно до Закону України «Про бюджет­
  ну систему України» для фінансування невідкладних витрат,
  пов'язаних з надзвичайними ситуаціями; робіт по ліквідації
  наслідків стихійних явищ та аварій; непередбачених витрат,
  пов'язаних з введенням законів; інших заходів, не передбачених і
  які не могли бути передбачені під час затвердження Державного
  бюджету України, з визначенням при цьому розміру коштів, що не
  може перевищувати 20 % загального обсягу резервного фонду;

• Порядку створення і використання матеріальних резервів для
  запобігання, ліквідації надзвичайних ситуацій техногенного і при­
  родного характеру та їх наслідків, затвердженого постановою
  Кабінету Міністрів України від 29 березня 2001 р. Передбачено, що
  резерви використовуються тільки для: здійснення запобіжних за­
  ходів у разі загрози виникнення надзвичайних ситуацій; ліквідації
  надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру та їх
  наслідків; проведення невідкладних відновних робіт; надання гро­
  мадянам, постраждалим від наслідків надзвичайних ситуацій, од­
  норазової матеріальної допомоги для забезпечення їх життєдіяль­
  ності; розгортання та утримання тимчасових пунктів проживання і
  харчування постраждалих громадян;

• Порядку фінансування робіт із запобігання і ліквідації над­
  звичайних ситуацій та їх наслідків, затвердженого постановою
  Кабінету Міністрів України від 4 лютого 1999 р. Ним, зокрема,
  встановлено, що фінансування заходів щодо запобігання виник­
  ненню та ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій залежно від їх
  рівня здійснюється Радою міністрів Автономної Республіки Крим,
  центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами
  місцевого самоврядування відповідно до законодавства на основі
  затверджених планів робіт, програм. Фінансування заходів щодо
  ліквідації надзвичайних ситуацій на об'єктах усіх форм власності

706

§ 2. Правовий режим зони надзвичайної екологічної ситуації

здійснюється відповідно до їх рівнів: об'єктового рівня — за раху­нок власних коштів підприємств, установ та організацій, на тери­торії яких виникла надзвичайна ситуація; місцевого і регіонально­го рівнів — за рахунок власних коштів підприємств, установ та ор­ганізацій, на території яких виникла надзвичайна ситуація, і додат­ково — за рахунок районних резервів (місцевий рівень) та резервів Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій (регіональ­ний рівень), створених відповідно до законодавства; загальнодер­жавного рівня — за рахунок коштів, передбачених державним бю­джетом на ці цілі, в тому числі, частково, з резервного фонду Кабінету Міністрів України;

— Порядку відшкодування шкоди особам, які постраждали від надзвичайних обставин, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 5 жовтня 1992 р. Цим документом визна­чається статус осіб, які постраждали від надзвичайних обставин (потерпілі), порядок забезпечення їх у разі необхідності житлом, відшкодування потерпілим заподіяних матеріальних збитків, їх працевлаштування та надання іншої необхідної допомоги.

За наявності підстав у межах зони надзвичайної екологічної си­туації може запроваджуватися правовий режим надзвичайного стану відповідно до Закону України «Про правовий режим надзвичайно­го стану». В умовах надзвичайного стану допускається тимчасове, зумовлене загрозою, обмеження у здійсненні конституційних прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юри­дичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень. Надзвичай­ний стан в Україні або в окремих її місцевостях вводиться Указом Президента України, який підлягає затвердженню Верховною Ра­дою України протягом двох днів з моменту звернення Президента України (статті 1, 2, 4, 5 Закону України «Про правовий режим надзвичайного стану»).

Відповідно до зазначеного правового режиму можуть вживатися заходи щодо: встановлення особливого режиму виїзду і в'їзду; по­силення охорони громадського порядку та об'єктів, що забезпечу­ють життєдіяльність населення; запровадження особливого поряд­ку розподілення продуктів харчування і предметів першої не­обхідності серед населення; відселення людей із місць, небезпеч­них для їх проживання, з обов'язковим наданням їм жилих приміщень для постійного або тимчасового проживання; прове-

707

Розділ XX. Правове регулювання відносин щодо надзвичайних ... ситуацій

дення мобілізації ресурсів підприємств, установ та організацій не­залежно від форм власності, зміна режиму їх роботи та профілю виробничої діяльності в межах, необхідних для проведення аварійно-рятувальних та відновлювальних робіт, тощо.

У разі виникнення потреби в терміновому виконанні в зоні над­звичайної екологічної ситуації великих обсягів аварійно-рятуваль­них та відновлювальних робіт Президент України може прийняти рішення про залучення та виконання таких робіт військовими ча­стинами Збройних Сил України та іншими утвореними відповідно до закону України військовими формуваннями.

Рішенням про встановлення правового режиму зони надзвичай­ної екологічної ситуації, з метою здійснення заходів для норма­лізації екологічного стану, можуть встановлюватися обмеження на здійснення певних видів діяльності шляхом встановлення тимчасо­вої заборони на: будівництво та функціонування об'єктів, що ста­новлять підвищену екологічну небезпеку; застосування в господар­ській та іншій діяльності особливо небезпечних речовин (хімічних, радіоактивних, токсичних, вибухових тощо), засобів захисту рос­лин, сукупність властивостей яких і/або особливостей їх стану мо­жуть погіршувати екологічну ситуацію в цій зоні, функціонування санаторно-курортних закладів; провадження будь-якої іншої діяль­ності, що становить підвищену екологічну небезпеку.

? 3. Державне управління у сфері

регулювання відносин, що виникають у зв 'язку

із надзвичайними екологічними ситуаціями

Забезпечення екологічної безпеки, захист населення від надзви­чайних екологічних ситуацій є конституційним обов'язком держа­ви (ст. 16 Основного Закону України). Здійснення цього обов'язку покладається на органи державної влади та місцевого самовряду­вання, повноваження яких у даній сфері визначені законодавст­вом. Такими органами є: Верховна Рада України, Президент Ук­раїни, Кабінет Міністрів України, центральні органи виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, місцеві ради та їх виконавчі комітети. Ці органи

708

§ 3. Державне управління у сфері регулювання відносин, що виникають ...

пов'язані між собою функціональною спрямованістю у розв'язанні проблем запобігання надзвичайним екологічним ситуаціям та ліквідації їх наслідків і утворюють певну організаційну систему. В ній, як і в інших соціальних системах, кожний структурний еле­мент має певне призначення, несе властиве йому навантаження, забезпечується певна узгодженість і скоординованість між окреми­ми елементами.

Зазначимо, що для більшості органів, що належать до органі­заційної системи державного регулювання і управління цією сфе­рою суспільних відносин, функція забезпечення захисту населення від надзвичайних екологічних ситуацій є складовою більш широкої їх діяльності. Але серед них є й такі, для яких здійснення зазначе­ної функції є їх головним призначенням. Щоб найбільш повно розглянути особливості завдань та компетенцію різних органів у даній сфері, доцільно їх класифікувати залежно від функціональ­них повноважень та територіальних масштабів діяльності.

Засади визначення відповідної класифікації містяться в Законі України «Про захист населення і територій від надзвичайних ситу­ацій техногенного і природного характеру», а детально, за всіма па­раметрами вона висвітлюється в постанові Кабінету Міністрів Ук­раїни від 3 серпня 1998 р. «Про єдину державну систему запобіган­ня і реагування на надзвичайні ситуації техногенного і природно­го характеру». Згідно з цими нормативно-правовими актами єдина державна система запобігання і реагування на надзвичайні ситуації техногенного і природного характеру — центральні та місцеві ор­гани виконавчої влади, виконавчі органи рад, державні підприємства, установи та організації з відповідними силами і за­собами, які здійснюють нагляд за забезпеченням техногенної та природної безпеки, організовують проведення роботи із запобіган­ня надзвичайним ситуаціям техногенного та природного поход­ження і реагування у разі їх виникнення з метою захисту населен­ня і довкілля, зменшення матеріальних втрат.

Завданнями єдиної державної системи запобігання і реагування на надзвичайні ситуації є: розроблення нормативно-правових актів, а також норм, правил та стандартів з питань запобігання надзвичай­ним ситуаціям та забезпечення захисту населення і територій від їх наслідків; забезпечення готовності центральних та місцевих ор­ганів виконавчої влади, виконавчих органів рад, підпорядкованих їм сил і засобів до дій, спрямованих на запобігання і реагування на

709

Розділ XX. Правове регулювання відносин щодо надзвичайних ... ситуацій

надзвичайні ситуації; забезпечення реалізації заходів щодо за­побігання виникненню надзвичайних ситуацій; навчання населен­ня щодо поведінки та дій у разі виникнення надзвичайної ситуації; виконання цільових і науково-технічних програм, спрямованих на запобігання надзвичайним ситуаціям, забезпечення сталого функціонування підприємств, установ та організацій, зменшення можливих матеріальних втрат; збирання і аналітичне опрацювання інформації про надзвичайні ситуації, видання інформаційних ма­теріалів з питань захисту населення і територій від наслідків над­звичайних ситуацій; прогнозування і оцінка соціально-еко­номічних наслідків надзвичайних ситуацій, визначення на основі прогнозу потреби в силах, засобах, матеріальних та фінансових ре­сурсах; створення, раціональне збереження і використання резер­ву матеріальних та фінансових ресурсів, необхідних для запобіган­ня і реагування на надзвичайні ситуації; проведення державної ек­спертизи, забезпечення нагляду за дотриманням вимог щодо захи­сту населення і територій від надзвичайних ситуацій (у межах по­вноважень центральних та місцевих органів виконавчої влади); оповіщення населення про загрозу та виникнення надзвичайних ситуацій, своєчасне та достовірне його інформування про фактич­ну обстановку і вжиті заходи; захист населення у разі виникнення надзвичайних ситуацій; проведення рятувальних та інших невідкладних робіт щодо ліквідації надзвичайних ситуацій, ор­ганізація життєзабезпечення постраждалого населення; пом'як­шення можливих наслідків надзвичайних ситуацій у разі їх виник­нення; здійснення заходів щодо соціального захисту постраждало­го населення, проведення гуманітарних акцій; реалізація визначе­них законодавством прав у сфері захисту населення від наслідків надзвичайних ситуацій, у тому числі осіб (чи їх сімей), що брали безпосередню участь у ліквідації цих ситуацій; участь у міжнарод­ному співробітництві у сфері цивільного захисту населення; ор­ганізація роботи, пов'язаної з постійним спостереженням за по­тенційно екологічно і техногенно небезпечними об'єктами та їх ек­сплуатацією або виведенням з технологічного обороту.

Єдина державна система запобігання і реагування на надзви­чайні ситуації техногенного і природного характеру складається з постійно діючих функціональних і територіальних підсистем і має чо­тири рівні — загальнодержавний, регіональний, місцевий та об'єктовий.

710

§ 3. Державне управління у сфері регулювання відносин, що виникають ...

Функціональні підсистеми створюються міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади для організації роботи, пов'язаної із запобіганням надзвичайним ситуаціям та за­хистом населення і територій від їх наслідків. У надзвичайних си­туаціях сили і засоби функціональних підсистем регіонального, місцевого та об'єктового рівня підпорядковуються в межах, що не суперечать законодавству, органам управління відповідних тери­торіальних підсистем єдиної державної системи.

Організаційна структура та порядок діяльності функціональних підсистем єдиної державної системи і підпорядкованих їм сил і за­собів визначаються в положеннях про них, які затверджуються відповідними міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади за погодженням з Міністерством України з пи­тань надзвичайних ситуацій.

Територіальні підсистеми єдиної державної системи, що розгля­дається, створюються в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі для запобігання і реагування на над­звичайні ситуації в межах відповідних регіонів.

Структура і порядок діяльності територіальних підсистем єдиної державної системи і підпорядкованих їм сил і засобів визначають­ся в положеннях про них, які затверджуються Головою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, головами обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій.

Кожний рівень єдиної державної системи має координуючі та постійні органи управління щодо розв'язання завдань у сфері за­побігання надзвичайним ситуаціям, захисту населення і територій від їх наслідків, систему повсякденного управління, сили і засоби, резерви матеріальних та фінансових ресурсів, системи зв'язку та інформаційного забезпечення.

Відповідно до Закону України «Про захист населення і тери­торій від надзвичайних ситуацій техногенного і природного харак­теру» (ст. 27) органами управління у даній сфері суспільних відно­син є: Кабінет Міністрів України; спеціально уповноважений цен­тральний орган виконавчої влади, до компетенції якого віднесено питання захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру; інші спеціально уповнова­жені центральні органи виконавчої влади; місцеві органи виконав­чої влади в межах повноважень, визначених законом; органи міс­цевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом.

711

Розділ XX. Правове регулювання відносин щодо надзвичайних ... ситуацій

Координацію діяльності органів виконавчої влади у сфері захи­сту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру здійснюють: Рада національної безпеки і оборони України в межах, передбачених Законом України «Про Раду національної безпеки і оборони України», Кабінет Міністрів України. Для координації діяльності державних органів виконавчої влади з питань техногенно-екологічної безпеки, надзвичайних си­туацій та з питань безпечної життєдіяльності населення Кабінет Міністрів України утворює відповідні комісії (ради). У разі необ­хідності для ліквідації наслідків надзвичайної ситуації техногенно­го та природного характеру Кабінет Міністрів України утворює спеціальні комісії загальнодержавного, регіонального, місцевого та об'єктового рівнів (ст. 28 Закону України «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру»).

Рада національної безпеки і оборони України у цій сфері: — розробляє та розглядає на своїх засіданнях питання, які нале­жать до сфери національної безпеки і оборони, та подає пропозиції Президентові України щодо визначення стратегічних національних інтересів України, концептуальних підходів та напрямів забезпе­чення національної безпеки і оборони, в тому числі в екологічній сфері; проектів державних програм, доктрин, законів України, указів Президента України, міжнародних договорів, інших норма­тивних актів та документів з питань національної безпеки і оборо­ни; удосконалення системи забезпечення національної безпеки, утворення, реорганізації та ліквідації органів виконавчої влади у цій сфері; проекту Закону України про Державний бюджет України по статтях, пов'язаних із забезпеченням національної безпеки і оборони України; матеріального, фінансового, кадрового, ор­ганізаційного та іншого забезпечення виконання заходів з питань національної безпеки і оборони; заходів екологічного характеру відповідно до масштабу потенційних та реальних загроз національ­ним інтересам України; доручень, пов'язаних з вивченням кон­кретних питань та здійсненням відповідних досліджень у сфері національної безпеки і оборони, органам виконавчої влади та на­уковим закладам України; забезпечення і контролю надходження та опрацювання необхідної інформації, її збереження, конфіденційності та використання в інтересах національної безпе­ки України, аналізу на її основі стану і тенденції розвитку подій,

712

§ 3. Державне управління у сфері регулювання відносин, що виникають ...

що відбуваються в Україні й у світі; питань оголошення в разі по­треби окремих місцевостей України зонами надзвичайної еко­логічної ситуації;

• здійснює поточний контроль за діяльністю органів виконав­
  чої влади у сфері національної, в тому числі екологічної, безпеки,
  подає Президентові України відповідні висновки та пропозиції;

• координує та контролює діяльність органів виконавчої влади
  по організації захисту населення та забезпеченню його життєдіяль­
  ності, охороні життя, здоров'я, конституційних прав, свобод і за­
  конних інтересів громадян, підтриманню громадського порядку
  при виникненні кризових ситуацій, що загрожують екологічній
  безпеці України та здійснює інші повноваження у відповідній
  сфері.

До повноважень Кабінету Міністрів України відповідно до За­кону України «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру» (ст. 29) у сфері за­хисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенно­го та природного характеру належить: забезпечення реалізації політики держави у сфері захисту населення і територій від надзви­чайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобіган­ня цим ситуаціям та реагування на них, ліквідації їх наслідків; здійснення заходів щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю в умовах виникнення надзвичайних ситуацій техно­генного та природного характеру; розробка і здійснення загально­державних програм у сфері захисту населення і територій від над­звичайних ситуацій техногенного та природного характеру; здійснення інших повноважень, визначених Конституцією та зако­нами України, актами Президента України.

Повноваження у відповідній сфері Міністерства України з пи­тань надзвичайних ситуацій, що сьогодні є спеціально уповноваже­ним центральним органом виконавчої влади, визначені Законом України «Про захист населення і територій від надзвичайних ситу­ацій техногенного і природного характеру» (ст. ЗО), а також Поло­женням про це міністерство, затвердженим Указом Президента України від 28 жовтня 1996 р. (із наступними змінами).

Згідно з цими нормативно-правовими актами до компетенції цього міністерства віднесено: забезпечення реалізації політики дер­жави у сфері захисту населення і територій від надзвичайних ситу-

713

Розділ XX. Правове регулювання відносин щодо надзвичайних ... ситуацій

ацій техногенного та природного характеру, запобігання цим ситу­аціям і реагування на них, ліквідації їх наслідків та наслідків Чор­нобильської катастрофи; керівництво діяльністю підпорядкованих йому органів управління з питань надзвичайних ситуацій техноген­ного та природного характеру, спеціальних і спеціалізованих фор­мувань; здійснення державного нагляду і контролю за розроблен­ням та реалізацією заходів у сфері захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру; за­твердження планів локалізації і ліквідації аварій (катастроф); про­ведення науково-дослідних робіт у сфері захисту населення і тери­торій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру; здійснення інших повноважень, визначених законами України, актами Президента України.

Спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади, до компетенції якого віднесено питання захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, створює разом з Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями відповідні територіальні органи подвійного підпорядкування. Керівники цих органів призначають­ся спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади, до компетенції якого віднесено питання захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, за погодженням з відповідною державною адміні­страцією.

Інші спеціально уповноважені центральні органи виконавчої влади (Мінприроди України, Держкомводгосп України, Мінтранс України тощо) Законом «Про захист населення і територій від над­звичайних ситуацій техногенного і природного характеру» (ст. 31) у сфері захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру: розробляють і здійснюють організаційні та інженерно-технічні заходи у своїй галузі; забезпе­чують здійснення підприємствами, установами та організаціями, що належать до сфери їх управління, заходів щодо запобігання ви­никненню надзвичайних ситуацій техногенного та природного ха­рактеру і проведення аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт у разі виникнення надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру відповідно до аварійних планів; розробляють і затверджують галузеві норми та правила безпеки виробництва,

714

§ 3. Державне управління у сфері регулювання відносин, що виникають ...

технологічних процесів, продукції; організовують і здійснюють проведення науково-дослідних, дослідно-конструкторських, ви­пробувальних і проектних робіт з питань забезпечення безпеки ви­робленої продукції, підвищення безпеки виробництва на підприємствах, в установах та організаціях, що належать до сфери їх управління; здійснюють інші повноваження, визначені законами України, актами Президента України.

Певні повноваження у сфері захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру зако­нодавством (ст. 32 Закону України «Про захист населення і тери­торій від надзвичайних ситуацій техногенного і природного харак­теру») покладаються на Раду міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації та органи місцевого самовря­дування. А саме у межах відповідних територій вони: беруть участь у забезпеченні реалізації політики держави у сфері захисту насе­лення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та при­родного характеру; здійснюють управління через відповідні тери­торіальні підсистеми єдиної державної системи; забезпечують про­ведення евакуаційних заходів у разі виникнення надзвичайних си­туацій техногенного та природного характеру; здійснюють підго­товку населення до дій у надзвичайних ситуаціях техногенного та природного характеру відповідно до своїх повноважень; створюють фінансові та матеріальні резерви для ліквідації надзвичайних ситу­ацій техногенного та природного характеру та їх наслідків відповідно до законодавства; забезпечують організацію і проведен­ня аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт, а також підтримання громадського порядку під час їх проведення; сприя­ють сталому функціонуванню об'єктів господарювання у зоні ви­никнення надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру; здійснюють інші повноваження, визначені законами України, актами Президента України.

Складовими єдиної державної системи запобігання та реагуван­ня на надзвичайні ситуації є також відповідні сили і засоби функціональних і територіальних підсистем, а також недержавні (добровільні) рятувальні формування, які залучаються для вико­нання відповідних робіт.

Військові і спеціальні цивільні аварійно/пошуково-рятувальні формування, з яких складаються зазначені сили і засоби, укомп­лектовуються з урахуванням необхідності проведення роботи в

715

Розділ XX. Правове регулювання відносин щодо надзвичайних ... ситуацій

автономному режимі протягом не менше трьох діб і перебувають у стані постійної готовності (далі — сили постійної готовності).

Сили постійної готовності згідно із законодавством можуть за­лучатися для термінового реагування у разі виникнення надзвичай­ної ситуації з повідомленням про це відповідних центральних та місцевих органів виконавчої влади, виконавчих органів рад, керівників державних підприємств, установ та організацій.

Спеціально підготовлені сили і засоби Міністерства оборони України у виняткових випадках залучаються для ліквідації надзви­чайних ситуацій у порядку, визначеному Законом України «Про надзвичайний стан».

Сили і засоби МВС України, Держкомкордону України і Служ­би безпеки України залучаються до ліквідації надзвичайних ситу­ацій та їх наслідків у межах, що не суперечать законодавству.

За рішеннями Ради міністрів Автономної Республіки Крим, об­ласних, Київської та Севастопольської міських, районних, держав­них адміністрацій і виконавчих органів рад, за наказами керівників державних підприємств, установ та організацій на базі існуючих спеціалізованих служб і підрозділів (будівельних, медичних, хімічних, ремонтних та інших) утворюються позаштатні спеціалізо­вані формування, призначені для проведення конкретних видів невідкладних робіт у процесі реагування на надзвичайні ситуації. Ці формування проходять спеціальне навчання, періодично залу­чаються до участі у практичному відпрацюванні дій з ліквідації надзвичайних ситуацій разом із силами постійної готовності.

Рекомендована література

1. Балюк Г. І. Правові аспекти забезпечення ядерної та радіа­
   ційної (радіоекологічної) безпеки в Україні. — К., 1997.

2. Екологічне право. — К., 2001.

3. Єрофеєв М. І. Конституційне право громадян на безпечне
довкілля та його забезпечення в умовах виникнення надзвичайних
екологічних ситуацій // Конституція України — основа подальшо­
го розвитку законодавства. — К., 1997.

4. Комарницький В. М. Правовий режим зон надзвичайних еко­
логічних ситуацій в Україні. — Луганськ, 2002.

716

Рекомендована література

5. 
   Кузніченко С. Надзвичайні спеціальні адміністративно-правові
   режими у законодавстві України // Право України. — 2000. —
   № 12.

6. Краснова И. О. Зона зкологического бедствия: пути формиро-
   вания новой правовой категории в зарубежном праве // Государст-
   во и право. — 1994. — № 6.

717

Розділ XXI

Правове регулювання поводження з відходами виробництва та споживання

§ 1. Поняття та види відходів

Відходи — будь-які речовини, матеріали і предмети, що утворю­ються у процесі людської діяльності і не мають подальшого викорис­тання за місцем утворення чи виявлення та яких їх власник повинен позбутися шляхом утилізації чи видалення.

Україна належить до кола країн із найбільш високими абсолют­ними обсягами утворення та накопичення промислових відходів. Домінують при цьому відходи гірничодобувної промисловості. Щороку на підприємствах України утворюється близько 100 млн. тонн токсичних відходів, які містять шкідливі для здоров'я люди­ни важкі метали (хром, свинець, нікель, кадмій, ртуть). Переваж­но це відходи підприємств чорної і кольорової металургії, хімічної промисловості, машинобудування. Окрему групу токсичних відхо­дів становлять заборонені до застосування хімічні засоби захисту рослин. За офіційними статистичними даними, кількість цих відходів, накопичених в Україні, становить понад 13 тис. тонн¹.

Серйозною стала проблема й побутових відходів. У населених пунктах країни щороку накопичується близько 35 млн. кубометрів твердих побутових відходів, які захоронюються на 770 полігонах

¹ Загальнодержавна програма поводження з токсичними відходами, затвердже­на Законом України від 14 вересня 2000 р. // Відомості Верховної Ради України. — 2000. - № 44. - Ст. 374.

718

§ 1. Поняття та види відходів

загальною площею майже 3 тис. гектарів¹. У цілому під терикона­ми, шламосховищами, відвалами і різними звалищами знаходить­ся близько 160 тис. гектарів землі. Ці відходи є істотним фактором засмічення, зараження і забруднення навколишнього природного середовища.

Для запобігання негативному впливу на навколишнє природне середовище чинне законодавство встановлює спеціальний право­вий режим поводження з відходами, який передбачає комплекс певних заходів та правил поводження з відходами на усіх стадіях — від їх утворення до знешкодження і захоронення. Цей режим регу­люється законами України «Про охорону навколишнього природ­ного середовища», «Про відходи», «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення», «Про поводження з радіоактивними відходами», «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку», «Про металобрухт», Кодексом України про надра та іншими нормативно-правовими актами.

Закон України «Про відходи» є базовим у регулюванні пра­вовідносин з відходами. Його норми конкретизовані у підзаконних актах, що були прийняті на його виконання, зокрема: у Порядку ведення реєстру об'єктів утворення, оброблення та утилізації відходів, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 31 серпня 1998 р., Порядку ведення реєстру місць видалення відходів та Порядку розроблення, затвердження і перегляду лімітів на утворення та розміщення відходів, затверджених постановами Кабінету Міністрів України від 3 серпня 1998 р., Порядку ведення державного обліку та паспортизації відходів, затвердженому поста­новою Кабінету Міністрів України від 1 листопада 1999 р.

Відповідно до Закону України «Про відходи» та інших норма­тивно-правових актів виділяють кілька груп відходів: за сферою ут­ворення — відходи виробництва та споживання і побутові відходи; за ступенем небезпечності та характером впливу на навколишнє при­родне середовище і людину — токсичні, вибухові, вогненебезпечні, радіоактивні відходи тощо (небезпечні відходи); залежно від стану, в якому перебувають відходи, — газоподібні, рідинні, тверді, сумішеві.

' Програма поводження з твердими побутовими відходами, затверджена поста­новою Кабінету Міністрів України від 4 березня 2004 р. № 265 // Офіційний вісник України. — 2004. — № 10. — Ст. 595.

719

Розділ XXI. Правове регулювання поводження з відходами виробництва ...

Систематизований перелік відходів та кодів, що закріплюються за ними, міститься у Державному класифікаторі відходів, який ве­деться з метою надання різнобічної та обгрунтованої інформації про відходи. Відповідно до Державного класифікатора України «Класифікатор відходів» ДК 005—96, затвердженого наказом Держ­стандарту України 29 лютого 1996 р. (із змінами, внесеними згідно з наказом Державного комітету України по стандартизації, метро­логії та сертифікації від 30 березня 2000 р.) до відходів виробництва належать: залишки сировини, матеріалів, напівфабрикатів тощо, які утворені в процесі виробництва продукції і втратили свої спо­живчі властивості; супутні гірничі породи та залишкові продукти (шлам, пил, відсіви тощо); новоутворені речовини та їх суміші, що не є метою даного виробництва (шлак, зола, кубові залишки, інші тверді утворення, а також рідини та аерозолі); залишкові продукти сільськогосподарського виробництва (у тому числі тваринництва), лісівництва; бракована, некондиційна продукція чи забруднена не­безпечними речовинами і не придатна до використання.

До категорії відходів належать також непридатна до експлуатації продукція, вироби, медичні препарати, які втратили свої споживчі властивості і в яких містяться певні хімічні та біологічні компонен­ти, що потребують небезпечного видалення. Зазначена категорія належать до відходів споживання, серед яких окремо виділяють по­бутові відходи. Побутові відходи можуть бути твердими та рідинни­ми. Твердими є відходи, що утворюються в процесі життєдіяль­ності людини й накопичуються у житлових будинках, закладах соціальної сфери (харчові відходи, предмети домашнього вжитку, сміття, опале листя, макулатура, скло, метал, полімерні матеріали тощо) і не мають подальшого використання за місцем їх утворен­ня. Рідинні побутові відходи — господарчо-побутові (від миття, прання) та каналізаційні стоки (за винятком промислових) за відсутності централізованого водовідведення.

Для боротьби з побутовими відходами у країні передбачається система збирання та вивезення твердих і рідких побутових відходів, яка включає послідовність виконання технологічних операцій з ви­лучення, накопичення і розміщення відходів у спеціально відведе­них місцях та їх вивезення у пункти знешкодження.

Окрему категорію відходів утворюють відходи як вторинна сиро­вина, до яких відповідно до Закону України «Про відходи» нале­жать відходи, для утилізації та переробки яких в Україні існують

720

§ 1. Поняття та види відходів

відповідні технології та виробничо-технологічні і/або економічні передумови. Прикладом таких відходів є металобрухт. Правове ре­гулювання відносин, пов'язаних із збиранням та прийманням ме­талобрухту здійснюється Законом України «Про металобрухт». За­кон вводить поняття металобрухту та операцій з ним, визначає ви­моги до суб'єктів господарювання, які здійснюють операції з мета­лобрухтом, державне регулювання, контроль та нагляд за здійснен­ням операцій з металобрухтом.

Особлива увага у законодавстві України приділена небезпечним відходам. До них належать відходи, що мають такі фізичні, хімічні, Зіологічні чи інші небезпечні властивості, які створюють або мо-створити значну небезпеку для навколишнього природного

гредовища і здоров'я людини та які потребують спеціальних ме-

здів і засобів поводження з ними. На виконання міжнародних зобов'язань України, що виплива-

зть з її участі у Базельській конвенції про контроль за транскор­донними перевезеннями небезпечних відходів та їх видаленням (1989 р.), була прийнята постанова Кабінету Міністрів України від 13 липня 2000 р. «Про затвердження Положення про контроль за

ранскордонними перевезеннями небезпечних відходів та їх іізацією/видаленням і Жовтого та Зеленого переліків відходів».

Іим затверджені так звані Жовтий та Зелений переліки відходів. За їм Положенням до небезпечних відходів належать відходи, вклю-*ені до Жовтого переліку і мають одну чи більше небезпечних

частивостей, а також до Зеленого переліку за відповідними озна­ками.

Особливу небезпеку для людини становлять радіоактивні відхо­ди. До них належать матеріальні об'єкти та субстанції, активність радіонуклідів або радіоактивне забруднення яких перевищує межі, встановлені діючими нормами, за умови, що використання цих об'єктів та субстанцій не передбачається. Поводження з радіоак­тивними відходами передбачає всі види діяльності (включаючи діяльність, пов'язану із зняттям з експлуатації), що стосуються оперування, обробки, в тому числі попередньої, кондиціонування, перевезення, зберігання чи захоронення радіоактивних відходів.

Закон України «Про поводження з радіоактивними відходами» поділяє радіоактивні відходи на довгоіснуючі та короткоіснуючі. Довгоіснуючі — це радіоактивні відходи, рівень звільнення яких від контролю органу державного регулювання ядерної та

721

Розділ XXI. Правове регулювання поводження з відходами виробництва ...

радіаційної безпеки досягається через 300 років і більше. Корот-коіснуючі — це радіоактивні відходи, рівень звільнення яких від контролю досягається раніше ніж через 300 років.

§ 2. Правовий режим відходів виробництва та споживання

Правовому регулюванню підлягають усі етапи поводження з відходами, включаючи діяльність, у процесі якої утворюються відходи у сфері виробництва і споживання, а також діяльність що­до збирання, перевезення, зберігання, оброблення, утилізації, ви­далення, знешкодження і захоронення відходів, контролю за цими операціями та нагляду за місцями видалення.

Державна політика у сфері поводження з відходами в Україні ба­зується на таких принципах, як:

• забезпечення повного збирання і своєчасного знешкодження
  та видалення відходів, а також дотримання правил екологічної без­
  пеки при поводженні з ними;

• зведення до мінімуму утворення відходів та зменшення їх не­
  безпечності;

• забезпечення комплексного використання матеріально-сиро­
  винних ресурсів;

• сприяння максимально можливій утилізації відходів шляхом
  прямого повторного чи альтернативного використання ресурсно-
  цінних відходів;

• забезпечення безпечного видалення відходів, що не підляга­
  ють утилізації, шляхом розроблення відповідних технологій, еко­
  логічно безпечних методів та засобів поводження з відходами;

• організація контролю за місцями чи об'єктами розміщення
  відходів для запобігання шкідливому впливу їх на навколишнє
  природне середовище та здоров'я людини;

• здійснення комплексу науково-технічних та маркетингових
  досліджень для виявлення і визначення ресурсної цінності відходів
  з метою їх ефективного використання;

• сприяння створенню об'єктів поводження з відходами;

• забезпечення соціального захисту працівників, зайнятих у
  сфері поводження з відходами;

722

§ 2. Правовий режим відходів виробництва та споживання

— обов'язковий облік відходів на основі їх класифікації та пас­
портизації (ст. 5 Закону України «Про відходи»).

Крім того, основними принципами державної політики у сфері по­водження з радіоактивними відходами є:

• пріоритет захисту життя та здоров'я персоналу, населення та
  довкілля від впливу радіоактивних відходів згідно з державними
  нормами радіаційної безпеки;

• розмежування функцій державного контролю та управління у
  сфері поводження з радіоактивними відходами;

• реалізація державної політики у відповідній сфері шляхом
  розробки та виконання довгострокової Державної програми пово­
  дження з радіоактивними відходами;

• перегляд і затвердження Державної програми поводження з
  радіоактивними відходами кожні три роки;

—_; прийняття рішень щодо розміщення нових сховищ радіоак­тивних відходів з участю громадян, їх об'єднань, а також місцевих органів державної влади і місцевого самоврядування;

• гарантування надійної ізоляції радіоактивних відходів від
  довкілля при обгрунтуванні безпеки сховищ радіоактивних
  відходів;

• зберігання радіоактивних відходів у виробників відходів об­
  межений час з наступною передачею спеціалізованим підприєм­
  ствам по поводженню з радіоактивними відходами;

• відповідальність виробників радіоактивних відходів за безпе­
  ку під час поводження з радіоактивними відходами до передачі їх
  спеціалізованим підприємствам по поводженню з радіоактивними
  відходами;

• заборона проведення робіт з захоронення радіоактивних
  відходів юридичним і фізичним особам, внаслідок діяльності яких
  утворюються радіоактивні відходи та які поставляють і використо­
  вують радіоактивні речовини, ядерні установки (ст. З Закону Ук­
  раїни «Про поводження з радіоактивними відходами»).

Основним завданням законодавства про відходи закон висуває вимоги щодо екологічно безпечного поводження з відходами, за­безпечення мінімального утворення відходів, розширення викори­стання їх у господарській діяльності, запобігання шкідливому впливу відходів на навколишнє природне середовище та здоров'я людини. Мета запобігання чи мінімізації екологічної та екогенної шкоди, що завдається відходами виробництва і споживання, дося-

723

Розділ XXI. Правове регулювання поводження з відходами виробництва ...

гається за допомогою встановлення у законодавстві різнобічних за­ходів та вимог, що утворюють правовий механізм поводження з та­кими відходами.

Найбільш загальні вимоги у сфері охорони навколишнього при­родного середовища від забруднення відходами встановлені у За­коні України «Про відходи» шляхом визначення правового режиму поводження з відходами.

Правовий режим поводження з відходами — це система встанов­лених законодавством правових заходів, норм і правил, що визна­чають правові засади поводження з відходами з метою запобігання негативному впливу відходів на навколишнє природне середовище та здоров'я людини.

Відповідно до Закону України «Про відходи», «поводження з відходами» — це дії, спрямовані на запобігання утворенню відходів, їх збирання, перевезення, зберігання, оброблення, утилізацію, ви­далення, знешкодження і захоронення, включаючи контроль за цими операціями та нагляд за місцями видалення. Утворення відходів у виробника відходів (фізичної або юридичної особи, діяльність якої призводить до утворення відходів) можливе лише за наявності лімітів на їх утворення. Збирання відходів — це діяльність, пов'язана з вилученням, накопиченням і розміщенням відходів у спеціально відведених місцях чи об'єктах, включаючи сортування відходів з метою подальшої утилізації чи видалення.

До поводження з відходами входять також дії щодо їх викорис­тання, тобто застосування відходів у процесі здійснення госпо­дарської діяльності для виробництва продукції, товарів, отримання енергії та усунення їх небезпечності, а саме: оброблення, видален­ня, утилізація та знешкодження відходів. Оброблення (перероблен­ня) відходів — це здійснення будь-яких технологічних операцій, пов'язаних із зміною фізичних, хімічних чи біологічних властиво­стей відходів, з метою підготовки їх до екологічно безпечного зберігання, перевезення, утилізації чи видалення. Утилізація відходів — використання відходів як вторинних матеріальних чи енергетичних ресурсів. Видалення відходів — здійснення операцій з відходами, що не призводять до їх утилізації. Знешкодження відходів — зменшення чи усунення небезпечності відходів шляхом механічного, фізико-хімічного чи біологічного оброблення.

Розміщення відходів — зберігання та захоронення у спеціально відведених для цього місцях чи об'єктах (сховищах, полігонах то-

724

§ 2. Правовий режим відходів виробництва та споживання

що). Зберігання відходів — тимчасове розміщення відходів у спеціально відведених місцях чи об'єктах (до їх утилізації чи вида­лення). Захоронення відходів — остаточне розміщення відходів при їх видаленні у спеціально відведених місцях чи на об'єктах таким чином, щоб довгостроковий шкідливий вплив відходів на навко­лишнє природне середовище та здоров'я людини не перевищував установлених нормативів.

Розміщення відходів дозволяється лише за наявності спеціаль­ного дозволу на визначених місцевими радами територіях у межах установлених лімітів з додержанням санітарних і екологічних норм та способом, що забезпечує можливість їх подальшого використан­ня як вторинної сировини і забезпечує безпеку для навколишньо­го природного середовища та здоров'я людей.

Перевезенням відходів є транспортування відходів від місць їх ут­ворення або зберігання до місць чи об'єктів оброблення, утилізації чи видалення. Транскордонне перевезення відходів — транспорту­вання відходів з території, на/або через територію України, на те­риторію або через територію іншої держави.

Дуже важливу роль у справі охорони навколишнього природно­го середовища відіграють вимоги до суб'єктів у сфері поводження з відходами, встановлення заходів запобігання утворенню відходів, виз­начення окремих вимог щодо поводження з небезпечними відходами тощо. Закон України «Про відходи» окремо висуває вимоги до гро­мадян України, іноземців, а також до суб'єктів господарської діяльності у сфері поводження з відходами. До обов'язків останніх відповідно до ст. 17 закону входить: запобігати утворенню та змен­шувати обсяги утворення відходів; забезпечувати приймання та утилізацію використаних пакувальних матеріалів і тари, в яких зна­ходилася продукція цих підприємств; визначати склад і властивості відходів, що утворюються, а також, за погодженням із спеціально уповноваженими органами виконавчої влади у сфері поводження з відходами, ступінь їх небезпечності для навколишнього природно­го середовища та здоров'я людини; виявляти і вести первинний поточний облік кількості, типу і складу відходів, що утворюються, і подавати щодо них статистичну звітність; забезпечувати повне збирання, належне зберігання та недопущення знищення і псуван­ня відходів, для утилізації яких в Україні існує відповідна техно­логія; брати участь у будівництві об'єктів поводження з відходами; здійснювати відповідні заходи для максимальної утилізації

725

Розділ XXI. Правове регулювання поводження з відходами виробництва ...

відходів; не допускати змішування відходів, якщо це не передбаче­но існуючою технологією; не допускати зберігання та видалення відходів у несанкціонованих місцях чи об'єктах; здійснювати кон­троль за станом місць чи об'єктів розміщення власних відходів; своєчасно в установленому порядку вносити плату за розміщення відходів; надавати місцевим органам виконавчої влади і місцевого самоврядування та іншим відповідним органам інформацію про відходи та пов'язану з ними діяльність, у тому числі про випадки несанкціонованого потрапляння відходів у навколишнє природне середовище та вжиті щодо цього заходи; призначати відповідаль­них осіб у сфері поводження з відходами; забезпечувати розробку в установленому порядку та виконання планів організації роботи у сфері поводження з відходами; при плануванні будівництва або ре­конструкції об'єкта поводження з відходами мати дозвіл на вико­нання цих дій відповідно до законодавства про містобудування, ви­конувати інші обов'язки, передбачені законодавством щодо за­побігання забрудненню навколишнього природного середовища відходами.

До заходів запобігання утворенню відходів та екологічно безпеч­ного поводження з ними, що запроваджуються урядом та цент­ральними і місцевими органами виконавчої влади в межах їх ком­петенції, зокрема, належать: встановлення нормативів утворення відходів на одиницю продукції; встановлення лімітів утворення та розміщення відходів та заборона ведення будь-якої господарської діяльності, пов'язаної з утворенням відходів, без одержання лімітів на обсяги утворення та розміщення відходів; встановлення загаль­них вимог щодо поводження з побутовими відходами, імпортними пакувальними матеріалами, тарою тощо; запровадження відповідно до законодавства санкцій за перевищення відповідних лімітів; за­борона визначення місць розміщення підприємств та інших об'єктів поводження з відходами, а також їх експлуатація, якщо во­ни не відповідають екологічним та санітарно-гігієнічним вимогам; заборона порушення строків переробки відходів, ввезених в Ук­раїну відповідно до встановлених квотами умов; встановлення квот на ввезення в Україну відходів як вторинної сировини; заборона ввезення в Україну відходів з метою їх зберігання чи захоронення та інші заходи.

На кожне місце чи об'єкт зберігання або видалення відходів складається спеціальний паспорт, в якому зазначаються наймену-

726

§ 2. Правовий режим відходів виробництва та споживання

вання та код відходів (згідно з державним класифікатором відходів), їх кількісний та якісний склад, походження, а також технічні характеристики місць чи об'єктів зберігання чи видалення і відомості про методи контролю та безпечної експлуатації цих місць чи об'єктів.

Видалення відходів здійснюється відповідно до встановлених за­конодавством вимог екологічної безпеки з обов'язковим забезпе­ченням можливості утилізації чи захоронення залишкових про­дуктів за погодженням з державною санітарно-епідеміологічною службою України.

Водночас забороняється захоронення відходів на найбільш еко­логічно та соціально цінних територіях. Так, забороняється не­санкціоноване скидання і розміщення відходів у підземних гори­зонтах, на території міст та інших населених пунктів, на територіях приррдно-заповідного фонду, на землях природоохоронного, оздо­ровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення, в межах водоохоронних зон та зон санітарної охорони водних об'єктів, в інших місцях, що може створювати небезпеку для на­вколишнього природного середовища та здоров'я людини. Захоро­нення відходів у надрах допускається у виняткових випадках за ре­зультатами спеціальних досліджень з дотриманням стандартів, норм і правил, передбачених законодавством України.

Окремі вимоги встановлюються законодавством щодо повод­ження з небезпечними відходами (ст. 34 Закону України «Про відходи»). Усі небезпечні відходи за ступенем їх шкідливого впли­ву на навколишнє природне середовище та на життя і здоров'я лю­дини відповідно до переліку небезпечних властивостей поділяють на класи і підлягають обліку. Відповідний клас відходів визна­чається виробником відходів відповідно до нормативно-правових актів, що затверджуються Мінприроди за погодженням з Держав­ною санітарно-епідеміологічною службою України.

Суб'єкт господарської діяльності, у власності або у користуванні якого є хоча б один об'єкт поводження з небезпечними відходами, зобов'язаний: забезпечити запобігання забрудненню ними навко­лишнього природного середовища, а у разі виникнення такого за­бруднення — ліквідувати забруднення та його наслідки; вживати заходів щодо запобігання аваріям і ліквідації їх наслідків та захисту людей і навколишнього природного середовища від їх впливу, а та­кож повідомляти органам виконавчої влади, місцевого самовряду-

727

Розділ XXI. Правове регулювання поводження з відходами виробництва ...

вання і населенню про такі аварії та вжиті заходи для їх ліквідації; забезпечувати експлуатацію зазначених об'єктів і перевезення не­безпечних відходів з додержанням вимог природоохоронного зако­нодавства; мати ліцензію на здійснення операцій у сфері поводжен­ня з небезпечними відходами; ідентифікувати об'єкти поводження з небезпечними відходами відповідно до Закону України «Про об'єкти підвищеної небезпеки» (2001 р.); мати план локалізації та ліквідації аварії на об'єкті й декларацію безпеки; надавати інфор­мацію про такі об'єкти відповідно до встановленого порядку.

У разі порушення суб'єктом господарської діяльності ліцензійних умов поводження з небезпечними відходами ліцензія анулюється в установленому законом порядку.

До поводження з небезпечними відходами допускаються особи, які мають професійну підготовку, підтверджену свідоцтвом (сер­тифікатом) на право роботи з небезпечними речовинами, та не ма­ють медичних протипоказань. Допуск працівників до роботи забез­печується відповідною посадовою особою підприємства, установи, організації.

Перевезення небезпечних відходів дозволяється лише за наяв­ності їх паспорта та ліцензії на поводження з ними в порядку, виз­наченому відповідним законодавством. Здійснюється таке переве­зення за умови обов'язкового страхування цивільної відповідаль­ності перевізника за збитки, які можуть бути завдані ним під час перевезення.

Розміщення небезпечних відходів дозволяється лише у спеціально обладнаних місцях та здійснюється відповідно до ліцензійних умов щодо поводження з небезпечними відходами. Провадження інших видів діяльності, не пов'язаної з поводженням з небезпечними відходами, на території, відведеній для їх розміщення, забороняється.

Зберігання небезпечних відходів на території підприємств, уста­нов, організацій — суб'єктів господарської діяльності здійснюється у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Суб'єкти господарської діяльності, на території яких зберігаються небез­печні відходи, належать відповідно до Закону до об'єктів підвище­ної небезпеки. Відповідальність такого суб'єкта за шкоду життю, здоров'ю, майну фізичних або юридичних осіб, яка може бути за­подіяна аваріями на таких об'єктах, підлягає обов'язковому стра­хуванню.

728

§ 2. Правовий режим відходів виробництва та споживання

Є особливості у законодавчому регулюванні транскордонного переміщення відходів. У Положенні про контроль за транскордон­ним перевезенням небезпечних відходів та їх утилізацією/видален­ням, затвердженому постановою Кабінету Міністрів від 13 липня 2000 р., передбачено загальні вимоги до експортно-імпортних опе­рації переміщення небезпечних відходів чи їх транзиту через тери­торію України.

Слід зазначити, що небезпечні відходи у разі їх транскордонно­го перевезення підлягають класифікації згідно з Міжнародним ко­дом ідентифікації відходів (МКІВ), крім випадків, коли транскор­донне перевезення здійснюється на підставі міжнародного догово­ру, у якому зазначається інший метод класифікації.

За загальним правилом, ввезення в Україну небезпечних відходів з метою їх зберігання чи захоронення забороняється. Положенням ре­гулюються випадки транзиту через територію України небезпечних відходів, експорт таких відходів, а також імпорт небезпечних відходів з метою їх утилізації/видалення. Для здійснення імпорту до Мінприроди України подаються документи щодо підтверджен­ня наявності ліцензій на здійснення відповідних операцій, а також відомості про походження і склад відходів; опис способу утиліза­ції/видалення; потужність і місце знаходження об'єкта для утиліза­ції/видалення; підтвердження наявності чинних дозволів місцевих органів Мінприроди України, Державної санітарно-епідеміоло­гічної служби України на експлуатацію об'єкта для утилізації/вида­лення небезпечних відходів, запропонованих для імпорту; відпо­відні висновки державної санітарно-гігієнічної експертизи; опис шляху транспортування відходів та ін.

Мінприроди України може надати письмову згоду на імпорт небез­печних відходів (протягом 70 днів) у разі дотримання таких умов:

• держава експорту є стороною Базельської конвенції про кон­
  троль за транскордонними перевезеннями небезпечних відходів та
  їх видаленням або з нею укладено відповідну міжнародну угоду
  щодо транскордонних перевезень небезпечних відходів;

• держава експорту не має технічних можливостей і необхідних
  потужностей для видалення таких відходів екологічно обгрунтова­
  ним способом (у разі, коли відходи імпортуються з метою видален­
  ня) або такі відходи використовуються як вторинна сировина в Ук­
  раїні;

• імпортер має можливість утилізувати/видаляти такі відходи
  екологічно обгрунтованим способом на санкціонованому об'єкті;

729

Розділ XXI. Правове регулювання поводження з відходами виробництва ...

• 
  контракт між експортером та особою, відповідальною за
  утилізацію/видалення, містить необхідні зобов'язання сторін і
  відповідає вимогам екологічно обгрунтованого поводження з відхо­
  дами;

• тара, маркування і транспортування відповідають вимогам
  визнаних міжнародних норм, стандартів і практики;

• підтверджено забезпеченість страхуванням відповідальності
  експортера та особи, що відповідає за утилізацію/видалення;

• імпортер або інший агент, який діє від його імені, є резиден­
  том або має відділення в Україні.

Окремо регулюється перевезення радіоактивних відходів (ст. 19 Закону України «Про поводження з радіоактивними відходами»), яке можуть здійснювати юридичні або фізичні особи, що мають відповідні ліцензії. Перевезення радіоактивних відходів здійснюється у транспортних пакувальних комплектах відповідно до затверджених норм, правил і стандартів, якими передбачаються: порядок їх перевезення; права та обов'язки вантажовідправника, перевізника та отримувача; заходи безпеки; вимоги до упаковки та транспортних засобів; заходи на випадок дорожньо-транспортних подій під час перевезення радіоактивних відходів; запобігання та заходи щодо ліквідації наслідків можливих радіаційних аварій; за­ходи фізичного захисту.

МВС України розробляє комплексну систему заходів щодо за­побігання дорожньо-транспортним подіям під час перевезення радіоактивних відходів. Умови та режим перевезення таких відходів повітряним, залізничним, водним або автомобільним транспортом погоджуються з відповідними службами МВС України.

У разі виникнення радіаційної аварії внаслідок дорожньо-транс­портної події під час перевезення радіоактивних відходів відповідальність за її ліквідацію, а також захист персоналу, насе­лення, навколишнього природного середовища покладається на вантажовідправника, якщо інше не передбачено угодою про пере­везення.

Правовий режим поводження з радіоактивними відходами має свої особливості, які встановлені Законом України «Про поводження з радіоактивними відходами» та іншими нормативно-правовими ак­тами у відповідній сфері.

Право на поводження з радіоактивними відходами мають юри­дичні та фізичні особи, які отримали дозвіл на здійснення відповідно-

730

§ 2. Правовий режим відходів виробництва та споживання

го виду діяльності {ліцензіати). На будь-якому етапі поводження з радіоактивними відходами зазначені особи зобов 'язані: забезпечува­ти безпеку під час проектування, вибору майданчика, будівництва, експлуатації та зняття з експлуатації споруд та обладнання, при­значених для поводження з радіоактивними відходами; своєчасно здійснювати переоцінку безпеки діючих об'єктів, призначених для поводження з радіоактивними відходами; забезпечувати розробку та реалізацію програм якості щодо безпеки поводження з радіоак­тивними відходами; вести власний облік таких відходів; забезпечу­вати їх фізичний захист; забезпечувати радіаційний моніторинг місць зберігання або їх захоронення; своєчасно інформувати орга­ни державної виконавчої влади і місцевого самоврядування про порушення в роботі об'єктів, призначених для поводження з радіоактивними відходами; вживати заходів щодо ліквідації радіаційних аварій та їх наслідків; бути спроможними відшкодува­ти збитки від радіаційних аварій під час поводження з радіоактив­ними відходами за рахунок власних коштів або коштів страхових організацій.

Закон встановлює правові вимоги щодо зберігання та захоро­нення радіоактивних відходів, забезпечення фізичного захисту під час поводження з ними; експлуатації та закриття (консервації) схо­вищ радіоактивних відходів, правового режиму територій, відведе­них під сховища радіоактивних відходів, та об'єктів, призначених для поводження з радіоактивними відходами.

Відповідно до ст. 18 закону забороняється діяльність, пов'язана з поводженням з радіоактивними відходами, якщо не вжито за­ходів забезпечення фізичного захисту, який передбачає єдину сис­тему планування, координації та контролю за комплексом ор­ганізаційних та технічних заходів, спрямованих на запобігання не­санкціонованому проникненню до сховищ, доступу до радіоактив­них відходів та їх використання, на своєчасне виявлення та припи­нення будь-яких посягань на цілісність і недоторканність споруд.

Зберігання та захоронення радіоактивних відходів дозволяється тільки у спеціально призначених для цього сховищах при забезпе­ченні їх ізоляції від навколишнього природного середовища систе­мою природних та штучних бар'єрів. Земельні ділянки, відведені під сховища радіоактивних відходів, виводяться з господарського обороту і відмежовуються від суміжних територій санітарно-захи­сними зонами. У межах відповідних санітарно-захисних зон забо-

731

Розділ XXI. Правове регулювання поводження з відходами виробництва ...

роняється: проживання населення; здійснення всіх видів водоко­ристування, лісокористування та користування надрами, за винят­ком зумовлених затвердженими проектами; проведення наукових досліджень без спеціальних дозволів; здійснення без спеціального дозволу сільськогосподарської, лісогосподарської та іншої вироб­ничої діяльності, спрямованої на одержання товарної продукції, а також будівництво об'єктів соціального та громадського призна­чення; будь-яка інша діяльність, яка не забезпечує режим радіаційної безпеки.

§ 3. Державне управління і контроль у сфері поводженням з відходами виробництва та споживання

Державне управління у сфері поводження з відходами здійсню­ють Кабінет Міністрів України, відповідні органи Автономної Ре­спубліки Крим, місцевих державних адміністрацій та місцевого са­моврядування, а також спеціально уповноважені органи виконав­чої влади у сфері поводження з відходами. До останніх належать Міністерство охорони навколишнього природного середовища, Державна санітарно-епідеміологічна служба України. Державне ре­гулювання безпеки під час поводження з радіоактивними відхода­ми здійснюють, крім того, МОЗ України; МВС України, інші ор­гани державної виконавчої влади згідно з законодавством.

Реалізує державну політику у сфері поводження з відходами Кабінет Міністрів України, компетенцією якого є, зокрема, забез­печення розроблення і виконання загальнодержавних і міждержав­них програм у відповідній сфері, затвердження порядку надання дозволів та встановлення умов збирання відходів; затвердження пе­реліку небезпечних відходів та відходів, транскордонне перевезен­ня і видалення яких підлягає державному регулюванню; переліку окремих видів відходів як вторинної сировини та встановлення квот на ввезення в Україну для утилізації таких відходів; переліку операцій, пов'язаних з утилізацією та видаленням відходів; визна­чення порядку обліку утворення, утилізації та видалення відходів; організація підготовки фахівців у сфері поводження з відходами; встановлення порядку розроблення, затвердження і перегляду лімітів на утворення та розміщення відходів; визначення органу ліцензування у сфері поводження з відходами та ін.

732

§ 3. Державне управління і контроль у сфері поводження з відходами ...

До повноважень місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування у сфері поводження з відходами належить серед іншого здійснення контролю за використанням відходів з урахуванням вимог безпеки для здоров'я людей і навколишнього природного середовища; розроблення схем санітарного очищення населених пунктів; складання і ведення реєстру об'єктів утворен­ня, оброблення та утилізації відходів і реєстру місць видалення відходів; організація ведення обліку утворення, оброблення, знеш­кодження, утилізації та видалення відходів, їх паспортизації; ор­ганізація збирання і видалення побутових відходів; затвердження за поданням органів спеціально уповноваженого центрального ор­гану виконавчої влади у сфері поводження з відходами лімітів на утворення та розміщення відходів; визначення в установленому за­коном порядку розміру платежів за розміщення відходів; забезпе­чення ліквідації несанкціонованих і неконтрольованих звалищ відходів самостійно або за рішенням уповноважених на те органів; зупинення дії дозволу на експлуатацію об'єкта поводження з не­безпечними відходами в разі порушення норм і правил охорони навколишнього природного середовища; надання дозволів на будівництво або реконструкцію (експлуатацію) об'єкта поводжен­ня з відходами на відповідній території у порядку, визначеному за­коном та ін. Органи місцевого самоврядування, крім того, прийма­ють рішення про відвід земельних ділянок для розміщення відходів і будівництва об'єктів поводження з відходами.

Спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади у сфері поводження з відходами є Мінприроди України, на яке покладається здійснення комплексного управління у відповідній сфері, проведення державної екологічної експертизи, видача дозволів на здійснення операцій з відходами, у тому числі на їх транскордонне перевезення; контроль за веденням первинно­го обліку щодо поводження з відходами та їх паспортизацією; участь у нормотворчій роботі з питань, що регулюють поводження з відходами; затвердження переліку небезпечних властивостей відходів за погодженням з Державною санітарно-епідеміологічною службою України та ін. Компетенція Мінприроди України у даній сфері управління визначається Законом України «Про відходи» (ст. 23) та Положенням про це міністерство.

До відання Державної санітарно-епідеміологічної служби України У сфері поводження з відходами належить здійснення державного

733

Розділ XXI. Правове регулювання поводження з відходами виробництва ...

санітарно-епідеміологічного нагляду за дотриманням державних санітарних норм, правил, гігієнічних нормативів під час поводжен­ня з відходами, а також забезпечення у відповідних нормативних документах вимог безпеки для здоров'я людини; проведення дер­жавної санітарно-гігієнічної експертизи і видача її висновків щодо об'єктів поводження з відходами; встановлення санітарно-гігієнічних вимог до продукції, що виробляється з відходів, видача гігієнічного сертифіката на неї; методичне забезпечення та здійснення контролю при визначенні рівня небезпечності відходів та інші функції, передбачені законами України.

Управлінська діяльність зазначених органів виконавчої влади, місцевого самоврядування та інших відповідно до покладених за­конодавством на них повноважень у сфері поводження з відхода­ми реалізується в межах організаційно-правових заходів (функцій), основними серед яких є:

• стандартизація і нормування;

• державний облік і звітність;

• економічне забезпечення відповідних заходів;

• контроль і нагляд;

• моніторинг та інформування;

• юридична відповідальність.

Стандартизація у сфері поводження з відходами. Згідно з Законом України «Про відходи» стандартизації підлягають поняття та терміни, що використовуються у сфері поводження з відходами, вимоги до класифікації відходів та їх паспортизації, способи виз­начення складу відходів та їх небезпеки, методи контролю за ста­ном накопичувачів, вимоги щодо безпечного поводження з відхо­дами, які забезпечують запобігання негативному впливу їх на на­вколишнє природне середовище та здоров'я людини, а також ви­моги щодо відходів як вторинної сировини (ст. 6). У системі діючих в Україні стандартів, зокрема у сфері стандартів навколиш­нього природного середовища (клас 13 «Довкілля» відповідно до «Класифікатора нормативних документів» ДК 004—99), виділено окремий підклас стандартів — «Відходи» 13.030, які містять основні поняття та терміни, що використовуються у сфері поводження з відходами, та загальні вимоги до них. Зазначений підклас у свою чергу поділяється на три групи: «Відходи взагалі» — 13.030.01, «Тверді відходи» — 13.030.10 та «Повторне використання» — 13.030.50. Перша група стандартів включає, наприклад, ДСТУ

734

§ 3. Державне управління і контроль у сфері поводження з відходами ...

2195—99 «Охорона природи. Поводження з відходами. Технічний паспорт відходу. Склад, вміст, викладення і правила внесення змін», ДСТУ 3911—99 «Охорона природи. Поводження з відхода­ми. Виявлення відходів і подання інформаційних даних про відхо­ди. Загальні вимоги». Друга група містить всього 27 стандартів, що стосуються твердих відходів, і включає: матеріали технічні (загальні технічні умови), а також технічні умови щодо трикотажних виробів із відходів виробництва, білкових відходів із шкіри тварин, лляних відходів, терміни та визначення щодо текстильних відходів, брухту та відходів дорогоцінних металів і сплавів та ін.

У сфері поводження з відходами відповідно до ст. 7 Закону Ук­раїни «Про відходи» встановлюються такі нормативи:

• граничні показники утворення відходів у технологічних про­
  цесах;

• питомі показники утворення відходів, використання та втрат
  сировини у технологічних процесах;

— інші нормативи, передбачені законодавством.
Нормативи у сфері поводження з відходами розробляються

відповідними міністерствами, іншими центральними органами ви­конавчої влади, підприємствами, установами та організаціями за погодженням зі спеціально уповноваженими органами виконавчої влади у сфері поводження з відходами.

Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 3 серп­ня 1999 р. «Про затвердження Порядку розроблення, затверджен­ня і перегляду лімітів на утворення та розміщення відходів» зазна­чені граничні та питомі нормативи утворення відходів знайшли відображення у лімітах на утворення відходів, які визначають мак­симальний обсяг відходів, на який у суб'єкта права власності на відходи є документально підтверджений дозвіл на передачу їх іншому власнику (на розміщення, утилізацію, знешкодження то­що) або на утилізацію чи розміщення на своїй території. Ліміт на утворення відходів визначається їх власником у процесі діяльності на підставі дозволу на розміщення відходів та договору на переда­чу відходів іншому власнику. Зазначений ліміт розраховується на підставі нормативів утворення для кожного виду відходів за класа­ми їх небезпеки і має дорівнювати сумарному обсягу відходів, розміщених на своїй території та переданих іншому власнику. Ліміт на утворення відходів не може перевищувати нормативно до­пустимих обсягів утворення відходів. Норматив утворення відходів

735

Розділ XXI. Правове регулювання поводження з відходами виробництва ..

визначається технологічним регламентом на підставі питомих по­казників утворення відходів, якими є обсяги відходів конкретного виду, що утворюються при виробництві одиниці продукції. Для твердих побутових відходів, що утворюються на території даного району, питомим показником утворення є обсяг відходів, який ут­ворюється на одну людину, що проживає в даному районі, працює на підприємстві, в установі, організації даного району. Граничним показником утворення відходів є нормативно допустимий обсяг ут­ворення відходів, а саме — максимальний обсяг відходів, що може утворитися в результаті технологічного процесу за умови дотри­мання встановленого технологічного регламенту.

Крім того, власникам відходів, які здійснюють лише їх розміщення, затверджується ліміт на розміщення відходів, яким є визначений обсяг відходів (окремо для кожного класу небезпеки), на який у власника відходів є дозвіл на їх розміщення, виданий органами Мінприроди на місцях.

Ліміти на утворення та розміщення відходів затверджуються Радою міністрів Автономної Республіки Крим та державними адміністраціями базового рівня, встановлюються терміном на один рік і доводяться до власників відходів, які отримали в установле­ному порядку дозвіл на розміщення відходів, до 1 жовтня поточно­го року.

Державний облік відходів — це єдина державна система збиран­ня, узагальнення, всебічного аналізу та зберігання відомостей про відходи під час їх утворення та здійснення операцій поводження з ними.

Державний облік відходів ведеться з метою уникнення некон-трольованого накопичення небезпечних, у тому числі радіоактив­них, відходів та забезпечення оперативного контролю за їх місцез­находженням, переміщенням, умовами їх зберігання та захоронен-ня. Державний облік відходів включає:

• паспортизацію та інвентаризацію відходів;

• ведення реєстру об'єктів утворення, оброблення, утилізації
  відходів, реєстру місць видалення відходів та Державного реєстру
  радіоактивних відходів;

• ведення Державного кадастру сховищ радіоактивних відходів
  та переліку місць тимчасового зберігання радіоактивних відходів.

Державному обліку та паспортизації підлягають в обов'язково­му порядку всі відходи, що утворюються на території України. Дер-

736

§ 3. Державне управління і контроль у сфері поводження з відходами ...

жавний облік та паспортизація відходів здійснюються у порядку, що встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до Порядку ведення державного обліку та паспорти­зації відходів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 1 листопада 1999 р., такий облік ґрунтується на даних спостережень за утворенням відходів та здійсненням операцій поводження з ними і включає ведення первинного обліку відходів та державної статистичної звітності про них. Первинний облік відходів ведуть підприємства відповідно до типових форм первин­ної облікової документації (картки, журнали, анкети) з викорис­танням відповідної нормативно-технічної, бухгалтерської та іншої документації. Зазначені відомості потім використовуються для заповнення форм державної статистичної звітності та ведення паспорта відходів.

Паспортизація відходів ведеться підприємствами з метою їх ви­черпної ідентифікації та визначення оптимальних шляхів повод­ження з ними і передбачає складення і ведення паспортів відходів, паспортів місць видалення відходів, реєстрових карт об'єктів утво­рення, оброблення та утилізації відходів відповідно до державного класифікатора ДК 005—96 «Класифікатор відходів».

Форми паспортів відходів розробляються Мінприроди за участю інших заінтересованих центральних органів виконавчої влади і за­тверджуються ним за погодженням з МОЗ України.

Реєстр об'єктів утворення, оброблення, утилізації відходів та
реєстр видалення відходів ведеться з метою забезпечення збирання,
оброблення, збереження та аналізу інформації про об'єкти утво­
рення відходів, повного обліку та опису функціонуючих, закритих
та законсервованих місць видалення відходів, їх якісного і
кількісного складу, здійснення контролю за впливом відходів на
навколишнє природне середовище та здоров'я людини. У зазначе­
них реєстрах визначаються номенклатура, обсяги утворення,
кількісні та якісні характеристики відходів, інформація про повод­
ження з ними. У реєстри заносяться дані на підставі звітних даних
виробників відходів, відомостей спеціально уповноважених органів
виконавчої влади у сфері поводження з відходами. Реєстр місць ви­
далення відходів, крім того, ведеться на підставі відповідних пас­
портів. Дані цього реєстру підлягають щорічному уточненню. Пра­
вила ведення реєстру об'єктів утворення, оброблення та утилізації
відходів встановлено, зокрема, у Порядку ведення реєстру об'єктів
24 5-200 737

Розділ XXI. Правове регулювання поводження з відходами виробництва ...

утворення, оброблення та утилізації відходів, затвердженому поста­новою Кабінету Міністрів України від 31 серпня 1998 р.

Відповідно до вимог Закону України «Про поводження з радіоактивними відходами» на всіх підприємствах, у результаті діяльності яких утворюються радіоактивні відходи чи вони здійснюють переробку, зберігання та захоронення таких відходів, обов'язково має проводитися державна інвентаризація радіоактив­них відходів. Результати такої інвентаризації забезпечують постійне поновлення Державного реєстру радіоактивних відходів та Держав­ного кадастру сховищ радіоактивних відходів. Порядок обліку радіоактивних відходів, зокрема порядок проведення державних інвентаризацій, встановлюється органом державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки, який здійснює також нагляд за їх виконанням. Організація проведення державних інвентаризацій покладається на орган державної виконавчої влади у сфері повод­ження з радіоактивними відходами. Організація та проведення та­кої інвентаризації, її обсяг і періодичність, а також процедура збо­ру й оформлення результатів інвентаризації встановлюється у По­рядку проведення державної інвентаризації радіоактивних відходів, затвердженому наказом Державного комітету ядерного регулюван­ня України від 11 лютого 2003 р.

Державний реєстр радіоактивних відходів являє собою послідо­вний поточний запис актів спеціальної форми про утворення, фізико-хімічний склад, обсяги, властивості, а також перевезення, зберігання та захоронення радіоактивних відходів.

Порядок ведення відповідних реєстрів визначається Кабінетом Міністрів України.

Державний кадастр сховищ радіоактивних відходів — це зведення систематизованих відомостей про об'єкти, призначені для зберігання чи захоронення радіоактивних відходів у єдину інфор­маційну експертну систему даних про місцезнаходження, кількісну та якісну характеристику сховищ таких відходів. Кадастр повинен містити систематизований банк даних щодо місцезнаходження, кількісних та якісних характеристик, умов зберігання або захоро­нення радіоактивних відходів, систем контролю та моніторингу.

Державний кадастр сховищ радіоактивних відходів підлягає без­строковому зберіганню. Положення про Державний реєстр радіоак­тивних відходів та Положення про Державний кадастр сховищ та місць тимчасового зберігання радіоактивних відходів затверджено постановою Кабінету Міністрів від 29 квітня 1996 р.

738

§ 3. Державне управління і контроль у сфері поводження з відходами ...

Створення і організація ведення Державного кадастру сховищ радіоактивних відходів покладається на МНС України. Ведення за­значених реєстру та кадастру здійснює Головний інформаційно-аналітичний центр державної системи обліку та інвентаризації радіоактивних відходів на базі Українського державного об'єднан­ня «Радон», до якого надходить інформація з регіональних центрів обліку радіоактивних відходів. Кадастр ведеться на основі реєстра­ційних карток, які заповнюють власники сховищ чи виробники радіоактивних відходів, що надсилаються ними до відповідних регіональних центрів обліку.

Система і форми звітності, порядок надання і використання відповідної інформації про відходи, а також порядок перегляду їх номенклатури розробляються на основі державного класифікатора відходів і затверджуються спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань статистики за поданням Мінприроди та інших заінтересованих центральних органів вико­навчої влади.

Ліцензування. Відповідно до законодавства про відходи деякі ви­ди діяльності у цій сфері допускаються тільки на підставі ліцензії. До таких видів належать будь-які операції у сфері поводження з небезпечними відходами; збирання і заготівля окремих видів відходів як вторинної сировини; встановлення порядку видачі доз­волу на транскордонне перевезення небезпечних відходів; встанов­лення порядку ввезення, вивезення і транзиту через територію Ук­раїни окремих видів відходів; здійснення діяльності у сфері повод­ження з радіоактивними відходами.

Конкретні вимоги ліцензування діяльності у відповідній сфері встановлюються Законом України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності» та деякими підзаконними нормативними актами, серед яких: Ліцензійні умови провадження діяльності із здійснення операцій у сфері поводження з небезпечними відхода­ми, затверджені наказом Держкомітету з питань регуляторної політики від 12 лютого 2001 р.; Ліцензійні умови провадження гос­подарської діяльності із збирання, заготівлі окремих видів відходів як вторинної сировини, затверджені спільним наказом Держ­комітету з питань регуляторної політики та Міністерства охорони навколишнього природного середовища від 9 березня 2001 р.

Ліцензія (дозвіл) на здійснення діяльності щодо поводження з відходами видається органом ліцензування, який встановлює Кабінет Міністрів України.

739

Розділ XXI. Правове регулювання поводження з відходами виробництва ...

Економічне забезпечення утилізації відходів і зменшення обсягів їх утворення являє собою ряд визначених законодавством економіко-правових заходів, які серед інших включають збори (платежі) за ут­ворення та розміщення відходів та заходи економічного стимулю­вання діяльності у зазначеній сфері. Зокрема, ст. 38 Закону Ук­раїни «Про відходи» передбачає такі заходи:

• лімітування обсягів утворення та розміщення відходів;

• встановлення нормативів плати та розміру платежів (зборів)
  за розміщення відходів;

• фінансування заходів щодо утилізації відходів та зменшення
  обсягів їх утворення;

• стимулювання та надання суб'єктам підприємницької діяль­
  ності, які утилізують, зменшують обсяги утворення відходів, впро­
  ваджують у виробництво маловідходні технології, здають відходи
  як вторинну сировину відповідно до законодавства податкових,
  кредитних та інших пільг.

Законодавством України можуть встановлюватися й інші ор­ганізаційно-економічні заходи щодо забезпечення утилізації відходів та зменшення обсягів їх утворення.

Збори за розміщення відходів є одним із найважливіших еле­ментів економіко-правового механізму природокористування та охорони навколишнього природного середовища і стягуються із суб'єктів підприємницької діяльності, у процесі діяльності яких ут­ворюються відходи. Розмір зборів встановлюється на основі норма­тивів, що розраховуються на одиницю обсягу утворених відходів, залежно від рівня їх небезпеки та цінності території, на якій вони розміщені. За понадлімітне розміщення відходів плата стягується у підвищеному розмірі. Одержані кошти зараховуються до відпо­відних фондів охорони навколишнього природного середовища згідно із законом.

Єдині на території України правила встановлення нормативів збору за розміщення відходів визначаються у Порядку встановлен­ня нормативів збору за забруднення навколишнього природного середовища і стягнення цього збору, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 1 березня 1999 р.

Заходи економічного стимулювання діяльності у сфері поводження з відходами здійснюються шляхом:

— надання підприємствам можливості залишати частину коштів
від платежів за розміщення відходів на фінансування заходів щодо

740

§ 3. Державне управління і контроль у сфері поводження з відходами ...

утилізації відходів та зменшення обсягів їх утворення відповідно до обґрунтованих інвестиційних проектів та програм;

• встановлення пільг щодо оподаткування прибутку від ре­
  алізації продукції, виготовленої з використанням відходів;

• пріоритетне державне кредитування;

• виділення спеціальних державних субсидій на зменшення
  відсотків за банківські кредити, пов'язані з інвестиціями, що спря­
  мовуються на утилізацію відходів і виготовлення відповідного ус­
  таткування;

• виділення дотацій з Державного бюджету України, рес­
  публіканського бюджету Автономної Республіки Крим і місцевих
  бюджетів та фондів охорони навколишнього природного середови­
  ща для перевезення відходів (вторинної сировини) чи напівфабри­
  катів, одержаних з цих відходів;

• встановлення пільг щодо поповнення обігових коштів
  підприємств, що здійснюють збирання і заготівлю, оброблення
  (перероблення) і утилізацію відходів як вторинної сировини, за
  умови цільового використання цих коштів для придбання та пере­
  робки таких відходів (ст. 40 Закону України «Про відходи») .

Органи державної влади та місцевого самоврядування можуть визначати у межах своїх повноважень додаткові заходи, пов'язані зі стимулюванням утилізації відходів та зменшенням обсягів їх ут­ворення.

Фінансування заходів щодо утилізації відходів та зменшення об­сягів їх утворення здійснюється за рахунок коштів виробників відходів та їх власників. Для фінансування цих заходів можуть за­лучатися кошти місцевих бюджетів, фондів охорони навколиш­нього природного середовища, добровільні внески підприємств, установ, організацій, громадян та їх об'єднань, а також кошти Дер­жавного бюджету України, передбачені на проведення заходів, що включаються в Державну програму соціального та економічного розвитку України.

Контроль і нагляд у сфері поводження з відходами. У зазначеній сфері здійснюється державний контроль і нагляд, виробничий та громадський контроль.

Державний контроль і нагляд у сфері поводження з відходами здійснюють спеціально уповноважений центральний орган вико­навчої влади у сфері поводження з відходами, яким є Мінприроди, інші спеціально уповноважені органи виконавчої влади у сфері по­водження з відходами.

741

^_

Розділ XXI. Правове регулювання поводження з відходами виробництва ...

Первинний виробничий контроль у сфері поводження з відходами здійснюють у межах своєї компетенції виробники відходів.

Громадський контроль у сфері поводження з відходами здійснюють громадські інспектори з охорони навколишнього природного сере­довища відповідно до законодавства.

Нагляд за додержанням законів у сфері поводження з відходами здійснює Генеральний прокурор України та підпорядковані йому органи прокуратури в межах повноважень, передбачених законом.

Моніторинг місць утворення, зберігання та видалення відходів є складовою єдиної системи державного моніторингу навколишньо­го природного середовища.

Міністерство охорони навколишнього природного середовища, Державна санітарно-епідеміологічна служба України, їх органи на місцях та інші спеціально уповноважені органи виконавчої влади у сфері поводження з відходами забезпечують заінтересовані органи державної влади, місцевого самоврядування, підприємства, уста­нови, організації, громадян та їх об'єднання інформацією про розташування місць чи об'єктів зберігання і видалення відходів, їх вплив на стан навколишнього природного середовища та здоров'я людини.

? 4. Юридична відповідальність у сфері поводження з небезпечними відходами

За загальним правилом, за порушення законодавства у сфері поводження з відходами посадові особи та громадяни несуть дис­циплінарну, адміністративну, цивільну чи кримінальну відповідальність. До юридичних осіб застосовуються попереджу­вальні заходи.

Загальні правопорушення у сфері поводження з відходами визна­чає Закон України «Про відходи» (ст. 43), а саме:

• порушення встановленого порядку поводження з відходами,
  що призвело або може призвести до забруднення навколишнього
  природного середовища, прямого чи опосередкованого шкідливо­
  го впливу на здоров'я людини та економічних збитків;

• самовільне розміщення чи видалення відходів;

• порушення порядку ввезення в Україну, вивезення і транзи­
  ту через її територію відходів як вторинної сировини;

742

§ 4. Юридична відповідальність у сфері поводження з небезпечними ...

• 
  невиконання розпоряджень і приписів органів, що здійсню­
  ють державний контроль та нагляд за операціями поводження з
  відходами та за місцями їх видалення;

• приховування, перекручення або відмову від надання повної
  та достовірної інформації за запитами посадових осіб і громадян та
  їх об'єднань стосовно безпеки утворення відходів та поводження з
  ними, в тому числі про їх аварійні скиди та відповідні наслідки;

• приховування перевищення встановлених лімітів на обсяги
  утворення та розміщення відходів;

• змішування чи захоронення відходів, для утилізації яких в
  Україні існує відповідна технологія, без спеціального дозволу
  спеціально уповноваженого органу виконавчої влади в галузі охо­
  рони навколишнього природного середовища;

• порушення правил ведення первинного обліку та здійснення
  контролю за операціями поводження з відходами;

• порушення строків подання і порядку звітності щодо утво­
  рення, використання, знешкодження та видалення відходів;

• невиконання вимог щодо поводження з відходами (під час їх
  збирання, перевезення, зберігання, оброблення, утилізації, знеш­
  кодження, видалення та захоронення), що призвело до негативних
  екологічних, санітарно-епідемічних наслідків або завдало ма­
  теріальної чи моральної шкоди;

• передачу відходів з порушенням установлених правил на
  зберігання, оброблення або видалення підприємствам чи ор­
  ганізаціям, що не мають відповідного дозволу на проведення цих
  операцій;

• порушення встановлених правил і режиму експлуатації уста­
  новок і виробництв з оброблення та утилізації відходів, а також
  полігонів для зберігання чи захоронення промислових, побутових
  та інших відходів (сміттєзвалищ, шламосховищ, золовідвалів
  тощо);

• виробництво продукції з відходів чи з їх використанням без
  відповідної нормативно-технічної та технологічної документації,
  погодженої в установленому порядку;

• недотримання умов ввезення відходів як вторинної сировини
  на територію України;

• несвоєчасне внесення платежів за розміщення відходів;

• порушення вимог безпечного перевезення небезпечних
  відходів.

743

Розділ XXI. Правове регулювання поводження з відходами виробництва ...

Зазначений перелік не є вичерпним. Законами України може бути встановлено відповідальність і за інші правопорушення зако­нодавства про відходи.

Попереджувальні заходи застосовуються до підприємств, уста­нов, організацій, як правило, у формі негативних фінансових наслідків за те чи інше правопорушення. Прикладом може бути внесення збору за розміщення відходів при перевищенні лімітів, який справляється відповідно до Закону України «Про охорону на­вколишнього природного середовища (ст. 44) за рахунок прибутку, що залишається у розпорядженні юридичних осіб, а не відносить­ся на валові витрати виробництва та обігу, якщо збір справляється у межах лімітів. У цьому полягають негативні фінансові наслідки для суб'єктів господарювання.

Дисциплінарна відповідальність застосовується у разі порушення винною особою законодавства у сфері поводження з відходами в процесі виконання трудових обов'язків. Дисциплінарні стягнення на фізичну особу накладаються у такому випадку на підставі Ко­дексу законів про працю України.

Конкретні склади правопорушень законодавства про відходи з установленням відповідних санкцій за їх скоєння визначаються у КпАП та КК України.

КпАП передбачається адміністративна відповідальність у ви­гляді штрафу на посадових осіб та громадян за такі правопорушен­ня, як:

• псування і забруднення сільськогосподарських та інших зе­
  мель: забруднення їх хімічними і радіоактивними речовинами, ви­
  робничими та іншими відходами (ст. 52);

• пошкодження лісу стічними водами, хімічними речовинами,
  нафтою і нафтопродуктами, промисловими і комунально-побуто­
  вими викидами, відходами і покидьками, що спричиняє його уси­
  хання чи захворювання (ст. 72);

• засмічення лісів відходами (ст. 73);

• порушення правил складування, зберігання, розміщення,
  транспортування, утилізації, ліквідації та використання відходів
  (ст. 82);

У зв'язку з прийняттям Закону України «Про відходи» у 1999 р. КпАП було доповнено рядом статей, які відповідали положенням закону, зокрема:

— порушення правил ведення первинного обліку та здійснення
контролю за операціями поводження з відходами або неподання чи

744

§ 4. Юридична відповідальність у сфері поводження з небезпечними ...

подання звітності щодо утворення, використання, знешкодження та видалення відходів з порушенням встановлених строків, а так само порядку подання такої звітності (ст. 82^і);

• виробництво продукції з відходів чи з їх використанням без
  відповідної нормативно-технічної та технологічної документації,
  погодженої в установленому порядку (ст. 82²);

• приховування, перекручення або відмова від надання повної
  та достовірної інформації за запитами посадових осіб і звернення­
  ми громадян та їх об'єднань щодо безпеки утворення відходів та
  поводження з ними, в тому числі про їх аварійні скиди та
  відповідні наслідки (ст. 82³);

• змішування чи захоронення відходів, для утилізації яких в Ук­
  раїні існує відповідна технологія, без спеціального дозволу (ст. 82⁴);

• порушення правил передачі відходів: передача відходів з по­
  рушенням установлених правил на зберігання, оброблення або ви­
  далення підприємствам чи організаціям, що не мають відповідно­
  го дозволу на проведення цих операцій (ст. 82⁵);

• порушення встановлених правил і режиму експлуатації уста­
  новок і виробництв з оброблення та утилізації відходів, а також
  полігонів для зберігання чи захоронення промислових, побутових
  та інших відходів (сміттєзвалищ, шламосховищ, золовідвалів тощо)
  (ст. 826);

• порушення правил застосування, зберігання, транспортуван­
  ня, знешкодження, ліквідації та захоронення пестицидів і агро-
  хімікатів, токсичних хімічних речовин та інших препаратів (ст. 83);

• приховування перевищення встановлених лімітів на обсяги
  утворення та розміщення відходів (ст. 91³).

Адміністративні штрафи накладаються відповідно до виду того чи іншого правопорушення посадовими особами державних ор­ганів охорони навколишнього природного середовища, земельних ресурсів, Державної санітарно-епідеміологічної служби, лісового господарства.

Якщо в діях порушників законодавства у сфері поводження з відходами є ознаки кримінальних злочинів, органи, що здійснюють державний контроль у відповідній сфері, подають матеріали до правоохоронних органів для вирішення питання про притягнення таких осіб до кримінальної відповідальності.

У КК України передбачена кримінальна відповідальність за неза­конне ввезення на територію України відходів і вторинної сирови­ни чи транзит через її територію відходів або вторинної сировини

745

Розділ XXI. Правове регулювання поводження з відходами виробництва ...

без належного дозволу (ст. 268). Кваліфікуючою ознакою є ввезен­ня або транзит небезпечних відходів, які заборонені до ввезення.

Крім того, у ряді статей КК України встановлено кримінальну відповідальність за забруднення відходами окремих об'єктів право­вої охорони навколишнього природного середовища. До таких правопорушень належать: забруднення або псування земель (ст. 239), забруднення атмосферного повітря (ст. 241), забруднення моря (ст. 243), порушення законодавства про континентальний шельф України (ст. 244).

Винні у забрудненні або псуванні земель речовинами, відхода­ми чи іншими матеріалами, шкідливими для життя, здоров'я лю­дей або довкілля, внаслідок порушення спеціальних правил, якщо це створило небезпеку для життя, здоров'я людей чи довкілля, — караються штрафом до двохсот неоподатковуваних мінімумів до­ходів громадян або позбавленням права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю на строк до трьох років.

Ті самі діяння, що спричинили загибель людей, їх масове захво­рювання або інші тяжкі наслідки, — караються обмеженням волі на строк від двох до п'яти років або позбавленням волі на той са­мий строк, з позбавленням права обіймати певні посади чи займа­тися певною діяльністю на строк до трьох років або без такого.

Забруднення атмосферного повітря шкідливими для життя, здо­ров'я людей або для довкілля відходами внаслідок порушення спеціальних правил, якщо це створило небезпеку для життя, здо­ров'я людей чи для довкілля, — караються штрафом від ста до двохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або обме­женням волі на строк до трьох років, з позбавленням права обійма­ти певні посади чи займатися певною діяльністю на той самий строк або без такого.

Ті самі діяння, якщо вони спричинили загибель людей або інші тяжкі наслідки, — караються обмеженням волі на строк від двох до п'яти років або позбавленням волі на той самий строк.

Забруднення моря в межах внутрішніх морських чи територіаль­них вод України або в межах вод виключної (морської) еко­номічної зони України матеріалами чи речовинами, шкідливими для життя чи здоров'я людей, або відходами внаслідок порушення спеціальних правил, якщо це створило небезпеку для життя чи здоров'я людей або живих ресурсів моря чи могло перешкодити за-

746

§ 4. Юридична відповідальність у сфері поводження з небезпечними ...

конним видам використання моря, а також незаконне скидання чи поховання в межах внутрішніх морських чи територіальних вод України або у відкритому морі зазначених матеріалів, речовин і відходів, — караються штрафом від трьохсот до восьмисот неопо­датковуваних мінімумів доходів громадян або обмеженням волі на строк до трьох років, або позбавленням волі на той самий строк, з позбавленням права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю на строк до трьох років або без такого.

Кваліфікуючими ознаками із більш суворим покаранням є: ча­стина друга ст. 243 — ті самі діяння, якщо вони спричинили заги­бель або захворювання людей, масову загибель об'єктів тваринно­го і рослинного світу або інші тяжкі наслідки; частина третя ст. 243 — неповідомлення спеціально відповідальними за те особами морських та повітряних суден або інших засобів і споруд, що зна­ходяться в морі, адміністрації найближчого порту України, іншому уповноваженому органу або особі, а у разі скидання з метою похо­вання — і організації, яка видає дозволи на скидання, інформації про підготовлюване або здійснене внаслідок крайньої потреби ски­дання чи невідворотні втрати ними в межах внутрішніх морських і територіальних вод України або у відкритому морі шкідливих ре­човин чи сумішей, що містять такі речовини понад встановлені норми, інших відходів, якщо це створило небезпеку для життя, здоров'я людей або живих ресурсів моря чи могло завдати шкоди зонам лікування і відпочинку або перешкодити іншим законним

(

видам використання моря. Порушення законодавства про континентальний шельф Ук­раїни, що заподіяло істотну шкоду, а також невжиття особою, що відповідає за експлуатацію технологічних установок або інших джерел небезпеки в зоні безпеки, заходів для захисту живих ор­ганізмів моря від дії шкідливих відходів або небезпечних ви­промінювань та енергії, якщо це створило небезпеку їх загибелі або загрожувало життю чи здоров'ю'людей, — караються штрафом від ста до двохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або обмеженням волі на строк до трьох років, або позбавленням волі на строк до двох років, з конфіскацією всіх знарядь, якими кори­стувалася винувата особа для вчинення злочину або без такої.

Правові засади відшкодування шкоди за порушення законодав­ства про відходи регулюються Законом України «Про відходи»

747

Розділ XXI. Правове регулювання поводження з відходами виробництва ...

(ст. 43). Таке відшкодування здійснюється на основі загальних норм ЦК України й у порядку, передбаченому цивільно-процесу­альним законодавством.

Рекомендована література

1. Бринчук М. М. Зкологическое право: Учебник. — М., 2004.

2. ДСТУ 3911—99; ГОСТ 17.9.0.1—99. Охорона природи. Пово­
   дження з відходами. Виявлення відходів і подання інформаційних
   даних про відходи: Загальні вимоги=Охрана природи. Обращение
   с отходами. Вьіявление отходов и представление информационньїх
   данньїх об отходах: Общие требования. — Введ. 2001—01—01. —
   Офіц. вид. — К., 2000.

3. Збірник матеріалів конференції «Право власності на промис­
   лові відходи та його реалізація в сучасному законодавчо-норматив­
   ному полі» / Центр «Технології охорони довкілля та медицини»
   Товариства «Знання» України / В. Ф. Макогон (наук. ред.). — К.,
   2001.

4. Збірник матеріалів науково-прдктичної конференції «Відходи
   та відходні гази промислових підприємств — значний потенціал
   енергоресурсів у народному господарстві» / Ін-т управління приро­
   докористуванням та ресурсозбереженням, Київ / А. А. Процко (на­
   ук, ред.). — К., 2001.

5. Методика здійснення прокурорського нагляду за додержан­
   ням законів у сфері поводження з відходами / М. Руденко // Пра­
   во України. — 1999. — № 1. — С. 54—61.

6. Проблеми правового забезпечення управління відходами ви­
   робництва і споживання / Малишева Н. Р., Олещенко В. І. // Дер­
   жава і право: 36. наук. пр. Вип. 8. / Ред.: Ю.С. Шемшученко; Ін-т
   держави і права ім. В. М. Корецького НАН України. — К., 1997.

7. Радиоактивньїе отходьі Украиньї: состояние, проблеми, ре-
   шения: Монография / Под общей ред. акад. НАН Украиньї
   3. В. Соботовича. — К., 2003.

748

Спеціальна частина

Розділ XXII

Міжнародне право навколишнього середовища

§ 1. Поняття міжнародного права навколишнього середовища

Розв'язання екологічних проблем у сучасний період не може бу­ти забезпечене тільки національними заходами. Адже те, що відбу­вається в одній державі, впливає на екологічну ситуацію в інших. Крім того, значна частина природних ресурсів та інших об'єктів навколишнього середовища знаходиться поза межами дії національної юрисдикції (Світовий океан, Антарктика, космічний простір). Вони інтенсивно використовуються і зазнають значного антропогенного впливу, що негативно відбивається на їх екології.

Транскордонний характер має забруднення води і атмосферно­го повітря. Глобального характеру набули проблеми руйнування озонового шару Землі, зміни клімату, опустелювання, вирубки тропічних лісів, збереження біологічного різноманіття та природ­ної спадщини людства. До цієї ж групи належать і проблеми вико­ристання та охорони мігруючих видів тварин, риб та птахів.

В умовах загального зростання населення Землі створює напру­женість і проблема вичерпання як національних, так і міжнародних природних ресурсів. Вона загострюється нерівномірним розміщен­ням цих ресурсів і нерівномірним одержанням дивідентів від їх експлуатації. Це викликає стурбованість бідних на життєво важливі природні ресурси і недостатньо технічно розвинутих країн.

750

§ 1. Поняття міжнародного права навколишнього середовища

Перевіреним засобом розв'язання цих та інших глобальних еко­логічних проблем є міжнародне співробітництво держав у галузі охорони навколишнього середовища, а нормативною базою такого співробітництва — міжнародне право навколишнього середовища (Шегпаііопаі епуігоптепїаі Іст).

Усвідомлення необхідності такого співробітництва відбулося у другій половині XIX ст. Спочатку воно мало епізодичний характер і стосувалося окремих природних об'єктів. Угода про охорону морських котиків 1879 р. була одним із перших міжнародно-пра­вових актів природоохоронного характеру.

У 1913 р. вчені з 18 країн, в тому числі Росії, провели у Берні (Швейцарія) першу міжнародну конференцію з питань охорони природи. Вона мала інформативний характер. На ній була вислов­лена стурбованість станом природи у світі й сформульовані пропо­зиції про необхідність співробітництва держав у цій галузі та роз­виток пропаганди природоохоронних ідей. Але ніякого конкретно­го документа на конференції прийнято не було¹.

До загальної дискусії звелася і робота першого Міжнародного конгресу з охорони природи, який відбувся у Парижі в 1923 р.

Попри це, сама постановка питання на конференції у Берні й на конгресі у Парижі не залишилася безрезультатною. У 1928 р. у Брюсселі (Бельгія) було відкрито Міжнародне бюро захисту приро­ди. Його функції були обмеженими і зводилися до збирання інформації про природоохоронне законодавство і складання пе­реліку усіх національних парків і заповідників. Але діяльність цьо­го Бюро не залишила помітного сліду.

Практично не займалася природоохоронною діяльністю і Ліга Націй. Певною мірою це було зв'язано з тим, що у цей час про­блема охорони природи на урядовому рівні ще не сприймалася як глобальна для людства і нею опікувалися здебільшого вчені та фахівці.

Наступний етап у становленні міжнародного екологічного співробітництва був пов'язаний з утворенням ООН. У 1948 р. за активної підтримки ЮНЕСКО на базі Брюссельського бюро було утворено фактично першу міжнародну неурядову природоохорон­ну організацію — Міжнародний союз захисту природи (нині —

¹ Кожевников Г. А. Международная охрана природи. — М., 1914. — С. 51; Ану-чин Д. N. Охрана памятников природи. — М., 1914. — С. 39.

751

Розділ XXII. Міжнародне право навколишнього середовища

Міжнародний союз збереження природи та природних ресурсів). Цей союз став організатором багатьох міжнародних акцій з охоро­ни «живої» природи й ініціатором прийняття ряду міжнародних документів у цій сфері.

На початку 1960-х років до екологічних проблем безпосередньо долучилася ООН. Резонансною подією у цьому стало прийняття XVII сесією Генеральної Асамблеї ООН 18 грудня 1962 р. резолюції «Економічний розвиток і охорона природи». Вона акцентувала ува­гу світової громадськості на проблемі відносин суспільства і при­роди, яка стала у цей час різко загострюватися.

Держави — члени ООН вказали на безпосередній зв'язок при­роди і економіки, підтвердили, що діяльність з охорони природи, тобто збереження, відновлення, збагачення і раціонального вико­ристання природних ресурсів, відіграє надзвичайно важливу роль в економічному розвитку країн і висловилися за розвиток міжнарод­ного природоохоронного співробітництва.

У червні 1972 р. у Стокгольмі відбулася Конференція ООН з на­вколишнього середовища. Вона прийняла Декларацію принципів, План дій та деякі інші документи. Пропозиції конференції були схвалені Генеральною Асамблеєю ООН і стали початком сучасно­го етапу міжнародного екологічного співробітництва.

Ця конференція знаменувала перехід від концепції охорони природи до концепції охорони навколишнього середовища. Охоро­на цього середовища була визначена як комплексне, глобальне завдання для усіх країн і світового співтовариства в цілому. Вона започаткувала утворення спеціального координаційного і організа­ційного органу — Програми ООН з навколишнього середовища (ЮНЕП).

Міжнародні проблеми, пов'язані з охороною і поліпшенням на­вколишнього середовища, як проголошує 24-й принцип Декларації Стокгольмської конференції, слід розв'язувати в дусі співробіт­ництва усіх країн, великих і малих, на основі рівноправності.

Спеціальний принцип — 22-й — стосується розвитку міжнарод­ного права навколишнього середовища. Відповідно до нього дер­жави співробітничають із метою подальшого розвитку міжнародно­го права, зокрема відповідальності й компенсації жертвам за за­бруднення та за інші види шкоди, завдані внаслідок діяльності в межах їх юрисдикції, або контролю за навколишнім середовищем у районах за межами дії їх юрисдикції.

752

§ 1. Поняття міжнародного права навколишнього середовища

У 1981 р. під егідою ЮНЕП у Монтевідео (Уругвай) була про­ведена спеціальна нарада урядових експертів з розвитку права на­вколишнього середовища. Вона прийняла відповідну програму дій на перспективу. Нею, зокрема, було передбачено удосконалення міжнародно-правового регулювання відносин, що стосуються транскордонного забруднення водних джерел і атмосферного повітря, руйнування озонового шару землі, компенсації шкоди, за­вданої екологічними правопорушеннями.

У сучасний період міжнародне право навколишнього середови­ща складається з масиву різноманітних за своїх характером міжна­родно-правових документів. Станом на 2003 р. до списку міжна­родних договорів у галузі навколишнього середовища, який веде ЮНЕП, було включено 238 назв¹. Правознавці-екологи називають значно більші цифри. За даними М. Бринчука, зокрема, нині діє понад 2 тис; багатосторонніх і 3 тис. двосторонніх міжнародно-правових актів екологічного характеру². Очевидно, що до цих актів віднесені і ті, які тільки частково стосуються екологічних питань.

Водночас у системі міжнародно-правової охорони навколиш­нього середовища значно більшу регулюючу роль, ніж на націо­нальному рівні, відіграють принципи міжнародного права. У поєд­нанні з правовими нормами вони визначають зміст міжнародного права навколишнього середовища.

Міжнародне право навколишнього середовища — нова й одна з найбільш динамічних галузей (підгалузей) міжнародного права. їй властиві усі риси останнього. Проте міжнародне право навколиш­нього середовища має і свою специфіку, зумовлену насамперед предметом правового регулювання.

Міжнародне право навколишнього середовища є галуззю міжнарод­ного права, сукупністю міжнародних принципів і норм, якими регулю­ються суспільні відносини між його суб'єктами щодо охорони навко­лишнього середовища, використання природних ресурсів і забезпечення екологічної безпеки в інтересах теперішнього і прийдешніх поколінь.

З цього визначення випливає, що предметом міжнародного пра­ва навколишнього середовища є екологічні відносини, що склада­ються між відповідними суб'єктами у сфері їх взаємодії з навко­лишнім середовищем та його елементами.

¹ Тгагіе апсі Егтгоптепі Кєуіє\у. 2003. Сііаріег 1. — Шііегі №(іоіі5. — №\у-Уогк
апсі Оепеуа. — 2004. — Р. 2.

² Див.: Бринчук М.М. Зкологическое право. — М., 2004. — С. 619.

753

Розділ XXII. Міжнародне право навколишнього середовища

До об'єктів міжнародного права навколишнього середовища на­лежать: а) навколишнє середовище як цілісна природно-антропо­генна система, з якою зв'язані саме життя на Землі, умови життя і добробут людей у будь-якій країні світу; б) природні ресурси і об'єкти як складові частини навколишнього середовища.

Останні у свою чергу поділяють на: а) природні ресурси і об'єк­ти, що знаходяться поза межами дії національної юрисдикції (Сві­товий океан, Антарктика, навколоземний космічний простір тощо);

б) природні ресурси і об'єкти, що поділяються двома або більше
державами (прикордонні ріки і озера, популяції мігруючих видів
тварин, риб, птахів тощо); в) природні ресурси і об'єкти, що знахо­
дяться під національною юрисдикцією, використання яких зачіпає
інтереси інших держав або світового співтовариства в цілому.

Суб'єктами міжнародного права навколишнього середовища виступають безпосередньо держави, міжурядові і неурядові ор­ганізації, а у передбачених цим правом випадках — також юри­дичні й фізичні особи, пов'язані з міжнародною екологічною діяльністю.

За своєю спрямованістю можна виділити кілька головних засад дії аналізованого права: а) запобігання забрудненню та іншим фор­мам деградації навколишнього середовища; б) встановлення на міжнародному рівні режиму раціонального природокористування;

в) забезпечення прав людини на безпечні умови життя в оточую­
чому її навколишньому середовищі.

До цих засад також належить організація міжнародного еко­логічного співробітництва на універсальному і регіональному рівнях. Міжнародне право навколишнього середовища, з одного боку, є правовою основою такого співробітництва, а з іншого — відповідне співробітництво виступає організаційною формою ре­алізації міжнародного права навколишнього середовища.

Ці та інші засади функціонування міжнародного права навко­лишнього середовища виявляються в його принципах. Вони поді­ляються на загальновизнані принципи міжнародного права і спеці­альні, галузеві принципи міжнародного права навколишнього середовища.

Загальновизнані принципи міжнародного права стосуються усіх його підгалузей, у тому числі міжнародного права навколишнього середовища. Основні з них закріплені у Статуті ООН. До них на­лежать принципи: суверенної рівності держави; добросовісного ви-

754

§ 1. Поняття міжнародного права навколишнього середовища

конання міжнародних зобов'язань; мирного вирішення спорів; не-застосування сили або погрози силою; співробітництва держав; не­втручання у внутрішні справи держав; непорушності державних кордонів; територіальної цілісності; поваги прав і свобод людини та деякі інші.

Спеціальні (галузеві) принципи міжнародного права навколишньо­го середовища найбільш повно зафіксовані у Стокгольмській дек­ларації з навколишнього середовища (26 принципів) і Декларації Ріо-де-Жанейро з навколишнього середовища і розвитку (27 прин­ципів). Вони також відображені у Всесвітній хартії природи та інших актах міжнародного права навколишнього середовища.

До цих принципів, зокрема, належать:

• право людини на сприятливі умови життя в навколишньому
  середовищі, її відповідальності за охорону і поліпшення навколиш­
  нього середовища на благо теперішнього і майбутніх поколінь;

• суверенітет держав над власними природними ресурсами та їх
  раціональне використання;

• стабільний розвиток, що передбачає екологізацію еко­
  номічного і соціального розвитку;

• екологічна безпека держав на засадах взаємного
  співробітництва;

• перестороги в екологічній діяльності;

• екологічне співробітництво держав на засадах рівноправності;

• скоординований підхід до планування й управління в галузі
  охорони навколишнього середовища;

• ефективна і динамічна роль міжнародних організацій у галузі
  охорони і поліпшення навколишнього середовища;

• наукова обгрунтованість екологічних заходів;

• контроль за додержанням узгоджених між державами еко­
  логічних вимог;

• доступ громадськості до екологічної інформації й розв'язан­
  ня екологічних проблем;

• поширення екологічної інформації та відповідних знань серед
  населення;

• відшкодування шкоди, завданої довкіллю, зокрема на засадах
  «забруднювач платить»;

• мирне врегулювання екологічних спорів між суб'єктами
  міжнародного права навколишнього середовища;

• міжнародна відповідальність за екологічні правопорушення.

755

Розділ XXII. Міжнародне право навколишнього середовища

$ 2. Джерела міжнародного права навколишнього середовища

Систему джерел міжнародного права навколишнього середови­ща складають договори, конвенції декларації, хартії, резолюції, ди­рективи, протоколи програми дій тощо. За критерієм юридичної си­ли їх поділяють на дві групи. До першої з них належать акти, які містять обов'язкові до виконання норми і принципи (так зване тверде право), а до другої — акти, які містять необов'язкові до ви­конання правила, здебільшого рекомендаційного характеру (так зване м'яке право). Прикладами актів другої групи є Сток­гольмська декларація з навколишнього середовища, Декларація Ріо-де-Жанейро з навколишнього середовища і розвитку, Всесвітня хартія природи, які мають високий моральний авторитет у світовому співтоваристві.

Джерела міжнародного права можна класифікувати і за іншими критеріями. Зокрема, за предметом правового регулювання вони поділяються на загальні (Стокгольмська декларація з навколишнь­ого середовища, Конвенція про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини, Декларація Ріо-де-Жанейро з навколишньо­го середовища і розвитку) і спеціальні. До останніх належать акти, що стосуються правового регулювання охорони і використання ок­ремих природних ресурсів чи об'єктів (Конвенція про охорону і використання транскордонних водостоків та міжнародних озер (1992 р.).

За дією у просторі виділяють такі акти:

• глобальні, тобто які мають загальнопланетарне значення (Рам­
  кова конвенція ООН про зміну клімату, Конвенція про водно-бо­
  лотні угіддя, що мають міжнародне значення головним чином як
  середовище існування водоплавних птахів, Конвенція про охорону
  всесвітньої культурної і природної спадщини;

• регіональні — джерела міжнародного екологічного права, які
  закріплюють правила та принципи поведінки стосовно навколиш­
  нього середовища певного регіону (Конвенція про охорону дикої
  флори та фауни і природних середовищ існування в Європі, Кон­
  венція про захист морського середовища району Балтійського мо­
  ря (1992 р.), Конвенція про захист Чорного моря від забруднення
  (1992 р.);

756

§ 2. Джерела міжнародного права навколишнього середовища

— локальні — джерела міжнародного екологічного права, які
закріплюють правила та принципи поведінки щодо навколишньо­
го середовища певних держав або території (Угода між Міністерст­
вом екології та природних ресурсів України і Міністерством навко­
лишнього середовища та водних ресурсів Республіки Болгарія про
співробітництво в галузі охорони навколишнього середовища та
раціонального використання природних ресурсів (2003 р.), Угода
між Міністерством охорони навколишнього природного середови­
ща та ядерної безпеки України та між Міністерським комітетом
ядерної безпеки Французької Республіки про співробітництво в га­
лузі ядерної безпеки (1998 р.).

За часом дії поділяють на акти:

— з необмеженим терміном дії (Конвенція про охорону
всесвітньої культурної та природної спадщини, Конвенція про за­
хист Чорного моря від забруднення, Віденська конвенція про
цивільну відповідальність за ядерну шкоду (1963 р.);)

— з визначеним терміном дії (Угода між Урядом України та Уря­
дом Федеративної Республіки Німеччина про співробітництво в га­
лузі охорони навколишнього середовища (1993 р.), укладена стро­
ком на п'ять років).

За суб'єктами акти міжнародного права навколишнього середо­вища поділяють на:

• міждержавні, тобто сторонами яких є держави (Конвенція
  про захист морського середовища району Балтійського моря, Уго­
  да між Урядом України і Урядом Республіки Білорусь про
  співробітництво в галузі охорони навколишнього середовища
  (1994 р);

• міждержавні з участю інших суб'єктів. Зокрема, Протокол з
  проблем води та здоров'я до Конвенції про охорону і використан­
  ня транскордонних водостоків та міжнародних озер (1999 р.) пе­
  редбачає, що він відкритий для підписання державами — членами
  ЄЕК, державами — членами Європейського регіонального коміте­
  ту ВООЗ, державами, що мають консультативний статус при ЄЕК,
  а також відповідними регіональними організаціями економічної
  інтеграції;

• акти міжнародних організацій (Резолюція Генеральної Асамб­
  леї ООН 1980 р. Про історичну відповідальність держав за збере­
  ження природи Землі для теперішнього та майбутніх поколінь,
  Стокгольмська декларація з навколишнього середовища).

757

Розділ XXII. Міжнародне право навколишнього середовища

З усіх джерел міжнародного права навколишнього середовища провідне місце належить міжнародним договорам (угодам, кон­венціям). Міжнародний договір укладається державами в пись­мовій формі з найбільш важливих питань, що становлять взаємний інтерес. Вимоги до міжнародних договорів та порядок їх укладен­ня регулюються Віденською конвенцією про право міжнародних договорів (1969 р.) та Віденською конвенцією про право міжнарод­них договорів між державами і міжнародними організаціями та між міжнародними організаціями (1986 р.).

Міжнародні договори екологічного характеру за колом їх учас­ників поділяють на двосторонні й багатосторонні. Останні у свою чергу можуть бути глобальними і регіональними. Цими договора­ми регулюється масив найбільш важливих відносин, що стосують­ся міжнародно-правової охорони навколишнього середовища і ви­користання природних ресурсів, забезпечення прав людини на без­печне навколишнє середовище.

Декларації, хартії, резолюції та інші акти рекомендаційного ха­рактеру здебільшого приймаються міжнародними екологічними організаціями. Особливе місце серед них займають резолюції Гене­ральної Асамблеї ООН. Це місце зумовлено високим міжнародним авторитетом органу, який приймає відповідні акти.

До джерел міжнародного права навколишнього середовища на­лежить також міжнародний звичай. Здебільшого він використо­вується у процесі формування принципів міжнародного еко­логічного права. Більш конкретні правила у цій сфері встановлю­ються нормами міжнародних договорів.

Опосередкованим джерелом міжнародного права навколишньо­го середовища можуть бути й рішення міжнародних судів. Ці рішення певною мірою враховуються при розгляді аналогічних справ екологічного характеру в цих судах.

? 3. Міжнародно-правове регулювання охорони та використання природних ресурсів і об'єктів навколишнього середовища

Навколишнє середовище як цілісна система. Міжнародне право навколишнього середовища формувалося під впливом реальних екологічних потреб, які виникали перед людством на тому чи

758

§ 3. Міжнародно-правове регулювання охорони та використання ...

іншому етапі його розвитку. Спочатку це були потреби, пов'язані зі збереженням зникаючих видів тваринного світу. Потім вони до­повнилися потребами охорони від забруднення прикордонних вод­них джерел, морів та Світового океану, атмосферного повітря. Нині ці потреби розширилися до рівня озонового шару та клімату Землі і навіть навколоземного космічного простору.

На сьогодні ступінь міжнародно-правового забезпечення охоро­ни і раціонального використання конкретних природних ресурсів і об'єктів є різним. Найбільш розвинутою, зокрема, є система норм міжнародного права, якими регламентуються відносини по охороні і раціональному використанню морів та Світового океану. Су­купність цих норм становить важливий інститут галузі міжнарод­ного права навколишнього середовища.

Складнішою виявилася проблема універсального міжнародно-правового регулювання охорони навколишнього середовища як цілісної природно-антропогенної системи. Невдовзі після Конфе­ренції у Ріо-де-Жанейро групою фахівців була зроблена спроба ко­дифікації міжнародного екологічного права. Вони підготували про­ект Міжнародного пакту з навколишнього середовища і розвитку, який мав стати після його підписання і ратифікації базовим актом міжнародного права навколишнього середовища. Проект дістав підтримку на засіданні ювілейного Конгресу ООН з міжнародного публічного права (Нью-Йорк, 1995 р.)¹.

Нині міжнародне право навколишнього середовища на його універсальному зрізі є неповним, фрагментарним. Ним регулюють­ся тільки окремі аспекти охорони навколишнього середовища як цілісного природно-антропогенного комплексу.

Серед актів універсального характеру слід насамперед виділити Стокгольмську декларацію з навколишнього середовища і Декларацію Ріо-де-Жанейро з навколишнього середовища і розвитку. Закріплені цими деклараціями принципи є, по суті, орієнтиром для країн і всього світового співтовариства у забезпеченні глобальної еко­логічної рівноваги. Вони стосуються усіх природних ресурсів і об'єктів та навколишнього середовища в цілому.

До важливих рекомендаційних актів належать і Всесвітня хартія природи. Цей документ був опрацьований Міжнародним союзом охорони природи і природних ресурсів, схвалений і урочисто про-

¹ Тимченко Л. Д. Международное право. — X., 1999. — С. 392.

759

Розділ XXII. Міжнародне право навколишнього середовища

голошений Генеральною Асамблеєю ООН відповідно до її резо­люції від 28 жовтня 1982 р.

Як і Стокгольмська декларація та Декларація Ріо-де-Жанейро, Всесвітня хартія природи також є зводом екологічних принципів (24). Але вони стосуються переважно охорони живої природи.

Хартія виходить з того, що генетична основа життя на Землі не повинна піддаватися небезпеці, а популяції кожної форми життя мають зберігатися як мінімум на тому рівні, який є достатнім для їх виживання.

Під особливим захистом мають бути унікальні природні ком­плекси, типові представники усіх типів екосистем, рідкісні чи зни­каючі види тваринного і рослинного світу.

У Всесвітній хартії природи підкреслена необхідність організації науково обгрунтованого управління використанням природних ре­сурсів суші, моря й атмосфери. Хартія закликає держави утримува­тися від скидання забруднюючих речовин у навколишнє середови­ще. Особливі запобіжні заходи мають застосовуватися з тим, щоб не допустити зараження цього середовища радіоактивними і ток­сичними відходами.

Знайшов відображення у хартії і принцип співробітництва дер­жав, а також юридичних і фізичних осіб у галузі охорони природи. До головних форм такого співробітництва віднесені: проведення спільної природоохоронної діяльності, включаючи обмін інфор­мацією і консультації; участі в оцінці впливу господарської діяль­ності на природу; узгодження природоохоронних планів і програм, особливо що стосуються районів за межами дії національної юри­сдикції. Всесвітня хартія природи містить чимало положень, що визначають поведінку людей щодо природи. У ній вказується, що кожна людина має діяти відповідно до положень хартії і намагати­ся забезпечити досягнення її цілей (принцип 24).

Ще одну групу міжнародно-правових актів універсального харак­теру становлять договори і конвенції, що стосуються запобігання негативному впливу зброї та іонізуючої радіації на навколишнє сере­довище. До них, зокрема, належать Договір про заборону випробу­вання ядерної зброї в атмосфері, в космічному просторі і під во­дою (1963 р.), Договір про нерозповсюдження ядерної зброї (1968 р.), Конвенція про заборону розробки, виробництва та нако­пичення запасів бактеріологічної (біологічної) зброї і токсинів та їх знищення (1972 р.), Конвенція про заборону воєнного чи будь-

760

§ 3. Міжнародно-правове регулювання охорони та використання ...

якого іншого ворожого використання засобів впливу на природне середовище (1977 р.). Відповідно до останньої з цих конвенцій дер-жави-учасниці зобов'язалися не застосовувати відповідні засоби впливу на природне середовище з метою запобігти непередбачува-ним і широкомасштабним екологічним наслідкам такого застосу­вання. Вони домовилися також консультуватися і співробітничати у вирішенні будь-яких питань, що випливають з положень цієї конвенції.

Досить розгалуженою є система договорів та конвенцій з ядер­ної безпеки навколишнього середовища. Серед них слід назвати Кон­венцію про захист працюючих від іонізуючої радіації (Конвенція про захист від радіації) (1960 р.), Віденську конвенцію про цивільну відповідальність за ядерну шкоду (1963 р.), Конвенцію про фізичний захист ядерного матеріалу (1980 р.).

Стимулююче значення для розвитку міжнародного права у даній галузі мала аварія на Чорнобильській АЕС у 1986 р. Після цього були підписані Конвенція про оперативне оповіщення про ядерну аварію (1986 р.), Конвенція про допомогу у випадку ядер­ної аварії або радіаційної аварійної ситуації (1986 р.), а також Кон­венція про ядерну безпеку (1994 р.). Остання з цих конвенцій має на­ступні цілі: а) досягти високого рівня ядерної безпеки в усьому світі на основі зміцнення національних заходів і міжнародного співробітництва у цій сфері; б) створити і підтримувати на ядерних установках ефективні засоби захисту від потенційної радіаційної небезпеки з тим, щоб захистити окремих осіб, суспільство в ціло­му і навколишнє середовище від шкідливого впливу іонізуючого випромінювання таких установок; в) відвертати аварії з радіологічними наслідками і пом'якшувати такі наслідки в тому випадку, якщо вони матимуть місце.

Відповідно до Конвенції про ядерну безпеку кожна договірна сторона вживає відповідних заходів для забезпечення того, щоб радіаційне опромінювання персоналу та населення, що утво­рюється ядерною установкою, підтримувалося на розумно досяж­ному низькому рівні та щоб жодна людина не отримувала доз оп­ромінювання, які перевищують встановлені національні дозові об­меження.

Для запобігання деградації навколишнього середовища важливе значення має Конвенція про оцінку впливу на навколишнє природне середовище у транскордонному контексті. Під такою оцінкою тут

761

Розділ XXII. Міжнародне право навколишнього середовища

мається на увазі «національна процедура оцінки можливого впли­ву запланованої діяльності на навколишнє середовище». Відповідно до конвенції її сторона, під юрисдикцією якої передба­чається виконувати заплановану діяльність (сторона походження), забезпечує, щоб оцінка впливу на навколишнє середовище прово­дилася до прийняття рішення про санкціонування або здійснення запланованого виду діяльності, який може призводити до значної транскордонної шкоди. Ця ж сторона забезпечує оповіщення інших заінтересованих сторін про запланований вид діяльності та можливий його вплив на навколишнє середовище. За необхідності сторони обмінюються необхідними документами і інформацією та проводять відповідні консультації.

Ці консультації можуть стосуватися: а) можливих альтернатив запланованої діяльності, включаючи альтернативу незастосування ніяких дій, та вжиття можливих заходів щодо зменшення значного шкідливого транскордонного впливу запланованої діяльності та моніторингу наслідків здійснення таких заходів за рахунок сторо­ни походження; б) інших форм можливої взаємної допомоги щодо зменшення будь-якого значного шкідливого транскордонного впливу запланованої діяльності; в) будь-яких інших відповідних питань, які мають відношення до запланованої діяльності.

Сторони забезпечують, щоб в остаточному рішенні про запла­новану діяльність були належним чином враховані результати оцінки впливу на навколишнє середовище, а також результати консультацій. Сторона походження повідомляє іншим заінтересо­ваним сторонам остаточне рішення щодо запланованої діяльності разом з причинами та міркуваннями, на яких воно базується.

З метою досягнення цілей конвенції сторони здійснюють аналіз політики та методологічних підходів до послуг компетентних міжнародних органів або наукових комітетів для вирішення мето­дологічних або технічних питань, що випливають з цієї конвенції.

Нині законодавство багатьох країн передбачає проведення оцінки впливу господарських заходів на навколишнє середовище. В Україні така оцінка подається у відповідних техніко-економічних обгрунтуваннях та проектних матеріалах, в США — у спеціальних заявах про вплив майбутнього проекту на стан навколишнього се­редовища (Епуігоптепі ітрасі ЗШетепі). Позитивне значення Кон­венції про оцінку впливу на навколишнє середовище у транскор­донному аспекті полягає в тому, що вона піднесла це питання на

762

§ 3. Міжнародно-правове регулювання охорони та використання ...

глобальний рівень та передбачила заходи щодо посилення міжна­родного співробітництва держав у цій сфері.

Поряд зі значенням цих декларацій, договорів, конвенцій та інших міжнародно-правових актів потрібно зазначити, що ком­плексний характер навколишнього середовища вимагає більш гли­бокої кодифікації міжнародного екологічного права. Назрів час прий­няти фундаментальний для даної галузі акт дійсно універсального характеру, яким би регулювався увесь комплекс суспільних відно­син, від чого залежить підтримання екологічної рівноваги в навко­лишньому середовищі.

Це може бути Екологічна конституція Землі, підписана і ра­тифікована державами світового співтовариства. В її основу слід покласти право людини і народів на безпечне навколишнє середо­вище та інші екологічні права. Нею також має бути передбачений механізм забезпечення цих прав, насамперед шляхом поліпшення якості навколишнього середовища на основі міжнародного співробітництва і в інтересах теперішнього та прийдешніх по­колінь.

Світовий океан. Світовий океан є складною і чутливою екосис­темою. Він займає 71 % поверхні Землі із запасом води близько 1,4 млрд. куб. км, відіграючи надзвичайно важливу роль для люд­ства. У його водах і надрах містяться майже усі хімічні елементи. Океан — це «кухня» клімату, невичерпне джерело енергії, доступ­на для всіх комунікаційна система. У ньому мешкає близько 150 тис. видів тварин, у тому числі понад 15 тис. видів риб. Річна первинна продукція океану становить 600—800 млрд. т, тобто по 200 т на кожного жителя планети.

Людство вже давно звернуло свої погляди на Світовий океан. З давніх часів він широко використовується як транспортна арте­рія. Нині на долю морських перевезень припадає близько трьох четвертих світового вантажообороту.

Постійно зростають масштаби добування риби та морепродуктів з вод Світового океану. У наш час його частка в загальносвітовому споживанні білків і жирів тваринного походження сягає 20 %.

Науково-технічний прогрес відкрив нові можливості для вико­ристання просторів і ресурсів Світового океану, активізувавши усі види морської діяльності. Поряд з розширенням морського судно­плавства та рибальства з'явилися нові види користування морями і океанами. Це прокладання морських кабелів і трубопроводів, до-

763

Розділ XXII. Міжнародне право навколишнього середовища

бування корисних копалин з морського дна тощо. Нині вже понад 80 держав задіяні у добуванні нафти і газу з цього дна. Перспек­тивним є також добування залізо-марганцевих конкрецій, розкида­них на морському дні, запаси яких, за наявними оцінками, станов­лять близько 23 млрд. т.

Посилена експлуатація Світового океану загострила проблему використання його природних ресурсів і охорони морського сере­довища від забруднення і зараження. Особлива турбота пов'язана з нафтою. її світове щорічне виробництво наближається до 2 млрд. т. Близько 60 % нафти перевозиться суднами, з яких що­року потрапляє в океан близько 1 млн. тонн. Катастрофа одного сучасного супертанкера може викликати забруднення морського середовища нафтою і нафтопродуктами на площі в кілька сотень квадратних кілометрів.

Морське середовище потерпає від зараження і забруднення внаслідок захоронення на дні морів і океанів відходів виробництва, в тому числі ядерного. Багато забруднювачів надходить у моря і океани через ріки та з інших наземних джерел. Щороку морське середовище поглинає у вигляді відходів до 5 тис. т ртуті і кількість заліза, яка дорівнює половині світового виробництва сталі.

Потреба у встановленні відповідного правопорядку на морських просторах була усвідомлена давно. Перші письмові договори дав­ньоримського періоду з цього приводу стосувалися переважно мо­реплавства і рибальства.

Характерною рисою феодального періоду було поширення вла­ди монарха на значні водні простори. При цьому враховувалися місцеві традиції й умови.

Надалі норми і принципи міжнародного морського права скла­далися і розвивалися під впливом двох взаємодіючих тенденцій: за­хисту своїх інтересів прибережними державами; вільного викорис­тання відкритого моря в інтересах усіх суб'єктів міжнародного пра­ва¹.

Істотне розширення можливостей використання просторів і ре­сурсів Світового океану у XX ст. стимулювало прогресивний роз­виток міжнародного морського права на засадах його кодифікації. Перша спроба такої кодифікації була зроблена у 1930 р. у рамках гаазької конференції з кодифікації міжнародного права. Потім під

¹ Тимченко Л. Д. Международное право. — X., 1999. — С. 310. 764

§ 3. Міжнародно-правове регулювання охорони та використання ...

егідою ООН були проведені перша (1958 р.) і друга (1960 р.) міжна­родні конференції з морського права.

Ці заходи дали змогу кодифікувати ряд загальновизнаних прин­ципів і норм міжнародного права, зокрема принцип свободи відкритого моря. У Женеві на першій Конференції ООН з морсь­кого права було прийнято чотири конвенції: про відкрите море; про континентальний шельф; про територіальне море і прилеглу зону; про рибальство та охорону живих ресурсів відкритого моря.

У більш широкому масштабі кодифікаційні роботи були про­довжені у 70 — на початку 80-х років XX ст. Значною мірою по­штовхом до цього послугувала некодифікованість норм і прин­ципів міжнародного морського права екологічного характеру, зок­рема, щодо використання природних ресурсів дна морів за межа­ми дії національної юрисдикції та природних ресурсів виключної економічної зони, боротьби із забрудненням морів та океанів то­що.

Ці питання розглядалися третьою Конференцією ООН з морсь­кого права, яка провела 11 сесій з 1972 по 1982 рр. і в роботі якої взяли участь представники 150 країн. Конференція завершилася прийняттям у квітні 1982 р. Конвенції ООН з морського права, а у грудні того ж року — Заключного акта. Ця конвенція є першим в історії всеохоплюючим документом, на якому базується сучасний загальний і екологічний міжнародний правопорядок у Світовому океані.

Конвенція, яку називають Хартією морів, набулася чинності у листопаді 1994 р. Згодом вона була ратифікована Україною.

Структурно Конвенція ООН з морського права складається з 17 частин, 390 статей і 9 додатків. Нею закріплений правовий ста­тус усіх морських просторів, живих і мінеральних ресурсів Світо­вого океану та його дна, а також урегульовані всі види діяльності держав по дослідженню, використанню і освоєнню цих просторів і ресурсів. У конвенції широко відображені екологічні аспекти про­блеми використання і охорони Світового океану. Серед них виділяються правові інститути, що визначають правовий режим Міжнародного району морського дна і виключної економічної зо­ни, а також питання охорони морського середовища від забруднен­ня та інших негативних впливів.

Міжнародний район морського дна (Район) — нове у міжнародній сфері поняття. Це частина дна морів та океанів за межами дії

765

Розділ XXII. Міжнародне право навколишнього середовища

національної юрисдикції. Конвенція ООН виходить з того, що цей Район та його ресурси є загальним надбанням людства (ст. 136). Район відкритий для використання в мирних цілях усіма держава­ми. Жодна держава не може претендувати на свій суверенітет чи поширювати суверенні права на будь-яку частину Району та його ресурси.

У конвенції закріплено принцип неподільності Району. Прого­лошено також, що усі права на ресурси Району належать усьому людству, від імені якого діє спеціальний Міжнародний орган з морського дна. Він організовує розвідку і розробку природних ре­сурсів морського дна (ст. 137). Ця організація знаходиться на Ямайці.

Поряд з цим право на відповідну діяльність у Районі мають і ок­ремі держави, але під контролем органу. Останній має право інспектувати усі установки в Районі, які використовуються для до­бування ресурсів морського дна.

Контрольні повноваження Міжнародного органу з морського дна спрямовані на запобігання монопольному захопленню найбільш багатих на корисні копалини ділянок морського дна ок­ремими державами чи компаніями, недопущення дис­кримінаційних дій проти тих чи інших держав при реалізації їх прав по використанню багатств загального надбання людства.

Структурно Міжнародний орган з морського дна складається з Асамблеї, Ради і Секретаріату. Йому підпорядковане спеціальне Підприємство для здійснення безпосередньої діяльності по добу­ванню, транспортуванню, переробці і збуту ресурсів морського дна. Підприємство готує і подає Раді Міжнародного органу з морського дна заявки на одержання дозволів (ліцензій) на прове­дення відповідних робіт, укладає договори й угоди тощо.

Виключна економічна зона. Відповідно до Конвенції ООН з морського права під нею розуміють район, що знаходиться за межа­ми територіального моря і прилягає до нього. Зовнішня межа виключ­ної економічної зони знаходиться на відстані 200 морських миль, відрахованих від тих самих базисних ліній, що і територіальне море.

Економічні (риболовні) зони з'явилися ще до проведення тре­тьої Конференції ООН з морського права. Першими їх в односто­ронньому порядку проголосили прибережні країни Латинської Америки і Африки. При цьому розмір цих зон коливався від 100 до 350 морських миль.

766

§ 3. Міжнародно-правове регулювання охорони та використання ...

Кожна країна встановила у цих зонах свій правовий режим, спрямований насамперед на недопущення вилову риби у відповідних зонах суднами інших держав. Це призвело до різних конфліктів, так званих лангустових, тунцових і тріскових воєн то­що. Конвенція ООН з морського права поклала край цим довільним діям держав.

Нинішній єдиний правовий режим виключних економічних зон передбачає, що прибережна держава в цій зоні має: а) суверенні права на розвідку, розробку і збереження як живих, так і неживих природних ресурсів, що знаходяться на дні, у його надрах і водах; б) суверенні права стосовно інших видів діяльності, зокрема ви­робництва енергії шляхом використання води, течій і виру; в) юри­сдикцію стосовно створення і використання штучних островів і споруд, морських наукових досліджень, захисту і збереження морського середовища тощо (ст. 56).

Встановлено також, що прибережна держава на основі відповідних даних визначає допустимий улов живих ресурсів, зок­рема риби, у своїй спеціальній економічній зоні. При цьому вона має вживати необхідних заходів для того, щоб запобігти надмірній експлуатації живих ресурсів у цій зоні. Водночас прибережна дер­жава повинна сприяти оптимальному використанню цих ресурсів. Якщо вона не може взяти увесь допустимий улов, то шляхом узго­джень та інших домовленостей дозволяє іншим державам викори­стати залишок допустимого улову живих ресурсів спеціальної еко­номічної зони.

Суверенні права прибережних держав щодо використання при­родних ресурсів цієї зони не означають, що ця зона підлягає по­вному суверенітету відповідних держав. Конвенція ООН з морсько­го права виходить з того, що усі держави — і прибережні, і ті, що не мають виходу до моря, — користуються у спеціальній еко­номічній зоні такими свободами відкритого моря, як свобода суд­ноплавства і польотів, прокладення підводних кабелів і трубопро­водів тощо. Таким чином, спеціальна економічна зона є особливою частиною відкритого моря, що має специфічний правовий режим.

Після прийняття Конвенції ООН з морського права понад 80 прибережних держав оголосили про створення спеціальних еко­номічних зон відповідно до положень конвенції. Радянський Союз зробив це відповідно до Указу Президії Верховної Ради СРСР від 28 лютого 1984 р. «Про економічну зону СРСР». Порядок охорони

767

Розділ XXII. Міжнародне право навколишнього середовища

цієї зони регулювався затвердженим ЗО січня 1985 р. Радою Міністрів СРСР Положенням про охорону економічної зони СРСР.

Після розпаду СРСР в Україні деякий час діяли союзні акти, що регулювали правовий режим економічної зони України на Чорно­му морі. У 1995 р. Верховна Рада України прийняла Закон «Про ви­ключну (морську) економічну зону України». Ним був визначений правовий статус даної зони відповідно до вимог Конвенції ООН з морського права. Передбачено також, що делімітація зони прова­диться з урахуванням законодавства України шляхом укладення угод з державами, узбережжя яких протилежні (або суміжні) узбе­режжю України, на підставі загальновизнаних у міжнародному праві принципів і норм. Охорона суверенних прав України у ви­ключній (морській) економічній зоні здійснюється прикордонни­ми військами, органами Держрибгоспу України та Мінприроди України.

Істотну частину Конвенції ООН з морського права становлять норми, якими регулюються питання охорони морського середовища від забруднення. Принципове положення щодо цього міститься у ст. 192, якою усі держави зобов'язані захищати і зберігати морське середовище.

Це положення конкретизоване в інших нормах конвенції. Пе­редбачено, зокрема, що держави повинні вживати необхідних за­ходів з тим, щоб діяльність, здійснювана під їх юрисдикцією чи контролем, не завдавала шкоди іншим державам та їх морському середовищу і щоб забруднення не поширювалися за межі тих рай­онів, де відповідні держави реалізують свої суверенні права.

У міжнародно-правовому порядку визнано, що охоронні заходи мають стосуватися усіх джерел забруднення морських вод та усіх районів Світового океану. їх метою є максимально можливе змен­шення: а) викидів токсичних, шкідливих або отруйних речовин з джерел, що знаходяться на суші, з атмосфери чи через неї, шляхом захоронення; б) забруднення моря з суден; в) забруднення від ус­тановок чи споруд, які використовуються для розвідки і розробки природних ресурсів морського дна та його надр.

Ряд норм конвенції спрямовані на захист і збереження рідкісних і чутливих екосистем, а також природного середовища деяких видів риб та інших морських організмів, запаси яких знахо­дяться під загрозою істотного зменшення.

768

§ 3. Міжнародно-правове регулювання охорони та використання ...

Для охорони морського середовища від забруднення та зара­ження держави співробітничають на глобальному чи національно­му рівнях безпосередньо чи через компетентні міжнародні ор­ганізації, які займаються розробкою міжнародних норм, стан­дартів, рекомендацій у відповідній галузі.

Якщо державі стає відомо, що морському середовищу загрожує небезпека, або коли цьому середовищу вже завдана шкода внаслідок його забруднення, вона повинна терміново поставити до відома про це інші заінтересовані держави, які зобов'язані спільно розробляти плани надзвичайних заходів на випадок інцидентів, що викликають забруднення морського середовища, та сприяти їх здійсненню.

На держави покладено також обов'язок виконання міжнародних зобов'язань по захисту морського середовища. Вони, зокрема, ма­ють забезпечувати компенсацію шкоди, завданої забрудненням на­вколишнього середовища фізичними чи юридичними особами, які перебувають під їх юрисдикцією.

Конвенція ООН з морського права не скасовує дію інших міжнародно-правових актів з відповідних питань. У галузі бороть­би із забрудненням морського середовища нафтою однією з пер­ших була Міжнародна конвенція по запобіганню забрудненню мо­ря нафтою (1954 р.). Потім до неї додалися Міжнародна конвенція щодо втручання у відкритому морі у випадку аварій, які призводять до забруднення нафтою (1969 р.), Міжнародна конвенція по за­побіганню забрудненню з суден (1973 р.), Міжнародна конвенція по забезпеченню готовності на випадок забруднення нафтою і бо­ротьба з ним (1990 р.) та деякі інші. Цими конвенціями встанов­лені обмеження на скид нафти і нафтопродуктів у морське середови­ще. Держави-учасниці зобов'язалися: належним чином обладнати очисними установками судна і вести на них спеціальні журнали операцій з нафтою і нафтопродуктами; вживати у відкритому морі таких заходів, які можуть стати необхідними для запобігання, зменшення або усунення серйозно і реально загрожуючої їх збере­женню небезпеки або пов'язаних з ними інтересів небезпеки за­бруднення чи загрози забруднення моря нафтою внаслідок морсь­кої аварії або дій, пов'язаних із такою аварією, які зумовлять шкідливі наслідки у великих розмірах.

Передбачена також система контролю за скидами нафти. Серед­земне, Чорне, Балтійське і Червоне моря, де має місце інтенсивний

25 5-200 769

Розділ XXII. Міжнародне право навколишнього середовища

рух морських суден і є загроза великих екологічних порушень, ого­лошені особливими районами, які потребують посиленої охорони.

Важливе значення має й Конвенція про запобігання забрудненню моря скидами відходів та інших матеріалів (1972 р.)- Сторони домо­вилися індивідуально і колективно сприяти боротьбі з усіма дже­релами забруднення морського середовища і зобов'язалися вжива­ти заходів для запобігання забрудненню моря скидами відходів та інших матеріалів, які можуть бути небезпечними для здоров'я лю­дей, шкідливими для живих ресурсів моря, завдати шкоди зонам відпочинку людей.

Конвенція повністю забороняє скидання у море з суден, літаків, платформ та інших штучних споруд найбільш шкідливих відходів та інших матеріалів відповідно до встановленого переліку. До них, зокрема, належать відходи і матеріали з високим рівнем радіації. Для скидання інших відходів чи матеріалів має бути попередній спеціальний чи загальний дозвіл. Встановлені також умови захоро-нення самих суден, літаків, платформ та інших штучних споруд як у відкритому морі, так і в межах територіального моря окремих держав.

Загальна вимога щодо недопущення радіоактивного забруднення морського середовища була сформульована ще у Женевській конвенції про відкрите море (1958 р.). Вона зобов'язала сторони вживати усіх необхідних заходів з метою запобігання забрудненню моря радіоактивними відходами та забрудненню моря або повітряного простору над ним у результаті будь-якої діяльності, що включає за­стосування радіоактивних матеріалів.

Нині питання запобігання забрудненню морського середовища ядерними відходами та матеріалами, експлуатації суден з якірними силовими установками та юридичної відповідальності у цій сфері регулюються Брюссельською конвенцією про відповідальність опера­торів ядерних суден (1962 р.), Паризькою конвенцією про відпові­дальність перед третьою стороною у галузі атомної енергії (1960 р.), Віденською конвенцією про цивільну відповідальність за ядерну шкоду (1963 р.), Брюссельською конвенцією про цивільну відповідальність у галузі морських перевезень розщеплюючих матеріалів (1971 р.) та де­якими іншими міжнародно-правовими актами.

Крім конвенцій універсального характеру, діє ряд регіональних актів, що стосуються захисту окремих морів від забруднення. Однією з перших тут стала Гельсінська конвенція по захисту морсь-

770

§ 3. Міжнародно-правове регулювання охорони та використання ...

кого середовища району Балтійського моря (1974 р.). Нею були вре­гульовані питання запобігання забрудненню Балтійського моря практично з усіх джерел — як наземних, так і тих, що знаходяться на морі чи на дні моря.

Стимулююче значення для подальшого розвитку регіонального співробітництва у цій сфері мала прийнята у 1974 р. ЮНЕП Про­грама регіональних морів. Вона охоплює 11 регіонів — Середземне, Чорне, Червоне, Карибське, Північне моря, Аденську, Перську, Оманську та інші затоки тощо.

У межах цієї програми у 1976 р. у Барселоні була підписана рам­кова Конвенція по охороні Середземного моря від забруднення. Вона передбачає як загальні домовленості між сторонами, так і їх кон­кретизацію у відповідних протоколах до конвенції. Це, зокрема, протоколи: про захоронення (1976 р.); про співробітництво у бо­ротьбі із забрудненням моря нафтою та іншими шкідливими речо­винами у надзвичайних випадках (1976 р.); про запобігання забруд­ненню моря скидами з суден та літальних апаратів (1976 р.); про захист від забруднення моря з наземних джерел (1980 р.).

На необхідність розвитку регіонального морського співробітництва було вказано і в Міжнародній конвенції з морсь­кого права. Відповідно до ст. 197 держави співробітничають на гло­бальній, а коли це доцільно, і на регіональній основі безпосеред­ньо або через компетентні міжнародні організації у формуванні чи розробці міжнародних норм, стандартів, рекомендованої практики і процедур з метою захисту і збереження морського середовища з урахуванням характерних регіональних особливостей.

Уже після прийняття Міжнародної конвенції з морського права були укладені: Боннська угода про співробітництво у боротьбі із за­брудненням Північного моря нафтою та іншими шкідливими речо­винами (1983 р.); Картахенська конвенція по захисту і розвитку морського середовища регіону Карибського моря (1983 р.); Най-робійська конвенція про захист, раціональне використання і ос­воєння морського і прибережного середовища у регіоні Східної Аф­рики (1985 р.); Нумеанська конвенція про охорону природних ре­сурсів і навколишнього середовища регіону південної частини Ти­хого океану (1986 р.), Гельсінська конвенція по захисту морського середовища району Балтійського моря (нова редакція, 1992 р.).

Для України особливе значення має підписання 21 квітня 1992 р. у Бухаресті Конвенції по захисту Чорного моря від забруднен­ні

Розділ XXII. Міжнародне право навколишнього середовища

ня. її сторонами є причорноморські держави — Болгарія, Грузія, Румунія, Росія, Туреччина і Україна. Вона ратифікована цими дер­жавами і набрала чинності в 1994 р.

Конвенція містить загальні положення щодо захисту Чорного моря від забруднення і конкретизовані норми, які містяться у трьох протоколах, що є невід'ємною частиною конвенції: про захист морського середовища Чорного моря від забруднення з наземних джерел; про співробітництво у боротьбі з забрудненням морського середовища Чорного моря нафтою та іншими шкідливими речови­нами у надзвичайних ситуаціях; про захист морського середовища Чорного моря від забруднення, викликаних похованням¹.

Відповідно до конвенції під забрудненням морського середови­ща розуміють привнесення людиною, прямо чи опосередковано, речовин або енергії в морське середовище, виключаючи естуарії, яке призводить або може призвести до таких згубних наслідків, як шкода живим ресурсам і життю в морі, небезпека для здоров'я лю­дини, утворення перешкод для діяльності на морі, в тому числі для рибальства та інших правомірних видів використання моря, зни­ження якості використовуваної морської води та погіршення умов відпочинку.

Кожна договірна сторона забезпечує застосування конвенції у тих регіонах Чорного моря, де вона здійснює свій суверенітет, а та­кож свої суверенні права і юрисдикцію, без шкоди правам і зо­бов'язанням договірних сторін, що випливають з норм міжнарод­ного права. Ці сторони враховують негативний вплив забруднення у своїх внутрішніх водах на морське середовище Чорного моря.

Договірні сторони індивідуально або залежно від обставин спільно вживають усіх необхідних заходів, що сумісні з міжнарод­ним правом, для зменшення і збереження під контролем забруд­нення морського середовища Чорного моря, запобігання йому, а також з метою збереження і захисту середовища.

Під контролем договірних сторін мають бути будь-які джерела негативного впливу на стан Чорного моря, а саме забруднення: з джерел, що перебувають на суші; з суден; зумовлене діяльністю на континентальному шельфі; з атмосфери або через неї тощо. Кон­венція та протоколи до неї містять широкий перелік шкідливих ре-

' Збірник міжнародно-правових актів у сфері охорони довкілля. — Львів, 2002. С. 249-262.

772

§ 3. Міжнародно-правове регулювання охорони та використання ...

човин і матеріалів, скидання яких у морське середовище Чорного моря є забороненим повністю чи обмеженим.

Спеціальним органом по виконанню конвенції є Комісія по за­хисту морського середовища Чорного моря від забруднення, до складу якої входять представники (по одному) договірних сторін. Вона має свій Секретаріат. Штаб-квартира Комісії і Секретаріату знаходяться у Стамбулі.

Комісія контролює виконання конвенції; ухвалює рекомендації щодо заходів, необхідних для досягнення цілей конвенції; розроб­ляє критерії щодо запобігання забрудненню морського середовища Чорного моря, його зменшення, збереження під контролем та ліквідації наслідків забруднення; співробітничає з компетентними міжнародними організаціями з питань розробки відповідних про­грам, одержання необхідної допомоги тощо.

Комісія періодично скликає наради договірних сторін. На цих нарадах обговорюються питання виконання Конвенції по захисту Чорного моря від забруднення на підставі доповіді комісії.

Міжнародні ріки та інші транскордонні водотоки. До міжнародних річок належать такі, які пересікають чи розділяють території двох або більше держав. Формування міжнародно-правового режиму цих річок розпочиналося з визнання свободи судноплавства по них. Вже у Заключному акті Віденського конгресу (1915 р.) був за­суджений монополізм у володінні будь-якою ділянкою міжнарод­ної ріки і проголошене право усіх прибережних держав здійснюва­ти свободу судноплавства на всьому її протязі.

У XX ст. з'явилися нові проблеми, пов'язані насамперед з ко­ливаннями режиму водності транскордонних рік, їх забрудненням тощо. Це стало важливим фактором для розширення співробіт­ництва прибережних країн, у тому числі екологічного, укладення між ними відповідних регіональних (басейнових) угод. До них, зокре­ма, належать Угода про Міжнародну комісію по охороні річки Рейн від забруднення (1963 р.), Договір про басейн річки Ла-Пла­та (1969 р.), Договір про співробітництво в Амазонії (1978 р.), Акт про судноплавство і економічне співробітництво між державами басейну річки Нігер (1963 р.) та інші.

Для України особливе господарське й екологічне значення ма­ють такі транскордонні ріки, як Дніпро і Дунай, від яких значною мірою залежить стан Чорного моря. Правовий режим свободи суд­ноплавства на Дунаї переглядався кілька разів: Паризький мирний

773

Розділ XXII. Міжнародне право навколишнього середовища

договір (1956 р.); Конвенція про режим Дунаю (1921 р.); Конвенція про режим судноплавства на Дунаї (1948 р.). Учасниками останньої нині є усі придунайські країни, крім Німеччини.

Відповідно до цієї конвенції була створена Дунайська комісія, до складу якої входять представники усіх (крім Німеччини) приду-найських країн, у тому числі Україна. Комісія здійснює контроль за виконанням Конвенції про режим судноплавства на Дунаї.

Конвенція мало стосується екологічних аспектів Дунаю. Цю прогалину певним чином заповнила прийнята у 1985 р. Декларація про співробітництво придунайських держав з питань водного гос­подарства ріки Дунай, особливо охорони його вод від забруднення.

Ріка Дніпро стала міжнародною після розпаду СРСР. Спільної угоди між Україною, Росією і Білоруссю щодо використання цієї ріки та її охорони на сьогодні немає. Деякі аспекти цього питання регулюються на основі загальних двосторонніх домовленостей.

Ріки є важливим, але не єдиним об'єктом категорії «транскор­донні води». Під цими водами відповідно до Конвенції про охорону і використання транскордонних водотоків та міжнародних озер (Гельсінкі, 1992 р.) маються на увазі будь-які поверхневі або підземні води, по яких проходять державні кордони чи які пере­сікають відповідні кордони між двома або більше державами. У ви­падках, коли транскордонні води впадають безпосередньо у море, їх межі визначаються прямою лінією, яка пересікає гирло цих вод між точками, розташованими на лінії малої води на їх берегах.

У контексті цієї конвенції до транскордонних водотоків, крім річок, також належать природні водойми (озера), штучні водойми­ща і канали, струмки, джерела підземних вод тощо. На них поши­рюється дія як національного законодавства, так і міжнародного права.

Зазначена конвенція акцентує увагу на забезпеченні природно­го балансу транскордонних вод та їх якості. У зв'язку з цим сторо­ни домовилися спільно або окремо вживати заходів для: а) за­побігання, обмеження і скорочення забруднення транскордонних вод; б) забезпечення використання цих вод з метою екологічно обгрунтованого і раціонального управління водними ресурсами, їх збереження, а також охорони навколишнього середовища; в) збе­реження, а коли це необхідно, і відновлення екосистем.

З цих питань прибережні держави укладають двосторонні чи ба­гатосторонні угоди, встановлюють межі водозбору та його частин,

774

§ 3. Міжнародно-правове регулювання охорони та використання ...

стосовно яких здійснюється співробітництво. Вони реалізують про­грами моніторингу і проводять оцінку стану транскордонних вод.

Сторони також здійснюють спільні наукові дослідження у відповідній галузі і обмін інформацією щодо: екологічного стану транскордонних вод; накопиченого досвіду вирішення відповідних питань; обсягів і видів викидів забруднюючих речовин; перспек­тивних заходів для запобігання, обмеження і скорочення транскор­донного впливу.

У 1999 р. в Лондоні було підписано Протокол до Конвенції про охорону і використання транскордонних водотоків та міжнародних озер. Його метою є: сприяти на усіх рівнях охороні здоров'я і бла­гополуччя людини як на індивідуальній, так і колективній основах, шляхом удосконалення управління водогосподарською діяльністю, включаючи охорону екосистем, а також запобігання, обмеження і зменшення захворювань, пов'язаних з водою.

За цим актом сторони встановлюють і періодично публікують цільові показники, яких необхідно досягти для забезпечення висо­кого рівня захисту від захворювань, пов'язаних з водою. З метою досягнення цих показників кожна сторона: створює на національ­ному чи місцевому рівні механізми для координації своїх компо­нентних органів; розробляє на транскордонному, національному чи місцевому рівні плани управління водогосподарською діяльністю; контролює забезпечення стандартів якості питної води тощо. Сторони також взяли на себе зобов'язання розвивати міжна­родне співробітництво у відповідній галузі та інформувати гро­мадськість щодо стану питної води, ареалів поширення інфекційних захворювань, а також водогосподарської та санітарно-профілактичної діяльності.

Міжнародно-правова охорона атмосфери. Атмосфера — повітря­на оболонка Землі. Це суміш газів, переважно азот (понад 78 %) і кисень (близько 21 %), а також аргон, вуглекислий газ, водень, гелій, неон, озон та деякі інші. Загальна маса атмосфери становить 53х10¹⁵т (0,000001 частини маси Землі). Найгустіший шар повітря, що прилягає до Землі, називається тропосферою. Виділя­ють також стратосферу, мезосферу, термосферу і екзосферу (вище 800 км). З віддаленням від Землі атмосфера поступово переходить у міжпланетний простір¹.

¹ Юридична енциклопедія: У 6 т. — К., 1998. — Т. 1. — С. 163.

775

Розділ XXII. Міжнародне право навколишнього середовища

Природна газова рівновага в атмосфері є необхідною умовою життя на Землі. Розвиток науки і техніки розширив можливості суспільства у використанні ресурсів та властивостей атмосфери. Водночас різко зріс і негативний антропогенний вплив на атмо­сферу, особливо внаслідок її забруднення. Це поставило під загро­зу газову рівновагу в атмосфері, а отже, й фізичні та біологічні умо­ви життя людини.

Правовий статус атмосфери зумовлений її природними особли­востями. Маючи газоподібний стан і постійно циркулюючи атмо­сферне повітря не може бути суто національним надбанням. Атмо­сфера є універсальним міжнародним природним ресурсом, що пере­буває в загальному користуванні усіх держав і народів світу. Цей ас­пект є визначальним для міжнародно-правової охорони атмосфери.

У даній галузі ще не вироблено такого універсального міжна­родного договору, як Конвенція ООН з морського права. За цих умов атмосфероохоронні відносини держав регулюються регіональ­ними міжнародно-правовими актами чи актами стосовно тих або інших проблем. Серед них виділяється укладена під егідою Євро­пейської економічної комісії ООН Конвенція про транскордонне за­бруднення повітря на великі відстані (Женева, 1979 р.), до якої приєдналися США і Канада. Ця конвенція закріпила принципи, якими мають керуватися договірні сторони у своїй діяльності по запобіганню транскордонному забрудненню повітря. Учасники конвенції зобов'язалися обмежити і, наскільки це можливо, посту­пово зменшувати викиди забруднюючих речовин в атмосферу.

Принципово важливою є домовленість між державами щодо спільного вироблення політики і стратегії боротьби із забруднен­ням атмосферного повітря на основі поєднання як національних, так і міжнародно-правових засобів, обміну інформацією, моніто­рингу забруднень тощо.

Для одержання інформації про стан атмосферного повітря ши­роко використовується Глобальна система моніторингу навколиш­нього середовища. її складовою є створена відповідно до конвенції Спільна програма спостережень і оцінки поширення забрудню­вачів повітря на великі відстані у Європі. У рамках цієї програми функціонують синтезуючі центри, які ведуть розрахунки і переда­чу інформації про транскордонні потоки сполучень сірки та інших хімічних речовин для країн — членів конвенції та Європейської економічної комісії ООН.

776

§ 3. Міжнародно-правове регулювання охорони та використання ...

У 1995 р. до Конвенції про транскордонне забруднення повітря на великі відстані був прийнятий спеціальний Протокол із зо­бов'язанням держав-учасниць зменшити викиди сірки в атмосфер­не повітря на своїх територіях на ЗО % до 1993 р. Ще одним Про­токолом, прийнятим у 1998 р., передбачені заходи щодо скорочен­ня викидів в атмосферне повітря окислів азоту та посилення кон­тролю за транскордонними потоками забруднювачів.

Функції контролю за додержанням положень конвенції та відповідних протоколів до неї покладені на виконавчий орган, ут­ворений договірними сторонами у рамках старших радників урядів країн Європейської економічної комісії ООН з проблем навколиш­нього середовища. Цей орган аналізує одержану інформацію про забруднення атмосферного повітря, утворює в разі необхідності відповідні робочі групи, подає Європейській економічній комісії ООН інформацію щодо виконання Конвенції про транскордонне забруднення атмосфери на великі відстані договірними сторонами.

Ще одним важливим міжнародно-правовим актом у галузі охо­рони атмосфери є укладена в 1985 р. під егідою ЮНЕП у Відні Конвенція про охорону озонового шару. Приводом для цього стали потенційні загрози здоров'ю людини і навколишньому середовищу у зв'язку зі змінами озонового шару під впливом антропогенної діяльності.

Озоновий шар — це шар атмосферного озону навколо Землі. Озоносфера знаходиться на висоті від 10 до 45 км. Загальний вміст у ній озону порівняно невеликий. Проте значення озонового шару для біологічного життя на Землі надзвичайно велике. Цей шар надійно захищає поверхню планети від надмірних ультрафіолето­вих випромінювань Сонця. Поглинаючи ці випромінювання озон справляє істотний вплив на температурний режим Землі.

Неконтрольоване надходження в атмосферу фреонів та інших забруднювачів є однією з головних причин виснаження озону. Це вже призвело до появи «озонових дірок», а в перспективі загрожує так званим парниковим ефектом з потеплінням клімату, таненням океанічного льоду тощо.

Відповідно до Конвенції про охорону озонового шару сторони взяли на себе зобов'язання вживати належних заходів для захисту здоров'я людини і навколишнього середовища від негативних наслідків, які є чи можуть бути результатом людської діяльності, яка змінює чи може змінити стан озонового шару. З цією метою

777

Розділ XXII. Міжнародне право навколишнього середовища

вони: а) співробітничають шляхом систематичних спостережень, досліджень і обміну інформацією з тим, щоб глибше пізнати і оцінити вплив антропогенної діяльності на озоновий шар; б) узго­джують програми заходів щодо скорочення чи запобігання впливу людської діяльності на озоновий шар; в) співробітничають у роз­робці узгоджених процедур і стандартів з відповідних питань; г) співробітничають з компетентними міжнародними органами з метою забезпечення виконання конвенції.

Віденську Конвенцію про охорону озонового шару доповнює Монреальський протокол щодо речовин, які руйнують озоновий шар (1987 р.), з доповненнями і змінами, внесеними в Лондоні (1990 р.), Копенгагені (1992 р.), Відні (1995 р.), Монреалі (1997 р.) і Пекіні (1999 р.)- Цим протоколом передбачені розрахункові рівні виробництва (споживання) сторонами регульованих речовин, які справляють вплив на озоновий шар (тетрахлорметан, гідрохлорф-торвуглеці, бромистий метил, бромхлорметан тощо), а також захо­ди щодо зменшення їх виробництва (споживання). Зафіксовано та­кож зобов'язання сторін щодо впровадження системи ліцензуван­ня імпорту й експорту регульованих речовин. Встановлений поря­док подання кожною стороною статистичних даних про свої ви­робництво, імпорт і експорт відповідних речовин.

З Конвенцією про охорону озонового шару пов'язана і Рамкова конвенція О ОН про зміну клімату (Ріо-де-Жанейро, 1992 р.). її ме­тою є досягнення стабілізації концентрації парникових газів у ат­мосфері на такому рівні, який не допускав би небезпечного антро­погенного впливу на кліматичну систему. У зв'язку з цим сторони конвенції зобов'язалися: а) розробляти і періодично поновлювати національні кадастри антропогенних викидів із джерел і абсорбції поглиначами усіх парникових газів, які не регулюються Монре-альським протоколом; б) враховувати пов'язані зі зміною клімату міркування при проведенні своєї соціальної, економічної і еко­логічної політики; в) співпрацювати при проведенні наукових, тех­нологічних, соціально-економічних та інших досліджень, система­тичних спостережень і створенні банків даних, пов'язаних з кліма­тичною системою; г) співробітничати в галузі оперативного обміну відповідною інформацією, пов'язаною з кліматичною системою та зміною клімату тощо.

Доповненням до цієї конвенції є Кіотський протокол, підписа­ний у м. Кіото (Японія) в грудні 1997 р. Ним передбачені кон-

778

§ 3. Міжнародно-правове регулювання охорони та використання ...

кретні зобов'язання сторін конвенції і Протоколу по обмеженню і скороченню викидів парникових газів, які не регулюються монре-альським протоколом, а також інших речовин, які призводять чи можуть призвести до змін клімату.

Космічний простір. За межами земної атмосфери починається космічний простір (космос). Висоти від 65 до 1000 км вважаються ближнім космосом, а понад 1000 км — далеким космосом. Міжна­родною авіаційною федерацією політ реєструється як космічний, починаючи з висоти 100 км. Саме на цій висоті космічний апарат може здійснити повний орбітальний оберт навколо Землі, після чого починається його входження в щільні шари атмосфери, галь­мування і падіння на Землю (якщо об'єкт не згорів у щільних ша­рах атмосфери)¹.

На сьогодні статусом космічних володіють близько 30 держав світу, але тільки кілька з них здійснюють повний (замкнений) цикл космічної діяльності ?— від розробки космічної техніки до утилізації її залишків. В їх числі — Україна.

Базові норми і принципи міжнародного космічного права зосе­реджені в п'яти основних договорах ООН з питань космічної діяльності: Договір про принципи діяльності держав по дослідженню та використанню космічного простору, включаючи Місяць та інші небесні тіла, прийнятий Генеральною Асамблеєю ООН 19 грудня 1966 р. (Договір з космосу); Угода про рятування космонавтів, повер­нення космонавтів і повернення об'єктів, запущених у космічний простір, прийнята Генеральною Асамблеєю ООН 19 грудня 1967 р. (Угода про рятування); Конвенція про міжнародну відповідальність за шкоду, завдану космічними об'єктами, прийнята Генеральною Асамблеєю ООН 29 листопада 1971 р. (Конвенція про відповідальність); Конвенція про реєстрацію об'єктів, що запуска­ються в космічний простір, прийнята Генеральною Асамблеєю ООН 12 листопада 1974 р. (Конвенція про реєстрацію); Угода про діяльність держав на Місяці та інших небесних тілах, прийнята Ге­неральною Асамблеєю ООН 5 грудня 1979 р. (Угода про Місяць)¹.

У цих актах закріплені основні принципи міжнародного космічного права, а саме: загальна заінтересованість всього людст­ва у використанні космічного простору в мирних цілях; досліджен-

¹ Международное космическое право. — М., 1999. — С. 54—55.

2 Космічне право України: 36. національних і міжнародних правових актів. —
К., 2001 - С. 88-120.

779

Розділ XXII. Міжнародне право навколишнього середовища

ня та використання космічного простору мають бути спрямовані на користь усіх держав, незважаючи на рівень їх економічного та наукового розвитку; міжнародне співробітництво в галузі вивчення та освоєння космосу в мирних цілях; космос та небесні тіла мають бути доступні для дослідження та використання всіма державами відповідно до міжнародного права; космос та небесні тіла не підля­гають привласненню жодною державою¹.

Космічна діяльність жодної космічної держави сьогодні не здійснюється самостійно". Переважна більшість космічних проектів та програм мають міжнародний характер.

Інтернаціональними є й екологічні наслідки космічної діяль­ності. Такі наслідки є складними, багатоаспектними та маловивче-ними. їх можна поділити на кілька груп. Так, за сферами поширен­ня відповідних впливів можна виокремити: а) екологічні проблеми, що виникають на території розташування об'єктів наземної космічної інфраструктури; б) екологічні наслідки, що впливають на райони падіння космічних об'єктів чи їх елементів; в) забруд­нення та засмічення навколоземного космічного простору; г) еко­логічні фактори, притаманні іншим специфічним середовищам (борт космічних суден, космічних станцій тощо).

Перші дві групи проблем підпадають під регулюючий вплив норм міжнародного та національного екологічного права. Відноси­ни щодо забруднення та засмічення навколоземного космічного простору підлягають регулюванню міжнародним космічним пра­вом. А обмеження впливу екологічних факторів на борту косміч­них суден, космічних станцій чи інших аналогічних об'єктів — сфера спільного регулювання міжнародного або національного космічного та екологічного права (залежно від юрисдикції космічного об'єкта, на якому відповідні проблеми виникають, і ха­рактеру самих проблем).

Об'єктами правової охорони від шкідливого впливу космічної діяльності є:

• населення і навколишнє природне середовище Землі — від
  впливу наземної космічної інфраструктури та падіння відпрацьова­
  них космічних об'єктів чи їх елементів;

• життя та здоров'я космонавтів під час здійснення ними
  космічних польотів — від впливу природних екологічних факторів

¹ Международное космическое право. — М., 1999. — С. 55—56. 780

§ 3. Міжнародно-правове регулювання охорони та використання ...

космічного простору (невагомості, радіації тощо) та антропогенної космічної діяльності;

• стан навколоземного космічного простору — від забруднення
  та шкідливого впливу «космічного сміття»;

• середовище далекого космосу, включаючи інші планети та
  небесні тіла.

Міжнародно-правова база космічної діяльності сформувалася в 60—70-х роках XX ст., тобто в період, коли екологічна проблема ще не набула сучасної гостроти. З цим пов'язана відсутність сис­темного регулювання на міжнародно-правовому рівні екологічних питань у процесі дослідження й використання космічного просто­ру. Тому рівень охорони чотирьох виділених нами об'єктів є нерів­номірним.

Населення та довкілля Землі зазнають негативного впливу космічної діяльності в процесі функціонування космічної інфраст­руктури. Цю структуру становлять, по-перше, космічні апарати соціально-економічного, наукового та іншого призначення на орбіті, по-друге, ракетно-космічна промисловість, що охоплює всі стадії розробки космічної техніки та космічних технологій (науко­во-дослідні інститути, конструкторські бюро, експериментальну, випробувальну базу, науково-виробничі об'єднання), по-третє, на­земна космічна інфраструктура, що охоплює космодроми, команд­но-вимірювальні комплекси, центри та пункти управління, центри та пункти прийому та обробки інформації, райони приземлення (падіння) відпрацьованих космічних об'єктів чи їх елементів, а та­кож полігони посадки пілотованих кораблів, центри підготовки космонавтів, медико-біологічне забезпечення тощо.

Що стосується впливу космічної діяльності на населення та довкілля Землі, то в правовому плані його слід розглядати в загаль­ному контексті національного та міжнародного екологічного пра­ва, всі норми якого поширюються на космічну діяльність і регла­ментують наслідки заподіяння екологічної шкоди чи реальну мож­ливість її заподіяння.

Космічна діяльність може розглядатись як вид господарської діяльності, на який поширюються всі процедури щодо врахування екологічних вимог, передбачені законодавством України. Це і моніторинг навколишнього природного середовища, ведення обліку, екологічне лімітування, екологічна експертиза, екологічне нормування та стандартизація, екологічне ліцензування, держав-

781

Розділ XXII. Міжнародне право навколишнього середовища

ний, громадський та виробничий екологічний контроль, застосу­вання заходів юридичної відповідальності до порушників еко­логічних вимог у процесі здійснення космічної діяльності.

Законодавство України містить єдину спеціальну норму щодо врахування екологічних наслідків запланованої космічної діяль­ності. Це норма ст. 49 Закону України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку», якою передбачені особливі умови ре­гулювання безпеки космічних апаратів з ядерними установками та джерелами іонізуючого випромінювання на борту. Під час проек­тування, будівництва та експлуатації таких апаратів мають врахову­ватись їх можливі аварії, при цьому радіаційний вплив на людей і навколишнє природне середовище не повинен перевищувати меж, встановлених нормами, правилами і стандартами з ядерної та радіаційної безпеки.

Важливою для еколого-космічної сфери є Конвенція про оцінку впливу на навколишнє середовище у транскордонному контексті (1991 р.), ратифікована Законом України від 19 березня 1999 р. Певні види запланованої космічної діяльності (передусім діяльність із запусків) обов'язково мають проходити процедури по­передньої оцінки впливу на навколишнє середовище в транскор­донному контексті.

Ні в міжнародному, ні в національному праві космічних держав, у тому числі України, фактично немає спеціальних правових норм щодо обмеження впливу шкідливих екологічних факторів на ор­ганізм космонавтів. Очевидно, це пояснюється незначною кількістю людей, які побували в космосі (їх трохи більше 400), а також «дитячим» віком самої космонавтики (адже наслідки еко­логічного впливу на організм космонавтів часто роками віддалені від дати космічного польоту, а часом узагалі справляють вплив ли­ше на генетичному рівні.

Серед шкідливих факторів, які впливають на космонавтів, найбільш суттєвим і специфічним є невагомість, що комплексно впливає на всі органи та функції живих організмів. Не досить ефективним поки що є захист у космосі від такого фактору, як радіація, особливо від галактичного випромінювання, не пов'яза­ного з впливом ядерних джерел енергії, що використовуються в космічних апаратах.

Під час космічних польотів космонавти зазнають і мікробіоло­гічної небезпеки, а також дії токсикантів на борту замкнених сис­тем, порогові дози яких зараз не є визначеними.

782

§ 3. Міжнародно-правове регулювання охорони та використання ...

Специфіку мають і питання поводження з космічними відходами, шумового, вібраційного впливу, освітлення та інших екологічних ас­пектів, які до того ж діють у поєднанні з психологічним стресом та іншими пов'язаними факторами. Дія відповідних шкідливих чинни­ків на порядок підвищується в умовах тривалих космічних польотів.

Потребують також правового регулювання проведення досліджень та експериментів, пов'язаних з космічною біологією, медициною, генною інженерією та біотехнологією.

Важливе значення має охорона навколоземного простору від шкід­ливих впливів, зокрема ядерних джерел енергії. Договором з космосу, держави-учасниці взяли на себе зобов'язання не виводити на орбіту навколо Землі ніякі об'єкти з ядерною зброєю чи іншими видами зброї масового знищення, не встановлювати такої зброї на небес­них тілах і не розміщувати такої зброї в космічному просторі іншим чином. Відповідна норма встановлена з метою запобігання міліта­ризації космосу, але водночас і для запобігання його забрудненню, насамперед найбільш шкідливому серед них — радіаційному.

Вимога запобігання радіаційному забрудненню Космосу відоб­ражена в Принципах щодо використання ядерних джерел енергії в космічному просторі, схвалених Генеральною Асамблеєю ООН 14 грудня 1992 р. Цим документом було, зокрема, визнано, що ви­користання ядерних джерел енергії в космічній діяльності має ба­зуватися на ретельній оцінці безпеки, включаючи вірогідний аналіз ризику впливу шкідливого випромінювання або радіоактивних ре­човин на населення Землі в результаті можливих аварій.

Принцип 3 документа встановлює основні засади і критерії без­печного використання ядерних джерел. Від держав-учасниць кос­мічної діяльності вимагається насамперед зведення до мінімуму кількості радіоактивних матеріалів у космосі, обмеження їх тими космічними польотами, які не можуть здійснюватися в розумний спосіб з використанням неядерних джерел енергії. Йдеться пере­дусім про польоти в далекий космос, де компактність ядерних дже­рел, тривалість терміну їх використання, можливість здійснення енергоживлення апаратури космічного апарату не пов'язані з жив­ленням пускової установки космічного об'єкта. Ці та деякі інші ха­рактеристики роблять ядерні джерела енергії незамінними в про­цесі космічної діяльності.

Принципами встановлено, що ядерні реактори в космосі мо­жуть використовуватися в трьох можливих випадках: а) при

783

Розділ XXII. Міжнародне право навколишнього середовища

здійсненні міжпланетних польотів; б) на досить високих орбітах (тобто на орбітах, тривалість знаходження на яких достатньо вели­ка, а ризик для нинішніх і наступних космічних польотів і вірогідність зіткнення з іншими космічними об'єктами зводяться до мінімуму); в) на низьких навколоземних орбітах, якщо після ви­конання робочої частини польоту вони зберігаються на досить ви­соких орбітах. Практично така сама сфера застосування декла­рується Принципами для радіоізотопних генераторів. При цьому уточнюється, що такі джерела можуть використовуватися за межа­ми гравітаційного поля Землі і після завершення робочої частини польотів вони підлягають остаточному видаленню. Слід зазначити в зв'язку з цим, що Україна ніколи не використовувала і в найб­лижчому майбутньому не має намірів використовувати ядерні дже­рела на своїх космічних апаратах. Водночас наша держава визнає доцільність, а в певних випадках і незамінність таких джерел для виконання космічних польотів у далекий космос.

Встановлюючи цільові настанови щодо радіаційного захисту та ядерної безпеки, даний документ визначає об'єкти захисту. Ними передусім є окремі особи, населення і біосфера Землі. Щодо цих об'єктів конструкція і використання космічних об'єктів з ядерни­ми джерелами на борту повинні з високою мірою впевненості за­безпечувати, щоб у нормальних чи аварійних обставинах небезпе­ка була нижчою від допустимих рівнів. Космічне середовище також визнається об'єктом захисту. Однак стосовно цієї категорії об'єктів критерії безпеки не є настільки жорсткими: конструкція та вико­ристання космічних об'єктів з ядерними джерелами мають забез­печувати з високою надійністю відсутність значного забруднення космічного простору. Оскільки відповідний документ є актом «м'якого права», то в частині забезпечення ядерної та радіаційної безпеки він містить відсилочні норми до інших міжнародних доку­ментів, якими встановлюється критеріальна основа ядерного та радіаційного захисту, насамперед до рекомендацій Міжнародної комісії з радіологічного захисту, а також до загальновизнаних міжнародних керівних принципів радіологічного захисту.

Оскільки небезпечних рівнів радіаційного захисту для умов космічної діяльності до цього часу не розроблено, слід користува­тися загальними нормами радіаційної безпеки, розробленими під егідою Міжнародного агентства з атомної енергії (МАГАТЕ), та ре­комендаціями Міжнародної комісії з радіаційного захисту.

784

§ 3. Міжнародно-правове регулювання охорони та використання ...

Важливою вимогою радіаційного захисту є звернене до держави запуску зобов'язання щодо організації та проведення оцінки без­пеки космічного об'єкта з ядерними джерелами енергії, включаю­чи всі етапи польоту і всі задіяні в цьому процесі системи (Прин­цип 4.1 Принципів щодо використання ядерних джерел енергії в космічному просторі).

Норми і принципи міжнародного права щодо оцінки впливу на навколишнє середовище космічних об'єктів з ядерними джерелами на борту знайшли відображення в національних правових систе­мах. Так, частиною першою ст. 49 Закону України «Про викорис­тання ядерної енергії та радіаційну безпеку» встановлені особливі умови регулювання безпеки космічних апаратів з ядерними уста­новками та джерелами іонізуючого випромінювання на борту. Пе­редбачено, зокрема, що під час проектування, будівництва та ек­сплуатації таких об'єктів мають враховуватись їх можливі аварії, при цьому радіаційний вплив на людей і навколишнє природне се­редовище не повинен перевищувати меж, встановлених нормами, правилами І стандартами з ядерної та радіаційної безпеки. Ана­логічна норма є і в Законі Російської Федерації «Про використан­ня атомної енергії» (ст. 43).

Крім того, відповідно до законів України «Про охорону навко­лишнього природного середовища» (ст. 27) та «Про екологічну експер­тизу» (ст. 7) об'єкти, що можуть справити негативний вплив на на­вколишнє середовище, підлягають в Україні обов'язковій еко­логічній експертизі.

Дедалі більшого значення набуває й питання про охорону на­вколоземного космічного простору від впливу «космічного сміття». Відповідно до Керівних принципів щодо зменшення засмічення космічного простору, розроблених Міжагентським комітетом з космічного сміття, «космічним сміттям» є всі антропогенні об'єкти, що знаходяться на навколоземній орбіті чи повертаються в щільні шари атмосфери, включаючи фрагменти чи частини таких об'єктів, незалежно від можливості чи неможливості визначення їх власників, якщо ці об'єкти закінчили активне існування та не зможуть почати чи поновити виконання своїх передбачуваних функцій або якихось інших функцій, для яких вони можуть бути призначені».

Існує два основні каталоги об'єктів «космічного сміття»: Ката­лог космічного командування СІЛА і Каталог космічних об'єктів, що спостерігаються, Російської Федерації. За даними Міжнародної

785

Розділ XXII. Міжнародне право навколишнього середовища

академії астронавтики, за 40 років розвитку світової космонавтики в космічний простір було запущено понад 8600 каталогізованих об'єктів, ще за 1000 об'єктами ведуться спостереження, хоча вони не закаталогізовані. З них нині у космосі функціонують, тобто є діючими, і виконують корисні функції, що відповідають їх цільо­вому призначенню, близько 500 об'єктів. Інші припинили своє існування, перетворившись на «космічне сміття». Частина таких відпрацьованих об'єктів повертається на Землю, спалюється в на­вколоземній атмосфері чи затоплюється в океані; інша частина ви­водиться з навколоземної орбіти, але залишається в космосі. Сто­совно першої частини об'єктів має діяти еколого-правовий статус, загальний для небезпечних для довкілля об'єктів, тобто еко­логічний вплив таких об'єктів має прирівнюватися до впливів інших небезпечних об'єктів на Землі і регулюватися на загальних правових підставах. Ці підстави створюють норми міжнародного та національного екологічного права, причому застосування тих чи інших норм залежить від сфери поширення негативного впливу відповідного об'єкта (в межах національної юрисдикції держави за­пуску чи поза такими межами).

Ні міжнародне екологічне, ні міжнародне космічне право прак­тично не регулюють питань безпечного знищення відповідних об'єктів шляхом спалювання або затоплення. Водночас на рівні ООН дедалі частіше лунають голоси на підтримку ідеї введення міжнародного мораторію на ліквідацію великих космічних об'єктів та їх фрагментів шляхом спалювання в атмосфері Землі та затоп­лення в Світовому океані, запровадження відповідних правових за­ходів, які стимулювали б застосування екологічно безпечних тех­нологій на повному життєвому циклі існування великих космічних об'єктів, як станція «Мир», Міжнародна космічна станція тощо.

Інша частина космічних об'єктів (і таких більшість) з техніко-економічних причин не повертається на Землю, а просто виво­диться з робочої орбіти, залишаючись на невизначений термін у космосі. Саме ця частина об'єктів і становить загрозу для космічного середовища, саме вони в перспективі створюватимуть перешкоду для нормального функціонування діючих космічних об'єктів. Проблеми поводження з таким «космічним сміттям» є об'єктом дискусій на засіданнях Юридичного підкомітету Коміте­ту ООН з питань мирного дослідження й використання космічно­го простору.

786

§ 3. Міжнародно-правове регулювання охорони та використання ...

Міжнародно-правова охорона біологічного різноманіття. Термін «біологічне різноманіття» («біорізноманіття») отримав прописку у праві після прийняття Конвенції про біологічне різноманіття (Ріо-де-Жанейро, 1992 р.). Цей термін означає різноманітність живих організмів з усіх джерел, включаючи наземні, морські та інші водні екосистеми і екологічні комплекси, частиною яких вони є. Інши­ми словами, цим поняттям охоплюється різноманітність видова, міжвидова і на рівні екосистем.

Конвенція про біорізноманіття є рамковою. Вона вирізняється всеохоплюючим підходом до проблеми. Біорізноманіття при цьому вперше на глобальному рівні визнано як самостійний об'єкт охо­рони, а відповідна охоронна діяльність — як спільна проблема люд­ства у контексті сталого розвитку.

Відповідно до ст. 1 конвенції її метою є збереження біологічно­го різноманіття, стале використання його компонентів і спільне одержання на справедливій та рівній основі вигод, пов'язаних із використанням генетичних ресурсів. Для досягнення цієї мети договірні сторони залежно від їх конкретних умов і можливостей: а) розробляють національні стратегії, плани чи програми збере­ження і сталого використання біологічного різноманіття або адап­тують з цією метою існуючі стратегії, плани або програми з відповідних питань; б) передбачають заходи щодо збереження і сталого використання біологічного різноманіття у відповідних секторальних або міжсекторальних планах, програмах і політиці.

Конвенція розмежовує поняття збереження біологічного різно­маніття залежно від місць їх перебування (знаходження) — іп-зіїе та ех-зКе. Збереження іп-зіїе означає збереження компонентів біологічного різноманіття в природних місцях їх перебування (зна­ходження), а у випадку акліматизованих або культивованих видів — у тому середовищі, в якому вони набули своїх характерних ознак. Збереження ех-зііе означає збереження компонентів біологічного різноманіття поза природними місцями їх перебуван­ня (знаходження).

Стосовно збереження іп-зіїе кожна договірна сторона: встанов­лює систему охоронних територій або територій, які потребують спеціальних заходів для збереження біологічного різноманіття; сприяє захистові екосистеми, природних місць мешкання і збере­женню популяцій видів у природних умовах; запобігає впровад­женню чужорідних видів, які загрожують екосистемам; розробляє і

787

Розділ XXII. Міжнародне право навколишнього середовища

здійснює законодавчі заходи щодо охорони видів і популяцій, які знаходяться під загрозою; співпрацює у наданні фінансової та іншої підтримки щодо заходів збереження іп-зіїе тощо.

Стосовно збереження ех-8Ііе кожна договірна сторона наскільки це можливо і доцільно та насамперед у цілях доповнення заходів іп-зіїе: вживає заходів щодо збереження ех-зііе компонентів біологічного різноманіття, переважно у країні походження таких компонентів; встановлює і підтримує умови для збереження і дослідження ех-8Ііе рослин, тварин і мікроорганізмів, переважно у країні походження генетичних видів; регламентує зібрання біологічних ресурсів з природних місць мешкання з метою збере­ження ех-зііе таким чином, щоб не завдавати загрози екосистемам і популяціям видів іп-кіїе; співпрацює у наданні фінансової та

ІНШОЇ ПІДТРИМКИ ЩОДО ЗаХОДІВ Збереження ЄХ-8ІЇЄ ТОЩО.

Конвенція загострила увагу на сталому використанні компо­нентів біологічного різноманіття. У цьому контексті сторони зо­бов'язалися вживати заходів щодо використання біологічних ре­сурсів для запобігання або зведення до мінімуму несприятливого впливу на біологічне різноманіття; надавати місцевим владам підтримку у розробці і впровадженні заходів щодо поліпшення ста­новища у деградованих районах, у яких зменшилося біологічне різноманіття; заохочувати співробітництво між урядовими органа­ми і приватним сектором своєї країни у розробці методів сталого використання біологічних ресурсів тощо.

У Конвенції про біорізноманіття зафіксовані також зобов'язан­ня сторін щодо: підготовки кадрів і проведення науково-технічно­го співробітництва; підвищення освіти громадян з питань збере­ження і сталого використання біологічного різноманіття; прове­дення екологічної експертизи у даній галузі; доступу до генетичних ресурсів; обміну інформацією з усіх загальнодоступних джерел сто­совно збереження і сталого використання біологічного різно­маніття тощо.

Нагляд за впровадженням конвенції у життя здійснює Конфе­ренція сторін. Організація і обслуговування засідань цієї Конфе­ренції покладено на Секретаріат. Діє також допоміжний орган по наданню наукових, технічних і технологічних консультацій з пи­тань збереження біологічного різноманіття.

Конвенція про біорізноманіття доповнюється підписаним у Монреалі Картахенським протоколом з біобезпеки (2000 р.). Його

788

§ 3. Міжнародно-правове регулювання охорони та використання ...

метою є сприяння забезпеченню належного рівня захисту в галузі безпечної передачі, обробки і використання живих змінених ор­ганізмів*. Протокол застосовується до транскордонного пе­реміщення, транзиту, обробки і використання усіх живих змінених організмів, що можуть справити негативний вплив на збереження і стабільне використання біологічного різноманіття, а також на здоров'я людини.

Протоколом передбачені процедури: транспортування сторона­ми живих змінених організмів через свою територію; транскордон­ного переміщення живих змінених організмів, призначених для інтродукції у навколишнє середовище країни-імпортера; стосовно живих змінених організмів, призначених для безпосереднього ви­користання як продовольства чи корму; прийняття і перегляду відповідних рішень сторонами тощо.

У випадку незаконного транскордонного переміщення по­терпіла сторона може вимагати від сторони походження видалення за свій рахунок відповідного живого зміненого організму шляхом його репатріації чи знищення.

До міжнародно-правових актів, пов'язаних з охороною біологічного різноманіття, належать також численні міжнародні договори та конвенції про охорону дикої флори і фауни. Це, зок­рема: Конвенція про водно-болотні угіддя, що мають міжнародне значення, головним чином як середовища існування водоплавних птахів; Конвенція про міжнародну торгівлю видами дикої фауни і флори, що перебувають під загрозою зникнення; Конвенція про збереження мігруючих видів диких тварин; ряд конвенцій про збе­реження флори і фауни регіонального характеру тощо.

Конвенція про водно-болотні угіддя, що мають міжнародне значен­ня, головним чином як середовища існування водоплавних птахів (1971 р., м. Рамсарі), або Рамсарська конвенція. Відповідно до цієї конвенції кожна з договірних сторін визначає придатні водно-бо­лотні угіддя на своїй території для внесення їх до Списку водно-болотних угідь міжнародного значення. Договірні сторони здійснюють свою господарську діяльність таким чином, щоб спри­яти захисту водно-болотних угідь, внесених до списку, а також

* «Живий змінений організм» означає будь-який живий організм, якому власти­ва нова комбінація генетичного матеріалу, одержана шляхом використання сучас­ної біотехнології (ст. З Картахенського протоколу з біобезпеки).

789

Розділ XXII. Міжнародне право навколишнього середовища

раціональному використанню інших водно-болотних угідь на своїх територіях.

Однією з форм охорони водно-болотних угідь є створення при­родних резерватів на цих угіддях. В Україні — це Чорноморський державний заповідник, включений до зазначеного списку. За кон­венцією у тих випадках, коли через нагальні державні інтереси до­говірна сторона виключає зі списку або зменшує межі водно-бо­лотних угідь, вона має компенсувати виникаючу втрату ресурсу водно-болотного угіддя, зокрема, шляхом створення нових при­родних резерватів для захисту водоплавних птахів на подібній те­риторії або на адекватній частині первісних середовищ існування.

Договірні сторони координують і узгоджують свою діяльність у галузі охорони водно-болотних угідь, зокрема, щодо збільшення чисельності водоплавних птахів, заохочують наукові дослідження і обмін інформацією, що стосуються водно-болотних угідь, їх фло­ри і фауни, консультуються одна з одною з приводу виконання обов'язків, що випливають з конвенції.

Конвенція про міжнародну торгівлю видами дикої фауни і флори, що знаходяться під загрозою зникнення (м. Вашингтон, 1973 р.). Цією конвенцією визначений порядок торгівлі видами дикої фло­ри і фауни стосовно їх трьох категорій, визначених у трьох додат­ках до конвенції.

Додаток І включає усі види, що знаходяться під загрозою зник­нення, торгівля якими справляє чи може справити на їх існування несприятливий вплив. Торгівля цими видами дозволяється тільки у виключних випадках.

Додаток II включає: а) усі види, які на даний час хоч і нео­бов'язково знаходяться під загрозою зникнення, але можуть вия­витися під такою загрозою, якщо торгівля зразками таких видів не буде відповідним чином регулюватися; б) інші види, торгівля яки­ми має регулюватися з метою встановлення за ними ефективного контролю.

Додаток III включає усі види, які за визначенням договірної сторони підлягають регулюванню в межах національної юрисдикції і стосовно яких необхідне співробітництво країн у контролі за торгівлею.

Найбільш жорсткі правила торгівлі зразками флори і фауни встановлені Конвенцією щодо видів, включених до Додатка І. Зо­крема, для експорту чи імпорту будь-якого зразка цих видів вима-

790

§ 3. Міжнародно-правове регулювання охорони та використання ...

гається дозвіл відповідно на його експорт чи імпорт, а для реекс­порту — сертифікат на реекспорт. Ці документи видаються відповідними державними органами за наявності висновку науко­вого органу про те, що такий експорт чи імпорт не загрожують ви­живанню відповідного виду флори чи фауни.

Конвенція про збереження мігруючих видів диких тварин (м. Бонн, 1979 р.). За цією конвенцією під «мігруючим видом» розуміють по­пуляцію або географічно ізольовану частину популяції будь-якого виду диких тварин чи будь-якого таксону цих тварин нижчого ран­гу, значна частина якої циклічно пересікає один або більше кор­донів національної юрисдикції. Охоронні заходи щодо мігруючих видів диких тварин залежать від того, до якого з двох додатків до конвенції включені відповідні види. Додаток І містить перелік мігруючих видів, які перебувають під загрозою зникнення, а Дода­ток II - стан яких є несприятливим і для збереження яких не­обхідне міжнародне співробітництво.

Відповідно до конвенції сторони, які є державами ареалів мігру­ючих видів, включених до Переліку І, домовилися індивідуально і спільно оберігати ці види і відновлювати середовища їх мешкання. Передбачена заборона добування відповідних видів за деякими ви­нятками: добування у наукових цілях; з метою сприяння відтворен­ня або виживанню виду, який перебуває під загрозою зникнення; якщо цього потребують надзвичайні обставини.

Сторони, які є державами ареалу мігруючих видів, віднесених до Додатка II, взяли на себе зобов'язання при здійсненні міжнародно­го співробітництва у цій сфері пріоритетне значення надавати та­ким видам диких тварин, стан збереження яких є несприятливим.

До регіональних комплексних міжнародно-правових актів, спря­мованих на збереження флори і фауни та природних екосистем, належать прийнята ще у 1933 р. Конвенція про охорону флори і фауни на Африканському континенті, Конвенція про охорону природи і захист флори та фауни у Західній півкулі (1940 р.), Кон­венція про охорону природи у південній частині Тихого океану (1986 р.), Конвенція про охорону флори та фауни і природних сере­довищ існування у Європі. Остання з цих конвенцій є найбільш важ­ливою для України. Вона була прийнята 19 вересня 1979 р. у Берні.

Метою даної конвенції є збереження дикої флори і фауни в їх природних місцях існування (іп-зііе) на основі міжнародного співробітництва держав Європейського континенту.

791

Розділ XXII. Міжнародне право навколишнього середовища

Договірні сторони домовилися вживати необхідних заходів для збереження популяцій дикої флори і фауни або їх адаптації на рівні, який відповідає екологічним, науковим та культурним вимо­гам. Особлива увага має приділятися зникаючим та вразливим ви­дам, зокрема ендемічним, та середовищам їх існування, які знахо­дяться під загрозою.

Нагляд за виконанням конвенції покладено на Постійний комітет, який складається з представників договірних сторін. Він має право вносити будь-які пропозиції для підвищення ефектив­ності конвенції, включаючи пропозиції про укладення з держава­ми, які не є договірними сторонами, домовленостей, які сприяли б більш ефективному збереженню видів флори і фауни та природ­них місць їх існування.

До регіональних належить і Конвенція про збереження морських живих ресурсів Антарктики, укладена у Канберрі (Австралія) 20 травня 1980 р. Вона доповнює рамковий Договір про Антаркти­ку (1959 р.), яким було встановлено режим повної демілітаризації і нейтралізації цього льодового континенту.

Під морськими живими ресурсами у конвенції маються на увазі популяції плавникових риб, молюсків, ракоподібних та інших видів живих організмів, включаючи птахів, що мешкають на південь від Антарктичної конвергенції (лінії, що сполучає відпо­відні точки упродовж паралелей широти та меридіанів довготи).

Сторони конвенції домовилися, що будь-який промисел і пов'язану з ним діяльність в Антарктиці вони здійснюють відповідно до цієї конвенції і з таких принципів: а) запобігання зменшенню чисельності будь-якої виловлюваної популяції до рівнів, які забезпечують її стабільне поповнення; б) підтримання екологічних взаємозв'язків між виловлюваними, залежними від них і зв'язаними з ними популяціями морських живих ресурсів Ан­тарктики та відновлення виснажених популяцій до встановлених конвенцією рівнів; в) запобігання змінам чи зведення до мінімуму небезпеки змін у морській екосистемі, які є потенційно незворот-ними протягом двох—трьох десятиліть.

Договірні сторони, незалежно від того, є вони учасниками Договору про Антарктику чи ні, погодилися у тому, що в районі дії договору вони не здійснюватимуть ніякої діяльності, яка супере­чить його принципам і меті.

792

§ 3. Міжнародно-правове регулювання охорони та використання ...

Відповідно до конвенції було утворено Комісію по охороні морських живих ресурсів Антарктики з представників договірних сторін. Вона сприяє проведенню наукових досліджень морських живих ресурсів Антарктики та антарктичної морської екосистеми, збирає дані про стан популяцій морських живих ресурсів Антарк­тики та зміни у цих популяціях, аналізує та поширює цю інфор­мацію, розробляє заходи щодо збереження морських живих ре­сурсів Антарктики, здійснює інспекційний нагляд за діяльністю, що впливає на стан морських живих ресурсів Антарктики тощо.

Рішення Комісії з головних питань її компетенції приймаються консенсусом на її щорічних сесіях. Роботою комісії керують обрані з-поміж її членів голова і заступник голови комісії. Комісія може створювати допоміжні органи, необхідні для виконання її повно­важень. Місцем перебування комісії є австралійське місто Хобарі.

Науково-консультативним органом комісії є Науковий комітет по збереженню морських живих ресурсів Антарктики. Кожний член комісії є одночасно і членом комітету. Цей член призначає одного представника, який має відповідну наукову кваліфікацію. Комітет також залучає для консультацій експертів, радників та інших вчених та на ад гок (для даного випадку) основі.

Ще до прийняття Конвенції про збереження морських живих ресурсів Антарктики були прийняті дві конвенції, що стосуються збереження окремих видів антарктичного тваринного світу: Міжнародна конвенція про регулювання китобійного промислу (1946 р.) та Конвенція про збереження тюленів Антарктики (1972 р.). Ці конвенції були враховані при підготовці Конвенції про збереження морських живих ресурсів Антарктики і нині продовжу­ють діяти паралельно з останньою.

Досить широко на рівні міжнародного права врегульовані й відносини, що стосуються рибальства. Тільки після Другої світової війни були прийняті Конвенція про рибальство у північно-західній ча­стині Атлантичного океану (1949 р.), Женевська конвенція про ри­бальство і охорону живих ресурсів відкритого моря (1958 р.), Кон­венція про рибальство у північно-східній частині Атлантичного океа­ну (1959 р.), Угода про охорону лососів у Балтійському морі (1962 р.), Міжнародна конвенція про збереження атлантичних тунців (1966 р.), Конвенція по збереженню живих ресурсів південно-східної Атлантики (1969 р.), Конвенція про збереження лосося у північній частині Атлан­тичного океану (1982 р.) та деякі інші.

793

Розділ XXII. Міжнародне право навколишнього середовища

Питання збереження рибних запасів та інших живих ресурсів відкритого моря знайшли також відображення в Конвенції ООН з морського права (розділ «Відкрите море»).

Ці міжнародно-правові акти визначають режим рибальства у відкритому морі з урахуванням принципу свободи користування цим морем та інтересів прибережних держав. Загальною також є вимога щодо співробітництва держав у галузі рибальства, раціонального використання рибних запасів, збереження живих ресурсів та середовища їх мешкання у відкритому морі. Передбаче­ний також механізм юридичної відповідальності фізичних і юри­дичних осіб за порушення міжнародного режиму рибальства.

Правова охорона всесвітньої природної спадщини. За наявними даними, під національними парками, заповідниками, заказниками та іншими особливо охоронюваними природними територіями і об'єктами знаходиться понад 2% поверхні Землі. У правовому по­рядку їх збереження забезпечується головним чином національним законодавством. Але світовому співтовариству не байдуже, як охо­роняються еталонні ділянки природи у тій чи іншій країні. Це особливо стосується унікальних природних комплексів, які у своїй сукупності становлять всесвітню природну спадщину.

Ця стурбованість стала причиною прийняття у 1972 р. у Парижі Генеральною конференцією ЮНЕСКО Конвенції про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини. Одночасно була прий­нята Рекомендація про охорону на національному рівні культурної та природної спадщини*.

Як конвенція, так і рекомендація містять визначення об'єкта охорони. За ними до природної спадщини належать: а) природні пам'ятки, утворені фізичними та біологічними формаціями або групами таких формацій, що становлять особливу цінність з есте­тичного і наукового погляду; б) геологічні й фізіографічні утворен­ня і точно визначені райони, що становлять ареал цінних або та­ких, які перебувають під загрозою, видів тварин і рослин, що ста­новлять особливу цінність під кутом зору науки чи збереження; в) природні пам'ятки-місця чи суворо обмежені природні зони, які становлять цінність для науки, збереження природної краси, або спільні творіння людини і природи.

'Україна в міжнародно-правових відносинах. Кн. 2. — К., 1997. — С. 128—143, 176-188.

794

§ 3. Міжнародно-правове регулювання охорони та використання ...

Укладаючи конвенцію, сторони виходили з того, що передба­чені нею об'єкти, які перебувають під юрисдикцією відповідних держав, є водночас загальною спадщиною людства, і для їх охоро­ни необхідне поєднання національних і міжнародних заходів. У зв'язку з цим держави-учасниці конвенції, взяли на себе зобов'я­зання забезпечувати виявлення, охорону, збереження, популяри­зацію та передачу майбутнім поколінням культурної і природної спадщини, яка знаходиться на їх території. З цією метою вони прагнуть діяти як власними силами, так і використовуючи міжна­родну допомогу та міжнародне співробітництво. Сторони конвенції також погодилися не вдаватися до будь-яких навмисних дій, що могли б завдати прямо чи опосередковано шкоди культурній та природній спадщині, яка перебуває на території інших держав.

Відповідно до рекомендації кожна держава має формувати, вдо­сконалювати і здійснювати національну політику, головна мета якої полягає в координації та використанні усіх наукових, технічних, культурних та інших можливостей для забезпечення ефективної охорони, збереження й популяризації культурної та природної спадщини.

Міжнародне співробітництво у даній сфері рекомендується здійснювати у таких формах, як: обмін науково-технічною інфор­мацією та публікаціями; організація навчальних курсів; надання стипендій для наукових досліджень культурної і природної спадщи­ни; координація в рамках груп держав — членів конвенції виконан­ня програм і проектів збереження природної спадщини тощо.

Для досягнення цілей конвенції при ЮНЕСКО утворено Між­урядовий комітет з охорони культурної та природної спадщини (Комітет всесвітньої спадщини), що складається з представників держав — сторін конвенції. Йому допомагає Секретаріат, що при­значається Генеральним директором ЮНЕСКО.

При ЮНЕСКО діє також Фонд всесвітньої спадщини. Його ко­штами є добровільні та обов'язкові внески держав — сторін кон­венції; вклади і дари; відсотки з сум, позичених фондом; суми зборів і надходжень від заходів, організованих на користь фонду, тощо. Кошти фонду можуть використовуватися для надання міжнародної допомоги державам — сторонам конвенції за рішен­ням Комітету всесвітньої культурної спадщини.

Важливою функцією комітету є також ведення ним Списку всесвітньої спадщини. До цього списку включаються об'єкти куль-

795

Розділ XXII. Міжнародне право навколишнього середовища

турної і природної спадщини, що «мають видатну універсальну цінність відповідно до встановлених критеріїв». Пропозиції про включення до списку відповідних об'єктів подають держави — сто­рони конвенції. Комітет приймає остаточне рішення щодо цього. Він же оновлює список і розсилає його державам — сторонам кон­венції не рідше, ніж раз на два роки.

Нині Список всесвітньої спадщини нараховує близько 500 об'єктів. Від України до нього включені лише два об'єкти історико-культурного значення — Софійський комплекс у Києві та Києво-Печерська лавра.

З об'єктів природної спадщини переважають національні парки (Вуд-Буффало (Канада), Иосемітський та Йєллоунстонський (США), Пиринський (Болгарія), Герем (Туреччина), Какаду (Авст­ралія), Доньяна (Іспанія) тощо). З інших природних об'єктів у спи­ску містяться острів Гендерсон (Велика Британія), заповідник жи­вої природи Манас (Індія), вологі тропіки Квінсленду (Австралія), незаймані ліси Комі (Росія), природне середовище Сінтри (Порту­галія) тощо.

$ 4. Міжнародний організаційний механізм охорони навколишнього середовища

Під міжнародним організаційним механізмом охорони навколиш­нього середовища розуміють сукупність міжнародних органів і ор­ганізацій, які виконують функції по забезпеченню виконання вимог міжнародного права навколишнього середовища й організації міжна­родного екологічного співробітництва.

За ознакою правового статусу ці органи і організації поділяють на міжурядові і неурядові, за географічним принципом — на гло­бальні і регіональні, за предметом діяльності — ті, що займаються усім комплексом екологічних питань, і ті, які мають справу з ок­ремими природними ресурсами та об'єктами.

Одні з цих органів і організацій спеціально утворені для охоро­ни навколишнього середовища, інші виконують окремі екологічні функції поряд з іншими функціями. У цілому ж вони становлять систему міжнародних органів і організацій, зв'язаних між собою загальними метою і предметом діяльності.

796

§ 4. Міжнародний організаційний механізм охорони навколишнього ...

Провідна роль в організації міжнародного екологічного співробітництва належить Організації Об'єднаних Націй, її спеціалізованим органам та установам. Це співробітництво є складо­вою діяльності ООН по підтриманню миру і безпеки, розв'язанню актуальних економічних, соціальних та інших глобальних проблем. Екологічний напрям діяльності цієї авторитетної й універсальної міжнародної організації безпосередньо випливає зі Статуту ООН.

Генеральна Асамблея ООН визначає основні напрями та прин­ципи екологічної політики міжнародного співтовариства, скликає міжнародні конференції ООН з актуальних проблем охорони на­вколишнього середовища, розробляє рекомендації і проекти міжнародних конвенцій з відповідних питань, створює ор­ганізаційні структури екологічного профілю, вживає інших заходів для розвитку багатостороннього і двостороннього співробітництва держав у екологічній сфері.

Відповідно до резолюції Генеральної Асамблеї ООН від 15 груд­ня 1972 р. і з урахуванням рекомендацій Стокгольмської конфе­ренції ООН з навколишнього середовища був утворений спеціаль­ний міжурядовий орган — Програма ООН з навколишнього середо­вища (ЮНЕП) зі штаб-квартирою у місті Найробі (Кенія).

Вищим органом ЮНЕП є Рада керуючих, яка складається з представників 58 держав, які обираються Генеральною Асамблеєю ООН на чотири роки. Встановлено при цьому принцип справедли­вого географічного представництва: 16 — від Африки, 13 — від Азії, 6 — від Східної Європи, 10 — від Латинської Америки, 13 — від Західної Європи та інших країн. Рада періодично збирається на свої засідання для обговорення і вирішення найбільш важливих питань міжнародного співробітництва у галузі охорони навколиш­нього середовища (звіт про роботу ЮНЕП, план наступних дій, фінансування відповідних заходів тощо).

Поточне управління діяльністю ЮНЕП здійснюють Виконав­чий директор, якого обирає Генеральна Асамблея ООН на чоти­рирічний строк, та Кабінет постійних представників. Виконавчому директору підпорядкований Секретаріат. З 1997 р. діє також Комітет міністрів на вищому рівні у складі 36 осіб, підпорядкова­ний Раді керуючих. Він здійснює функції нагляду за ефективністю та прозорістю діяльності Секретаріату.

До структури ЮНЕП входить також Фонд навколишнього сере­довища для надання додаткової фінансової підтримки міжнарод-

797

Розділ XXII. Міжнародне право навколишнього середовища

ним екологічним заходам, які здійснюються у рамках ЮНЕП. Формується на основі добровільних внесків країн — членів ЮНЕП і витрачається відповідно до рекомендацій ради керуючих.

В організаційній діяльності ЮНЕП головними є чотири пріори­тетні напрями: збирання, аналітична обробка і поширення інфор­мації про стан навколишнього середовища у світі; формування за­вдань і стратегії здійснення програмних заходів у глобальному і регіональному масштабах, а також у масштабах окремих країн; ініціювання розробки і прийняття екологічних договорів та кон­венцій; фінансування проектів і програм з Фонду навколишнього середовища.

За час свого існування ЮНЕП здійснила комплекс важливих екологічних заходів глобального, регіонального і місцевого значен­ня. Під її егідою створена Глобальна система моніторингу навко­лишнього середовища та її складові — Міжнародна довідкова сис­тема джерел інформації з навколишнього середовища та Міжна­родний реєстр потенційно токсичних хімічних речовин. У 1995 р. започатковано проект — Глобальна екологічна перспектива — дов­гостроковий прогноз розвитку екологічної ситуації у світі.

У сфері уваги ЮНЕП — міжнародні проблеми охорони навко­лишнього середовища у контексті концепції сталого розвитку, охо­рони і використання ресурсів Світового океану, опустелювання, збереження тропічних лісів та біологічного різноманіття, забезпе­чення належних санітарно-екологічних умов у містах та інших на­селених пунктах, боротьби зі стихійними лихами тощо.

Надзвичайно важливою є програма регіонального екологічного співробітництва. У рамках цієї програми утворені регіональні пред­ставництва ЮНЕП у Женеві, Нью-Йорку, Бейруті, Бангкоку, Мехіко та Найробі. Через цю програму реалізуються основні про­екти ЮНЕП у галузі екологічного співробітництва.

Відповідно до рішення Ради керуючих у 1985 р. було започатко­вано утворення національних комітетів ЮНЕП. Український комітет співробітництва з ЮНЕП почав діяти у 1994 р. Нині такі комітети створено у багатьох країнах світу. Вони беруть участь у реалізації регіональних та інших програм екологічного співробітництва у рамках ЮНЕП.

На процес розвитку міжнародного права навколишнього сере­довища ЮНЕП впливає головним чином двома способами. Пер­ший з них полягає в ініціюванні прийняття конвенцій для

798

§ 4. Міжнародний організаційний механізм охорони навколишнього ...

розв'язання актуальних глобальних та регіональних екологічних проблем. Під егідою та за підтримки ЮНЕП розроблено понад 40 таких конвенцій, у тому числі більше 10 з питань охорони та ви­користання регіональних морів, зокрема й Конвенція про охорону Чорного моря від забруднення.

Другий спосіб полягає у координації діяльності секретаріатів міжнародних екологічних конвенцій. Він реалізується через спеціальну Програму екологічних конвенцій. Йдеться, зокрема, про Конвенцію про боротьбу з опустелюванням, Конвенцію про охорону озонового шару, Конвенцію про охорону біологічного різноманіття, Конвенцію про міжнародну торгівлю дикими вида­ми флори і фауни, яким загрожує зникнення тощо. Така коорди­нація досягається шляхом: визначення спільних елементів; спри­яння співпраці на національному та міжнародному рівнях; участі у розробці планів та проектів реалізації цих конвенцій; підтримки національних дій, спрямованих на забезпечення виконання відповідних конвенцій, тощо.

Про свою діяльність ЮНЕП щороку звітує перед Генеральною Асамблеєю ООН. Доповідь з цього приводу ЮНЕП подає через Економічну і соціальну раду ООН.

Діяльність ЮНЕП, звичайно, не позбавлена недоліків. Серед них — надмірно ускладнена і забюрократизована структура цієї ор-ганазації, недостатньо обґрунтоване визначення пріоритетних проектів і недостатній рівень їх фінансування, недоліки у контролі за реалізацією відповідних міжнародно-правових актів і еко­логічних заходів.

Попри це, ЮНЕП займає провідне місце в міжнародному ор­ганізаційному механізмі охорони навколишнього середовища. Во­на є глобальним центром співробітництва держав, міжнародних органів та організацій у цій сфері.

Важливу роль в охороні навколишнього середовища відіграють також інші спеціалізовані органи і установи ООН, які виконують екологічні функції. Серед них слід назвати насамперед ЮНЕСКО.

Ця авторитетна міжнародна організація координує міжнародне співробітництво у галузі екологічної освіти і науки, самостійно здійснює ряд відповідних проектів та програм. Особливе значення у цьому мали рішення XVI сесії Генеральної конференції ЮНЕС­КО (1970 р.). На цій сесії було схвалено довгострокову наукову програму «Людина і біосфера» (МАБ), у виконанні якої беруть

799

Розділ XXII. Міжнародне право навколишнього середовища

участь понад 100 країн. Виконання програми контролює Міжна­родна координаційна рада МАБ.

Програма передбачає проведення міждисциплінарних дослід­жень актуальних проблем взаємодії людини з навколишнім середо­вищем. Останнім часом увагу акцентовано на гуманітарних аспек­тах сталого розвитку й збереження біорізноманіття.

ЮНЕСКО ініціювала підготовку і прийняття багатьох міжна­родних екологічних конвенцій, організувала проведення численних міжнародних конференцій та інших форумів з відповідних питань. Крім Міжнародного союзу охорони природи і природних ресурсів, під її егідою у 1962 р. була створена Міжурядова океанографічна комісія. Головними напрямами її роботи є: сприяння розвиткові наукових досліджень Світового океану та його ресурсів; забезпе­чення належного функціонування глобальної системи спостере­жень за Світовим океаном; впровадження навчальних програм і поширення інформації про світовий океан та його ресурси у пла­нетарному масштабі.

Широко відомою є й діяльність ЮНЕСКО по веденню Всесвітньої мережі біосферних заповідників. Станом на вересень 2001 р. до цієї мережі входило 411 об'єктів з 94 країн, у тому числі українські біосферні заповідники — Асканія-Нова, Дунайські плавні, Карпатський, Чорноморський, а також українська частина Східних Карпат¹.

ЮНЕСКО реалізує Міжнародну освітню програму в галузі на­вколишнього середовища, бере участь у підготовці фахівців-еко-логів, через відповідний комітет здійснює облік об'єктів, віднесе­них до всесвітньої культурної і природної спадщини.

У своїй екологічній діяльності ЮНЕСКО тісно співробітничає з ЮНЕП, а також національними комітетами МАБ. У нашій країні такий комітет діє при Національній академії наук України з 1973 р. Він координує хід виконання періодично оновлюваної національної програми наукових досліджень «Людина і біосфера», сприяє впровадженню результатів цих досліджень у практику.

Інші спеціалізовані органи і установи ООН ведуть такі аспекти міжнародного екологічного співробітництва:

Економічна і соціальна рада (ЕКОСОР) — проблеми сталого роз­витку и екологізації економічної та соціальної сфер життя;

¹ Кравченко С. М., Андрусевич А. О., Бонайн Дж. Е. Актуальні проблеми міжна­родного права навколишнього середовища. — Львів, 2002. — С. 136.

800

§ 4. Міжнародний організаційний механізм охорони навколишнього ...

Всесвітня організація охорони здоров'я (ВООЗ) — розробила Керівні принципи щодо якості повітря та створення системи гло­бального моніторингу за забрудненням повітря, започаткувала Інформаційну систему менеджменту повітря, Мережу готовності до радіаційних аварій і допомоги, Всесвітню екологічну мережу радіаційного моніторингу, здійснює разом з іншими спеціалізова­ними установами ООН Міжнародну програму з хімічної безпеки, координує програму з безпеки продуктів харчування тощо;

Міжнародне агентство з атомної енергії (МАГАТЕ) — захист лю­дини і навколишнього середовища від радіації. У цьому контексті МАГАТЕ розробило стандарти будівництва, експлуатації і безпеки ядерних установок, ініціювало прийняття ряду міжнародних кон­венцій з відповідних питань (Конвенція про ядерну безпеку, Кон­венція про оперативне оповіщення про ядерні аварії (1986 р.), Конвенція про допомогу у випадку ядерної аварії чи радіаційної аварійної ситуації (1986 р.);

Всесвітня метеорологічна організація (ВМО) — глобальна систе­ма моніторингу навколишнього середовища, вивчення та узагаль­нення впливу антропогенних факторів на погоду і клімат планети та її окремих регіонів (Світовий океан, Антарктика тощо);

Організація з питань продовольства та сільського господарства (ФАО) — екологізація аграрного сектору, забезпечення зростаючо­го населення землі продовольством, безпека продуктів харчування;

Міжнародна морська організація (ІМО) — розробка технічних за­собів запобігання і ліквідації наслідків забруднення моря. З цією метою у складі ІМО діє Комітет з охорони морського середовища.

Економічні компоненти присутні також у діяльності Організації об'єднаних націй з промислового розвитку (ЮНІДО), Міжнарод­ної організації праці (МОП), Конференції ООН з торгівлі і розвит­ку (ЮНКТАД), Міжнародної організації цивільної авіації (ІКАО), Міжнародного банку реконструкції і розвитку (МБРР) та деяких інших спеціалізованих органів і установ ООН.

Досить численною є система міжурядових органів і організацій регіонального екологічного співробітництва. У Європі до цього, зокрема, причетні Європейський Союз, Рада Європи, Організація з безпеки і співробітництва в Європі (ОБСЄ), Європейська еко­номічна комісія ООН, НАТО, СНД та деякі інші інституції.

Європейська економічна комісія ООН, зокрема, займається проблемами маловідходних і безвідходних технологій, оцінками

26 5-200 801

Розділ XXII. Міжнародне право навколишнього середовиша

впливу антропогенних факторів на стан навколишнього середови­ща, запобігання транскордонним забрудненням водного і повітря­ного басейнів тощо. Вона була ініціатором прийняття ряду міжна­родних екологічних конвенцій (Конвенція про оцінку впливу на навколишнє середовище у транскордонному аспекті, Конвенція про охорону та використання транскордонних водотоків та міжна­родних озер, Конвенція про транскордонний вплив транскордон­них аварій та інші). У складі комісії діє Комітет з екологічної політики. Під егідою комісії й у рамках проекту «Навколишнє се­редовище для Європи» систематично проводяться конференції міністрів охорони навколишнього середовища європейських країн. П'ята конференція цих міністрів відбулася в Києві у травні 2003 р.

Екологічне співробітництво країн — членів СНД. Міжнародне співробітництво країн — членів СНД у галузі охорони навколиш­нього середовища здійснюється як на двосторонній, так і багатос­торонній основі. Правовою основою останнього є Угода про взаємодію в галузі екології та охорони навколишнього середовища (1992 р.).

Відповідно до цієї угоди сторони домовилися про вироблення і проведення узгодженої політики щодо охорони і використання зе­мель, грунтів, надр, лісів, вод, атмосферного повітря, рослинного і тваринного світу, природних ресурсів континентального шельфу, економічної зони і відкритого моря за межами дії національної юрисдикції. Вони також визнали за необхідне:

• гармонізувати прийняті ними екологічні законодавчі акти,
  норми і стандарти;

• здійснювати міждержавні програми і проекти в галузі приро­
  докористування та охорони навколишнього середовища, включаю­
  чи програми безпечного знищення і нейтралізації хімічної і ядер­
  ної зброї, високотоксичних і радіоактивних відходів;

• застосовувати загальні підходи, критерії (показники), методи
  і процедури оцінки якості і контролю стану навколишнього сере­
  довища та антропогенних впливів на нього;

• використовувати погоджені методики при оцінці антропоген­
  них впливів на навколишнє середовище;

• уніфікувати методи нормування антропогенних впливів на
  навколишнє середовище;

• створити і підтримувати міждержавну екологічну інформа­
  ційну систему і надавати відповідну інформацію іншим сторонам.

802

§ 5. Міжнародно-правова відповідальність за екологічні правопорушення

Для виконання угоди в системі СНД утворено відповідний ор­ганізаційний механізм. До нього входять Міждержавна екологічна рада та Міждержавний екологічний фонд.

Міждержавна екологічна рада забезпечує: координацію погод­ження політики країн — членів СНД у галузі охорони навколиш­нього середовища; проведення за участю представників заінтересо­ваних сторін екологічної експертизи, програм і прогнозів розвитку продуктивних сил, інвестиційних та інших проектів; надання спри­яння сторонам у вирішенні екологічних спорів тощо.

До Міждержавної екологічної ради входять керівники еко­логічних органів держав — учасниць угоди. Рада діє на паритетній основі і приймає рішення на основі консенсусу.

Головним призначенням Міжнародного екологічного фонду є інвестування міждержавних екологічних програм та проектів.

Важливу роль у розвитку екологічного співробітництва держав — членів СНД відіграє також Міжпарламентська асамблея, у складі якої діє департамент по охороні навколишнього середовища. Асам­блея, зокрема, сприяє удосконаленню екологічного законодавства відповідних країн та його гармонізації. Корисними у цьому є підго-товлювані в рамках Асамблеї модельні закони, кодекси та інші нормативно-правові акти екологічного характеру. У 2003 р., зокре­ма, тут було розроблено Модельний кодекс про екологічну безпеку, надісланий країнам — членам СНД.

§ 5. Міжнародно-правова відповідальність за екологічні правопорушення

У найбільш загальному значенні під міжнародно-правовою відповідальністю у даній галузі розуміють настання негативних наслідків для суб'єкта міжнародного права, який допустив порушен­ня норм міжнародного екологічного права (екологічне правопорушен­ня).

З цього визначення випливають такі головні ознаки міжнарод­но-правової відповідальності за екологічні правопорушення: єди­ною підставою для її настання є міжнародне екологічне правопо­рушення; порядок застосування цієї відповідальності регулюється нормами міжнародного права; вона пов'язана з відповідними нега-

803

Розділ XXII. Міжнародне право навколишнього середовища

тивними наслідками для правопорушника; її метою є забезпечен­ня міжнародного екологічного правопорядку.

Норми, що визначають екологічну відповідальність держав у міжнародному праві, становлять особливий міжнародно-правовий інститут. Ні в екологічній, ні в інших сферах дії міжнародного пра­ва ці норми на сьогодні достатнім чином не кодифіковані. Тому істотну роль тут відіграють вироблені міжнародною практикою звичаї.

Сутність міжнародного екологічного правопорушення полягає в порушенні державою своїх міжнародних зобов'язань екологічного характеру. Фактично тут йдеться про відповідні дії або бездіяльність органів і посадових осіб держави. Якщо ті або інші органи чи посадові особи діяли чи не діяли від імені держави, то їх неправомірна поведінка не може бути предметом екологічного правопорушення держави.

Міжнародні екологічні правопорушення поділяють на відповідні міжнародні злочини і міжнародні делікти. Ці категорії відрізняються між собою ступенем небезпеки для міжнародного співтовариства. З урахуванням цього до міжнародних екологічних злочинів нале­жать істотні порушення державою міжнародних зобов'язань, які є визначальними для охорони і захисту навколишнього середовища. Будь-яке інше міжнародно-протиправне діяння екологічного ха­рактеру відносять до категорії міжнародних деліктів.

За скоєння міжнародного екологічного злочину відповідальність несуть як винні у цьому держави, так і посадові особи цієї держа­ви. До міжнародно-злочинних дій належать: масове забруднення ат­мосфери і морського середовища; застосування методів і засобів ведення воєнних дій, які мають на меті завдати великої і довготри­валої шкоди природному середовищу (ст. 35 Протоколу І до Же­невських конвенцій 1949 р.); екоцид, що виявляється у примусово­му використанні природних умов і явищ для досягнення воєнної переваги над противником за допомогою ведення геофізичної (вулканічна діяльність, землетруси тощо) чи метеорологічної війки (урагани, лавини, зсуви, цунамі тощо), широкому застосуванні зброї масового знищення. Конвенція про заборону воєнного або будь-якого іншого ворожого використання засобів впливу на при­родне середовище (1977 р.) забороняє також використання будь-яких засобів впливу на природне середовище для зміни шляхом цілеспрямованого керування природними процесами динаміки,

804

§ 5. Міжнародно-правова відповідальність за екологічні правопорушення

складу і структури Землі, включаючи її біоту, літосферу, гідросфе­ру або космічний простір (ст. 2).

Частина з зазначених екологічних правопорушень належить до категорії військових злочинів. Кримінальна відповідальність за міжнародні екологічні злочини може застосовуватися спеціальними міжнародними судами (трибуналами) або судами держав, на тери­торії яких вчинено злочин. Але конкретної практики застосування такої відповідальності фактично немає. Нині вона виконує пере­важно роль превентивного засобу в галузі забезпечення міжнарод­ного екологічного правопорядку.

Більш реальними є санкції, які застосовуються за вчинення міжнародних екологічних деліктів. У зв'язку з цим виділяють два види відповідальності — нематеріальну і матеріальну. Конкретни­ми формами нематеріальної відповідальності за екологічні делікти можуть бути реторсії (правомірні примусові дії держави у відповідь на недружній акт з боку іншої держави), сатисфакція (принесення державою-порушником вибачень постраждалій державі) та репре­салії (правомірні примусові дії держави, що мають на меті віднов­лення своїх прав, порушених іншою державою). Як репресалії, зо­крема, досить часто застосовується затримання чи арешт рибальсь­ких суден за порушення правил рибальства.

Сутність матеріальної відповідальності полягає у повній або ча­стковій компенсації матеріальної чи моральної шкоди, завданої внаслідок порушення міжнародних екологічних зобов'язань. У більшості випадків вина правопорушника є необхідною умовою настання такої відповідальності. Про це безпосередньо йдеться у ряді міжнародних документів. У Протоколі про відповідальність і компенсацію за шкоду, завдану внаслідок транскордонного пере­везення небезпечних відходів та їх видалення (2000 р.), зокрема, говориться, що ніяка відповідальність не покладається на особу, якщо вона доведе, що шкода є результатом: а) військових дій чи громадянської війни; б) природних явищ, які мають виключний і небезпечний характер; в) навмисної протиправної поведінки тре­тьої сторони, включаючи й особу, якій завдана шкода (ст. 4)¹.

Водночас у міжнародній практиці застосовується й безвинна, або так звана абсолютна, відповідальність. Вона здебільшого пов'язана

¹ Збірник міжнародно-правових актів у сфері охорони довкілля. — Львів, 2002. С. 59.

805

Розділ XXII. Міжнародне право навколишнього середовища

із завданням шкоди джерелами підвищеної небезпеки (ядерними ус­тановками, повітряними і космічними апаратами тощо). Кон­венція про міжнародну відповідальність за шкоду, завдану космічними об'єктами (1972 р.), наприклад, передбачає, що «запу­скаюча держава несе абсолютну відповідальність щодо виплати компенсації за шкоду, завдану її космічними об'єктами на по­верхні Землі чи повітряному судну в польоті» (ст. II).

У ряді випадків обов'язок відшкодування екологічної шкоди по­кладається не на державу, а на операторів як державних, так і при­ватних підприємств, установок тощо. Відповідно до Конвенції про цивільну відповідальність за шкоду від забруднення нафтою внаслідок розвідки і розробки мінеральних ресурсів морського дна (1976 р.), зокрема, таким оператором може бути спеціально при­значена державою особа або особа, яка здійснює загальний кон­троль за діяльністю нафтової морської установки. Оператор уста­новки відповідає за шкоду від забруднення, яка є результатом інциденту. Коли є кілька операторів установки, вони відповідають солідарно. Оператор не відповідає за шкоду від забруднення, якщо доведе, що шкода стала наслідком військових чи ворожих дій, гро­мадянської війни, повстання або стихійного явища.

Конвенція передбачає максимальну суму стягнення з оператора однієї установки і за кожний інцидент — ЗО млн. доларів США. Але це правило не діє, якщо буде доведено, що шкода від забруд­нення стала наслідком навмисних чи недбалих дій чи бездіяльності самого оператора (ст. 6).

Досить детально врегульовано «абсолютну» відповідальність оператора ядерної установки Віденською конвенцією про цивільну відповідальність за ядерну шкоду. Нею, зокрема, встановлено, що оператор ядерної установки несе відповідальність за ядерну шкоду, якщо доведено, що вона завдана ядерним інцидентом: а) на ядер­ній установці; б) пов'язана з ядерним матеріалом, який виробле­ний на такій установці, направлений для неї чи надійшов з неї. Оператор не несе відповідальності за ядерну шкоду, завдану: а) самій ядерній установці або будь-якому майну на місці розташу­вання цієї установки; б) транспортному засобу, на якому ядерний матеріал знаходився під час ядерного інциденту.

Відповідальність оператора може бути обмежена відповідаючою за установку державою не менш як 5 млн. доларів США за кожний ядерний інцидент. Право на відшкодування шкоди за даною кон-

806

§ 6. Міжнародне екологічне судочинство

венцією втрачає силу, якщо позов не було заявлено протягом 10 років з моменту ядерного інциденту (ст. VI).

Міжнародним правом передбачені й деякі інші санкції компен­саційного характеру у сфері екології. Йдеться, зокрема, про поз­бавлення держав, які порушують відповідні міжнародні угоди, фінансової допомоги, конфіскацію суден та інших транспортних засобів, використовуваних з метою незаконного рибальства тощо.

$ 6. Міжнародне екологічне судочинство

Доступ до правосуддя. Ефективне застосування заходів юридич­ної відповідальності за екологічні правопорушення як на національному, так і міжнародному рівнях, багато в чому залежить від діяльності національних і міжнародних судів (трибуналів) і на­лежного доступу до них громадськості. Міжнародно-правові заходи такого доступу передбачені Конвенцією про доступ до інформації, участь громадськості у процесі прийняття рішень і доступ до право­суддя з питань, що стосуються навколишнього середовища. Доступ до правосуддя є демократичною гарантією забезпечення екологічних прав людини, підтримання екологічного правопорядку.

Відповідно до ст. 9 Орхуської конвенції кожна із сторін у рам­ках свого національного законодавства гарантує кожній особі, яка вважає, що її запит з отримання інформації проігноровано, непра­вомірно відхилено частково чи повністю, неадекватно задоволено, право доступу до процедури розгляду прийнятого рішення в суді. Конвенція також передбачає, що представники громадськості, які вважають, що відбулося порушення права громадян на участь у прийнятті екологічного рішення, мають право оспорювати за­конність відповідного рішення в суді.

Судові процедури мають забезпечувати адекватні й ефективні засоби правового захисту, в тому числі судові заборони, бути спра­ведливими, своєчасними і не обтяженими високими затратами. Конвенція забезпечує доступ громадськості не тільки до судових процедур, а й до рішень судів з екологічних справ.

Важливим положенням Орхуської конвенції є також зобов'язан­ня її сторін надавати громадськості інформацію про доступ до адміністративних і судових процедур, а також утворювати ме­ханізми надання фінансової допомоги для забезпечення доступу до правосуддя.

807

Розділ XXII. Міжнародне право навколишнього середовища

Практична реалізація Орхуської конвенції пов'язана не тільки з діяльністю відповідних судових органів, а й усвідомленням грома­дянами своїх прав у цій сфері. їм також потрібні знання про сис­тему національних і міжнародних судів, їх компетенцію і процеду­ри діяльності при розгляді екологічних справ.

У зв'язку з цим слід відзначити, що на сьогодні немає заверше­ної спеціальної міжнародної системи екологічного судочинства. Є тільки її окремі елементи (наприклад, Міжнародний трибунал з морського права). В інших випадках справи екологічного характе­ру розглядаються загальними судовими чи арбітражними органами відповідно до визначених для них процедур (Міжнародний суд ООН, Постійний арбітражний суд тощо).

Міжнародний суд ООН — один з основних органів ООН. Утво­рений у 1945 р. і розміщується у місті Гаазі (Нідерланди). Його правовий статус визначається Статутом суду, який є складовою Статуту ООН.

Склад суду (15 суддів) обирається Генеральною Асамблеєю і Радою Безпеки ООН. Зі свого складу суд обирає президента і віце-президента.

Міжнародний суд ООН розглядає справи, сторонами яких є держави. Суд це робить за взаємною згодою сторін. До компетенції суду віднесено питання, що стосуються тлумачення міжнародних договорів, відшкодування шкоди за порушення міжнародних зо­бов'язань тощо. Рішення суду є остаточними і обов'язковими для виконання сторонами справи.

Певний час Міжнародний суд ООН розглядав справи еко­логічного характеру в контексті інших видів справ і за загальною процедурою. Але у зв'язку зі збільшенням таких справ у складі цьо­го суду в 1993 р. було утворено спеціальну палату (камеру) з питань охорони навколишнього середовища. До її складу увійшли сім постійних суддів Міжнародного суду ООН. Вони спеціалізуються на розгляді саме екологічних справ.

Як правило, до цього суду передаються спори між державами, які не вдалося врегулювати в порядку позасудової процедури. Май­же 10 років, наприклад, тривала суперечка між Угорщиною та Сло­ваччиною з приводу спільного проекту будівництва системи шлюзів на річці Дунай (проект Габчикова—Нагімарош). Не досяг-ши порозуміння, сторони передали спір на розгляд Міжнародного суду ООН. У 1997 р. він виніс рішення, визнавши обидві сторони

808

§ 6. Міжнародне екологічне судочинство

винними у порушенні своїх обов'язків за відповідним проектом. А тому зобов'язав Угорщину відшкодувати шкоду Словаччині (як результат зупинення виконання проекту угорською стороною), а Словаччину — Угорщині (як результат зміни русла Дунаю словаць­кою стороною)¹.

Розгляд екологічних спорів є також предметом діяльності Постійного арбітражного суду — міжнародного судового органу з великою історією. Цей Суд було утворено відповідно до Конвенції про мирне вирішення міжнародних спорів, прийнятої першою Га­азькою мирною конференцією (1899 р.), скликаною, до речі, з ініціативи російського царя Миколи II.

Друга Гаазька мирна конференція, проведена у 1907 р., прийня­ла зазначену конвенцію у новій редакції. Цією конвенцією був уточнений правовий статус Постійного арбітражного суду.

Нині цей суд діє на засадах третейського в Гаазі. Відповідно до конвенції кожна держава-учасниця призначає на шість років чоти­рьох відомих та авторитетних фахівців у галузі права, які включа­ються до загального списку. З них формується склад суду з чоти­рьох осіб по конкретній справі. Вони обирають старшого суддю. Організаційну роботу Суду забезпечує Міжнародне бюро. Ним ке­рує Адміністративна рада, яка складається з дипломатичних пред­ставників країн — учасниць Конвенції.

Загальна процедура розгляду спорів встановлена Гаазькою кон­венцією про мирне вирішення міжнародних спорів. З часом були прийняті додаткові факультативні правила для арбітражних спорів: між двома державами (1992 р.); між двома сторонами, однією з яких є держава (1996 р.); між міжнародними організаціями і при­ватними особами (1996 р.) та деякі інші.

Тривалий час Постійний арбітражний суд займався розглядом переважно політичних і економічних спорів. Але на початку XXI ст. його сфера діяльності розширилася за рахунок екологічних спорів. З цією метою у складі суду почала діяти спеціалізована Па­лата для розгляду арбітражних спорів, пов'язаних з природними ресурсами і навколишнім середовищем, членом якої є і представ­ник України.

Прийняті також Факультативні правила для арбітражного вирішення спорів щодо природних ресурсів і навколишнього сере-

¹ Кравченко С. М., Андрусевич А. О., Бонайн Дж. Е. Актуальні проблеми міжна­родного права навколишнього середовища. — С. 203, 204.

809

Розділ XXII. Міжнародне право навколишнього середовища

довища (2001 р.) та Факультативні правила для проведення узгод-жувальних процедур по спорах з природних ресурсів і навколиш­нього середовища (2002 р.).

Крім розгляду справ екологічного характеру, ця палата бере участь у розробці проектів відповідних міжнародних договорів та правил, проведенні науково-практичних семінарів та конференцій з питань охорони навколишнього середовища тощо.

Ряд конвенцій екологічного характеру передбачають розгляд спорів між сторонами у арбітражних (третейських) судах (трибуна­лах), утворюваних у порядку ад гок. Йдеться, зокрема, про Кон­венцію про оцінку впливу на навколишнє природне середовище у транскордонному контексті, Конвенцію про охорону і використан­ня транскордонних водотоків та міжнародних озер, Конвенцію про збереження морських живих ресурсів Антрактики та деякі інші.

Відповідно до Конвенції про оцінку впливу на навколишнє природне середовище у транскордонному контексті, наприклад, сторони можуть передати спір, що виник між ними, з приводу тлу­мачення або застосування конвенції, на розгляд арбітражного су­ду. Цей суд складається з трьох арбітрів. Кожна сторона призначає по одному арбітру. Вони за взаємною згодою призначають третьо­го арбітра, який виконує функції голови арбітражного суду. Якщо це питання затягується, то на прохання будь-якої із сторін у спорі третього арбітра може призначити виконавчий секретар Євро­пейської економічної комісії.

Утворений таким чином арбітражний суд розробляє та приймає свої власні правила процедури, керуючись при цьому нормами міжнародного права про арбітражне провадження. Сторони у спорі сприяють роботі арбітражного суду, надають йому необхідні доку­менти та іншу інформацію. Суд може заслуховувати свідків та ек­спертів, допускати до участі в розгляді справи інших сторін, які ма­ють у цьому свій інтерес.

Рішення арбітражного суду приймається більшістю голосів його членів протягом п'яти місяців від дати заснування суду, якщо він не вважатиме за необхідне продовжити цей термін, але не більше, ніж на п'ять місяців.

Арбітражний суд виносить своє рішення, керуючись міжнарод­ним правом та Конвенцією про оцінку впливу на навколишнє природне середовище у транскордонному контексті. Це рішення має бути належним чином обгрунтованим. Воно є остаточним і

810

§ 6. Міжнародне екологічне судочинство

обов'язковим для сторін у спорі. Арбітражний суд доводить своє рішення як до відома цих сторін, так і Секретаріату конвенції. Ос­танній інформує про винесене рішення усі держави — сторони конвенції.

За Конвенцією про збереження морських живих ресурсів Ан­тарктики для розгляду спорів між сторонами утворюється арбітражний трибунал. Він також складається з трьох арбітрів. Кожна сторона у спорі призначає свого арбітра, а потім за взаємною згодою ці сторони призначають третього арбітра, який виконує функції голови арбітражного трибуналу.

Арбітражний трибунал приймає власні правила процедури і сам визначає своє місце перебування. Він досліджує обставини справи, заслуховує сторони, а у необхідних випадках — свідків та експертів. У розгляді справи може брати участь також будь-яка з договірних сторін конвенції.

Рішення арбітражного трибуналу приймається більшістю го­лосів, є остаточним і обов'язковим для сторін у спорі, а також будь-якої держави, яка взяла участь у розгляді відповідної справи. Рішення підлягає негайному виконанню. Арбітражний трибунал дає тлумачення прийнятого рішення на запит однієї із сторін у спорі або будь-якої держави, яка взяла участь у розгляді справи.

Справи екологічного характеру можуть бути й предметом роз­гляду Європейського суду з прав людини як судового органу контро­лю за виконанням Європейської конвенції про захист прав і основ­них свобод людини (1950 р.). Право звернення до цього суду нале­жить як державам, так і фізичним особам. На різних стадіях роз­гляд справ здійснюють спеціально створювані органи суду: коміте­ти, палати, Велика палата. За виконанням державами рішень суду спостерігає Комітет міністрів Ради Європи. Суд знаходиться у місті Страсбурзі (Франція). У його складі є й суддя з України.

Кількість екологічних справ у Європейському суді з прав люди­ни є відносно незначною. Частково це пояснюється тим, що пра­во людини на безпечне довкілля не закріплене в Європейській конвенції про захист прав і основних свобод людини. Тому ці справи здебільшого стосуються питань землекористування. Напри­клад, у листопаді 1994 р. Суд розглянув справу «Бомартен проти Франції» про порушення частини першої ст. 6 конвенції. Суть справи полягала у тяганині з відшкодуванням збитків позивачеві, завданих внаслідок націоналізації належної йому земельної ділян-

811

Розділ XXII. Міжнародне право навколишнього середовища

ки. Тяганина сталася з вини Державної ради Франції, де раніше розглядався цей спір. Суд зобов'язав Францію сплатити П. Бомар-тену 100 тис. французьких франків як компенсацію моральної шкоди та 170 тис. французьких франків як відшкодування судових витрат¹.

Міжнародний трибунал з морського права є самостійним міжна­родним судовим органом. Він був утворений відповідно до ст. 287 Конвенції ООН з морського права для мирного вирішення спорів, пов'язаних із тлумаченням та застосуванням конвенції, викорис­танням морів, океанів та їх ресурсів.

Місцем перебування трибуналу є місто Гамбург (Німеччина). Трибунал має статус спостерігача в роботі Генеральної Асамблеї ООН.

Правовий статус трибуналу визначається Статутом міжнародно­го трибуналу з морського права (Додаток VI до зазначеної кон­венції). Відповідно до цього Статуту трибунал складається з колегії у складі 21 незалежного члена з-поміж осіб, які користуються ви­сокою репутацією і є визнаними авторитетами в галузі морського права. Будь-яка держава — сторона конвенції не може бути пред­ставлена у трибуналі більше ніж однією особою. У складі трибуна­лу має бути не менше трьох членів від кожної географічної групи держав, встановленої Генеральною Асамблеєю ООН.

Члени трибуналу обираються таємним голосуванням держав — учасниць конвенції на дев'ять років і можуть бути переобрані. Жо­ден з членів трибуналу не може виконувати будь-яких політичних чи адміністративних обов'язків, активно брати участь чи бути ма­теріально заінтересованим у будь-яких операціях будь-якого підприємства, яке займається розвідкою чи розробкою ресурсів моря, морського дна чи іншими видами комерційного використан­ня моря чи морського дна.

Трибунал з-поміж своїх членів обирає голову і заступника голо­ви на три роки, а також призначає секретаря та інших посадовців, необхідних для виконання судових функцій.

До компетенції трибуналу віднесено усі спори і заяви, які пере­даються йому відповідно до Конвенції ООН з морського права. Слухання справи ведеться публічно під керівництвом голови чи за-

¹ Вибрані рішення Європейського суду з прав людини (1993—2002). — X., 2003. - С. 165-168.

812

§ 6. Міжнародне екологічне судочинство

ступника голови трибуналу. Питання вирішуються більшістю го­лосів присутніх членів трибуналу. У випадку поділу голосів порівну голос голови чи заступника голови має вирішальне значення.

Рішення трибуналу має бути вмотивованим. Воно є остаточним і обов'язковим для сторін спору.

Трибунал може утворювати спеціальні камери (палати) для роз­гляду певних видів спорів. До складу такої камери входить, як пра­вило, три члени трибуналу.

Крім того, у складі трибуналу діє камера (палата) по спорах з морського дна. Вона складається з 11 членів. Камера обирає з-поміж своїх членів голову, який займає цю посаду протягом строку, на який обрана і сама камера.

Рішення, прийняте однією з камер, вважається таким, що вине­сене самим трибуналом. Виконання цих рішень забезпечується державами — учасницями конвенції так само, як і рішення вищо­го суду відповідної держави.

Крім Міжнародного трибуналу з морського права, сторони — учасниці конвенції для вирішення того або іншого спору можуть скористатися й арбітражною процедурою. Передбачений кон­венцією загальний арбітраж складається з п'яти членів. Арбітраж встановлює свою власну процедуру і забезпечує кожній стороні по­вну можливість бути заслуханою і викласти свої доводи у справі.

Рішення арбітражу приймається більшістю голосів його членів. Відсутність або утримання від голосування менше половини кількості членів не є перешкодою для винесення рішення арбітра­жем. У випадку розподілу голосів порівну голова має вирішальний голос.

Рішення арбітражу є остаточним і оскарженню не підлягає, як­що строки у спорі не зумовили певну процедуру оскарження. Рішення виконується сторонами у спорі.

Ще одним видом арбітражної процедури, передбаченим Кон­венцією ООН з морського права, є спеціальний арбітраж для роз­гляду питань тлумачення і застосування Конвенції, що стосуються рибальства, захисту і збереження морського середовища, морських наукових досліджень і судноплавства.

Спеціальний арбітраж складається з п'яти членів. Кожна сторо­на призначає двох членів із спеціального списку експертів. Цей список складається і ведеться стосовно: рибальства — ФАО; захи­сту і збереження морського середовища — ЮНЕП; морських на-

813

Розділ XXII. Міжнародне право навколишнього середовища

укових досліджень — Міжурядовою океанографічною комісією; судноплавства, включаючи забруднення моря з суден, — Міжна­родною морською організацією.

При розгляді даного роду спорів спеціальний арбітраж переваж­но користується тією ж процедурою, що і загальний арбітраж. Вод­ночас на прохання сторін у спорі спеціальний арбітраж може сфор­мулювати рекомендації, які, не маючи сили рішення, створюють основу для розгляду сторонами питань, які викликали спір.

Міжнародний трибунал з морського права чи відповідний арбітраж, які прийняли до розгляду справу, до винесення остаточ­ного рішення можуть вжити тимчасових заходів для забезпечення прав сторін у спорі чи запобігання шкоді морському середовищу.

Якщо ці органи у процесі розгляду справи дійдуть висновку, що вимоги сторін являють собою зловживання судовою чи арбітраж­ною процедурою або є ргіта/асіе необгрунтованими, вони не вжи­вають ніяких подальших дій у даній справі.

Крім Міжнародного трибуналу з морського права, діють і відпо­відні регіональні судові органи. До них, зокрема, належить Міжна­родний морський і річковий арбітражний суд, утворений у січні 1997 р. під егідою Міжнародної асоціації судновласників Чорно­морського басейну. До його складу входить понад ЗО арбітрів-фахів-ців з морського права з України, Росії, Туреччини, Болгарії та дея­ких інших країн. Цей арбітражний суд розглядає спори як комер­ційного, так і екологічного характеру, які мають місце між відпо­відними суб'єктами міжнародного права за встановленою арбітраж­ною процедурою. Знаходиться цей суд у місті Варні (Болгарія).

У 1994 р. була зроблена спроба утворити спеціальний міжнарод­ний судовий орган для розгляду екологічних спорів. Ініціативу в цьому виявили відомі правознавці-екологи. На установчій конфе­ренції в Мехіко у листопаді того ж року був заснований Міжнарод­ний суд екологічного арбітражу і примирення, до складу якого увійшли вчені-екологи з 24 країн.

Було затверджено і Статут суду. Відповідно до нього суд вирішує міжнародні спори з питань охорони навколишнього сере­довища і природокористування в трьох формах: а) шляхом кон­сультування заінтересованих сторін на їхнє прохання на основі юридичного аналізу конкретної ситуації; б) шляхом примирення сторін, що сперечаються, на основі ухвалення компромісного рішення спірної ситуації, що влаштовує обидві сторони; в) шляхом

814

Рекомендована література

проведення судово-арбітражного процесу за взаємною згодою сторін з винесенням рішення, яке є обов'язковим для сторін. На жаль, діяльність цього суду не одержала належного розвитку.

Останнім часом спостерігається тенденція до більш тісного співробітництва судів різних країн і міжнародних судових органів у галузі обміну досвідом розгляду справ екологічного характеру. Новою організаційною формою такого співробітництва є заснова­ний у лютому 2004 р. Форум суддів країн Європейського Союзу з на­вколишнього середовища. Його офіційно було презентовано 26 квітня 2004 р. у Європейському суді справедливості у місті Люк­сембурзі.

Форум суддів є неурядовою міжнародною асоціацією. Його чле­нами можуть бути судді країн — членів Європейського Союзу, а та­кож судді відповідних судових органів самого Європейського Сою­зу і Європейської асоціації вільної торгівлі. Керівництво ним здійснює правління, яке складається з шести суддів різних країн. Правління скликає засідання Генеральної асамблеї, до складу якої входять один чинний і один запасний суддя від кожної держави — члена Європейського Союзу.

Крім обміну досвідом, форум займатиметься також підвищен­ням кваліфікації суддів у галузі національного, європейського і міжнародного екологічного права, проведенням щорічних ко­локвіумів з відповідних питань, поширенням еколого-правової інформації тощо.

Рекомендована література

1. Колбасов О. С. Международно-правовая охрана окружающей
   средьі. — М., 1982.

2. Кравченко С. М., Андрусевич А. О., Бонайн Дж. Е. Актуальні
   проблеми міжнародного права навколишнього середовища. —
   Львів, 2002.

3. Малшиева Н. Р. Гармонізація екологічного законодавства в
   Європі. — К., 1996.

4. Тимошенко А. С. Формулирование и развитие международно-
   го права окружающей средьі. — М., 1986.

5. Шемшученко Ю. С. Международно-правовая охрана окружаю­
   щей средьі. — К., 1991.

815

Розділ XXIII

Європейське право навколишнього середовища

§ 1. Поняття і система європейського права навколишнього середовища

Правове утворення, яке називають європейським правом, є, по суті, правом Європейського Союзу. Систему цього права станов­лять акти різних рівнів. Це, зокрема, акти так званого первинного права, тобто документи, які заклали фундамент інтеграційного утворення, яке нині має назву Європейського Союзу. Саме на їх положеннях базуються всі законодавчі акти ЄС, що приймаються для регулювання конкретних питань у різних сферах суспільного життя Співдружності. Саме вони вказують міру дозволеного і мож­ливого в правовому регулюванні на рівні ЄС та держав-членів, закріплюють інституційне забезпечення відповідної правової рег­ламентації, способи захисту правових настанов ЄС від порушень тощо.

Акти первинного права почали формуватися з другої половини 50-х років XX ст., коли були засновані три європейські співтовари­ства: Європейське економічне співтовариство, Європейське співто­вариство вугілля і сталі та Європейське співтовариство з атомної енергії. Ними є:

— Римський договір про заснування Європейського еко­номічного співтовариства 1957 р. (з 1993 р. — Договір про засну­вання Європейського співтовариства),

816

§ 1. Поняття і система європейського права навколишнього середовища

• 
  Договір про заснування Європейського співтовариства з
  атомної енергії 1957 р. з наступними змінами, внесеними Мааст­
  рихтським договором (Договір про утворення Європейського Сою­
  зу 1992 р.), Амстердамським договором 1997 р. та Ніццьким дого­
  вором 2001 р., а також актами про приєднання;

• Договір про злиття 1965 р.;

• Договір про Європейський Союз 1992 р., зі змінами, внесе­
  ними Амстердамським договором 1997 р. та Ніццьким договором
  2001 р.;

• Єдиний європейський акт 1986 р.;

• акти про приєднання нових держав-членів.

У сучасний період відбуваються суттєві зміни в підходах до пра­вового регулювання діяльності ЄС. Це пов'язано з прийняттям у червні 2004 р. у Брюсселі (Бельгія) Конституції Європейського Со­юзу. 29 жовтня того ж року на саміті глав держав — членів ЄС у Римі Конституція була підписана главами усіх 25 членів Євросою-зу. Після ратифікації цього важливого акта державами він набуде чинності. На це відводиться два роки. Після цього установчі дого­вори як акти первинного права ЄС втратять чинність.

Крім установчих документів, які отримали назву «первинного» права, законодавчу базу ЄС становлять акти т. з. «вторинного» права. Серед них — акти різних типів, різної юридичної сили, різної сфери дії, різного порядку імплементації та застосування державами-членами. До актів вторинного права належать: а) нор­мативні акти обов'язкової сили, б) акти «м'якого» права; в) акти тлумачення права.

До нормативних актів обоє 'язкової сили належать:

• регламенти — правові акти ЄС прямої дії, що мають загаль­
  нообов'язкову юридичну силу для всіх держав-членів і застосову­
  ються ними безпосередньо, без транспозиції їх норм у національні
  правові системи; регламентами, зокрема, затверджуються норми
  щодо експорту та імпорту в межах співтовариства небезпечних
  хімічних продуктів; вимоги до пакування й етикетування; регла­
  ментами ж урегульовані питання впровадження в межах ЄС систем
  екологічного менеджменту та екологічного аудиту та цілий ряд
  інших відносин, регулювання яких має бути одноманітним у межах
  всього Союзу;

• директиви — найбільш поширений і гнучкий тип правових
  актів ЄС, який дозволяє поєднати спільну стратегію ЄС у вирі-

27 5-200 817

Розділ XXIII. Європейське право навколишнього середовища

шенні тих чи інших питань і індивідуальний підхід кожної держави до шляхів досягнення встановленої мети; директиви визначають цілі, яких треба досягти, основні напрями і строки їх досягнення; одночасно вони вимагають транспозиції, тобто перенесення ключо­вих положень в акти внутрішнього законодавства держав-членів, якими, зокрема, визначаються й шляхи та засоби досягнення цілей і пріоритетів ЄС, закріплених у директивах; у директиві міститься вказівка на граничний термін, до перебігу якого держава-член має прийняти акт власного законодавства з відповідних питань (як пра­вило, від 18 місяців до двох років); безпосередньо директиви не застосовуються, однак у випадку неприйняття державою-членом протягом періоду, наданого для транспозиції, акта власного законо­давства Європейський суд може винести рішення щодо безпосеред­нього застосування директиви відносно такої держави;

• рішення — як і регламенти, це акти прямої дії, що не потре­
  бують транспозиції в національне законодавство держав-членів, а
  застосовуються безпосередньо адресатами, якими можуть бути як
  держави-члени, так і юридичні чи фізичні особи; на відміну від
  регламентів, дія яких поширюється на необмежене коло осіб,
  рішення, як правило, адресні, тобто адресовані обмеженому колу
  суб'єктів; крім того, в формі рішення ЄС висловлює свою позицію
  стосовно міжнародних багатосторонніх конвенцій, одночасно на­
  даючи повноваження щодо виконання формальностей по підпи­
  санню, приєднанню тощо певним особам;

• міжнародні договори, однією із сторін яких є Європейське
  співтовариство (після 1992 р. — Європейський Союз); ЄС є сторо­
  ною великої кількості міжнародних багатосторонніх, регіональних
  (європейських) та двосторонніх договорів екологічного спрямуван­
  ня, зокрема, таких як Конвенція про транскордонне забруднення
  повітря на великі відстані, Віденська конвенція про захист озоно­
  вого шару і Монреальський протокол про речовини, що руйнують
  озоновий шар, та багато інших; більшість з таких договорів підля­
  гають наступній ратифікації всіма державами-членами.

До актів «м'якого права» належать документи, що не містять конкретно-регулюючих норм, а мають на меті зорієнтувати держа­ви на відповідну лінію, напрям, стратегію поведінки, або є актами рекомендаційного характеру. Серед них виділяють:

— резолюції — документи ЄС, що приймаються з найбільш важ­
ливих політичних питань; резолюціями, зокрема, затверджуються

818

§ 1. Поняття і система європейського права навколишнього середовища

програми ЄС щодо політики й діяльності в сфері охорони навко­лишнього середовища;

— рекомендації — акти рекомендаційного характеру, що орієнту­ють держави-члени на певну лінію поведінки, на застосування пев­них методів, прийомів, засобів; зокрема, в сфері охорони навко­лишнього середовища прийнято ряд рекомендацій стосовно ме­тодів оцінки вартості забруднення в різних секторах (промисло­вості, транспорті, енергетиці тощо).

Нарешті, актами тлумачення норм права ЄС є рішення Євро­пейського суду, в яких надається офіційне роз'яснення (тлумачен­ня) відповідних правових норм ЄС. Вони не є нормативними ак­тами у власному розумінні слова, але мають значний вплив на сфе­ру правозастосування, зокрема, в галузі охорони навколишнього середовища.

В основі формування правової системи ЄС лежить досить чіткий розподіл компетенції між ЄС та державами-членами, що спирається на базовий принцип співдружності — принцип суб­сидіарності¹, згідно з яким розподіляються предмети відання ЄС, держав-членів, а також предмети спільної компетенції ЄС та дер-жав-членів. Залежно від такого розподілу в межах ЄС вирішують­ся питання правового регулювання тих чи інших відносин. Це оз­начає, що законотворчі інституції ЄС не можуть довільно брати до свого відання будь-які питання, а в кожному конкретному випад­ку мають пропускати їх «крізь сито» принципу субсидіарності.

Екологічні питання є предметом спільної компетенції ЄС та держав-членів, тому з цих питань приймаються як акти ЄС, так і акти національного законодавства. Таке твердження загального ха­рактеру однак має багато нюансів, що виявляються на практиці. Дослідники права навколишнього середовища ЄС називають принцип субсидіарності у природоохоронних відносинах «відно­сним» принципом або «юридичним принципом з гнучким змістом», який дає лише загальну орієнтацію, а ніяк не розв'язує всіх проблем. Так, стосовно розглядуваної предметної сфери прин­цип проголошує: регламентація на рівні ЄС повинна здійснювати­ся лише тоді, коли цільові настанови політики навколишнього се-

¹ Цей принцип виник у праві ЄС спершу лише в екологічній сфері і лише після Маастрихтського договору 1992 р. набув універсального характеру, стаючи інсти-туційним принципом побудови правової системи ЄС.

819

Розділ XXIII. Європейське право навколишнього середовиша

редовища ЄС можуть бути краще реалізовані на рівні співтовари­ства, ніж у рамках окремих держав. Таке положення майже завжди вмикає механізми регулювання на рівні ЄС, коли йдеться про еко­логічні питання, що можуть вплинути на функціонування спільно­го ринку ЄС. Саме на базі такого підходу створено велику низку актів ЄС щодо етикетування небезпечних продуктів, встановлено норми вмісту свинцю в бензині; регламентація викидів автомобілів також розглядається як така, що впливає на свободу товарообігу й функціонування внутрішнього ринку ЄС.

Чинною нормою первинного права, на базі якої приймаються законодавчі рішення ЄС у галузі охорони довкілля, є ст. 130 «з» Договору про заснування ЄС (розділ VII «Навколишнє середови­ще»). Ця стаття визначає три принципи, на яких має базуватися діяльність ЄС у галузі навколишнього середовища: 1) превен-тивність; 2) переважний характер боротьби з посяганнями на на­вколишнє середовище в джерелі виникнення; 3) «забруднювач пла­тить». Сфера регулювання, що відкривається цими трьома принци­пами, є не менш широкою, ніж її напрями. Позиція законодавця в контексті цієї статті зводиться до того, що право навколишнього середовища ЄС встановлює лише мінімально дозволені рівні, що не перешкоджає державі-члену вживати більш жорстких заходів, однак за умови, що вони не суперечать цілям договору. На прак­тиці, як правило, буває дуже важко на національному рівні прий­няти екологічну норму більш жорсткої регламентації, оскільки та­ка норма, як правило, визнається перешкодою для функціонуван­ня внутрішнього ринку ЄС.

§ 2. Закономірності побудови й розвитку європейського права навколишнього середовища

Право навколишнього середовища ЄС пройшло досить склад­ний шлях становлення та розвитку. В період створення Співтова­риств охорона навколишнього середовища ще не набула статусу визнаного напряму європейської політики. Післявоєнні зусилля Європи здебільшого концентрувалися навколо реконструкції еко­номічних інституцій, забезпечення миру та безпеки, створення си­стеми економічної інтеграції.

820

§ 2. Закономірності побудови й розвитку європейського права ... середовища

Перші регламентаційні акти екологічного спрямування були прийняті в рамках Співтовариства в другій половині 60-х років у контексті загальних норм щодо захисту прав споживачів. Саме в цей період у праві ЄС уперше з'являються нормативні акти, що оперують поняттями «хімічно небезпечних речовин», «надактивних субстанцій» та ін., які мали безпосереднє відношення до еко­логічної сфери, хоча й приймалися для регулювання питань захи­сту прав споживачів. Єдиною нормою первинного права для регу­лювання відповідних питань протягом 20 років була ст. 100 «а» Римського договору.

Стокгольмська конференція ООН з питань навколишнього се­редовища, що відбулася в 1972 р., дала поштовх для формування самостійної політики ЄС у галузі охорони довкілля. Саме з цього часу починають розроблятись і впроваджуватись п'ятирічні Про­грами дій ЄС у галузі охорони навколишнього середовища — політичні документи, що містять декларації принципів і основних підходів, а також пріоритетних шляхів розв'язання екологічних проблем на кожні наступні п'ять років.

Дві перші такі програми (на 1973 — 1977 рр. та на 1978 — 1982 рр.) являли собою деталізований перелік заходів, яких слід вжити для боротьби із забрудненням навколишнього середовища. Саме в цих програмах було закріплено 11 базових принципів, що створили фун­дамент політики навколишнього середовища ЄС на майбутнє:

• краще запобігати, ніж лікувати;

• всі впливи на навколишнє середовище мають братися до ува­
  ги на найбільш ранній стадії процесу прийняття рішення;

• слід уникати будь-якої форми використання природних ре­
  сурсів, здатної спричинити істотну шкоду з погляду порушення
  екологічної рівноваги;

• належить постійно підвищувати рівень наукових знань, праг­
  нучи ефективних рішень у відповідній галузі; необхідно заохочува­
  ти наукові дослідження у цій галузі;

• принцип «забруднювач платить», який передбачає, що пре­
  вентивні заходи, як і заходи щодо зниження (усунення) шкідливих
  впливів, мають здійснюватися за рахунок коштів забруднювача;

• діяльність, здійснювана в межах однієї держави-члена, не по­
  винна викликати деградації навколишнього середовища іншої дер­
  жави;

• політика в галузі охорони навколишнього середовища, що

821

Розділ XXIII. Європейське право навколишнього середовища

проводиться в державах — членах ЄС, має брати до уваги інтереси країн, що розвиваються;

• ЄС та держави-члени повинні сприяти здійсненню політики
  охорони навколишнього середовища на міжнародному та плане­
  тарному рівні, використовуючи при цьому міжнародні організації;

• охорона навколишнього середовища — справа кожного,
  звідси необхідність об'єднати зусилля щодо удосконалення еко­
  логічного виховання;

• заходи щодо охорони навколишнього середовища повинні
  вживатися на «найбільш адаптованому рівні», маючи на увазі тип
  забруднення, характер потрібних дій та географічну зону, що
  підлягає охороні (принцип «субсидіарноеті»);

• національні програми з охорони навколишнього середовища
  повинні бути скоординовані між собою на базі спільних довгост­
  рокових концептуальних підходів, а національні заходи не повинні
  здійснюватись ізольовано, навпаки, належить їх максимально гар­
  монізувати на рівні ЄС.

Незважаючи на проголошення програмами принципу превенції, основною спрямованістю екологічної політики Співтовариства у період дії перших двох програм залишалося реагування на наслідки забруднення та контроль у сфері охорони навколишнього середо­вища. Перший принцип став домінантою лише четвертої Програ­ми дій у галузі навколишнього середовища і був творчо розвину­тий п'ятою Програмою дій ЄС у галузі охорони навколишнього середовища. Слід підкреслити, що значна частина принципів охо­рони навколишнього середовища була в подальшому перенесена, якщо не текстуально, то концептуально, в Договір про створення Європейського економічного співтовариства.

Третя Програма дій у галузі навколишнього середовища (1983 — 1986 рр.) мала за мету вироблення глобальної стратегії охорони на­вколишнього середовища та природних ресурсів у Європейському Співтоваристві. У цій програмі відзначається перенесення акцентів з контролюючої діяльності на превентивні заходи щодо запобіган­ня забрудненням. Охорона навколишнього середовища стає понят­тям більш широким, що включає вже і захист Грунтів, і інтеграцію екологічного інтересу в інші секторальні політики ЄС. Відповідні зміни певною мірою торкнулися сфери сільськогосподарської діяльності, економічного розвитку регіонів, а також взаємовідно­син ЄС з третіми країнами.

822

§ 2. Закономірності побудови й розвитку європейського права ... середовища

Четверта Програма дій у галузі навколишнього середовища (1987 — 1992 рр.) була спрямована переважно на посилення враху­вання екологічного фактору в процесі вироблення політичної стра­тегії і тактики в різних галузях господарської діяльності. Акцент у цій програмі робився на чотири моменти:

• необхідність неухильного і ефективного застосування чинно­
  го законодавства ЄС;

• контроль впливу на навколишнє середовище усіх «речовин»
  та «джерел» забруднення;

• найкращим чином організований доступ громадськості до
  інформації та найкращі засоби інформування;

• створення робочих місць.

Але тільки з підписанням Єдиного європейського акта, що на­брав чинності 1 липня 1987 р., охорона навколишнього середови­ща нарешті набула статусу самостійного завдання європейської політики. Держави-члени формально наділили Співтовариство компетенцією в галузі прийняття спеціального законодавства що­до охорони довкілля. Відповідно до цього акта до Римського дого­вору вноситься додатковий розділ VII «Навколишнє середовище». Відповідний розділ містить досить широку регламентацію діяль­ності ЄС у галузі навколишнього середовища, яку можна розбити на три групи, що кореспондують трьом основним завданням ЄС: а) запобіганню деградації, охороні і поліпшенню якості навколиш­нього середовища; б) поєднанню заходів щодо охорони навколиш­нього середовища і щодо охорони здоров'я людини (взаємозв'язок між екологічними заходами і заходами щодо охорони здоров'я да­вало ЄС додаткову компетенцію в частині регламентації охорони здоров'я, яка раніше була віднесена лише до рівня національного регулювання держав-членів); в) забезпеченню дбайливого і раціонального використання природних ресурсів (ця цільова на­станова, що отримала розвиток в Єдиному європейському акті, да­вала змогу заходам щодо охорони навколишнього середовища вий­ти далеко за межі суто екологічних горизонтів, залучаючи до відповідної сфери регулювання інші секторальні політики).

Подальшого, більш поглибленого розвитку екологічна політика ЄС набуває з прийняттям Маастрихтського договору (1992 р.). У цьому договорі охорона навколишнього середовища названа се­ред фундаментальних напрямів політики Співтовариства, при цьо­му була відповідно доповнена ст. З Римського договору.

823

Розділ XXIII. Європейське право навколишнього середовища

П'ята Програма дій ЄС у галузі навколишнього середовища була затверджена 1 лютого 1993 р. резолюцією Ради Європейських Співтовариств і представників урядів держав-членів, що зібралися під егідою Ради щодо Програми Співтовариства в частині політи­ки та діяльності в галузі охорони навколишнього середовища та сталого розвитку. На відміну від попередніх п'ятирічних програм ця програма розрахована на семирічний період і навіть накреслює певні стратегічні заходи до 2010 р. Політика ЄС на цей період як провідна ідея сприйняла концепцію сталого розвитку. Ця програ­ма накреслила стратегію діяльності ЄС у контексті планетарних процесів і спрямована на врахування не лише локальних еко­логічних ефектів, а й на можливі глобальні наслідки змін, що відбуваються в навколишньому середовищі. Вона також підкрес­лює необхідність зміни підходів до розв'язання екологічних про­блем у Європі в зв'язку з «коригуванням курсів розвитку» в країнах Центральної та Східної Європи.

Ще однією новацією п'ятої Програми дій стало розширення ко­ла суб'єктів, до яких спрямовано її положення: не лише до компе­тентних державних структур ЄС та держав-членів, як це було раніше, а й до «діючих осіб економіки», а також до громадян, оскільки, як підкреслювалось у документі, всі вони повинні поділяти відповідальність за стан навколишнього середовища. Особлива увага у програмі відводиться розширенню інструмен­тарію правової охорони навколишнього середовища залученням економічних та податкових інструментів.

Нарешті, нині чинна, шоста Програма дій ЄС у галузі навколиш­нього середовища з'явилася безпосередньо перед Всесвітньою зу­стріччю на найвищому рівні з питань сталого розвитку (Ріо + 10), що відбулася під егідою ООН у Йоганнесбурзі 26 серпня — 4 ве­ресня 2002 р. Остаточний текст шостої Програми після внесення численних поправок і доопрацювання тексту в Погоджувальному комітеті був затверджений спільним рішенням Європарламенту і Ради (а не на основі резолюції Ради Міністрів і держав-членів, як було з попередніми програмами) 22 липня 2002 р., а опублікований 10 вересня 2002 р. На відміну від попередніх програм, новий доку­мент охоплює період у 10 років, починаючи з 22 липня 2002 р. Шосту Програму дій у галузі навколишнього середовища дослідни­ки європейського права вважають провідним екологічним політич­ним документом не лише ЄС, а й усього європейського континен-

824

§ 2. Закономірності побудови й розвитку європейського права ... середовища

ту на найближче десятиліття. Враховуючи масштаби заходів, що передбачаються, відповідно до програми планується координувати заходи в сфері охорони навколишнього середовища не тільки дер­жав — членів ЄС, а й держав-кандидатів, а також інших країн Європи і європейських міжнародних екологічних організацій. Не­має сумнівів, що даний документ має велике значення і для Ук­раїни як учасниці європейських процесів у природоохоронній сфері.

Програмою визначені чотири ключові екологічні пріоритети, що втілюються ЄС у таких сферах, як: зміна клімату; природа і біорізноманіття; навколишнє середовище, здоров'я та якість жит­тя; природні ресурси та відходи.

Щодо кожного з пріоритетів програма містить розгорнуту стра­тегію дій для їх втілення в життя, включаючи законодавчі заходи.

Таким чином, шість програм дій у галузі навколишнього сере­довища, прийнятих у ЄС, сформулювали політико-правові переду­мови для становлення права навколишнього середовища ЄС. Вони визначали зміст і форму еколого-правових актів, що приймались Співтовариством протягом останніх ЗО років.

З набранням чинності новою Конституцією ЄС будуть створені додаткові стимули для розвитку права навколишнього середовища ЄС.

На сьогодні право навколишнього середовища ЄС спирається більш ніж на 300 правових актів, причому понад 200 з них — ди­рективи. Ці акти становлять певну систему, в рамках якої виділя­ються розділи та підрозділи. Перший розділ законодавства ЄС з на­вколишнього середовища включає загальні засади та програми з питань навколишнього середовища. В межах другого розділу регу­люються питання забруднення й інших шкідливих факторів, а са­ме: а) ядерної безпеки й радіоактивних відходів; б) охорони водних джерел і управління водами; в) моніторингу атмосферних забруд­нень; г) запобігання шумовому забрудненню; д) хімічного та інду­стріального ризику та біотехнології. Третій розділ законодавства ЄС з навколишнього середовища присвячений питанням просто­рового планування, навколишнього середовища та природних ре­сурсів. Тут окремо виділено питання: а) менеджменту та ефектив­ного використання територій та природних ресурсів; б) збережен­ня дикої фауни і флори; в) управління відходами. Нарешті, четвер­тий розділ присвячений питанням міжнародного співробітництва.

825

Розділ XXIII. Європейське право навколишнього середовища

Вище ми вже розглянули основні програмні документи ЄС у га­лузі охорони навколишнього середовища, що становлять основу першого розділу відповідного законодавства.

Найбільше за обсягом екологічне законодавство ЄС міститься в другому розділі. Це переважно директиви, які безпосередньо дер-жавами-членами не застосовуються, а лише закріплюють цільові настанови і пропонують альтернативні шляхи їх досягнення держа­вами.

Спільна енергетична політика ЄС почала формуватися ще в 70-х роках XX ст., поширюючись спершу на ядерний і вугільний сектори енергетики. Ця політика значною мірою визначалась і продовжує визначатись залежністю енергетичного сектору ЄС від імпорту енергоносіїв (прогнозується, що до 2030 р. така залежність становитиме 70%). Сьогодні в ЄС ядерна енергетична політика не розглядається як спільна лінія ЄС. Відповідне питання віднесене до компетенції держав-членів, які вільно визначають масштаби і напрями розвитку ядерної енергетики. Така позиція стала причи­ною суттєвих розбіжностей у частці та структурі ядерного сектору різних держав ЄС (від 4,1% — у Нідерландах до 76% — у Франції). В експлуатації сумарно знаходяться 145 ядерних реакторів загаль­ною потужністю 122 757 МВт, що становить 26% всього вироб­ництва електроенергії ЄС.

У відповідній сфері спостерігається боротьба двох тенденцій: значна частина країн ЄС на чолі з Францією є прибічниками роз­витку атомної енергетики, що відповідає їх економічним інтере­сам; інша ж частина країн на чолі з Німеччиною та Швецією, де значний вплив мають зелені партії та рухи, прийняли політичні рішення щодо відмови в перспективі від використання атомної енергії. На тлі боротьби цих двох тенденцій ЄС затвердила Рамко­ву дослідницьку Програму Євратому на 2002—2006 рр., що охопи­ла всі ключові напрями розвитку атомної енергетики ЄС та визна­чила умови створення єдиного європейського дослідницького по­ля в сфері ядерної енергетики. Інших спільних документів ЄС пра­вового спрямування у відповідній сфері останніми роками прийня­то не було.

Метою водного законодавства ЄС визначено досягнення сталого використання водних джерел шляхом встановлення екологічно ко­ректних якісних та кількісних характеристик поверхневих та підземних вод. Законодавство ЄС передбачає комплексну систему

826

§ 2. Закономірності побудови й розвитку європейського права ... середовища

управління водними ресурсами, вимагаючи від держав-членів ство­рення відповідних адміністративних структур, розробки планів, здійснення моніторингу та контролю якості вод. Крім того, зако­нодавчо встановлено стандарти якості поверхневих та підземних вод, а для окремих видів водокористування (зокрема, питне водо­постачання, купання) — нормативи викидів окремих забруднюю­чих речовин (нітратів чи небезпечних речовин), технологічні стан­дарти (зокрема, для очищення міських стоків).

Так, Директива 2000/60/ЄС Європарламенту і Ради ЄС щодо створення основ для здійснення водної політики на місцевому рівні, та­кож відома як Водна рамкова директива ЄС, набрала чинності для країн ЄС у грудні 2000 р. і фактично замінила собою кілька доку­ментів ЄС, які діяли до того. Директива базується на басейновому принципі управління водними джерелами: на рівні басейнів здійснюється адміністрування і планування водної політики, ор­ганізовується моніторинг і контроль, реалізуються практичні захо­ди щодо запобігання забрудненню і ліквідації його наслідків, здійснюються заходи щодо відновлення водності тощо. Директива регламентує систему заходів не тільки щодо запобігання погіршен­ню якості водних джерел, а й ставить за мету поступове поліпшен­ня такої якості шляхом реалізації заходів щодо зниження забруд­нення вод, пом'якшення наслідків повеней і посух. Особлива ува­га приділяється запобіганню забрудненню поверхневих та підзем­них вод так званими пріоритетними речовинами, тобто такими, що становлять найбільшу загрозу для водних систем. Досягнення дер­жавами цілей політики сталого водокористування ЄС передба­чається до 2015 р.

Серед інших стовпів водного законодавства ЄС не можна не на­звати Директиву Ради 91/271 ЄЕС щодо очищення міських стоків, якою державам-членам приписується до 2005 р. налагодити на своїх територіях систему збирання й очищення рідких стоків у міських агломератах, включаючи їх вторинне очищення.

А Директива Ради 91/676 ЄЕС щодо охорони вод від забруднення нітратами, що походять від сільськогосподарських джерел, передба­чає розробку державами-членами Кодексу найкращих сільськогос­подарських практик, стрижнем якого має стати запобігання за­брудненню вод нітратами. І хоча застосування такого кодексу пла­нується на добровільних засадах, усі держави повинні передбачити систему інформування та навчання фермерів у частині застосуван-

827

Розділ XXIII. Європейське право навколишнього середовища

ня відповідних сільськогосподарських практик. Держави-члени та­кож зобов'язуються вести моніторинг найбільш вразливих місць з погляду можливого забруднення нітратами (поверхневі та підземні горизонти, що є джерелами питного водопостачання, передбачу­вані місця найбільшої концентрації нітратів тощо) для визначення дієвості європейської політики.

Основною метою законодавства ЄС у галузі якості повітря й моніторингу атмосферних забруднень є поступове скорочення ви­кидів шкідливих речовин в атмосферу, що могло б забезпечити якісні характеристики повітря, придатні з погляду впливу на здо­ров'я людини. Для досягнення цієї мети в законодавстві ЄС виз­начено стандарти якості повітря, встановлено нормативи гранично допустимих викидів із джерел різних типів: стаціонарних, пересув­них, викидів у результаті поводження з речовинами та матеріала­ми. Встановлено також базові адміністративні та управлінські принципи оцінки стану навколишнього середовища, його моніто­рингу тощо.

Основним документом цієї групи є Директива Ради 96/62/ЄС щодо оцінки та. менеджменту якості атмосферного повітря. Метою цієї директиви є, по-перше, встановлення єдиних нормативів якості повітря для держав — членів ЄС, по-друге, оцінка якості повітря в державах-членах на єдиних критеріальних засадах і з до­помогою єдиних методів, отримання необхідної інформації і забез­печення доступу до неї європейської громадськості. У директиві визначено групу забруднюючих речовин, щодо яких стандарти якості мають встановлюватися так званими дочірніми директива­ми. Це діоксид сірки, двоокис азоту, тверді частки, свинець, озон, бензол, угарний газ, кадмій, миш'як, нікель, ртуть. Для всіх цих речовин у дочірніх директивах мають бути визначені як гранично допустимі нормативи, так і в міру можливості — порогові величи­ни, можливі аварійні значення, а також межі дозволених відхилень. Усі держави-члени мають розбити свою територію на зони для здійснення фактичних або розрахункових замірів якості повітря. Щодо територій, де рівень забруднення перевищує стандартний, повинні бути розроблені плани дій щодо доведення протягом пев­ного періоду стану повітря до нормативного рівня. Ці плани і ре­зультати замірів мають регулярно доводитися до відома громадсь­кості через засоби масової інформації.

Боротьба з шумовим забрудненням навколишнього середовища

828

§ 2. Закономірності побудови й розвитку європейського права ... середовища

відповідно до принципу субсидіарності переважно є прерогативою держав-членів. Одночасно деякі аспекти протишумового захисту належать до компетенції ЄС. Це передусім стосується шуму авто­транспортних засобів. У цій частині ключове значення має Дирек­тива Ради 70/157/ЄЕС щодо дозволених рівнів шуму від автотранс­портних засобів та систем вихлопу. Крім того, загальні вимоги що­до шуму так званих особливо зелених і безпечних вантажних авто­мобілів встановлені Директивою 70/157/ЄЕС, доповненою Директи­вою 92/97/ЄЕС і Директивою 1999/101/ЄС та Правилами ЄЕК ООН № 51-02 та КИУ 1967. Цим документом, зокрема, вимагається, щоб виробник автомобіля або його уповноважений представник у країні реєстрації автомобіля заповнив сертифікат підтвердження відповідності європейським стандартам у цій частині, а саме: для транспортних засобів потужністю до 150 кВт — 78 дБ, для транс­портних засобів потужністю понад 150 кВт — 80 дБ. Цей сер­тифікат (заповнений англійською, французькою та німецькою мо­вами) має бути завжди на борту транспортного засобу разом з бор­товим журналом. Виписується цей документ один раз для певного транспортного засобу і не потребує поновлення, крім випадків, ко­ли базові дані, що в ньому містяться, змінились.

Крім автотранспорту, на рівні ЄС обмежуються шумові харак­теристики певних побутових приладів, які комерціалізуються в ме­жах спільного ринку ЄС. У цій частині основною є Директива Ра­ди 86/594/ЄЕС щодо шумових викидів, що спричиняються приладами, які використовуються у домашньому господарстві.

Законодавство ЄС щодо хімічного та індустріального ризику має на меті забезпечення високого рівня захисту здоров'я людини та навколишнього середовища одночасно зі створенням умов для ефективного функціонування внутрішнього ринку ЄС, стимулю­ванням новаторства й конкуренції в хімічній галузі.

Серед актів відповідної групи слід передусім назвати Директиву Ради 96/61/ЄС про комплексні заходи щодо запобігання і контролю за забрудненням, відповідно до якої запроваджується комплексний підхід до запобігання екологічно несприятливій діяльності і ліквідації її наслідків, з акцентом на таких пріоритетних сферах: за­бруднення атмосферного повітря, води, утворення й розміщення відходів, використання енергії. Всі ключові види промислової діяльності, перелік яких визначений у додатку до Директиви, мають здійснюватися з дозволу компетентного органу. В дозволі повинні

829

Розділ XXIII. Європейське право навколишнього середовища

міститися гранично допустимі викиди забруднюючих речовин у повітря, скиди у водні джерела, а також норми складування від­ходів, особливо стосовно тих речовин, які перераховані в додатку до Директиви. Гранично допустимі викиди (скиди) визначаються з урахуванням найкращих із доступних технологій. У дозволі мають також встановлюватися вимоги щодо моніторингу відповідності умовам дозволів діяльності відповідних об'єктів. Забезпечення ви­конання промисловими підприємствами умов дозволів на забруд­нення і контроль за цим покладається на національні компетентні органи держав-членів. Заяви підприємств про видачу дозволів на забруднення, зміст самих дозволів, а також дані моніторингу їх до­тримання є відкритими для громадськості. Відповідно до Рішення Комісії 2000/479/ЄС під егідою Єврокомісії створюється загальнодо­ступний Європейський реєстр викидів забруднюючих речовин, до якого держави-члени подають дані про викиди (скиди) та основні забруднення навколишнього середовища.

Законодавство у відповідній сфері визначає також основи кла­сифікації, правила пакування й маркування небезпечних речовин, контролю в сфері поводження з ними, обмеження торгівлі й вико­ристання певних речовин і препаратів. Основою законодавства ЄС цієї групи є дві директиви: Директива 67/548/ЄС щодо класифікації, пакування й маркування небезпечних речовин (переглядалась з 1967 р. вісім разів); Директива Ради 76/769/ЄЕС про торгівлю та викорис­тання деяких небезпечних хімічних речовин. Законодавство, зокрема, зобов'язує осіб, відповідальних за постачання хімічних речовин на ринки ЄС, класифікувати і маркувати ці речовини за їх властиво­стями (токсичність, канцерогенність тощо) з визначенням ступеня ризику відповідної речовини і заходів безпеки, що мають здійсню­ватися при користуванні нею. Всі ці речовини підлягають занесен­ню до Європейського реєстру існуючих хімічних речовин, що є предметом комерційних операцій. Щодо занесених до цього реєстру речовин встановлений спрощений порядок поставок на ринки ЄС, який зводиться до дотримання процедур пакування й маркування. Одночасно до нових хімічних речовин, які ще не включені до реєстру, існує цілий ряд додаткових вимог. По-перше, їх потенційний постачальник (виробник чи власник) повинен по­дати розширене технічне досьє щодо виробництва, використання, властивостей і форм негативного впливу речовини, а також пропо­зиції щодо її класифікації та маркування. По-друге, кожна нова

830

§ 2. Закономірності побудови й розвитку європейського права ... середовища

—

хімічна речовина підлягає оцінці ризику, тобто потенційної мож­ливості негативного впливу на здоров'я людей та навколишнє се­редовище. По-третє, вводяться обмеження на обіг певних кате­горій речовин у межах ЄС. Йдеться про канцерогенні речовини першої та другої категорій, мутагенні речовини, речовини, що справляють токсичний вплив на репродуктивні функції, та деякі інші. Всього обмеження накладаються на 40 речовин і 900 їх комбінацій.

Таким чином, вводиться так званий подвійний стандарт на ко­мерціалізацію в межах ЄС старих і нових хімічних речовин: щодо перших достатньо виконання вимог щодо маркування й пакуван­ня, щодо других необхідним є дотримання цілого ряду додаткових вимог і процедур.

До цього ж законодавчого блоку належать правові акти ЄС у га­лузі біотехнології, передусім Директива Європарламенту і Ради 2001/18/ЄС щодо навмисного привнесення в навколишнє середовище генетично модифікованих організмів. Директива спрямована на не­допущення потрапляння в навколишнє середовище чи торгівлі ге­нетично модифікованих організмів без заздалегідь проведеної оцінки екологічних ризиків і дозволу компетентних органів. Однак у випадку отримання відповідного дозволу на рівні ЄС держави не мають права обмежити обіг відповідних генетично модифікованих організмів на власній території, за винятком випадків отримання нової інформації щодо подібних речовин. Останнє дає підстави до призначення нової процедури оцінки екологічного ризику, яка здійснюється після інформування Єврокомісії та інших держав-членів. Крім того, Директива зобов'язує держави-члени відстежу-вати долю генетично модифікованих організмів, що потрапили до торговельного обігу. Процедура не поширюється на медичні пре­парати, що санкціоновані до застосування в ЄС. Встановлено спеціальні вимоги щодо інформування громадськості про генетич­но модифіковані організми, процедуру консультацій. Єврокомісія відповідає за інформаційний обмін про генетично модифіковані організми, що здійснюється між державами-членами, за зміст реєстрів генетично модифікованих організмів, у тому числі відкриті для громадськості реєстри територій, в яких були інтроду-ковані ці організми.

Важливе значення для мінімізації індустріальних ризиків має Директива Ради 96/82/ЄС про контроль за загрозою великих аварій у

831

Розділ XXIII. Європейське право навколишнього середовища

результаті поводження з небезпечними речовинами. Відповідно до неї підприємства, на яких фактичний чи очікуваний обсяг небез­печних речовин перевищує встановлений ліміт, подає компетент­ним органам своїх країн докази того, що з їх боку було вжито всіх можливих заходів для запобігання виникненню та мінімізації наслідків великих аварій. Підприємства зобов'язані розробляти і подавати компетентним органам: повідомлення про створення підприємства/запуск процесу, що підпадає під дію відповідної ди­рективи; документи про політику підприємства щодо запобігання великим аваріям; звіт про безпеку і внутрішній план реагування на надзвичайні ситуації. Компетентні ж органи розробляють так звані зовнішні плани реагування на такі ситуації, що виходять за межі конкретного об'єкта. Вся ця інформація повинна бути відкритою для громадськості. На державах-членах лежить обов'язок визна­чення групи підприємств, на яких наслідки аварій можуть розви­ватися за принципом доміно. Запобігання великим аваріям має братися до уваги в процесі планування землекористування, особ­ливо при визначенні розміщення підприємств щодо громадських місць, житлових кварталів, транспортних магістралей, вразливих зон тощо.

Метою законодавства ЄС у сфері управління відходами є змен­шення обсягів відходів та забезпечення їх повторного використан­ня, а за неможливості — екологічно безпечне захоронення. У праві ЄС встановлено ієрархічний принцип пріоритетів щодо поводжен­ня з відходами: запобігання утворенню, повторне використання, переробка, використання як джерела енергії, захоронення. Крім того, законодавчо встановлений принцип відповідальності вироб­ника. Місце захоронення відходів має бути оптимально узгоджено з джерелом їх утворення. Нарешті, проголошено самодостатність території Європейського Союзу щодо місць захоронення відходів. Держави-члени з цією метою мають розробити взаємопов'язану інфраструктуру захоронення відходів, їх безконтрольне захоронен­ня заборонене.

Великий за обсягом блок законодавства ЄС становлять акти щодо збереження природи, охорони дикої флори та фауни.

Серед найважливіших актів цього законодавства слід назвати Директиву Ради 79/409/ЄЕС про охорону диких видів птахів, яка спрямована на запобігання скороченню популяції всіх видів диких птахів на території ЄС. Держави-члени зобов'язуються ввести

832

§ 2. Закономірності побудови й розвитку європейського права ... середовища

спільну систему охорони птахів і на національному рівні заборони­ти їх знищення, руйнування гнізд та навмисне турбування. Для підтримання природного рівня популяцій і відновлення біотопів передбачається створення й підтримання системи територій особ­ливої державної охорони в місцях перебування видів птахів, особ­ливо тих, що віднесені до категорії рідкісних, вразливих чи таких, що перебувають під загрозою зникнення.

Інший важливий акт відповідної групи — Директива Ради 92/43/ЄЕС щодо охорони природних місць перебування дикої флори та фауни спрямована на збереження біорізноманіття за рахунок ство­рення системи охорони місць розміщення (перебування) біологічних ресурсів ЄС. Передбачене створення загальноєвро­пейської мережі територій Маіига 2000, яка забезпечила б підтри­мання сприятливого статусу видів та місць їх знаходження в при­родному ареалі. Директивою передбачений механізм фінансової підтримки територій особливої охорони. Комісія ЄС розробляє план пріоритетних дій, а також передбачає заходи щодо спільного фінансування державами підтримки та відновлення сприятливого охоронного статусу пріоритетних біотопів і видів.

Головними правовими інструментами ЄС у сфері управління відходами є дві директиви. Це Директива Ради 75/442/ЄЕС (допов­нена Директивою Ради ЄС 91/156/ ЄЕС) щодо відходів і Директива Ради ЄС 91/689/ЄЕС (доповнена Директивою Ради 94/31/ЄЕС) щодо небезпечних відходів. Ряд інших директив ЄС спрямовані на регулю­вання потоків відходів конкретних типів (зокрема, пакувальних відходів, відпрацьованих нафтопродуктів, діоксиду титану, акуму­ляторів, автомобілів, що відпрацювали свій термін, електричних, електронних та деяких інших відходів), встановлення вимог до полігонів захоронення відходів, регулювання ввезення відходів до ЄС та їх вивезення.

У Директиві щодо відходів надається визначення відходів та здійснюється їх поділ на категорії, обов'язковий для всіх держав — членів ЄС. Крім того, Єврокомісія видає і регулярно перевидає Європейський каталог відходів {Рішення Комісії 94/3/ЄС), яким вста­новлено детальну класифікацію відходів та загальну систему їх назв. А відповідно до Рішення Ради 94/904/ЄС періодично публікується перелік небезпечних відходів. Щодо останніх запро­ваджено особливий порядок поводження, заборона змішування їх з іншими групами відходів. На всіх стадіях збирання, перевезення

833

Розділ XXIII. Європейське право навколишнього середовища

та зберігання небезпечних відходів вони мають бути належним чи­ном упаковані та промарковані.

Головною інституцією, до завдань якої належить розробка про­ектів правових актів у галузі охорони довкілля та контроль за їх ви­конанням, є Дирекція ЄС з питань навколишнього середовища — одна із 36-ти дирекцій Єврокомісії.

$ 3. Адаптація екологічного законодавства України до Європейського права навколишнього середовища

Право ЄС звернене передусім до держав — членів ЄС. Вони по­винні неухильно дотримуватися правових настанов директив, рег­ламентів, рішень та інших актів ЄС, оскільки в момент вступу до цього об'єднання добровільно віддали йому частину свого суве­ренітету.

Одночасно чимало держав Європи, які на сьогодні не є члена­ми ЄС, висловили своє бажання в майбутньому вступити до цього Союзу. А однією з основних умов прийняття до ЄС нових членів є адаптація їх внутрішнього законодавства до права ЄС. При цьо­му під адаптацією розуміють систему односторонніх заходів, що вживаються державами, які мають намір вступити до ЄС, з метою приведення своїх законодавчих систем у відповідність з обоє 'язковим мінімумом законодавства ЄС. Такий обов'язковий мінімум отримав назву асаии соттипаШаіге, що у перекладі з французької означає доробок співдружності.

Цей доробок співдружності було відпрацьовано в середині 90-х років для 10 держав Центральної та Східної Європи, а також Кіпру, з якими ЄС на той час встановив відносини асоційованого член­ства.

Обсяг законодавства ЄС, з яким слід привести у відповідність еколого-правові системи держав, що готуються до вступу до ЄС, — це 70 директив (деякі з них декілька разів переглядалися, доповню­ючись «дочірніми» директивами) та 21 регламент. Серед них 36 ди­ректив та 11 регламентів (трохи більше половини) пов'язані з еко­логічною якістю продукції, її маркуванням, етикетуванням тощо, тобто такі, що впливають на функціонування спільного ринку ЄС. Слід зазначити, що саме формальне перенесення в національне за-

834

§ 3. Адаптація екологічного законодавства України до європейського ...

конодавство вимог доробку співдружності визнається недостатнім для позитивного висновку про те, що та чи інша держава гар­монізувала свою правову систему з європейською. Потрібно, щоб відповідні правові норми були впроваджені на практиці. Необхідно продемонструвати, що держава має управлінські та юридичні мож­ливості для застосування доробку співдружності. Таким чином, ме­ханізм гармонізації екологічного законодавства з правом навко­лишнього середовища ЄС має слідувати за такою схемою: розроб­ка та прийняття національних законодавчих актів, адаптованих до вимог доробку співдружності; їх практичне впровадження; приму­сові заходи до виконання встановлених вимог; можливість оцінки досягнутих результатів (ефективність законодавства).

У «Порядку денному 2000», прийнятому в ЄС, з цього приводу підкреслювалось, що не передбачається, щоб якась держава-канди-дат досягла повної відповідності доробку співдружності найближ­чим часом. Має бути розроблено реалістичні, довгострокові стра­тегії для поступової ефективної уніфікації і розпочато її реалізацію в усіх державах-кандидатах до моменту їх вступу до ЄС, зокрема в галузі боротьби з забрудненням води і повітря. В цих стратегіях ма­ють бути визначені ключові пріоритетні сфери й проблеми, завдан­ня, які мають бути вирішені до вступу в ЄС, а також графіки до­сягнення їх повного виконання в майбутньому. Забезпечення ви­конання зобов'язань слід ввести в усі договори про приєднання до ЄС. І хоча відповідний документ безпосередньо до України не спрямований, його дороговказне значення для нашої держави не викликає сумніву: з погляду визначення обсягів гармонізаційних робіт, їх основних напрямів і пріоритетів. Що ж стосується строків і конкретних етапів, то вони, безумовно, будуть встановлені Актом про приєднання, коли визріють економічні і політичні умови, оскільки відповідні акти індивідуально приймаються ЄС з кожною країною-кандидатом.

В Угоді про партнерство і співробітництво між Україною та Європейськими Співтовариствами та їх державами-членами від 14 червня 1994 р. щодо України такі цілі і графіки їх досягнення не висувались, що свідчить про те, що в середньостроковій перспек­тиві ЄС не розглядає Україну як реального кандидата для вступу до ЄС. Однак з боку ЄС жодного разу не пролунало офіційних за­перечень можливості такого членства у більш віддаленій, довгост­роковій перспективі. А в Спільній стратегії Європейського Союзу

835

Розділ XXIII. Європейське право навколишнього середовища

щодо України, схваленій Європейською Радою 11 грудня 1999 р., серед основних цілей відповідної стратегії визначено підтримку зміцнення співпраці між ЄС та Україною в контексті розширення ЄС.

А тому й зусилля України щодо гармонізації законодавства, в тому числі екологічного, з доробком співдружності знаходить гаря­чу підтримку з боку ЄС та його окремих інституцій.

Адаптація законодавства України до законодавства Європейсь­кого Союзу розглядається нашою державою як поетапне прийнят­тя та впровадження нормативно-правових актів України, розробле­них з урахуванням законодавства Європейського Союзу.

Державна політика України щодо адаптації законодавства фор­мується як складова частина правової реформи в Україні та спря­мовується на забезпечення єдиних підходів до нормопроектування, обов'язкового врахування вимог законодавства Європейського Со­юзу при нормопроектуванні, підготовки кваліфікованих спеціалістів, створення належних умов для інституційного, науко­во-освітнього, нормопроектного, технічного, фінансового забезпе­чення процесу адаптації законодавства.

Політико-правове та організаційне підґрунтя для проведення адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу створене Угодою про партнерство і співробітництво між Ук­раїною та Європейськими Співтовариствами та їх державами-чле-нами, якою, зокрема, визначено пріоритетні напрями наближення («апроксимації» — франц.) законодавства України до законодавст­ва ЄС.

Спільною стратегією Європейського Союзу щодо України, схва­леною Європейською радою на Гельсінському саміті 11 грудня 1999 р., Європейський Союз підтримав процес економічних пере­творень в Україні та поступового наближення законодавства Ук­раїни до законодавства Європейського Союзу у визначених пріоритетних сферах.

Останніми роками в Україні прийнято чимало законодавчих та інших нормативно-правових актів з питань адаптації законодавст­ва України до права ЄС. Так, Стратегією інтеграції України до Європейського Союзу, затвердженою Указом Президента України від 11 червня 1998 р., співробітництво у галузі охорони довкілля визнано пріоритетом державної політики та предметом підвищеної уваги громадськості в європейських державах, одним з головних

836

§ 3. Адаптація екологічного законодавства України до європейського ...

напрямів діяльності ЄС і актуальною проблемою для України, зу­мовленою не лише наслідками аварії на ЧАЕС, а й загальним ста­ном довкілля в Україні. Правовою основою співробітництва у га­лузі охорони довкілля визнано, крім Угоди про партнерство і співробітництво, також міжнародні договори та угоди щодо безпе­ки навколишнього природного середовища, сторонами яких є Ук­раїна та ЄС. У результаті співробітництво в галузі охорони довкілля має привести до створення безпечного і сприятливого для людини загальноєвропейського екологічного простору.

Програмою інтеграції України до Європейського Союзу, схваленою Указом Президента України від 14 вересня 2000 р., визначено шля­хи і темпи реалізації окремих пріоритетів на шляху наближення України до ЄС.

Указом Президента України від 30 серпня 2000 р. з метою ко­ординації діяльності органів державної влади з питань адаптації за­конодавства при Президентові України створено Національну раду з питань адаптації законодавства України до законодавства Євро­пейського Союзу.

Кабінетом Міністрів України запроваджено єдину систему пла­нування, координації та контролю за нормотворчою діяльністю і роботою з адаптації законодавства органів виконавчої влади, за­тверджено Концепцію адаптації законодавства України до законо­давства Європейського Союзу. Крім того, Кабінет Міністрів Ук­раїни щороку розробляє і затверджує план роботи з адаптації зако­нодавства, а також передбачає в проекті Державного бюджету Ук­раїни на відповідний бюджетний рік витрати на фінансування за­ходів для його виконання.

Законом України від 21 листопада 2002 р. було схвалено Кон­цепцію Загальнодержавної програми адаптації законодавства Ук­раїни до законодавства Європейського Союзу. А Законом України від 18 березня 2004 р. було затверджено саму програму.

Ця програма визначає механізм досягнення Україною відповідності третьому Копенгагенському та Мадридському кри­теріям набуття членства в Європейському Союзі. Цей механізм включає адаптацію законодавства, утворення відповідних інсти­туцій та інші додаткові заходи, необхідні для ефективного право-творення та правозастосування.

Метою адаптації законодавства України до законодавства Євро­пейського Союзу визнано досягнення відповідності правової сис-

837

Розділ XXIII. Європейське право навколишнього середовища

теми України асяиів соттипаиіаіге з урахуванням критеріїв, що висуваються ЄС до держав, які мають намір вступити до нього.

Загальнодержавна програма адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу — це комплекс взаємопов 'язаних завдань з адаптації законодавства України до законодавства ЄС, спрямованих на реалізацію державної політики та пріоритетних на­прямів створення сучасної правової системи України шляхом удоско­налення нормотворчої діяльності органів державної влади та запрова­дження єдиної системи планування, координації та контролю роботи з адаптації законодавства.

Метою цієї загальнодержавної програми є створення передумов для підготовки національного законодавчого поля для входження України в Європейський Союз. А головними завданнями цієї про­грами є:

• забезпечення відповідності законодавства України зо­
  бов'язанням, що випливають з Угоди про партнерство і
  співробітництво між Україною і Європейськими Співтовариствами
  та їх державами-членами, інших міжнародних договорів, що стосу­
  ються співробітництва України з Європейським Союзом;

• розвиток законодавства України у напрямі його наближення
  до законодавства Європейського Союзу та забезпечення високого
  рівня підготовки в Україні проектів законів та інших нормативно-
  правових актів;

• створення правової бази для інтеграції України до Євро­
  пейського Союзу;

• створення на законодавчому рівні загальнодержавного ме­
  ханізму адаптації законодавства, який визначав би цілі та сфери,
  етапи адаптації законодавства, складовими елементами якого має
  бути фінансове, інформаційне, наукове та кадрове забезпечення;

• забезпечення системності та узгодженості в роботі органів
  державної влади під час здійснення заходів з адаптації законодав­
  ства;

• вдосконалення порядку планування нормотворчої роботи на
  основі довгострокової програми розвитку законодавства України з
  метою його наближення до законодавства Європейського Союзу;

• вироблення єдиних, обов'язкових для всіх суб'єктів права за­
  конодавчої ініціативи правил підготовки проектів нормативно-
  правових актів у процесі адаптації законодавства;

• вдосконалення інформаційного забезпечення роботи з адап­
  тації законодавства;

838

Рекомендована література

• 
  вдосконалення кадрового забезпечення в органах державної
  влади, підготовка спеціалістів, які відповідали б особливим
  кваліфікаційним вимогам, що висуваються до учасників процесу
  адаптації законодавства;

• підвищення рівня володіння офіційними мовами держав —
  членів Європейського Союзу державних службовців;

• удосконалення порядку підготовки щорічних пропозицій що­
  до обсягів фінансування заходів з адаптації законодавства в рамках
  Державного бюджету України.

Саме під кутом зору завдань цієї програми розвивається і про­цес адаптації екологічного законодавства України до права навко­лишнього середовища ЄС. З цією метою розширилися наукові дослідження відповідної проблематики. При Міністерстві юстиції України утворено Центр порівняльного права, який зобов'язаний надавати експертні висновки щодо відповідності проектів законів та інших нормативно-правових актів, що подаються, вимогам пра­ва ЄС. Цьому ж питанню більшу увагу почала приділяти й Верхов­на Рада України.

Зусилля України щодо адаптації екологічного законодавства до права навколишнього середовища ЄС останніми роками зумовили перегляд ряду підходів до правового регулювання охорони навко­лишнього середовища та раціонального природокористування, зо­крема, до організації моніторингу, стандартизації, оцінки впливу на навколишнє середовище, організації екологічного аудиту, ство­рення екологічної мережі. Внесено чимало інших змін до законо­давства України під кутом зору наближення його до європейських стандартів. Поліпшилось інформаційне та організаційне забезпе­чення даного процесу. Є тут, звичайно, й чимало недоліків. Але в цілому є позитивною тенденція до гармонізації української еколо-го-правової системи з європейською.

Рекомендована література

1. Дюбуа Л., Блюман К. Матеріальне право Європейського Сою­
   зу. - К., 2002.

2. Европейское право: Учебник / Под ред. М. Л. Знтина. — М.,
   2004.

839

Розділ XXIII. Європейське право навколишнього середовища

3. 
   Мальішева Н.Р. Гармонизация зкологического законодатель-
   ства в Европе. — К., 1996.

4. Малиіиева Н.Р. Теоретичні аспекти гармонізації законодавства
   України з міжнародним правом // Проблеми гармонізації законо­
   давства України з міжнародним правом. — К., 1998. — С. 87—92.

5. Малишева Н.Р. Гармонізація стандартів навколишнього сере­
   довища України зі світовими та європейськими і підвищення
   ефективності їх впровадження // Малий і середній бізнес. — 1999.
   - № 1-2.

6. Малишева Н.Р. Гармонізація екологічного законодавства
України з ЄС в контексті загального договірного процесу «Схід —
Захід» в Європі // Правова держава. Вип. 11. — К., 2000.

7. Микіевич М.М., Андрусевич НІ., Будякова Т.О. Європейське
   право навколишнього середовища. — Львів, 2004.

8. Проблеми адаптації енергетичного законодавства України до
   законодавства Європейського Союзу: порівняльний аналіз: ма­
   теріали наук.-практ. семінару (м. Київ, 28 травня 2002 р.) / Ін-т
   держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, Центр енерг.
   та ядер, права при Ін-ті держави і права НАН України. — К., 2002

9. Татам А. Право Європейського Союзу / Пер. з англ. — К.,
   1998.

10. Топорнин Б.Н. Европейское право. — М., 1999.

840

Зміст

Вступ {Шемшученко Ю.С.) 5

Загальна частина

Розділ І. Екологічне право — комплексна галузь права

(Шемшученко Ю.С.)

§ 1. Екологічна функція держави 8

§ 2. Поняття екологічного права 10

§ 3. Предмет і об'єкт екологічного права 12

§4. Метод екологічного права 16

§ 5. Система екологічного права 18

§6. Принципи екологічного права 19

§7. Галузь права і галузь законодавства 22

§ 8. Екологічне право як навчальна дисципліна і галузь науки 23

Розділ II. Джерела екологічного права (Шемшученко Ю.С.)

§ 1. Загальна характеристика джерел екологічного права 28

§ 2. Конституція України в системі джерел екологічного права 30

§ 3. Закон як джерело екологічного права 31

§ 4. Нормативно-правові акти Президента, Кабінету Міністрів,

міністерств та інших центральних органів виконавчої влади 34

§ 5. Акти місцевих державних адміністрацій та органів

місцевого самоврядування 36

§ 6. Міжнародні договори як джерела екологічного права України ... 37

Розділ III. Екологічні права та обов'язки громадян (Краснова М.В.)

§ 1. Загальна характеристика екологічних прав громадян 39

§ 2. Право громадян на безпечне для життя та здоров'я

навколишнє природне середовище 43

841

Зміст

§ 3. Інші екологічні права громадян 45

§ 4. Гарантії реалізації екологічних прав громадян 59

§ 5. Захист екологічних прав громадян 60

§ 6. Обов'язки громадян у галузі охорони

навколишнього природного середовища 64

Розділ IV. Право власності на природні ресурси {Кулинич П. Ф.)

§ 1. Поняття і зміст права власності на природні ресурси 67

§ 2. Природні ресурси як надбання українського народу 70

§ 3. Форми власності на природні ресурси 73

§ 4. Суб'єкти права власності на природні ресурси 76

§ 5. Зміст права власності на природні ресурси 87

Розділ V. Право природокористування (Малишева Н.Р.)

§ 1. Поняття права природокористування та його види 93

§ 2. Право загального та право спеціального природокористування ... 95

§ 3. Постійне та тимчасове природокористування 105

§ 4. Право користування природними ресурсами

загальнодержавного та місцевого значення 112

§5. Принципи права природокористування 115

Розділ VI. Екологічна безпека та її правове забезпечення

§ 1. Юридична природа екологічної безпеки (Балюк Г.І.) 132

§ 2. Поняття екологічного ризику та його місце в системі

правовідносин екологічної безпеки {Балюк Г.І.) 133

§ 3. Правові засади забезпечення екологічної безпеки (Балюк Г.І.)... 138 § 4. Ядерна та радіаційна (радіоекологічна) безпека

в системі екологічної безпеки (Балюк Г.І.) 143

§ 5. Правові аспекти біологічної безпеки при поводженні

з генетично-модифікованими організмами

(Струтинська-Струк Л.В.) 153

Розділ VII. Державне управління в галузі охорони навколишнього природного середовища (Єрофеєв М.І.)

§ 1. Поняття державного управління в галузі охорони

навколишнього природного середовища 163

§ 2. Органи державного управління загальної компетенції 173

§ 3. Органи державного управління спеціальної компетенції 181

842

Зміст

§ 4. Інші органи державного управління в галузі

охорони навколишнього природного середовища 195

Розділ VIII. Основні функції державного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища

§ 1. Державний моніторинг навколишнього природного

середовища {Малишева Н.Р.) 201

§ 2. Державний облік у галузі природокористування й охорони навколишнього природного середовища. Ведення державних

кадастрів природних ресурсів (Малишева Н.Р.) 211

§ 3. Стандартизація і нормування в галузі охорони

навколишнього природного середовища (Барбашова Н.В.) 226

§ 4. Лімітування в галузі природокористування (Єрофеєв М.Г) 237

§ 5, Екологічна експертиза (Барбашова Н.В.) 244

§6. Екологічне ліцензування {Струтинська-Струк Л.В.) 254

§ 7. Екологічне інформаційне забезпечення {Краснова М.В.) 261

Розділ IX. Екологічний контроль (Красіліч Н.Д.)

§ 1. Поняття екологічного контролю 270

§ 2. Державний екологічний контроль 271

§ 3. Відомчий і виробничий екологічний контроль 291

§ 4. Громадський контроль за дотриманням

екологічного законодавства 294

Розділ X. Економіко-правовий механізм природокористування та

охорони навколишнього природного середовища (Кузнєцова С.В.)

§ 1. Поняття економіко-правового механізму природокористування

та охорони навколишнього природного середовища 299

§ 2. Фінансування екологічних заходів 303

§ 3. Збори за спеціальне природокористування та забруднення

навколишнього природного середовища 307

§4. Екологічне страхування 321

§ 5. Екологічний аудит 326

Розділ XI. Юридична відповідальність за екологічні правопорушення

§ 1. Поняття та підстави юридичної відповідальності

за екологічні правопорушення (Красіліч Н.Д.) 334

843

Зміст

§ 2. Адміністративна відповідальність

за екологічні правопорушення {Шемшученко Ю.С.) 341

§ 3. Кримінальна відповідальність за екологічні

правопорушення {Красіліч Н.Д.) 347

§ 4. Цивільно-правова відповідальність за екологічні

правопорушення {Красіліч Н.Д.) 351

§ 5. Дисциплінарна відповідальність за екологічні

правопорушення {Малишева Н.Р.) 356

Особлива частина

Розділ XII. Правова охорона та використання земель {Кулинич 77.Ф.)

§ 1. Земля як об'єкт охорони та використання 364

§ 2. Правове регулювання використання та охорони

земельних ресурсів 370

§ 3. Державне управління і контроль у сфері використання

та охорони земельних ресурсів 393

§ 4. Юридична відповідальність за порушення законодавства

про охорону та використання земель 418

Розділ XIII. Правова охорона і використання вод {Єрофеєв М.І.)

§ 1. Води як об'єкт охорони та використання 428

§ 2. Правове регулювання використання й охорони вод 430

§ 3. Державне управління і контроль у сфері використання

та охорони водних ресурсів 447

§ 4. Юридична відповідальність

за порушення водного законодавства 455

Розділ XIV. Правова охорона і використання надр {Балюк Г.І.)

§ 1. Надра як об'єкт охорони та використання 460

§ 2. Право надрокористування та його види 463

§ 3. Правова охорона надр 470

§ 4. Державне управління і контроль в галузі вивчення,

використання та охорони надр 474

§ 5. Відповідальність за порушення законодавства про надра 489

Розділ XV. Правова охорона атмосферного повітря {Балюк Г.І.)

§ 1. Атмосферне повітря як об'єкт правової охорони 497

844

Зміст

§ 2. Правове регулювання охорони атмосферного повітря 499

§ 3. Управління і контроль у галузі охорони атмосферного повітря ... 509 § 4. Юридична відповідальність за порушення

атмосферного охоронного законодавства 515

Розділ XVI. Правова охорона і використання лісів (Краснова М.В.)

§ 1. Ліси як об'єкт правової охорони та використання 520

§ 2. Правове регулювання використання та охорони лісів 528

§ 3. Державне управління і контроль у сфері використання

та охорони лісів 544

§ 4. Юридична відповідальність за порушення

лісового законодавства 551

Розділ XVII. Правова охорона і використання рослинного світу (Гетьман А.П.)

§ 1. Рослинний світ як об'єкт правової охорони та використання ... 558 § 2. Правове регулювання використання та охорони

рослинного світу 561

§ 3. Управління і контроль у сфері охорони та використання

рослинного світу 570

§ 4. Юридична відповідальність за порушення законодавства

про рослинний світ 575

Розділ XVIII. Правова охорона і використання тваринного світу {Краснова М.В.)

§ 1. Тваринний світ як об'єкт правової охорони та використання ... 580 § 2. Правове регулювання використання та охорони

тваринного світу 585

§ 3. Управління і контроль у галузі використання

та охорони тваринного світу 597

§ 4. Юридична відповідальність за порушення законодавства

про тваринний світ 604

Розділ XIX. Правові засади формування, збереження та раціонального використання національної екологічної мережі України (Малишева Н.Р.)

§ 1. Поняття та основні складові національної

екологічної мережі України 609

845

Зміст

§ 2. Природні території та об'єкти особливої

державної охорони як ключові території екомережі 615

§ 3. Природно-заповідний фонд України 618

§ 4. Курортні та лікувально-оздоровчі території 643

§5. Рекреаційні зони 656

§6. Водоохоронні зони 662

§ 7. Полезахисні природні (лісові) смуги 664

§ 8. Види тварин і рослин, занесені до Червоної книги України 666

§ 9. Природні рослинні угруповання, занесені

до Зеленої книги України 674

§ 10. Водно-болотні угіддя, що мають міжнародне значення,

як місця перебування водоплавних птахів 676

§ 11. Природні об'єкти, що мають особливу наукову цінність 679

§ 12. Відновлювані території, що підлягають включенню

до національної екомережі України 679

Розділ XX. Правове регулювання відносин щодо надзвичайних екологічних ситуацій

§ 1. Поняття надзвичайної екологічної ситуації

(Єрофеєв М.І., Комарницький В.М.) 695

§ 2. Правовий режим зони надзвичайної

екологічної ситуації (Єрофєєв М.І., Комарницький В.М.) 698

§ 3. Державне управління у сфері регулювання відносин,

що виникають у зв'язку із надзвичайними

екологічними ситуаціями (Комарницький В.М.) 708

Розділ XXI. Правове регулювання поводження з відходами виробництва та споживання (Кузнєцова С.В.)

§ 1. Поняття та види відходів 718

§ 2. Правовий режим відходів виробництва та споживання 722

§ 3. Державне управління і контроль у сфері поводження

з відходами виробництва та споживання 732

§ 4. Юридична відповідальність у сфері поводження

з небезпечними відходами 742

846

Зміст

Спеціальна частина

Розділ XXII. Міжнародне право навколишнього середовища

§ 1. Поняття міжнародного права навколишнього

середовища (Ю. С. Шемшученко) 750

§ 2. Джерела міжнародного права навколишнього

середовища (Ю. С. Шемшученко) 756

§ 3. Міжнародно-правове регулювання охорони та використання

природних ресурсів і об'єктів навколишнього середовища

(Ю. С. Шемшученко, Н. Р. Малишева) 758

§4. Міжнародний організаційний механізм охорони

навколишнього середовища (Ю. С. Шемшученко) 796

§ 5. Міжнародно-правова відповідальність за екологічні

правопорушення (Ю. С. Шемшученко) 803

§6. Міжнародне екологічне судочинство (Ю. С. Шемшученко) 807

Розділ XXIII. Європейське право навколишнього середовища

{Малишева Н.Р.) § 1. Поняття і система європейського права

навколишнього середовища 816

§ 2. Закономірності побудови й розвитку європейського права

навколишнього середовища 820

§ 3. Адаптація екологічного законодавства України до

європейського права навколишнього середовища 834

847

Навчальне видання

Балюк Галина Іванівна, Барбашова Наталія Володимирівна,

Гетьман Анатолій Павлович, Єрофеєв Микола Іванович,

Комарницький Віталій Мар'янович, Красиліч Наталія Дмитрівна,

Краснова Марія Василівна, Кузнєцова Світлана Валентинівна,

Кулинич Павло Федотович, Миттєва Наталія Рафаеловна,

Струтинська-Струк Людмила Владиславівна,

Шемшученко Юрій Сергійович

ЕКОЛОГІЧНЕ ПРАВО УКРАЇНИ АКАДЕМІЧНИЙ КУРС

Підручник для вищих навчальних закладів

За загальною редакцією Ю.С. Шемшученка

Редактор О.М. Кузьміна

Обкладинка художника В. С. Жиборовського

Верстка Г.П. Кондрашина

Підп. до друку 19.05.2005. Формат 60 х Папір офсетний. Друк офсетний. Ум. друк. арк. 49,3. Обл.-вид. арк. 45,55. Зам. № 5-200.

ТОВ «Видавництво «Юридична думка»

Україна, 01015, м. Київ, вул. Кіквідзе, 18-а.

Свідоцтво про внесення суб'єкта видавничої справи

до Державного реєстру видавців, виготівників

і розповсюджувачів видавничої продукції.

Серія ДК, № 1742 від 06.04.2004 р.

Віддруковано на ВАТ «Білоцерківська книжкова фабрика», 09117, м. Біла Церква, вул. Леся Курбаса, 4.

• Реклама на сайте