|
ІНСТИТУТ ДЕРЖАВИ І ПРАВА ім
ІНСТИТУТ ДЕРЖАВИ І ПРАВА ім. В.М. КОРЕЦЬКОГО НАЦІОНАЛЬНОЇ АКАДЕМІЇ НАУК УКРАЇНИ
КИЇВСЬКИЙ УНІВЕРСИТЕТ ПРАВА
Екологічне
ПРАВО
України
Академічний курс
Підручник
для вищих навчальних закладів
За загальною редакцією академіка НАН України Ю.С. ШЕМШУЧЕНКА
УДК 349.6 ББК Х625.9 Е ЗО
Гриф надано
Міністерством освіти і науки України (лист № 1/11-125 від 13 лютого 2005 р.)
Рецензенти: Б.Г. Розовський, доктор юридичних наук, професор; 0.0. Погрібний, доктор юридичних наук, професор
ЕЗО Екологічне право України. Академічний курс: Підручник / За заг. ред. Ю. С. Шемшученка. — К.: ТОВ «Видавництво «Юридична думка», 2005. - 848 с.
І5ВИ 966-8602-13-7
Даний підручник є академічним виданням навчального курсу з екологічного права. Складається з трьох частин: загальної, особливої та спеціальної. Написаний на основі сучасного вітчизняного екологічного законодавства, міжнародного і європейського екологічного права, доктрини організації раціонального природокористування і забезпечення екологічної безпеки.
Для студентів, аспірантів та викладачів вищих навчальних закладів, науковців, а також усіх, хто цікавиться питаннями правової охорони навколишнього середовища та забезпечення екологічних прав людини.
ББК X 625.9
966-8602-13-7 © Колектив авторів, 2005
© ТОВ «Видавництво
"Юридична думка"», 2005
Рекомендовано до друку
Вченою радою Інституту держави і права
ім. В. М. Корецького НАН України
19 травня 2005 р., протокол № 6
та Вченою радою Київського університету права
22 лютого 2005 р., протокол № 6
Редакційна колегія серії академічних підручників, що видаються Інститутом держави і права ім. В. М. Корецького НАН України разом з Київським університетом права:
Шемшученко Ю. С. — академік НАН України, голова
Погорілко В. Ф. — член-кореспондент НАН України
(заступник голови) Нагребельний В. П. — кандидат юридичних наук
(заступник голови)
Цвєтков В. В. — член-кореспондент НАН України Сіренко В. Ф. — член-кореспондент НАН України Семчик В. І. — член-кореспондент НАН України Пархоменко Н. М. — кандидат юридичних наук Костенко О. М. — доктор юридичних наук Шевченко Я. М. — доктор юридичних наук Зайчук О. В. — доктор юридичних наук Авер'янов В. Б. — доктор юридичних наук Денисов В. Н. — доктор юридичних наук Кресіна І. О. — доктор політичних наук Усенко І. Б. — кандидат юридичних наук
Підручник підготували:
вступ — Ю.С. Шемшученко розділ І — Ю.С. Шемшученко розділ II — Ю.С. Шемшученко розділ III — М.В. Краснова розділ V — П.Ф. Кулинич розділ V — Н.Р. Малишева
розділ VI — Н.Р. Балюк (1-4) Л.В,Струтинська-Струк (5)
розділ VII — М.І. Єрофеєв
розділ VIII — Н.Р. Малишева (1-2), Н.В. Барбашова (3,5),
М.І. Єрофеєв (4), Л.В. Струтинська-Струк (6),
М.В. Краснова (7)
розділ IX — Н.Д. Красиліч
розділ X — С.В. Кузнєцова
розділ XI —Н.Д. Красиліч (1, 3, 4), Ю.С. Шемшученко (2)
Н.Р. Малишева (5)
розділ XII — П.Ф. Кулинич
розділ XIII — М.І. Єрофеєв
розділ XIV — Г.І. Балюк розділ XV — Г.І. Балюк розділ XVI — М.В. Краснова розділ
XVII — А.П. Гетьман розділ
XVIII — М.В. Краснова
розділ XIX — Н.Р. Малишева
розділ XX — М.І. Єрофеєв, В.М. Комарницький розділ XXI — С.В. Кузнєцова
розділ XXII — Ю.С. Шемшученко, Н.Р. Малишева (3)
розділ XIII — Н.Р. Малишева
Вступ
Однією з найбільш актуальних глобальних проблем сучасності є охорона навколишнього середовища. Ця проблема набула особливого значення у другій половині XX ст. Науково-технічний прогрес істотно розширив масштаби і можливості людства у сфері природокористування. Були порушені об'єктивні закономірності взаємодії суспільства і природи. Негативні наслідки цього процесу вийшли з-під контролю. Джина випущено з пляшки. Як результат, опоетизована колись природа досить швидко перетворилася у навколишнє середовище, забруднене й отруєне відходами виробництва. Здоров'я і саме життя людини поставлені під загрозу.
Ця проблема стосується як планети в цілому, так і її регіонів та практично усіх країн. Україна не є винятком серед них. Нехтування об'єктивними законами розвитку і відтворення природоресурс-ного комплексу, низький рівень екологічної свідомості суспільства та деякі інші фактори призвели до значної деградації довкілля України, надмірного забруднення поверхневих і підземних вод, атмосферного повітря і земель, нагромадження у великих кількостях шкідливих, у тому числі високотоксичних, відходів виробництва. Ці процеси спричинили різке погіршення здоров'я людей, зниження рівня народжуваності та зростання смертності.
На запобігання шкоди навколишньому природному середовищу об'єктивно спрямоване екологічне право України (право навколишнього природного середовища). На жаль, його регулюючий вплив на відповідні суспільні відносини сьогодні не є досить ефективним. З одного боку, це пов'язано з недоліками самого екологічного законодавства, з іншого — практикою його застосування.
Є й ще одна причина: недостатній рівень праворозуміння у сфері дії екологічного права. Це стосується як населення в цілому, так і опанування студентами курсу екологічного права, зокрема.
Вступ
Підручники з екологічного права, що були видані раніше, як правило, відставали від швидкоплинних процесів розвитку екологічного права і законодавства, недостатньою мірою враховували результати новітніх наукових досліджень у цій галузі.Пропонований академічний курс екологічного права є результатом творчої співпраці науковців Інституту держави і права імені В. М. Корецького НАН України та викладачів Київського університету права. До його підготовки також були залучені правознавці-екологи інших вищих юридичних навчальних закладів, зокрема юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка та Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого.
Цей підручник базується на аналізі чинного екологічного законодавства України, вітчизняної і зарубіжної літератури і враховує світові та європейські тенденції у розвитку екологічного права. У ньому висвітлено значення, зміст і механізм реалізації як українського, так і міжнародного та європейського екологічного права навколишнього середовища.
Підручник складається із загальної, особливої та спеціальної частин. До кожного розділу долучено список рекомендованої літератури для поглибленого вивчення комплексу питань.
Загальна частина
Розділ І
Екологічне право — комплексна галузь права
§ 1. Екологічна функція держави
Під функціями держави розуміють основні напрями або види її діяльності, які визначають суть і призначення держави1. Вони є засобом вирішення важливих суспільних завдань. Функції виражають зміст і призначення держави в суспільстві.
Екологічна функція нині визнана однією з основних функцій Української держави. Це, по суті, діяльність держави в особі її компетентних органів по управлінню якістю довкілля. Ця функція обумовлена конституційним положенням про те, що забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, збереження генофонду українського народу «є обов'язком держави» (ст. 16 Конституції України).
Екологічна функція реалізується шляхом проведення відповідної державної політики на тому чи іншому етапі розвитку держави. її принципові засади в Україні визначені Основними напрямами державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки2. Ними передбачені пріоритети екологічної політики, її головні етапи і механізми реалізації. До них, зокрема, віднесено: гарантування екологічної безпеки ядерних об'єктів і радіаційного захисту населення та довкілля, зведення до мінімуму шкідливого
1 Юридична енциклопедія: У 6 т. — К., 2004. — Т. 6. — С. 313.2 Відомості Верховної Ради України. —1998. — № 38-39. — Ст. 248.
§ 1. Екологічна функція держави
впливу наслідків аварії на Чорнобильській АЕС; поліпшення екологічного стану басейнів рік України та якості питної води; стабілізація та поліпшення екологічного стану в містах і промислових центрах Донецько-Придніпровського регіону; будівництво нових та реконструкція діючих потужностей комунальних очисних каналізаційних споруд; запобігання забрудненню Чорного та Азовського морів і поліпшення їх екологічного стану; формування збалансованої системи природокористування та адекватна структурна перебудова виробничого потенціалу економіки, екологізація технологій у промисловості, енергетиці, будівництві, сільському господарстві, на транспорті; збереження біологічного та ландшафтного різноманіття, заповідна справа.За Основними напрямами до головних складових механізму реалізації державної екологічної політики належать: відповідна державна інституційна структура; економічний механізм природокористування та екологічної діяльності; законодавчо-правовий механізм регулювання екологічних відносин; механізм реалізації міжнародних, національних, регіональних, галузевих та місцевих екологічних програм. У результаті реалізації Основних напрямів (а вони розраховані на кілька десятиліть) передбачається створити збалансовану й ефективно діючу систему управління якістю довкілля.
Принципові засади державної екологічної політики передбачені також Законом України «Про основи національної безпеки України» (2003 р.). Відповідно до нього пріоритетами національних інтересів України в екологічній сфері є: здійснення комплексу заходів, які гарантують екологічну безпеку ядерних об'єктів і надійний радіаційний захист населення та довкілля, зведення до мінімуму впливу наслідків Чорнобильської катастрофи; впровадження у виробництво сучасних, екологічно безпечних, ресурсо- та енергозберігаючих технологій, підвищення ефективності використання природних ресурсів, розвиток технологій переробки та утилізації відходів; поліпшення екологічного стану річок України, насамперед басейну річки Дніпро, та якості питної води; запобігання забрудненню Чорного та Азовського морів та поліпшення їх екологічного стану; стабілізація та поліпшення екологічного стану в містах і промислових центрах Донецько-Придніпровського регіону; недопущення неконтрольованого ввезення в Україну екологічно небезпечних технологій, речовин і матеріалів-, збудників
Розділ І. Екологічне право — комплексна галузь права
хвороб, небезпечних для людей, тварин, рослин, організмів; реалізація заходів щодо зменшення негативного впливу глобальних екологічних проблем на стан екологічної безпеки України, розширення її участі в міжнародному співробітництві з цих питань.Досягнення мети екологічної політики, а отже, й відповідної функції держави забезпечується здійсненням комплексу державних заходів — економічних, соціальних, науково-технічних, санітарно-гігієнічних, освітніх тощо. Особливе місце серед них належить екологічному праву. Воно, як зазначає М. М. Бринчук, «є водночас продуктом і основною формою закріплення державної екологічної політики»1. Екологічне право має надавати і екологічній політиці, і екологічній діяльності формальної визначеності й загальнообов'язковості, гарантувати ефективну реалізацію екологічної функції держави.
Визнання екологічної функції як постійної й основної є важливою передумовою для формування самостійної галузі екологічного права. Але тільки цим проблема не вичерпується. Екологічне право є складною юридичною системою, пізнання якої пов'язане з вивченням ряду інших її елементів.
$ 2. Поняття екологічного права
У загальному вигляді екологічне право є галуззю права, якою регулюються суспільні відносини щодо користування природними ресурсами, охорони навколишнього природного середовища і забезпечення екологічної безпеки.
Назва галузі походить від терміна «екологія» (грецьк. оісоз — будинок, житло, місце мешкання, Іо^оз — наука) і буквально означає наука про місце і умови життя людини.
У науковий вжиток слово «екологія» вперше увів німецький учений-біолог Е. Геккель у 1866 р. Тоді воно мало вузьку сферу застосування, головним чином у рамках біології.
Ширшого змісту термін «екологія» набув у другій половині
XX ст. у зв'язку з посиленням впливу людини на природу. Посту
пово екологія набуває значення наукової основи організації
раціонального природокористування. Нині вона визначається як
1 Бринчук М.М. Зкологическое право. — М., 2004. — С. 39. 10
§ 2. Поняття екологічного права
вчення про взаємодію живих організмів з навколишнім середовищем (довкіллям).У 70-х роках XX ст. із загальної екології виділилася соціальна екологія (екологія людини) — наука про взаємодію суспільства з навколишнім природним середовищем. Вона є теоретичною базою для розв'язання практичних проблем охорони навколишнього природного середовища й організації раціонального природокористування. Назва «екологічне право» усталилась у 70—80-х роках XX ст. у результаті «екологізації» природоохоронного права. Поряд з нею під впливом Стокгольмської конференції ООН з навколишнього середовища 1972 р. набули поширення й інші назви — «право навколишнього середовища» та «право охорони навколишнього природного середовища». А в Україні був прийнятий Закон «Про охорону навколишнього природного середовища» (1991 р.).
За змістовної близькості понять «навколишнє середовище» і «навколишнє природне середовище» перше з них точніше відображає об'єкт правової охорони. Природне середовище — це фактично природа, проте її у чистому вигляді вже практично не існує. Понад 90 % екосистем у світі є штучними. Під впливом науково-технічного прогресу в останні півстоліття утворилося нове антропогенно-природне середовище, яке й отримало назву навколишнього середовища (англ. — ептгоптепі).
Концепція права навколишнього середовища є офіційною концепцією ООН, її органів і установ, зокрема Програми ООН з навколишнього середовища (ЮНЕП). Вона сприйнята європейським співтовариством і багатьма країнами світу (США, Канада, Велика Британія, Японія та ін.).
На позицію цієї концепції останнім часом перейшов і російський законодавець. Замість Закону «Про охорону навколишнього природного середовища» 1991 р. у Російській Федерації з 2002 р. діє Федеральний закон «Про охорону навколишнього середовища».
Певний рух у цьому напрямі є і в Україні. Чинна Конституція ввела в екологічний вжиток термін «довкілля» (ст. 50). Звідси походить «право охорони довкілля».
Термін «довкілля» є більш адекватним термінові «навколишнє середовище», ніж «навколишнє природне середовище». Якби було навпаки, то відповідний конституційний термін мав би назву «природне довкілля». Отже, зроблено крок до гармонізації екологічно-
11
Розділ І. Екологічне право — комплексна галузь права
го права України з міжнародним правом навколишнього середовища (англ. — епуігоптепіаі Іам/, франц. — дгоіі йе Гепуігоппетепї).У цьому контексті важко погодитися з деякими правознавцями про обмеженість концепції права навколишнього середовища, яка «виключає із сфери правового захисту найвищу соціальну цінність — життя і здоров'я людини»1. Навпаки, провідною ідеєю цієї концепції з самого початку був правовий захист життя й здоров'я людини від негативних екологічних факторів. Цією ідеєю пройнята Стокгольмська декларація з навколишнього середовища. Згідно з її принципами людина має основне право на задовільні умови життя в навколишньому середовищі (принцип 1); держави вживають усіх можливих заходів для запобігання забрудненню морів речовинами, які можуть поставити під загрозу здоров'я людини (принцип 7); держави мають виробити єдиний і скоординований підхід до планування свого розвитку, щоб цей розвиток відповідав потребам охорони і поліпшення навколишнього середовища на благо населення цих держав (принцип ІЗ)2.
Цілком очевидно, що відповідно до загальновизнаного принципу пріоритету міжнародного права ми мусимо адаптувати свою еколого-правову термінологію до міжнародних стандартів. Ситуацію, коли одна й та сама галузь права називається по-різному (екологічне право, право охорони навколишнього природного середовища, право навколишнього середовища, право охорони довкілля), не можна вважати нормальною. Згадаймо у зв'язку з цим Р. Декарта, який писав, що принаймні половини помилок можна уникнути, якщо домовитися про поняття.
? 3. Предмет і об'єкт екологічного права
Для того щоб будь-яка сукупність правових норм була визнана самостійною галуззю права, вона має відповідати виробленим юридичною наукою критеріям. Головними з них є предмет, об'єкт і метод правового регулювання, а також наявність достатнім чином розвинутої нормативно-правової (законодавчої) бази. Взяті в су-
1 Екологічне право. — К., 2001. — С. 16.2 Збірник міжнародно-правових актів у сфері охорони довкілля. — Львів, 2002.
- С. 11, 12.12
§ 3. Предмет і об'єкт екологічного права
купності ці критерії є визначальними для виділення як самостійної відповідної галузі права.Під предметом українського екологічного права розуміють специфічні для нього відносини в галузі взаємодії суспільства з навколишнім природним середовищем. Ці відносини є органічними і стійкими, що зумовлює стабільність галузі екологічного права. Характер екологічних відносин тісно пов'язаний з об'єктом екологічного права. Це природні і природно-антропогенні цінності, з приводу яких складаються відповідні відносини.
Об'єкт екологічного права не є однорідним. Відповідно до Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» виділяють навколишнє природне середовище в цілому та три його головні елементи: природні ресурси; природні території та об'єкти, що підлягають особливій охороні; здоров'я і життя людей (ст. 5).
Навколишнє природне середовище визначається «як сукупність природних і природно-соціальних умов та процесів». З цього випливає, що це середовище є складною екосистемою, якій властиві не тільки суто природні, а й природно-антропогенні закономірності.
До природних ресурсів у широкому значенні належать усі природні блага, які слугують задоволенню потреб людини, а у вузькому — природні джерела для задоволення потреб матеріального виробництва. При цьому за законом державній охороні й регулюванню використання підлягають природні ресурси, як залучені в господарський оборот, так і не використовувані в економіці в даний період (ст. 5).
Відповідно до Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» до природних територій і об'єктів, що підлягають особливій охороні, належать території та об'єкти природно-заповідного фонду, курортні та лікувально-оздоровчі, рекреаційні, водозахисні полезахисні та інші (ст. 60).
Усе різноманіття відповідних територій та об'єктів охоплюється поняттям екологічної мережі. Відповідно до Закону України «Про екологічну мережу України» (2004 р.) ця мережа утворюється з метою поліпшення умов для формування та відновлення довкілля, підвищення природно-ресурсного потенціалу території України, збереження ландшафтного та біорізноманіття, місць оселення та зростання цінних видів тваринного і рослинного світу, генетичного фонду, шляхів міграції тварин через поєднання територій та
13
Розділ І. Екологічне право — комплексна галузь права
об'єктів природно-заповідного фонду, а також інших територій, які мають особливу цінність для охорони навколишнього природного середовища і відповідно до законів та міжнародних зобов'язань України підлягають особливій охороні (ст. 3).В юридичній літературі дискутується питання про те, чи є об'єктом еколого-правової охорони людина. Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» фактично знімає це питання. Ним передбачено, що здоров'я і життя людей підлягають державній охороні від негативного впливу несприятливої екологічної обстановки (ст. 5).
Предмет екологічного права зумовлений комплексним характером його об'єкта, а отже, він також є комплексним. З урахуванням особливостей правового регулювання щодо охорони і використання зазначених складових елементів об'єкта екологічного права можна виділити чотири блоки екологічних відносин, які є визначальними для характеристики предмета правового регулювання екологічного права.
До першого блоку належать відносини щодо охорони навколишнього природного середовища як комплексного природно-антропогенного явища. Слово «охорона» при цьому розуміють у широкому значенні — як комплекс заходів, спрямованих на збереження, відтворення і поліпшення стану цього середовища. Йдеться, по суті, про управління якістю довкілля.
Ця група «середовище-охоронних» відносин немов би пронизує усі інші екологічні відносини й об'єднує їх у єдиний комплекс. Переважна частина цих відносин виникає у сфері вироблення екологічної політики і організації екологічної діяльності у масштабах держави та адміністративно-територіальних одиниць, у промисловості, енергетиці, сільському господарстві та інших еколого-небез-печних галузях.
Другий, похідний від першого, блок екологічних відносин — це відносини щодо використання природних ресурсів. Ці відносини регулюються нормами природоресурсного права. Його тільки умовно можна розглядати як існуюче окремо від права охорони навколишнього природного середовища (екологічного права). Адже раціональне природокористування неможливе без еколого-охорон-них заходів і навпаки.
Предмет природоресурсного права є похідним від інтегрованого предмета права екологічного. Водночас він має свої особливості.
14
§ 3. Предмет і об'єкт екологічного права
Вони, зокрема, зумовлені тим, що відносини по використанню природних ресурсів мають місце насамперед у сфері економіки. Саме тут відбувається поєднання природних речовин з працею людини, створюється новий матеріальний продукт, призначений для задоволення різноманітних суспільних потреб із урахуванням екологічного чинника.Третій блок становлять екологічні відносини, що стосуються забезпечення проголошеного Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища» (ст. 9), а потім і Конституцією України (ст. 50) права громадян на безпечне для життя і здоров'я довкілля. У більш широкому плані йдеться про забезпечення екологічної безпеки, тобто запобігання погіршенню екологічної обстановки та виникненню небезпеки для здоров'я людей.
У юридичній літературі не вироблено загального ставлення до питання про предметну сферу правового регулювання екологічної безпеки та її місце в екологічному праві. Одні автори доводять, що відносини по забезпеченню екологічної безпеки є визначальними в системі екологічних відносин, другі відводять їм роль одного з інститутів екологічного права, а треті взагалі вважають, що ці відносини не мають специфіки і повністю охоплюються відносинами щодо охорони навколишнього природного середовища1.
У зв'язку з цим слід зазначити, що практична діяльність по забезпеченню екологічної безпеки в Україні останнім часом виділилася у відносно самостійний напрям екологічної діяльності. Вона є складовою частиною екологічної політики і системи національної безпеки України, предметом дедалі ширшої уваги з боку законодавця.
Ця діяльність звичайно певною мірою переплітається із заходами щодо охорони навколишнього природного середовища. Але це не є перешкодою для виділення відносин екологічної безпеки в окрему групу. Об'єднуючим фактором для цього є спрямованість відповідних відносин на забезпечення здорового для життя і здоров'я людей довкілля, тоді як діяльність по охороні навколишнього природного середовища має ширший спектр цілей.
Нарешті, до четвертого блоку екологічних відносин належать відносини у сфері формування, збереження та раціонального, не-
1 Огляд літератури з цих питань див.: Лопатин В. Н. Зкологическая безопас-ность: проблеми конституционной законности // Государство и право. — 2004. — № 2.- С. 21-31.15
Розділ І. Екологічне право — комплексна галузь права
виснажливого використання екомережі. Коло цих відносин постійно розширюється, і вони справляють істотний вплив на стан навколишнього природного середовища, задоволення сучасних та перспективних економічних, соціальних, екологічних та інших інтересів суспільства. Саме правовий режим особливої державної охорони є об'єднуючою засадою для групування відповідних відносин до даного блоку. Він визначається цінністю, унікальністю або необхідністю відновлення деградованих або малоцінних земель.Таким чином, визначальними для предмета екологічного права як комплексної галузі є чотири групи суспільних відносин: а) відносини щодо охорони навколишнього природного середовища; б) відносини щодо використання природних ресурсів; в) відносини щодо забезпечення екологічної безпеки; г) відносини щодо формування, збереження та раціонального використання екомережі.
Ці відносини часто переплітаються між собою у різних комбінаціях, їх можна розподілити на більш дрібні групи суспільних відносин за предметною ознакою. Саме так зробив законодавець при визначенні завдань екологічного законодавства. До них він відніс «регулювання відносин у галузі охорони, використання і відтворення природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки, запобігання і ліквідації негативного впливу господарської та іншої діяльності на навколишнє природне середовище, збереження природних ресурсів, генетичного фонду живої природи, ландшафтів та інших природних комплексів, унікальних територій та природних об'єктів, пов'язаних з історико-культурною спадщиною» (ст. 1 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»).
Не важко помітити, що тут усі завдання фактично зводяться до охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки, збереження природних територій та об'єктів екомережі. Саме ці фактори відіграють головну системоутворюючу роль для галузі екологічного права.
§ 4. Метод екологічного права
Метод екологічного права — це сукупність засобів і способів впливу на учасників суспільних відносин з метою забезпечення правових вимог щодо охорони навколишнього природного середовища та екоме-
16
§ 4. Метод екологічного права
режі, раціонального використання природних ресурсів і забезпечення екологічної безпеки.
Для комплексної галузі екологічного права його метод не є таким «своїм», як наприклад, методи класичних однорідних галузей права — адміністративного, кримінального, цивільного. Екологічне право запозичує методи правового регулювання у цих галузей права, використовуючи їх для власних потреб. Це стосується й інших комплексних галузей права — господарського, аграрного тощо.
У даному випадку класичні галузеві методи немовби отримують «подвійну прописку» — в однорідній і комплексній галузях права. При цьому, як зазначають С. С. Алексєєв та В. Ф. Яковлєв, пристосовуючи галузеві елементи до комплексного їх застосування, комплексна галузь не деформує ці елементи і не позбавляє їх галузевої природи і належності1.
Найбільш широко у сфері еколого-правового регулювання використовується імперативний адміністративно-правовий метод. Це виявляється у встановленні дозволів та заборон, нормуванні, сертифікації, ліцензуванні та екологічній експертизі, застосуванні заходів адміністративної відповідальності за екологічні правопорушення тощо.
За допомогою кримінально-правового методу здійснюється боротьба з екологічною злочинністю, а за допомогою цивільно-правового вирішуються спірні питання стягнення екологічної шкоди.
Ці методи «стикуються» в екологічному праві на засадах їх екологічної модуляції. Характерним виявом цього є норми еколого-правового спрямування, виділені у спеціальні главу в Кодексі України про адміністративні правопорушення («Адміністративні правопорушення в галузі охорони природи, використання природних ресурсів, охорони пам'яток історії та культури») та розділ у Кримінальному кодексі України («Злочини проти довкілля»).
Що ж стосується цивільної (матеріальної) відповідальності, то тут спрацьовує притаманний тільки екологічній сфері таксовий метод обчислення шкоди, завданої відповідними правопорушеннями. Є специфіка й у застосуванні такого цивільно-правового методу, як відновлення порушених неправомірними діями природних об'єктів.
1 Алексєєв С. С, Яковлєв В. Ф. Гражданское право и современность // Советское государство и право. — 1984. - № 3. — С. 35.17
Розділ І. Екологічне право — комплексна галузь права
Екологічний імператив об'єднує ці та деякі інші методи правового регулювання. Це є характерною особливістю екологічного права як комплексної галузі.$ 5. Система екологічного права
Під системою екологічного права як галузі права розуміють його внутрішню структуру, основними складовими елементами якої є підгалузі, правові інститути і норми права. Вони мають бути узгоджені між собою. А вся система будується на закономірностях, вироблених юридичною наукою та практикою.
Первісною ланкою системи екологічного права є правова норма. Саме в ній фіксуються конкретні еколого-правові приписи.
За характером дії екологічні норми з певною умовністю поділяють на матеріальні й процесуальні. Останні є засобом практичної реалізації матеріальних екологічних норм.
І матеріальні, і процесуальні екологічні норми можуть міститися як у суто екологічних, так і в інших законодавчих актах. Це пов'язано з їх «плаваючим» характером у системі комплексної галузі екологічного права, яка є значно більшою абстракцією, ніж відповідна галузь законодавства.
До найбільш розвинутих інститутів екологічного права належать інститути природокористування, забезпечення екологічної безпеки та охорони природних територій та об'єктів екомережі. Виділяють також інститути права власності на природні ресурси; екологічних прав громадян; управління і контролю; нормування, ліцензування, аудиту й експертизи; юридичної відповідальності за екологічні правопорушення тощо.
Характерною особливістю екологічного права як комплексної галузі є включення до неї визнаних на сьогодні інших галузей права — земельного, гірничого, водного, лісового, фауністичного і ат-мосфероохоронного. Ці галузі мають власну внутрішню структуру, свій предмет і метод правового регулювання. У системі екологічного права вони фактично є його підгалузями. Земельне, гірниче, водне, лісове, фауністичне і атмосфероохоронне право забезпечують диференційований підхід до екологічно обгрунтованого використання кожного з відповідних природних ресурсів, тоді як норми загальної частини екологічного права «нашаровуються» над
18
§ 6. Принципи екологічного права
вказаними підгалузями, виконуючи функції силового інтеграційного поля.У юридичній літературі є й інші пропозиції щодо виділення окремих підгалузей (галузей) екологічного права — охорони зелених насаджень (крім лісів), особливо охоронюваних природних територій та об'єктів. Деякі автори обґрунтовують наявність комплексної галузі екологічного права — права екологічної безпеки^, а також еколого-процесуальної підгалузі екологічного права2.
Таким чином, екологічне право є комплексною галуззю права, якою регулюються суспільні відносини в галузі охорони навколишнього природного середовища; використання природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки та охорони особливо охоронюваних природних об'єктів і територій (об'єктів і територій екомережі) в інтересах теперішніх і прийдешніх поколінь.
§ 6. Принципи екологічного права
Екологічне право як система ґрунтується й реалізується на основі вироблених теорією та практикою принципів. Вони є науковою основою досягнення цілей правового регулювання в екологічній сфері.
Серед правознавців немає одностайності щодо кількісного визначення і класифікації цих принципів. Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» закріплює перелік принципів, які безпосередньо стосуються практичної діяльності щодо охорони довкілля (ст. 3). А оскільки ця діяльність регулюється екологічним правом, то відповідні принципи стосуються і його.
Окремі принципи екологічного права зафіксовані й в інших актах екологічного законодавства або випливають з них. Ці принципи нерідко переплітаються із загальноправовими принципами і становлять єдине ціле. Йдеться, зокрема, про принципи законності, єдності прав і обов'язків, юридичної відповідальності за правопорушення тощо. Ці принципи властиві як праву в цілому, так і екологічному праву зокрема.
1 Екологічне право. — К., 2001. — С. 11.2 Гетьман А. П. Процессуальньїе нормьі и отношения в зкологическом праве. —
Харьков, 1994. — С. 4.19
Розділ І. Екологічне право — комплексна галузь права
Принципи екологічного права не є застиглими категоріями. Вони розвиваються разом із динамічним розвитком як національного, так і міжнародного екологічного права. У цьому процесі деякі принципи втрачають актуальність, інші, навпаки, набувають більшої важливості. Так сталося, зокрема, з принципом сталого розвитку, який набув провідного значення у сфері дії екологічного права з початку 80-х років минулого століття.Аналіз українського екологічного права і чинного законодавства дає змогу виділити такі найважливіші для галузі принципи:
системності та комплексності у регулюванні екологічних відно
син. Цей принцип є визначальним для науково обгрунтованого
формування галузі екологічного права і зумовлений закономірнос
тями зв'язків у системі «людина — навколишнє природне середо
вище». Для цієї галузі він відіграє роль інтегруючого чинника.
З ним також пов'язані повнота, всебічність і якість правового ре
гулювання екологічних відносин;пріоритетність права громадян на безпечне для життя і здо
ров'я довкілля (ст. 50 Конституції України, ст. 9 Закону України
«Про охорону навколишнього природного середовища»). Цей
принцип випливає із загального конституційного принципу про те,
що «людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і
безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю»
(ст. З Конституції України);сталого розвитку як основи гармонійного розв 'язання соціаль
них, економічних і екологічних проблем. Цей принцип впроваджу
ється в українське екологічне право в контексті прийнятого на
Конференції ООН з навколишнього середовища та розвитку (Ріо-
де-Жанейро, 1992 р.) «Порядку денного на XXI століття». Ідеї цьо
го документа знайшли відображення, зокрема, в Основних напря
мах державної політики України у галузі охорони довкілля, вико
ристання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки.
У них зазначається, що охорона навколишнього природного сере
довища, раціональне використання природних ресурсів, забезпе
чення екологічної безпеки життєдіяльності людини є невід'ємною
умовою сталого економічного та соціального розвитку країни.
Конкретні заходи щодо цього передбачені у розділі III Основних
напрямів — «Стратегія і тактика гармонійного розвитку виробни
чого та природно-ресурсного потенціалу»;20
§ 6. Принципи екологічного права
запобігання екологічній шкоді (ст. З Закону України «Про охо
рону навколишнього природного середовища»). На реалізацію цьо
го принципу спрямовані державні комплексні програми охорони
навколишнього природного середовища, екологічні вимоги зако
нодавства до проектів будівництва, планування та прогнозування,
здійснення екологічної експертизи тощо;раціонального використання природних ресурсів (ст. 40 Закону
України «Про охорону навколишнього природного середовища»).
Складовими елементами цього принципу є: бережливе, економне
ставлення до природних ресурсів у процесі їх використання;
здійснення заходів щодо запобігання псуванню, забрудненню і
виснаженню природних ресурсів, а також спрямованих на відтво
рення відновлювальних природних ресурсів; недопущення у про
цесі використання природних ресурсів їх негативного впливу на
стан довкілля;особливої охорони природних територій та об'єктів, що мають
підвищену екологічну цінність (ст. 60 Закону України «Про охорону
навколишнього природного середовища»). Йдеться, зокрема, про
природні території та об'єкти екосистеми. Особливість їх охорони
полягає у встановленні для них спеціального режиму і підвищеної
юридичної відповідальності за його порушення;
доступу фізичних і юридичних осіб до екологічної інформації
(статті 9, 25 Закону України «Про охорону навколишнього природ
ного середовища»). Ця інформація має бути повною і достовірною.
Відповідно до Закону України «Про інформацію» (1992 р.) забез
печення саме такою екологічною інформацією є одним з основних
напрямів інформаційної діяльності держави. Законодавчо встанов
лена юридична відповідальність посадових осіб, які порушують по
рядок надання екологічної інформації;платності спеціального природокористування (ст. З Закону Ук
раїни «Про охорону навколишнього природного середовища»).
Положення екологічного права у цій частині спрямовані на розви
ток економічного механізму у сфері раціонального природокорис
тування й охорони довкілля. Вони також випливають із загально
прийнятого принципу «забруднювач платить»;поєднання прав і обов 'язків, стимулювання і відповідальності у
сфері дії екологічного права (статті 55, 66 Конституції України, ст. З
Закону України «Про охорону навколишнього природного середо
вища»). Головна ідея цього принципу полягає, з одного боку, в оп-21
Розділ І. Екологічне право — комплексна галузь права
тимальному забезпеченні екологічних інтересів природокористу-вачів, а з іншого — у запобіганні споживацькому ставленню до природи, у забезпеченні законності й застосуванні до порушників екологічного законодавства юридичних санкцій;— міжнародного екологічного співробітництва (статті 71, 72 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»). Ці принципові засади національного екологічного права стимулюють розвиток міжнародного екологічного співробітництва України з іншими державами у рамках екологічної діяльності ООН, її органів і установ, інших урядових та неурядових міжнародних організацій, наукових центрів тощо. Важливою складовою цього співробітництва є гармонізація українського екологічного права з міжнародним правом навколишнього середовища.
§ 7. Галузь права і галузь законодавства
В юридичній літературі продовжує залишатися дискусійною
проблема співвідношення галузі права і галузі законодавства. Сто
совно екологічної сфери мають місце гіпертрофована оцінка або,
навпаки, недооцінка галузі екологічного права чи відповідної га
лузі законодавства1. .У зв'язку з цим важливо підкреслити, що галузь екологічного права і галузь екологічного законодавства — це різні, але діалектично зв'язані між собою категорії. Відмінність між ними полягає насамперед у тому, що первинним елементом галузі права є норма права, а галузі законодавства — нормативний акт. Екологічному праву, крім того, притаманна тільки горизонтальна побудова його структури (норми, інститути, підгалузі), тоді як екологічному законодавству — як горизонтальна, так і вертикальна (за ієрархією у системі «закон — підзаконні акти»).
Головними засадами діалектичного зв'язку між галуззю екологічного права і відповідною галуззю законодавства як елементами надбудови суспільства є єдність їх завдань і змісту. Але, збігаючись за цими критеріями, кожна з даних категорій функціонує за своїми закономірностями, значною мірою залежними від законодавця. При цьому екологічне законодавство справляє вирішальний
1 Аналіз різних позицій з цього питання див. у кн.: Шемшученко Ю. С. Право-вьіе проблеми зкологии. — К., 1989. — С. 75—76.22
§ 8. Екологічне право як навчальна дисципліна і галузь науки
вплив на формування відповідної галузі права, а остання у свою чергу за принципом зворотного зв'язку сприяє розвиткові даної галузі законодавства.Як і галузь права, галузь екологічного законодавства є комплексною. На засадах підгалузей до неї належать галузі земельного, гірничого, водного, лісового, фауністичного й атмосфероохо-ронного законодавства. Інтегруюче значення для них має стрижневий акт екологічного законодавства, яким є Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища». Але на сьогодні він вже не відповідає ні потребам практики, ні розвитку екологічної галузі права. Очевидно, що основним актом для цієї галузі найбільш прийнятним за формою міг би бути Екологічний кодекс України (Кодекс про охорону навколишнього середовища), розробка та прийняття якого передбачені Основними напрямами державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки.
Слід мати на увазі, що кількісне й якісне визначення галузей права і законодавства у науці далеко не завжди збігається з тим, як це питання вирішується практикою. Наприклад, Вища атестаційна комісія України включила екологічне право до спеціальності 12.00.06 — «Земельне право; аграрне право; екологічне право, природ оресурсне право». А до Класифікатора галузей законодавства України, затвердженого Міністерством юстиції України 2 червня 2004 р., включено понад 70 назв галузей законодавства під рубрикою «Природні ресурси. Охорона довкілля».
? 8. Екологічне право як навчальна дисципліна і галузь науки
В міру зростання значення екологічного права постало питання його вивчення у вищих юридичних навчальних закладах. Сучасний навчальний курс екологічного права складається із загальної, особливої та спеціальної частин. Загальна частина передбачає вивчення поняття екологічного права та його джерел, екологічних прав людини і громадянина, загальних правил раціонального природокористування, охорони навколишнього природного середовища та забезпечення екологічної безпеки, питань управління і контролю в екологічній сфері, юридичної відповідальності за порушення екологічного законодавства тощо.
23
Розділ І. Екологічне право — комплексна галузь права
Особлива частина складається з інститутів природоресурсного права — земельного, гірничого, водного, лісового, атмосфероохо-ронного, фауністичного. У рамках цієї частини вивчаються правові основи екологічної безпеки, охорони рослинного світу, особливо охоронюваних територій та об'єктів тощо.Предметом спеціальної частини зазвичай є питання міжнародно-правової охорони довкілля. Тут вивчаються зміст і механізм дії міжнародного та європейського права навколишнього середовища.
Предметом науки екологічного права є закономірності його розвитку, дослідження сутності й механізму дії норм, інститутів і галузей (підгалузей) цього права, його порівняльних аспектів, проблем співвідношення національного екологічного права з міжнародним правом навколишнього середовища тощо.
Наука екологічного права є відносно молодою. Вона почала розвиватися в Україні як наука природоохоронного права з другої половини 50-х років минулого століття. Те саме спостерігалося в інших союзних республіках та на загальносоюзному рівні. Стимулююче значення у цьому мали прийняті з 1957 по 1963 р. у всіх союзних республіках закони про охорону природи.
Закон «Про охорону природи» Української РСР від 30 червня 1960 р. не тільки став точкою відліку для формування республіканської комплексної галузі природоохоронного права і законодавства, а й помітно сприяв активізації природоохоронної діяльності в республіці, удосконаленню державного управління у цій сфері. Відповідно до вимог цього закону в Україні вперше було утворено спеціальний державний орган — Державний комітет Ради Міністрів Української РСР по охороні природи.
У зв'язку з цим важко погодитися з оцінкою, що цей закон був негативним, оскільки «...не передбачав заходів юридичної відповідальності за природоохоронні правопорушення»1. Чинний Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» також не містить кримінальних, цивільних чи адміністративних санкцій за відповідні правопорушення. Ці санкції як тоді, так і тепер містяться у відповідних кодексах.
У Москві піонерами наукових досліджень проблем природоохоронного права і впровадження відповідного навчального курсу були професор юридичного факультету Московського державного університету М. Д. Казанцев і професор Г. М. Полянська (Всесо-
1 Зкологическое право Украиньї. — Одесса, 2001. — С. 38. 24
§ 8. Екологічне право як навчальна дисципліна і галузь науки
юзний науково-дослідний інститут радянського законодавства)1. З ряду принципових питань вони займали різні позиції, а тому полеміка між ними в публікаціях і на наукових конференціях стала каталізатором для пошуку шляхів розвитку природоохоронного права як у центрі, так і в союзних республіках.В Україні перші наукові розробки правових проблем охорони природи були проведені у Секторі держави і права АН УРСР (нині — Інститут держави і права імені В. М. Корецького НАН України) на початку 60-х років XX ст. їх автором був В. Л. Мунтян. Потім він перейшов на юридичний факультет Київського державного університету, де продовжив свої наукові пошуки і започаткував навчальний курс з природоохоронного права.
Провідними московськими правознавцями, які у 70—80-х роках сприяли трансформації природоохоронного права в екологічне, були професор О. С. Колбасов (Інститут держави і права АН СРСР) і професор В. В. Петров (юридичний факультет Московського університету). Перший із них у цей час опублікував монографію «Екологія: політика — право» (1976 р.), а другий — «Екологія і право» (1981 р.).
Наукові дослідження екологічної проблематики в Інституті держави і права АН УРСР відновилися на початку 70-х років. Після Стокгольмської конференції ООН з навколишнього середовища (1972 р.) акцент тут було зроблено на праві навколишнього середовища. Концептуальні засади нового праворозуміння в екологічній сфері знайшли відображення у серії підготовлених в Інституті фундаментальних праць: «Організаційно-правові питання охорони навколишнього середовища в СРСР» Ю. С. Шемшученка (1976 р.); «Юридична відповідальність в галузі охорони навколишнього середовища» Ю. С. Шемшученка, В. Л. Мунтяна і Б. Г. Ро-зовського (1978 р.); «Охорона навколишнього середовища від шумового впливу (правові і організаційні питання)» Н. Р. Малишевої (1978 р.); «Охорона навколишнього середовища у містах» (колектив авторів, 1981 р.); «Ради народних депутатів і охорона навко-
1 Казанцев Н. Д. О преподавании в вьісших учебньіх заведеннях курса «Правовая охрана природи» // Вестник Московского ун-та. Серия «Право». — 1961. — № 1; Він же. Программа курсу «Правовая охрана природьі (природоохранительное право)». Проект для обсуждения на межвузовском совещании по проблеме «Правовая охрана природьі». — М., 1961; Правовьіе вопросьі охраньї природьі в СССР / Под ред. Г. М. Полянской. — М., 1963.25
Розділ І. Екологічне право — комплексна галузь права
лишнього середовища» (колектив авторів, 1984 р.); «Правова охорона навколишнього середовища в галузі промислового виробництва» (колектив авторів, 1986 р.); «Місцеві ради і охорона навколишнього середовища» Ю. С. Шемшученка (1988 р.); «Правові проблеми екології» Ю. С. Шемшученка (1989 р.) та інших.Ці роботи набули загальносоюзного резонансу. Як писав з цього приводу професор В. В. Петров, «на основі комплексного підходу до охорони навколишнього природного середовища склалася київська еколого-правова школа, представлена в сучасний період цілою низкою наукових праць»1.
Поряд з Інститутом держави і права АН УРСР у цей період відбулося розширення теоретичних досліджень еколого-правової тематики і в інших провідних наукових центрах України. У Харківському юридичному інституті над відповідними проблемами плідно працювали Ю. О. Вовк, В. К. Попов, В. О. Чуйков, А. П. Гетьман; на юридичному факультеті Київського державного університету — В. Л. Мунтян та В.І. Андрейцев; на юридичному факультеті Львівського державного університету — Н. І. Тітова та С. М. Кравченко; у Ворошиловградському філіалі Інституту економіко-правових досліджень АН УРСР — Б. Г. Розовський; на економіко-юридичному факультеті Донецького державного університету — А Г. Попкова.
Після проголошення незалежності України відбулися якісні зміни в характері досліджень еколого-правової тематики. Система українського екологічного права почала розглядатися не як частина відповідної загальносоюзної системи, а як самодостатня галузь суверенної держави. Під цим кутом зору останнім часом підготовлено і видано чимало цікавих індивідуальних і колективних монографічних праць. Серед них монографії А. П. Гетьмана «Процесуальні норми і відносини в екологічному праві» (1991 р.); Н. Р. Ма-лишевої «Гармонізація екологічного законодавства в Європі» (1996 р.); Г. І. Балюк «Правові аспекти забезпечення ядерної та радіаційної (радіоекологічної) безпеки в Україні» (1997 р.); «Екологічний контроль: питання теорії і практики» (колективна, за ред. Ю. С. Шемшученка, 1999 р.); С. Б. Гавриша «Кримінально-правова охорона довкілля в Україні» (2002 р.); В. В. Костицького «Екологія перехідного періоду: право, держава, економіка» (2003 р.).
У роки незалежності посилилась увага і до видання підручників та навчальних посібників з екологічного права України. Назвемо
1 Петров В. В. Правовая охрана природи в СССР. — М., 1984. — С. 360. 26
Рекомендована література
лише частину з них: «Екологічне право України» (загальна та особлива частини, Харків, 1995 — 1996 рр.); О. С. Бабяка, П. Д. Білен-чука та Ю. О. Чирви «Екологічне право України» (Київ, 2000 р.); «Екологічне право» (Київ, 2001 р.); «Екологічне право України» (Одеса, 2001 р.); М. І. Малишка «Екологічне право України» (Київ, 2001 р.); І. А. Дмитренка «Екологічне право України» (Київ, 2001 р.); «Екологічне право України» (Харків, 2001 р.).Істотно збільшилася за останній період кількість виданих в Україні збірників законодавчих актів екологічного характеру, міжнародних договорів та інших документів з питань охорони навколишнього середовища. Заплановано видання «Екологічної енциклопедії України».
Для вивчення курсу екологічного права важливе значення також має перша в Україні шеститомна «Юридична енциклопедія», видана під егідою Інституту держави і права імені В. М. Корецько-го НАН України (Київ, 1998—2004 рр.). У ній вміщений широкий блок енциклопедичних статей, що стосуються поняття і сутності екологічного права, механізмів його реалізації, юридичної відповідальності за екологічні правопорушення тощо.
Рекомендована література
Бринчук М. М. Зкологическое право. — М., 2004.
Гавриш С. Б. Кримінально-правова охорона довкілля в Ук
раїні. - К., 2002.Гетьман А. П. Процессуальньїе нормьі и отношения в зколо-
гическом праве. — X., 1994.Екологічне право. — К., 2001.
Зкологическое право Украиньї. — Одесса, 2001.
Костицький В. Екологія перехідного періоду: право, держава,
економіка. — К., 2003.Колбасов О. С. Зкология: политика — право. — М., 1976.
Малишева Н. Р. Гармонизация зкологического законодатель-
ства в Европе. — К., 1996.Петров В. В. Зкология и право. — М., 1981.
Шемшученко Ю. С. Правовьіе проблеми зкологии. — К.,
1989.Екологічне право України / За ред. А. П. Гетьмана і М. В.
Шульги. - X., 2005.27
Розділ II Джерела екологічного права
§ 1. Загальна характеристика джерел екологічного права
Право як регулятор суспільних відносин має об'єктивне, зовнішнє вираження в різних джерелах, таких як правовий звичай, судовий прецедент, нормативно-правовий акт. В Україні провідну роль відіграє нормативно-правовий акт. З урахуванням цього під джерелами екологічного права розуміють нормативно-правові акти, якими регулюються відносини у сфері взаємодії навколишнього природного середовища і суспільства.
Ці акти мають передбачену законом форму, вони складають відповідну розгалужену систему, об'єднану загальною метою еко-лого-правового регулювання. Вони не є однорідними, виконують різні функції та посідають відповідне місце у структурі екологічного права. Ці фактори є основою для наукової класифікації джерел екологічного права. Можна виділити наступні групи джерел екологічного права:
за юридичною силою — закони і підзаконні акти. Закони посі
дають провідне місце в ієрархічній структурі законодавства; всі
інші нормативно-правові акти видаються на основі, на розвиток і
на виконання законів. До цих актів, зокрема, належать укази Пре
зидента і постанови Кабінету Міністрів України, накази та інструк
ції міністерств і відомств, рішення місцевих державних адміні
страцій та органів місцевого самоврядування;за характером правового регулювання — загальні та спеціальні.
До загальних відносять нормативно-правові акти, предметом регу-28
§ 1. Загальна характеристика джерел екологічного права
лювання яких є як екологічні, так і інші суспільні відносини (Конституція України, Закон України «Про основи національної безпеки України»). Спеціальні акти стосуються виключно екологічних питань (наприклад, Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища»);
за предметом правового регулювання — комплексні (Закон Ук
раїни «Про охорону навколишнього природного середовища») і
природоресурсні (Земельний, Водний та Лісовий кодекси, Закон
України «Про тваринний світ» (2001 р.) тощо) або ті, якими регу
люються окремі питання екологічної діяльності (закони України
«Про екологічну експертизу» (1995 р.), «Про екологічний аудит»
(2004 р.) та ін.);за способом правового регулювання — матеріальні та процесу
альні. Нормами матеріальних актів визначаються права й обов'яз
ки, а також юридична відповідальність учасників еколого-правових
відносин. Процесуальні акти регулюють процедуру реалізації норм
матеріального права. До них, зокрема, належать затверджений По
становою Верховної Ради України від 29 жовтня 1992 р. Порядок
обмеження, тимчасової заборони (зупинення) чи припинення
діяльності підприємств, установ, організацій і об'єктів у разі пору
шення ними законодавства про охорону навколишнього природ
ного середовища, Положення про порядок розроблення еко
логічних програм, затверджене постановою Кабінету Міністрів Ук
раїни від 31 грудня 1993 р., тощо;за ступенем систематизації — кодифіковані й усі інші. До ко
дифікованих належить насамперед Закон України «Про охорону
навколишнього природного середовища», який є стрижнем ком
плексної галузі екологічного права і законодавства. До категорії
кодифікованих належать також Земельний, Водний і Лісовий ко
декси, Кодекс України про надра, закони України «Про тваринний
світ» та «Про охорону атмосферного повітря» (1992 р.).Джерела екологічного права є багатогранними, що випливає з їх призначення у регулюванні як загальних, так і численних конкретних питань охорони навколишнього природного середовища з використанням різноманітних правових засобів впливу на усіх рівнях. Акти екологічного права мають різну юридичну силу, але діють за принципом піраміди, вершиною якої є Конституція України.
Судова практика, не будучи джерелом екологічного права, водночас відіграє позитивну роль у правильному його застосуванні й
29
Розділ II. Джерела екологічного права
зміцненні законності у сфері екологічних відносин. Особливе значення тут має передбачене Законом України «Про судоустрій» (2001 р.) право Пленуму Верховного Суду України і Пленуму Вищого господарського суду України надавати судам роз'яснення з питань застосування законодавства при розгляді відповідних справ на основі узагальнення судової практики. Пленуми Верховного Суду України та Вищого господарського суду України за роки незалежності неодноразово приймали постанови про практику розгляду судами справ про відповідальність за порушення екологічного, земельного, лісового законодавства тощо. Ці постанови не містять нових правових норм, а надають тлумачення чинних законів і підзаконних актів. Вони орієнтують суди на одноманітне застосування законів судами України. Певною мірою це компенсує застосування судового прецеденту, властивого для англосаксонської системи права.? 2. Конституція України в системі джерел екологічного права
Конституція України як Основний Закон держави є політико-правовим актом, що має найвищу юридичну силу. Вона є також основним джерелом права України, в тому числі екологічного.
Загальною передумовою правового регулювання екологічних відносин є положення Конституції про суспільно-політичний устрій України як незалежної, демократичної соціальної та правової держави (ст. 1). Конституція визначає права і свободи людини й громадянина, основи правової системи України, повноваження державних органів у сфері правотворення тощо.
У суто екологічному аспекті Конституція є основою для формування екологічної політики і реалізації екологічної функції держави. На конституційному рівні закріплені обов'язки держави щодо охорони навколишнього природного середовища і забезпечення екологічної безпеки (ст. 16), прав власності на природні ресурси (ст. 13), права громадян на безпечне для життя і здоров'я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди (ст. 50). Поряд з цим Основний Закон покладає на кожного обов'язок не заподіювати шкоду природі та відшкодовувати завдані їй збитки (ст. 66).
30
§ 3. Закон як джерело екологічного права
Ряд норм Конституції визначають основи діяльності й компетенцію державних органів у екологічній сфері (Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України), в тому числі шляхом прийняття ними відповідних нормативно-правових актів (статті 92, 106, 116 та ін.). Тут же йдеться і про повноваження Автономної Республіки Крим (ст. 138) та органів місцевого самоврядування (ст. 142) у вирішенні питань охорони довкілля та раціонального природокористування.Норми Конституції України є нормами прямої дії. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції й повинні відповідати їй (ст. 8). Це конституційне положення повною мірою стосується й актів екологічного права.
§ 3. Закон як джерело екологічного права
Відповідно до української правової доктрини закон — це «нормативний акт вищої юридичної сили, який регулює найважливіші суспільні відносини»1. Тільки Конституція України «височить» над законами, оскільки має статус Основного Закону.
Закон є засобом закріплення державної екологічної політики. У законах відображені основні вимоги, що стосуються предмета екологічного права. Пріоритетне місце закону в системі джерел екологічного права зумовлено також тим, що всі інші акти цього права мають підзаконний характер.
Системоутворюючим актом комплексної галузі екологічного права і законодавства є Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища». Він складається з преамбули та 16 розділів: «Загальні положення»; «Екологічні права та обов'язки громадян»; «Повноваження рад у галузі охорони навколишнього природного середовища»; «Повноваження органів управління в галузі охорони навколишнього природного середовища»; «Спостереження, прогнозування, облік та інформування в галузі охорони навколишнього природного середовища»; «Екологічна експертиза»; «Стандартизація і нормування у галузі охорони навколишнього природного середовища»; «Контроль і нагляд у галузі охорони навколишнього природного середовища»; «Регулювання використан-
Юридична енциклопедія: У 6 т.. — К., 1999. — Т. 2. — С. 474.31
Розділ II. Джерела екологічного права
ня природних ресурсів»; «Економічний механізм забезпечення охорони навколишнього природного середовища»; «Заходи щодо забезпечення екологічної безпеки»; «Природні території та об'єкти, що підлягають особливій охороні»; «Надзвичайні екологічні ситуації»; «Вирішення спорів у галузі охорони навколишнього природного середовища»; «Відповідальність за порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища»; «Міжнародні відносини України у галузі охорони навколишнього природного середовища».Сфера застосування законів як джерел екологічного права визначена Конституцією України. Нею передбачено, що виключно законами визначаються правовий режим власності на природні ресурси, нормативні засади використання цих ресурсів, виключної (морської) економічної зони та континентального шельфу, освоєння космічного простору, а також основи екологічної безпеки (ст. 92).
В Україні певний час силу законів мали й деякі інші нормативно-правові акти. Зокрема, 18 листопада 1992 р. Верховна Рада України прийняла Закон «Про тимчасове делегування Кабінету Міністрів України повноважень видавати декрети у сфері законодавчого регулювання». Протягом шести місяців Уряд України прийняв ряд таких декретів, які частково стосувалися й сфери екології (наприклад, декрет від 26 грудня 1992 р. «Про приватизацію земельних ділянок»). Нині ця практика стала історією. За своєю юридичною силою в одному ряду із законами знаходяться кодекси. Кодекс — це «систематизований законодавчий акт, що регламентує однорідну сферу суспільних відносин»1.
У галузі екологічного права діє чотири природоресурсні кодекси — Земельний, Водний, Лісовий та Кодекс України про надра. Ними регламентуються відносини щодо використання й охорони відповідно землі, вод, лісів і надр. Кодекси мають системоутворююче значення для земельного, водного, лісового та гірничого законодавства.
Природоресурсні кодекси мають багато в чому схожу структуру. Вони містять розділи, що стосуються загальних положень, прав та обов'язків природокористувачів, повноважень державних органів стосовно управління і контролю у відповідній сфері, вирішення спорів, юридичної відповідальності, міжнародних відносин тощо.
1 Юридична енциклопедія: У 6 т. — К., 2001. — Т. 3. — С. 130.32
§ 3. Закон як джерело екологічного права
Водночас кожен кодекс має свою змістовну специфіку. Вона
зумовлена особливостями предмета й об'єкта правового регулювання. Ця специфіка пов'язана, зокрема, з правилами користування землею, водами, лісами і надрами та механізмом їх виконання.
Форма систематизації законодавства шляхом прийняття відповідних кодексів є необхідним заходом для удосконалення правового регулювання певної групи суспільних відносин. Але наш законодавець не є послідовним у цьому питанні. Саме тому роль системоутворюючих актів для галузі гірничого законодавства у нас виконує не відповідний кодекс, а Закон України «Про надра», а для галузі фауністичного законодавства — Закон України «Про тваринний світ».
Або візьмемо два близькі між собою об'єкти правового регулювання й охорони — ліки та рослинний світ. Щодо першого діє Лісовий кодекс України, щодо другого — Закон України «Про тваринний світ».
За радянської доби в союзному екологічному законодавстві часто використовувалася форма основ. Діяли, зокрема, Основи земельного (1968 р.), Основи водного (1970 р.), Основи лісового (1977 р.) законодавства СРСР і союзних республік.
З проголошенням незалежності України наш законодавець не відмовився від цієї форми, але вдається до неї рідко. Екологічної сфери, зокрема, певною мірою стосуються Основи законодавства України про охорону здоров'я (1992 р.). У них закріплено ряд норм, спрямованих на забезпечення екологічної безпеки, і зафіксовано принцип охорони навколишнього природного середовища як одну з гарантій охорони здоров'я населення.
Близькими до законів є нормативні постанови Верховної Ради України. Деякі з них мають принципове значення як джерела екологічного права. До них, зокрема, належить вже згадувана Постанова «Про Основні напрями державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки» (1998 р.).
Аналіз правового регулювання екологічних відносин в Україні засвідчує, що законам і кодексам належить тут провідне місце. При цьому йдеться не тільки про закони спеціального екологічного призначення («Про охорону навколишнього природного середовища», «Про екологічну експертизу», «Про зону надзвичайної екологічної ситуації», «Про екологічний аудит» тощо), а й про закони
2 5-200
33
Розділ II. Джерела екологічного права
загального характеру, які також належать до джерел екологічного права. Значну кількість екологічних норм містять, зокрема, закони України «Про власність» (1991 р.), «Про підприємства в Україні» (1991 р.), «Про зовнішньоекономічну діяльність» (1991 р.), «Про транспорт» (1994 р.), «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» (1994 р.), «Про туризм» (2003 р.) та інші.? 4. Нормативно-правові акти Президента,
Кабінету Міністрів, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади
Укази і розпорядження Президента України. Ці нормативно-правові акти приймаються відповідно до ст. 106 Конституції України і є обов'язковими для виконання на території України. Вони не повинні суперечити Конституції та законам України, тобто мають підзаконний характер.
Серед указів Президента України екологічного змісту — укази «Про збереження і розвиток природно-заповідного фонду України» (8 вересня 1993 р.), «Про біосферні заповідники України» (26 листопада 1993 р.), «Про приватизацію та оренду земельних ділянок несільськогосподарського призначення для здійснення підприємницької діяльності» (12 липня 1995 р.), «Про День довкілля» (6 серпня 1998 р.) та ін.
Постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України. Ці акти приймаються відповідно до ст. 117 Конституції України і також належать до категорії підзаконних. Вони не повинні суперечити не тільки Конституції та законам, а й указам Президента України.
Через постанови і розпорядження уряд реалізує свою виконавчо-розпорядчу функцію в екологічній сфері. В одних випадках Кабінет Міністрів України приймає відповідні постанови з власної ініціативи, заповнюючи тим самим прогалини у законодавстві, а в інших — це випливає з відповідних законів чи указів Президента України.
Значна частина постанов стосується затвердження правил природокористування, порядку здійснення контрольних функцій, затвердження різноманітних екологічних нормативів, такс тощо. Зокрема, постановами Кабінету Міністрів України були затверджені
34
§ 4. Нормативно-правові акти Президента, Кабінету Міністрів ...
Положення про порядок встановлення лімітів використання ресурсів загальнодержавного значення (1992 р.), Положення про порядок розроблення екологічних програм (1993 р.), Положення про порядок видачі дозволів на спеціальне використання природних ресурсів (1992 р.), Положення про державну систему моніторингу довкілля (1998 р.) тощо. Урядовими актами затверджуються також положення про правовий статус міністерств та відомств екологічного профілю.Накази, інструкції, інші нормативно-правові акти міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. Найбільш широкими повноваженнями в екологічній сфері щодо видання таких актів наділені Міністерство охорони навколишнього природного середовища України, Міністерство охорони здоров'я України, Державний комітет України по земельних ресурсах, Державний комітет України по водному господарству, Державний комітет лісового господарства України та деякі інші.
За своєю юридичною природою акти цих органів поділяють на дві групи: а) обов'язкові тільки для підпорядкованих цим органам суб'єктів екологічних відносин; б) обов'язкові й для не підпорядкованих їм підприємств, установ і організацій, а також для громадян. Видання останніх зумовлене міжвідомчими (надвідомчими) повноваженнями відповідних органів, і самі ці акти є джерелами екологічного права.
Найбільш широку компетенцію по виданню цих актів має Міністерство охорони навколишнього природного середовища України. Його накази, прийняті в межах своїх повноважень, є обов'язковими для виконання центральними і місцевими органами виконавчої влади та місцевого самоврядування, підприємствами, установами й організаціями, незалежно від форм власності, а також громадянами.
До таких актів, зокрема, належать накази міністерства «Про затвердження Положення про порядок організації та виконання дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення» (2003 р.), «Про затвердження Інструкції про розгляд заявок та надання дозволів на виробництво, зберігання, транспортування, використання, захоронення, знищення та утилізацію отруйних речовин, у тому числі продуктів біотехнології та інших біологічних агентів» (2002 р.) тощо.
35
Розділ II. Джерела екологічного права
Нормативно-правові акти міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, що стосуються прав, свобод та законних інтересів громадян, або ті, що мають міжвідомчий характер, підлягають обов'язковій державній реєстрації. Вона здійснюється відповідно до Указу Президента України від 3 жовтня 1992 р. «Про державну реєстрацію нормативних актів міністерств та інших органів державної виконавчої влади» та Положення, затвердженого Кабінетом Міністрів України від 28 грудня 1992 р., Міністерством юстиції України. Саме після такої реєстрації відповідний акт набуває статусу джерела екологічного права України.$ 5. Акти місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування
Правова природа цих актів зумовлена їх правовим статусом, визначеним Конституцією України та спеціальними законами. Згідно з Законом України «Про місцеві державні адміністрації» (1999 р.) державні адміністрації областей, районів, міст Києва та Севастополя, а також районів у цих містах приймають у межах своєї компетенції відповідні рішення. Такі ж за назвою акти відповідно до Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» (1997 р.) приймають сільські, селищні, міські, районні та обласні ради, а також виконавчі комітети сільських, міських і районних у містах рад. Актами місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування вирішуються питання місцевого життя, в тому числі екологічного характеру. Ними, зокрема, затверджуються місцеві програми охорони навколишнього природного середовища, передбачаються заходи екологічного характеру в процесі забудови і благоустрою, забезпечення санітарного благополуччя, утилізації та переробки відходів тощо. Нормативні рішення є обов'язковими для виконання в межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць.
36
§ 6. Міжнародні договори як джерела екологічного права України
? 6. Міжнародні договори як джерела екологічного права УкраїниНалежність міжнародних договорів до джерел права України, в тому числі екологічного, випливає з Конституції України. Відповідно до ст. 9 Основного Закону чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства. Згідно з Законом «Про міжнародні договори України» (2004 р.) під міжнародним договором України розуміють укладений у письмовій формі з іноземною державою або іншим суб'єктом міжнародного права договір, який регулюється міжнародним правом, незалежно від того, міститься договір в одному чи декількох пов'язаних між собою документах, і незалежно від його конкретного найменування (договір, угода, конвенція, пакт, протокол тощо) (ст. 1).
Цим же законом передбачено, що чинні міжнародні договори України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, застосовуються в порядку, передбаченому для норм національного законодавства України. Якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного права (ст. 19). У даному випадку Україна виходить з принципу пріоритетності норм міжнародного права перед нормами національного законодавства.
Чинні міжнародні договори України реєструються в Міністерстві закордонних справ України, а за його поданням — й у Секретаріаті Організації Об'єднаних Націй відповідно до її Статуту. Ці договори включаються в установленому порядку до Єдиного державного реєстру нормативних актів і друкуються в «Зібранні діючих міжнародних договорів України» та інших офіційних друкованих виданнях України.
В екологічному законодавстві України частка міжнародно-правових угод є досить вагомою і з кожним роком зростає.
Водночас Україна не є байдужою й до тих міжнародних договорів, які не ратифіковані парламентом. Це зумовлено конституційним визнанням Україною загальновизнаних принципів і норм міжнародного права (ст. 18 Конституції України). В силу цього
37
Розділ II. Джерела екологічного права
відповідні принципи і норми міжнародного права навколишнього середовища також є джерелами екологічного права України.Рекомендована література
Барбашова Н. В. Зкологическое право Украиньї. — Донецк,
2002.
Бринчук М. М. Зкологическое право. — М., 2004.
Боголюбов С. А. Зкологическое право. — М., 1998.
Екологічне право / За ред В.І. Андрейцева. — К., 2001.
Зкологическое право Украиньї / Под ред. И. И. Каракаша. —
Одесса, 2001.6. Екологічне право України / За ред. А. П. Гетьмана та
М. В. Шульги. - X., 2005.
Костицький В. Екологічне законодавство України. — К., 1998.
Кравченко С. М., Андрусевич А. О., Бонайн Дж. Е. Актуальні
проблеми міжнародного права навколишнього середовища. —
Львів, 2002.Малишко М. І. Екологічне право України. — К., 2001.
Мунтян В. Л. Охорона природи УРСР. — К., 1982.
Розовский Б. Г., Ворсинов І. Т. Зкологическое право. — Лу-
ганск, 1994.Шемшученко Ю. С. Правовьіе проблеми зкологии. — К.,
1989.
38
Розділ III
Екологічні права та обов 'язки громадян
§ 1. Загальна характеристика екологічних прав громадян
Питання про екологічні права людини і громадянина є центральним у національному й міжнародному екологічному праві. Воно тісно пов'язане з правом на життя та охорону здоров'я населення.
Щоправда, у Загальній декларації прав людини — першому міжнародно-правовому документі, що проголосив основні права та свободи людини, — було виділено право на життя, але прямо нічого не говорилося про екологічні права. На це світове співтовариство звернуло увагу тільки на початку 70-х років минулого століття. Перший принцип Стокгольмської декларації ООН з навколишнього середовища проголосив, що людина має основне право на «сприятливі умови життя в навколишньому середовищі, якість якого дає змогу вести гідне благополучне життя»1.
Більш повно екологічні права людини відображені в Орхуській конвенції ООН про доступ до інформації, участь громадськості у процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються навколишнього середовища, схваленій на Нараді міністрів охорони навколишнього середовища в місті Орхусі (Данія) у червні 1998 р. і ратифікованій Верховною Радою України.
1 Збірник міжнародно-правових актів у сфері охорони довкілля. — Львів, 2002.-С. 11.39
Розділ III. Екологічні права та обов'язки громадян
Конвенція проголосила права людини на: сприятливе навколишнє середовище; екологічну інформацію; участь у прийнятті екологічних рішень, проведенні екологічної експертизи, розробці екологічних програм, планів, політики, проектів нормативних актів тощо.В Україні екологічні права належать до конституційних. Стаття 50 Конституції України закріпила право кожного на безпечне для життя і здоров'я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди. З метою забезпечення цього права кожному гарантується право вільного доступу до інформації про стан довкілля, про якість харчових продуктів і предметів побуту, а також право на її поширення. Така інформація ніким не може бути засекречена.
Найбільш повний перелік екологічних прав громадян міститься у Законі України «Про охорону навколишнього природного середовища», який уперше закріпив екологічні права та обов'язки громадян як правову категорію. Відповідно до ст. 9 закону кожен громадянин України має право на:
безпечне для життя і здоров'я навколишнє природне середо
вище (право на екологічну безпеку);участь в обговоренні та на внесення пропозицій до проектів
нормативно-правових актів, матеріалів щодо розміщення, будів
ництва і реконструкції об'єктів, які можуть негативно впливати на
стан навколишнього природного середовища, внесення пропози
цій до органів державної влади та місцевого самоврядування, юри
дичних осіб, які беруть участь у прийнятті рішень із цих питань
(право на участь в обговоренні проектів екологічно значущих
рішень);участь у розробці та здійсненні заходів щодо охорони навко
лишнього природного середовища, раціонального і комплексного
використання природних ресурсів;здійснення загального і спеціального використання природ
них ресурсів;
об'єднання в громадські природоохоронні формування;
вільний доступ до інформації про стан навколишнього при
родного середовища (екологічна інформація) та вільне отримання,
використання, поширення та зберігання такої інформації, за ви
нятком обмежень, встановлених законом (право на екологічну
інформацію);40
§ 1. Загальна характеристика екологічних прав громадян
участь у публічних слуханнях або відкритих засіданнях з
питань впливу запланованої діяльності на навколишнє природне
середовище на стадіях розміщення, проектування, будівництва
і реконструкції об'єктів та проведенні громадської екологічної екс
пертизи;одержання екологічної освіти;
подання до суду позовів до державних органів, підприємств,
установ, організацій і громадян про відшкодування шкоди, запо
діяної їх здоров'ю та майну внаслідок негативного впливу на на
вколишнє природне середовище;оскарження в судовому порядку рішень, дій або бездіяльності
органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх
посадових осіб щодо порушення екологічних прав громадян у по
рядку, передбаченому законом.Крім цього, екологічний характер мають права, закріплені іншими законами. Так, Основами законодавства України про охорону здоров'я (ст. 6) визначається право кожного на охорону здоров'я, що передбачає: безпечне для життя і здоров'я навколишнє природне середовище; санітарно-епідемічне благополуччя території й населеного пункту, де він проживає; безпечні й здорові умови праці, навчання, побуту та відпочинку; достовірну та своєчасну інформацію про стан свого здоров'я і здоров'я населення, включаючи наявні і можливі фактори ризику та їх ступінь тощо.
Закон України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» передбачив (ст. 4) право на безпечні для здоров'я та життя продукти харчування, питну воду, умови праці, навчання, виховання, побуту, відпочинку та навколишнє природне середовище; участь у розробці, обговоренні та громадській експертизі проектів програм і планів забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення, внесення пропозицій із цих питань до відповідних органів та інше.
Закон України «Про екологічну експертизу» конкретизує можливості громадян та їх об'єднань брати участь у проведенні громадської експертизи об'єктів при додержанні встановлених цим законом принципів, вимог та правил.
Екологічні права закріплені також у законах України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку», «Про відходи», «Про захист людини від впливу іонізуючих випромінювань», «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру» та ін.
41
Розділ III. Екологічні права та обов'язки громадян
Наявність сукупності правових норм про екологічні права громадян дає змогу розглядати їх у об'єктивному значенні, тобто як комплексний міжгалузевий інститут загальної частини екологічного права.Екологічні права громадян розглядаються й в іншому аспекті — як суб'єктивні права, що становлять сукупність повноважень фізичних осіб у галузі екології. За таких умов екологічні права громадян — це персоніфіковані права, які належать кожній фізичній особі.
Слід розмежовувати екологічні права і екологічні інтереси, які не персоніфіковані й тому належать усім громадянам (суспільству). Екологічні права громадян розглядаються як забезпечені системою права юридичні можливості особи реалізувати у передбачених законодавством формах надані повноваження в галузі екології. Такі можливості випливають з мети та завдань екологічного законодавства. Екологічні інтереси — це природні і соціально зумовлені потреби осіб у відповідній галузі, які випливають зі змісту норм екологічного законодавства. Вони задовольняються в процесі реалізації сукупності екологічних заходів: організаційних, технічних, економічних, превентивних та в процесі забезпечення екологічного порядку.
Форми реалізації екологічних прав громадян передбачаються системою соціально-правових гарантій. Порушені екологічні права громадян підлягають поновленню, а їх захист здійснюється в судовому порядку відповідно до законодавства України (ст. 11 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»). Екологічні інтереси задовольняються в процесі реалізації сукупності екологічних заходів: організаційних, технічних, економічних, превентивних та в процесі забезпечення екологічного порядку1.
Екологічні права громадян — це закріплена в законі і гарантована правом сукупність юридичних можливостей та засобів, які дозволяють задовольняти потреби громадян у галузі охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів і забезпечення екологічної безпеки.
У теорії екологічного права екологічні права громадян за рівнем правового регулювання поділяють на основні та інші. Перші —
1 Андрейцев В. І. Екологічне право: Курс лекцій: Навч. посібн. для юрид фак вузів. - К., 1996. - С. 33.42
§ 2. Право громадян на безпечне для життя та здоров'я навколишнє ...
фундаментальні — закріплені в Конституції України, другі — в законах України.Є й інші класифікації: поділ на галузеві та міжгалузеві екологічні права (залежно від суб'єктів реалізації)1; на еколого-політичні, економічні, соціальні, культурні права (залежно від видів регульованих відносин)2.
? 2. Право громадян на безпечне для життя та здоров 'я навколишнє природне середовище
Це право є одним з основних конституційних екологічних прав людини, яке називають правом на екологічну безпеку3.
Суб'єктами цього права є громадяни України, іноземці, особи без громадянства, які перебувають на території України, а об'єктом — навколишнє природне середовище як сукупність природних і природно-соціальних умов і процесів (частина перша ст. 5 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»).
Щоб таке середовище було безпечним для людини, воно має відповідати юридично встановленим критеріям. Йдеться, зокрема, про систему екологічних, санітарно-протиепідемічних та інших норм, нормативів, вимог, правил, заборон тощо. Так, екологічні нормативи становлять гранично допустимі викиди та скиди у навколишнє природне середовище забруднюючих хімічних речовин, розміщення в ньому відходів, рівні допустимого шкідливого впливу фізичних та біологічних факторів (ст. 33 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»). Санітарні та інші нормативи становлять гранично допустимі концентрації забруднюючих речовин у навколишньому середовищі (воді, повітрі), гранично допустимі рівні акустичного, електромагнітного, радіаційного, іонізуючого та іншого шкідливого фізичного впливу на навколишнє середовище, гранично допустимий вміст шкідливих речовин у продуктах харчування тощо. Визначаються такі кри-
1 Бринчук М. М. Зкологическое право (право окружающей средьі): Учебник для
вьісших юридических учебньїх заведений. — М., 1998. — С.131—132.2 Краснова М. В. Конституція України та екологічні права громадян // Вісник
Київського національного університету імені Тараса Шевченка: Юридичні науки.
Вип. 37, 2000. - С. 12-16.3 Андрейцев В. І. Екологічне право. — С. 34—35.
43
Розділ III. Екологічні права та обов'язки громадян
терії державними стандартами та іншими обов'язковими для виконання нормативними документами. Вказані нормативи виражають якісні характеристики стану навколишнього природного середовища і спрямовані на забезпечення його чистоти, сприятливості, комфортності для життя та здоров'я.Іншою важливою характеристикою безпечного довкілля є раціональне використання природних ресурсів, додержання екологічних вимог у процесі природокористування, в тому числі додержання нормативів та лімітів використання природних ресурсів з урахуванням наукового обгрунтування узгодженості екологічних, економічних і соціальних інтересів і потреб суспільства та особи. Ліміти на природокористування є системою екологічних обмежень щодо використання тих чи тих природних ресурсів або територій і визначаються як встановлені нормами природоресурсового (земельного, водного, лісового, гірничого, фауністичного та іншого) законодавства обсяги використання природних ресурсів.
Сприятливе навколишнє природне середовище означає також його здатність задовольняти естетичні, рекреаційні, оздоровчі, культурні, наукові та інші потреби людини, наявність видового та популяційного різноманіття тварин і рослин. З цією метою створюються і особливо охороняються шляхом запровадження спеціальних режимів курортні, лікувально-оздоровчі, рекреаційні зони, території та об'єкти природно-заповідного фонду.
Право на безпечне для життя та здоров'я довкілля — одне з фундаментальних і всеохоплюючих прав людини і громадянина. Інші екологічні права — право на екологічну інформацію, право на участь у проведенні громадської екологічної експертизи, право на обговорення різних проектів, на участь у розробці та здійсненні природоохоронних заходів тощо, які передбачені законодавством, по суті, виступають засобами реалізації права на безпечне навколишнє середовище.
В Україні додержання права на безпечне навколишнє природне середовище має забезпечуватися в межах здійснення державою її екологічної політики та природоохоронною діяльністю спеціально уповноважених державних органів, органів місцевого самоврядування, громадських органів і організацій, природокористувачів на основі послідовного виконання правових, організаційних, технічних, економічних, наукових, виховних та інших заходів щодо охорони навколишнього природного середовища, раціонально-
44
§ 3. Інші екологічні права громадян
го використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки.До компетенції державних органів у цій сфері законодавством віднесено: здійснення екологічного прогнозування і планування; розробка та затвердження екологічних стандартів та нормативів; організація здійснення екологічної експертизи; здійснення контролю та моніторингу навколишнього природного середовища; ведення державного обліку та кадастрів природних ресурсів, об'єктів, речовин, матеріалів, устаткування, що шкідливо впливають на стан навколишнього природного середовища, паспортизація екологічно небезпечних об'єктів; екологічне інформаційне забезпечення; видача дозволів на спеціальне використання природних ресурсів та на здійснення екологічно небезпечних видів діяльності; сертифікація харчових продуктів та продовольчої сировини тощо.
? 3. Інші екологічні права громадян
На відміну від права на безпечне для життя та здоров'я довкілля інші екологічні права мають характер похідних від нього та реалізуються з метою його забезпечення. Так, право громадян на екологічну інформацію з урахуванням положень законодавства за своїм змістом охоплює сукупність відповідних можливостей, які спрямовані на: вільний доступ до інформації про стан навколишнього природного середовища (екологічна інформація) та вільне отримання, використання, поширення та зберігання такої інформації, за винятком обмежень, встановлених законом (ст. 9 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»). Крім цього, громадяни мають право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати її усно, письмово або в інший спосіб — на свій вибір; одержувати таку інформацію в установленому порядку (статті 32—37 Закону України «Про інформацію») шляхом звернення з інформаційним запитом до уповноважених на це органів державної влади і місцевого самоврядування.
Екологічна інформація — це будь-яка інформація про стан навколишнього природного середовища в письмовій, аудіовізуальній, електронній чи іншій матеріальній формі про події, явища, матеріали, факти, процеси і окремих осіб у сфері використання, відтворення та охорони природних ресурсів, природних компонентів та ландшафтів, охорони довкілля та забезпечення екологічної безпеки.
45
Розділ III. Екологічні права та обов'язки громадян
Національне законодавство відносить до екологічної інформації відомості про:
стан навколишнього природного середовища чи його об'єктів
— землі, вод, надр, атмосферного повітря, рослинного і тваринно
го світу та рівні їх забруднення;біологічне різноманіття і його компоненти, включаючи гене
тично видозмінені організми та їх взаємодію із об'єктами навко
лишнього природного середовища;джерела, фактори, матеріали, речовини, продукцію, енергію,
фізичні фактори (шум, вібрацію, електромагнітне випромінюван
ня, радіацію), які впливають або можуть вплинути на стан навко
лишнього природного середовища та здоров'я людей;загрозу виникнення і причини надзвичайних екологічних си
туацій, результати ліквідації цих явищ, рекомендації щодо заходів,
спрямованих на зменшення їх негативного впливу на природні
об'єкти та здоров'я людей;екологічні прогнози, плани і програми, заходи, у тому числі
адміністративні, державну екологічну політику, законодавство про
охорону навколишнього природного середовища;витрати, пов'язані із здійсненням природоохоронних заходів
за рахунок фондів охорони навколишнього природного середови
ща, інших джерел фінансування, економічний аналіз, проведений
у процесі прийняття рішень з питань, що стосуються довкілля
(ст. 25 Закону України «Про охорону навколишнього природного
середовища»).Основними джерелами інформації є: дані моніторингу довкілля, кадастрів природних ресурсів, реєстри, автоматизовані банки даних, архіви, а також довідки, що видаються уповноваженими на те органами державної влади, місцевого самоврядування, громадськими організаціями, окремими посадовими особами.
Засобом забезпечення цього права є обов'язок Міністерства охорони навколишнього природного середовища України, його органів на місцях, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, діяльність яких може негативно вплинути або впливає на стан навколишнього природного середовища, життя і здоров'я людей, забезпечувати вільний доступ населення до інформації про стан навколишнього природного середовища у формах, визначених Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища».
46
§ 3. Інші екологічні права громадян
Закон України «Про екологічну експертизу» (ст. 35) зобов'язує замовників екологічної експертизи публікувати заяву про екологічні наслідки запланованої діяльності, яка має містити відомості про: заплановану діяльність, мету і шляхи її здійснення; суттєві фактори, що впливають чи можуть впливати на стан навколишнього природного середовища з урахуванням можливості виникнення надзвичайних екологічних ситуацій; кількісні та якісні показники оцінки рівнів екологічного ризику запланованої діяльності, а також заходи, що гарантують провадження діяльності відповідно до екологічних стандартів і нормативів; інформування громадськості щодо запланованої діяльності, її мету і шляхи її здійснення.На визначення джерел екологічної інформації може впливати статус уповноваженої особи та стадія реалізації суб'єктивного права на екологічну інформацію. Так, на стадії вільного доступу така інформація набувається будь-якою особою, як фізичною, так і юридичною, як право- та дієздатною, так і обмежено та повністю недієздатною тощо, шляхом одержання її із повідомлень засобів масової інформації, офіційних повідомлень органів держави, опублікованих у спеціальних бюлетенях, збірниках, які в свою чергу можуть міститися в інформаційних (комп'ютерних) мережах, у бібліотечних фондах. При цьому інформація про екстремальне забруднення довкілля, про надзвичайні екологічні ситуації природного та техногенного характеру має повідомлятися через засоби масової інформації, державну систему оповіщення негайно.
На стадії одержання екологічної інформації в установленому порядку шляхом офіційного звернення із інформаційним запитом право на екологічну інформацію реалізується право- та дієздатними особами, законними представниками недієздатних та обмежено дієздатних осіб. При цьому джерелами екологічної інформації можуть виступати офіційні документи, автоматизовані системи офіційних даних, як-то списки, реєстри, кадастри тощо. На цій стадії важливого значення набувають терміни задоволення запитів, форма запиту та форма розгляду запиту, відмови та відстрочки задоволення запиту. З урахуванням міжнародних та національних правових положень запит та відповіді на нього мають бути переважно у письмовій формі (на випадок оскарження справи в суді), запит повинен бути розглянутим у максимально стислі строки, але не більше ЗО днів. Якщо державний орган не має у своєму розпорядженні екологічної інформації, котра міститься у запиті, цей ор-
47
Розділ III. Екологічні права та обов'язки громадян
ган у максимально стислий строк (10 днів) інформує подавця запиту про державний орган, до якого, як він вважає, можна звернутися із запитом про надання відповідної інформації, або передає цей запит безпосередньо такому органу та належним чином повідомляє про це подавця заяви.Екологічна інформація надається безоплатно, крім випадків, коли подавець запиту просить надати йому копії офіційних документів.
На стадії поширення набутої законним шляхом екологічної інформації доцільно враховувати, що така інформація може виступати об'єктом права власності, й тому втручання інших осіб у процес реалізації права власності на екологічну інформацію забороняється.
Право на екологічну інформацію може бути обмежене в умовах воєнного або надзвичайного стану із зазначенням строку дії цих обмежень (ст. 64 Конституції України). Згідно з Орхуською ковен-цією (ст. 4) у запиті про надання екологічної інформації може бути відмовлено, якщо її оприлюднення може негативно вплинути на:
конфіденційність діяльності державних органів у випадках,
коли така конфіденційність передбачена національним законодав
ством;міжнародні відносини, національну оборону або державну
безпеку;відправлення правосуддя, можливість для осіб бути віддани
ми під справедливий судовий розгляд або спроможність державних
органів проводити розслідування кримінального чи дисциплінар
ного характеру;конфіденційність комерційної та промислової інформації у
випадках, коли така конфіденційність охороняється законом з ме
тою захисту законних економічних інтересів. У цьому контексті
інформація про викиди, скиди забруднюючих речовин, про
розміщення відходів, про інші негативні впливи на навколишнє
природне середовище підлягає оприлюдненню;права інтелектуальної власності;
інформацію, що стосується особистого життя громадян;
інтереси третьої сторони, яка надала інформацію, якщо ця
сторона не зв'язана зобов'язаннями чинити належним чином, або
якщо на цю сторону не може бути покладено такого зобов'язання,
і в тих випадках, коли ця сторона не надає згоди на оприлюднен
ня відповідного матеріалу;48
§ 3. Інші екологічні права громадян
— навколишнє природне середовище, на яке поширюється така інформація, наприклад місця розмноження рідкісних видів рослин і тварин.Право на екологічну інформацію реалізується передусім з метою забезпечення права на екологічну безпеку, а тому у разі його порушення законодавство передбачає не лише його поновлення, а й відшкодування матеріальної та моральної шкоди, якщо така заподіяна. Розмір відшкодування визначається судом (ст. 49 Закону України «Про інформацію»).
Кодекс України про адміністративні правопорушення (ст. 914) встановлює адміністративну відповідальність для службових і посадових осіб за відмову від надання чи несвоєчасне надання екологічної інформації. Кримінальний кодекс України (ст. 238) встановлює кримінальну відповідальність за приховування або перекручення відомостей про екологічний стан або захворюваність населення.
Право громадян на участь у публічних слуханнях або відкритих засіданнях з питань впливу запланованої діяльності на навколишнє природне середовище на стадіях розміщення, проектування, будівництва і реконструкції об'єктів та у проведенні громадської екологічної експертизи (п. «є» ст. 9 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища») передбачає різні форми реалізації цього права, що стосуються участі громадян у проведенні громадської екологічної експертизи. Ця експертиза може здійснюватися в будь-якій сфері діяльності, що потребує екологічного обґрунтування, за ініціативою громадських організацій чи інших громадських формувань (ст. 16 Закону України «Про екологічну експертизу»). Зокрема, правові засади залучення громадян до обговорення матеріалів планування, будівництва та/або реконструкції різних об'єктів, в тому числі об'єктів підвищеної небезпеки, визначені законами України «Про планування та забудову територій», «Про об'єкти підвищеної небезпеки».
Згідно зі ст. 11 Закону України «Про екологічну експертизу» участь громадськості в процесі екологічної експертизи здійснюється у формах: виступів у засобах масової інформації; подання письмових зауважень, пропозицій і рекомендацій; включення представників громадськості до складу експертних комісій, груп по проведенню екологічної експертизи.
49
Розділ III. Екологічні права та обов'язки громадян
Це означає, що громадяни: по-перше, можуть самостійно проводити екологічну експертизу (саме тому така форма екологічної експертизи називається громадською); по-друге: з метою врахування громадської думки суб'єкти екологічної експертизи зобов'язані організовувати публічні слухання або відкриті засідання (організація громадських слухань щодо запланованих проектів, які підлягають державній екологічній експертизі); по-третє: представники громадськості можуть бути включені до складу експертних комісій при проведенні державної екологічної експертизи.Громадська екологічна експертиза об'єктів може проводитись перед державною експертизою, одночасно з нею, після її проведення, тобто у будь-який час, коли виникає інтерес у громадськості для визначення оцінки впливу об'єкта на навколишнє природне середовище.
З метою інформування населення та узгодження дій з іншими об'єднаннями громадян суб'єкти громадської екологічної експертизи оголошують через засоби масової інформації заяву про проведення громадської екологічної експертизи, в якій зазначаються відомості про склад громадського еколого-експертного формування, перелік спеціалістів, залучених до участі в експертизі, об'єкт екологічної експертизи, строки її проведення. З метою врахування вимог Орхуської конвенції ООН про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються навколишнього середовища, доцільно захищати в судовому порядку відмови засобів масової інформації від опублікування заяви про проведення громадської екологічної експертизи, якщо така відмова не достатньо обгрунтована.
Заява про проведення громадської екологічної експертизи подається також до відповідної ради, органів державної виконавчої влади та державної екологічної експертизи (ст. 41 Закону України «Про екологічну експертизу»). Заявницький характер громадської екологічної експертизи є певною гарантією того, що громадським експертам буде надано повне сприяння у проведенні експертизи, ніхто не втрутиться у процес їх перевірки будь-яких об'єктів тощо (статті 28—30 Закону України «Про екологічну експертизу»). А отже, відповідна рада, орган державної виконавчої влади та державної екологічної експертизи повинні формально прийняти таку заяву, погодитися на проведення громадської екологічної експертизи та всіляко сприяти у її проведенні. Залишення заяви про прове-
50
§ 3. Інші екологічні права громадян
дення громадської екологічної експертизи без розгляду, незадоволення заявних вимог, відмова у проведенні громадської екологічної експертизи можуть бути оскаржені до суду, до органів прокуратури. Оскарженню підлягають й інші протиправні дії: незаконне втручання будь-кого у проведення екологічної експертизи; надання свідомо неправдивих відомостей про екологічні наслідки діяльності об'єктів екологічної експертизи; порушення порядку проведення екологічної експертизи (ст. 33—46, 50 Закону України «Про екологічну експертизу»).Частина друга ст. 42 Закону України «Про екологічну експертизу» передбачає, що висновки громадської екологічної експертизи можуть враховуватися при проведенні державної екологічної експертизи, а також органами, що приймають рішення про реалізацію об'єкта експертизи. Проте з урахуванням вимог Орхуської конвенції, а також ст. 11 Закону України «Про екологічну експертизу» висновки громадської екологічної експертизи як відповідна форма громадської думки щодо об'єкта експертизи обов'язково має бути врахована при прийнятті остаточного рішення по такому об'єкту.
При цьому доцільно враховувати, що Орхуська конвенція передбачає участь громадськості й на більш ранніх стадіях екологічної експертизи, а саме: на стадії оцінки впливу об'єкта, що підлягає реалізації, на стан навколишнього природного середовища. Така оцінка впливу викладається у Заяві про екологічні наслідки діяльності відповідно до вимог, встановлених статтями 35 та 36 Закону України «Про екологічну експертизу». Запровадження такої процедури базується передусім на принципі гласності екологічної експертизи (ст. 10 Закону України «Про екологічну експертизу») та принципі гарантування безпечного для життя та здоров'я навколишнього природного середовища (ст. 6 цього закону). Недодержання цих вимог також може бути оскаржено громадськістю до вищестоящих органів державної виконавчої влади, місцевого самоврядування чи безпосередньо до суду.
Відповідно до вимог ст. 13 Закону України «Про екологічну експертизу» представники громадськості, а саме фахівці у відповідних сферах знань можуть залучатися до проведення державної екологічної експертизи. При цьому на них поширюються вимоги розділу IV Закону України «Про екологічну експертизу».
Право громадян на об'єднання в громадські природоохоронні формування. Це право виступає гарантією багатьох інших екологічних
51
Розділ III. Екологічні права та обов'язки громадян
прав: права на участь у проведенні громадської екологічної експертизи; права на участь у розробці та здійсненні природоохоронних заходів; права на участь в обговоренні будь-яких проектів, рішень, державних програм тощо.Громадські природоохоронні формування можуть відповідно до своїх статутів, положень брати участь в екологічному вихованні та екологічній освіті, в екологічному інформуванні, у здійсненні громадського контролю в галузі охорони навколишнього природного середовища, виступати позивачами у справах щодо захисту екологічних прав їхніх членів.
Принципи реалізації цього права базуються на положеннях Конституції України та Закону України «Про об'єднання громадян» від 16 червня 1992 р., а саме: на добровільності громадян об'єднуватися у такі формування; на рівноправності їхніх членів; на єдності екологічних інтересів членів такого формування; на свободі вибору напрямів екологічної діяльності; на спільності реалізації та захисту екологічних прав громадян.
Реалізується дане право шляхом волевиявлення певного кола громадян на об'єднання в екологічне формування. Здійснюється це на загальних зборах, на яких схвалюються мета, завдання такого об'єднання, що в свою чергу фіксується в статуті чи положенні про нього.
Легалізація екологічних об'єднань громадян здійснюється шляхом повідомлення через засоби масової інформації про його заснування та державної їх реєстрації. При цьому на органи держави покладається обов'язок сприяти громадянам у легалізації та реєстрації їх об'єднань, а також у реалізації напрямів екологічної діяльності. Відмова у реєстрації таких об'єднань без поважних на те причин підлягає оскарженню в судові органи.
В Україні існує кілька загальнонаціональних громадських природоохоронних організацій, які впливають на реалізацію державної екологічної політики. Серед них — Українське товариство охорони природи, Українська екологічна асоціація «Зелений світ», політична Партія зелених України та інші.
Право громадян на здійснення загального та спеціального використання природних ресурсів. За своїм змістом це право складається з двох відносно самостійних можливостей громадян: права загального використання природних ресурсів та права спеціального використання природних ресурсів. Правовими формами таких можли-
52
§ 3. Інші екологічні права громадян
востей є права землекористування, водокористування, лісокористування, надрокористування тощо.Правовими ознаками права загального використання природних ресурсів є:
загальнодоступність усіх природних ресурсів для задоволення
життєво необхідних потреб людини — оздоровчих, рекреаційних,
естетичних, культурно-освітніх, виховних, матеріальних та інших;відсутність спеціальних дозволів на таке користування та йо
го безоплатність;відсутність необхідності закріплення природних ресурсів чи
їх частин за конкретними особами.Так, на засадах права загального використання природних ресурсів людина дихає свіжим повітрям; купається, здійснює любительське та спортивне рибальство у водоймах загального користування, відпочиває на берегах водойм, задовольняє питні потреби; вільно перебуває в лісах, збирає для власних потреб лікарські рослини, гриби, ягоди, горіхи, іншу лісову рослинність там, де це не заборонено; на земельних ділянках, що знаходяться на праві власності чи праві користування, використовує загальнопоширені корисні копалини (пісок, глину, гравій); переміщається дорогами загального користування, відпочиває у парках, скверах тощо. Такі можливості передбачені передусім ст. 13 Конституції України та нормами природоресурсового права: Земельним, Водним, Лісовим кодексами України, Кодексом України про надра, законами України «Про тваринний світ», «Про рослинний світ», «Про курорти» таін.
Гарантіями захисту цих прав є заборони щодо недопущення їх порушення шляхом влаштування перешкод у доступі до водойм загального користування, забудові шляхів загального користування, зміни цільового призначення парків, скверів, інших об'єктів рекреаційного призначення тощо. З часів римського права відомі земельні сервітути, які й у сучасний період застосовуються в цивільному праві і означають право обмеженого користування чужою земельною ділянкою для забезпечення проходу і проїзду через сусідню земельну ділянку до власної або з метою доступу до природних ресурсів загального користування. У деяких країнах заборонено куріння тютюну у місцях загального користування, оскільки його дим шкідливіший для тих, хто не курить, ніж для любителів куріння.
53
Розділ III. Екологічні права та обов'язки громадян
Інколи на практиці для захисту права загального використання природних ресурсів може бути застосований так званий негатор-ний позов, який доцільно розглядати як засіб усунення перешкод, що перешкоджають громадянам — власникам даного права — користуватися ним для задоволення своїх різноманітних потреб у галузі екології. При цьому важливо в судовому процесі обґрунтовувати захист цього права саме з позиції необхідності його реалізації на засадах загальнодоступності природних ресурсів кожному громадянину, безпосереднього його зв'язку з правом на безпечне довкілля.Право спеціального використання природних ресурсів характеризується:
наявністю спеціальної правосуб'єктності, тобто: досягнення
віку, згідно з яким за законодавством досягається повноліття
(18 років, хоч у окремих випадках може бути й 16 років — для чле
на фермерського господарства); реєстрація особи як суб'єкта
підприємницької чи іншої діяльності тощо;платністю використання природних ресурсів (у випадках,
визначених законодавством, — безоплатність);відособленістю використання природного ресурсу (виділення
його в натурі (на місцевості), закріплення за конкретною особою;обов'язковістю одержання спеціальних дозволів (ліцензій,
лісорубних квитків (ордерів), лісових квитків, відстрілочних кар
ток, державних актів на право власності чи право користування то
що);
державною реєстрацією таких дозволів;
метою права спеціального використання природних ресурсів
є здійснення господарської та іншої діяльності.Право спеціального використання природних ресурсів здійснюється у двох формах: на праві власності та на праві користування природними ресурсами. Відповідно до цього залежить режим використання тих чи інших природних ресурсів.
За своїм змістом право спеціального використання природних ресурсів — це сукупність прав та обов'язків природокористувачів, які визначені відповідно у земельному, водному, лісовому, надровому, фауністичному, атмосфероохоронному та іншому законодавстві.
Порушеннями права спеціального використання природних ресурсів можуть бути різні протиправні дії чи бездіяльність:
54
§ 3. Інші екологічні права громадян
порушення строків розгляду заяв громадян і вирішення пи
тань про передачу та надання земельних ділянок;самовільне зайняття земельних ділянок, що знаходяться на
праві власності чи праві користування громадян;псування сільськогосподарських та інших земель громадян,
забруднення їх хімічними та радіоактивними речовинами, вироб
ничими відходами і стічними водами;знищення межових знаків (ст. 211 Земельного кодексу Ук
раїни);самовільне захоплення водних об'єктів, що знаходяться у ко
ристуванні громадян;забруднення та засмічення таких вод;
пошкодження водогосподарських та інших споруд і пристро
їв, що належать громадянам, порушення режиму їх експлуатації та
встановлених режимів їх роботи (ст. 110 Водного кодексу України);знищення або пошкодження лісу, що знаходиться в користу
ванні громадян внаслідок підпалу або недбалого поводження з во
гнем, або внаслідок його забруднення хімічними та радіоактивни
ми речовинами, виробничими і побутовими відходами, стічними
водами, іншими шкідливими речовинами, підтоплення такого лісу,
осушення та інші види шкідливого впливу (ст. 98 Лісового кодек
су України);порушення порядку надання об'єктів тваринного світу в ко
ристування та інше.Правовими методами захисту такого права є:
визнання за суб'єктом його права, наприклад, приватизації
земельної ділянки;відновлення становища, яке існувало до порушення права,
припинення дій, які порушують право;присудження до виконання обов'язку відшкодувати шкоду в
натурі;припинення або зміна правовідносин;
стягнення завданих збитків із осіб, які порушили право;
визнання незаконним акта державного органу управління або
місцевого самоврядування, коли таким актом порушено право.Право громадян на участь в обговоренні проектів екологічно значущих рішень. Правовими формами цього екологічного права є:
— участь в обговоренні та внесення пропозицій до проектів
нормативно-правових актів;55
Розділ Ш. Екологічні права та обов'язки громадян
участь в обговоренні матеріалів щодо розміщення, будів
ництва і реконструкції об'єктів, які можуть негативно впливати на
стан навколишнього природного середовища;внесення пропозицій до органів державної влади та органів
місцевого самоврядування, юридичних осіб, що беруть участь у
прийнятті рішень з цих питань (п. «б» ст. 9 Закону України «Про
охорону навколишнього природного середовища»).Механізм реалізації такого права визначений Законом України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 3 липня 1991 р. (із змінами та доповненнями від 19 червня 1992 р.), згідно з яким обов'язок виносити питання екологічного характеру на референдум покладено на ради відповідних рівнів. Громадськість також може ініціювати обговорення екологічно важливих рішень. Правда, у нас це буває досить рідко.
Орхуська конвенція вимагає вдосконалити процедури участі громадян у прийнятті екологічних рішень. Зокрема, передбачається залучення громадськості до дозвільної діяльності компетентних органів у галузі охорони довкілля, до формування екологічних планів і програм, а також захист такого права у суді.
Право на одержання екологічної освіти. Розв'язання багатьох екологічних проблем не можливе без розуміння особливостей процесів, які відбуваються у сфері взаємовідносин суспільства і природи. Тому в сучасних умовах одним із напрямів державної екологічної політики є посилення екологічної, в тому числі правової, освіти, культури і науки, що передбачає розширення мережі спеціальних закладів освіти, спроможних організувати одне з екологічних прав громадян1. Це право є складовою частиною конституційного права на освіту (ст. 53 Конституції України) та закріплене у Законі України «Про охорону навколишнього природного середовища». Механізм реалізації цього права визначено у спеціальних законах освітянської сфери: «Про освіту», «Про дошкільне виховання», «Про загальну середню освіту», «Про професійно-технічну освіту», «Про вищу освіту» та ін.
Право на екологічну освіту може бути реалізоване на формальному (в дошкільних виховних закладах, у школах, ліцеях, коледжах, інститутах, університетах, академіях тощо), неформальному
1 Бринчук М. М. Зкологическое право (право окружающей среди): Учебник для вузов. — М., 1998. — С. 502.56
§ 3. Інші екологічні права громадян
(шляхом самоосвіти, через засоби масової інформації, бібліотеки, клуби, гуртки тощо) та контрактному рівнях.Право громадян на участь у розробці та здійсненні заходів щодо охорони навколишнього природного середовища реалізується у багатьох формах, визначених законодавством. Так, відповідно до ст. 6 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» центральні та місцеві органи виконавчої влади, а також місцевого самоврядування під час розробки державних екологічних програм залучають громадськість до їх підготовки шляхом оприлюднення проектів державних екологічних програм для їх вивчення громадянами, підготовки громадськістю зауважень та пропозицій щодо запропонованих проектів, проведення публічних слухань стосовно екологічних програм.
Відповідно до Указу Президента України «Про День довкілля» громадяни можуть брати участь в озелененні населених пунктів, очищенні територій від сміття, проводити роботи по відновленню, відтворенню природних ресурсів у випадках аварій, катастроф, здійснювати інші природоохоронні заходи.
Право на відшкодування шкоди, заподіяної порушенням права на безпечне довкілля. Це активне право особи реалізується шляхом звернення до суду з позовом до державних органів, підприємств, установ, організацій і громадян про відшкодування шкоди не лише здоров'ю, а й майну внаслідок негативного впливу на навколишнє природне середовище (ст.9 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»). Інколи в літературі таке право називають процесуальним. Підставою виникнення цього права є склад екологічного правопорушення, тобто: протиправ-ність дії (бездіяльність); заподіяння шкоди такими діями (бездіяльністю) здоров'ю та/або майну громадян; причинний зв'язок між протиправними діями (бездіяльністю) та заподіяною шкодою; суб'єктивні ознаки правопорушення — вина у формі умислу чи необережності. Для осіб, що володіють джерелами підвищеної екологічної небезпеки, вина може й не встановлюватися, якщо вони не доведуть, що шкода виникла внаслідок стихійних природних явищ чи навмисних дій потерпілих (ст. 69 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»).
Про відшкодування шкоди здоров'ю громадян, заподіяної негативним впливом на навколишнє природне середовище, в юридичному значенні прийнято говорити з деякою мірою умовності. Біль-
57
Розділ III. Екологічні права та обов'язки громадян
шість законів, які закріплюють таке право, містять норми бланкет-ного характеру. Тому з урахуванням прогалин у цій сфері законодавства, особливостей екологічної шкоди, що заподіюється здоров'ю людини (масштабності, латентності, невідтворюваності, віддаленості прояву тощо), в літературі визначається доцільним прийняття спеціального закону про відшкодування шкоди, заподіяної здоров'ю громадян несприятливим впливом навколишнього природного середовища1.Відповідно до чинного законодавства шкода здоров'ю людини, яка спричинена несприятливим впливом навколишнього природного середовища, може бути відшкодована (компенсована) різними способами, в тому числі:
оформленням листа тимчасової непрацездатності працівника
у випадках захворювання, спричиненого забрудненням навколиш
нього середовища, в тому числі виробничого середовища;оформленням інвалідності з причин, пов'язаних з впливом на
здоров'я людини несприятливого навколишнього природного се
редовища;наданням громадянам, які постраждали від несприятливого
впливу забрудненого довкілля, заходів соціально-економічного за
хисту, пільг та компенсацій;страхуванням ризику заподіяння шкоди здоров'ю або майну
громадян від забруднення навколишнього середовища;відшкодуванням шкоди здоров'ю та майну громадян за
рішенням суду.Суб'єктами відповідальності за заподіяння шкоди здоров'ю і майну громадян екологічними порушеннями можуть бути як юридичні особи і громадяни-підприємці, так і державні органи та їх посадові особи за протиправні дії чи бездіяльність, в тому числі в результаті прийняття рішень, що не відповідають вимогам закону та порушують екологічні права громадян. Такі положення випливають зі змісту ст. 9 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», який закріпив нову юридичну можливість громадян оскаржувати в судовому порядку рішення, дії або бездіяльність органів державної влади, місцевого самоврядування, їх посадових осіб щодо порушення екологічних прав громадян у порядку, передбаченому законом.
' Бринчук М. М. Зкологическое право (право окружающей средьі): Учебник для вузов. - М., 1998. - С. 502.58
§ 4. Гарантії реалізації екологічних прав громадян
Шкода, заподіяна протиправною дією чи бездіяльністю органів держави та їх посадових осіб, у тому числі внаслідок прийняття рішення, що не відповідає вимогам закону, відшкодовується за рахунок державного або місцевого бюджетів.$ 4. Гарантії реалізації екологічних прав громадян
Відповідно до ст. 11 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» держава гарантує своїм громадянам реалізацію екологічних прав, наданих їм законодавством. На ради, спеціально уповноважені органи управління в галузі охорони навколишнього природного середовища і використання природних ресурсів, покладено обов'язок подавати всебічну допомогу громадянами у здійсненні природоохоронної діяльності, враховувати їх пропозоції щодо поліпшення стану навколишнього природного середовища та раціонального використання природних ресурсів, залучати громадян до участі у вирішенні питань охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів.
Стаття 10 цього закону визначила гарантії екологічних прав, які забезпечуються: проведенням широкомасштабних державних заходів щодо підтримання, відновлення і поліпшення стану навколишнього природного середовища; обов'язком міністерств, відомств, підприємств, установ, організацій здійснювати технічні та інші заходи для запобігання шкідливому впливу господарської та іншої діяльності на навколишнє природне середовище, виконувати екологічні вимоги при плануванні, розміщенні продуктивних сил, будівництві та експлуатації народногосподарських об'єктів; участю громадських об'єднань та громадян у діяльності щодо охорони навколишнього природного середовища; здійсненням державного та громадського контролю за додержанням законодавства про охорону навколишнього природного середовища; компенсацією в установленому порядку шкоди, заподіяної здоров'ю і майну громадян внаслідок порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища; невідворотністю відповідальності за порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища; створенням та функціонуванням мережі загальнодержавної екологічної автоматизованої інформаційно-
59
Розділ III. Екологічні права та обов'язки громадян
аналітичної системи забезпечення доступу до екологічної інформації.Гарантії реалізації екологічних прав громадян поділяють на організаційно-розпорядчі, контрольно-виконавчі, превентивно-обмежувальні, процесуально-правові та охоронно-забезпечувальні (захисні). Так, на забезпечення екологічних прав громадян спрямована превентивно-обмежувальна діяльність органів держави щодо виявлення екологічно небезпечних об'єктів, джерел, зон, територій; проведення їх інвентаризації, класифікації, реєстрації, паспортизації, ліцензування екологічно небезпечної діяльності; запровадження нормування викидів і скидів забруднюючих речовин у навколишнє природне середовище, шкідливих фізичних, хімічних та біологічних впливів на нього; проведення екологічної експертизи об'єктів, небезпечних для стану навколишнього природного середовища, здоров'я і життя людей.
Діяльність, що перешкоджає здійсненню екологічних прав громадян, підлягає обмеженню, зупиненню (тимчасово) та припиненню в установленому законодавством порядку.
Процесуально-правовими гарантіями виступають визначені у законодавстві можливості й процедури як реалізації окремих прав громадян (наприклад, порядок одержання екологічної інформації, порядок проведення громадської екологічної експертизи, громадського екологічного контролю тощо), так і звернення за захистом порушених екологічних прав до органів управління і контролю в галузі екології, до органів адміністративної юрисдикції, прокуратури та до судових органів.
Охоронювально-забезпечувальними засобами є закріпленні в законодавстві види юридичної відповідальності у сфері порушення екологічних прав громадян.
§ 5. Захист екологічних прав громадян
У законодавстві не міститься визначення поняття захисту екологічних прав громадян. Зазначається лише, що порушені права громадян у галузі охорони навколишнього природного середовища можуть бути поновлені, а їх захист здійснюється в судовому порядку відповідно до законодавства України (ст. 11 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»). Тобто за-
60
§ 5. Захист екологічних прав громадян
кон визначає порядок та засоби (способи) захисту порушених прав. Отже, захист екологічних прав громадян доцільно розглядати як сукупність юридичних заходів, що спрямовані на припинення порушення таких прав, усунення перепон у їх реалізації, відновлення порушених прав.При цьому доцільно розмежовувати такі поняття, як засоби, способи та форми захисту порушених екологічних прав. Так, засоби захисту — це дії уповноваженої особи, за допомогою яких остання може вимагати здійснення захисту своїх екологічних прав від посягань інших суб'єктів (наприклад, подання позову, скарги, заяви). Способи захисту — це дії державних органів в межах їх компетенції, які безпосередньо спрямовані на захист екологічних прав громадян (наприклад, визнання права на екологічну інформацію судом, розгляд земельних спорів радою, опротестування прокуратурою акта органу державної влади, що порушує екологічні права тощо). Форми захисту — це варіанти звернення громадян за захистом свого порушеного права, зумовлені відмінностями в діяльності державних та інших органів по захисту прав у цілому. Тобто громадяни та інші особи вправі звертатися за захистом своїх екологічних прав до правоохоронних органів, органів адміністративної чи судової юрисдикції, які зобов'язані в межах своїх повноважень розглянути такі звернення та застосувати відповідні способи захисту порушених прав.
Конституційний принцип поділу державної влади на три відносно незалежні її гілки передбачив якісну зміну ролі, авторитету і впливу кожної із влад у сфері вирішення суспільних справ, особливо у галузі охорони довкілля, забезпеченні екологічної безпеки, що відкрило для громадян нові юридичні шляхи захисту їхніх екологічних прав та інтересів.
Так, законодавча влада забезпечує нормотворчу форму захисту екологічних прав шляхом розробки ефективних механізмів їх реалізації. Згідно з Конституцією (ст. 92) виключно законами України Верховна Рада України повинна визначати: права і свободи людини і громадянина (в тому числі екологічні), гарантії цих прав; екологічну безпеку; організацію і діяльність органів виконавчої влади та засоби парламентського контролю за апаратом управління в цій сфері. Наприклад, з урахуванням вимог ст. 8 Конституції України її норми є нормами прямої дії і тому звернення громадян до сУДу для захисту прав, передбачених ст. 50, гарантується.
61
Розділ III. Екологічні права та обов'язки громадян
Крім цього, Конституція України гарантує кожному судовий захист будь-яких його прав і свобод (ст. 55), в тому числі екологічних, а також право звернення за захистом своїх прав до Уповноваженого Верховної Ради України. Така посада запроваджена відповідно до ст. 101 Конституції України з метою здійснення парламентського контролю за додержанням конституційних (у тому числі екологічних) прав і свобод людини і громадянина. Компетенція Уповноваженого Верховної Ради України визначена Законом України від 23 грудня 1997 р., згідно з яким, зокрема, він має право приймати до свого розгляду звернення, подане протягом року після виявлення порушення прав і свобод людини і громадянина. За даними першої щорічної доповіді Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини1, за захистом порушених екологічних прав звертаються громадяни з усіх регіонів України, переважно з Південно-Східного регіону (Дніпропетровська, Донецька, Запорізька та Луганська області), де постійно перевищуються нормативи викидів шкідливих речовин у повітрі та воді, що зумовлює порушення права на безпечне довкілля.Відповідна роль у механізмі захисту екологічних прав громадян належить Конституційному Суду України, який вирішує питання про відповідність законів та інших правових актів про екологічні права Конституції України і надає їх тлумачення (ст. 147 Конституції України). Зокрема, у справі за конституційним зверненням громадянки Р. А. Стешиної щодо офіційного тлумачення положення пункту 1 частини другої ст. 2 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» Конституційний Суд України рішенням від 25 жовтня 2000 р. розтлумачив, що зона відчуження — це територія, яка з 26 квітня 1986 р. охоплює ту частину радіоактивно небезпечних земель, рівень забруднення яких зумовив необхідність евакуації населення у 1986 р. на підставі відповідних актів органів державної влади незалежно від часу прийняття цих актів та проведення евакуації. Отже, при вирішенні спорів про визнання осіб потерпілими від наслідків Чорнобильської катастрофи таке визначення матиме відповідне значення при захисті прав громадян такої категорії.
1 Карпачова Н. І. Стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні: Перша щорічна доповідь Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. - К., 2000. - С.326-339.62
§ 5. Захист екологічних прав громадян
У випадках, коли використані всі національні засоби правового захисту, кожен має право звертатися за захистом своїх порушених прав і свобод до відповідних органів міжнародних судових установ чи до відповідних органів міжнародних організацій, членом або учасником яких є Україна (ст. 55 Конституції України). З метою сприяння громадянам України звертатися до таких органів у центральній газеті державної виконавчої влади «Урядовий кур'єр» (1998, 27 серпня) опубліковані Правила звернення в Європейську комісію з прав людини.Адміністративний порядок захисту таких прав базується на конституційному положенні про можливість звернення до органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування із заявою (клопотанням) про усунення шкідливих дій (бездіяльності), що порушують будь-які, в тому числі й екологічні права. З точки зору положень екологічного законодавства такими діями (бездіяльністю) можуть виступати: порушення прав громадян на екологічно безпечне навколишнє природне середовище; порушення норм екологічної безпеки; порушення вимог законодавства України при проведенні екологічної експертизи, в тому числі подання завідомо неправдивого експертного висновку; невиконання вимог державної екологічної експертизи; фінансування, будівництво і впровадження у виробництво нових технологій і устаткування без позитивного висновку державної екологічної експертизи; порушення екологічних вимог при проектуванні, розміщенні, будівництві, реконструкції, введенні в дію, експлуатації та ліквідації підприємств, споруд, пересувних засобів та інших об'єктів; допущення наднормативних, аварійних і залпових викидів і скидів забруднюючих речовин та інших шкідливих впливів на навколишнє природне середовище; невжиття заходів щодо запобігання та ліквідації екологічних наслідків аварій та іншого шкідливого впливу на навколишнє природне середовище; порушення природоохоронних вимог при зберіганні, транспортуванні, використанні, знешкодженні та захороненні хімічних засобів захисту рослин, мінеральних добрив, токсичних, радіоактивних речовин та відходів; відмова від надання своєчасної, повної та достовірної інформації про стан навколишнього природного середовища, а також про джерела забруднення, приховування або фальсифікація відомостей про стан екологічної обстановки чи захворюваності населення та інше (ст. 68 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища»).
63
Розділ III. Екологічні права та обов'язки громадян
Закон України «Про звернення громадян» (1996 р.) визначив загальний адміністративний порядок оскарження колегіальних і індивідуальних дій (рішень) державних органів, органів місцевого самоврядування, установ, підприємств, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб, у результаті яких: порушено права і законні інтереси чи свободи громадян (групи громадян); створено перешкоди для здійснення громадянином його прав і законних інтересів чи свобод; незаконно покладено на громадянина які-небудь обов'язки або його незаконно притягнуто до відповідальності.У випадках, коли встановлено факт порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища, органи держави можуть винести рішення про заборону діяльності окремих підприємств, установ, організацій чи об'єктів.
Законодавством України прямо не передбачається судова заборона екологічно небезпечної діяльності. Однак у частині другій ст. 10 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» говориться про те, що діяльність, яка перешкоджає здійсненню права громадян на безпечне навколишнє природне середовище та інших екологічних прав, підлягає припиненню в порядку, встановленому цим законом та іншим законодавством України. Так, відповідно до ст. 10 Закону України «Про власність» кожен громадянин особисто або через громадські організації, має право вимагати заборони діяльності підприємств, установ, організацій і громадян, які завдають шкоди навколишньому середовищу.
<? 6. Обов 'язки громадян у галузі охорони навколишнього природного середовища
Екологічні права, як і будь-які інші, не можуть існувати без обов'язків, що кореспондуються з ними. Стаття 66 Конституції України закріпила обов'язок кожного не заподіювати шкоду природі, культурній спадщині, відшкодовувати завдані їм збитки. А ст. 12 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» визначає обов'язком кожного берегти природу, охороняти, раціонально використовувати її багатства відповідно до вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища;
64
§ 6. Обов'язки громадян у галузі охорони навколишнього ... середовища
здійснювати діяльність з додержанням вимог екологічної безпеки, інших екологічних нормативів та лімітів використання природних ресурсів; не порушувати екологічні права і законні інтереси інших суб'єктів; вносити плату за спеціальне використання природних ресурсів та штрафи за екологічні правопорушення; компенсувати шкоду, заподіяну забрудненням та іншим негативним впливом на навколишнє природне середовище. Громадяни України зобов'язані виконувати й інші обов'язки у галузі охорони навколишнього природного середовища відповідно до законодавства України. Такі обов'язки в еколого-правовій літературі називають загальними, тобто такими, що мають здійснюватися будь-якими громадянами незалежно від їх правового статусу1.На відміну від загальних обов'язків екологічне законодавство України закріплює й так звані спеціальні обов'язки громадян, які випливають із умов права власності на природні ресурси, права природокористування та реалізації громадянами екологічно небезпечної діяльності, тобто підтверджують реалізацію особою її спеціального статусу. Такі обов'язки закріплюються у спеціальних законодавчих актах природоресурсового та природоохоронного характеру або випливають із норм права, спрямованих на забезпечення екологічної безпеки.
За своїм характером такі обов'язки можуть мати спільні ознаки та поділяються на майнові та немайнові. Майновий характер мають обов'язки громадян щодо: своєчасного внесення зборів за забруднення навколишнього природного середовища, за погіршення якості природних ресурсів та понадлімітне використання природних ресурсів; проведення заходів щодо запобігання негативному впливу діяльності на стан навколишнього природного середовища та природних ресурсів, здійснювати комплекс заходів щодо їх відновлення; запроваджувати новітні технології, устаткування та пристрої з метою очищення викидів і скидів або їх знешкодження, зменшення впливу шкідливих факторів, а також прилади контролю за кількістю і складом забруднюючих речовин та характеристиками шкідливих факторів; компенсувати витрати на проведення екологічної експертизи, екологічного аудиту об'єктів, здатних негативно впливати на стан навколишнього природного середовища та ін.
1 Андрейцев В. І. Екологічне право. — С. 49.З 5-200
65
Розділ III. Екологічні права та обов'язки громадян
Немайновий характер мають обов'язки громадян щодо: одержання дозволів на здійснення діяльності, яка може негативно впливати на стан навколишнього природного середовища, життя та здоров'я людей; передачі екологічно небезпечних об'єктів на екологічну експертизу та отримання її висновків; безперешкодного надання органам екологічного контролю відомостей про характер екологічно небезпечної діяльності та повного сприяння їм при проведенні перевірок та обстежень з погляду додержання вимог екологічного законодавства, а також виконувати їх розпорядження; здійснення первинного обліку використання природних ресурсів, викидів та скидів у навколишнє природне середовище; погодження своєї діяльності з іншими суб'єктами, якщо вона може потенційно зашкодити здоров'ю людини і навколишньому природному середовищу; оволодіння екологічними знаннями і практичними навичками щодо їх реалізації та інше.Порушення встановлених у законодавстві обов'язків зумовлює застосування заходів юридичної відповідальності до винних осіб.
Рекомендована література
Андрейцев В. І. Екологічне право. Курс лекцій..— К., 1996.
Бринчук М. М. Зкологическое право (право окружающей сре-
дьі). - М., 1998.Васильєва М. И. Судебная защита зкологических прав граж-
дан. Правовие вопросьі возмещения и предупреждения зкологиче-
ского вреда (практическое руководство для граждан и обществен-
ньіх организаций). — М., 1996.4. Екологічне право України / За ред. А. П. Гетьмана та
М. В. Шульги. - X., 2005.
Кравченко С. М. Захист екологічних прав громадян в Україні
і США: порівняльний аналіз // Право України. — 1995. — № 5—6.
- С. 33-36.Кобецька Н. Р. Екологічні права громадян України // Дис. ...
канд. юрид. наук. — К., 1998.
Краснова М. В. Гарантії реалізації права громадян на еко
логічну інформацію // Дис. ... канд. юрид. наук. — К., 1997.
Шемшученко Ю. С. Правовьіе проблеми зкологии. — К., 1989.
66
Розділ IV Право власності на природні ресурси
§ 1. Поняття і зміст права власності на природні ресурси
Поняття власності на природні ресурси слід розглядати як економічну та юридичну категорії. Як економічна категорія власність на природні ресурси виникла задовго до появи держави і права, а саме тоді, коли первісна людина вперше позначила конкретну земельну територію чи ділянку як належну роду, племені чи окремому індивіду. Отже, головною ознакою власності на природні ресурси в економічному аспекті є присвоєння конкретної земельної території чи ділянки з усіма розташованими на них природними ресурсами відповідно первісним соціумом чи одним із членів суспільства. Таким чином, власність на природні ресурси як економічна категорія являє собою систему суспільно-економічних відносин із приводу присвоєння земельних, лісових, водних та інших ресурсів природи, оголошення їх власністю у формі, яка визначається панівним у даному суспільстві способом виробництва, рівнем та потребами розвитку його продуктивних сил.
Як юридична категорія власність на природні ресурси є продуктом переходу суспільства до державно-правового рівня організації суспільного життя. Вона являє собою результат закріплення правовими нормами економічних суспільних відносин щодо присвоєння земельних, лісових, водних та інших ресурсів природи, тобто відносин володіння, користування та розпорядження цими ресурсами особами, які юридично визнані власниками відповідних багатств природи. Таке закріплення має вираження у праві власності на природні ресурси.
67
Розділ IV. Право власності на природні ресурси
Право власності на природні ресурси — це інститут екологічного права, нормами якого регулюються суспільні відносини належності природних об'єктів визначеним законом суб'єктам цього права.Розрізняють право власності на природні ресурси в об'єктивному і суб'єктивному розуміннях. В об'єктивному розумінні право власності на природні ресурси являє собою сукупність правових норм, які регулюють відносини щодо володіння, користування та розпорядження землею, лісами, водами тощо. Правовими нормами, які складають зміст права власності на природні ресурси в об'єктивному розумінні, визначаються коло суб'єктів, що можуть набувати природні ресурси у власність, об'єкти права власності на природні ресурси, порядок набуття, зміни, припинення та захисту права власності на землю, ліси, води, тваринний світ тощо, а також права та обов'язки власників земельних, водних, лісових та інших природних ресурсів.
У суб'єктивному розумінні право власності на природні ресурси являє собою сукупність правомочностей власника по володінню, користуванню та розпорядженню відповідними об'єктами навколишнього природного середовища. Правомочності по володінню, користуванню та розпорядженню природними ресурсами існують лише в рамках правовідносин власності на земельні ділянки, водойми, лісові угіддя тощо, які в свою чергу виникають після набуття суб'єктом у власність конкретної земельної ділянки, водного об'єкта, ділянки лісу і т.п.
Правовідносини власності на природні ресурси є абсолютними. Це означає, що в рамках таких правовідносин суб'єкту права власності на об'єкт природи кореспондує (протистоїть) необмежене коло осіб, зобов'язаних утримуватися від вчинення дій, що порушують права власника чи перешкоджають йому у здійсненні правомочностей по володінню, користуванню чи розпорядженню зазначеним об'єктом природи.
Водночас право власності на природні ресурси на сучасному етапі розвитку суспільства не є абсолютним. У більшості країн світу воно обмежується в законодавчому порядку в інтересах суспільства. Необхідність обмеження права власності на природні ресурси в Україні випливає з Конституції України (ст. 41), якою передбачено, що використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі. Межі
68
§ 1. Поняття і зміст права власності на природні ресурси
здійснення права власності на природні ресурси визначаються колом покладених законодавством на власників відповідних природних об'єктів обов'язків щодо раціонального використання та охорони навколишнього природного середовища.Конституцією України встановлено, що реалізація права власності на землю та інші природні ресурси здійснюється виключно відповідно до закону. Тим самим Основним Законом закріплений примат повноважень Верховної Ради України як єдиного законодавчого органу в правовому регулюванні екологічних відносин, передусім відносин земельної власності. Коституційні положення щодо права власності на землю, води, ліси, надра та інші природні ресурси деталізуються в Земельному, Водному, Лісовому кодексах України, Кодексі України про надра та інших природоресурсних законах, які є основними законодавчими актами в системі екологічного законодавства нашої держави.
Законодавство України визнає більшість розташованих на території країни природних ресурсів об'єктом права власності, однак встановлює для них різний власнісний статус. Більшість природних ресурсів, які перебувають у природному стані, є об'єктом права власності держави (українського народу) і не підлягають приватизації. До природних ресурсів, які не підлягають приватизації і можуть перебувати тільки в державній власності, належать води, корисні копалини тощо.
Водночас у рамках проведення в нашій країні земельної реформи здійснюється приватизація землі. Земельним кодексом України закріплені дві форми земельної власності, а саме: публічна (суспільна) власність, яка охоплює державну і комунальну власність, та приватна, яка охоплює власність фізичних і недержавних юридичних осіб. Приватизація земель зумовила необхідність приватизації в обмежених обсягах і деяких інших тісно пов'язаних із землею природних ресурсів, зокрема лісів та вод. Так, під час передачі у приватну власність земельних ділянок сільськогосподарського призначення разом з ними у приватну власність передаються і невеликі замкнені ділянки земель лісового (до 5 гектарів) та водного (до 3 гектарів) фондів. Право власності на землю та інші природні ресурси, які передаються у приватну власність, на сучасному етапі розвитку суспільства не є абсолютним.
69
Розділ IV. Право власності на природні ресурси
$ 2. Природні ресурси як надбання українського народуЗгідно зі ст. 13 Конституції земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її територіального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами власності українського народу. Посилаючись на цю статтю Основного Закону, ряд науковців та політиків висловили думку про те, що в Україні на конституційному рівні закріплена належність всіх природних ресурсів виключно одному власнику — українському народу. Це означає, що передача земельних ділянок, водних об'єктів, лісових угідь та інших об'єктів природи у приватну власність не допускається.
Таке тлумачення зазначеної норми Основного Закону викликає сумнів з таких міркувань. По-перше, на момент прийняття Конституції в Україні певна частина земельного фонду країни вже була приватизована, тобто передана у власність ряду фізичних та юридичних осіб. По-друге, народ не може бути власником чи суб'єктом права власності на землю та інші природні ресурси, оскільки він узагалі не визнається доктриною цивільного права суб'єктом цивільних правовідносин. Так, згідно зі ст. 2 Цивільного кодексу України учасниками цивільних відносин є фізичні та юридичні особи, держава Україна, Автономна Республіка Крим, територіальні громади, іноземні держави та інші суб'єкти публічного права.
Цивільний кодекс України містить ст. 324, яка називається «Право власності Українського народу». Згідно з цією статтею земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності українського народу. Від імені українського народу права власника здійснюють органи державної влади та місцевого самоврядування в межах, встановлених Конституцією України. Таким чином, спроба реалізувати в Цивільному кодексі України положення ст. 13 Конституції України призвела до включення в нього статей суперечливого змісту. Адже кожен суб'єкт права власності має бути визнаний і суб'єктом цивільних відносин.
На нашу думку, оцінюючи положення ст. 13 Основного Закону, слід виходити з того, що будь-яка конституція, в тому числі Кон-
70
§ 2. Природні ресурси як надбання українського народу
ституція України, є політико-правовим документом, який містить не тільки правові норми, а й положення політичного та політико-правового характеру. До останніх належить і конституційне положення про те, що земля є власністю українського народу, яке можна кваліфікувати не як закріплення монополії власності на природні ресурси, їх належності одному суб'єктові, а як проголошення державою наміру встановити в інтересах народу певні вимоги (обмеження) щодо набуття та реалізації права власності на землю та інші природні об'єкти фізичними та юридичними особами, органами місцевого самоврядування та органами державної влади.Такий висновок випливає зі змісту частини першої ст.14 Конституції, де сказано, що «земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави», та зі змісту останньої частини ст. 41, в якій передбачено, що «використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі». Отже, можна з певністю стверджувати, що Конституція України проголошує природні ресурси країни національним надбанням, правові рамки володіння, користування та розпорядження яким з боку власників закріплені в законах України, зокрема, в Законі «Про охорону навколишнього природного середовища», Земельному, Водному, Лісовому кодексах, Кодексі про надра, інших актах природоохоронного законодавства та Цивільному кодексі України.
Таку позицію поділяє і професор Харківської національної юридичної академії М. В. Шульга. Він вважає, що «про народ України як про власника землі можна вести мову лише в соціально-політичному аспекті. В юридичному ж розумінні навряд чи можна вважати народ власником зазначеного природного ресурсу»1. Саме на соціально-політичне значення ст. 13 Конституції України вказує й перелік природних об'єктів, оголошених власністю українського народу. Так, у цьому переліку зазначений такий природний ресурс, як атмосферне повітря, яке, як відомо, не є і не може бути об'єктом права власності.
1 Шульга М. В. Актуальньїе правовьіе проблемьі земельних отношений в совре-менньїх условиях. — X., 1998. — С. 79. По суті, цієї ж позиції дотримується і відомий вітчизняний правознавець-аграрник професор В. 3. Янчук {Янчук В. 3. Щодо права власності на землю // Юридичний вісник України. — 2000. — 12—18 жовтня).71
Розділ IV. Право власності на природні ресурси
Крім того, з погляду теорії права власності будь-який об'єкт, у тому числі об'єкт природи, може належати на праві власності одночасно лише одному суб'єкту. Об'єкт права власності може одночасно належати кільком особам, які є його співвласниками. Однак співвласники виступають як один, єдиний суб'єкт права власності на конкретний об'єкт цього права. А згідно зі ст. 14 Конституції право власності на такий природний ресурс, як земля може набува-тися громадянами, юридичними особами та державою. Якщо ж землю вважати ще й об'єктом права власності українського народу в такому ж самому розумінні, то виходить, що передана у власність громадянина земельна ділянка належить на такому ж праві ще одному власнику — українському народу. Очевидно, що такий дуалізм суб'єктного складу права власності на природні ресурси може призвести до відхилення від основних постулатів правового регулювання суспільних відносин та внесення елементів невизначеності в правовий статус природних ресурсів як об'єкта права власності.Цей вузол суперечностей може бути розплутаний шляхом визнання положення ст. 13 Конституції України не як норми, що встановлює власнісний статус природних ресурсів країни, а як норми, що проголошує всі природні ресурси надбанням (основним національним багатством) українського народу, що перебуває під особливою охороною суспільства. Проголошення природних ресурсів надбанням українського народу не виключає можливості приватизації окремих природних об'єктів відповідно до закону.
Концепція права власності закріплена в новому Цивільному кодексі України. Згідно з цією концепцією здійснення права власності передбачає надання його суб'єктам певних прав та покладення на них певних обов'язків. Так, ст. 319 Кодексу надає власникові права володіти, користуватися, розпоряджатися своїм майном на власний розсуд, а також вчиняти щодо свого майна будь-які дії, які не суперечать закону. Водночас власник не може використовувати право власності на шкоду правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію та природні якості землі. Реалізуючи свої права та виконуючи обов'язки, власник зобов'язаний додержуватися моральних засад суспільства. Крім того, діяльність власника може бути обмежена чи припинена або власника може бути зобов'язано допустити до користування його майном інших осіб лише у випадках і в порядку, встановлених законом. Нарешті, ст. 319 встановлено, що особливості
72
§ 3. Форми власності на природні ресурси
здійснення права власності на національні, культурні та історичні цінності встановлюються законом.Аналіз зазначеної статті свідчить, що законодавець гнучко підійшов до визначення правового статусу власника. Залежно від об'єкта права власності його власник може бути наділений різним співвідношенням прав та обов'язків. Очевидно, що при визначенні правового статусу власників природних об'єктів публічно-правові норми мають домінувати над приватно-правовими.
$ 3. Форми власності на природні ресурси
До початку 1990-х років основою природоресурсного права нашої країни був інститут права виключної власності держави на природні ресурси. Він передбачав належність усіх земель, вод, лісів, надр та інших природних об'єктів у межах території України одному суб'єкту — державі. Інші суб'єкти екологічних відносин — громадяни та юридичні особи — могли володіти природними об'єктами лише на праві природокористування, яке вважалося похідним і, відповідно, залежним від права виключної власності держави на природні ресурси.
Такий правовий режим власності на природні ресурси вважався безспірним і незмінним до початку 90-х років, коли розпочалося кардинальне реформування системи суспільних відносин. Криза командно-адміністративної економіки, що особливо загострилася наприкінці 1980-х років, зумовила необхідність проведення в нашій країні і земельної реформи як важливого напряму економічної реформи економіки країни. З 1992 р., коли набрала чинності редакція Земельного кодексу України від 13 березня 1992 р., теоретичною основою здійснення земельної реформи стала концепція плюралізму форм власності на землю. Основними постулатами цієї концепції є: 1) демонополізація земельної власності з позбавленням держави статусу виключного власника землі; 2) введення в земельне законодавство інституту права приватної власності на землю, передусім сільськогосподарського призначення; 3) надання селянинові — виробникові сільськогосподарської продукції статусу господаря землі та інших засобів аграрного виробництва через надання йому прав власності на землю та інші засоби виробництва.
73
Розділ IV. Право власності на природні ресурси
Світовий досвід свідчить, що економічна і юридична інфраструктура країн з ринковою економікою базується на двох формах власності: публічній і приватній. Публічна і приватна власність є також основою земельних відносин у цих країнах. Проведення в Україні економічної реформи, спрямованої на формування в країні засад ринкової економіки, закономірно зумовило необхідність впровадження світового досвіду в систему відносин власності, в тому числі на землю.Саме такий підхід до структури форм земельної власності знайшов відображення в Конституції України 1996 р. У ст. 14 Конституції зазначено, що право власності на землю набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою. А в її ст. 142 встановлено, що земля може знаходитись і у власності територіальних громад сіл, селищ, міст і районів у містах. Таким чином, в Україні конституційно встановлені дві форми земельної власності, а саме: публічна (суспільна) власність, яка охоплює державну і комунальну власність, та приватна власність, яка охоплює власність фізичних осіб і власність недержавних юридичних осіб. Інститут права колективної власності на землю, введений у законодавство країни в 1992 р. для забезпечення приватизації сільськогосподарських земель колишніх колгоспів і радгоспів, втратив свою легітимність.
Таким чином, з прийняттям нової Конституції України з'явилися цементуючі юридичні засади для формування нової системи земельного законодавства України. Ними є закріплена Конституцією система права власності загалом і на землю зокрема.
Поділ права власності на форми і види був однією з визначальних рис радянської доктрини права власності. Відповідно до цієї доктрини в радянському праві виділялися два види власності — загальнонародна соціалістична власність та особиста власність громадян. У свою чергу соціалістична власність поділялася на три форми — державну (загальнонародну) власність; власність колгоспів, інших кооперативних організацій та їх об'єднань; власність громадських організацій. В умовах командно-адміністративної системи не було потреби в чіткому розмежуванні змісту понять «власність» та «право власності». Тому в юридичній літературі того періоду види і форми власності, а також права власності нерідко розрізнялися не тільки за їх суб'єктами, а й залежно від кола об'єктів та змісту прав на них. З запровадженням елементів ринко-74
~^§ 3. Форми власності на природні ресурси
вого регулювання виробничих відносин почала проявлятися невідповідність радянської доктрини права власності завданням становлення та розвитку ринкової економіки у нашій країні та інших країнах СНД. Це зумовлено тим, що основне завдання цивільно-правової регламентації права власності полягає в тому, щоб поставити учасників ринкових відносин в однакове, рівне з юридичного погляду становище. А для цього необхідні відмова від поділу права власності на форми та види, що мають різний зміст, та створення єдиного інституту права власності1.
Саме в створенні такого єдиного права власності полягає найбільш радикальна зміна в регламентації цього правового інституту, що була реалізована в Конституції України (1996 р.), а також у нових Земельному та Цивільному кодексах України. Зазначені законодавчі акти не ставлять ідеологічних чи юридичних «бар'єрів» між правом державної та комунальної власності, з одного боку, та правом приватної власності — з іншого як між принципово відмінними правовими категоріями. Існує просто право власності, об'єктами якого є земля та інше майно. Право власності за своїм змістом є єдиним. Саме за таким принципом будується цивільне законодавство цивілізованих країн світу. З набранням чинності 1 січня 2002 р. нового Земельного кодексу України відбулася імплементація цього принципу і в земельне законодавство нашої країни.
Відмова від поділу права власності на форми та види, що мають принципово відмінний зміст, та формування єдиного інституту права власності не виключає доцільності виділення форм власності на землю та інші природні ресурси. Відповідно до вищевикладено-го в земельному законодавстві України закріплені дві основні форми земельної власності — суспільна (публічна) та приватна. Крім того, в складі суспільної (публічної) власності на землю можна виділити два її підвиди — державну власність на землю та комунальну власність на землю. Приватна власність на землю також поділяється на два підвиди — приватну власність громадян та приватну власність юридичних осіб.
Основним завданням суспільної (публічної) власності на природні ресурси є забезпечення та обслуговування екологічних та
Дозорцев В. А. Принципиальньїе чертьі права собственности в Гражданском кодексе // Гражданский кодекс России. Проблеми. Теория. Практика. — М., 1998. - С 230.75
Розділ IV. Право власності на природні ресурси
інших інтересів суспільства в цілому чи окремих його частин — територіальних громад. Приватна власність на природні ресурси спрямована передусім на забезпечення та обслуговування прав на такі ресурси приватних осіб — громадян та недержавних (некому-нальних) юридичних осіб. Однак це не означає, що забезпечення та обслуговування екологічних інтересів суспільства опосередковується виключно суспільною (публічною) власністю на землю. Як свідчить досвід інших, насамперед економічно розвинених країн, суспільство зацікавлене також у повноцінному функціонуванні приватної власності на землю та деякі інші природні ресурси як однієї з важливих підвалин ринкової інфраструктури економіки країни. І навпаки, приватна власність на природні ресурси має одним із своїх завдань забезпечення суспільних інтересів у галузі використання земель, вод, лісів, надр та інших природних багатств, зокрема, інтересів у підвищенні ефективності приватного сектору як у сільському господарстві, так і в інших галузях економіки. Тому в остаточному підсумку приватна власність на природні ресурси також слугує суспільству, в якому реалізуються принципи ринкової економіки. Єдність суспільної (публічної) та приватної власності на природні ресурси чітко проявляється в положеннях Конституції України, яка проголосила землю основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави (ст. 14), а також рівність усіх суб'єктів права власності перед законом (ст. 13).$ 4. Суб'єкти права власності на природні ресурси
Основні поресурсові законодавчі акти не передбачають можливості приватизації і відповідних природних об'єктів. Ті з них, які були прийняті до набуття чинності Конституцією України, включаючи Водний, Лісовий кодекси, Кодекс законів про надра, містять положення про виключне право власності держави (народу України) на відповідні природні ресурси. Поресурсові закони, прийняті після набуття чинності новим Основним Законом країни, наприклад Закон «Про тваринний світ» тощо, містять положення про можливість перебування відповідних об'єктів природи як у державній, так і в комунальній власності. Так, згідно зі ст. 6 Закону «Про тваринний світ» об'єкти тваринного світу, які утримують-
§ 4. Суб'єкти права власності на природні ресурси
ся (зберігаються) підприємствами, установами та організаціями державної або комунальної форми власності, є об'єктом права відповідно державної або комунальної власності.Виняток із загального підходу до регулювання відносин власності на природні ресурси містить Земельний Кодекс (ЗК) України. Відповідно до закріплених Конституцією України форм земельної власності суб'єктами права власності на природні ресурси в нашій країні ЗК визнає державу, територіальні громади сіл, селищ і міст, юридичних осіб та громадян. Крім цього, в окремих випадках суб'єктами права власності на землю в Україні можуть бути іноземні держави та міжнародні організації.
Правовий статус кожного з видів суб'єктів права власності на природні ресурси має певні особливості. Вони пов'язані з належністю суб'єктів до публічної чи приватної сфери суспільних відносин, видами природних ресурсів як об'єктами права власності та порядком реалізації правомочностей їх власників.
Суб'єкти права державної власності на землю та інші природні ресурси. Суб'єктом права державної власності на природні ресурси є держава. Однак держава являє собою складний механізм реалізації влади в суспільстві й характеризується наявністю системи органів, які здійснюють ті чи інші функції держави. Відповідно до здійснюваних функцій органи державної влади поділяються на органи законодавчої, виконавчої та судової влади. Здійснення правомочностей власника природних ресурсів, які перебувають у державній власності, покладено, як правило, на органи державної виконавчої влади, а в деяких випадках — і на органи місцевого самоврядування.
Що стосується права державної власності на землю, то згідно зі ст. 84 ЗК воно набувається і реалізується державою в особі Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських, районних державних адміністрацій відповідно до закону. Отже, суб'єктами права державної власності є Кабінет Міністрів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські, а також районні державні адміністрації.
Слід підкреслити, що зазначені органи становлять єдину систему органів державної виконавчої влади, які перебувають в ієрархічному підпорядкуванні. Вищим органом державної виконавчої влади в Україні є Кабінет Міністрів України. Отже, уряд має право здійснювати функції суб'єкта права державної власності що-
77
Розділ IV. Право власності на природні ресурси
до будь-яких земель, які перебувають у державній власності. Проте в цьому немає потреби, оскільки Кабінет Міністрів України вирішує найбільш важливі державні питання, віднесені до компетенції органів виконавчої влади. Тому ЗК України розмежував їх компетенцію щодо здійснення правомочностей суб'єкта права державної власності на землю. Так, згідно зі статтями 122 та 149 ЗК районні державні адміністрації на їх території розпоряджаються шляхом надання в постійне користування юридичним особам земельні ділянки державної власності та вилучення у них цих земельних ділянок, які перебувають у постійному користуванні, державної власності у межах сіл, селищ, міст районного значення для всіх потреб та за межами населених пунктів для: а) сільськогосподарського використання; б) ведення лісового і водного господарства, крім випадків, передбачених частиною сьомою ст. 122 та частиною дев'ятою ст. 149; в) будівництва об'єктів, пов'язаних з обслуговуванням жителів територіальної громади району (шкіл, закладів культури, лікарень, підприємств торгівлі тощо). Крім цього, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації мають право розпоряджатися землями державної власності шляхом передачі їх в оренду (ст. 124), у власність громадян (ст. 118) та продажу юридичним особам (ст. 128).
Обласні державні адміністрації надають земельні ділянки на їх території із земель державної власності в постійне користування та в оренду в межах міст обласного значення та за межами населених пунктів для всіх потреб, крім випадків надання земель у постійне користування на підставі рішення районної державної адміністрації та Кабінету Міністрів України. Київська та Севастопольська міські державні адміністрації надають земельні ділянки із земель державної власності в постійне користування та в оренду в межах їх територій для всіх потреб, крім випадків, коли таке надання здійснюється за рішенням Кабінету Міністрів України. Рада міністрів Автономної Республіки Крим надає земельні ділянки із земель державної власності в постійне користування та в оренду в межах міст республіканського (Автономної Республіки Крим) значення та за їх межами для всіх потреб, крім випадків надання земель у постійне користування на підставі рішення районної державної адміністрації та Кабінету Міністрів України.
Нарешті, Кабінет Міністрів України розпоряджається земельними ділянками із земель державної власності шляхом надання їх у
78
§ 4. Суб'єкти права власності на природні ресурси
постійне користування та оренду у випадках, коли такі землі: а) являють собою ріллю чи багаторічні насадження та вилучаються із постійного користування для несільськогосподарських потреб; б) вкриті лісами першої групи площею понад 10 гектарів і вилучаються для інших потреб; в) є земельними ділянками природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного призначення та вилучаються для інших потреб (ст. 149 ЗК).Крім цього, лише Кабінет Міністрів України, за погодженням із Верховною Радою України, має право розпоряджатися земельними ділянками особливо цінних земель, що перебувають у державній власності, шляхом вилучення та надання їх для будівництва об'єктів загальнодержавного значення, доріг, ліній електропередач та зв'язку, трубопроводів, осушувальних і зрошувальних каналів, геодезичних пунктів, житла, об'єктів соціально-культурного призначення, нафтових і газових свердловин та виробничих споруд, пов'язаних з їх експлуатацією (ст. 150 ЗК).
Що стосується об'єктів права державної власності на землю, то ЗК України містить презумпцію перебування земель у державній власності. Згідно зі ст. 84 ЗК у державній власності перебувають усі землі України, крім земель комунальної та приватної власності.
Одним із напрямів земельної реформи, яка проводиться в Україні, є приватизація земель державної власності та їх передача в комунальну власність. Отже, кількість земель, що перебувають у державній власності, у процесі проведення земельної реформи зменшується.
Однак ЗК України визначений перелік земель, які не підлягають передачі в комунальну та приватну власність. Згідно зі ст. 84 ЗК України до земель державної власності, які не можуть передаватись у комунальну власність, належать: а) землі атомної енергетики та космічної системи; б) землі оборони, крім земельних ділянок під об'єктами соціально-культурного, виробничого та житлового призначення; в) землі під об'єктами природно-заповідного фонду та історико-культурними об'єктами, що мають національне та загальнодержавне значення; г) землі під водними об'єктами загальнодержавного значення; г) земельні ділянки, які використовуються для забезпечення діяльності Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів державної влади, Національної академії наук України, державних галузевих академій наук; д) земельні ділянки зон відчуження та
79
Розділ IV. Право власності на природні ресурси
безумовного (обов'язкового) відселення, що зазнали радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи.До земель державної власності, які не можуть передаватись у приватну власність, належать: а) землі атомної енергетики та космічної системи; б) землі під державними залізницями, об'єктами державної власності повітряного і трубопровідного транспорту; в) землі оборони; г) землі під об'єктами природно-заповідного фонду, історико-культурного та оздоровчого призначення, що мають особливу екологічну, оздоровчу, наукову, естетичну та істори-ко-культурну цінність, якщо інше не передбачено законом; г) землі лісового фонду, крім земельних ділянок лісового фонду загальною площею до 5 гектарів, якщо такі ділянки знаходяться у складі угідь селянських, фермерських та інших господарств (ст. 56 ЗК); д) землі водного фонду, крім замкнених природних водойм загальною площею до 3 гектарів (ст. 59 ЗК); є) земельні ділянки, які використовуються для забезпечення діяльності Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів державної влади, Національної академії наук України, державних галузевих академій наук; є) земельні ділянки зон відчуження та безумовного (обов'язкового) відселення, що зазнали радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи.
Проте зазначені землі державної власності не є такими, що взагалі не можуть передаватися у комунальну чи приватну власність. Якщо на підставі прийнятих відповідно до закону органами державної виконавчої влади рішень цільове призначення таких земель зміниться, то не виключається можливість передачі таких земель у власність територіальних громад чи навіть їх приватизація. Наприклад, якщо на земельній ділянці зони відчуження та безумовного (обов'язкового) відселення, що зазнали радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, рівень такого забруднення знизиться до допустимого для проживання людей рівня, то така земельна ділянка може бути приватизована.
Дещо інший суб'єктний склад реалізації права державної власності на водні об'єкти передбачений Водним кодексом України. Так, згідно з його ст. 6 води (водні об'єкти) є виключно власністю народу України і надаються тільки у користування. Народ України здійснює право власності на води (водні об'єкти) через Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим і
80
§ 4. Суб'єкти права власності на природні ресурси
місцеві ради. Окремі повноваження щодо розпорядження водами (водними об'єктами) можуть надаватися відповідним органам державної виконавчої влади.Аналогічно вирішене питання про суб'єктний склад права державної власності на лісові ресурси у Лісовому кодексі України. Статтею 6 кодексу передбачено, що усі ліси в Україні є власністю держави. Від імені держави лісами розпоряджається Верховна Рада України. Вона делегує відповідним радам свої повноваження щодо розпорядження лісами, визначені цим кодексом та іншими актами законодавства.
Таким чином, із зазначених законодавчих актів випливає, що держава здійснює свої функції не через один, а через низку державних органів, які належать до законодавчої та виконавчої гілок влади, а також до органів місцевого самоврядування. Відповідно до системи адміністративно-територіального устрою зазначені органи поділяються на загальнодержавні, обласні та районні. Враховуючи специфіку природних ресурсів як об'єкта права власності держави, який характеризується «розпорошеністю», розташуванням на різних частинах території країни, жоден з органів держави об'єктивно не може бути монопольним суб'єктом права власності держави на будь-який природний ресурс.
Таким чином, відображення в зазначених законодавчих актах структури суб'єктів права власності держави на землю видається непослідовним. Зазначена суперечність у правовій регламентації відносин державної власності була предметом розгляду в юридичній літературі. С. І. Пересунько, який досліджував цю проблематику, вважає, що недоліки в правовій регламентації відносин власності держави на землю зумовлені її недослідженістю. На його думку, суперечність у визначенні суб'єкта права власності держави на природні ресурси може бути подолана шляхом розмежування понять «суб'єкти права власності» та «суб'єкти здійснення права власності». При цьому перше поняття має характеризувати особу, яка є власником, друге — особу, яка не є власником, але наділена власником або законом повноваженнями здійснювати повноваження власника1.
Враховуючи зазначені реалії, інститут права власності держави «сконструйований» у природоресурсовому законодавстві за схемою «власник природних ресурсів — держава, суб'єкти права власності
81
Розділ IV. Право власності на природні ресурси
держави на природні ресурси — відповідні органи держави чи органи місцевого самоврядування».На нашу думку, теоретичне обгрунтування категорії «суб'єкт здійснення права власності» та введення її у практику законодавчого регулювання відносин державної власності на природні ресурси дало б змогу побудувати внутрішньо узгоджену систему інституту права власності держави на ці ресурси, в рамках якої повноваження держави — власника землі здійснювалися б відповідними державними органами.
Суб'єкти права комунальної власності на землю та інші природні ресурси. Суб'єктами права комунальної власності на землю та інші природні ресурси є територіальні громади сіл, селищ та міст. Територіальна громада села, селища чи міста являє собою сукупність жителів відповідного населеного пункту. Згідно з Конституцією України (ст. 140) місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою як безпосередньо (наприклад, шляхом прийняття рішення на сходці жителів села), так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі комітети. Однак законодавчі акти, які передбачають перебування відповідних природних ресурсів у комунальній власності (ЗК та Закон «Про тваринний світ»), не містять норм щодо здійснення такого повноваження, як розпорядження природними ресурсами комунальної власності безпосередньо територіальною громадою. Здійснення повноважень суб'єкта права комунальної власності на зазначені природні ресурси покладене на органи місцевого самоврядування — сільські, селищні та міські ради. Ради є суб'єктами права комунальної власності на відповідні природні ресурси і здійснюють розпорядження ними шляхом відчуження на підставі цивільно-правових угод, передачі в постійне користування та оренду.
Найбільш повно питання права комунальної власності врегульовані у ЗК. Згідно зі ст. 83 ЗК у комунальній власності перебувають усі землі в межах населених пунктів, крім земель приватної та державної власності, а також земельні ділянки за їх межами, на яких розташовані об'єкти комунальної власності. Отже, земельні ділянки як об'єкт права комунальної власності можуть знаходитись
1 Пересунько С. І. Право державної власності в Україні (історія, сучасність, перспективи). — Кіровоград, 1998. — С. 54—56.82
§ 4. Суб'єкти права власності на природні ресурси
як у межах, так і за межами населених пунктів. Суб'єктами права комунальної власності на земельні ділянки за межами населених пунктів також є відповідні сільські, селищні та міські ради.Однак ЗК України надав право територіальним громадам сіл, селищ та міст об'єднувати на договірних засадах належні їм земельні ділянки комунальної власності. Управління зазначеними земельними ділянками здійснюють районні або обласні ради. Відповідно суб'єктами права власності на такі земельні ділянки виступатимуть районна чи обласна ради.
Землі комунальної власності як різновид земель публічної (суспільної) власності є об'єктом земельної реформи. Це означає, що такі землі підлягають приватизації, тобто передачі у власність громадян та юридичних осіб у порядку, визначеному ЗК України. Однак кодексом встановлений цілий ряд земель комунальної власності, які не підлягають приватизації. Згідно зі ст. 83 ЗК до таких земель належать: а) землі загального користування населених пунктів (майдани, вулиці, проїзди, шляхи, набережні, пляжі, парки, сквери, бульвари, кладовища, місця знешкодження та утилізації відходів тощо); б) землі під залізницями, автомобільними дорогами, об'єктами повітряного і трубопровідного транспорту; в) землі під об'єктами природно-заповідного фонду, історико-культурного та оздоровчого призначення, що мають особливу екологічну, оздоровчу, наукову, естетичну та історико-культурну цінність, якщо інше не передбачено законом; г) землі лісового фонду, крім випадків, визначених цим кодексом; г) землі водного фонду, крім випадків, визначених цим кодексом; д) земельні ділянки, які використовуються для забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування.
Законодавчі акти, що набрали чинності до прийняття до введення в 1996 р. Конституції України, не передбачають можливості перебування природних ресурсів у комунальній власності. Зокрема, до них належать Лісовий та Водний кодекси. Однак прийняті вже після набуття чинності Основним Законом країни правові акти з питань регулювання земельних відносин передбачають можливість виникнення права комунальної власності й на зазначені природні ресурси. Так, Закон України «Про розмежування земель Державної та комунальної власності» (2004 р.) визначає землі державної власності, які не можуть передаватися в комунальну власність. Згідно зі ст. 6 закону при розмежуванні земель держав-
83
Розділ IV. Право власності на природні ресурси
ноі та комунальної власності не можуть передаватися до земель комунальної власності такі землі, як: землі під об'єктами природно-заповідного фонду та історико-культурними об'єктами, що мають національне та загальнодержавне значення; землі під водними об'єктами загальнодержавного значення відповідно до законодавства України, а також землі під береговими смугами водних шляхів, водоохоронних зон, прибережних захисних смуг, зон санітарної охорони об'єктів водного фонду загальнодержавного значення за межами населених пунктів; землі лісового фонду за межами населених пунктів. А це в свою чергу означає, що якщо такі землі державної власності мають не загальнодержавне, а місцеве значення або ж перебувають у межах населених пунктів, то вони можуть передаватися з державної в комунальну власність.Суб'єкти права приватної власності на землю та інші природш ресурси. Суб'єктами права приватної власності на землю є громадяни та юридичні особи. За загальним правилом, громадянин може визнаватися суб'єктом права власності на землю та інші природні ресурси, якщо він має цивільну правоздатність. Поняття цивільної правоздатності фізичної особи визначене Цивільним кодексом (ЦК) України. Згідно зі ст. 25 ЦК цивільною правоздатністю визнається здатність мати цивільні права та обов'язки. До таких прав і обов'язків належать і права та обов'язки власника земельної ділянки. Цивільна правоздатність фізичної особи виникає у момент її народження. Отже, вже після народження фізична особа може стати власником земельної ділянки тощо.
Однак наявність у фізичної особи лише земельної правоздатності дає їй можливість стати власником земельної ділянки «пасивним» чином. Це означає, що фізична особа може набути право власності на землю, наприклад, шляхом успадкування. Однак така особа не може стати власником земельної ділянки на підставі договору купівлі-продажу, оскільки набуття права власності на землю на підставі купівлі-продажу потребує вчинення активних дій, які охоплюються цивільною дієздатністю. Цивільною дієздатністю фізичної особи є її здатність своїми діями набувати для себе цивільних прав і самостійно їх здійснювати, а також здатність своїми діями створювати для себе цивільні обов'язки, самостійно їх виконувати та нести відповідальність у разі їх невиконання (ст. ЗО ЦК України). Таким чином, цивільну дієздатність має фізична особа, яка усвідомлює значення своїх дій та може керувати
84
§ 4. Суб'єкти права власності на природні ресурси
ними. Лише за наявності цивільної дієздатності фізична особа може набути право власності шляхом власних активних дій — укладення договору купівлі-продажу, міни тощо.Що стосується набуття та реалізації права власності на землю, то такі дії може вчиняти фізична особа, яка має повну цивільну дієздатність. Повну цивільну дієздатність має фізична особа, яка досягла 18 років (повноліття) або вступила в шлюб (ст. 34 ЦК).
Земельний кодекс України за обсягом наданих прав на землю поділяє фізичних осіб на громадян України, іноземних громадян та осіб без громадянства. Найбільш повним обсягом прав щодо набуття землі у власність наділені громадяни України. Вони можуть мати у власності будь-які землі, які Земельний кодекс України дозволяє передавати у власність громадян. Іноземні громадяни та особи без громадянства як суб'єкти права власності на землю не мають права набувати у власність землі сільськогосподарського призначення. Землі сільськогосподарського призначення, прийняті ними у спадщину, протягом року підлягають відчуженню. А з земель несільськогосподарського призначення іноземні громадяни та особи без громадянства можуть набувати лише землі, на яких розташовані об'єкти нерухомого майна, що належать їм на праві приватної власності (ст. 81 ЗК). Отже, іноземні громадяни та особи без громадянства є суб'єктами права власності лише на земельні ділянки, на яких розташована будівля, споруда чи інша нерухомість. До таких земель належать земельні ділянки, призначені для житлового, дачного та гаражного будівництва, а також землі промисловості, транспорту, зв'язку тощо.
Юридичні особи як суб'єкти права приватної власності на землю мають право набувати земельні ділянки у власність для здійснення статутної діяльності. Цивільний кодекс України (ст. 81) поділяє юридичних осіб на два види: юридичні особи публічного права та юридичні особи приватного права. До юридичних осіб публічного права належать юридичні особи, створені розпорядчим актом Президента України, органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування. Юридичними особами приватного права вважаються юридичні особи, створені громадянами та/або юридичними особами приватного права. Суб'єктами права приватної власності на землю є юридичні особи приватного права. Юридичні особи публічного права можуть володіти землею на праві постійного користування та оренди.
85
Розділ IV. Право власності на природні ресурси
Крім цього, юридичні особи як суб'єкти права власності на землю поділяються на юридичних осіб України та іноземних юридичних осіб. За загальним правилом, юридичними особами України вважаються юридичні особи, створені (зареєстровані) в Україні відповідно до її законодавства. Однак з цього правила є винятки. Згідно зі ст. 117 Господарського кодексу (ГК) України, якщо засновниками (учасниками) створеної в Україні відповідно до її законодавства юридичної особи є лише іноземці (іноземні громадяни, особи без громадянства, іноземні юридичні особи), то така юридична особа вважається іноземною. А спільні підприємства, засновані за участю іноземних юридичних і фізичних осіб, можуть набувати право власності на земельні ділянки несільськогоспо-дарського призначення у випадках та в порядку, встановлених ЗК України для іноземних юридичних осіб (ст. 82).Поділ юридичних осіб як суб'єктів права власності на вітчизняні та іноземні має важливе значення. Юридичні особи України мають право набувати у власність всі види земель, які можуть знаходитись у приватній власності, крім земельних ділянок, які надаються для задоволення особистих потреб громадян. До останніх належать: земельні ділянки, призначені для індивідуального житлового, дачного і гаражного будівництва та ведення особистого селянського господарства.
Земельна правосуб'єктність іноземних юридичних осіб є значно вужчою. Так, згідно зі ст. 82 ЗК України набуття ними у власність земельних ділянок сільськогосподарського призначення не допускається, за винятком випадків отримання їх у спадщину. Однак землі сільськогосподарського призначення, отримані іноземними юридичними особами в спадщину, підлягають відчуженню протягом одного року. Що стосується земель несільськогосподарського призначення, то іноземні юридичні особи можуть набувати право власності на такі землі лише з метою здійснення інвестиційної діяльності: а) у межах населених пунктів у разі придбання об'єктів нерухомого майна та для спорудження об'єктів, пов'язаних із здійсненням підприємницької діяльності в Україні; б) за межами населених пунктів у разі придбання об'єктів нерухомого майна.
Що стосується можливості набуття у приватну власність інших, крім землі, природних ресурсів, то вони, по-перше, поки що істотно обмежені чинними законодавчими актами та, по-друге, тісно пов'язані з набуттям у приватну власність земельних ділянок, на
86
§ 5. Зміст права власності на природні ресурси
яких розташовані відповідні природні ресурси. Так, згідно зі ст. 56 ЗК землі лісового фонду можуть перебувати не тільки у державній та комунальній, а й у приватній власності. Однак цією ж статтею передбачено, що громадянам та юридичним особам за рішенням органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади можуть безоплатно або за плату передаватись у власність замкнені земельні ділянки лісового фонду загальною площею до 5 гектарів, якщо вони перебувають у складі угідь фермерських та інших господарств. Крім того, громадяни і юридичні особи мають право набувати у власність земельні ділянки деградованих і малопродуктивних угідь для заліснення, тобто для вирощування лісу, який перебуватиме у приватній власності зазначених осіб. Землі водного фонду також можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності. Однак, як передбачено ст. 59 ЗК, громадянам та юридичним особам за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування можуть безоплатно передаватись у власність замкнені природні водойми загальною площею до 3 гектарів.? 5. Зміст права власності на природні ресурси
Важливим напрямом забезпечення реалізації права власності на природні ресурси є здійснення його суб'єктами наданих їм прав та виконання покладених на них обов'язків власників природних ресурсів. З цією метою в цивільному, природоресурсному та екологічному законодавстві передбачені норми, які визначають обсяг прав та обов'язків власників земель, вод, лісів, надр та інших об'єктів природного світу.
У цілому зазначеним законодавством сприйнята цивілістична концепція змісту права власності, згідно з якою власникові належить тріада правомочностеи щодо володіння, користування та розпорядження об'єктом права власності. Таким чином, права власника земельної ділянки чи іншого об'єкта навколишнього світу — Це сукупність наданих йому законом суб'єктивних правомочностеи Щодо володіння, користування відповідним природним ресурсом.
Право власника об'єкта природи щодо володіння ним являє собою юридично забезпечену можливість утримувати територію, на якій розташований природний ресурс, земельну ділянку як свою влас-
87
Розділ IV. Право власності на природні ресурси
ну, позначити її межі не тільки межовими знаками встановленого зразка, а й природними (дерева, кущі) чи рукотворними (тин, рів тощо) об'єктами з метою регулювання чи повної заборони доступу інших осіб на відповідну територію чи земельну ділянку.Право користування об'єктом природи — це юридично надана власнику можливість безпосереднього чи через створену ним юридичну особу господарського та іншого використання земельних та інших природних ресурсів з метою отримання доходів та інших благ від їх корисних властивостей. Найбільш повно права власника щодо використання природного ресурсу визначені у земельному законодавстві. Так, згідно зі ст. 90 ЗК власник земельної ділянки, реалізуючи надане йому законом суб'єктивне право користування нею, має право:
самостійно господарювати на землі, вирощуючи сільськогос
подарські та інші культури, переробляючи вирощену продукцію чи
здійснюючи несільськогосподарську діяльність. Виключним пра
вом власника земельної ділянки є вибір способу її використання
відповідно до цільового призначення земельної ділянки. Органи
державної влади та місцевого самоврядування не мають права при
мушувати власника ділянки використовувати її певним чином, до
водити планові завдання чи іншим чином втручатися у здійснення
ним права користування земельною ділянкою. Водночас
суспільство зберегло за собою право здійснення державного, само
врядного та громадського контролю за використанням та охоро
ною земель з метою недопущення порушення норм земельного та
іншого законодавства. Власники земельних ділянок зобов'язані ви
конувати видані посадовими особами відповідних органів влади
приписи щодо припинення порушення вимог законодавства у га
лузі використання та охорони земель чи усунення наслідків зе
мельних правопорушень;споруджувати жилі будинки, виробничі та інші будівлі і спо
руди. Однак спорудження власником ділянки будівель і споруд мо
же здійснюватися з дозволу органів державного архітектурно-
будівельного контролю. Інакше таке спорудження вважатиметься
незаконним;вважати своєю власністю посіви і насадження сільськогоспо
дарських та інших культур та вироблену сільськогосподарську про
дукцію, зведені на земельній ділянці відповідно до чинного зако
нодавства будівлі та споруди. В земельному праві України діє пре-
§ 5. Зміст права власності на природні ресурси
зумпція належності власнику земельної ділянки розташованих на ній посівів, насаджень, будівель та споруд, якщо інше не передбачено виданим власником земельної ділянки актом чи угодою за його участю. Так, власник земельної ділянки може надати її в постійне користування чи оренду іншій особі. У разі надання органом влади земельної ділянки у постійне користування землекористувач відповідно до закону (ст. 95 ЗК) та акта (рішення) власника про надання ділянки в постійне користування набуває статусу особи, на яку поширюється дія презумпції суб'єкта права власності на посіви, насадження, будівлі та споруди, зведені ним на отриманій у постійне користування земельній ділянці. Якщо ж земельна ділянка передана в оренду, то на орендаря ділянки поширюється дія зазначеної вище презумпції, якщо в договорі оренди землі не зазначено інше;— використовувати в установленому порядку для власних потреб наявні на земельній ділянці загальнопоширені корисні копалини, торф, лісові насадження, водні об'єкти, а також інші корисні властивості землі. Це право власника земельної ділянки характеризується певними особливостями. По-перше, його об'єктом є не всі, а лише розташовані на земельній ділянці корисні копалини місцевого значення. їх перелік затверджений наказом Держкомгеології України від 9 червня 1994 р. «Про затвердження Переліку корисних копалин України місцевого значення». По-друге, власники земельних ділянок мають право використовувати корисні копалини місцевого значення, а також торф, лісові насадження, водні об'єкти та інші корисні властивості землі лише для власних потреб, тобто для (для зведення на земельній ділянці будівель та споруд, опалення житлових будинків, власного споживання води чи Для напування власної худоби тощо. Використання зазначених природних ресурсів власником земельної ділянки не для власних, а для інших потреб (для їх продажу чи виробництва певної продукції та матеріалів з метою продажу і т.п.) може здійснюватися лише після отримання додаткових дозволів відповідно до чинного законодавства. По-третє, згідно зі ст. 23 Кодексу України про над-Ра право власників земельних ділянок на використання розташованих на земельних ділянках ряду природних ресурсів для власних потреб обмежене ще й певними просторовими межами. Так, вони можуть видобувати для своїх господарських та побутових потреб корисні копалини місцевого значення і торф загальною глибиною Розробки до двох метрів і прісні підземні води до 20 метрів.
89
Розділ IV. Право власності на природні ресурси
Право розпорядження об'єктом природи — законодавчо закріплена можливість власника відповідної території чи земельної ділянки, на якій розташований об'єкт природи, вирішувати їх юридичну долю шляхом вчинення дій, які не суперечать нормам чинного законодавства. Однак фактично таким правом наділені лише власники земельних ділянок, а також окремих природних ресурсів, які можуть перебувати у приватній власності. Згідно зі ст. 90 ЗК власник земельної ділянки має право: відчужувати земельну ділянку на підставі договору купівлі-продажу, міни, дарування та інших цивільно-правових угод; передавати її в оренду; передавати земельну ділянку в заставу (іпотека); передати земельну ділянку в спадщину шляхом написання заповіту та посвідченням його відповідно до вимог Цивільного кодексу України. Слід також відмітити, що порушені права власників земельних ділянок підлягають відновленню в порядку, встановленому законом. При цьому власники ділянок мають право на відшкодування збитків, завданих порушенням права власності на земельну ділянку.Об'єктом права власності на землю є земельна ділянка. Всі землі, навіть ті, які перебувають у державній чи комунальній власності, поділені на земельні ділянки, які є об'єктом права власності та інших прав на землю. Згідно зі ст. 79 ЗК земельна ділянка являє собою частину земної поверхні з установленими межами, певним місцем розташування, з визначеними щодо неї правами. Тобто земельна ділянка — це частина земної поверхні, яка: 1) по всьому периметру відмежована від решти земної поверхні лінією, що закріплюється межовими знаками встановленого зразка; 2) розміщена за певною поштовою адресою (в населеному пункті) або має інше юридично значуще позначення місця свого розташування на земній поверхні (за межами населених пунктів); 3) віднесена до певної категорії земель, має встановлене відповідно до законодавства цільове призначення та є об'єктом земельних прав громадян, юридичних осіб, територіальних громад чи держави.
Визначення земельної ділянки як частини земної поверхні не означає, що права власника ділянки поширюються лише на горизонтальну площину земної поверхні. Згідно зі ЗК (ст. 79) право власності на земельну ділянку поширюється в її межах на поверхневий (ґрунтовий) шар, а також на водні об'єкти, ліси та багаторічні насадження, які на ній знаходяться. Більше того, якщо на земельній ділянці зведена житлова, виробнича чи інша будівля чи
90
Рекомендована література
споруда, то права власника ділянки поширюються й на простір, що знаходиться над та під поверхнею ділянки та зайнятий будівлею чи спорудою (у висоту і на глибину).Що стосується об'єктів права власності на інші природні ресурси, то, як правило, ними виступають частини відповідних природних ресурсів, які оточені (відмежовані) іншими природними ресурсами. Наприклад, межі ріки чи іншої водойми визначаються її місцем стикання з сушею (дном та береговою смугою). Однак ті об'єкти природного світу, які перебувають у виключній власності держави, є інтегрованим (неподільним) об'єктом права власності (наприклад, надра). їх поділ на окремі частини зумовлений не необхідністю їх відокремлення як об'єктів права власності, а як об'єктів права користування, права концесії тощо.
Таким чином, правова регламентація відносин власності на природні ресурси характеризується різним рівнем залучення природних ресурсів у сферу ринкових відносин. Щодо цього найбільш розвинутим, внутрішньо узгодженим та послідовним є правове регулювання відносин земельної власності. Що стосується роботи стосовно вдосконалення власнісного статусу інших природних ресурсів, то вона є вимогою часу.
Рекомендована література
Домашенко М. В., Рубаник В. Є. Власність і право власності:
Нариси з історії, філософії, теорії і практики регулювання відно
син власності в Україні. — X., 2002.Земельне право. Академічний курс / За ред. В. І. Семчика та
П. Ф. Кулинича. - К., 2001.Земельне право України / За ред. М. В. Шульги. — К., 2004.
Земельное право Украиньї / Под ред. А. А. Погребного и
И. И. Каракаша. - К., 2002.Земельний кодекс України. Науково-практичний коментар /
За ред. В. І. Семчика. — К., 2003.Костицький В. В. Екологія перехідного періоду: право, держа
ва, економіка. — К., 2001.Крассов О. И. Право частной собственности на землю. — М.,
2000.91
Розділ IV. Право власності на природні ресурси
Пересунько С. І. Право державної власності в Україні (історія,
сучасність, перспективи). — Кіровоград, 1998.Право власності в Україні / За ред. О. В. Дзери та Н. С. Куз-
нєцової. — К., 2000.
Право власності та господарювання у сільському госпо
дарстві / За ред. В. І. Семчика. — К., 2001.Рубаник В. Є. Інститут права власності в Україні: проблеми
зародження, становлення й розвитку до 1917 року. — X., 2002.Шульга М. В. Актуальньїе правовьіе проблеми земельних от-
ношений в современньїх условиях. — X., 1998.
92
.
Розділ V Право природокористування
§ 1. Поняття права природокористування та його види
Відносини людини з природою мають різнобічний характер. Протягом всієї історії людина задовольняла свої потреби або за рахунок використання природи, її ресурсів чи властивостей, або у взаємодії з нею. З часом форми відносин людини з природою ускладнювались, ставали все більш різноплановими. Для того щоб надати організованості цим відносинам, уникнути нищівної експлуатації природних ресурсів, запобігти їх вичерпанню і забезпечити раціональне використання і відтворення, була потрібна правова регламентація. Право природокористування виникло у відповідь на ці потреби.
Право природокористування можна розглядати у різних ракурсах. У об'єктивному розумінні право природокористування сьогодні являє собою правовий інститут екологічного права, що регулює суспільні відносини в сфері забезпечення ефективного раціонального використання людиною природних ресурсів, природних об'єктів та природних умов. Правові норми, які формують відповідний інститут екологічного права, містяться як у комплексному екологічному законодавстві (інтегровані норми), так і в при-родоресурсному законодавстві (диференційовані норми). Причому масив відповідних норм у природоресурсному (земельному, водному, лісовому, гірничому, фауністичному та ін.) законодавстві значно перевищує відповідні норми інтегрованого регулювання. Це свідчить про те, що користування різними природними ресурсами має свої суттєві особливості, що знаходять відображення в праві.
93
Розділ V. Право природокористування
Право природокористування можна розглядати також у суб'єктивному розумінні, тобто як право конкретного суб'єкта використовувати природні ресурси, природні об'єкти чи природні умови для задоволення певних потреб. Таке право належить власникові або іншій особі. Оскільки право використовувати належні об'єкти власності є однією з правомочностей, які має власник, то можна стверджувати, що суб'єктивне право природокористування слід розглядати як елемент права власності. З іншого боку, право природокористування є похідним від права власності, тобто надання природного об'єкта в користування завжди відбувається за ініціативою (за участю) власника чи уповноважених ним осіб (органів). Власник не втрачає правомочності щодо користування природними ресурсами або об'єктами, він може лише передати таке право на певних умовах іншій особі (за договором, ліцензією тощо).Можна оцінювати право природокористування і як правовідносини, тобто врегульований правом комплекс прав та обов'язків, що належать суб'єктам природокористування в конкретних суспільних відносинах щодо використання земельної ділянки, водного об'єкта, лісового масиву, ділянки надр, мисливського угіддя, об'єкта природно-заповідного фонду тощо.
Право природокористування як комплексний правовий інститут поділяється на види, що відповідно до норм екологічного законодавства здійснюється за різними класифікаційними ознаками. Так, за типом природного об'єкта, який використовується, право природокористування поділяється на:
право землекористування;
право водокористування;
право надрокористування;
право лісокористування;
право користування об'єктами тваринного світу;
право користування об'єктами рослинного світу (мелісовою рос
линністю);право користування територіями та об'єктами природно-за
повідного фонду.Переважно право природокористування поширюється на конкретний природний об'єкт чи конкретний тип природного ресурсу. Лише право користування територіями та об'єктами природно-
94
§ 2. Право загального та право спеціального природокористування
заповідного фонду має комплексний характер, тобто відповідне право поширюється на цілісний природний комплекс у межах території (акваторії) об'єкта природно-заповідного фонду, наданого в користування. Серед видів права природокористування, виділених нами за вказаною ознакою, ми не назвали право користування атмосферним повітрям. Річ у тому, що сучасне екологічне законодавство України, насамперед Закон «Про охорону атмосферного повітря» (в ред. від 2001 р.) регулює виключно відносини атмосфе-роохоронного спрямування. Мета регулювання використання атмосферного повітря як ресурсу основного виробничого призначення містилась у преамбулі й тексті цього закону від 1992 р., але згодом була вилучена з нього як декларативна, оскільки ніяких нормативів чи стандартів, які регулювали б відповідну сферу, так і не було встановлено.За поширеністю і правовими підставами виникнення розрізняється право загального і право спеціального природокористування. За строками, на які надається право природокористування, виділяється право постійного і право тимчасового природокористування. Різний рівень охоронного режиму встановлений для користування природними ресурсами загальнодержавного і місцевого значення. За способами виникнення право природокористування поділяється на первинне і вторинне (щодо землі, води, лісів). За ознакою можливості доступу до відповідного природного об'єкта інших користувачів законодавство виділяє відокремлене та невідокремлене природокористування. Можливий поділ права природокористування на види і за іншими класифікаційними критеріями.
Зупинимось на визначальних ознаках деяких із виділених видів природокористування, що є найбільш характерними для використання всіх або більшості природних ресурсів.
? 2. Право загального та право спеціального природокористування
Необхідність розмежування права загального і права спеціального природокористування зумовлена тим, що в процесі спеціального природокористування природні ресурси піддаються значно більшому тиску, навантаженню, а їх використання суттєво переви-
95
Розділ V. Право природокористування
щує за обсягами таке, що має місце при загальному природокористуванні. Одночасно створюється більша загроза заподіяння шкоди довкіллю, а через нього — стану здоров'я населення та збереженню всього біологічного та ландшафтного різноманіття. Тому в праві України зроблено спробу виробити механізми правової регламентації права спеціального природокористування, його відмежування від загального.До початку 90-х років використання природних ресурсів у нашій країні було безоплатним, а природокористування, яке ми сьогодні називаємо загальним, практично не регламентувалося. Все це базувалося на концепції невичерпності природних багатств і створювало передумови для їх нищівної експлуатації.
Уперше поділ права природокористування на загальне і спеціальне був здійснений Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища» (ст. 38). Було встановлено загальні ознаки відповідних видів природокористування, притаманні праву користування всіма природними ресурсами, і визначено особливості здійснення цього права.
Право загального природокористування гарантується всім громадянам для задоволення життєво необхідних потреб (естетичних, оздоровчих, рекреаційних, матеріальних тощо) безоплатно, без закріплення цих ресурсів за окремими особами, надання відповідних дозволів, за винятком обмежень, передбачених законодавством України.
У порядку спеціального використання природних ресурсів громадянам, підприємствам, установам і організаціям надаються у володіння, користування або оренду природні ресурси на підставі спеціальних дозволів, зареєстрованих у встановленому порядку, за плату для здійснення виробничої та іншої діяльності.
Відповідний поділ природокористування на загальне та спеціальне міститься сьогодні й у більшості природоресурсних актів законодавства України. Так, здійснення використання вод у порядку загального і спеціального природокористування регламентується статтями 46—50 Водного кодексу України. Порядок використання лісових ресурсів у порядку загального і спеціального природокористування встановлений статтями 48—51 та іншими Лісового кодексу України. Поділ права користування об'єктами тваринного світу на загальне і спеціальне здійснений також Законом України «Про тваринний світ» (статті 10, 16—18, 27). А можливість 96
§ 2. Право загального та право спеціального природокористування
використання природних рослинних ресурсів у порядку загального або спеціального користування визначена Законом України «Про рослинний світ» (статті 8—13).Право загального природокористування є загальнодоступним, тобто гарантується всім фізичним особам, причому не лише громадянам України, а всім особам, які перебувають на її території, незважаючи на правові підстави такого перебування. Для суб'єктів загального використання природних ресурсів законодавство не встановлює ніяких вікових обмежень. Його метою є задоволення життєво необхідних потреб (естетичних, оздоровчих, рекреаційних, культурно-освітніх, матеріальних тощо). Воно здійснюється безоплатно, без закріплення природних об'єктів за окремими особами і без надання відповідних дозволів, за винятком обмежень, передбачених законодавством України.
Відповідно до ст. 47 Водного кодексу України загальне водокористування здійснюється громадянами для задоволення таких потреб, як купання, плавання на човнах, любительське та спортивне рибальство, водопій тварин, забір води з водойм без застосування споруд і технічних пристроїв і з криниць.
Право загального лісокористування регулюється ст. 49 Лісового кодексу України. Громадяни мають право вільно перебувати в лісах, безоплатно збирати для власного споживання дикорослі трав'янисті рослини, квіти, ягоди, горіхи, інші плоди, гриби.
Загальне використання об'єктів тваринного світу регламентується Законом України «Про тваринний світ» та іншими актами законодавства України. Згідно зі ст. 16 цього закону передбачено такі види загального використання об'єктів тваринного світу, як:
любительське та спортивне рибальство у водних об'єктах за
гального користування в межах встановлених законодавством об
сягів безоплатного вилову;використання корисних властивостей життєдіяльності тва
рин — природних санітарів середовища, запилювачів рослин тощо;використання об'єктів тваринного світу в наукових, культур
но-освітніх, виховних, естетичних та інших цілях, не заборонених
законом.Особливості загального використання природних рослинних ресурсів передбачені ст. 9 Закону України «Про рослинний світ». У порядку загального використання громадяни можуть збирати лікарську і технічну сировину, квіти, ягоди, плоди, гриби та інші
4 5-200 97
Розділ V. Право природокористування
харчові продукти для задоволення власних потреб, а також використовувати ці ресурси в рекреаційних, оздоровчих, культурно-освітніх та виховних цілях. Правила загального використання природних рослинних ресурсів затверджуються центральним органом виконавчої влади у галузі охорони навколишнього природного середовища.Законодавство України містить вичерпний перелік видів приро-докористувань, які можуть здійснюватися на засадах загального. Водночас відповідно до ст. 38 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» законодавством можуть передбачатись обмеження права загального природокористування. Такі обмеження, як правило, регулюються природоресурсним (водним, лісовим, фауністичним, флористичним та іншим) законодавством і стосуються умов загального природокористування, їх строків чи територіальних меж. Зробимо короткий огляд обмежень, які накладаються законодавством України на загальне використання природних ресурсів.
Водне законодавство передбачає два випадки обмеження права загального водокористування: з метою охорони життя і здоров'я громадян та навколишнього природного середовища та на водних об'єктах, переданих в оренду. Механізм обмеження права загального водокористування з метою охорони життя і здоров'я громадян такий: відповідне питання може бути ініційоване державними органами охорони навколишнього природного середовища, водного господарства, санітарного нагляду чи іншими спеціально уповноваженими контрольними органами, які готують подання до районної (міської) ради. На підставі цього подання відповідна місцева рада приймає рішення про обмеження права загального природокористування водними об'єктами на своїй території. При цьому визначаються місця, де забороняється купання, плавання на човнах, забір води тощо. Законодавство передбачає обов'язок місцевих рад інформувати населення про своє рішення щодо обмеження загального водокористування в засобах масової інформації.
Особливий обмежувальний режим загального водокористування на водних об'єктах, що передані в оренду, може бути встановлений первинним водокористувачем за погодженням з органом, який надав водний об'єкт в оренду. На первинному водокористувачеві в цьому випадку лежить і обов'язок інформування населення щодо такого режиму (аж до заборони загального водокористування на
98
§ 2. Право загального та право спеціального природокористування
водному об'єкті, наданому в оренду). Якщо первинним природоко-ристувачем або місцевою радою не встановлено спеціальних обмежувальних правил, загальне природокористування на орендованому об'єкті визнається дозволеним без обмежень (ст. 47 Водного кодексу України).Загальне лісокористування може бути обмежене в кількох випадках. Перша група таких обмежень загального лісокористування стосується територій та об'єктів природно-заповідного фонду та деяких інших категорій природних територій, що особливо охороняються. Обмеження права загального лісокористування можуть накладатися: а) за способами природокористування (наприклад, способами, що завдають шкоди відтворенню природних ресурсів), б) за видами (наприклад, заборона випасання худоби, полювання, рибальства тощо), в) за строками (в певний період року, в період гніздування птахів, у нічний час тощо).
Відповідні обмеження передбачені Законом України «Про природно-заповідний фонд України» і передусім стосуються територій природних заповідників, заповідних зон біосферних заповідників, заказників, ботанічних садів, дендрологічних, зоологічних парків і парків — пам'яток садово-паркового мистецтва. Спеціальні обмеження загального лісокористування на конкретних територіях і об'єктах природно-заповідного фонду можуть встановлюватися також положеннями про ці території чи об'єкти.
Загальне використання об'єктів тваринного світу здійснюється з такими обмеженнями:
забороняється вилучення об'єктів тваринного світу з природ
ного середовища (за винятком любительського та спортивного ри
бальства у водних об'єктах загального користування);забороняється знищення тварин, руйнування їхнього житла
та інших споруд (нір, хаток, лігв, гнізд, мурашників, бобрових за
гат тощо), порушення середовища існування тварин і погіршення
умов їх розмноження.Законодавство про рослинний світ також містить кілька обмежень та заборон, що поширюються на загальне використання рослинних ресурсів.
Забороняється:
— збирання в порядку загального використання дикорослих
Рослин, віднесених до переліку наркотичних, їх плодів, насіння,
післяжнивних залишків, відходів сировини тощо;99
Розділ V. Право природокористування
— торгівля лікарськими і декоративними видами рослин та їх частинами (корені, стебла, плоди тощо), зібраними в порядку загального використання природних рослинних ресурсів.Загальне використання природних рослинних ресурсів може бути також обмежене у разі їх виснаження, різкого зменшення популяційної та ценотичної різноманітності тощо. Механізм обмежень аналогічний тому, що встановлений для обмеження права загального водокористування у випадках загрози здоров'ю чи стану навколишнього природного середовища. Таке обмеження накладається Радою міністрів АРК, місцевими органами виконавчої влади, органпми місцевого самоврядування, спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади у галузі охорони навколишнього природного середовища чи іншими спеціально уповноваженими центральними органами виконавчої влади відповідно до їх компетенції.
Таким чином, нами розглянуто всі види загального використання природних ресурсів, які на сьогодні відомі законодавству України, а також обмеження, які можуть бути накладені на режим загального природокористування. В усіх інших (крім перерахованих) випадках використання природних ресурсів в Україні здійснюється в порядку спеціального природокористування.
У порядку спеціального використання природних ресурсів громадянам, підприємствам, установам і організаціям надаються у володіння, користування або оренду природні ресурси на підставі спеціальних дозволів, зареєстрованих у встановленому порядку, за плату для здійснення виробничої та іншої діяльності, а у випадках, передбачених законодавством України, — на пільгових умовах (частина третя ст. 38 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»).
Спеціальне використання природних ресурсів можна здійснювати не тільки на ділянках, наданих у користування, а й на ділянках, що належать особам на праві власності. Наприклад, здійснення полювання на земельних ділянках, що належать юридичній чи фізичній особі на праві власності, але входять до складу мисливських угідь, є видом спеціального використання об'єктів тваринного світу і вимагає плати та здійснення всіх необхідних юридичних актів.
На відміну від права загального природокористування правом спеціального природокористування наділяється спеціальний
100
§ 2. Право загального та право спеціального природокористування
суб'єкт. Особливості його правосуб'єктності визначаються законодавством України. Ним може бути як юридична особа (підприємство, установа, організація), так і фізична особа (в тому числі приватний підприємець). Для здійснення права спеціального природокористування для фізичної особи вимагається досягнення певного віку (як правило, 18 років — віку повної цивільної дієздатності, якщо інше не встановлено законом).Правовою передумовою надання відповідного права юридичній особі, або приватному підприємцю є акт державної реєстрації суб'єкта підприємництва (в певних випадках — закріплення в статуті юридичної особи або в реєстраційному свідоцтві певного виду діяльності, що потребує спеціального використання природних ресурсів). Для здійснення права полювання необхідно попередньо отримати правовий статус мисливця, тобто мати мисливський квиток. А для отримання права спеціального лісокористування (наприклад, права заготівлі деревини), а також для більшості видів спеціального використання надр слід попередньо отримати в користування земельну ділянку, належним чином оформивши таке надання (державний акт, договір тощо). Інколи для отримання права на спеціальне природокористування спеціальна право-суб'єктність не вимагається. Так, лісовий квиток на право збирання в лісі квітів, лікарської сировини чи інших дикорослих лісових рослин може придбати будь-який громадянин, навіть якщо він не є суб'єктом підприємницької діяльності.
Важливою ознакою права спеціального природокористування є мета, з якою воно здійснюється. За загальним правилом, у процесі спеціального природокористування природні ресурси використовуються в обсягах, що перевищують потреби особистого споживання. Така діяльність розрахована на комерціалізацію її результатів й отримання від неї прибутку.
Правовою підставою здійснення права спеціального природокористування є спеціальний дозвіл на використання конкретних природних ресурсів у межах затверджених лімітів, що видається компетентним державним органом (органами Мінприроди, Держнаглядохо-ронпраці, Укрдержрибгоспу, Держкомлісгоспу), органами місцевого самоврядування (щодо природних ресурсів місцевого значення) або власником (користувачем) природного ресурсу (зокрема, користувачами мисливських угідь). Формою такого дозволу найчастіше є ліцензія, але існують й інші модифікації відповідних правових
101
Розділ У. Право природокористування
актів: відстрільна картка (на право полювання), лісорубний квиток (ордер) або лісовий квиток (на право лісокористування), інші види дозволів. Положення про порядок видачі дозволів на спеціальне використання природних ресурсів затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 10 серпня 1992 р.Спеціальне природокористування здійснюється на платній основі. Практично за всі види спеціального використання природних ресурсів стягується відповідна плата (збори), розміри і порядок стягнення яких визначаються Кабінетом Міністрів України.
Надання права спеціального природокористування супроводжується закріпленням певного природного ресурсу (об'єкта) чи його частини за конкретним суб'єктом. Це може бути відокремлене природокористування, що оформлюється шляхом прямого надання в користування, зокрема, земельної ділянки лісового фонду (для заготівлі деревини), гірничого відводу (для геологорозвідувальних робіт, добування корисних копалин чи іншого спеціального надро-користування), ділянки водного фонду (наприклад, для риборозведення). У випадку невідокремленого спеціального природокористування встановлюються лише територіальні обмеження на здійснення відповідного права (наприклад, здійснення права полювання в межах певного мисливського угіддя чи збирання дикорослої лісової рослинності в межах певної ділянки лісового фонду).
Однією з важливих ознак права спеціального природокористування є його здійснення переважно з використанням технічних пристроїв або споруд. Такі пристрої (споруди), як правило, не використовуються в процесі загального користування, що визначає порівняльні масштаби впливів на природні ресурси в одному і другому випадках.
Не містить поділу на загальне і спеціальне природокористування земельне, гірниче та атмосфероохоронне законодавство. Таку позицію законодавця легко обгрунтувати. Зокрема, користування надрами, на нашу думку, не може здійснюватися в порядку загального природокористування. Щоправда, інколи до права загального використання надр відносять право землевласників і землекористувачів на видобування в межах належних (наданих) їм земельних ділянок корисних копалин місцевого значення, торфу і прісних підземних вод до певної глибини залягання (ст. 23 Кодексу України про надра, ст. 90 та 95 ЗК України). Хоча таке добування не потребує отримання спеціальних дозволів (ліцензій) та гірничого
102
§ 2. Право загального та право спеціального природокористування
відводу, воно не може бути визнане таким, що здійснюється в порядку загального природокористування, оскільки реалізація цього права обмежена за суб'єктним складом (тільки землевласники чи землекористувачі) і за територіальною ознакою (в межах наданих їм земельних ділянок).Користування земельними ресурсами також у більшості випадків можливе лише на умовах спеціального використання. З певною мірою умовності можна стверджувати, що наближаються до статусу природних ресурсів загального користування землі житлової та громадської забудови, до яких відповідно до ст. 38 ЗК України належать земельні ділянки в межах населених пунктів, які використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об'єктів загального користування. Такі землі використовуються відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням державних стандартів і норм, регіональних та місцевих правил забудови. Однак розміщена на відповідних землях житлово-комунальна інфраструктура призначена для обслуговування насамперед населення відповідних мікрорайонів і навряд чи може розглядатись як об'єкт загального користування в повному розумінні.
Ще ближчим до права загального використання природних ресурсів є землекористування на деяких категоріях земель загального користування населених пунктів: майданах, вулицях, проїздах, шляхах, набережних, пляжах, парках, скверах, бульварах тощо. Це землі комунальної власності, які відповідно до ст. 83 ЗК України, належать відповідним територіальним громадам. Однак, виходячи з букви закону, можна зробити висновок, що і ці землі прямо не віднесені до природних ресурсів загального користування.
Відсутність у законодавстві поділу права використання атмосферного повітря на загальне та спеціальне знаходить цілком природне пояснення в тому, що не підлягає правовій регламентації загальне право кожного використовувати атмосферне повітря для забезпечення життєдіяльності людського організму. З іншого боку, До цього часу не напрацьовані правові критерії використання атмосферного повітря як сировини основного виробничого призначення, що застосовується в технологічних процесах деяких виробництв (наприклад, на теплових електростанціях).
Виходячи з аналізу права загального і спеціального природоко-
103
Розділ V. Право природокористування
ристування, можна надати порівняльну характеристику їх ознак, яку для зручності подаємо у вигляді такої таблиці:
ОзнакаПраво загального природокористування
Право спеціального природокористування
Суб 'єктМета
не-
всі без винятку громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, що перебувають на території України
задоволення життєво обхідних потреб
спеціальний суб'єкт, що визначений законодавством: як правило, господарюючий суб'єкт (фізична чи юридична особа), що використовує природні ресурси в процесі виробничої та іншої діяльності
як правило, отримання прибутку
ПлатністьПравові підстави виникнення права
Закріплення природних ресурсів чи об'єктів за користувачами
Використання технічних пристроїв чи споруд у процесі природокористування
здійснюється безоплатно
закон
не здійснюється
як правило, не використовуються
здійснюється за плату
спеціальні дозволи (ліцензії), що видаються компетентними державними органами, власниками (користувачами) природних об'єктів, чи інші юридичні акти
як правило, здійснюється
як правило, використовуються
Особливості спеціального використання кожного природного ресурсу нами будуть розглянуті в особливій частині цього підручника. Метою ж даного розділу є формування базових уявлень про специфіку і відмінності права загального та спеціального природокористування.104
§ 3. Постійне та тимчасове природокористування
? 3. Постійне та тимчасове природокористуванняЗа ознакою терміну, на який природні ресурси (об'єкти, їх частини) надаються в користування, розрізняється постійне і тимчасове природокористування.
Правом постійного природокористування визнається володіння і користування природною ділянкою без заздалегідь установленого строку.
Земельний кодекс України, інші акти земельного законодавства визначають умови надання в постійне користування земель та реалізації відповідного права. Виділимо основні з них:
в постійне користування передаються лише земельні ділянки,
що перебувають у державній або комунальній власності;таке право може набуватися тільки юридичними особами;
право постійного землекористування надається лише підпри
ємствам, установам та організаціям державної чи комунальної
форм власності, а також відповідно до змін, внесених до частини
другої ст. 92 ЗК України Законом України від 12 травня 2004 р. —
громадським організаціям інвалідів України, їх підприємствам
(об'єднанням), установам та організаціям;громадяни та юридичні особи, які мали в постійному корис
туванні земельні ділянки до прийняття ЗК України 2001 р., але
згідно з ним не можуть мати їх на такому праві, повинні до 1 січня
2005 р. переоформити у встановленому порядку право власності
або право оренди на них (п. 6 перехідних положень ЗК України);в постійне користування можуть передаватися землі не тільки
сільськогосподарського призначення, а й лісового, водного фондів,
природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного при
значення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного при
значення тощо;право постійного природокористування за статусом набли
жається до права власності, однак постійний землекористувач, на
відміну від власника, не може на свій розсуд розпоряджатися на
даною йому природною ділянкою: продати її, закласти, подарува
ти тощо. Ніякі юридичні дії, пов'язані з природними об'єктами
Державної та комунальної власності, що знаходяться в постійному
користуванні, неможливі без участі власника або без його фор
мальної згоди (від його імені — органів державної влади чи місце
вого самоврядування);105
Розділ V. Право природокористування
право постійного користування земельною ділянкою виникає
після одержання її користувачем документа, що посвідчує відпо
відне право, та його державної реєстрації (ст. 125 ЗК України);
документом, що посвідчує право постійного користування земель
ною ділянкою, так само як і право власності на землю, є держав
ний акт (ст. 126 ЗК України), форма якого затверджена Постано
вою Верховної Ради України від 13 березня 1992 р. «Про форми
державних актів на право власності на землю і право постійного
користування землею»;надання земельних ділянок юридичним особам у постійне
користування здійснюється на підставі рішень органів виконавчої
влади та органів місцевого самоврядування за проектами відведен
ня цих ділянок (ст. 123 ЗК України);земельні ділянки, надані у постійне користування, можуть
вилучатися для суспільних та інших потреб за рішенням органів
державної влади та місцевого самоврядування в порядку, що вста
новлюється статтями 149—151 ЗК України;у разі ліквідації державного чи комунального підприємства,
установи, організації землі, які перебувають у їх постійному кори
стуванні, за рішенням відповідного органу виконавчої влади або
органу місцевого самоврядування переводяться до земель запасу
або надаються іншим громадянам та юридичним особам для вико
ристання за їх цільовим призначенням (ст. 24 ЗК України).Стаття 123 ЗК України встановлює процедуру надання в постійне користування земельних ділянок. Юридична особа, зацікавлена в одержанні земельної ділянки в постійне користування із земель державної або комунальної власності, звертається з відповідним клопотанням до районної, Київської чи Севастопольської міських державних адміністрацій або сільської, селищної, міської ради. До цього клопотання додаються документи, що обґрунтовують її розмір, призначення та місце розташування.
Відповідний орган державної влади або орган місцевого самоврядування розглядає клопотання у місячний строк і надає згоду на розроблення проекту відведення земельної ділянки. Після цього юридична особа, що бажає отримати земельну ділянку в постійне користування, замовляє проект відведення відповідної ділянки. Умови і строки розроблення таких проектів визначаються договором, укладеним замовником з виконавцем цих робіт. Проект відведення земельної ділянки погоджується із землекористува-
106
§ 3. Постійне та тимчасове природокористування
чем, органом по земельних ресурсах, природоохоронним і санітарно-епідеміологічним органами, органами архітектури та охорони культурної спадщини і після одержання висновку державної землевпорядної експертизи по об'єктах, які їй підлягають, подається до відповідної державної адміністрації або сільської, селищної, міської ради, які розглядають його у місячний строк і в межах своїх повноважень приймають рішення про надання земельної ділянки.Відмову органів місцевого самоврядування або органів виконавчої влади у наданні земельної ділянки в користування або залишення клопотання без розгляду може бути оскаржено в судовому порядку.
Відповідно до земельного і лісового законодавства (зокрема, ст. 57 ЗК України, ст. 9 Лісового кодексу України) у постійне користування землі лісового фонду можуть надаватись лише у випадках, передбачених законодавством, а саме:
спеціалізованим лісогосподарським підприємствам, іншим
підприємствам, установам, організаціям, у яких створено
спеціалізовані підрозділи, для ведення лісового господарства, а та
кож спеціального використання лісових ресурсів, потреб мис
ливського господарства, культурно-оздоровчих, рекреаційних,
спортивних і туристичних цілей та проведення науково-дослідних
робіт;фермерським господарствам — якщо ці земельні ділянки
лісового фонду не перевищують 5 гектарів і входять до складу
відповідного господарства.Землі водного фонду можуть надаватись у постійне користування лише спеціалізованим державним підприємствам чи підрозділам. Згідно зі ст. 59 ЗК України та ст. 85 Водного кодексу України постійне користування землями водного фонду дозволяється водогосподарським спеціалізованим організаціям, іншим підприємствам, установам, організаціям, в яких створено спеціалізовані служби по догляду за водними об'єктами, прибережними захисними смугами, смугами відведення, береговими смугами водних шляхів, гідротехнічними спорудами та їх підтриманню в належному стані.
Тимчасовим визнається природокористування, термін якого заздалегідь обумовлений.
У тимчасове користування можуть передаватися земельні ділянки, ділянки надр, лісу, водні об'єкти, мисливські угіддя. У тимча-
107
Розділ V. Право природокористування
сове користування можуть передаватись як ті ділянки, що перебувають у державній чи комунальній власності, так і ті, що знаходяться у приватній власності.Законодавство поділяє тимчасове природокористування на довгострокове і короткострокове і встановлює граничні терміни для обох цих видів. Так, у короткострокове користування лісові та водні ресурси можуть надаватися на строк до трьох років, у довгострокове — від трьох до 25 (ст. 9 Лісового кодексу України, ст. 50 Водного кодексу України). Для землі та надр встановлені інші терміни короткострокового і довгострокового користування, а саме: для землі відповідно — до п'яти і до 50 років (ст. 93 ЗК України), для надр відповідно — до п'яти і до 20 (ст. 15 Кодексу України про надра). Лише щодо мисливських угідь закон встановлює нижню межу строку тимчасового користування — не менше 15 років. Це пов'язано з необхідністю забезпечити раціональне ефективне використання мисливських угідь їх користувачами, створити перешкоди споживацькому підходу до використання мисливської фауни, стимулювати користувачів мисливських угідь до здійснення заходів щодо відтворення тваринного світу, до дбайливого ставлення до природних ресурсів.
Практично щодо всіх природних ресурсів законодавство надає можливість продовження строків тимчасового природокористування. Таке продовження, як правило, пов'язується з виробничою необхідністю і обмежується ще одним строком відповідно короткострокового або довгострокового тимчасового природокористування.
Не містить відповідних обмежень законодавство про надра. Стаття 15 Кодексу України про надра передбачає лише, що в разі необхідності строки тимчасового користування надрами можуть бути продовжені. Це означає, що таке продовження може бути здійснено неодноразово.
Граничні розміри природних ділянок, що надаються у тимчасове користування, встановлено природоресурсним законодавством. При цьому пункт 7 перехідних положень ЗК України містить норму, важливу для утвердження принципу стабільності в регулюванні земельних відносин в Україні: громадяни та юридичні особи, що одержали у тимчасове користування, в тому числі на умовах оренди, земельні ділянки у розмірах, що були передбачені раніше чинним законодавством, зберігають права на ці ділянки.
Природні ресурси (об'єкти) можуть надаватись у тимчасове ко-
108
г
§ 3. Постійне та тимчасове природокористування
ристування на правах оренди. Земельні ділянки передаються у тимчасове користування виключно на правах оренди. Це стосується і земельних ділянок лісового та водного фондів.Так, відповідно до ст. 57 ЗК України земельні ділянки лісового фонду за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування надаються на умовах оренди підприємствам, установам та організаціям, у яких створено спеціалізовані лісогосподарські підрозділи, для ведення лісового господарства, спеціального використання лісових ресурсів і для потреб мисливського господарства, культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних, туристичних цілей, проведення науково-дослідних робіт тощо.
А земельні ділянки прибережних захисних смуг, смуг відведення і берегових смуг водних шляхів, а також озера, водосховища, інші водойми, болота та острови із земель водного фонду можуть передаватися на умовах оренди для сінокосіння, рибогосподарських потреб, культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей, проведення науково-дослідних робіт тощо громадянам та юридичним особам. Використання земельних ділянок водного фонду для рибальства дозволяється здійснювати за згодою їх власників або за погодженням із землекористувачами (ст. 59 ЗК України).
Орендні відносини щодо землі порівняно з відповідними відносинами щодо інших природних ресурсів, більш детально регламентовані.
Особливості права оренди земельних ділянок регулюються ЗК України, ЦК України, Законом України «Про оренду землі» (від 1998 р. у ред. Закону України від 2003 р. із наступними змінами), іншими актами законодавства України.
Статтею 93 ЗК України та ст. 1 Закону «Про оренду землі» оренда земельної ділянки визначається як засноване на договорі строкове платне володіння та користування земельною ділянкою, необхідною орендареві для провадження підприємницької та іншої
ДІЯЛЬНОСТІ.
З аналізу законодавства можна виділити визначальні ознаки права оренди земельних ділянок:
— правовою підставою виникнення цього права є договір оренди землі, тобто угода сторін про взаємні зобов'язання, відповідно До яких орендодавець за плату передає орендареві у володіння і користування земельну ділянку для господарського використання на
109
Розділ V. Право природокористування
обумовлений договором строк, а орендар зобов'язаний використовувати земельну ділянку відповідно до умов договору та вимог земельного законодавства (ст. 13 Закону «Про оренду землі»);
договір оренди землі укладається у письмовій формі й за ба
жанням однієї із сторін може бути посвідчений нотаріально (ст. 14
Закону України «Про оренду землі»);договір оренди землі набуває чинності після його державної
реєстрації (ст. 18 Закону України «Про оренду землі»);орендодавцями за договором оренди землі виступають влас
ники земельної ділянки або уповноважені ними особи: громадянин
або юридична особа — щодо земель приватної власності, сільська,
селищна, міська рада — щодо земель комунальної власності, район
на, обласна ради та Верховна Рада Автономної Республіки Крим —
щодо земельних ділянок, що перебувають у спільній власності тери
торіальних громад, органи державної влади — щодо земель держав
ної власності (ст. 4 Закону України «Про оренду землі»);орендарями земельних ділянок можуть виступати: районні,
обласні, Київська та Севастопольська міські державні
адміністрації, Рада міністрів АРК та Кабінет Міністрів України;
сільські, селищні, міські, районні та обласні ради, Верховна Рада
Автономної Республіки Крим; громадяни та юридичні особи Ук
раїни, іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні осо
би, міжнародні об'єднання та організації, а також іноземні держа
ви (ст. 5 Закону України «Про оренду землі»);орендована земельна ділянка або її частина може передава
тись орендарем у суборенду, якщо це право не обмежене законом
або договором на підставі ст. 111 п. 1 «б» ЗК України. Такі обме
ження на передачу земельних ділянок у суборенду передбачені, зо
крема, ст. 8 Закону України «Про оренду землі»: а) не дозволяється
зміна цільового призначення землі; б) умовою суборенди є
закріплення відповідного положення в договорі оренди або пись
мова згода орендодавця (якщо протягом місяця останній не
надішле письмового повідомлення щодо своєї згоди чи заперечен
ня, орендована земельна ділянка або її частина може бути переда
на в суборенду); в) строк суборенди не повинен перевищувати
строку дії договору оренди; г) умови договору суборенди не по
винні виходити за межі договору оренди; д) на ділянці, що пере
дається в суборенду,' не повинні бути розташовані цілісні майнові
комплекси підприємств, установ і організацій державної або кому-110
§ 3. Постійне та тимчасове природокористування
нальної власності, а також заснованих на майні, що належить Автономній Республіці Крим, та їх структурних підрозділів. У разі припинення договору оренди чинність договору суборенди земельної ділянки припиняється. Договір суборенди земельної ділянки підлягає державній реєстрації. За згодою сторін договір суборенди земельної ділянки посвідчується нотаріально;— передача земельної ділянки в оренду в певних випадках мож
лива із зміною її цільового призначення (частина третя ст. 124 ЗК
України), крім земель сільськогосподарського призначення;
законодавство передбачає можливість переходу права на
оренду земельної ділянки після смерті громадянина-орендаря (до
спадкоємців, а за їх відмови чи відсутності таких — до осіб, які ви
користовували цю земельну ділянку разом з орендарем і виявили
бажання стати орендарями), а також у разі засудження фізичної
особи-орендаря до позбавлення волі або обмеження його дієздат
ності (до одного із членів сім'ї за його бажанням, а в разі їх відсут
ності або відмови — до осіб, які використовували цю ділянку ра
зом з орендарем за їх згодою) (ст. 7 Закону «Про оренду землі»);орендар, який відповідно до закону може мати у власності
орендовану земельну ділянку, має переважне право на придбання
її у власність у разі продажу цієї земельної ділянки, за умови, що
він сплачує ціну, за якою вона продається, а у разі продажу на кон
курсі (аукціоні) — якщо його пропозиція є рівною з пропозицією,
яка є найбільшою із запропонованих учасниками конкурсу
(аукціону) (ст. 9 Закону України «Про оренду землі»);оренда земель завжди передбачає плату за користування зе
мельною ділянкою (орендну плату) (ст. 21 Закону України «Про
оренду землі»), така плата може справлятись у грошовій, нату
ральній та відробітковій (надання послуг орендодавцю) формах,
або шляхом поєднання різних форм (ст. 22). Орендна плата за зе
мельні ділянки державної і комунальної власності, які передані в
оренду для сільськогосподарського використання, переглядається
один раз на три роки в порядку, встановленому законом або дого
вором оренди. Орендна плата за земельні ділянки, що перебувають
У власності фізичних та юридичних осіб, переглядається за згодою
сторін (ст. 23).Об'єктом тимчасового природокористування на умовах оренди може бути не тільки земля, а й інші природні ресурси: водні об'єкти, ділянки лісу, мисливські угіддя. Підставою виникнення
111
Розділ У. Право природокористування
орендних правовідносин щодо цих природних ресурсів також є договір оренди, тобто угода, згідно з якою одна сторона (орендодавець) тимчасово на заздалегідь обумовлений строк передає іншій стороні (орендарю) конкретний природний об'єкт (його частину), а орендар зобов'язується добросовісно користуватись об'єктом оренди відповідно до умов договору, вчасно вносити орендну плату, а також виконувати інші умови договору. Орендний договір щодо водних чи лісових об'єктів може бути як короткостроковим (до трьох років), так і довгостроковим (до 25 років). Конкретний строк оренди природних ресурсів передбачається договором. Договір оренди водних, лісових ресурсів, мисливських угідь на відміну від договору оренди землі:
може стосуватися лише природних ресурсів місцевого зна
чення;за загальним правилом, не дозволяється зміна цільового при
значення природного об'єкта, в орендному договорі чітко визна
чається цільове призначення, за яким має здійснюватися викорис
тання природного об'єкта, що передається в оренду (наприклад,
водні об'єкти можуть передаватися в оренду для риборозведення,
виробництва сільськогосподарської та промислової продукції,
лікувальних, оздоровчих та деяких інших цілей);переуступка права оренди інших, крім землі, природних
об'єктів чи їх частин (суборенда), як правило, забороняється.? 4. Право користування природними ресурсами загальнодержавного та місцевого значення
Усі природні ресурси України поділяються на природні ресурси загальнодержавного та місцевого значення. Такий поділ уперше було здійснено Законом України. «Про охорону навколишнього природного середовища» (ст. 39), а згодом поглиблено щодо кожного природного ресурсу актами природоресурсного законодавства.
До природних ресурсів загальнодержавного значення відповідно до ст. 39 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» та деяких інших актів законодавства належать:
— територіальні та внутрішні морські води;
112
§ 4. Право користування природними ресурсами ... та місцевого значення
природні ресурси континентального шельфу та виключної
(морської) економічної зони;атмосферне повітря;
підземні води1;
поверхневі води, що знаходяться або використовуються на
території більш як однієї області, а також їх притоки всіх порядків
(курсивом виділено частину формулювання, встановлену ст. 5 Водно
го кодексу України);лісові ресурси державного значення;
природні ресурси в межах територій та об'єктів природно-за
повідного фонду загальнодержавного значення, а також: віднесені
до категорії лікувальних (виділено частину формулювання, встановле
ну ст. 5 Водного кодексу України);дикі тварини, які перебувають у стані природної волі в межах
території України, її континентального шельфу та виключної
(морської) економічної зони, інші об'єкти тваринного світу, на які
поширюється дія Закону України «Про тваринний світ» і які пере
бувають у державній власності, а також об'єкти тваринного світу,
що в установленому законодавством порядку набуті в комунальну
або приватну власність і визнані об'єктами загальнодержавного
значення ( в ред. ст. 43 Закону України «Про тваринний світ»;корисні копалини, за винятком загальнопоширених.
Наведений перелік природних ресурсів загальнодержавного значення, що міститься в ст. 39 згаданого закону, не є вичерпним. Законодавством України можуть бути віднесені до природних ресурсів загальнодержавного значення також інші природні ресурси. Певним чином конкретизується і навіть розширюється перелік природних ресурсів загальнодержавного значення в актах природо-ресурсного законодавства. Нами вже зверталась увага не конкретизуючі формулювання в цій частині Водного кодекса України та Закону України « Про тваринний світ». Деякі уточнення та доповнення до переліку природних ресурсів загальнодержавного значення надаються також у ст. 4 Закону України «Про тваринний світ», частині 2 ст. 4 Закону України «Про рослинний світ» та ін.). Так, згідно з п. «г» частини другої ст. 4 Закону України «Про рослин-
1 Відповідно до ст. 5 Водного кодексу України до природних ресурсів загальнодержавного значення відносять не всі підземні води, а лише ті, що є джерелом централізованого водопостачання.113
Розділ V. Право природокористування
ний світ» до ресурсів загальнодержавного значення віднесені рідкісні й такі, що перебувають під загрозою зникнення, та типові природні рослинні угруповання, занесені до Зеленої книги України (Положення про Зелену книгу України затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 29 серпня 2002 р. № 1286).До природних ресурсів місцевого значення належать ресурси, не віднесені законодавством України до природних ресурсів загальнодержавного значення.
Деякі акти природоресурсного законодавства більш детально розкривають зміст категорії «природні ресурси місцевого значення». Так, частиною другою ст. 5 Водного кодексу України до водних об'єктів місцевого значення віднесено:
поверхневі води, що знаходяться і використовуються в межах
однієї області і які не віднесені до водних об'єктів загальнодержав
ного значення;підземні води, які не можуть бути джерелом централізовано
го водопостачання.До природних рослинних ресурсів місцевого значення належать дикорослі та інші несшьськогосподарського призначення, судинні рослини, мохоподібні, водорості, лишайники, а також гриби, не віднесені до природних рослинних ресурсів загальнодержавного значення (частина третя ст. 4 Закону України «Про рослинний світ»).
А Перелік корисних копалин України місцевого значення, затверджений відповідно до ст. 6 Кодексу України про надра наказом Державного комітету України по геології і використанню надр від 9 червня 1994 р. розкриває поняття корисних копалин місцевого значення, до яких віднесено більшість видів піску, глини, пісковику, крейди, доломіту, мергелю, вапняку, сланцю, а також галька, гравій, суглинки, камінь бутовий та ракуша.
Поділ природних ресурсів на ресурси загальнодержавного і місцевого значення не є формальністю. Він має вирішальне значення з погляду визначення правових підстав виникнення і припинення права природокористування, особливостей укладання угод щодо тих чи інших природних ресурсів, механізмів забезпечення їх охорони і раціонального використання тощо.
114
§ 5. Принципи права природокористування
? 5. Принципи права природокористуванняРозглянувши основні ознаки права природокористування і структурувавши його за видами, згідно з класифікаційними ознаками, що визначаються законодавством України, можна виділити і принципи права природокористування. Адже право природокористування як система правових норм, об'єднаних у правовий інститут, базується на ряді принципових положень, постулатів, які визначають перспективний напрям розвитку права. Головними серед них є такі:
цільовий характер використання природних ресурсів;
додержання екологічних і санітарно-гігієнічних вимог у про
цесі використання природних ресурсів;збалансованість економічних і екологічних чинників у про
цесі природокористування;екосистемний підхід до природи як до цілісного організму,
незаподіяння в процесі використання одного природного ресурсу
шкоди іншим;непорушення в процесі природокористування прав та інте
ресів інших власників і користувачів природних ресурсів;безоплатність загального і платність спеціального природоко
ристування та деякі інші.Усі ці принципи відображено в екологічному законодавстві України. Розглянемо деякі з них.
Принцип цільового характеру природокористування закріплений усіма базовими актами природоресурсного законодавства України. Особливістю вітчизняного законодавства є поширення цього принципу не лише на природокористувачів, а й на власників природних ресурсів. Зміст цільового характеру природокористування полягає в обумовленій законодавством можливості використовувати природний об'єкт (його частину) лише за тим цільовим призначенням, для якого він переданий у власність чи наданий у користування і недопустимість, за загальним правилом, його використання за іншим цільовим призначенням.
Деякі акти природоресурсного законодавства (передусім земельного) поділяють природні ресурси на категорії, визначаючи особливості режиму використання кожної з таких категорій. Цей поділ вирішально впливає і на цільовий характер природокористування конкретних суб'єктів, яким відповідні ресурси передаються у
115
Розділ V. Право природокористування
власність чи надаються в користування. Так, відповідно до ст. 19 ЗК землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії:
землі сільськогосподарського призначення;
землі житлової та громадської забудови;
землі природно-заповідного та іншого природоохоронного при
значення;землі оздоровчого призначення;
землі рекреаційного призначення;
землі історико-культурного призначення;
землі лісового фонду;
землі водного фонду;
землі промисловості, транспорту, зв 'язку, енергетики, оборони
та іншого призначення.Земельні ділянки кожної категорії земель, не надані у власність або користування громадян чи юридичних осіб, можуть перебувати у запасі.
Віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади та місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. А зміна цільового призначення земель провадиться органами виконавчої влади або місцевого самоврядування, які приймають рішення про передачу цих земель у власність або надання в користування, вилучення (викуп) земель, і затверджують проекти землеустрою або приймають рішення про створення об'єктів природоохоронного та історико-культурного призначення.
Зміна ж цільового призначення земель, які перебувають у власності громадян або юридичних осіб, здійснюється за ініціативою власників земельних ділянок у порядку, що встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Законодавство захищає порядок встановлення та зміни цільового призначення земель. Порушення такого порядку є підставою для:
— визнання недійсними рішень органів державної влади та
місцевого самоврядування про надання (передачу) земельних діля
нок громадянам та юридичним особам;
визнання недійсними угод щодо земельних ділянок;
відмови в державній реєстрації земельних ділянок або виз
нання реєстрації недійсною;116
г
§ 5. Принципи права природокористування
— притягнення до відповідальності відповідно до закону грома
дян та юридичних осіб, винних у порушенні порядку встановлен
ня та зміни цільового призначення земель.Використання землі виключно за цільовим призначенням є головним обов'язком як власників земельних ділянок (ст. 91 ЗК України), так і землекористувачів (ст. 96 ЗК України).
При наданні земельних ділянок у цільове користування (так само як і у власність) обов'язково враховується поділ земель на відповідні категорії. Крім того, надання у власність чи передача в користування земельних ділянок тієї чи іншої категорії також здійснюється для певних потреб. Законодавство при цьому встановлює ряд обов'язкових правил природокористування. Одним із найважливіших серед них є пріоритетність сільськогосподарського використання земель, тобто землі, придатні для потреб сільського господарства, повинні надаватися насамперед для сільськогосподарського використання (ст. 23 ЗК України). Землі сільськогосподарського призначення можуть надаватись у власність чи користування фізичних чи юридичних осіб для однієї з таких потреб:
для ведення фермерського господарства (ст. 32 ЗК України);
під особисте селянське господарство (ст. 33);
для сінокосіння та випасання худоби (ст. 34);
для індивідуального чи колективного садівництва (ст. 35);
для городництва (ст. 36).
Лісове законодавство, реалізуючи відповідний універсальний принцип, передбачає такі види цільового використання лісових ресурсів:
заготівля деревини під час рубок головного користування;
заготівля живиці;
заготівля другорядних лісових матеріалів (пень, луб, кора, де
ревна зелень тощо);побічні лісові користування.
При цьому відповідний перелік не є вичерпним. Законодавством України можуть передбачатися й інші види цільового використання лісових ресурсів (ст. 50 Лісового кодексу України).
Хронологічно більш пізнє законодавство про рослинний світ певною мірою розвиває принцип цільового використання природних ресурсів, у тому числі лісових, стосовно дикорослих та інших несільськогосподарського призначення судинних рослин, мохоподібних, водоростей, лишайників, а також грибів, їх угруповань і
117
Розділ V. Право природокористування
місцезростань. Законом України «Про рослинний світ» (1999 р.) передбачаються такі види цільового використання рослинних ресурсів (ст. 10):
збирання лікарських рослин;
заготівля деревини під час рубок головного користування;
заготівля живиці;
заготівля кори, лубу, деревної зелені, деревних соків тощо;
збирання квітів, ягід, плодів, горіхів, насіння, грибів, лісової
підстилки, очерету тощо;заготівля сіна;
випасання худоби.
Принцип цільового використання водних ресурсів закріплений Водним кодексом України та іншими актами водного законодавства. Основними видами водокористування за цим кодексом є:
забір води з водних об'єктів із застосуванням споруд або
технічних пристроїв (ст. 48 та ін.);скидання у водні об'єкти зворотних вод (статті 48, 70—75);
користування водами для потреб гідроенергетики (ст. 66) та
водного транспорту (ст. 67);
користування водними об'єктами для потреб повітряного
транспорту (ст. 53);використання водних об'єктів (їх частин) для промислового
добування риби, іншого водного промислу, для ведення мисливсь
кого господарства (ст. 68);використання вод для протипожежних потреб (ст. 69),
— інші види водокористування та користування водними
об'єктами, передбачені водним законодавством України.Звичайно, наведені види водокористування та користування водними об'єктами є основними. Вони мають і свій внутрішній поділ, який знаходить відображення в законодавстві. Так, перший із вищенаведених видів водокористування має суттєві особливості в сфері питного і господарсько-побутового водопостачання населення (глава 11 Водного кодексу), використання вод для потреб сільського, лісового господарства (ст. 65), для потреб промисловості (ст. 66), для інших державних і громадських потреб та інших галузей економіки. А скидання у водні об'єкти зворотних вод як вид цільового водокористування буде різнитися за особливостями режиму при скиданні у водні об'єкти промислових, комунально-побутових, шахтних, кар'єрних, рудникових чи дренажних вод.
118
§ 5. Принципи права природокористування
Кодекс України про надра також чітко закріплює принцип цільового характеру використання надр. Згідно з його ст. 14 надра можуть надаватись у користування для такого цільового призначення:
геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислових
розробок родовищ корисних копалин загальнодержавного зна
чення;видобування корисних копалин;
будівництва та експлуатації підземних споруд, не пов'язаних
з видобуванням корисних копалин, у тому числі споруд для
підземного зберігання нафти, газу та інших речовин і матеріалів,
захоронення шкідливих речовин і відходів виробництва, скидання
стічних вод;створення геологічних територій та об'єктів, що мають важ
ливе наукове, культурне, санітарно-оздоровче значення (наукові
полігони, геологічні заповідники, заказники, пам'ятки природи,
лікувальні, оздоровчі заклади та ін.);задоволення інших потреб.
Цільовий характер використання об'єктів тваринного світу встановлений фауністичним законодавством. Так, Закон України «Про тваринний світ» виділяє такі види використання цих природних об'єктів:
мисливство;
рибальство, включаючи добування водних безхребетних тва
рин;використання диких тварин з метою отримання продуктів їх
життєдіяльності;добування (придбання) диких тварин з метою їх утримання і
розведення у напіввільних умовах чи в неволі;використання корисних властивостей життєдіяльності тварин
— природних санітарів середовища, запилювачів рослин тощо:використання об'єктів тваринного світу в наукових, культур
но-освітніх, виховних та естетичних цілях.З певними обмеженнями принцип цільового характеру природокористування закріплюється і законодавством України про охорону атмосферного повітря. Безумовно, ніякі законодавчі заходи не можуть обмежити основного призначення атмосферного повітря як природного ресурсу — забезпечувати людину і всі біологічні ресурси планети сприятливим для життєдіяльності
119
Розділ V. Право природокористування
повітрям. Принцип цільового використання поширюється лише на використання атмосферного повітря для виробничих потреб, хоча регламентація використання атмосферного повітря як сировини основного виробничого призначення вилучена з останньої ред. Закону України «Про охорону атмосферного повітря» (2001 р.) (в історичному плані можна звернутися до статей 30—32 Закону України «Про охорону атмосферного повітря» в ред. від (1992 р.).Принцип цільового характеру природокористування червоною ниткою проходить крізь законодавство України про природно-заповідний фонд. Більшість територій та об'єктів природно-заповідного фонду повинні використовуватися виключно за тим призначенням, для якого вони були відведені. Деяким винятком з цього загального правила є заказники, режим яких дозволяє всі види господарського використання, за винятком діяльності, що суперечить цілям і завданням, передбаченим положенням про конкретний заказник (ст. 26 Закону України «Про природно-заповідний фонд України»). На деяких категоріях природно-заповідного фонду, щодо яких законодавством передбачене функціональне зонування територій (біосферні заповідники, національні природні парки, ботанічні сади та деякі інші), цільове використання певних зон не перешкоджає їх використанню за іншим цільовим призначенням. Так, зона антропогенних ландшафтів біосферних заповідників включає території традиційного землекористування, лісокористування, водокористування, місць поселення, рекреації та інших видів господарської діяльності. Крім того, в межах територій біосферних заповідників можуть виділятися зони регульованого заповідного режиму, до складу яких включаються об'єкти природно-заповідного фонду інших категорій (зокрема, регіональні ландшафтні парки, заказники, заповідні урочища) (ст. 18 Зако-
на відповідних територіях встановлюється ніби подвійний режим
ну України «Про природно-заповідний фонд України»). При цьому на відповідних територія цільового використання.
Принцип додержання екологічних і санітарно-гігієнічних вимог при використанні природних ресурсів полягає в здійсненні системи правових, організаційних, техніко-технологічних, економічних та інших заходів, спрямованих на охорону природи, її ресурсів та об'єктів, а також здоров'я людини у процесі природокористування. Цей принцип досить повно відображений у ст. 40 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища». Його суть 120
§ 5. Принципи права природокористування
полягає в тому, що використання природних ресурсів громадянами, підприємствами, установами та організаціями здійснюється з додержанням обов'язкових екологічних вимог, а саме:— раціонального і економного використання природних ре
сурсів на основі широкого застосування новітніх технологій;
здійснення заходів щодо запобігання псуванню (тобто спричи
ненню шкоди природним об'єктам), забрудненню (тобто несприят
ливим змінам складу і властивостей природних об'єктів та ресурсів
у результаті надходження в них забруднюючих речовин), виснажен
ню (тобто кількісному вичерпанню) природних ресурсів, негатив
ному впливу на стан навколишнього природного середовища;здійснення заходів щодо відтворення відновлюваних природ
них ресурсів;— застосування біологічних, хімічних та інших методів
поліпшення якості природних ресурсів, які забезпечують охорону
навколишнього природного середовища і безпеку населення;
збереження територій та об'єктів природно-заповідного фон
ду, а також інших територій, що підлягають особливій охороні;здійснення господарської та іншої діяльності без порушення
екологічних прав інших осіб;виконання інших екологічних вимог, встановлених законо
давством України.Ці загальні правила щодо додержання екологічних і санітарно-гігієнічних вимог у процесі природокористування розвиваються і конкретизуються в природоресурсному і санітарно-гігієнічному законодавстві України. Спеціальні розділи, присвячені природоохоронним заходам, додержанню екологічних вимог у процесі використання природних ресурсів, містяться в ЗК України (глава 26, статті 162—168), Лісовому кодексі України (розділ VI, статті 85— 88), Водному кодексі України (розділ 4, статті 85—108), Кодексі України про надра (розділ VI, статті 56—59), Законі України «Про тваринний світ» (розділ IV, статті 36—54), Законі України «Про рослинний світ» (розділ VI, статті 25—32). Широкий комплекс заходів щодо охорони атмосферного повітря в процесі господарської діяльності передбачає Закон України «Про охорону атмосферного повітря» (це передусім норми розділів II—IV). А питання гігієнічної регламентації та державної реєстрації небезпечних факторів фізичної, хімічної, біологічної природи, присутніх у середовищі життєдіяльності людини, критеріїв їх допустимого впливу на
121
Розділ У. Право природокористування
здоров'я людини, регламентації заходів щодо обмеження їх інтенсивності чи тривалості знаходять відображення в Законі України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» (1994 р.) з наступними змінами).Земельним законодавством, зокрема, регламентується система правових, організаційних, економічних та інших заходів, спрямованих на раціональне використання земель, запобігання необгрунтованому вилученню земель сільськогосподарського призначення, захист від шкідливого антропогенного впливу, відтворення і підвищення родючості грунтів, підвищення продуктивності земель лісового фонду, забезпечення особливого режиму використання земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-куль-турного призначення. Ці заходи включають:
обгрунтування і забезпечення досягнення раціонального зем
лекористування ;захист сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагар
ників від необгрунтованого їх вилучення для інших потреб;захист земель від ерозії, селів, підтоплення, заболочування,
вторинного засолення, переосушення, ущільнення, забруднення
відходами виробництва, хімічними та радіоактивними речовинами
та від інших несприятливих природних і техногенних процесів;збереження природних водно-болотних угідь;
запобігання погіршенню естетичного стану та екологічної
ролі антропогенних ландшафтів;консервацію деградованих і малопродуктивних сільськогос
подарських угідь (ст. 164 ЗК України).З метою забезпечення екологічної та санітарно-гігієнічної безпеки громадян законодавством визначаються вимоги щодо якості земель, допустимого антропогенного навантаження на ґрунти та окремі території, допустимого сільськогосподарського освоєння земель тощо шляхом встановлення таких нормативів:
а) оптимального співвідношення земельних угідь;
б) якісного стану Грунтів;
в) гранично допустимого забруднення грунтів;
г) показників деградації земель та ґрунтів (ст. 165 ЗК України).
Додержання вимог законодавства про охорону довкілля, підвищення родючості ґрунтів та збереження інших корисних властивостей землі належить до обов'язків землекористувачів (ст. 96 ЗК України).
122
§ 5. Принципи права природокористування
Використання земельної ділянки способами, що суперечать екологічним вимогам, є однією з підстав припинення права користування земельною ділянкою (пункт «г» ст. 141 ЗК України).А громадяни та юридичні особи, винні в: псуванні сільськогосподарських угідь та інших земель, їх забрудненні хімічними та радіоактивними речовинами і стічними водами, засміченні промисловими, побутовими та іншими відходами; розміщенні, проектуванні, будівництві, введенні в дію об'єктів, що негативно впливають на стан земель; непроведенні рекультивації порушених земель; знищенні або пошкодженні протиерозійних і гідротехнічних споруд, захисних насаджень; невиконанні умов знімання, збереження і нанесення родючого шару ґрунту, — несуть цивільну, адміністративну або кримінальну відповідальність відповідно до законодавства (ст. 211 ЗК України, статті 52—54 Кодексу України про адміністративні правопорушення, статті 236, 237 та 239 Кримінального кодексу України).
Збалансованість економічних і екологічних чинників як принцип права природокористування набув послідовного втілення в законодавстві України лише в останнє десятиліття. Він є похідним від однієї з найпоширеніших у сучасному праві навколишнього середовища теорії взаємовідносин суспільства та природи — концепції сталого розвитку. Остання посідає дедалі вагоміше місце в правових системах багатьох країн світу.
Поштовх для її впровадження в правотворчу та правозастосовчу практику світове співтовариство отримало наприкінці 1980-х років, за активного сприяння Організації Об'єднаних Націй, під егідою якої в 1984 р. було створено Міжнародну комісію з навколишнього середовища й розвитку на чолі з прем'єр-міністром Норвегії Гру Харлем Брундтланд. У результаті діяльності цієї Комісії в 1987 р. Генеральній асамблеї ООН було подано історичну доповідь «Наше спільне майбутнє»1. Саме з моменту оприлюднення доповіді починається офіційний відлік часу виникнення концепції сталого розвитку.
Концепцією запропоновано досить чітку програму поєднання екологічних чинників з економічним і соціальним розвитком. Вона більш реалістична, а тому й більш перспективна, ніж концепція
1 Наше общее будущее. Доклад Международной комиссии по окружающей сре-де и развитию (МКОСР). - М., 1989.123
Розділ V. Право природокористування
обмеження економічного розвитку і народонаселення задля збереження навколишнього природного середовища, що хронологічно передувала теорії сталого розвитку, але не знайшла послідовного втілення ні в міжнародному праві, ні в національних правових системах держав.Концепція сталого розвитку наскільки проста як теорія, настільки ж складна в практичній реалізації. Вона базується на тому, що не можна ототожнювати розвиток з більш вузьким поняттям економічного зростання. Розвиток лише тоді може бути визнаний сталим, коли він спрямований на довгострокову перспективу, тобто не тільки задовольняє потреби сучасного покоління, а й не ставить під загрозу здатність прийдешніх поколінь задовольняти свої потреби.
Ця концепція базується на двох ключових поняттях: потреби розвитку й обмеження розвитку, що в ідеалі мають бути взаємно врівноваженими. Конструктивним у концепції є те, що екологічний фактор не «винесений за дужки» розвитку, а безпосередньо включається в його процес. Екологічні цілі суспільства розглядаються не як протилежні його економічним цілям, а як узгоджені, однопорядкові. Розвиток не може здійснюватися на довгостроковій основі, коли природоресурсна база виснажується і погіршується. Водночас не можна забезпечити екологічні інтереси суспільства, якщо не враховуються фінансові та інші втрати, пов'язані з відтворенням природних ресурсів, охороною навколишнього середовища.
Концепція вимагає збалансованості економічних і екологічних цілей у процесі природокористування. Цього не важко досягти, обраховуючи всі затрати-вигоди від здійснення екологічно коректного природокористування в довгостроковому контексті. Так, діяльність, спрямована на збереження і охорону земель чи лісових ресурсів, поліпшує довгострокові перспективи сільськогосподарського/лісогосподарського розвитку. А ресурсо- та енергозберігаюча діяльність, утилізація відходів з їх вторинним використанням слугують не лише економічним, а й екологічним цілям суспільства. «Все, що не є екологічно прийнятним, не повинно бути економічно вигідним» — таким є один з основних постулатів цієї концепції.
Принцип збалансованого врахування економічних і екологічних чинників у процесі природокористування починає набувати певного розвитку в екологічному законодавстві України, а також в організаційній діяльності держави і суспільства. Постулати сталого
124
§ 5. Принципи права природокористування
розвитку проголошуються в преамбулах і текстах більшості актів екологічного законодавства.Практичній реалізації принципу збалансованого поєднання економічних і екологічних чинників у процесі природокористування сприяє запровадження відповідно до Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» економічного механізму природокористування та охорони навколишнього середовища, що постійно вдосконалюється і поглиблюється. Велика увага приділяється інституційному й організаційно-методичному забезпеченню збалансованого, сталого розвитку України.
З метою забезпечення узгодженого розв'язання проблем соціально-економічного розвитку, охорони навколишнього природного середовища і раціонального використання природних ресурсів в Україні та виконання рішень Конференції ООН з навколишнього середовища і розвитку (Ріо-де-Жанейро, 1992 р.) постановою Кабінету Міністрів України від 8 жовтня 1997 р. було утворено Національну комісію сталого розвитку України при Кабінеті Міністрів України.
24 грудня 1999 р. Постановою Верховної Ради України було схвалено Концепцію сталого розвитку населених пунктів як основу для розробки нормативно-правових актів, програм та проектів щодо регулювання планування і забудови, стимулювання інвестиційної діяльності, вдосконалення податкової політики, наповнення і раціонального використання місцевих бюджетів для забезпечення соціально-економічного розвитку населених пунктів.
Багатоаспектним характером і спрямованістю на довгострокову перспективу в контексті забезпечення збалансованості економічних і екологічних чинників сталого розвитку України характеризується Комплексна програма реалізації на національному рівні рішень, прийнятих на Всесвітньому саміті зі сталого розвитку, на 2003—2015 роки, затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2003 р.
Нарешті, виявом особливої уваги до проблеми з боку держави стало створення при Президентові України консультативно-дорад-чого органу — Національної ради зі сталого розвитку України (Положення про Національну раду затверджено Указом Президента України від 3 травня 2003 р.), до основних завдань якої належать:
— вироблення пропозицій щодо національної стратегії переходу України на принципи сталого розвитку;
125
Розділ V. Право природокористування
оцінка стану реалізації державної політики щодо створення
еколого-економічних передумов для сталого розвитку України;експертиза проектів законів України, інших нормативно-пра
вових актів з питань організації використання природоресурсного
потенціалу, державної політики у сфері матеріального виробництва
та здійснення заходів, спрямованих на забезпечення сталого роз
витку України;розроблення пропозицій, спрямованих на виконання рішень
та рекомендацій Комісії сталого розвитку Економічної та соціаль
ної ради ООН та інше.Очолює Національну раду зі сталого розвитку Президент України. Ним же затверджується персональний склад Ради. Наукове супроводження діяльності Національної ради забезпечує Національна академія наук України.
Принцип екосистемного підходу до природи як до цілісного організму, незаподіяння в процесі використання одного природного ресурсу шкоди іншим має основоположне значення для права природокористування, як і для екологічного права в цілому. Поява цього принципу в праві пов'язана з усвідомленням взаємозв'язку природних процесів і явищ, їх впливу на загальний стан екосистем. Так, хімічне забруднення атмосфери внаслідок осідання забруднюючих речовин призводить до забруднення грунтів, надр, зміни стану водойм і всього різноманіття біологічних ресурсів, як рослинного, так і тваринного походження. Причому внаслідок залежності природних процесів від метеорологічних умов перенесення забруднень може здійснюватися на великі відстані й негативно впливати на природні ресурси далеко за межами їх виникнення. Невипадково в зв'язку з цим, що навіть атмосфера над Антарктидою не позбавлена негативних забруднень, джерелами виникнення яких є господарська діяльність у місцях, значно віддалених від цього материка.
Екологічне право України послідовно втілює принцип екосистемного підходу до природи в процесі природокористування. Базисні засади цього підходу було закладено Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища». Навколишнє природне середовище розглядається законом як сукупність природних і природно-соціальних умов та процесів (ст. 5). До цього в законодавстві домінував природоресурсний принцип диференційованого регулювання земельних, водних, лісових, гірничих, атмо-
126
§ 5. Принципи права природокористування
сфероохоронних та інших відносин. Останнє десятиліття у праві природокористування позначене поєднанням традиційного диференційованого підходу до регулювання природокористування з інтегрованим, комплексним підходом до нього.Найбільш послідовне втілення це знаходить в розвитку інституту екологічної експертизи, в результаті якої комплексній оцінці й прогнозуванню піддається запланована господарська та інша діяльність з погляду її можливого впливу не на якийсь окремо взятий природний ресурс, а на навколишнє природне середовище в цілому. Вдосконалюються критерії якості навколишнього природного середовища, починається поступовий перехід від диференційованих критеріїв якості (ГДК забруднюючих речовин в елементах природного середовища / ГДР фізичних впливів на нього) до комплексних критеріїв, певних індексів якості середовища.
На принципі екосистемного підходу до природи як до цілісного організму базувалось і реформування органів управління природокористуванням і охороною навколишнього середовища, пов'язане із зосередженням управлінських, у тому числі контрольних функцій, у сфері природокористування в руках єдиного органу. На сьогодні це Мінприроди України.
Непорушення в процесі природокористування прав і інтересів інших власників і користувачів природних ресурсів є принципом не лише права природокористування, а й загальним принципом цивільно-правових відносин у правовій державі.
Цей принцип у правову систему України прийшов із західноєвропейського права. Його перші прояви ми знаходимо вже в Цивільному кодексі Франції 1804 р. (більш відомому як Кодекс Наполеона), що базується на абсолютистському підході до права власності. Єдині обмеження, які кодекс допускає до відносин власності, пов'язані з порушенням прав власника-сусіда. І хоча в першій редакції кодексу не було прямої вказівки на застосування Цього принципу в процесі природокористування, вважається, що саме цей кодекс заклав підвалини подальшого розвитку принципу непорушення прав та інтересів інших власників і користувачів у процесі природокористування.
Вже у другій половині XIX ст. принцип нестворення в процесі природокористування перепон до здійснення права власності при-родокористувачем-сусідом знаходить безпосереднє втілення в західноєвропейському законодавстві. Так, Сільський кодекс
127
Розділ V. Право природокористування
Бельгії, чинний і сьогодні, закріпив норму про те, що жодне дерево будь-якого виду не може бути посаджене без дотримання дистанції від межі власності. Якщо спеціально не встановлено інше, то це дистанція в 2 метри. Порушення цього правила, що спричиняє перепони в здійсненні права власності і природокористування сусідом, зумовлює санкцію у вигляді знищення відповідного дерева. Інша норма того ж кодексу вимагає саджати будь-які сільськогосподарські культури на відстані 6 метрів від межі власності. Питання неспричинення в процесі природокористування перепон у здійсненні прав та інтересів інших власників природних ресурсів і природокористувачів було об'єктом регулювання й ряду інших законодавчих актів західноєвропейських країн, зокрема з питань полювання.У праві природокористування України відповідний принцип найбільш послідовно реалізується в земельному (статті 91, 96, 103— 109 ЗК України), водному (п. 5 ст. 44 Водного кодексу України), лісовому (п. 8 ст. 18 і п. 4 ст. 19 Лісового кодексу України) законодавстві й законодавстві про тваринний світ (ст. 20 Закону України «Про тваринний світ»). Згідно зі ст. 103 ЗК України власники та користувачі земельних ділянок повинні обирати такі способи використання земельних ділянок відповідно до їх цільового призначення, за яких власникам, землекористувачам сусідніх земельних ділянок завдається найменше незручностей (затінення, задимлення, неприємні запахи, шумове забруднення тощо).
ЗК України забороняє власникам та землекористувачам земельних ділянок використовувати земельні ділянки способами, які не дозволяють власникам, землекористувачам сусідніх земельних ділянок використовувати їх за цільовим призначенням (неприпустимий вплив). Землевласники та землекористувачі також зобов'язуються співпрацювати при вчиненні дій, спрямованих на забезпечення прав на землю кожного з них та використання цих ділянок із запровадженням і додержанням прогресивних технологій вирощування сільськогосподарських культур та охорони земель (обмін земельних ділянок, раціональна організація територій, дотримання сівозмін, встановлення, зберігання межових знаків тощо).
Кодекс надає власникам і користувачам земельних ділянок право вимагати припинення діяльності на сусідній земельній ділянці, здійснення якої може призвести до шкідливого впливу на здоров'я
128
§ 5. Принципи права природокористування
людей, тварин, на повітря, земельні ділянки та інше. У випадку проникнення коренів і гілок дерев з однієї земельної ділянки на іншу власники та користувачі земельних ділянок мають право відрізати корені дерев і кущів, які проникають із сусідньої земельної ділянки, якщо таке проникнення є перепоною у використанні земельної ділянки за цільовим призначенням (статті 104—105). В інтересах якнайповнішого задоволення прав власників та користувачів сусідніх (суміжних) земельних ділянок уперше в земельному законодавстві України було запроваджено інститут земельних сервітутів, тобто встановлено сукупність правомочностей власника або землекористувача земельної ділянки на обмежене платне або безоплатне користування чужою земельною ділянкою (ділянками) (глава 16).
Є й цілий ряд інших норм, які захищають права власників земельних ділянок від порушення їх землевласниками чи землекори-стувачами-сусідами.
Безоплатність загального і платність спеціального використання природних ресурсів як принцип права природокористування закріплений у п. «в» ст. З Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища». За радянських часів усі види природокористування здійснювалися на засадах безоплатності, що сприяло виробленню ставлення до природних ресурсів як до нескінченно поновлюваних, невичерпних, таких, що не мають реальної вартості. Все це не сприяло дбайливому, раціональному ставленню до використання природних багатств. Підтвердивши безоплатність усіх форм загального природокористування, метою якого є задоволення життєво необхідних потреб людей, законодавство про охорону навколишнього природного середовища запровадило механізм платності практично всіх видів спеціального природокористування, що здійснюється в господарських цілях, як правило, для отримання прибутку. Законодавство України встановлює:
плату за землю у вигляді земельного податку та орендної пла
ти (Закон України «Про плату за землю»);плату за воду — у вигляді плати за спеціальне водокористу
вання, користування водами для потреб гідроенергетики і водного
транспорту (глава 7 Водного кодексу України, Порядок справлян
ня плати за спеціальне використання водних ресурсів, затвердже
не постановою Кабінету Міністрів України від 8 лютого 1994 р., з
наступними змінами);5 5-200 129
Розділ V. Право природокористування
плату за використання лісових ресурсів і користування земель
ними ділянками лісового фонду для потреб мисливського господар
ства, культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних і туристич
них цілей та проведення науково-дослідних робіт (глава 17 Закону
України «Про тваринний світ»);плату за користування надрами у вигляді платежів за корис
тування надрами, відрахувань за геологорозвідувальні роботи, ви
конані за рахунок державного бюджету, збору за видачу спеціаль
них дозволів (ліцензій), акцизного збору (статті 28—29 Кодексу
України про надра);збір за спеціальне використання природних рослинних ресурсів
(статті 12—13 Закону України «Про рослинний світ»).Особливості встановлення видів плати (зборів) і здійснення платежів будуть розглянуті в особливій частині підручника, при розгляді специфіки права користування кожним природним ресурсом. Буде також проаналізовано зміст права земле-, водо-, лісо-, надрокористування, користування об'єктами тваринного та рослинного світу.
Рекомендована література
Бєлявцева О. М. Соціально-економічні та правові аспекти уп
равління природокористуванням в регіоні: Дис. ... канд. екон. на
ук: 08.02.03 / Харківський держ. ун-т. — X., 1997.Довідник з питань економіки та фінансування природокори
стування і природоохоронної діяльності / М-во екології та природ
них ресурсів України; Програма розвитку ООН в Україні; Міжна
родний фонд Дніпра / В. Шевчук (уклад.). — К., 2000.Екологія і ресурси: 36. наук. пр. Вип. 7 / Ред. О. М. Трофим-
чук. - К., 2003.Зуєв В. А. Організаційно-правові аспекти природокористуван
ня та охорони навколишнього природного середовища: Автореф.
дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.06 / Нац. юрид. акад. України ім.
Я. Мудрого. — X., 2003.Мальішева Н. Р. Пользование гражданами водами, лесами, не-
драми, обьектами животного мира // Собственность граждан. — К.,
1997.Малишева Н. Р. Використання природних ресурсів // Юридич
на енциклопедія України: У 6 т. — К., 1998. — Т. 1.130
Рекомендована література
7. Малишева Н. Р. Загальне природокористування // Юридична
енциклопедія України: У 6 т. — К., 1999. — Т. 2.8. Природо-ресурсний аспект розвитку України / За ред.
І. Д. Андріївського, Ю. Р. Шеляга-Сосонка. — Києво-Могилянсь-
ка академія, 2001.9. Природньїе ресурси России: Комментарий законодательства.
- М., 2002.
Управління у сфері охорони довкілля та природокористуван
ня в Україні: проблеми та шляхи їх вирішення / О. Білобран (під-
гот.), В. Котляренко (підгот.). — К., 2003.Хвесик М. А., Горбач Л. М., Кулаковський Ю. П. Економіко-
правове регулювання природокористування. — К., 2004.
131
Розділ VI
Екологічна безпека та її правове забезпечення
§ 1. Юридична природа екологічної безпеки
Поняття «екологічна безпека» є різновидом ширшого поняття
— «безпека», яке походить від англійського слова зесигіїу.
Відповідно до Закону України «Про основи національної безпеки
України» під національною безпекою розуміють захищеність життєво
важливих інтересів людини і громадянина, суспільства і держави,
за якої забезпечуються сталий розвиток суспільства, своєчасне ви
явлення, запобігання і нейтралізація реальних та потенційних за
гроз національним інтересам. Згідно з Законом України «Про охо
рону навколишнього природного середовища» екологічна безпека— це «такий стан навколишнього природного середовища, при якому
забезпечується попередження погіршення екологічної обстановки та
виникнення небезпеки для здоров'я людей» (ст. 50).Не важко помітити, що визначення екологічної безпеки у ряді моментів принципово відрізняється від загального визначення національної безпеки. Друге спрямоване на запобігання екологічним негативам, тоді як перше передбачає не тільки запобігання, а й виявлення та нейтралізацію реальних та потенційних загроз національним інтересам, у тому числі екологічного характеру.
Не сприйняв законодавчої формули визначення екологічної безпеки Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» і ДСТУ «Безпека промислових підприємств. Терміни і визначення». Стандарт визначає безпеку населення, матеріальних об'єктів, навколишнього середовища як відсутність неприпустимого
132
§ 2. Поняття екологічного ризику та його місце в системі правовідносин ...
ризику, пов'язаного з можливістю заподіяння будь-якої шкоди. У довідковому додатку до стандарту екологічна безпека виводиться через призму відсутності дій, станів та процесів, які прямо чи опосередковано призводять до суттєвих збитків для навколишнього природного середовища, населення та матеріальних об'єктів.У цьому визначенні інакше сформульовано ознаки екологічної безпеки, їх насамперед пов'язано з відсутністю неприпустимого ризику. Стандарт, по суті, виходить з концепції екологічної безпеки, стрижнем якої є теорія екологічного ризику1.
Аналіз чинного законодавства та юридичної літератури дає можливість виділити суттєві юридичні ознаки екологічної безпеки. Перша з них полягає у тому, що екологічна безпека нині є об'єктом екологічного права, складовою частиною національної та транснаціональної безпеки. Друга виявляється в наявності системи державно-правових та інших соціальних засобів запобігання виникненню різноманітних загроз шляхом регулювання екологічно небезпечної діяльності. Третя стосується спрямованості системи екологічної безпеки на сферу екологічно ризикованих видів діяльності чи природних стихійних явищ, що можуть призвести стан довкілля до рівня, небезпечного для життя і здоров'я людей, суспільства і держави. Суть четвертої ознаки екологічної безпеки пов'язана з запобіганням екологічно ризикованим діям, станам і процесам, тобто із запобіжними заходами.
$ 2. Поняття екологічного ризику та його місце в системі правовідносин екологічної безпеки
Поняття ризику широко використовується в різноманітних галузях права. Щоправда, визначається воно в них по-різному. В екологічне право, екологічне законодавство і екологічну практику поняття ризику прийшло з математичних наук, статистики, таких галузей науки, як теорія імовірності, теорія ігор, теорія прийняття рішень і т.п. Суттєву роль у сприйнятті, засвоєнні й використанні Цього поняття відіграли рекомендації міжнародних органів і організацій, наприклад Міжнародної комісії з радіологічного захисту.
' Яблоков А. В. Зкологический риск и национальная безопасность // Зкономи- Предпринимательство. Окружающая среда. — 1994. — № 1. — С. 20.133
Розділ VI. Екологічна безпека та її правове забезпечення
В енциклопедичному аспекті загальна категорія ризику розглядається як вірогідність настання небажаних подій та наслідків1. У цьому контексті поняття ризику безумовно пов'язується із настанням негативних наслідків та непередбачуваних подій, що має суб'єктивне значення для необмеженого кола осіб.Легітимне визначення дефініції ризику подає Закон України «Про об'єкти підвищеної небезпеки» від 18 січня 2001 р., згідно з яким ризик — це ступінь імовірності певної негативної події, яка може відбутися в певний час або за певних обставин на території об'єкта підвищеної небезпеки і/або за його межами.
У державному стандарті «Безпека промислових підприємств. Терміни і визначення» екологічний ризик визначений як імовірність настання негативних наслідків від сукупності шкідливих впливів на навколишнє середовище, які спричиняють незво-ротну деградацію екосистеми. На жаль, у цьому визначенні немає навіть згадки про людину, її життя та здоров'я.
У юридичній літературі екологічний ризик визначається як встановлені нормами екологічного законодавства обставини, з якими пов'язуються виникнення, зміна, припинення правовідносин щодо здійснення діяльності з екологічно небезпечними об'єктами, що визначає формування і реалізацію спеціальної правосуб'єктності фізичних, юридичних осіб та держави стосовно виявлення, запобігання і усунення природних і техногенних загроз для довкілля, життя і здоров 'я населення та особливий режим відповідальності за невиконання чи неналежне виконання вимог щодо забезпечення екологічної безпеки, включаючи й випадкове (імовірне) настання небезпеки7-.
Отже, екологічний ризик є різновидом більш загальної категорії ризику і є істотною ознакою екологічної небезпеки або екологічно небезпечної діяльності. Він відбиває об'єктивну сутність такої діяльності, а саме — імовірність настання небезпеки.
Постановою Кабінету Міністрів від 27 липня 1995 р. № 554 затверджено Перелік видів діяльності та об'єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку. Тут йдеться про діяльність, коли ризик досягає такого ступеня, з яким можуть бути пов'язані певні правові наслідки, які належать: а) до суб'єктивної сторони фактич-
1 Толковьій словарь по метрологам, измерительной технике и управленню ка-
чеством: Основньїе терминьї. — М., 1990.2 Андрейцев В. І. Право екологічної безпеки. — К., 2002. — С. 57.
134
~
§ 2. Поняття екологічного ризику та його місце в системі правовідносин ...
ного складу, а саме до обов'язку передбачати, намічати особливі заходи запобігання і б) до об'єктивної сторони, коли приписані або дозволені особливі дії, поєднані з особливим ризиком, або коли така діяльність дозволена як така, що є корисною для суспільства і немає альтернативи на даному етапі. Прикладом такої діяльності є, зокрема, діяльність, пов'язана з використанням ядерної енергії.Сьогодні в Україні нормативно-правовим порядком визначено основні види ризикованої діяльності та відповідних об'єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку, зокрема, розвиток атомної промисловості та енергетики, функціонування виробництв хімічної, нафтохімічної і переробної промисловості, біохімічне, біотехнічне і фармацевтичне виробництво, знешкодження, утилізація та різні види поводження з промисловими і побутовими відходами тощо. Передбачена можливість відносити до екологічно ризикованих видів діяльності й інші виробництва та процеси, об'єкти яких можуть справляти негативний вплив на стан довкілля.
Екологічно небезпечні види діяльності залежно від їхнього характеру, особливостей фізичного, хімічного, біологічного складу використовуваних речовин, характеризуються різним ступенем екологічного ризику.
Отже, під джерелами екологічного ризику розуміють діяльність екологічного характеру, як правило, правомірну, оскільки в разі здійснення неправомірної діяльності вона підлягає припиненню без встановлення ризику, в силу його презумпції. Носіями ризику є також цілий ряд об'єктів та різні речовини природного і штучного походження, їхні суміші, які здатні за певних природних та соціальних умов і обставин виявляти властивості, що створюють реальну загрозу для здоров'я і життя людини та навколишнього світу.
Водночас зазначимо, що певні природні явища також здатні створювати небезпеку для людини, суспільства і довкілля, зокрема повені, урагани, вулкани тощо.
Оскільки екологічно небезпечні види діяльності, об'єкти, різні речовини та їх суміші характеризуються підвищеним екологічним ризиком, вони підлягають спеціальному регулюванню, зокрема на нормативно-правовому рівні. Йдеться про застосування правових засобів управління екологічними ризиками. До них належать способи впливу на суб'єктів, що здійснюють екологічно небезпечну Діяльність, які полягають у застосуванні або реалізації норм права,
135
Розділ VI. Екологічна безпека та її правове забезпечення
тобто здійснюються безпосередньо на основі права і реалізують його потенціал, у тому числі шляхом: а) державної і громадської екологічної експертизи; б) процедури прийняття і узгодження екологічно значущих рішень, зокрема оцінки впливу на навколишнє середовище в Україні; в) ліцензування діяльності, пов'язаної з використанням джерел ризику для навколишнього середовища та життя і здоров'я людей; г) подання декларації безпеки об'єкта підвищеної небезпеки; ґ) страхування ризиків; д) сертифікації; є) застосування юридичної відповідальності тощо.У зв'язку з цим правовідносини щодо забезпечення екологічної безпеки визнаються абсолютними, оскільки, з одного боку, громадянам належить абсолютне право на екологічну безпеку, якому з іншого боку кореспондують зобов'язання держави, юридичних та інших фізичних осіб забезпечити виконання низки обов'язкових вимог стосовно гарантування екологічної безпеки. Тобто для останніх право на екологічний ризик (здійснення екологічно небезпечної діяльності трансформовано у обов'язок виконати ряд зобов'язань, які спрямовуються на запобігання настанню екологічної небезпеки (прояву екологічного ризику) або ліквідації її наслідків з відверненням чи зменшенням рівня екологічного ризику.
Наприклад, Законом України «Про об'єкти підвищеної небезпеки» (2001 р.) передбачено, що заінтересовані суб'єкти господарської діяльності, у тому числі ті, які мають намір розпочати експлуатацію об'єктів підвищеної небезпеки, надсилають до відповідної обласної, Київської чи Севастопольської міських державних адміністрацій, виконавчих органів селищної або міської рад заяву про отримання дозволу на експлуатацію об'єкта підвищеної небезпеки, до якої додають: а) декларацію безпеки; б) договір обов'язкового страхування відповідальності за шкоду, яка може заподіюватися аваріями на об'єктах підвищеної небезпеки; в) план локалізації та ліквідації аварій на об'єктах підвищеної небезпеки;
г) висновки передбачених законом державних та громадських екс
пертиз; ґ) копію рішення відповідної ради про надання згоди на
розміщення об'єкта підвищеної небезпеки на відповідній території;д) копію дозволу на будівництво (реконструкцію) об'єкта підвище
ної небезпеки.Відповідні державні адміністрації чи виконавчі органи селищної або міської ради у місячний строк з дати отримання заяви розглядають її та надані матеріали, погоджують у встановленому порядку
136
§ 2. Поняття екологічного ризику та його місце в системі правовідносин ...
з відповідними інстанціями спеціально уповноважених територіальних органів виконавчої влади і у разі згоди надсилають заявникові письмовий дозвіл на експлуатацію об'єкта підвищеної небезпеки або обгрунтовану відмову з переліком додаткових заходів, які повинен здійснити заявник для отримання цього дозволу.Копія дозволу на експлуатацію об'єкта підвищеної небезпеки надсилається також спеціально уповноваженим органам виконавчої влади, які здійснюють відповідно контроль у сфері забезпечення екологічної безпеки та охорони навколишнього природного середовища; захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру; пожежної безпеки; санітарно-епідемічної безпеки та містобудування; охорони праці.
Заявникові надано право повторно звернутися за отриманням в установленому порядку дозволу на експлуатацію об'єкта підвищеної небезпеки чи оскаржити дії відповідної обласної, Київської або Севастопольської міських державних адміністрацій, виконавчих органів селищної, міської рад у суді загальної компетенції, господарському суді.
У наведеному прикладі сукупність умов та юридично встановлених дій щодо здійснення процедури ліцензування екологічно небезпечних видів діяльності та надання відповідного дозволу утворюють певний юридичний склад як підставу виникнення правовідносин у сфері екологічної безпеки. Юридичний склад за певних обставин може бути наповнений додатковими діями (юридичними фактами), які набувають важливого значення для виникнення правовідносин у сфері екологічної безпеки.
Водночас у сфері екологічної безпеки спостерігаються і дещо інші підстави виникнення правовідносин, зокрема у разі, коли йдеться про загальнолюдське право громадян на природну безпеку. Це право базується на ризику, пов'язаному з різними явищами природної стихії. Підставою виникнення цієї групи правовідносин є ряд правових норм, які визнали обов'язком держави забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України (ст. 16 Конституції України).
Суб'єктами правовідносин у галузі екологічної безпеки є: громадяни України, інші фізичні та юридичні особи, держава.
Об'єктами зазначених правовідносин виступають життя і здоров'я людей, безпечне навколишнє природне середовище та його компоненти (природні умови).
137
Розділ VI. Екологічна безпека та її правове забезпечення
$ 3. Правові засади забезпечення екологічної безпекиПостійність проявів екологічного ризику для життя і здоров'я людей, а також довкілля внаслідок небезпечних впливів техногенного та природного характерів зумовлюють необхідність активного пошуку дієвих заходів та підходів, спрямованих на запобігання настанню таких впливів, ліквідацію їх наслідків у разі виникнення небезпек, надзвичайних екологічних ситуацій. Чільне місце в системі таких заходів відводиться державно-правовому механізму, який передбачає цілу систему заходів і засобів, що спрямовані на забезпечення екологічної безпеки, зокрема розвиток і вдосконалення законодавства у цій сфері.
Як зазначалося, система правовідносин, що формують екологічну безпеку, постійно змінюється, перебуває у динамічному русі. Так само постійно змінюється і законодавство у сфері забезпечення екологічної безпеки. Особливо це проявляється в частині напрацювання процедур, спрямованих на запобігання виникненню небезпек. Не останню роль у цьому відіграє так звана «глобалізація» або «інтернаціоналізація» норм екологічної безпеки, запровадження обов'язкових вимог на загальносвітовому рівні, регіональне співробітництво, зокрема тенденція гармонізації окремих положень національного законодавства до європейських норм безпеки, врахування позитивного досвіду правового регулювання, накопиченого країнами Співдружності Незалежних Держав. Подальшого розвитку набуває гуманізація екологічного законодавства — спрямування його в першу чергу на захист суб'єктивного права громадян на безпечне для життя і здоров'я довкілля.
Правові норми щодо забезпечення екологічної безпеки містяться на сьогодні в більшості законодавчих і підзаконних нормативно-правових актів, тим самим справляючи комплексний, міжгалузевий вплив на регламентацію правовідносин у різних сферах діяльності, особливо в частині здійснення екологічно небезпечної діяльності. Наявність розвиненої системи джерел права у сфері екологічної безпеки — суттєва умова забезпечення здійснення права громадян на екологічно безпечне для життя і здоров'я довкілля.
Положення щодо забезпечення екологічної безпеки містяться в Декларації про державний суверенітет України (1990 р.), в якій виділено окремий розділ «Екологічна безпека», Конституції України, Основних напрямах державної політики України в галузі 138
§ 3. Правові засади забезпечення екологічної безпеки
охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки, Законі України «Про основи національної безпеки України» та інших нормативно-правових актах. Конституція не тільки проголосила право громадян на безпечне для життя та здоров'я довкілля, а й передбачила систему гарантій цього права.Особливій державній охороні підлягають території та об'єкти природно-заповідного фонду України й інші території та об'єкти, визначені відповідно до законодавства України. Зокрема, з огляду на положення Кліматичної програми України від 28 червня 1997 р., затвердженої постановою Кабінету Міністрів України № 650, яка визначає клімат як один із природних ресурсів, а також з урахуванням його важливості для життєдіяльності людини, на нашу думку, доцільно було б положення ст. 5 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» доповнити й положенням про віднесення клімату до об'єктів правової охорони довкілля.
Особливу увагу екологічній безпеці приділено у Законі України «Про охорону навколишнього природного середовища» (розділ XI, статті 50—59). Норми цього розділу закріплюють екологічні вимоги щодо окремих видів діяльності: інвестиційної, господарської та у процесі розміщення і розвитку населених пунктів (містобудівної) (статті 51, 59); вимоги екологічної безпеки: транспортних засобів (ст. 56); щодо проведення наукових досліджень, впровадження відкриттів, винаходів, застосування нової техніки, імпортного устаткування, технологій і систем (ст. 57) та щодо військових оборонних об'єктів і військової діяльності (ст. 58), а також вимоги щодо охорони довкілля від неконтрольованого та шкідливого біологічного впливу (ст. 53); від акустичного, електромагнітного, іонізуючого та іншого шкідливого впливу фізичних факторів і радіоактивного забруднення (ст. 54); від забруднення виробничими, побутовими, іншими відходами (ст. 55); у процесі застосування засобів захисту рослин, мінеральних добрив, токсичних, хімічних речовин та інших препаратів (ст. 52).
Діяльність, яка перешкоджає здійсненню права громадян на безпечне для життя і здоров'я довкілля (ст. 50 Конституції), підлягає припиненню в порядку, встановленому Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища» та іншими законодавчими актами України.
139
Розділ VI. Екологічна безпека та 11 правове забезпечення
Підставою для припинення діяльності підприємства є систематичне порушення екологічних нормативів (у тому числі нормативів екологічної безпеки) та екологічних стандартів, що не можуть бути усунені з технічних, економічних та інших причин.Місцевим радам надано можливість припиняти господарську діяльність підприємств, установ, організацій місцевого підпорядкування у разі порушення ними права громадян на безпечне для життя і здоров'я довкілля (ст. 15), а припинення діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності та підпорядкування віднесено до компетенції Кабінету Міністрів України.
Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» закріплює повноваження органів держави у сфері екологічної безпеки. Зокрема, на Верховну Раду України покладається встановлення правового режиму зон надзвичайної екологічної ситуації, статусу потерпілих громадян, визначення повноважень рад, порядку організації та діяльності органів управління у галузі забезпечення екологічної безпеки та прийняття до свого розгляду інших питань у цій сфері.
Згідно зі ст. 65 зазначеного закону окрема місцевість України, на якій виникла надзвичайна екологічна ситуація, може бути оголошена зоною надзвичайної екологічної ситуації. Правове регулювання відносин у цій зоні здійснюється відповідно до Закону України «Про зону надзвичайної екологічної ситуації».
Норми, що регулюють питання екологічної безпеки містяться не тільки в законодавчих актах власне екологічного спрямування, а й актах іншого законодавства, спрямованого на регулювання різних видів діяльності. Це, зокрема, нормативно-правові приписи, які:
визначають статус органів місцевого самоврядування та їхні
повноваження в галузі забезпечення екологічної безпеки, передба
чені Законом України «Про місцеве самоврядування»;закріплюють статус органів центральної та місцевої виконав
чої влади, спеціалізованих структур у галузі екологічної, в тому
числі техногенно-екологічної безпеки: Закон України «Про Раду
національної безпеки і оборони України», Положення про
Міністерство охорони навколишнього природного середовища Ук
раїни, Положення про Міністерство України з питань надзвичай
них ситуацій, Положення про Державну комісію з питань техно
генно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій тощо;140
§ 3. Правові засади забезпечення екологічної безпеки
спрямовані на захист життя і здоров'я людей та довкілля від
надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру, що
містяться, зокрема, в законах України «Про об'єкти підвищеної
небезпеки», «Про захист населення і територій від надзвичайних
ситуацій техногенного та природного характеру», «Про забезпечен
ня санітарного та епідемічного благополуччя населення», в Осно
вах законодавства про охорону здоров'я;регламентують забезпечення екологічних вимог, у тому числі
екологічної безпеки у надзвичайних ситуаціях: Закони України
«Про правовий режим надзвичайного стану», «Про аварійно-ряту
вальні служби» тощо;зобов'язують дотримуватися вимог екологічної безпеки у ме
жах територій і зон, на яких запроваджено режим надзвичайних
екологічних ситуацій: Закон України «Про правовий режим тери
торії, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорно
бильської катастрофи»;спрямовані на забезпечення ядерної і радіаційної безпеки (як
складових і передумови екологічної безпеки) у процесі викорис
тання ядерної енергії, видобування та переробки уранових руд, по
водження з радіоактивними матеріалами і відходами та радіаційний
захист населення: закони України «Про використання ядерної
енергії та радіаційну безпеку», «Про видобування та переробку ура
нових руд», «Про поводження з радіоактивними відходами», «Про
дозвільну діяльність у сфері використання ядерної енергії», «Про
фізичний захист ядерних установок, ядерних матеріалів, радіоак
тивних відходів, інших джерел іонізуючого випромінювання»,
«Про захист людини від впливу іонізуючого випромінювання»;
містять вимоги щодо забезпечення екологічної безпеки у
процесі стандартизації і сертифікації продукції, товарів тощо: За
кон України «Про стандартизацію»;закріплюють вимоги екологічної безпеки при здійсненні
інвестиційної, інноваційної, містобудівної та іншої господарської
діяльності: закони України «Про інвестиційну діяльність», «Про
курорти», «Про туризм», «Про електроенергетику», «Про залізнич
ний транспорт», «Про трубопровідний транспорт», «Про дорожній
рух», Повітряний кодекс України та ін.;містять комплекс спеціальних вимог щодо забезпечення еко
логічної безпеки у разі здійснення діяльності в аграрному секторі
економіки: Закони України «Про сільськогосподарську коопе-141
Розділ VI. Екологічна безпека та її правове забезпечення
рацію», «Про особисте селянське господарство», «Про селянське фермерське господарство»;— визначають принципи забезпечення екологічної безпеки у
сфері наукової та науково-технічної політики: Закон України «Про
наукову та науково-технічну діяльність»;— встановлюють вимоги екологічної безпеки у процесі
здійснення деяких специфічних видів діяльності, що можуть
справляти негативний вплив на стан екологічної ситуації: Закон
України «Про космічну діяльність»;
визначають вимоги екологічної безпеки у процесі викорис
тання хімічних та інших токсичних, шкідливих і небезпечних ре
човин, їх сполук, продуктів біотехнологій, інших біологічних
агентів, а також мінеральних добрив, у тому числі пестицидів і аг-
рохімікатів: Закон України «Про пестициди і агрохімікати»;спрямовані на регламентування екологічної безпеки у про
цесі реалізації продукції, товарів та захисту прав споживачів: зако
ни України «Про захист прав споживачів», «Про питну воду та во
допостачання», «Про рибу, інші водні живі ресурси та харчову про
дукцію з них», «Про якість та безпеку харчових продуктів і продо
вольчої сировини» та ін.;закріплюють нормативно-правові вимоги щодо забезпечення
екологічної безпеки у сфері територіальної та цивільної оборони:
закони України «Про цивільну оборону», «Про оборону України»;визначають склад правопорушень у цій сфері та підстави і по
рядок притягнення винних осіб за їх учинення до дисциплінарної,
адміністративної, кримінальної, цивільної, еколого-правової
відповідальності. Такими є, зокрема, норми, що містяться в Ко
дексі законів про працю України (КЗоТ), Кодексі України про
адміністративні правопорушення (КпАП), Кримінальному кодексі
України (КК України), Цивільному кодексі України (ЦК України),
Земельному кодексі України (ЗК України), Кодексі України про
надра тощо;регламентують діяльність правоохоронних органів у галузі за
безпечення екологічної безпеки: закони України «Про міліцію»,
«Про прокуратуру».Викладене свідчить про те, що законодавство у сфері забезпечення екологічної безпеки в Україні розвивається динамічно і передбачає сукупність важелів як регламентуючого, так і забезпечувального характеру.
142
І
§ 4. Ядерна та радіаційна безпека в системі екологічної безпеки
? 4. Ядерна та радіаційна (радіоекологічна) безпека в системі екологічної безпекиХарактерною рисою сучасного етапу соціально-економічного розвитку України є подальший розвиток використання ядерної енергії. Наслідки цього процесу не обмежуються сферами науки, техніки, медицини, а знаходять своє відображення в найрізноманітніших сферах життя, зокрема в ядерній енергетиці.
Водночас добре відомо, що використання ядерної енергії пов'язане зі значним ризиком для життя і діяльності як окремих людей, так і цілих держав, навіть для існування планети Земля. Атомна радіація — це виняткове джерело підвищеної небезпеки, яке за своєю силою перевищує всі відомі до нього джерела. З урахуванням цього її виробництво й використання вимагають адекватного відображення в правовій сфері життя суспільства і відповідної законодавчої регламентації.
Вищевикладене означає, що існує проблема визнання факту існування ядерного ризику і встановлення його прийнятного рівня. Теорія ядерного ризику являє собою типовий приклад міждисциплінарної науки, яка набула за останні роки інтенсивного розвитку в Україні. Водночас основоположні категорії цієї науки залишаються малодослідженими і дискусійними. Зокрема, до цього часу немає задовільного визначення самого поняття «ядерний ризик», дуже часто цей термін вживається як тотожний терміну «ядерна небезпека». Так, ядерний ризик розглядається як небезпека майбутньої шкоди або як небезпека виникнення несприятливих наслідків. Це, з одного боку, пояснюється тим, що наука в цілому до цього часу не виробила задовільного визначення самого поняття «ризик», як немає і однозначного визначення поняття «екологічний ризик» у науці екологічного права і в екологічному законодавстві України.
Як зазначалося, останнім часом набули поширення визначення ризику, в яких увага концентрується на його ймовірному характері. Водночас спостерігається тенденція визначати ризик як величину, яка залежить від ймовірності прояву небезпеки та її наслідків. Дотримуючись саме такої концепції, тобто знаючи величини коефіцієнта індивідуального радіаційного ризику та ефективної еквівалентної дози опромінення, можна оцінити катастрофічний
143
Розділ VI. Екологічна безпека та н правове забезпечення
(фатальний) ризик, зумовлений цією дозою, і виразити його через скорочення очікуваної тривалості життя людини. Такий підхід дає змогу порівняти ядерний ризик з ризиком від будь-яких інших подій, тобто з ризиком іншого походження.Поняття «ризику» в сфері використання ядерної енергії почало використовуватися Міжнародною комісією з радіологічного захисту (МКРЗ) для кількісного визначення шкідливих факторів і об'єктивних оцінок шкоди здоров'ю. Як принцип радіаційної безпеки МКРЗ було сформульовано так званий принцип АЬАКА, згідно з яким дози опромінення мають підтримуватися на таких низьких рівнях, яких тільки можна досягти з урахуванням економічних і соціальних факторів. За рекомендацією МКРЗ гранично допустимі для людини дози опромінення (ГДЦ) встановлюються на такому низькому рівні, який виключає можливість гострих променевих уражень. Ризик при цьому повинен бути достатньо малим і виправданим стосовно тієї вигоди, яку одержує суспільство від використання джерел радіації1.
Концепція ядерного ризику включає в себе як мінімум чотири елементи: оцінку ядерного ризику; управління ядерним ризиком; запобігання ймовірним негативним наслідкам, пов'язаним з ядерним ризиком; формування механізму і фондів відшкодування ймовірних збитків, можливих через цей ризик.
Оцінка ядерного ризику пов'язана з аналізом походження потенційної ядерної та радіаційної небезпеки в Україні. Це надто складний процес, який складається з двох етапів: визначення ризику (передусім його джерел) і оцінки ризику.
Проблема кількісного оцінювання ядерного ризику особливого значення набула у зв'язку з можливістю ядерних інцидентів. Так, масштаби Чорнобильської катастрофи призвели до ревізії багатьох поглядів на надійність, безпечність робіт, пов'язаних із використанням ядерної енергії, зокрема в ядерній енергетиці, які до того здавалися непорушними. До Чорнобиля ймовірність серйозної катастрофи на атомних станціях визначалася величиною їв-7 реакто-ророків, що робило катастрофу типу Чорнобильської практично неможливою2.
1 Радиационная защита. Публикация Международной комиссии по радиологи-
ческой зашите (МКРЗ) № 26. - М., 1978.2 Социологические исследования в атомной знергетике. — М., 1992. — Вьіп. 2.
- С. 9-23.144
г
§ 4. Ядерна та радіаційна безпека в системі екологічної безпеки
Аналіз і масштаби двох реальних аварій на атомних станціях (Тримал-Айленд у США, а також ЧАЕС) змінили підхід до оцінки ймовірності серйозної аварії. Результат виявився таким: за 374 працюючих у 1986 р. у світі реакторів великі аварії з імовірністю 70 % можуть виникати кожні 5,4 року, а з імовірністю 95 % — кожні 20 років.Такі результати, незважаючи на обмаль статистичних даних, перекреслили гіпотетичну величину Ю"7 реакторороків і привели до висновку: плануючи розвиток використання ядерної енергії, зокрема в ядерній енергетиці, необхідно передбачати, як це не парадоксально, економічну, екологічну та іншу шкоду від можливих різномасштабних аварій, а також шкоду, яка може бути завдана життю і здоров'ю населення.
Отже, ядерний ризик, на відміну від ядерної небезпеки не можна розглядати відокремлено від можливих наслідків прояву цієї небезпеки. Тобто ядерний ризик — це кількісна міра небезпеки з урахуванням її наслідків. Наслідки прояву ядерної небезпеки завжди пов'язані із заподіянням ядерної шкоди. Чим більша ймовірна ядерна шкода, тим значніший ядерний ризик. До того ж ядерний ризик буде тим більший, чим більша ймовірність прояву відповідної ядерної небезпеки. З урахуванням викладеного можна дійти висновку про те, що дефініція «ядерний ризик» об'єднує два поняття «ймовірність ядерної небезпеки» і «ядерну шкоду».
До найбільш характерних особливостей ядерних ризиків належать: колосальний розмір і різноманітність видів шкоди; несприйнятливість іонізуючого випромінювання органами чуттів людини; пізнє виявлення шкоди; труднощі розмежування ядерної та неядерної шкоди; труднощі, пов'язані з оцінкою шкоди1.
Основними об'єктами потенційної ядерної та радіаційної небезпеки на території України є підприємства ядерно-паливного циклу (АЕС, дослідницькі реактори та збірки, підприємства по видобуванню та переробці урану), підприємства, які використовують радіаційно небезпечні технології та матеріали, об'єкти, призначені для поводження з радіоактивними відходами, а також території, що постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи:
1 Балюк Г. І. Ядерний ризик: правові проблеми визначення, оцінювання та класифікації // Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. Вип. 4. - К., 1999. - С. 238-244.145
Розділ VI. Екологічна безпека та 11 правове забезпечення
• Підприємства по видобуванню та переробці урану розташо
вані в Дніпропетровській, Миколаївській та Кіровоградській обла
стях і належать виробничому об'єднанню «Східний гірничо-збага
чувальний комбінат».Переробка уранових руд здійснюється на гідрометалургійному заводі в м. Жовті Води.
Джерелом ядерної та радіаційної небезпеки на цих підприємствах є уранова руда, хвости.
• Атомні станції, дослідницькі реактори, підкритичні збірки. На
сьогодні в Україні діє 15 атомних енергоблоків, розміщених на чо
тирьох майданчиках. Окрім того, перебувають в експлуатації два
дослідницьких реактори та одна підкритична збірка.Джерелами ядерної та радіаційної небезпеки на підприємствах цієї групи є реактор (збірка), відпрацьоване ядерне паливо та радіоактивні відходи.
Підприємства, які використовують джерела іонізуючого ви
промінювання. В Україні є близько 8 тисяч підприємств та ор
ганізацій, які використовують понад 105 тисяч джерел іонізуючого
випромінювання. Джерелом ядерної та радіаційної небезпеки на
підприємствах цієї групи є джерела іонізуючого випромінювання,
радіаційні технології та радіоактивні матеріали. Практично всі дже
рела іонізуючого випромінювання — радіаційно небезпечні.Об'єкти по поводженню з радіоактивними відходами. До
об'єктів цієї групи належать споруди, приміщення та устаткуван
ня, необхідні для збору, транспортування, переробки, зберігання та
захоронення радіоактивних відходів.Необхідно зазначити, що об'єкти по поводженню з радіоактивними відходами входять до складу практично всіх підприємств ядерно-паливного циклу. Спеціалізованою діяльністю по поводженню з радіоактивними відходами займається Українське державне об'єднання «Радон», яке має у своєму складі шість спецкомбі-натів: Київський, Донецький, Одеський, Харківський, Дніпропетровський, Львівський.
Джерелами радіаційної небезпеки на цих об'єктах є радіоактивні відходи усіх видів на будь-якій стадії поводження з ними.
Об'єкт «Укриття» являє собою інженерну споруду, яка ло
калізує зруйнований реактор 4-го блоку ЧАЕС.Чорнобильська АЕС, яка була зупинена 15 грудня 2000 р.
146
§ 4. Ядерна та радіаційна безпека в системі екологічної безпеки
Джерелами ядерної та радіаційної небезпеки тут є ядерне паливо, в тому числі зруйнованого реактора, та численні радіоактивні відходи різного походження.• Території, що зазнали радіоактивного забруднення після ката
строфи на ЧАЕС. До таких належать території, на яких забруднен
ня навколишнього середовища радіоактивними речовинами пере
вищує доаварійний рівень, що з урахуванням кліматичної та еко
логічної характеристик конкретних територій може призвести до
опромінення населення більш як 1,0 м-ЗВ (мілі-зіверта) за рік, і
які потребують розробки заходів по радіаційному захисту населен
ня, а також інших спеціальних заходів, що обмежують додаткове
опромінення населення і забезпечують нормальну господарську
діяльність на цих територіях.Основним джерелом радіаційної небезпеки на таких територіях є радіонукліди, які містяться в ґрунті, підземних, наземних та стічних водах.
• Окремо необхідно відзначити такий вид радіаційно небезпеч
ної діяльності, як перевезення будь-яких видів джерел іонізуючого
випромінювання радіонуклідного походження.Маючи уявлення про основні джерела потенційної ядерної та радіаційної небезпеки в Україні, перейдемо до визначення понять «ядерна» та «радіаційна безпека», які містить чинне законодавство, до доктринальних визначень та надбань міжнародно-правової науки і практики з цих питань.
Ядерна безпека в Законі України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» (ст. 1) визначена як дотримання норм, правил, стандартів та умов використання ядерних матеріалів, що забезпечують радіаційну безпеку.
Навряд чи таке визначення відповідає реаліям і вимогам по забезпеченню належної ядерної безпеки в Україні, а також змісту цього поняття.
Вважаємо, що ядерна безпека — це такий стан розвитку суспільних відносин у сфері використання ядерної енергії, зокрема в ядерній енергетиці, за якого системою науково-технічних, організаційних, економічних, державно-правових та інших соціальних засобів регулювання забезпечується належний безпечний режим використання ядерних установок (об'єктів), ядерних матеріалів тощо, який спонукає до безумовного дотримання вимог законодавства, норм, правил, стандартів та умов, що діють у сфері використання ядерної енергії.
147
Розділ VI. Екологічна безпека та її правове забезпечення
Чітке дотримання режиму використання ядерної енергії є основою запобігання і недопущення радіоактивного забруднення навколишнього природного середовища з метою як забезпечення життя і здоров'я людей, так і охорони довкілля, або, інакше кажучи, з метою забезпечення радіаційної безпеки. Саме дотримання норм, правил, стандартів та умов використання ядерних матеріалів становить основу забезпечення радіаційної.безпеки. Отже, ядерна та радіаційна безпека настільки тісно взаємопов'язані, що без дотримання і забезпечення першої не можна вести мову і сподіватися на забезпечення другої.Норми, правила і стандарти з ядерної безпеки — це критерії, вимоги й умови забезпечення безпеки під час використання ядерної енергії. їх дотримання є обов'язковим при здійсненні будь-якого виду діяльності у сфері використання ядерної енергії. Вимоги зазначених норм, правил та стандартів приймаються з урахуванням рекомендацій міжнародних організацій у сфері використання ядерної енергії.
Згідно із визначенням МАТАТЕ основна мета ядерної безпеки — підтримувати радіоактивне опромінення від ядерної установки (населення і персоналу) на максимально можливому низькому рівні як у процесі нормальної експлуатації ядерної установки, так і в разі аварійного інциденту.
Один із основних напрямів використання ядерної енергії.— виробництво тепло-, і електроенергії. Незважаючи на те, що оцінка ролі й перспектив розвитку ядерної енергетики неоднозначні як в Україні, так і за кордоном, альтернатив їй найближчим часом, як стверджують фахівці, немає. До того ж Україна нещодавно ввела в експлуатацію нові енергоблоки на Хмельницькій та Рівненській АЕС.
Водночас очевидно, що використання ядерної енергії у згаданих сферах належить до найбільш потенційно небезпечних технологій. Катастрофа на ЧАЕС серйозно підірвала довіру до ядерної енергетики. Виникла необхідність у прийнятті додаткових заходів щодо підвищення рівня ядерної безпеки АЕС в усьому світі. Адже серед усіх галузей використання ядерної енергії, джерел іонізуючого випромінювання ядерна енергетика залишається найбільш небезпечною. Ось чому на тлі загального неблагополуччя стану навколишнього природного середовища завдання збереження життя і здоров'я людини і безпеки середовища її існування залишається в ядерній енергетиці одним із головних.
148
§ 4. Ядерна та радіаційна безпека в системі екологічної безпеки
У сучасних умовах, коли розвиток ядерної енергетики набув широкомасштабного характеру і зросла кількість країн, які експлуатують об'єкти ядерної енергетики, забезпечення ядерної безпеки вийшло за межі інтересів окремої держави і набуло міжнародного значення.У зв'язку з цим у 1989 р. під егідою МАГАТЕ з огляду на вимоги часу була розроблена Міжнародна шкала тяжкості подій на атомних станціях. Зазначена шкала є засобом для швидкої оцінки можливих наслідків інцидентів на АЕС. Класифікуючи події відповідно до їх значущості, вона полегшує взаєморозуміння між ядерним співтовариством.
Координація та об'єднання зусиль по забезпеченню ядерної безпеки — порівняно новий напрям міжнародного співробітництва у сфері мирного використання ядерної енергії. Одна із особливостей цього напряму полягає в тому, що він дедалі більше набуває міжнародно-правових форм. Свідченням цього є прийняття Міжнародної конвенції з ядерної безпеки (1994 р.), яку Україна ратифікувала 17 грудня 1997 р. із застереженням про те, що положення ст. З конвенції не застосовується до об'єкта «Укриття».
Основними цілями Міжнародної конвенції з ядерної безпеки є:
досягнення високого рівня ядерної безпеки в усьому світі на
основі зміцнення національних заходів і міжнародного співробіт
ництва, в тому числі у відповідних випадках, на основі технічного
співробітництва, у сфері безпеки і підтриманні такого рівня;розробка й підтримання на ядерних установках ефективних
засобів захисту від потенційної радіаційної небезпеки з тим, щоб
захистити окремих осіб, суспільство в цілому і довкілля від шкідли
вого впливу іонізуючих випромінювань від таких установок;запобігання аваріям з радіологічними наслідками, пом'як
шення таких наслідків у випадку, коли аварії стануться.На нашу думку, радіаційну безпеку слід розглядати як складову і передумову екологічної безпеки1. Існують різноманітні підходи до визначення зазначеного поняття. Так, «радіаційна безпека» визначається як комплекс заходів, спрямованих на обмеження опромінення персоналу, окремих осіб з населення і всього населен-
1 Балюк Г. І. Ядерне право України: стан і перспективи розвитку. Правові аспекти радіоекології. — К., 1996; Балюк Г. І. Правові аспекти забезпечення ядерної та радіаційної (радіоекологічної) безпеки в Україні. — К., 1997.149
Розділ VI. Екологічна безпека та її правове забезпечення
ня до найбільш низьких рівнів дози, що досягаються засобами, прийнятними для суспільства; на запобігання виникненню ранніх наслідків опромінення і обмеження проявів віддалених наслідків до прийнятного рівня1.Радіаційна безпека визначається також як система законодавчих засобів (у тому числі норм радіаційної безпеки), спрямована на обмеження можливого опромінення населення і персоналу в результаті використання джерел іонізуючого випромінювання2.
З наведених формулювань випливає, що радіаційна безпека розглядається як «комплекс заходів» або «система законодавчих засобів». Термін «радіаційна безпека» тлумачиться і як комплекс адміністративних та медико-санітарних заходів, що обмежують прийнятними рівнями опромінення і радіоактивне забруднення окремих осіб, населення і навколишнього середовища3. На думку А. І. Іойриша, радіаційну безпеку слід визначати як сукупність техніко-економічних і правових заходів, покликаних забезпечити надійну експлуатацію АЕС, запобігання аваріям, а у разі їх виникнення — їх локалізацію, захист обслуговуючого персоналу, населення прилеглих районів і всього навколишнього середовища4. Однак у даному випадку скоріше йдеться про радіаційний захист, який за своїм характером є складовою радіаційної безпеки і спрямований на її забезпечення. Аналізуючи наведені визначення, можна зробити висновок, що жодне з них не відображає повною мірою юридичної природи такого явища, як радіаційна безпека. Вони стосуються лише окремих аспектів цього явища.
В одному з перших монографічних правових досліджень в Україні, присвячених проблемам забезпечення радіаційної безпеки, запропоновано визначення радіаційної безпеки як стану захищеності прав і життєво важливих інтересів людини, зокрема життя і здоров'я, в потенційно радіоекологічно-небезпечному середовищі, захисту навколишнього середовища, окремих природних об'єктів, екосистем від іонізуючого випромінювання при здійсненні діяль-
1 Козлов В. Ф. Справочник по радиационной безопасности. — М., 1991. — С. 4.2 Бабаев Н. С, Демин В. Ф., Ильин Л. А. Ядерная знергетика, человек и окружа-
ющая среда. — М, 1981. — С. 81.3 Словарь терминов в области радиационной безопасности: Проблема IX. Обес-
печение радиационной безопасности (ОРР № 9). — М., 1980. — С. 19.4 Иойрьии А. И. Научно-технический прогресе и новьіе проблеми права. — М.,
1981. - С. 64.150
§ 4. Ядерна та радіаційна безпека в системі екологічної безпеки
ності у сфері використання ядерної енергії1. Дане визначення, на думку його автора, найбільш повно відображало правову природу цього явища, однак з урахуванням нових реалій потребує деякого уточнення і конкретизації. Зокрема, радіаційна безпека передбачає захищеність прав людини під час здійснення не лише діяльності в сфері використання ядерної енергії, а й будь-якої діяльності, яка призводить до додаткового опромінення (наприклад, у побуті).Розкриваючи поняття «радіаційна безпека», необхідно звернутися також до його законодавчого визначення. Так, у Законі України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» радіаційна безпека визначається як дотримання меж радіаційного впливу на персонал, населення та навколишнє природне середовище, встановлених нормативами, правилами та стандартами з безпеки (ст. 1). Слід зазначити, що прийнятий у 1995 р. закон практично залишив правові аспекти, пов'язані із забезпеченням радіаційної безпеки в державі, поза своєю увагою. В Нормах радіаційної безпеки України (НРБУ— 97) встановлено, що «радіаційна безпека — стан радіаційно-ядерних об'єктів та навколишнього середовища, що забезпечує неперевищення основних дозових лімітів, виключення будь-якого невиправданого опромінення та зменшення невиправданого опромінення і зменшення доз опромінення персоналу та населення нижче за встановлені дозові ліміти настільки, наскільки це може бути досягнуто і економічно обґрунтовано»2. Це визначення також розкриває певні технічні аспекти цього явища, не торкаючись правових.
Дуже тісно із поняттям радіаційної безпеки пов'язане поняття «радіаційний захист». Слід зазначити, що в багатьох наукових дослідженнях ці поняття часто плутають. Аналіз Закону України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку», де радіаційний захист визначено як сукупність радіаційно-гігієнічних, проектно-конструкторських, технічних та організаційних заходів, спрямованих на забезпечення радіаційної безпеки, дає змогу зробити висновок, що радіаційний захист стосовно радіаційної безпеки має виразно підлеглий характер. Він спрямований на забезпечення радіаційної безпеки із залученням сукупності всіх заходів, у
1 Балюк Г. І. Правові аспекти забезпечення ядерної та радіаційної (радіоеко
логічної) безпеки в Україні. — С. 35.2 Норми радіаційної безпеки України (НРБУ-97). Державні гігієнічні нормати
ви. - К., 1998. - С. 4.151
Розділ VI. Екологічна безпека та її правове забезпечення
тому числі правових. Водночас радіаційна безпека спрямована на дотримання норм і принципів радіаційного захисту, які дають змогу гарантувати, що рівень радіоактивного опромінення за будь-яких обставин не буде перевищено, а людина і навколишнє природне середовище матимуть надійний захист.Таким чином, аналіз теоретичних джерел та нормативно-правових актів дає підстави для висновку про те, що на сьогодні існує велика кількість підходів до визначення поняття «радіаційна безпека». При цьому слід зауважити, що для пізнання юридичної природи будь-якого явища потрібно передусім розглянути його через призму правовідносин. Враховуючи напрацювання, які існують у правовій науці, можна зробити висновок, що радіаційна безпека — це стан розвитку суспільних відносин, за якого системою правових норм та інших державно-правових засобів забезпечується захист прав людини, зокрема її життя і здоров'я, охорона навколишнього природного середовища, окремих природних об'єктів, екосистем від іонізуючого випромінювання при здійсненні діяльності у сфері використання ядерної енергії, іонізуючого випромінювання природного походження, у тому числі техногенно-підсиленого внаслідок антропогенного впливу.
Радіаційна безпека покликана вирішити два основні завдання:
зниження рівня опромінення персоналу і населення до регла
ментованих меж, а також охорону навколишнього природного се
редовища на основі комплексу медико-санітарних, гігієнічних та
правових заходів;створення ефективної системи радіаційного контролю, яка
дала б змогу оперативно реєструвати зміни різних параметрів
радіаційної обстановки, на основі яких можна судити про рівень
опромінення персоналу і населення, радіоактивного забруднення
об'єктів довкілля і на цій підставі вживати заходів щодо нор
малізації радіаційної обстановки у разі перевищення допустимих
рівнів.При цьому основними в забезпеченні радіаційної безпеки є принципи: нормування, обгрунтування та оптимізації.
Принцип нормування — це обмеження допустимих рівнів індивідуальних доз опромінення громадян від усіх джерел іонізуючих випромінювань.
Принцип обґрунтування — це заборона (обмеження) всіх видів діяльності по використанню джерел іонізуючих випромінювань, за
152
§ 5. Правові аспекти біологічної безпеки при поводженні з ГМО
яких одержана для людини і суспільства користь не перевищує ризику ймовірної шкоди, заподіяної додатковим до природного радіаційного фону опроміненням.Принцип оптимізації — це підтримка на допустимо низькому й можливому для досягнення рівні, з урахуванням економічних і соціальних факторів, індивідуальних доз опромінення і кількості опромінених осіб при використанні будь-якого джерела іонізуючого випромінювання.
Отже, радіоекологічна (ядерна та радіаційна) безпека як передумова і складова екологічної безпеки зумовлює такий стан розвитку суспільних відносин у сфері використання ядерної енергії, поводження з джерелами іонізуючого випромінювання, радіоактивними відходами тощо, за якого системою науково-технічних, економічних, організаційних, державно-правових та інших соціальних заходів забезпечується регулювання радіаційно небезпечної діяльності, встановлюється режим використання ядерної енергії, які забезпечують захист життя і здоров 'я людини від негативного впливу іонізуючого випромінювання та охорону навколишнього природного середовища від радіоактивного забруднення внаслідок міграції радіоактивних речовин у біосфері та їх накопичення живими організмами.
Додержання цих принципів у практичній діяльності і є передумовою розв'язання проблем як радіоекологічної, так і екологічної безпеки.
? 5. Правові аспекти біологічної безпеки при поводженні з генетично-модифікованими організмами
У сучасних умовах науково-технічного прогресу, поширення новітніх технологій, а також сфер їх застосування невід 'ємною складовою екологічної безпеки стає біологічна безпека при поводженні з генетично-модифікованими організмами. В аспекті її правової регламентації слід ураховувати, що: а) забезпечення біологічної безпеки можливе за умови застосування системи правових, організаційно-управлінських, технічних та інших засобів, що запобігає виникненню небезпечних для здоров'я людини та довкілля наслідків генно-інженерних маніпуляцій; б) досягнення біобезпеки має здійснюватись із дотриманням принципу застереження, зумовленого відсутністю науково обгрунтованих даних щодо міри можливої не-
153
Розділ VI. Екологічна безпека та її правове забезпечення
безпеки генетично-модифікованих організмів для біорізноманіття і здоров'я людини, та принципу запобігання заподіянню екологічної шкоди; в) біобезпека допускає наявність прийнятного рівня ризику при здійсненні генетично-інженерної діяльності; г) забезпечення біобезпеки зумовлює необхідність вироблення, прийняття та дотримання спеціальних правил і нормативів оцінки та управління ризиком тощо.Біологічну безпеку у сфері здійснення генетично-інженерної діяльності можна розглядати як стан, за якого здійснюється запобігання виникненню небезпечних для здоров'я людини та навколишнього природного середовища наслідків використання генетично-модифікованих організмів, що зумовлено відсутністю недопустимого ризику. Досягнення такого стану можливе за умови чіткого нормативного визначення правил проведення досліджень генетично-модифікованих організмів, порядку їх використання у закритих та відкритих системах, а також запровадження контролю за їх виконанням, визначення оптимальних рівнів допустимих ризиків, пов'язаних зі здійсненням генетично-інженерної діяльності.
Аналіз поняття біобезпеки тісно пов'язаний із проблемою її забезпечення. Досягнення певної мети (в даному випадку — запобігання можливому негативному впливу генетично-модифікованих організмів на довкілля та людський організм) можливе шляхом застосування певної сукупності засобів різнопланового характеру, що реалізуються здійсненням відповідних заходів. Вибір конкретних засобів та процедури їх втілення в життя залежить від того, що потрібно отримати, яка кінцева мета такої діяльності, а також від особливостей об'єктів (суб'єктів), щодо яких ці засоби застосовуються. Мета правового регулювання генетично-інженерної галузі в частині забезпечення її біобезпеки є зрозумілою — захист довкілля та людини від можливих небезпечних наслідків такої діяльності шляхом її належного впорядкування. При цьому необхідно виділити та врахувати особливості розвитку і функціонування цієї галузі, які підлягають правовому регулюванню, а отже, мають бути закріплені та впорядковані за допомогою правових норм.
Генетично-модифіковані організми та продукція з їх вмістом є результатом застосування методів генної інженерії — одного із напрямів новітніх біотехнологій, який, починаючи з 70-х років минулого століття і до сьогодні, інтенсивно розвивається. Сам термін «генна інженерія» було запроваджено Нобелівським лауреатом
154
§ 5. Правові аспекти біологічної безпеки при поводженні з ГМО
Е. Тейтумом ще у 1963 р. Фактичне ж її виникнення умовно відносять до 1972 р., коли в результаті роботи групи мікробіологів на чолі з Бергом була створена перша рекомбінантна молекула ДНК.Досягнення в галузі біотехнології відкривають широкі перспективи і знаходять своє застосування сьогодні у медицині, виробництві фармацевтичних препаратів, сільському господарстві, харчовій промисловості, зберіганні продуктів, запобіганні захворюваності тварин, переробці сміття, біологічному відновленні або очищенні довкілля тощо. Але переміщення продуктів генної інженерії за межі лабораторій і поширення їх у найрізноманітніших сферах людського життя сприймається досить неоднозначно як вченими, так і широкою громадськістю. Зумовлено це різними причинами, передусім відсутністю науково доведеного факту безпечності застосування генетично-модифікованих організмів для людини та довкілля. Тобто використання досягнень генної інженерії, з одного боку, надає людині значні можливості як у науково-дослідній, так і у прикладній сферах, з іншого — пов'язане із певним ризиком.
Тому на даному етапі необхідним є забезпечення запобігання потенційним негативним наслідкам (у тому числі віддаленим у часі) здійснення генетично-інженерної діяльності. Важлива роль у цьому процесі належить засобам правового регулювання відповідної сфери суспільних відносин. Саме тому протягом останніх десятиліть в екологічному праві (насамперед міжнародному) в рамках інституту правового забезпечення збереження біологічного різноманіття розвивається новий напрям — правове регулювання забезпечення біобезпеки при поводженні з генетично-модифікованими організмами.
Регулювання питань забезпечення біобезпеки у генно-інженерній галузі на міжнародному рівні здійснюється передусім у рамках природоохоронної діяльності ООН, а також у межах регіональних міждержавних утворень (наприклад, Європейський Союз). Відповідно положення міжнародних документів мають враховуватися при формуванні національного законодавства країн.
Аналіз норм міжнародно-правових актів, які регулюють відносини у сфері поводження з генетично-модифікованими організмами, свідчить, що вони розроблені із урахуванням загальновизнаних положень та принципів екологічного права. Основні з цих принципів у загальному вигляді були сформовані ще у 1972 р. на Стокгольмській конференції з навколишнього середовища у відповід-
155
Розділ VI. Екологічна безпека та її правове забезпечення
них деклараціях і надалі розвинені у Всесвітній стратегії розвитку (1980 р.), Всесвітній хартії природи (1982 р.), документах, розроблених Всесвітньою комісією з навколишнього середовища та розвитку (створена у 1987 р.), Конференцією з навколишнього середовища та розвитку (1992 р., Ріо-де-Жанейро) та ін. Саме в них були сформульовані зобов'язальні засади збереження живої та іншої природи, які стали свого роду стратегічним дороговказом при формуванні нормативної бази, покликаної врегульовувати розвиток та впровадження у практику досягнень однієї з новітніх технологій — біотехнології та її складової — генної інженерії.Головною думкою цих міжнародних документів є те, що природні ресурси Землі, включаючи повітря, грунти, флору і фауну, та особливо репрезентативні зразки природних екосистем, мають бути збережені на благо теперішніх та прийдешніх поколінь шляхом детального планування діяльності людини і управління нею в міру необхідності; при здійсненні людиною будь-якої діяльності не повинні порушуватися важливі екологічні процеси і системи підтримання життя, слід зберігати генетичне різноманіття та забезпечувати стале використання видів та екосистем.
Особливе значення для регулювання відносин у сфері поводження з генетично-модифікованими організмами мають положення окремих документів, прийнятих у 1992 р. на Конференції ООН з навколишнього середовища та розвитку в Ріо-де-Жанейро. Серед них слід виділити Декларацію з навколишнього середовища та розвитку (Декларація Ріо) та Конвенцію про біологічне різноманіття. Зокрема, в ряді принципів Декларації Ріо говориться, що з метою захисту навколишнього природного середовища держави, відповідно до своїх можливостей, повинні широко використовувати принцип застосування заходів застереження. Тобто у разі існування небезпеки заподіяння серйозної або непоправної шкоди нестача повної наукової інформації не повинна бути причиною для відмови або відкладення проведення ефективних заходів щодо запобігання забрудненню довкілля, навіть якщо їх реалізація пов'язана зі значними матеріальними витратами (фактично на цьому принципі грунтується Протокол з біобезпеки, про який йтиметься далі).
Важливу роль відіграє Конвенція про біологічне різноманіття, прийнята 5 червня 1992 р. та ратифікована Україною 29 листопада 1994 р. її метою є збереження та стале використання біологічного
156
§ 5. Правові аспекти біологічної безпеки при поводженні з ГМО
різноманіття, спільне отримання на справедливій та рівній основі вигод, пов'язаних із використанням генетичних ресурсів. Низка положень цієї конвенції стосується здійснення діяльності у сфері сучасної біотехнології, у тому числі генної інженерії. Зокрема, у ній визначається: доступ до генетичних ресурсів; передача біотех-нологій; розподіл вигод, пов'язаних із використанням біотехнології; питання біобезпеки. У ст. 19 конвенції звертається увага на необхідність прийняття додаткового документа, який визначав би порядок безпечної передачі, використання та застосування генетично-модифікованих організмів, що є результатом біотехнології та здатні негативно впливати на збереження і стале використання біологічного різноманіття; умови міждержавного обміну наявною інформацією про правила використання таких організмів та порядок дотримання техніки безпеки при поводженні з ними, а також про потенційно можливий шкідливий вплив генетично-модифікованих організмів на довкілля тощо.Крім безпосередньої вказівки на необхідність прийняття спеціального документа, який регламентував би порядок поводження з генетично-модифікованими організмами, потреба у прийнятті такого роду нормативного акта пояснювалася цілою низкою причин. Серед них можна виділити такі взаємозумовлені обставини, як: швидкий розвиток та поширення сучасної біотехнології; надходження продуктів генної інженерії на світовий ринок товарів; ймовірність неконтрольованого вивільнення генетично-модифікованих організмів у довкілля; наявність потенційного ризику для здоров'я людини та навколишнього природного середовища при поводженні з генетично-модифікованими організмами та продукцією із вмістом генетично-модифікованих компонентів. Оскільки зупинити розвиток біотехнології сьогодні неможливо і не потрібно, то важливим фактором стає розробка заходів її безпеки щодо довкілля та здоров'я людини, а також механізму їх ефективної реалізації. Це було ще одним чинником, який зумовлював потребу прийняття спеціального документа. Оскільки на час обговорення питання про доцільність чи недоцільність прийняття відповідного спеціального міжнародного документа щодо генетично-модифікованих організмів факт розміщення на ринку продуктів біотехнології вже відбувся, то, безумовно, виникла потреба у виробленні таких міжнародно-правових норм, які б, не перешкоджаючи розвиткові торговельних відносин на світовому ринку про-
157
Розділ VI. Екологічна безпека та її правове забезпечення
дукції, забезпечували при цьому належний захист довкілля та здоров'я людей.У результаті тривалої роботи, яка супроводжувалася бурхливими дебатами, 29 січня 2000 р. у Монреалі (Канада) було підписано Протокол з біобезпеки до Конвенції про біологічне різноманіття, який набув чинності 11 вересня 2003 р. Основною метою Протоколу є забезпечення належного рівня захисту людини та навколишнього природного середовища у сфері передачі, обробки та використання генетично-модифікованих організмів, які є результатом сучасної біотехнології, при цьому основна увага приділяється транскордонному переміщенню.
Цей документ розроблений з урахуванням принципу застереження, який має застосовуватись у разі «прийняття рішень в умовах наукової невизначеності щодо шкідливих наслідків запропонованої діяльності для навколишнього середовища та здоров'я людей»1 і є одним з найважливіших у процесі запобігання заподіянню шкоди довкіллю ще до того, як вона виникне. Зокрема, у ст. 11 цього Протоколу зазначається, що «відсутність наукової достовірності у зв'язку із нестачею відповідних наукових інформаційних даних та знань, які стосуються масштабів можливого несприятливого впливу живого зміненого організму на збереження та стале використання біологічного різноманіття в Стороні імпорту, з урахуванням також ризиків для здоров'я людини, не є перепоною для Сторони імпорту у прийнятті відповідного рішення стосовно імпорту такого живого зміненого організму, призначеного для безпосереднього використання як продовольства або корму чи для обробки, з метою запобігання або максимального обмеження такого можливого несприятливого впливу»2. Це положення Протоколу є суттєвою новелою в сучасному міжнародному екологічному праві3, адже вперше в міжнародно-правовому документі знайшли закріплення юридичні наслідки поведінки, які базуються на застосуванні принципу застереження.
1 Кравченко С.М., Андрусевич А.О., Бонайн Дж. Актуальні проблеми міжнародно
го права охорони навколишнього середовища. — Львів, 2002. — С. 32—33.2 Картахенский протокол по биобезопасности к Конвенции о биологическом
разнообразии // Збірник міжнародно-правових актів у сфері охорони довкілля. —
Львів, 2002. - С. 347.3 Тустановська І. Правова регламентація поводження з генетично-модифікова
ними організмами в деяких міжнародних документах //Вісник екологічної адвока
тури. - 2001. - № 16. - С. 16-17.158
§ 5. Правові аспекти біологічної безпеки при поводженні з ГМО
Щодо сфери дії Протоколу з біобезпеки, то він застосовується до транскордонного переміщення, транзиту, обробки та використання усіх генетично-модифікованих організмів, які можуть несприятливо вплинути на збереження та стале використання біологічного різноманіття, з урахуванням також ризиків для здоров'я населення. Проте є окремі випадки, на які сфера дії документа не поширюється. Наприклад, згідно зі ст. 5 положення Протоколу не застосовуються до генетично-модифікованих об'єктів, що мають форму фармацевтичних препаратів для людини.Отже, Протокол з біобезпеки встановлює правила поводження з генетично-модифікованими організмами. При цьому вони є різними залежно від типу діяльності щодо генетично-модифікованих організмів, зокрема виділяються такі її види, як: транзит генетично-модифікованих організмів; використання їх у закритих системах; транскордонне переміщення для цілеспрямованого вивільнення у довкілля; транскордонне переміщення генетично-модифікованих організмів, що призначені для використання як продовольства, кормів або для переробки. Ці види діяльності вчиняються із застосуванням відповідних процедур, а саме: процедура попередньої обґрунтованої згоди; процедура щодо генетично-модифікованих організмів, які призначені для використання як продовольства, корму або для переробки; обробка, транспортування, упаковка та ідентифікація; інформування громадськості та її участь.
У 2002 р. Україна приєдналась до Протоколу з біобезпеки. Це лише один із перших кроків на шляху до формування сукупності нормативно-правових актів, призначених врегульовувати відносини у сфері поводження з генетично-модифікованими організмами. В українському законодавстві немає спеціального закону про забезпечення біобезпеки при здійсненні генетично-інженерної діяльності.
Оскільки протягом 90-х років минулого століття генетично-модифіковані організми з'явилися на території України, виникла нагальна потреба у виробленні та нормативному затвердженні певних правил, які регламентували б діяльність щодо них. Серед перших документів, покликаних врегулювати цю сферу суспільних відносин, можна виділити кілька урядових актів. Це зокрема, розпорядження Кабінету Міністрів України від 2 березня 1998 р. про створення Міжвідомчої ради з питань регламентації випробувань,
159
Розділ VI. Екологічна безпека та її правове забезпечення
реєстрації і використання трансгенних рослин в Україні при Державній комісії по випробуванню та охороні сортів рослин Мінагро-прому України. Наступним кроком стало затвердження урядом 17 серпня 1998 р. Тимчасового порядку ввезення, державного випробування, реєстрації та використання трансгенних сортів рослин в Україні. Даний документ приймався для посилення правового регулювання відносин, що виникали у результаті розвитку генетично-інженерної галузі. 14 грудня 2001 р. Кабінет Міністрів України прийняв постанову «Про утворення Міжвідомчої ради з питань новітніх біотехнологій». Фактично цими кількома нормативно-правовими актами Кабінету Міністрів України й обмежується законодавство, призначене для регулювання відносин у сфері генетичної інженерії.Поряд з цим протягом останніх років до ряду законів були внесені зміни та доповнення, якими частково врегульовано й відносини у сфері поводження з генетично-модифікованими об'єктами. Йдеться, зокрема, про Закон України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення», ст. 1 якого після внесення змін і доповнень серед ряду факторів середовища життєдіяльності виділяє й біологічні, до яких віднесено вірусні, пріонні, бактеріальні, паразитарні тощо.
Про можливість виробництва різного роду продуктів за допомогою генної інженерії йдеться також у Законі України «Про тваринний світ». Так, згідно з вимогами ст. 51 цього закону створення нових штамів мікроорганізмів, біологічно активних речовин, виведення генетично змінених організмів, виробництво інших продуктів біотехнології здійснюється лише на підставі позитивних висновків державної екологічної експертизи. Використання цих організмів та речовин без позитивних висновків екологічної експертизи забороняється. До того ж, як зазначено у ст. 53 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», їх виробництво і використання здійснюється тільки після проведення комплексних досліджень їх впливу на здоров'я і навколишнє природне середовище за дозволом Міністерства охорони здоров'я України і Міністерства охорони навколишнього природного середовища України. Отже, зазначені організми є об'єктами екологічної експертизи. Таким чином, до них мають застосовуватися положення, закріплені в інших законах України екологічного спрямування. Зокрема, йдеться про Закон України «Про охорону 160
Рекомендована література
навколишнього природного середовища» (ст. 53, 57) та Закон України «Про екологічну експертизу» (ст. 13).Важливими є норми, що містяться в Законі України «Про захист прав споживачів». їх належне застосування також сприятиме досягненню необхідного рівня біобезпеки. Так, ст. 18 закону закріплює право споживачів на інформацію про товари (роботи, послуги). Згідно зі змінами, внесеними до цього закону 10 січня 2002 р., до такої інформації належить також обов'язкова позначка на відповідному товарі, яка свідчить про «застосування генної інженерії під час виготовлення товарів». Це положення закону співзвучне з відповідними вимогами міжнародних документів, наприклад, Картахенського протоколу з біобезпеки (ст. 18), де закріплені вимоги щодо обов'язкового маркування продукції, яка містить або складається з генетично-модифікованих організмів.
Рекомендована література
Альгин А. П. Риск и его роль в общественной жизни. — М.,
1989.Андрейцев В. І. Екологічне право: Курс лекцій: Навч. посібн.
для юрид. фак. вузів. Загальна частина. — К., 1996.Андрейцев В. І. Право екологічної безпеки: Навч. та наук.-
практ. посібн. — К., 2002.Балюк Г. І. Ядерне право України: стан і перспективи розвит
ку. Правові аспекти радіоекології: Монографія. — К., 1996.5. Балюк Г. І. Правові аспекти забезпечення ядерної та
радіаційної (радіоекологічної) безпеки в Україні: Монографія. —
К., 1997.
Дубовик О. Л. Зкологическое право: Учебник. — М., 2004.
Дудов В. И., Голиков А. Г., Потехин О. Е., Красовский О. А.
Правовьіе вопросьі межграничного перемещения генетически из-
мененньїх живьіх организмов // Биотехнология. — 1999. — № 6. —
С. 80-85.Екологічне право України: Підруч. для студ. юрид. вищ. навч.
закладів / В. К. Попов, А. П. Гетьман, С. В. Разметаєв та ін.; За
ред. В. К. Попова та А. П. Гетьмана. — X., 2001.Екологічне право: Особлива частина: Підруч. для студ. юрид.
вузів і фак.: Повний акад. курс / В. І. Андрейцев, Г. І. Балюк,6 5-200 161
Розділ VI. Екологічна безпека та її правове забезпечення
М. В. Краснова та ін.; За ред. акад. АПрН України В. І. Андрейце-ва. - К., 2001.10. Кравченко С. М., Андрусевич А. О., Бонайн Док. Актуальні
проблеми міжнародного права охорони навколишнього середови
ща: Підручник / За заг. ред. проф. С. М. Кравченко. — Львів, 2002.- С 272-287.
Красовский О. А. Правовые основы генной инженерии. —
М., 1998.Микієвич М. М., Андрусевич Н. І., Будякова Т. О. Європейсь
ке право навколишнього середовища: Навч. посібн. — Львів, 2004.- С. 179-184.
Нурмухаметова Э. Ф. Международный экологический пра
вопорядок и экологические права человека. — М, 2004.Обеспечение безопасности населения и территорий (органи
зационно-правовые вопросы). — М., 1994.Попова Т. Е., Попова Е. В. Биотехнология и социум. — М.,
2000.Правовое регулирование проблем безопасности / Под. ред.
Н. А. Махутова. — М., 2002.17. Тустановська І. Правова регламентація поводження з гене
тично-модифікованими організмами в деяких міжнародних доку
ментах // Вісник екологічної адвокатури. — 2001. — № 16. —
С 15-18.162
Розділ VII
Державне управління в галузі охорони навколишнього природного середовища
§ 1. Поняття державного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища
Поняття державного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища є похідним від поняття державного управління в цілому. Під останнім розуміють певний вид діяльності органів держави, що має виконавчий і розпорядчий характер, полягає в організуючому впливі на суспільні відносини шляхом застосування державно-владних повноважень1.
Державному управлінню притаманні всі ознаки виконавчої влади. З урахуванням цього державне управління в галузі охорони навколишнього природного середовища є видом діяльності органів виконавчої влади по реалізації внутрішньої і зовнішньої екологічної політики держави, її внутрішньої і зовнішньої екологічних функцій.
Це управління здійснюється на засадах, передбачених Конституцією України, Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища», природоресурсними та іншими актами екологічного законодавства, а також законодавства, яким регулюється діяльність органів державного управління в цілому.
Метою державного управління у даній галузі відповідно до Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» є реалізація екологічного законодавства, контроль за додержанням вимог екологічної безпеки, забезпечення проведення
Юридична енциклопедія: У 6 т. - К., 1999. - Т. 2. - С. 119-120.163
Розділ VII. Державне управління в галузі охорони ... природного середовища
ефективних і комплексних заходів щодо охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання природних ресурсів, досягнення узгодженості дій державних і громадських органів у галузі охорони навколишнього природного середовища (ст. 16).Органами державного управління, які здійснюють ці функції, є: Кабінет Міністрів України, центральні органи виконавчої влади та їх територіальні підрозділи, місцеві державні адміністрації, а також органи виконавчої влади сільських, селищних та міських рад, яким делеговані певні повноваження органів державного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища.
Ці суб'єкти відрізняються один від одного масштабом, напрямами, характером діяльності, з урахуванням чого здійснюється розмежування їх повноважень.
За територіальним масштабом діяльності суб'єкти державного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища поділяють на загальнодержавні та місцеві.
Загальнодержавними органами державного управління є: Кабінет Міністрів України, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади. На ці органи покладається формування та реалізація національної екологічної політики, розробка і здійснення загальнодержавних екологічних програм, прийняття у випадках та в порядку, передбачених законами, нормативно-правових актів з питань охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів.
До місцевих органів державного управління належать: Рада міністрів Автономної Республіки Крим, районні та обласні державні адміністрації, виконавчі органи сільських, селищних, міських рад, територіальні підрозділи центральних органів виконавчої влади (зокрема, підпорядковані: Мінприроди України — державні управління екології та природних ресурсів в областях, містах Києві та Севастополі, Державна інспекція охорони Чорного моря; Держкомзему України — обласні, районні, міські управління (відділи) земельних ресурсів; Держводгоспу України — обласні управління по меліорації і водному господарству та басейнові управління водних ресурсів; Міністерству охорони здоров'я України — санітарно-епідеміологічні служби Автономної Республіки Крим, областей, районів, міст Києва та Севастополя, міст з районним поділом тощо). Ці органи забезпечують реалізацію 164
§ 1. Поняття ... управління в галузі охорони ... природного середовища
екологічної політики із урахуванням екологічних інтересів населення областей, районів, міст, селищ, сіл при прийнятті рішень щодо розвитку продуктивних сил, розміщення, реконструкції, будівництва виробничих та інших господарських об'єктів, надання дозволів на спеціальне природокористування і будь-яких інших питань економічного і соціального розвитку відповідних територій.За характером, напрямами роботи, повноваженнями розрізняють органи державного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища загальної, спеціальної, функціональної та галузевої компетенції.
Органами загальної компетенції, тобто органами, для яких повноваження з питань охорони навколишнього природного середовища є лише складовими загальних повноважень щодо вирішення питань економічного і соціального розвитку держави та окремих регіонів, є Кабінет Міністрів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи сільських, селищних, міських рад у межах делегованих повноважень органів державного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища.
Органами державного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища спеціальної компетенції є центральні органи виконавчої влади та урядові органи державного управління із підпорядкованими їм територіальними підрозділами, для яких забезпечення реалізації екологічної політики на загальнодержавному та місцевому рівнях є єдиним, головним призначенням. Такими органами є:
Міністерство охорони навколишнього природного середовища України (Мінприроди України), що призначене здійснювати комплексне управління в галузі охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення природних ресурсів, забезпечувати належне функціонування державної гідрометеорологічної служби, а також координувати діяльність центральних органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій у цій галузі (Положення про Міністерство охорони навколишнього природного середовища України затверджено Указом Президента України від 10 лютого 2004 р.);
Державний комітет України по земельних ресурсах (Держкомзем України), призначений для реалізації державної політики в галузі земельних відносин, у тому числі з питань охорони, раціонально-
165
Розділ VII. Державне управління в галузі охорони ... природного середовища
го використання земель (Положення про Державний комітет України по земельних ресурсах затверджено Указом Президента України від 14 серпня 2000 р.);Державний комітет України по водному господарству (Держвод-госп України), який відповідальний за формування та реалізацію державної політики розвитку водного господарства та меліорації земель в Україні, здійснення заходів щодо раціонального використання водних ресурсів (Положення про Державний комітет України по водному господарству затверджено Указом Президента України від 14 липня 2000 р.);
Державний комітет лісового господарства України (Держкомліс-госп України), на який покладено здійснення державного управління і контролю у галузі ведення лісового господарства з метою забезпечення водоохоронних, захисних, санітарно-гігієнічних, оздоровчих та інших функцій лісу і високоефективного використання лісових ресурсів, організація ведення мисливського господарства та державного контролю за полюванням (Положення про Державний комітет лісового господарства України затверджено Указом Президента України від 14 серпня 2000 р.);
урядові органи державного управління із спеціальними повноваженнями:
Державна екологічна інспекція (Держекоінспекція), основним завданням якої є здійснення державного контролю за додержанням вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища, раціональне використання природних ресурсів, екологічну безпеку (Положення про Державну екологічну інспекцію затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 17 листопада 2001 р., в ред. від 16 червня 2004 р.);
Державна інспекція з контролю за охороною, захистом, використанням та відтворенням лісів (Держлісінспекція), яка діє у складі Мінприроди і йому підпорядковується. її основними завданнями є: участь у межах своєї компетенції у реалізації державної політики у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів; здійснення державного контролю за додержанням вимог законодавства у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів (Положення про Державну інспекцію з контролю за охороною, захистом, використанням та відтворенням лісів затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 16 червня 2004 р. № 770);
166
§ 1. Поняття ... управління в галузі охорони ... природного середовища
Державна служба заповідної справи, яка має сприяти реалізації державної політики у сфері збереження та невиснажливого використання природно-заповідного фонду, відтворення його природних комплексів та об'єктів (Положення про Державну службу заповідної справи затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 9 серпня 2001 р., зі змінами від 16 жовтня 2004 р.);Державна гідрометеорологічна служба (Держгідромет), на яку покладено: здійснення управління і контролю у сфері гідрометеорологічної діяльності; організація гідрометеорологічного та кліматичного вивчення території України, функціонування системи гідрометеорологічних спостережень і прогнозування, здійснення в установленому порядку гідрометеорологічного забезпечення та обслуговування, ведення галузевого державного архіву даних спостережень (Положення про Державну гідрометеорологічну службу затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2002 р.);
Державний департамент рибного господарства (Укрдержрибгосп, який діє у складі Мінагрополітики і йому підпорядковується (Положення про Державний департамент рибного господарства затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 4 серпня 2000 р.). Його основним завданням є участь у реалізації державної політики у сфері рибного господарства, охорони, відтворення і раціонального використання водних живих ресурсів.
Спеціальні повноваження в галузі охорони навколишнього природного середовища, забезпечення екологічної безпеки мають також:
Міністерство охорони здоров'я України (МОЗ України), яке відповідає за забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення в країні (Положення про Міністерство охорони здоров'я України затверджено Указом Президента України від 24 липня 2000 р.);
Державна санітарно-епідеміологічна служба (Держсанепідемслуж-ба), яка діє у складі МОЗ і йому підпорядковується. Основними завданнями Держсанепідемслужби є: участь у реалізації державної політики у сфері забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення, безпеки для здоров'я і життя людини середовища життєдіяльності; узагальнення практики застосування законодавства у сфері забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення, розроблення пропозиції щодо вдосконалення
167
Розділ VII. Державне управління в галузі охорони ... природного середовища
актів законодавства; визначення першочергових заходів щодо профілактики інфекційних хвороб, професійних захворювань, масових неінфекційних захворювань (отруєнь), радіаційних уражень людей, запобігання шкідливому впливу на стан їх здоров'я і життя факторів середовища життєдіяльності тощо (Положення про Державну санітарно-епідеміологічну службу затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 24 вересня 2004 р. № 1272);Державний комітет ядерного регулювання України (Держатомре-гулювання України), основним завданням якого є забезпечення додержання вимог ядерної та радіаційної безпеки; здійснення в межах своєї компетенції державного регулювання безпеки використання ядерної енергії, додержання вимог ядерної та радіаційної безпеки; здійснення державного нагляду за додержанням законодавства, норм, правил і стандартів з використання ядерної енергії, вимог ядерної та радіаційної безпеки (Положення про Державний комітет ядерного регулювання України затверджено Указом Президента України від 6 березня 2001 р.);
Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, яке утворене внаслідок реорганізації Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у та Державного комітету України з питань подолання наслідків Чорнобильської катастрофи відповідно до Указу Президента України «Про Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи» від 20 квітня 2005 р. № 681/2005.
Це міністерство є спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, рятувальної справи, пожежної безпеки, з питань захисту населення і територій від наслідків Чорнобильської катастрофи, в тому числі з питань соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, перетворення об'єкта «Укриття» в екологічно безпечну систему, реабілітації забруднених унаслідок Чорнобильської катастрофи територій.
Державне управління в галузі охорони навколишнього природного середовища здійснюється також іншими центральними органами виконавчої влади, завданням яких є забезпечення реалізації державної політики в окремих галузях економіки (зокрема, у галузях енергетики, будівництва, промисловості, сільського господар-
168
§ 1. Поняття ... управління в галузі охорони ... природного середовища
ства, транспорту, космічної діяльності тощо) чи сферах управління (зокрема, в сфері інформації, освіти, статистики, стандартизації, фінансів тощо). Для цих органів (Міністерство економіки України, Міністерство освіти і науки України, Міністерство палива та енергетики України, Міністерство промислової політики України, Міністерство транспорту України, Міністерство фінансів України, Державний комітет статистики України, Державний комітет України з будівництва та архітектури, Державний комітет України з енергозбереження, Державний комітет України з питань житлово-комунального господарства, Національне космічне агентство України та інші) управління охороною навколишнього природного середовища є складовою основної функції щодо забезпечення реалізації державної політики з певних питань.У загальних рисах повноваження зазначених центральних органів виконавчої влади визначені у Загальному положенні про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади, затвердженому Указом Президента України від 12 березня 1996 р. Зокрема, на центральні органи виконавчої влади покладено забезпечення формування та реалізації державної політики як у цілому, так і за відповідними напрямами, включаючи охорону довкілля, розробку механізму її реалізації; прогнозування розвитку економіки у виробничій, науково-технічній, мінерально-сиро-винній, паливно-енергетичній, фінансовій та інших сферах; підготовку пропозицій щодо забезпечення екологічної безпеки тощо.
Діяльність органів державного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища базується на принципах, які відбивають вихідні положення щодо організації державного управління в даній сфері, що визначені в законах та інших нормативно-правових актах, які регулюють відносини в сфері взаємодії суспільства та природи. Узагальнюючи ці засадничі положення, можна виділити основні принципи державного управління в цій сфері суспільних відносин, а саме: забезпечення законності при здійсненні державного управління; поєднання комплексного та диференційованого підходів в управлінні охороною навколишнього природного середовища; поєднання державного управління із самоврядним управлінням в цій сфері; впровадження басейнового управління; програмно-цільове забезпечення розробки і реалізації заходів у галузі охорони довкілля, забезпечення екологічної безпеки, раціонального використання природних ресурсів.
169
Розділ VII. Державне управління в галузі охорони ... природного середовища
Принцип законності при здійсненні державного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища. Цей принцип означає, що органи державного управління в цій сфері, їх посадові особи в процесі своєї діяльності мають керуватися приписами законодавства, що визначають їх повноваження, порядок прийняття відповідних управлінських рішень (щодо реалізації проектів господарської діяльності, зупинення чи припинення екологічно небезпечної виробничої та іншої господарської діяльності, організації заповідників тощо), надання управлінських послуг екологічного характеру (надання екологічної інформації за запитами громадян; організації та здійснення лабораторного визначення показників складу та властивостей проб, відібраних з об'єктів довкілля, скидів, викидів, відходів; підготовки документації щодо проведення акредитації вимірювальних лабораторій підприємств; підготовки документації щодо дотримання екологічних вимог об'єктами, що приватизуються, тощо) та екологічні вимоги щодо заходів, які вони мають розробляти з метою забезпечення охорони довкілля, екологічної безпеки, раціонального використання природних ресурсів.Законність у цій сфері державного управління забезпечується судовим захистом екологічних прав юридичних та фізичних осіб у разі їх порушення органами виконавчої влади чи їх посадовими особами, притягненням посадових осіб органів виконавчої влади до юридичної відповідальності за порушення еколого-правових вимог та інших приписів законодавства, що регламентує діяльність органів державного управління в сфері охорони навколишнього природного середовища.
Принцип поєднання комплексного та диференційованого підходів в управлінні охороною навколишнього природного середовища. Запровадження цього принципу зумовлено, з одного боку, тим, що взаємозалежність природних ресурсів, нерозривність екозв'язків у природних процесах потребує проведення в даній сфері єдиної науково-технічної політики, координації зусиль усіх органів виконавчої влади, підприємств, установ, організацій та громадян у розробці та здійсненні заходів щодо охорони довкілля, використання природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки; комплексність передбачає й усебічне врахування всіх чинників (екологічних, економічних, технічних, соціальних та ін.), що можуть вплинути на ефективність природоохоронних заходів, а з іншого боку, — притаманна окремим природним ресурсам особливість (екологічна,
170
§ 1. Поняття ... управління в галузі охорони ... лриродного середовища
репродуктивна тощо) зумовлює необхідність виділення спеціалізованого управління щодо їх охорони та використання.Відповідно до цього принципу в Україні функціонує Міністерство охорони навколишнього природного середовища, що здійснює комплексне управління охороною навколишнього природного середовища, та центральні органи виконавчої влади, які відповідають за організацію охорони та використання відповідних природних ресурсів (Держводгосп України, Держкомзем України, Держкомлісгосп України, Укрдержрибгосп).
Принцип поєднання державного управління із самоврядним управлінням в галузі охорони навколишнього природного середовища. Таке поєднання зумовлено характером екологічних проблем, розв'язання яких потребує узгоджених дій з боку органів державного управління та місцевого самоврядування. Так, органи місцевого самоврядування не можуть бути сторонніми спостерігачами того, як використовуються на їх територіях природні ресурси не тільки місцевого, а й загальнодержавного значення, стан яких впливає на екологічні умови життєдіяльності населення відповідної території.
Необхідність збалансованого підходу до врахування місцевих та загальнодержавних інтересів виникає й при вирішенні питання будівництва на певній території підприємств зі знешкодження побутових та виробничих відходів, електростанцій та інших господарських об'єктів, діяльність яких створює загрозу для довкілля. За таких обставин створюється правовий механізм взаємодії органів державного управління і місцевого самоврядування при прийнятті на територіальному рівні рішень із певних питань охорони навколишнього природного середовища, забезпечення екологічної безпеки.
Принцип басейнового управління. Його запровадження зумовлено екологічним і економічним значенням річкових басейнів, які можуть охоплювати територію декількох адміністративно-територіальних одиниць. У межах річкових басейнів замикаються кру-гообіги речовин, поширюються та акумулюються забруднюючі речовини, здійснюється розміщення об'єктів виробництва. Метою запровадження басейнового управління є створення умов для управління річковим басейном як єдиним цілим, забезпечення економічної цілісності басейнового водогосподарського комплексу, створення належних умов для збалансованості використання, охорони і відтворення водних ресурсів, запобігання порушенню умов формування водного стоку, прояву шкідливої дії вод.
171
Розділ VII. Державне управління в галузі охорони ... природного середовища
Басейновий принцип покладено в основу організації діяльності Державної інспекції охорони Азовського моря та Державної інспекції охорони Чорного моря, які є територіальними органами Мінприроди України і мають взаємодіяти в процесі здійснення своїх повноважень із органами виконавчої влади, місцевого самоврядування різних областей України (Херсонської, Миколаївської, Запорізької, Донецької областей) та Автономної Республіки Крим. Зазначений принцип знаходить відображення і в організації діяльності Держводгоспу України, в системі якого утворено басейнові управління водних ресурсів. Подальше впровадження басейнового управління в сфері водного господарства передбачено Концепцією розвитку водного господарства України, схваленою постановою Верховної Ради України від 14 січня 2000 р.Принцип програмно-цільового забезпечення розробки і реалізації заходів у галузі охорони довкілля, забезпечення екологічної безпеки, раціонального використання природних ресурсів. Цей принцип є ключовим у даній сфері державного управління, дає змогу поєднати цілі та завдання охорони довкілля на перспективний період зі спрямованими на їх виконання конкретними заходами організаційного, технічного, наукового та іншого характеру, ресурсним (фінансовим, матеріально-технічним) забезпеченням цих заходів, а також із відповідальними за їх розробку та реалізацію органами. Програмно-цільовий принцип реалізується шляхом підготовки державних екологічних програм, розділів з питань екологічної безпеки, охорони довкілля у складі державних програм економічного та соціального розвитку держави та в інших програмних документах (зокрема, в: Загальнодержавній програмі розвитку водного господарства, затвердженій Законом України від 17 січня 2002 р.; Загальнодержавній програмі формування національної екологічної мережі України на 2000—2015 роки, затвердженій Законом України від 21 вересня 2000 р.; Національній програмі екологічного оздоровлення басейну Дніпра та поліпшення якості питної води, затвердженій Постановою Верховної Ради України від 27 лютого 1997 р.; Програмі перспективного розвитку заповідної справи в Україні («Заповідники»), затвердженій Постановою Верховної Ради України від 22 вересня 1994 р.).
172
§ 2. Органи державного управління загальної компетенції
? 2. Органи державного управління загальної компетенціїОрганами державного управління загальної компетенції в галузі охорони навколишнього природного середовища, як зазначалося, є Кабінет Міністрів України, місцеві державні адміністрації, органи виконавчої влади сільських, селищних та міських рад, яким делеговані певні повноваження органів державного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища.
Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади, відповідальним перед Президентом України та підконтрольним і підзвітним Верховній Раді України (ст. 113 Конституції України). Відповідно до свого статусу Кабінет Міністрів України здійснює різноманітні функції, які поширюються на сферу охорони навколишнього природного середовища. В загальних рисах ці функції визначені у ст. 116 Конституції України і конкретизовані в Законі України «Про охорону навколишнього природного середовища» (ст. 17) та у Земельному, Водному, Лісовому кодексах, Кодексі про надра, законах «Про тваринний світ», «Про рослинний світ», «Про природно-заповідний фонд України», «Про зону надзвичайної екологічної ситуації» та в інших нормативно-правових актах.
Відповідно до законодавства Кабінет Міністрів України у галузі охорони навколишнього природного середовища:
здійснює реалізацію екологічної політики;
забезпечує розробку державних, міждержавних і регіональних
екологічних програм;координує діяльність міністерств, відомств, інших установ та
організацій України в питаннях охорони навколишнього природ
ного середовища;встановлює порядок утворення і використання Державного
фонду охорони навколишнього природного середовища у складі
Державного бюджету України та затверджує перелік природоохо
ронних заходів;встановлює порядок розробки та затвердження екологічних
нормативів, лімітів використання природних ресурсів, скидів за
бруднюючих речовин у навколишнє природне середовище,
розміщення відходів;173
Розділ VII. Державне управління в галузі охорони ... природного середовища
— встановлює порядок визначення зборів та їх граничних
розмірів за користування природними ресурсами, забруднення на
вколишнього природного середовища, розміщення відходів, інші
види шкідливого впливу на нього;
приймає рішення про організацію територій та об'єктів при
родно-заповідного фонду загальнодержавного значення;організовує екологічне виховання та екологічну освіту грома
дян;приймає рішення про зупинення (тимчасово) або припинен
ня діяльності підприємств, установ і організацій, незалежно від
форм власності та підпорядкування, в разі порушення ними зако
нодавства про охорону навколишнього природного середовища;керує зовнішніми зв'язками України в галузі охорони навко
лишнього природного середовища. Кабінет Міністрів України мо
же здійснювати й інші повноваження відповідно до законодавства
України.Кабінет Міністрів України реалізує свої повноваження різноманітними засобами. Насамперед це здійснюється шляхом прийняття постанов та розпоряджень із ключових питань управління в даній сфері та розробки законопроектів екологічної спрямованості і внесення їх на розгляд до Верховної Ради України.
Серед актів, що приймаються Кабінетом Міністрів України,
слід виділити: .
акти, що визначають програми природоохоронних заходів з
певних питань. Це, зокрема, постанови Кабінету Міністрів Украї
ни, якими затверджені: Програма припинення в Україні вироб
ництва та використання озоноруйнівних речовин (17 жовтня
1996 р.), Концепція забезпечення біологічного різноманіття Ук
раїни (12 травня 1997 р.), Комплексна програма розвитку
меліорації земель і поліпшення екологічного стану зрошуваних та
осушених угідь у 2001—2005 роках та прогноз до 2010 року (16 ли
стопада 2000 р.) тощо;акти, що присвячені утворенню та визначенню повноважень
урядових та підзвітних Кабінету Міністрів України органів. При
кладами таких актів є постанови Кабінету Міністрів України, яки
ми затверджено: Положення про Державний департамент рибного
господарства, Положення про Державну гідрометеорологічну служ
бу, а також постанови Кабінету Міністрів України про створення:
Державної екологічної інспекції (12 грудня 1993 р.); служби еко-174
§ 2. Органи державного управління загальної компетенції
логічного контролю у пунктах пропуску через державний кордон (20 березня 1995 р.); Національного центру поводження з небезпечними відходами (28 жовтня 1997 р.); служби медицини катастроф (11 квітня 1997 р.), Міжвідомчої комісії із забезпечення виконання в Україні вимог директив Європейського Союзу та гармонізації стандартів і санітарних, екологічних, ветеринарних, фітосанітарних норм з міжнародними і європейськими вимогами на сільськогосподарську сировину та продукцію (26 квітня 2003 р.) та ін.);
акти, що мають організаційно-впорядкувальний характер
(спрямовані на фінансове, матеріально-технічне забезпечення
діяльності органів виконавчої влади, упорядкування їх діяльності,
організацію здійснення заходів оперативного характеру, спрямова
них на ліквідацію надзвичайних екологічних ситуацій, розв'язання
нагальних екологічних проблем в окремих регіонах). Прикладами
таких актів є постанови Кабінету Міністрів України: «Про фінан
сування обсягів споживання електроенергії підприємствами, уста
новами та організаціями, повне відключення об'єктів яких від еле
ктричних мереж може призвести до негативних екологічних та тех
ногенних наслідків» від 16 листопада 2002 р.; «Про здійснення еко
логічного контролю у зоні діяльності митниць призначення та
відправлення» від 26 жовтня 2001 р.; «Про використання коштів
фондів охорони навколишнього природного середовища» від 5
липня 1999 р. та ін.;акти, що приймаються Кабінетом Міністрів України відпо
відно до приписів екологічного законодавства. Так, відповідно до
Закону України «Про охорону навколишнього природного середо
вища» Кабінет Міністрів України має визначати порядок здійснен
ня державного моніторингу навколишнього природного середови
ща (ст. 22), порядок ведення державних кадастрів природних ре
сурсів (ст. 23), порядок встановлення нормативів збору і стягнен
ня зборів за використання природних ресурсів (ст. 43), порядок
встановлення нормативу зборів і стягнення зборів за забруднення
навколишнього природного середовища (ст. 44) тощо.Важливими напрямами діяльності Кабінету Міністрів України є організація розробки і внесення до Верховної Ради України проектів законів з питань екології та природокористування, а також забезпечення розвитку міжнародно-правового співробітництва в галузі охорони навколишнього природного середовища. Слід кон-
175
Розділ VII. Державне управління в галузі охорони ... природного середовища
статувати, що як суб'єкт законодавчої ініціативи (ст. 93 Конституції України) Кабінет Міністрів України забезпечує підготовку більшості законопроектів, що вносяться до Верховної Ради України, спрямованих на усунення прогалин у правовому регулюванні відносин у сфері взаємодії суспільства й природи, приведення еколого-правових норм у відповідність до потреб практики, систематизацію екологічного законодавства.Забезпечуючи міжнародне співробітництво в галузі охорони навколишнього природного середовища, Кабінет Міністрів України укладає міжнародні договори, які стосуються різноманітних напрямів (охорони окремих природних ресурсів, збереження біологічної різноманітності, запобігання та ліквідації надзвичайних екологічних ситуацій тощо) і форм (обмін інформацією, організація конференцій, робочих нарад, консультацій тощо) співробітництва України з іншими країнами. Міжурядові угоди з питань охорони довкілля, забезпечення екологічної безпеки Україна має з Росією, США, Німеччиною, Данією, Польщею, Угорщиною, Грузією та іншими країнами.
Рада міністрів Автономної Республіки Крим. Відповідно до ст. 18 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» Рада міністрів Автономної Республіки Крим: здійснює реалізацію законодавства України та Автономної Республіки Крим у галузі охорони навколишнього природного середовища; організовує розробку екологічних програм; встановлює порядок утворення і використання республіканського фонду охорони навколишнього природного середовища у складі республіканського бюджету Автономної Республіки Крим; погоджує розміщення підприємств, установ і організацій; визначає в установленому порядку нормативи збору і розміри зборів за забруднення навколишнього природного середовища, розміщення відходів; затверджує за поданням органів спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища для підприємств, установ і організацій ліміти використання природних ресурсів, за винятком природних ресурсів загальнодержавного значення, скидів забруднюючих речовин у навколишнє природне середовище, за винятком скидів, що призводять до забруднення природних ресурсів загальнодержавного значення, навколишнього природного середовища за межами території Автономної Республіки Крим, та ліміти на утворення і розміщення відходів; ор-
176
§ 2. Органи державного управління загальної компетенції
ганізовує проведення державної екологічної експертизи об'єктів, що створюються або функціонують на території Автономної Республіки Крим; організовує ліквідацію екологічних наслідків аварій, залучає до її проведення підприємства, установи, організації, незалежно від підпорядкування та форм власності, і громадян; забезпечує систематичне та оперативне інформування населення, підприємств, установ та організацій про стан навколишнього природного середовища. Рада міністрів Автономної Республіки Крим може здійснювати й інші повноваження, що не належать до компетенції республіканських органів державного управління України.Місцеві державні адміністрації — обласні, районні, Київська та Севастопольська міські — здійснюють відповідно до ст. 2 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» виконавчу владу в областях, районах, районах Автономної Республіки Крим, у містах Києві та Севастополі. Місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і належить до системи органів виконавчої влади. Місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою.
Основними завданнями місцевих державних адміністрацій у сфері екології та природокористування є забезпечення в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці:
виконання положень Конституції України, законів України,
актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших ор
ганів виконавчої влади вищого рівня з питань охорони довкілля,
забезпечення екологічної безпеки та природокористування;законності і правопорядку в сфері екології та природокорис
тування, додержання екологічних прав громадян;виконання державних і регіональних програм охорони
довкілля;підготовки та виконання відповідних бюджетів, у тому числі
в частині, що стосується охорони довкілля, забезпечення еко
логічної безпеки та природокористування;звіту про виконання відповідних бюджетів та програм;
взаємодії з органами місцевого самоврядування з питань охо
рони довкілля, забезпечення екологічної безпеки та природокори
стування;реалізації інших наданих державою, а також делегованих
177
Розділ VII. Державне управління в галузі охорони ... природного середовища
===================================================відповідними радами повноважень у галузі охорони довкілля, забезпечення екологічної безпеки та природокористування.
Із урахуванням цих завдань Законом України «Про місцеві державні адміністрації» (ст. 21) визначаються повноваженння місцевих державних адміністрацій у галузі використання та охорони земель, природних ресурсів і охорони довкілля. Так, місцева державна адміністрація: розробляє та забезпечує виконання затверджених у встановленому законом порядку програм раціонального використання земель, лісів, підвищення родючості грунтів, що перебувають у державній власності; подає пропозиції відповідним радам і здійснює заходи щодо реалізації їх рішень про приватизацію земель та їх вилучення для державних потреб; розробляє, подає на затвердження відповідної ради та забезпечує виконання регіональних екологічних програм; звітує перед відповідною радою про їх виконання; вносить до відповідних органів пропозиції щодо державних екологічних програм; вживає заходів щодо відшкодування шкоди, заподіяної порушенням законодавства про охорону довкілля підприємствами, установами, організаціями і громадянами; вносить пропозиції відповідним органам місцевого самоврядування щодо організації територій та об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення; інформує населення про екологічно небезпечні аварії та ситуації, стан довкілля, а також про заходи, що вживаються щодо його поліпшення; організовує роботу по ліквідації наслідків екологічних аварій, залучає до цих робіт підприємства, установи, організації незалежно від форм власності та громадян; вносить пропозиції в установленому законом порядку про зупинення діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності у разі порушення ними законодавства про охорону довкілля та санітарних правил; розробляє і забезпечує дотримання правил користування водозабірними спорудами, призначеними для задоволення питних, побутових та інших потреб населення, зони санітарної охорони джерел водопостачання; обмежує або забороняє використання підприємствами питної води у промислових цілях.
Місцеві державні адміністрації здійснюють також повноваження, делеговані їм обласними і районними радами відповідно до Конституції України в обсягах і межах, передбачених ст. 44 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Зокрема, до таких повноважень віднесено: визначення відповідно до закону розміру
178
§ 2. Органи державного управління загальної компетенції
відрахувань підприємствами, установами та організаціями, що надходять на розвиток шляхів загального користування в області; погодження у випадках, передбачених законом, з відповідними сільськими, селищними, міськими радами питань щодо розподілу коштів за використання природних ресурсів, які надходять до фондів охорони навколишнього природного середовища; підготовку проектів рішень про віднесення лісів до категорії захисності, а також про поділ лісів за розрядами такс у випадках і порядку, передбачених законом; прийняття в установленому законом порядку рішень про заборону використання окремих природних ресурсів загального користування; визначення відповідно до законодавства режиму використання територій рекреаційних зон; затвердження для підприємств, установ та організацій, розташованих на відповідній території, лімітів викидів і скидів забруднюючих речовин у довкілля та лімітів розміщення відходів у випадках, передбачених законом.Виконавчі органи сільських, селищних, міських рад відповідно до Конституції України та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами. Виконавчі органи місцевих рад поєднують самоврядне управління із державним (у межах делегованих повноважень органів державного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища) охороною довкілля, забезпеченням екологічної безпеки та природокористуванням.
На виконавчі органи місцевих рад покладається:
а) вирішення відповідно до власних (самоврядних) повноважень (ст. 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні») таких питань, як:
— підготовка і внесення на розгляд ради пропозицій щодо встановлення ставки земельного податку, розмірів плати за користування природними ресурсами, вилучення (викупу), а також надання під забудову та для інших потреб земель, що перебувають у власності територіальних громад; визначення в установленому порядку розмірів відшкодувань підприємствами, установами та організаціями незалежно від форм власності за забруднення довкілля та інші екологічні збитки; встановлення платежів за користування комунальними та санітарними мережами відповідних населених пунктів;
179
Розділ VII. Державне управління в галузі охорони ... природного середовища
— підготовка і подання на затвердження ради проектів місцевих
програм охорони довкілля, участь у підготовці загальнодержавних
і регіональних програм охорони довкілля;— підготовка і внесення на розгляд ради пропозицій щодо
прийняття рішень про організацію територій і об'єктів природно-
заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що
підлягають особливій охороні; внесення пропозицій до відповідних
державних органів про оголошення природних та інших об'єктів,
що мають екологічну, історичну, культурну або наукову цінність,
пам'ятками природи, історії або культури, які охороняються зако
ном;— справляння плати за землю;
б) здійснення делегованих повноважень органів державного управління:
здійснення контролю за додержанням земельного та приро
доохоронного законодавства, використанням і охороною земель,
природних ресурсів загальнодержавного та місцевого значення,
відтворенням лісів;реєстрація суб'єктів права власності на землю; реєстрація
права користування землею і договорів на оренду землі; видача до
кументів, що посвідчують право власності і право користування
землею;організація і ведення земельно-кадастрової документації;
погодження питань про надання дозволу на спеціальне вико
ристання природних ресурсів загальнодержавного значення;вирішення земельних спорів у порядку, встановленому зако
ном;здійснення необхідних заходів щодо ліквідації наслідків еко
логічних катастроф, стихійного лиха, епідемій, епізоотій, інших
надзвичайних ситуацій, інформування про них населення, залу
чення в установленому законом порядку до цих робіт підприємств,
установ та організацій, а також населення;— визначення території для складування, зберігання або
розміщення виробничих, побутових та інших відходів відповідно
до законодавства;
підготовка висновків щодо надання або вилучення в установ
леному законом порядку земельних ділянок, що проводиться орга
нами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування;погодження проектів землеустрою;
180
§ 3. Органи державного управління спеціальної компетенції
— здійснення контролю за виконанням проектів і схем землеустрою, проектів внутрішньогосподарського землеустрою.Окрім зазначених делегованих повноважень, до відання виконавчих органів міських (за винятком міст районного значення) рад належить також координація на відповідній території діяльності місцевих землевпорядних органів, а також спеціально уповноважених державних органів управління з питань охорони навколишнього природного середовища.
? 3. Органи державного управління спеціальної компетенції
Органами державного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища спеціальної компетенції, як зазначалося, є центральні органи виконавчої влади та урядові органи державного управління із підпорядкованими їм територіальними підрозділами, для яких забезпечення реалізації екологічної політики на загальнодержавному та місцевому рівнях є єдиним, головним призначенням. Такими органами є: Міністерство охорони навколишнього природного середовища України; Державний комітет України по земельних ресурсах, Державний комітет України по водному господарству; Державний комітет лісового господарства України, а також урядові органи державного управління із спеціальними повноваженнями: Державна екологічна інспекція; Державна інспекція з контролю за охороною, захистом, використанням та відтворенням лісів; Державна служба заповідної справи; Державна гідрометеорологічна служба; Державний департамент рибного господарства.
Спеціальні повноваження в даній галузі мають і Міністерство охорони здоров'я України, Державна санітарно-епідеміологічна служба, Державний комітет ядерного регулювання України та інші центральні органи виконавчої влади.
Серед цих органів слід виділити Міністерство охорони навколишнього природного середовища України, яке було утворено в результаті реорганізації Міністерства екології та природних ресурсів України відповідно до Указу Президента України від 15 вересня 2003 р. «Про заходи щодо підвищення ефективності держав-
181
Розділ VII. Державне управління в галузі охорони ... природного середовища
ного управління у сфері охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів».Відповідно до Положення Мінприроди України є спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, а також гідрометеорологічної діяльності.
Основними завданнями Мінприроди України є:
забезпечення реалізації державної політики у сфері охорони
навколишнього природного середовища, раціонального викорис
тання природних ресурсів (земля, надра, поверхневі і підземні во
ди, атмосферне повітря, ліси та інша рослинність, тваринний світ,
морське середовище та природні ресурси територіальних вод, кон
тинентального шельфу і виключної (морської) економічної зони
України), екологічної та в межах своєї компетенції радіаційної без
пеки, а також гідрометеорологічної діяльності, створення еко
логічних передумов для сталого розвитку України;здійснення комплексного управління та регулювання у сфері
охорони навколишнього природного середовища, раціонального
використання і відтворення природних ресурсів, забезпечення еко
логічної та в межах своєї компетенції радіаційної безпеки, а також
гідрометеорологічної діяльності; .здійснення державного контролю за додержанням вимог за
конодавства про охорону навколишнього природного середовища,
раціональне використання природних ресурсів (крім надр), еко
логічну та в межах своєї компетенції радіаційну безпеку, повод
ження з відходами.Мінприроди України відповідно до покладених на нього завдань у порядку, встановленому законодавством, може застосовувати різноманітні засоби щодо забезпечення організації природоохоронної діяльності, реалізації екологічного законодавства. Так, на це міністерство покладено підготовку пропозицій щодо формування та реалізації державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання та відтворення природних ресурсів (крім надр), забезпечення екологічної та в межах своєї компетенції радіаційної безпеки. Воно також має брати участь у розробленні проектів Державної програми економічного і соціального розвитку України та Державного бюджету України, організовувати розроблення і реалізацію загальнодержавних програм з охорони навколишнього природного середо-
182
г
§ 3. Органи державного управління спеціальної компетенції
вища, раціонального використання та відтворення природних ресурсів, забезпечення екологічної та в межах своєї компетенції радіаційної безпеки, а також гідрометеорологічної діяльності, сприяти розробленню регіональних програм з цих питань та координації їх виконання. До повноважень Мінприроди України належать і реалізація єдиної науково-технічної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання та відтворення природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки.Одним із ключових повноважень Мінприроди є координація діяльності центральних та місцевих органів виконавчої влади у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання і відтворення природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки, а також гідрометеорологічної діяльності. Вона здійснюється міністерством шляхом: залучення спеціалістів центральних і місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій (за погодженням з їх керівниками) до розгляду питань, що належать до його компетенції; скликання в установленому порядку наради з питань, що належать до його повноважень та функцій; виданням у разі потреби разом з іншими центральними та місцевими органами виконавчої влади спільних актів; заслуховування відповідних звітів посадових осіб центральних і місцевих органів виконавчої влади, а також підприємств, установ та організацій, наданням керівникам підприємств, установ та організацій обов'язкових для виконання приписів щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів, екологічної та в межах своєї компетенції радіаційної безпеки тощо.
Ряд повноважень Мінприроди України мають запобіжно-контрольний характер. Такими є повноваження щодо: а) організації та здійснення державного контролю за додержанням норм і правил у сфері використання і охорони природних ресурсів, у тому числі землі, поверхневих та підземних вод, атмосферного повітря, лісів, інших об'єктів рослинного і тваринного світу, морського середовища, а також природних ресурсів територіальних вод, континентального шельфу і виключної (морської) економічної зони України, вимог екологічної та в межах своєї компетенції радіаційної безпеки, в тому числі у пунктах пропуску через державний кордон України, у сфері поводження з відходами, гідрометеорологічної діяль-
183
Розділ VII. Державне управління в галузі охорони ... природного середовища
ності; б) державної екологічної експертизи; в) моніторингу навколишнього природного середовища (екологічного моніторингу).До основних належать й інформаційно-облікові повноваження Мінприроди України. На нього, зокрема, покладено: участь у формуванні національної системи науково-технічної інформації; створення та функціонування екологічних, географічних та інших інформаційних систем; забезпечення ведення державних кадастрів рослинного і тваринного світу та державного водного кадастру; здійснення в установленому порядку державної реєстрації пестицидів та агрохімікатів та затвердження переліків пестицидів, дозволених для використання в Україні; участь у вдосконаленні системи обліку, звітності та державної статистики з інших питань, віднесених до повноважень міністерства. Воно також забезпечує інформування органів державної влади, місцевого самоврядування та населення про стан і прогнозовані зміни гідрометеорологічних умов, про небезпечні та стихійні гідрометеорологічні явища, про екологічний стан територій та об'єктів, у тому числі ядерних установок і прилеглих до них територій, випадки та причини екстремального забруднення довкілля, готує спільно з іншими органами виконавчої влади та подає в установленому порядку Національну доповідь про стан навколишнього природного середовища.
Важливими є повноваження щодо нормативно-правового забезпечення охорони навколишнього природного середовища, які покладають на Мінприроди України затвердження в установленому порядку норм і правил з охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання природних ресурсів, екологічної безпеки, поводження з відходами, а також гідрометеорологічної діяльності, та здійснення заходів щодо адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу та імплементації в національне законодавство норм відповідних міжнародно-правових актів, стороною яких є Україна. Також Мінприроди України має брати участь з питань, що належать до його компетенції, у розробленні норм, правил і стандартів з радіаційної безпеки.
Частина повноважень Мінприроди України має розпорядчо-дозвільний характер. Зокрема, міністерство видає в установленому законодавством порядку дозволи (ліцензії) на спеціальне використання природних ресурсів, дозволи на викиди і скиди забруднюючих речовин у навколишнє природне середовище, на розміщення, транскордонне перевезення та здійснення інших операцій у сфері
184
§ 3. Органи державного управління спеціальної компетенції
поводження з відходами, встановлює регламенти пестицидів та аг-рохімікатів застосування, здійснює акредитацію установ та організацій, які проводять державні випробування пестицидів та аг-рохімікатів, надає дозволи на ввезення в Україну, виробництво дослідних партій та застосування незареєстрованих пестицидів та агрохімікатів для проведення державних випробувань, наукових досліджень та в інших випадках, передбачених законодавством. Окрім того, міністерство уповноважене затверджувати або погоджувати в установленому порядку ліміти та квоти на використання чи добування природних ресурсів загальнодержавного значення, викидів і скидів забруднюючих речовин у навколишнє природне середовище, якщо це призводить до забруднення природних ресурсів загальнодержавного значення, а також на утворення та розміщення відходів; розробляє нормативи плати за використання природних ресурсів, розміщення відходів, за викиди і скиди забруднюючих речовин у навколишнє природне середовище.Важливе значення мають юрисдикційні повноваження, які надають Мінприроди право:
застосовувати у випадках, передбачених законодавством, еко
номічні санкції до підприємств, установ та організацій за порушен
ня вимог законодавства;подавати позови про відшкодування шкоди і втрат, завданих
унаслідок такого порушення;розглядати справи про адміністративні правопорушення;
передавати правоохоронним органам за наявності підстав,
передбачених законодавством, матеріали про виявлені факти зло
чинів;обмежувати, тимчасово забороняти (зупиняти) в установле
ному порядку діяльність підприємств, установ, організацій та
об'єктів незалежно від форми власності або вносити до Кабінету
Міністрів України відповідні подання щодо припинення діяль
ності, якщо вона провадиться з порушенням норм і правил охоро
ни навколишнього природного середовища, раціонального вико
ристання природних ресурсів, екологічної та в межах своєї компе
тенції радіаційної безпеки.Складовою повноважень Мінприроди України є здійснення міжнародного співробітництва у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання природних ресурсів, забезпечення екологічної та в межах своєї компетенції
185
Розділ VII. Державне управління в галузі охорони ... природного середовища
радіаційної безпеки, а також гідрометеорологічної. Міністерство бере участь у підготовці міжнародних договорів України; представляє і захищає національні інтереси України у відповідних міжнародних організаціях; координує діяльність центральних органів виконавчої влади з метою забезпечення виконання зобов'язань, що випливають з участі України в міжнародних організаціях та міжнародних договорах з питань, що належать до повноважень міністерства; організовує роботу, пов'язану із залученням міжнародної технічної допомоги у сферу охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання і відтворення природних ресурсів, забезпечення екологічної та в межах своєї компетенції радіаційної безпеки, а також гідрометеорологічної.Відповідно до свого статусу Мінприроди має широку сферу застосування своїх повноважень. Воно, зокрема, бере участь спільно з відповідними органами виконавчої влади у роботі зі стандартизації, сертифікації, акредитації, метрологічного забезпечення у сфері охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів, екологічної безпеки, гідрометеорологічної діяльності. Також міністерство забезпечує збереження біологічного та ландшафтного . різноманіття, формування національної екологічної мережі, ведення Червоної книги України та Зеленої книги України; організовує проведення державних випробувань пестицидів та агрохімікатів вітчизняного та іноземного виробництва; здійснює управління державною системою гідрометеорологічних спостережень, забезпечує її функціонування і розвиток, організовує гідрометеорологічне прогнозування; бере участь у плануванні та здійсненні заходів запобігання та реагування на надзвичайні ситуації в частині забезпечення екологічної та в межах своєї компетенції радіаційної безпеки; організовує і координує в установленому порядку проведення астрономо-геодезичних, гравіметричних, аерокосмічних зйомок для дистанційного зондування Землі з метою вивчення природних ресурсів і стану довкілля; виконання державних і регіональних програм, здійснення заходів з розвитку туризму, рекреації; виконує у межах, визначених законодавством України, функції з управління об'єктами державної власності, що належать до сфери його управління; бере участь у реалізації антимонопольної політики у сфері діяльності міністерства; вносить у встановленому порядку пропозиції щодо зміни форми власності підприємств, що належать до сфери його
186
.
§ 3. Органи державного управління спеціальної компетенції
управління, чи їх відокремлених структурних підрозділів, та вирішує питання щодо їх реорганізації; виконує завдання щодо мобілізаційної підготовки та мобілізаційної готовності держави у межах, визначених законодавством; забезпечує реалізацію державної політики стосовно державної таємниці, контроль за її збереженням у центральному апараті міністерства, на підприємствах, в установах та організаціях, що належать до сфери його управління; сприяє екологічній освіті та екологічному вихованню громадян, здійснює співробітництво з природоохоронними об'єднаннями громадян; виконує інші повноваження та функції, передбачені законодавством.Важливу роль у забезпеченні державного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища відіграють центральні органи виконавчої влади, на які покладено забезпечення реалізації державної політики у таких галузях, як охорона та використання землі, а також водне, лісове та рибне господарство.
Забезпечення охорони та використання землі покладено на Державний комітет України по земельних ресурсах (Держкомзем), який є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. Держкомзем України вносить у встановленому порядку пропозиції щодо формування державної політики у сфері регулювання земельних відносин, використання, охорони та моніторингу земель, ведення державного земельного кадастру і забезпечує її реалізацію, здійснює управління в цій сфері, а також міжгалузеву координацію та функціональне регулювання з питань, віднесених до його відання. Зокрема, він готує пропозиції щодо вдосконалення регулювання земельних відносин, розпорядження земель державної та комунальної власності, державного контролю за використанням і охороною земель, а також змісту, організації та порядку ведення державного земельного кадастру, здійснення моніторингу земель; розробляє державні програми з питань розвитку земельних відносин, приватизації земель, раціонального використання, охорони та здійснення моніторингу земель, ведення державного земельного кадастру, а також здійснює нормативно-методичне забезпечення їх виконання; організовує та забезпечує проведення робіт з грошової, в тому числі експертної, оцінки земель, готує пропозиції щодо вдосконалення методики та порядку проведення таких робіт; забезпечує розроблення та здійснення організаційних, економічних, еко-
187
Розділ VII. Державне управління в галузі охорони ... природного середовища
логічних та інших заходів, спрямованих на раціональне використання земель, їх захист від шкідливих антропогенних впливів, а також на відтворення і підвищення родючості грунтів, продуктивності земель, забезпечення режиму земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення; бере участь у розробленні та здійсненні заходів щодо розвитку ринку земель, кредитних відносин та вдосконалення системи оподаткування; здійснює в межах своїх повноважень державний контроль за додержанням земельного законодавства, в тому числі встановленого порядку вилучення і надання земельних ділянок, режиму використання земельних ділянок відповідно до їх цільового призначення та умов надання, власниками земельних ділянок і землекористувачами та здійснює інші функції, необхідні для виконання покладених на нього завдань.Забезпечення формування і реалізації державної політики у сфері розвитку водного господарства, меліорації земель, забезпечення потреб населення і галузей національної економіки у водних ресурсах покладено на Державний комітет України по водному господарству.
Основними завданнями Держводгоспу України є: підготовка пропозицій щодо формування державної політики у сфері розвитку водного господарства, меліорації земель, забезпечення потреб населення і галузей національної економіки у водних ресурсах, здійснення в цій сфері єдиної технічної політики, впровадження досягнень науки і техніки, нових технологій, передового досвіду роботи та забезпечення реалізації цієї політики; розроблення та участь у реалізації загальнодержавних, міждержавних і регіональних програм використання і охорони вод та відтворення водних ресурсів; забезпечення задоволення потреб населення і галузей національної економіки у водних ресурсах та проведення їх міжба-сейнового перерозподілу; здійснення заходів, пов'язаних із запобіганням шкідливій дії вод і ліквідацією її наслідків, включаючи протипаводковий захист сільських населених пунктів і земель.
Відповідно до покладених завдань Держводгосп України: бере участь у розробленні економічних цільових програм розвитку галузей національної економіки з урахуванням забезпечення раціонального використання водних ресурсів; визначає потреби населення і галузей національної економіки у водних ресурсах, розробляє пропозиції щодо визначення пріоритетних напрямів розвитку водного
188
§ 3. Органи державного управління спеціальної компетенції
господарства та меліорації земель; здійснює контроль за додержанням режиму роботи водосховищ комплексного призначення, водогосподарських систем і каналів, використання прибережних захисних смуг, достовірністю державного обліку водокористування, технічним станом гідротехнічних споруд, які належать підприємствам, установам, організаціям, що перебувають у сфері його управління; розробляє довгострокові прогнози водогосподарських балансів і схеми комплексного використання вод та охорони водних ресурсів, бере участь у вирішенні питань, пов'язаних із міждержавним розподілом стоку річок і використанням прикордонних вод; бере участь у створенні та забезпеченні функціонування системи державного моніторингу довкілля у частині проведення радіологічних і гідрохімічних спостережень на водогосподарських системах комплексного призначення, транскордонних водотоках, у системах міжгалузевого і сільськогосподарського водопостачання в зонах впливу атомних електростанцій, за станом грунтів у зонах впливу меліоративних систем та переформуванням берегів і прибережних зон водосховищ; організовує виконання робіт, пов'язаних з мінімізацією наслідків шкідливої дії вод, у тому числі щодо захисту від підтоплення, протипаводкового і протиповеневого захисту земель, а також сільських населених пунктів; розглядає відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення і в межах своїх повноважень приймає відповідні рішення; здійснює інші функції, необхідні для виконання покладених на нього завдань.Формування та забезпечення реалізації державної політики у сфері лісового та мисливського господарства, здійснення управління в цій сфері, а також міжгалузеву координацію та функціональне регулювання питань покладено на Державний комітет лісового господарства України.
Основними завданнями Держкомлісгоспу України є: забезпечення реалізації державної політики у сфері лісового і мисливського господарства, а також охорони, захисту, раціонального використання і відтворення лісових ресурсів, мисливських тварин, підвищення ефективності лісового та мисливського господарства; здійснення Державного управління, регулювання та контролю у сфері лісового і мисливського господарства; розроблення і організація виконання загальнодержавних, міждержавних і регіональних програм у сфері захисту, підвищення продуктивності, раціонального використання і відтворення лісів, а також участь у розробленні та виконанні та-
189
Розділ VII. Державне управління в галузі охорони ... природного середовища
ких програм з питань використання і відтворення мисливських тварин, розвитку мисливського господарства.Держкомлісгосп України відповідно до покладених на нього завдань: готує пропозиції щодо формування та реалізації державної політики у сфері лісового і мисливського господарства; забезпечує проведення єдиної науково-технічної політики у сфері лісового і мисливського господарства, впровадження досягнень науки і техніки, а також нових технологій і передового досвіду у цих галузях; виступає в установленому порядку замовником науково-дослідних та дослідно-конструкторських робіт, необхідних для реалізації програм розвитку лісового і мисливського господарства; організовує відповідно до законодавства діяльність метрологічної служби на підприємствах, в установах і організаціях, що належать до сфери його управління; розробляє норми, правила та інші нормативні документи у сфері охорони, захисту, раціонального використання лісових ресурсів і відтворення лісів; визначає основні засади та організовує проведення лісовпорядкування, впорядкування мисливських угідь, а також веде державний лісовий кадастр, облік лісів, а також моніторинг та державний кадастр мисливських тварин; видає дозволи на спеціальне використання лісових ресурсів державного значення в межах встановлених лімітів, за винятком територій природно-заповідного фонду; погоджує проекти використання лісових ресурсів державного значення; бере участь у розробленні лімітів та норм використання мисливських тварин, доводить затверджені у встановленому порядку зазначені ліміти до відома користувачів мисливських угідь; встановлює відповідно до законодавства строки полювання, сезонні строки початку і закінчення заготівлі другорядних лісових матеріалів і здійснення побічних лісових користувань; здійснює інші функції, необхідні для виконання покладених на нього завдань.
У забезпеченні реалізації державної політики в галузі охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання природних ресурсів важливу роль відіграють також урядові органи, на які покладено здійснення певних функцій управління у даній сфері: Державна екологічна інспекція, Державна служба заповідної справи, Державна гідрометеорологічна служба, Державна інспекція з контролю за охороною, захистом, використанням та відтворенням лісів, Державний департамент рибного господарства.
Державна екологічна інспекція є урядовим органом державного
190
§ 3. Органи державного управління спеціальної компетенції
управління, який діє у складі Мінприроди і йому підпорядковується. Згідно з Положенням основними завданнями Держе-коінспекції є: участь у межах своєї компетенції у реалізації державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання природних ресурсів (земля, поверхневі води, атмосферне повітря, тваринний та рослинний світ, природні ресурси територіальних вод, континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України), поводження з відходами, небезпечними хімічними речовинами, пестицидами та агрохімікатами, екологічної та радіаційної безпеки; здійснення державного контролю за додержанням вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища, раціональне використання природних ресурсів (крім надр та лісів), екологічну та в межах своєї компетенції радіаційну безпеку, поводження з відходами.Державна служба заповідної справи, статус якої визначено Положенням про неї, має основними завданнями: участь у реалізації державної політики у сфері збереження та невиснажливого використання природно-заповідного фонду, відтворення його природних комплексів та об'єктів; забезпечення державного управління територіями та об'єктами природно-заповідного фонду; здійснення державного контролю за додержанням режиму територій та об'єктів природно-заповідного фонду; забезпечення збереження біологічного та ландшафтного різноманіття на територіях природно-заповідного фонду; підготовка пропозицій щодо сталого розвитку репрезентативної мережі природно-заповідного фонду та формування національної екологічної мережі.
Державна гідрометеорологічна служба відповідно до Положення про неї має своїми основними завданнями: участь у реалізації державної політики у сфері гідрометеорології та моніторингу довкілля; здійснення управління і контролю у сфері гідрометеорологічної діяльності; організацію гідрометеорологічного та кліматичного вивчення території України, функціонування системи гідрометеорологічних спостережень і прогнозування, здійснення в установленому порядку гідрометеорологічного забезпечення та обслуговування, ведення галузевого державного архіву даних спостережень; реалізацію в межах своєї компетенції науково-технічної політики, організація і координація наукових досліджень з питань гідрометеорології та клімату; взаємодію з міжнародними організаціями і
191
Розділ VII. Державне управління в галузі охорони ... природного середовища
національними гідрометеорологічними службами інших держав, представництво України у Всесвітній метеорологічній організації та участь у межах своєї компетенції у реалізації Рамкової конвенції ООН про зміну клімату.Урядовим органом державного управління є Державна інспекція з контролю за охороною, захистом, використанням та відтворенням лісів, яка у межах своїх повноважень має узагальнювати практику застосування законодавства, розробляє пропозиції щодо удосконалення законодавства і подавати їх на розгляд Мінприроди України.
Основними завданнями ДержлісінспещіІ є: участь у межах своєї компетенції у реалізації державної політики у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів; здійснення державного контролю за додержанням вимог законодавства у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів.
Забезпечення реалізації державної політики у сфері рибного господарства, охорони, відтворення і раціонального використання водних живих ресурсів покладається на Державний департамент рибного господарства (Укрдержрибгосп), який є урядовим органом державного управління, що діє у складі Мінагрополітики і йому підпорядковується.
Основними завданнями Укрдержрибгоспу є: розроблення та реалізація комплексних заходів щодо охорони, відтворення та використання водних живих ресурсів, вивчення стану їх запасів у рибогосподарських водоймах України, територіальному морі, виключній (морській) економічній зоні України та водах за межами юрисдикції України відповідно до міжнародних зобов'язань України; здійснення державного нагляду за безпекою мореплавства флоту рибного господарства України; здійснення та координування за дорученням Кабінету Міністрів України і Мінагрополітики міжнародного багатостороннього та двостороннього співробітництва з метою розвитку рибного господарства з урахуванням сучасних міжнародних тенденцій, забезпечення доступу підприємств рибного господарства України до запасів водних живих ресурсів Світового океану; участь у реалізації єдиної технічної та інвестиційної політики, створення правових умов впровадження у виробництво прогресивних технологій, досягнень науки, техніки і передового досвіду, проведення комплексного аналізу соціально-економічного і науково-технічного розвитку рибного господарства України; задоволення
192
§ 3. Органи державного управління спеціальної компетенції
потреб населення та виробництва в рибопродукції з високими споживчими властивостями, що забезпечують конкурентоспроможність цієї продукції на внутрішньому і зовнішньому ринку.Окрім зазначених органів державного управління, в галузі охорони навколишнього природного середовища спеціальні повноваження в даній галузі мають й Міністерство охорони здоров'я України, Державна санітарно-епідеміологічна служба, Державний комітет ядерного регулювання України та інші центральні органи виконавчої влади.
Зокрема, МОЗ України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади із забезпечення реалізації державної політики у сферах охорони здоров'я, санітарного та епідемічного благополуччя населення, створення, виробництва, контролю якості та реалізації лікарських засобів і виробів медичного призначення.
На МОЗ України, зокрема, покладено здійснення: контролю і нагляду за додержанням санітарного законодавства, державних стандартів, критеріїв та вимог, спрямованих на забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення; забезпечення відповідно до законодавства проведення державної санітарно-гігієнічної експертизи; вивчення, аналіз і прогнозування показників стану здоров'я населення залежно від стану середовища життєдіяльності людини; участі у розробці заходів, спрямованих на недопущення шкідливого впливу факторів довкілля на здоров'я людини; затвердження відповідно до законодавства державних санітарних норм, правил, гігієнічних нормативів; встановлення в межах своєї компетенції державних стандартів якості питної води; участі у розробці та введенні в дію екологічних нормативів та норм радіаційної безпеки; погодження в установленому законодавством порядку всіх державних стандартів, технічних умов, промислових зразків, іншої нормативно-технічної документації об'єктів, які можуть мати шкідливий вплив на здоров'я населення тощо.
Державна санітарно-епідеміологічна служба, яка є урядовим органом державного управління, що діє у складі МОЗ і йому підпорядковується, відповідно до покладених на неї завдань: здійснює у межах своїх повноважень державний санітарно-епідеміологічний нагляд та контроль за дотриманням вимог законодавства у сфері забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями та громадянами; виз-
7 5-200 193
Розділ VII. Державне управління в галузі охорони ... природного середовища
начає порядок та проводить державну санітарно-епідеміологічну експертизу і видає висновки щодо відповідності об'єктів експертизи вимогам санітарних норм; організовує та проводить вимірювання, випробування і дослідження з метою визначення впливу на стан здоров'я і життя людини повітря, води, грунту, продукції, інших об'єктів середовища життєдіяльності, визначених законодавством; здійснює гігієнічну регламентацію та державну реєстрацію небезпечних факторів, дезінфекційних засобів, спеціальних харчових продуктів, ведення реєстрів висновків державної санітарно-епідеміологічної експертизи, відповідних державних реєстрів; аналізує і прогнозує санітарну та епідемічну ситуацію в Україні та інформує органи виконавчої влади і органи місцевого самоврядування про прогнозований розвиток цієї ситуації, можливий ризик для здоров'я і життя людини; вносить в установленому порядку до органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування пропозиції щодо проведення заходів із забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення; забезпечує проведення санітарних заходів щодо безпеки харчових продуктів, здійснює організаційне забезпечення та стандарти, технічні регламенти та інші нормативно-технічні документи на вироби, сировину, технології, інші об'єкти середовища життєдіяльності у частині вимог щодо їх безпеки для здоров'я і життя людини; виконує інші функції згідно із законодавством.Державний комітет ядерного регулювання України є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. Основними завданнями Держатомрегулювання України є: участь у формуванні та забезпечення реалізації державної політики у сфері використання ядерної енергії, забезпечення додержання вимог ядерної та радіаційної безпеки; здійснення в межах своєї компетенції державного регулювання безпеки використання ядерної енергії, додержання вимог ядерної та радіаційної безпеки; здійснення державного нагляду за додержанням законодавства, норм, правил і стандартів з використання ядерної енергії, вимог ядерної та радіаційної безпеки; координація діяльності центральних та місцевих органів виконавчої влади, що відповідно до законодавства здійснюють державне регулювання ядерної та радіаційної безпеки.
194
§ 4. Інші органи державного управління в галузі охорони ... середовища
§ 4. Інші органи державного управління в галузі охорони навколишнього природного середовищаДержавне управління в галузі охорони навколишнього природного середовища, як зазначалося, здійснюється також іншими центральними органами виконавчої влади, завданням яких є забезпечення реалізації державної політики в окремих галузях економіки чи сферах управління. Повноваження таких центральних органів виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища можуть мати галузевий характер, тобто поширюватися на певну сферу економіки (промисловість, енергетику, сільське господарство, транспорт тощо), або функціональний характер, тобто спрямовані на здійснення певної державної функції (статистичного обліку, розробки стандартів, управління фінансами, організації науки тощо) з правом у межах своєї спрямованості координувати діяльність інших органів державного управління1.
Галузевий характер, зокрема, мають повноваження Міністерства палива та енергетики України, Міністерства аграрної політики України, Міністерства промислової політики України, Міністерства транспорту України, Державного комітету України з будівництва та архітектури, Державного комітету України з енергозбереження, Державного комітету України з питань житлово-комунального господарства. У положеннях про ці органи визначаєть їх статус як головних (провідних) органів у системі центральних органів виконавчої влади з певних питань і в контексті з основними завданнями повноваження зазначених органів в галузі охорони навколишнього природного середовища.
Так, у Положенні про Міністерство палива та енергетики України, що затверджене Указом Президента України від 14 квітня 2000 р., встановлено, що це міністерство є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. Мінпаливенерго України є головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади з питань забезпечення реалізації державної політики в електроенергетичному, ядерно-промисловому, вугільно-промисловому та нафтогазовому комплексах (далі — паливно-енергетичний комплекс).
1 Костицький В. В. Екологія перехідного періоду: право, держава, економіка (економіко-правовий механізм охорони навколишнього природного середовища в Україні). - К., 2001. - С. 204.195
Розділ VII. Державне управління в галузі охорони ... природного середовища
Основними завданнями Мінпаливенерго України є: державне управління паливно-енергетичним комплексом; забезпечення реалізації державної політики в паливно-енергетичному комплексі; забезпечення енергетичної безпеки держави; розроблення пропозицій щодо вдосконалення економічних важелів стимулювання розвитку паливно-енергетичного комплексу; участь у формуванні, регулюванні та вдосконаленні ринку паливно-енергетичних ресурсів. Реалізуючи ці завдання міністерство має забезпечувати в межах своєї компетенції реалізацію проведення державної політики у сфері ядерної, радіаційної та пожежної безпеки і охорони довкілля, здійснювати методичне керівництво та організовувати контроль з цих питань за діяльністю підприємств паливно-енергетичного комплексу; координувати виконання робіт з перетворення об'єкта «Укриття» в екологічно безпечну систему; організовувати функціонування державної системи обліку радіоактивних відходів, сховищ таких відходів та безпечне поводження з ними на підприємствах, в установах та організаціях, що належать до сфери його управління, до передачі радіоактивних відходів на захоронен-ня; здійснювати організаційно-методичне забезпечення і координацію робіт, пов'язаних з розробленням та виконанням комплексної програми створення ядерно-паливного циклу, а також програм поводження з відпрацьованим ядерним паливом, тимчасового і довгострокового зберігання радіоактивних відходів, зняття з експлуатації реакторних установок та інших об'єктів ядерно-промислового комплексу тощо.У Положенні про Міністерство промислової політики України, затвердженому Указом Президента України від 21 вересня 2001 р., визначено, що основними завданнями Мінпромполітики є: забезпечення відповідно до законодавства проведення у промисловому секторі економіки України єдиної науково-технічної, інвестиційної та природоохоронної політики; організація виконання робіт з комплексної утилізації непридатних боєприпасів, утилізації рідинних компонентів і твердого ракетного палива та інших токсичних речовин на підприємствах і в організаціях, що належать до його сфери управління.
Ретельно визначені повноваження в галузі охорони навколишнього природного середовища Міністерства транспорту України в Положенні про нього, що затверджене Указом Президента України від 11 травня 2000 р. Завданнями Мінтрансу України є: вжиття заходів щодо зменшення шкідливого впливу функціонування
196
§ 4. Ішігі органи державного управління в галузі охорони ... середовища
транспорту на довкілля та забезпечення екологічної безпеки на транспорті; здійснення в межах своїх повноважень правового регулювання екологічної безпеки на транспорті за погодженням з Мінприроди України та контроль за станом профілактики і запобігання правопорушенням, додержанням законодавства України (включаючи екологічне законодавство), підприємствами галузі та виконанням міжнародних договорів (у тому числі з питань охорони довкілля, забезпечення екологічної безпеки); організація в межах своїх повноважень роботи підприємств галузі під час ліквідації наслідків стихійного лиха та інших надзвичайних ситуацій тощо.Із урахуванням особливостей таких сфер, як будівництво, промисловість будівельних матеріалів, архітектура і містобудування; управління якими покладається на Державний комітет України з будівництва та архітектури (Держбудархітектури України), визначені повноваження цього комітету в галузі охорони довкілля в Положенні про нього, що затверджене Указом Президента України від 20 серпня 2002 р.
Держбуд України має: аналізувати стан планування територій, вживати заходів для формування повноцінного життєвого середовища, підвищення архітектурно-планувального та інженерно-технічного рівня забудови і благоустрою населених пунктів; забезпечувати створення нормативно-методичної бази для проектування, будівництва та експлуатації об'єктів у складних інженерно-геологічних умовах, а також розроблення нових та вдосконалення існуючих методів і засобів інженерного захисту територій, будівель та споруд від небезпечних техногенних та природних процесів; брати участь у розробленні нормативно-правових актів з питань сейсмічного районування, впорядкування промислової забудови та інженерної інфраструктури територій і населених пунктів, а також захисту навколишнього природного середовища під час будівництва; здійснювати в межах своєї компетенції науково-технічне та експертно-нормативне супроводження будівельних робіт на об'єкті «Укриття» Чорнобильської АЕС; брати в межах своєї компетенції участь у розробленні та здійсненні інженерно-технічних заходів Щодо запобігання виникненню надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру і реагування на них; організовувати проведення науково-дослідних та дослідно-конструкторських робіт 3 питань будівництва, промисловості будівельних матеріалів, архітектури і містобудування, збереження традиційного характеру
197
Розділ VII. Державне управління в галузі охорони ... природного середовища
середовища та історичних ареалів населених місць, пам'яток архітектури і містобудування тощо.Відповідним чином визначені повноваження й центральних органів виконавчої влади, що утворені для реалізації певної функції управління, забезпечують у сферах своєї компетенції координацію інших органів виконавчої влади, в тому числі з питань охорони навколишнього природного середовища.
Так, у сфері фінансів забезпечення проведення єдиної державної фінансової, бюджетної, податкової політики, спрямованої на реалізацію визначених завдань економічного та соціального розвитку України, в тому числі тих, що стосуються охорони довкілля, забезпечення екологічної безпеки, використання природних ресурсів покладено на Міністерство фінансів України (Мінфін України), Положення про яке затверджено Указом Президента України від 26 серпня 1999 р. Екологічні фактори мають враховуватися Мінфіном України, зокрема, при розробленні проекту Державного бюджету України та прогнозних показників зведеного бюджету України, забезпеченні в установленому порядку виконання Державного бюджету України, забезпеченні концентрації фінансових ресурсів на пріоритетних напрямах соціально-економічного розвитку України, забезпеченні ефективного використання бюджетних коштів тощо.
У сфері освіти, наукової, науково-технічної, інноваційної діяльності головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади є Міністерство освіти і науки України (МОН України), Положення про яке затверджено Указом Президента України від 7 червня 2000 р. Проблемам екології, забезпечення охорони довкілля, раціонального використання природних ресурсів МОН України має приділяти увагу при забезпеченні проведення комплексного аналізу стану вітчизняної та світової науки і техніки, прогнозуванні тенденцій їх розвитку; підготовці пропозицій щодо визначення пріоритетних напрямів розвитку науки і техніки та пріоритетів інноваційної діяльності; організації в установленому порядку проведення державної наукової та науково-технічної експертизи проектів державних, міжнародних, регіональних програм та здійсненні інших повноважень.
У сфері захисту прав споживачів, стандартизації, метрології, підтвердження відповідності забезпечення охорони довкілля, екологічної безпеки покладається на Міністерство економіки України (Мінекономіки України). Цей орган розробляє проекти норматив-
198
§ 4. Інші органи державного управління в галузі охорони ... середовища
но-правових актів щодо впровадження відповідно до міжнародних стандартів систем управління якістю та систем управління довкіллям на підприємствах, а також стосовно державної підтримки їх впровадження; організовує та проводить моніторинг якості продукції (товарів, робіт, послуг), впровадження систем управління якістю на підприємствах; організовує інформаційне забезпечення підприємств з питань управління якістю та довкіллям; бере участь в організації підготовки та підвищення кваліфікації фахівців з управління якістю та розробленні відповідних навчальних програм, проведення фундаментальних і прикладних досліджень у сфері якості та здійснює інші повноваження природоохоронного характеру тощо.У сфері інформаційної політики провідна роль належить Державному комітету телебачення і радіомовлення України (Держтелерадіо України), Положення про який затверджено Указом Президента України від 25 липня 2000 р. Держтелерадіо України в контексті своїх повноважень має забезпечувати координацію діяльності державних засобів масової інформації з метою поширення офіційної інформації щодо найважливіших питань суспільного життя, включаючи охорону довкілля, забезпечення екологічної безпеки в державі; сприяти розповсюдженню інформації про діяльність Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, міністерств, інших центральних і місцевих органів виконавчої влади, в тому числі в частині, що стосується формування та реалізації екологічної політики в країні; підготовку та подання Президентові України, Кабінету Міністрів України, а також органам виконавчої влади аналітичних матеріалів щодо оприлюднення інформації з найважливіших питань (включаючи екологічні) внутрішньої та зовнішньої політики держави тощо.
У сфері статистики забезпечення проведення в життя державної політики покладено на Державний комітет статистики України (Держкомстат України), Положення про який затверджено Указом Президента України від 6 листопада 1997 р. Держкомстат України в контексті своїх повноважень організовує збирання, опрацювання, аналіз статистичної інформації з питань охорони довкілля, забезпечує достовірність, об'єктивність цієї інформації тощо.
Аналогічним чином врегульована діяльність у галузі охорони Довкілля, забезпечення екологічної безпеки й інших центральних органів виконавчої влади, що мають відповідні галузеві та Функціональні повноваження.
199
Розділ VII. Державне управління в галузі охорони ... природного середовища
Таким чином, до державного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища залучені численні органи виконавчої влади різних рівнів. Вони складають систему суб'єктів, об'єднаних предметною сферою їх діяльності. Свої повноваження відповідні органи державного управління реалізують за допомогою адміністративних та економічних методів, шляхом видання підза-конних розпорядчо-виконавчих актів і здійснення організаційних заходів у галузі охорони навколишнього природного середовища і природокористування.Рекомендована література
Авер'янов В. Б. Органи виконавчої влади в Україні. — К.,
1997.Государственно-правовое управление качеством окружающей
средьі. — Киев—Одесса, 1983.Єрофеєв М. І., Малишева Н. Р. Співвідношення державного і
місцевого рівнів регулювання природоохоронних відносин // Ідео
логія державотворення в Україні: історія і сучасність: Матеріали
науково-практичної конференції. — К., 1997. — С. 293—295.Костицький В. В. Екологія перехідного періоду: право, держа
ва, економіка (економіко-правовий механізм охорони навколиш
нього природного середовища в Україні). — К., 2001.Охрана окружающей средьг. управление, право. — К., 1982.
Шемшученко Ю. С. Организационно-правовьіе вопросьі охра-
ньі окружающей средьі в СССР. — К., 1976.200
:
Розділ VIII
Основні функції державного управління
в галузі охорони навколишнього природного середовища
§ 1. Державний моніторинг навколишнього природного середовища
Ефективне державне управління якістю навколишнього природного середовища неможливе без наявності відповідної інформації про його стан. Ця інформація збирається та аналізується за допомогою державної системи моніторингу навколишнього природного середовища.
Державний моніторинг навколишнього природного середовища (екологічний моніторинг) є однією з функцій державного управління у відповідній сфері суспільних відносин. Його сутність полягає в організації системи спостережень за станом навколишнього природного середовища, рівнем його забруднення, якісними та кількісними характеристиками природних ресурсів з метою забезпечення збору, оброблення, збереження та аналізу інформації про стан навколишнього природного середовища, прогнозування його змін та розробки науково обгрунтованих рекомендацій для прийняття ефективних управлінських рішень.
Правові засади екологічного моніторингу в Україні закріплені Законом України «Про охорону навколишнього природного середови-Ща» (ст. 22), Земельним кодексом України (статті 191—192), Водним кодексом України (ст. 21), Лісовим кодексом України (ст. 28), Законом України «Про охорону атмосферного повітря» (ст. 32), Законом України «Про рослинний світ» (ст. 39), Законом України
201
Розділ VIII. Основні функції державного управління в галузі охорони ...
«Про природно-заповідний фонд України» (статті 9, 17), Законом України «Про курорти» (ст. 35), Законом України «Про тваринний світ» (ст. 55), Законом України «Про відходи» (ст. 29), Законом України «Про питну воду та питне водопостачання» (ст. 39), Законом України «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи» (статті 13, 17, 21), Законом України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» (ст. 17) та деякими іншими законодавчими актами.Порядок проведення державного моніторингу навколишнього природного середовища регулюється Положенням про державну систему моніторингу довкілля, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від ЗО березня 1998 р. (з наступними змінами), а також нормативно-правовими актами, що регулюють порядок здійснення моніторингу окремих природних ресурсів і певних типів об'єктів. Це, зокрема, Положення про моніторинг земель, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 20 серпня 1993 р. з наступними змінами, Положення про моніторинг грунтів на землях сільськогосподарського призначення, затверджене наказом Міністерства аграрної політики України 26 лютого 2004 р., Порядок здійснення державного моніторингу вод, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 20 липня 1996 р. (з наступними змінами), Порядок організації та проведення моніторингу в галузі охорони атмосферного повітря, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 9 березня 1999 р. (з наступними змінами), Положення про моніторинг потенційно небезпечних об'єктів, затверджене наказом МНС України 26 грудня 2003 р. (з наступними змінами).
Розрізняються різні типи, види, рівні екологічного моніторингу, а також стадії його здійснення.
Залежно від функціонального призначення розрізняють три основних типи моніторингу: 1) загальний (стандартний); 2) оперативний (кризовий); 3) фоновий (науковий).
Загальний (стандартний) моніторинг — це система систематичних спостережень за стандартними параметрами навколишнього природного середовища, що здійснюється на базовій мережі спостережень з метою виявлення фактичного екологічного стану, вироблення та прийняття рішень з ефективного використання, охорони та відтворення природних ресурсів.
202
§ 1. Державний моніторинг навколишнього природного середовища
Діюча сьогодні в Україні система загального моніторингу дає змогу отримати понад 70 різних видів даних, зокрема метеорологічних, аерологічних, озонометричних, радіолокаційних, агрометеорологічних, гідрологічних, інформацію про стан забруднення повітря, поверхневих і морських вод, грунтів у пунктах базової мережі спостережень.Метеорологічні наземні спостереження проводяться безперервно, цілодобово і синхронно на 221 станції. Аерологічні спостереження, необхідні для вивчення атмосферних процесів на різних висотах і складання метеорологічних прогнозів, здійснюються в 9 пунктах спостережень. Агрометеорологічні спостереження з метою задоволення потреб сільського господарства проводяться у 143 пунктах спостережень, озонометричні спостереження — у 5 пунктах, метеорологічні радіолокаційні спостереження за хмарами і опадами — у 8 пунктах. Гідрологічні спостереження є предметом діяльності 433 пунктів моніторингу, розташованих на річках, озерах і водосховищах. Морська стаціонарна гідрометеорологічна мережа включає 32 пункти спостережень, розташовані у прибережній та шельфовій зонах, гирлах річок, що впадають у море.
Базові спостереження за забрудненням поверхневих вод проводяться у 240 пунктах спостережень, розташованих на 116 річках, 15 водосховищах, 7 озерах і лиманах. Якість води Чорного і Азовського морів і гирлових ділянок Дніпра, Дунаю і Південного Бугу контролюється у 154 пунктах. Стаціонарні спостереження за забрудненням атмосфери проводяться у 162 пунктах, розташованих у 53 містах (див. постанову Кабінету Міністрів України «Про Державну програму науково-технічного переоснащення системи гідрометеорологічних спостережень та базової мережі спостережень за забрудненням навколишнього природного середовища» від 29 травня 1996 р. з наступними змінами.)
Оперативний (кризовий) моніторинг — це система додаткових спостережень за кількісними та якісними параметрами навколишнього природного середовища у зонах підвищеного ризику, що здійснюється як через державну мережу пунктів спостережень, так і через тимчасову мережу, під час виникнення несанкціонованих чи аварійних забруднень і стихійного лиха, з метою оповіщення та розроблення оперативних заходів щодо ліквідації їх наслідків та захисту населення, екосистем і власності.
203
Розділ VIII. Основні функції державного управління в галузі охорони ...
Моніторинг цього типу здійснюється відповідно до Положення про єдину державну систему запобігання і реагування на надзвичайні ситуації техногенного та природного характеру, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 3 серпня 1998 р., та Положення про моніторинг потенційно небезпечних об'єктів, затвердженого наказом МНС України 6 листопада 2003 р.З метою запобігання виникненню надзвичайних ситуацій природного та техногенного характеру, а також мінімізації наслідків таких ситуацій в Україні створена і діє єдина система запобігання і реагування на надзвичайні ситуації. Здійснення ефективного екологічного моніторингу є одним із ключових моментів життєздатності такої системи.
Мінприроди спільно з МНС та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи (далі — МНС), їх органи та інші суб'єкти системи моніторингу встановлюють спеціальні регламенти спостереження за екологічно небезпечними об'єктами, критерії визначення і втручання у разі виникнення або загрози виникнення надзвичайних екологічних ситуацій. Центральні та місцеві органи виконавчої влади, місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації та громадяни повинні негайно інформувати Мінприроди, МНС та їх органи на місцях про виникнення або загрозу виникнення надзвичайних екологічних ситуацій будь-якого походження.
Усі об'єкти, віднесені до потенційно небезпечних, підлягають державній реєстрації, тобто внесенню до автоматизованої інформаційно-довідкової системи обліку та обробки інформації щодо таких об'єктів, відповідно до Положення про Державний реєстр потенційно небезпечних об'єктів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29 серпня 2002 р. На кожний такий об'єкт заводиться паспорт, вимоги до якого встановлюються Положенням про паспортизацію потенційно небезпечних об'єктів, затвердженим наказом МНС України від 18 грудня 2000 р.
До суб'єктів моніторингу потенційно небезпечних об'єктів належать:
МНС України;
центральні та місцеві органи виконавчої влади, установи й
організації, яким підпорядковані потенційно небезпечні об'єкти;Державний департамент страхового фонду документації та
підпорядковані йому установи;204
§ 1. Державний моніторинг навколишнього природного середовища
— уповноважені органи з питань надзвичайних ситуацій та
цивільного захисту населення Ради міністрів Автономної Рес
публіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських
державних адміністрацій;— відповідальні особи самих об'єктів.
Про зміни у стані потенційно небезпечних об'єктів, що можуть спричинити надзвичайну ситуацію об'єктового або місцевого рівня, уповноважені органи з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення в установленому порядку повідомляють відповідні місцеві органи виконавчої влади для прийняття управлінських рішень.
У разі, коли зміни у стані об'єкта моніторингу можуть призвести до надзвичайної ситуації регіонального або державного рівнів, інформація про них негайно подається до МНС України.
Уповноважені органи з питань надзвичайних ситуацій своєчасно передають інформацію стосовно результатів моніторингу до Департаменту страхового фонду документації і далі по каналах управлінських зв'язків.
Фоновий (науковий) моніторинг — це систематичні спостереження за природними ресурсами, природними об'єктами та природними системами, які не зазнають прямого антропогенного впливу, з метою одержання інформації для оцінок і прогнозування змін стану природних об'єктів внаслідок промислової та господарської діяльності, що здійснюються через мережу біосферних і природних заповідників, спеціальних наукових станцій.
Фоновий моніторинг, що здійснюється через систему біосферних заповідників, утворених на території України, здійснюється передусім у наукових цілях і є підсистемою глобального екологічного моніторингу, що спрямовується Міжнародною метеорологічною організацією. Саме спостереження фонового моніторингу є основою довгострокових прогнозних оцінок стану навколишнього природного середовища, природних ресурсів та динаміки змін цього стану.
Моніторинг навколишнього природного середовища охоплює ряд послідовних стадій (етапів): збирання інформації, її обробку, передавання, збереження, аналіз, прогнозування майбутніх змін та розроблення науково обгрунтованих рекомендацій для прийняття ефективних управлінських рішень щодо запобігання негативним змінам стану довкілля та дотримання вимог екологічної безпеки.
205
Розділ VIII. Основні функції державного управління в галузі охорони ...
Екологічний моніторинг поділяють на види залежно від різних класифікаційних критеріїв. Так, залежно від об'єкта моніторингу розрізняються: комплексний моніторинг навколишнього природного середовища (довкілля), моніторинг земель (і їх складової — ґрунтів), моніторинг поверхневих та підземних вод, моніторинг лісів, моніторинг рослинного світу, моніторинг дикої фауни, моніторинг атмосферного повітря, моніторинг місць видалення відходів, моніторинг фізичних факторів (шум, електромагнітні поля, радіація, вібрація тощо), моніторинг територій та об'єктів природно-заповідного фонду, моніторинг курортів та деякі інші.Можна розглядати види моніторингу залежно від суб'єктів, що його здійснюють. Відповідно до законодавства України державний екологічний моніторинг здійснюють такі суб'єкти:
Мінприроди України — моніторинг атмосферного повітря та опадів (вміст забруднюючих речовин, у тому числі радіонуклідів, їх транскордонне перенесення; джерел промислових викидів в атмосферу; поверхневих і морських вод (гідрохімічні та гідробіологічні визначення, вміст забруднюючих речовин, у тому числі радіонуклідів); підземних вод (гідрогеологічні та гідрохімічні визначення складу і властивостей, у тому числі залишкової кількості пестицидів та агрохімікатів, оцінка ресурсів); джерел скидів стічних вод; водних об'єктів у межах природоохоронних територій; грунтів різного призначення, у тому числі на природоохоронних територіях; геохімічного стану ландшафтів (вміст і поширення природних і техногенних хімічних елементів та сполук); радіаційної обстановки (на пунктах стаціонарної мережі); геофізичних полів (фонові та аномальні дослідження); стихійних та небезпечних природних явищ: ендогенних та екзогенних геологічних процесів (їх видові і просторові характеристики, активність прояву), повеней, паводків, снігових лавин, селів (у районах спостережних станцій); наземних і морських екосистем; звалищ промислових і побутових відходів;
Держкомприродресурсів України — підземних вод (гідрогеологічні та гідрохімічні визначення складу і властивостей, у тому числі залишкової кількості пестицидів і агрохімікатів, оцінка ресурсів); ендогенних та екзогенних процесів (видові і просторові характеристики, активність прояву); державне еколого-геологічне картування території України для оцінки стану геологічного середовища та його змін під впливом господарської діяльності.
206
§ 1. Державний моніторинг навколишнього природного середовища
МНС України (на територіях, підпорядкованих Адміністрації зони відчуження і зони безумовного (обов'язкового) відселення, а також в інших зонах радіоактивного забруднення внаслідок аварії на Чорнобильській АЕС) — моніторинг атмосферного повітря; поверхневих і підземних вод; наземних і водних екосистем (біоінди-каторні визначення); грунтів і ландшафтів; джерел викидів в атмосферу; джерел скидів стічних вод; об'єктів поховання радіоактивних відходів (вміст радіонуклідів, радіаційна обстановка);МОЗ України (у місцях проживання і відпочинку населення, у тому числі на природних територіях курортів) — моніторинг атмосферного повітря (вміст шкідливих хімічних речовин); поверхневих вод суші і питної води (хімічні, бактеріологічні, радіологічні, вірусологічні визначення); морських вод, мінеральних і термальних вод, лікувальних грязей, озокериту, ропи лиманів та озер (хімічні, бактеріологічні, радіологічні, вірусологічні визначення); ґрунтів (вміст пестицидів, важких металів, бактеріологічні, вірусологічні визначення, наявність яєць геогельмінтів); фізичних факторів (шум, електромагнітні поля, радіація, вібрація тощо);
Мінагрополітики України — моніторинг ґрунтів сільськогосподарського використання (радіологічні, агрохімічні та токсикологічні визначення, залишкова кількість пестицидів, агрохімікатів і важких металів); сільськогосподарських рослин і продуктів з них (токсикологічні та радіологічні визначення, залишкова кількість пестицидів, агрохімікатів і важких металів); сільськогосподарських тварин і продуктів з них (зоотехнічні, токсикологічні та радіологічні визначення, залишкова кількість пестицидів, агрохімікатів і важких металів); поверхневих вод сільськогосподарського призначення (токсикологічні та радіологічні визначення, залишкова кількість пестицидів, агрохімікатів і важких металів);
Держкомпісгосп України — моніторинг ґрунтів земель лісового фонду (радіологічні визначення, залишкова кількість пестицидів, агрохімікатів і важких металів); лісової рослинності; мисливської фауни (видові, кількісні та просторові характеристики, радіологічні визначення);
Держводгосп України — моніторинг річок, водосховищ, каналів, зрошувальних систем і водойм у межах водогосподарських систем комплексного призначення, систем міжгалузевого та сільськогосподарського водопостачання; водойм у зонах впливу атомних електростанцій (вміст радіонуклідів); поверхневих вод у прикордон-
207
Розділ VIII. Основні функції державного управління в галузі охорони ...
них зонах і місцях їх інтенсивного виробничо-господарського використання; зрошуваних та осушуваних земель (глибина залягання та мінералізація ґрунтових вод, ступінь засоленості та солонцюватості грунтів); підтоплення сільських населених пунктів, прибережних зон водосховищ (переформування берегів і підтоплення територій);Держкомзем України — грунтів і ландшафтів (вміст забруднюючих речовин, прояви ерозійних та інших екзогенних процесів, просторове забруднення земель об'єктами промислового і сільськогосподарського виробництва); рослинного покриву земель (видовий склад, показники розвитку та ураження рослин); зрошуваних і осушених земель (вторинне підтоплення і засолення тощо); берегових ліній річок, морів, озер, водосховищ, лиманів, заток, гідротехнічних споруд (динаміка змін, ушкодження земельних ресурсів);
Дєржжитпокомунгосп України — питної води централізованих систем водопостачання (вміст забруднюючих речовин, обсяги споживання); стічних вод міської каналізаційної мережі та очисних споруд (вміст забруднюючих речовин, обсяги надходження); зелених насаджень у містах і селищах міського типу (ступінь пошкодження ентомошкідниками, фітозахворюваннями тощо); підтоплення міст і селищ міського типу (небезпечне підняття рівня ґрунтових вод).
Національне космічне агентство України (НКАУ) надає всім заінтересованим суб'єктам системи моніторингу архівну та поточну інформацію з дистанційного зондування Землі, а також методичну і технічну допомогу користувачам щодо інтерпретації та використання аерокосмічних даних.
Всі вищеозначені суб'єкти є ланками, що беруть участь в єдиній системі державного екологічного моніторингу. Організаційна інтеграція суб'єктів системи моніторингу на всіх рівнях здійснюється органами Мінприроди на основі:
загальнодержавної і регіональних (місцевих) програм моніто
рингу довкілля, що складаються з програм відповідних рівнів, по
даних суб'єктами системи моніторингу;укладених між усіма суб'єктами системи моніторингу угод
про спільну діяльність під час здійснення моніторингу довкілля на
відповідному рівні.Методологічне забезпечення об'єднання складових частин і компонентів системи моніторингу покладається на Мінприроди із
208
§ 1. Державний моніторинг навколишньою природного середовища
залученням суб'єктів цієї системи, а також НАН України, Української аграрної академії наук, НКАУ, Держкомзв'язку та інших.З метою координації діяльності суб'єктів державної системи моніторингу довкілля, розгляду поточних питань, пов'язаних з проведенням моніторингу довкілля на основі державної та регіональних (місцевих) програм в Україні утворено Міжвідомчу комісію з питань моніторингу довкілля. Відповідно до Положення про неї, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 листопада 2001 р. з наступними змінами, комісія аналізує та координує діяльність міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій щодо створення та функціонування системи моніторингу, здійснення заходів, передбачених державною та регіональними (місцевими) програмами моніторингу довкілля; готує пропозиції щодо вдосконалення нормативно-правової бази, впровадження результатів науково-дослідних, дослідно-конструкторських, проектно-конструкторських і технологічних робіт з питань створення та функціонування системи моніторингу тощо.
До складу комісії входять міністр охорони навколишнього природного середовища (голова комісії), його заступник (заступник голови), заступник міністра з питань надзвичайних ситуацій, заступник міністра аграрної політики, заступник міністра охорони здоров'я, голова (заступник) Держжитлокомунгоспу, голова (заступник) Держкомлісгоспу, голова (заступник) Держводгоспу, голова (заступник) Держкомзему, а також інші посадові особи центральних органів виконавчої влади. Рішення комісії є обов'язковими для суб'єктів системи моніторингу та їх територіальних органів, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій.
Крім державного, в Україні здійснюється також так званий внутрішній екологічний моніторинг з боку суб'єктів господарювання. Відповідно до ст. 22 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» та п. 10 Положення про державну систему моніторингу довкілля підприємства, установи і організації незалежно від їх підпорядкування і форм власності, діяльність яких призводить чи може призвести до погіршення стану довкілля, зобов'язані здійснювати екологічний контроль за виробничими процесами та станом промислових зон, збирати, зберігати та безоплат-
209
Розділ VIII. Основні функції державного управління в галузі охорони ...
но надавати дані і/або узагальнену інформацію для її комплексного оброблення, з цією метою між суб'єктами системи моніторингу та постачальником інформації укладається угода, яка підлягає реєстрації в Мінприроди України або його органах на місцях.Ще однією ознакою, що дає змогу класифікувати екологічний моніторинг на види, є рівень здійснення і узагальнення отриманої моніторингової інформації. За цією ознакою розрізняють локальний моніторинг (тобто такий, який здійснюється на території окремих об'єктів (підприємств, населених пунктів, ділянок ландшафтів); регіональний (у межах адміністративно-територіальних одиниць, на територіях економічних та природних регіонів; загальнодержавний (на території країни в цілому). Нарешті, ще один рівень системи спостережень за станом навколишнього природного середовища, — глобальний, його складовою є фоновий моніторинг, що здійснюється в Україні. Слід при цьому пам'ятати, що наша держава є членом Всесвітньої метеорологічної організації ООН, учасницею Конвенції про транскордонне забруднення повітря на великі відстані (Женева, 1979 р.), Конвенції про оперативне оповіщення про ядерну аварію (Відень, 1986 р.), Конвенції про охорону озонового шару (Відень, 1985 р.), Рамкової конвенції ООН про зміну клімату (Ріо-де-Жанейро, 1992 р.), Конвенції про оцінку впливу на навколишнє середовище в транскордонному контексті (Еспо, 1999 р.).
Виконання зобов'язань щодо участі України в цих та інших міжнародних організаціях та договорах Неможливе без даних моніторингових спостережень і прогнозів, зокрема, спостережень за забрудненням навколишнього природного середовища, які знаходяться під контролем та наглядом з боку міжнародних інституцій.
Фінансування робіт зі створення і функціонування системи моніторингу та її складових здійснюється відповідно до порядку фінансування природоохоронних заходів за рахунок коштів, передбачених у державному та місцевих бюджетах згідно із законодавством.
Покриття певної частини витрат на створення і функціонування складових частин і компонентів системи моніторингу може здійснюватися за рахунок інноваційних фондів у межах коштів, передбачених на природоохоронні заходи, міжнародних грантів та інших джерел фінансування.
Законодавство України регламентує право володіння, користування і розпорядження інформацією, одержаною під час виконан-
210
§ 2. Державний облік у галузі природокористування й охорони ... середовища
ня загальнодержавної і регіональних (місцевих) програм екологічного моніторингу. Інформація, що зберігається в системі моніторингу, використовується для прийняття рішень у галузі охорони довкілля, раціонального використання природних ресурсів та екологічної безпеки органами державної влади та місцевого самоврядування і надається їм безоплатно відповідно до затверджених регламентів інформаційного обслуговування користувачів системи моніторингу та її складових частин. Спеціально підготовлена інформація на запит користувачів підлягає оплаті за домовленістю, якщо інше не передбачено нормативними актами або укладеними двосторонніми угодами про безоплатні взаємовідносини постачальників і споживачів інформації. Такі угоди підлягають реєстрації в Мінприроди. Мінприроди, МНС та їх органи на місцях здійснюють оперативне управління інформацією, одержаною на всіх рівнях функціонування системи моніторингу.§ 2. Державний облік у галузі природокористування й охорони навколишнього природного середовища. Ведення державних кадастрів природних ресурсів
Однією з основних функцій державного управління в галузі природокористування й охорони навколишнього природного середовища є державний облік. Суспільні відносини щодо здійснення державного обліку у відповідній галузі в загальному вигляді регулюються Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища» (ст. 24) та актами природоресурсного (земельного, водного, лісового, гірничого, фауністичного, флористичного) законодавства.
Державний облік у галузі природокористування та охорони довкілля — це хронологічне, систематичне або комбіноване нагромадження, групування та узагальнення інформації про стан навколишнього середовища, динаміку його змін, джерела впливу на нього, використання природних ресурсів, здійснення природоохоронних заходів та іншої екологічно важливої інформації, отриманої з первинних документів, що прийняті до обліку.
Однією з найбільш важливих форм обліку є державний статистичний облік у галузі природокористування та охорони довкілля. Він здійснюється Держкомстатом України за спеціально затвердженими формами.
211
Розділ VIII. Основні функції державного управління в галузі охорони ...
Відповідно до ст. 14 Закону України «Про державну статистику» на органи державної статистики, зокрема, покладено організацію та проведення статистичних спостережень за екологічною ситуацією в Україні та її регіонах. Вони також зобов'язані надавати органам державної влади та місцевого самоврядування статистичну інформацію в обсягах, за формами й у строки, визначені планом державних статистичних спостережень або окремими рішеннями Кабінету Міністрів України, видавати статистичні збірники, бюлетені, огляди, прес-випуски, забезпечувати рівний доступ до статистичної інформації юридичних і фізичних осіб, забезпечувати збереження, накопичення, актуалізацію та захист статистичної інформації, дотримання її конфіденційності тощо.Згідно зі ст. 24 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» об'єкти, що шкідливо впливають або можуть вплинути на стан навколишнього природного середовища, види та кількість шкідливих речовин, що потрапляють у навколишнє природне середовище, види й розміри шкідливих фізичних та біологічних впливів на нього, підлягають державному обліку.
Збір, обробка і подання відповідним державним органам зведеної статистичної звітності про обсяги викидів, скидів забруднюючих речовин, використання природних ресурсів, виконання завдань по охороні навколишнього природного середовища та іншої інформації, ведення екологічних паспортів здійснюється за єдиною системою.
Відповідно до наказів Держкомстату від 01.07.2002 р. та 06.06.2003 р. «Про затвердження форм державних статистичних спостережень із лісового господарства та охорони навколишнього середовища» в Україні затверджено такі форми державних статистичних спостережень із лісового господарства та охорони навколишнього середовища:
— Річні:
1 — екологічні витрати «Звіт про екологічні збори та поточні витрати на охорону природи»;
1 — заповідник «Звіт про об'єкти природно-заповідного фонду»;
1 — токсичні відходи «Звіт про утворення, використання та знешкодження токсичних відходів»;
2—тп (мисливство) «Звіт про ведення мисливського господарства»;
З—лг «Звіт про заготівлю та відпуск деревини і інших лісових ресурсів»;
212
§ 2. Державний облік у галузі природокористування й охорони ... середовища
4—лг «Звіт про залишки деревини на лісосіках і очищення місць рубок»;12—лг «Звіт про порушення лісового законодавства та проведення лісозахисних робіт»;
2—тп (повітря) — річна «Звіт про охорону атмосферного повітря»;
5—лг «Звіт про лісові пожежі».
— Періодичні (квартальні):
1—лг «Звіт про проведення лісокультурних робіт»;
2—лг «Звіт про обсяги продукції, робіт та послуг лісового господарства»;
2—тп (повітря) — квартальна «Звіт про охорону атмосферного повітря».
А відповідно до наказу Держкомстату України від ЗО вересня 1997 р. № 230 встановлено форму статистичної звітності 2— ТП (водгосп) і затверджено Інструкцію щодо її заповнення.
Відповідні форми державних статистичних спостережень поширюються на всіх юридичних осіб, їхні відокремлені підрозділи, які займаються певним видом діяльності, незалежно від форм власності та організаційно-правових форм господарювання.
Згідно зі ст. 24 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» підприємства, установи та організації проводять первинний облік у галузі охорони навколишнього природного середовища і безоплатно подають відповідну інформацію органам, що ведуть державний облік у цій галузі. Наприклад, річний звіт про екологічні збори та поточні витрати на охорону природи за формою № 1 — екологічні витрати подається до 25 лютого наступного за звітним року підприємствами, організаціями, установами та громадянами — суб'єктами підприємницької діяльності, які мають викиди забруднюючих речовин в атмосферу, скидання забруднених стічних вод, розміщення відходів у навколишньому середовищі, здійснюють витрати на охорону довкілля, одночасно на три адреси: органу державної статистики за місцезнаходженням; місцевому органу Мінприроди України; своїй вищестоящій організації.
Методологічне керівництво збором та розробкою даних державних статистичних спостережень за зазначеними формами здійснюється управлінням статистики сільського господарства та навколишнього середовища Держкомстату.
213
Розділ VIII. Основні функції державного управління в галузі охорони ...
Порушення порядку подання або використання даних державних статистичних спостережень зумовлює адміністративну відповідальність, яка встановлена ст. 186-3 Кодексу України про адміністративні правопорушення.Ще однією важливою формою систематизації облікових даних про природні ресурси, об'єкти та комплекси є ведення державних кадастрів природних ресурсів.
Ведення державних кадастрів у галузі природокористування й охорони навколишнього природного середовища регулюється Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища» (ст. 23), а також Земельним кодексом України (статті 193—204), Кодексом України про надра (статті 42—44), Водним кодексом України (статті 24—28), Лісовим кодексом України (статті 95—96), законами України «Про рослинний світ» (ст. 38), «Про тваринний світ» (ст. 56), «Про мисливське господарство і полювання (статті 6, 30), «Про природно-заповідний фонд України» (статті 56—59), «Про Червону книгу України» (ст. 15), «Про курорти» (статті 35—37), «Про поводження з радіоактивними відходами» (ст. 16).
Порядок ведення державних кадастрів природних ресурсів регулюється постановами Кабінету Міністрів України:
«Про затвердження Положення про порядок ведення держав
ного земельного кадастру» від 12 січня 1993 р., з наступними
змінами;«Про створення єдиної системи державної реєстрації земель
них ділянок, нерухомого майна та прав на них у складі державно
го земельного кадастру» від 17 липня 2003 р.;«Про Програму створення автоматизованої системи ведення
державного земельного кадастру» від 2 грудня 1997 р.;«Про затвердження Порядку ведення державного водного ка
дастру» від 8 квітня 1996 р., з наступними змінами;«Про затвердження Порядку ведення державного обліку лісів
і державного лісового кадастру» від 27. 09. 1995 р. та Інструкцією
до нього «Про порядок ведення державного лісового кадастру і
первинного обліку лісів», затвердженою наказом Мінлісгоспу
України від 15 листопада 1995 р.;«Про затвердження Порядку створення і ведення державного
кадастру природних територій курортів» від 23 травня 2001 р., із
наступними змінами;214
§ 2. Державний облік у галузі природокористування й охорони ... середовища
— «Про затвердження Порядку створення і ведення Державно
го кадастру природних лікувальних ресурсів» від 26 липня 2001 р.;— «Про порядок ведення державного кадастру тваринного
світу» від 15 листопада 1994 р.;— «Про містобудівний кадастр населених пунктів» від 25 берез
ня 1993 р.;— «Про затвердження Положення про регіональні кадастри
природних ресурсів» від 28 грудня 2001 р.Державні кадастри природних ресурсів — це систематизовані зводи відомостей про кількісні, якісні характеристики природних ресурсів, їх обсяг, оцінку, характер та правовий режим, розподіл серед власників та користувачів, призначені для забезпечення органів державної влади, місцевого самоврядування, заінтересованих фізичних та юридичних осіб інформацією з метою регулювання раціонального використання, охорони та відтворення природних ресурсів.
Державні кадастри ведуться диференційовано, тобто окремо по кожному природному ресурсу чи типу природних об'єктів. В Україні відповідно до законодавства ведуться такі державні кадастри: державний земельний кадастр, державний водний кадастр, державний лісовий кадастр, державний кадастр родовищ та проявів корисних копалин, державний кадастр рослинного світу, державний кадастр тваринного світу, державний кадастр територій та об'єктів природно-заповідного фонду, державний кадастр природних територій курортів, державний кадастр природних лікувальних ресурсів, Червона книга рослинного світу та Червона книга тваринного світу (Червона книга України), державний кадастр сховищ радіоактивних відходів, містобудівний кадастр населених пунктів, регіональні кадастри природних ресурсів.
Державний земельний кадастр — основа для ведення кадастрів всіх інших природних ресурсів. Державний земельний кадастр — це єдина державна система земельно-кадастрових робіт, яка встановлює процедуру визнання факту виникнення або припинення права власності та права користування земельними ділянками та містить сукупність відомостей і документів про місце розташування та правовий режим цих ділянок, їх оцінку, класифікацію земель, кількісну та якісну характеристику, розподіл серед власників землі та землекористувачів.
Складовими державного земельного кадастру є: а) кадастрове зонування (місця розташування обмежень щодо використання зе-
215
г
Розділ VIII. Основні функції державного управління в галузі охорони ...
мель; меж кадастрових зон та кварталів; меж оціночних районів та зон; кадастрових номерів, або територій адміністративно-територіальної одиниці); б) кадастрові зйомки (тобто комплекс робіт, виконуваних для визначення та відновлення меж земельних ділянок та виготовлення кадастрового плану); в) бонітування грунтів (тобто порівняльна оцінка якості грунтів за їх основними природними властивостями, які мають сталий характер та суттєво впливають на врожайність сільськогосподарських культур, вирощуваних у конкретних природно-кліматичних умовах); г) економічна оцінка земель (як природного ресурсу та засобу виробництва в сільському та лісовому господарстві, а також як просторового базису в суспільному виробництві, що визначається в умовних кадастрових одиницях або в грошовому виразі за показниками, що характеризують продуктивність земель, ефективність їх використання та дохідність з одиниці площі); ґ) грошова оцінка земельних ділянок (нормативна чи експертна, визначається на рентній основі); д) державна реєстрація земельних ділянок у складі державного реєстру земель (складається з книги записів реєстрації державних актів на право власності на землю та на право постійного користування землею, договорів оренди землі, а також Поземельної книги, яка містить відомості про земельну ділянку); є) облік кількості (за площею та складом) та якості (за природними та набутими властивостями і за ступенем забруднення грунтів).Ведеться державний земельний кадастр уповноваженим органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів. При цьому відповідно до постанови Кабінету Міністрів України «Про створення єдиної системи державної реєстрації земельних ділянок, нерухомого майна та прав на них у складі державного земельного кадастру» від 17 липня 2003 р. на базі державного реєстру земель та державного реєстру прав власності на нерухоме майно вирішено створити державний реєстр прав на землю та нерухоме майно, держателем якого визначений Центр державного земельного кадастру при Держкомземі.
Державний водний кадастр — систематизований звід відомостей про поверхневі, підземні, внутрішні морські води та територіальне море, обсяги, режим, якість і використання вод, водокористувачів (крім вторинних). До державного водного кадастру включаються також відомості про водогосподарські об'єкти, що забезпечують використання води, очищення та скид зворотних вод. 216
§ 2. Державний облік у галузі природокористування й охорони ... середовища
Державний водний кадастр складається з трьох розділів: поверхневі води; підземні води; використання вод.Цей кадастр включає дані державного обліку поверхневих і підземних вод та державного обліку водокористування, які систематизуються за водними об'єктами та їх ділянками, водозбірними басейнами річок та морів, басейнами підземних вод, водогосподарськими ділянками, економічними районами, адміністративно-територіальними одиницями і в цілому в Україні.
Для оперативного забезпечення державних органів, підприємств, установ, організацій, громадян необхідними даними про водні ресурси створюються спеціалізовані автоматизовані інформаційні системи державного водного кадастру.
Державний водний кадастр ведеться за розділами:
«Поверхневі води» — Мінприроди;
«Підземні води» — Держкомприродресурсів;
«Водокористування» — Держводгоспом.
Зазначені центральні органи виконавчої влади є замовниками робіт щодо складання державного водного кадастру і затверджують кадастрові матеріали самостійно (Мінприроди та Держкомприродресурсів) чи за погодженням (Держводгосп — за погодженням з Мінприроди та Держкомприродресурсів).
Для координації діяльності Держводгосп разом з Мінприроди та Держкомприродресурсів створюють Міжвідомчу комісію з питань ведення державного водного кадастру, яка:
розробляє загальні принципи ведення державного водного
кадастру на єдиній методичній основі;узгоджує основні положення ведення державного водного ка
дастру та порядок взаємодії головних виконавців;розробляє загальні принципи побудови галузевих автоматизо
ваних інформаційних систем державного водного кадастру та за
безпечує їх функціонування;узгоджує методичні вказівки, макети об'єднаних видань та
порядок їх публікації;встановлює порядок міжвідомчого обміну кадастровою
інформацією та видачі користувачам кадастрових даних.Державний лісовий кадастр — це система відомостей і документів про правовий режим лісового фонду, розподіл його між користувачами, якісний і кількісний стан лісового фонду, поділ лісів за групами та віднесення до категорій захисності, економічну
217
Розділ VIII. Основні функції державного управління в галузі охорони ...
оцінку та інші дані, необхідні для раціонального ведення лісового господарства і оцінки результатів господарської діяльності в лісовому фонді. Кадастр ведеться з метою ефективної організації охорони і захисту лісів, раціонального використання лісового фонду, відтворення лісів, здійснення систематичного контролю за якісними і кількісними змінами в лісовому фонді та забезпечення органів місцевого самоврядування, зацікавлених органів державної виконавчої влади, лісокористувачів відомостями про лісовий фонд.Державний лісовий кадастр ведеться державними органами лісового господарства (Держкомлісгоспом) на основі матеріалів лісовпорядкування, інвентаризації, обстежень і первинного обліку лісів за єдиною для України системою на кошти державного бюджету. Документація кадастру ведеться на основі даних державного земельного кадастру, матеріалів лісовпорядкування, інвентаризації, обстежень і первинного обліку лісів та використання таких документів: рішень про надання в користування земель лісового фонду або їх вилучення, зміну категорій захисності і груп лісів; актів огляду місць рубок; актів технічного приймання лісових культур; актів переведення не вкритих лісовою рослинністю земель у вкриті лісовою рослинністю землі; актів натурного обстеження у разі зміни категорій земель у результаті господарської діяльності, стихійних явищ та інших факторів.
Дані про розподіл земель лісового фонду між користувачами та кількісний склад цих земель погоджуються з місцевими землевпорядними органами.
Державний кадастр родовищ та проявів корисних копалин є систематизованим зводом відомостей про кожне родовище (в тому числі техногенне), включене до Державного фонду родовищ корисних копалин, щодо кількості та якості запасів корисних копалин і наявних у них компонентів, гірничо-технічних, гідрогеологічних та інших умов розробки родовища та його геолого-еко-номічної оцінки, а також відомостей про кожний прояв корисних копалин.
Державний кадастр родовищ і проявів корисних копалин ведеться Держкомприродресурсів.
Державний кадастр рослинного світу — це система відомостей і документів про розподіл об'єктів рослинного світу між власниками і користувачами (в тому числі орендарями) земельних ділянок, кількісні та якісні характеристики народногосподарської і наукової
218
§ 2. Державний облік у галузі природокористування й охорони ... середовища
цінності рослинних ресурсів, поділ природних рослинних угруповань на категорії, економічну оцінку технічних, кормових, лікарських, харчових та інших властивостей природних рослинних ресурсів, інші дані про рослинні природні ресурси, необхідні для забезпечення їх невиснажливого використання, відтворення й ефективної охорони. Державний облік і кадастр рослинного світу ведеться з метою обліку кількісних, якісних та інших характеристик природних рослинних ресурсів, обсягу, характеру та режиму їх використання, а також для здійснення систематичного контролю за якісними і кількісними змінами в рослинному світі і для забезпечення органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, а також власників та користувачів (в тому числі орендарів) земельних ділянок, на яких знаходяться об'єкти рослинного світу, відомостями про стан рослинного світу.Державний кадастр тваринного світу — систематизована сукупність відомостей про географічне поширення видів (груп видів) тварин, їх чисельність і стан, характеристики середовища їх перебування і сучасного господарського використання, а також інших даних, необхідних для забезпечення охорони і раціонального використання тваринного світу.
Кадастр ведеться на всій території України, її континентальному шельфі та у виключній (морській) економічній зоні. Ведення кадастрових робіт на територіях, що не перебувають під її юрисдикцією, Україна здійснює відповідно до укладених міжнародних договорів.
Державний кадастр тваринного світу ведеться за окремими видами (групами видів) тварин із застосуванням єдиних, установлених для кожної конкретної групи методології та уніфікованих форм звітної кадастрової документації.
Ведення кадастру передбачає виконання таких кадастрових робіт, як:
визначення конкретних територій (акваторій), де будуть про
водитись кадастрові роботи;проведення експедиційних робіт (спостереження і вивчення
чисельності, стану та інших характеристик тваринного світу безпо-
середьо у природному середовищі);аналіз даних, одержаних під час проведення експедиційних
робіт, а також даних, що містяться у матеріалах державного лісо
впорядкування, впорядкування мисливських угідь, державному219
Розділ VIII. Основні функції державного управління в галузі охорони ...
лісовому, водному та земельному кадастрах, державній та відомчій статистичній звітності, про стан тваринного світу, чисельність і обсяги господарського використання диких тварин;— оброблення, аналіз і узагальнення отриманої інформації, її підготовка до розгляду в Мінприроди і видання державного кадастру тваринного світу.
Організація ведення кадастру, координація діяльності, пов'язаної з виконанням кадастрових робіт, а також державний контроль за якістю і вірогідністю даних, що включаються до кадастру, здійснюються Мінприроди та його органами на місцях.
При цьому Законом України «Про мисливське господарство і полювання» ведення державного кадастру мисливських тварин, що перебувають на території України, віднесене до повноважень спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади у галузі мисливського господарства та полювання. Закон зобов'язує користувачів мисливських угідь проводити первинний облік чисельності і добування мисливських тварин, вивчати їх стан та характеристики угідь і в установленому порядку подавати цю інформацію органам, які здійснюють державний облік та ведення державного кадастру тваринного світу.
Державний кадастр територій та об'єктів природно-заповідного фонду є системою необхідних і достовірних відомостей про природні, наукові, правові, кількісні та якісні характеристики територій та об'єктів, що входять до складу природно-заповідного фонду України, що ведеться з метою оцінки складу та перспектив розвитку природно-заповідного фонду, стану територій та об'єктів, що входять до нього, організації їх охорони та ефективного використання, планування наукових досліджень, а також забезпечення державних органів, заінтересованих підприємств, установ та організацій відповідною інформацією, необхідною для вирішення питань соціально-економічного розвитку, розміщення продуктивних сил та в інших цілях, передбачених законодавством України.
Первинний облік кадастрових відомостей щодо територій та об'єктів природно-заповідного фонду здійснюється адміністраціями природних заповідників, біосферних заповідників, національних природних парків, регіональних ландшафтних парків, ботанічних садів, дендрологічних парків, зоологічних парків загальнодержавного значення, а також підприємствами, установами та організаціями, у віданні яких перебувають інші території та об'єкти природно-заповідного фонду, за їх рахунок.
220
г
§ 2. Державний облік у галузі природокористування й охорони ... середовища
Формами кадастрової документації є картки первинного обліку і державні кадастри територій та об'єктів природно-заповідного фонду міст, районів, областей, Автономної Республіки Крим та України.Державний кадастр територій та об'єктів природно-заповідного фонду ведеться центральним органом виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища та його органами на місцях за рахунок державного бюджету. Для ведення кадастру можуть використовуватися також кошти Державного, республіканського Автономної Республіки Крим та місцевих фондів охорони навколишнього природного середовища.
Зміст кадастрової документації та строки подання документів первинного обліку визначаються Міприроди України.
Державний кадастр природних лікувальних ресурсів є зводом відомостей про кількість, якість та інші важливі характеристики всіх природних лікувальних ресурсів, що виявлені та підраховані на території України, а також можливі обсяги, способи та режими їх використання. До кадастру включаються відомості у формі текстових, цифрових та графічних (картографічних) матеріалів щодо видів (типів) природних лікувальних ресурсів: мінеральні і термальні води, лікувальні грязі та озокерит, ропа лиманів та озер, морська вода, природні об'єкти та комплекси із сприятливими для лікування, медичної реабілітації та профілактики захворювань кліматичними умовами.
Для створення і ведення кадастру використовуються відомості з документованих джерел інформації, зокрема:
про медико-біологічну оцінку (бальнеологічний висновок)
якості та цінності природних лікувальних ресурсів, визначення
методів їх використання — за даними МОЗ України;про природні об'єкти і комплекси зі сприятливими для ліку
вання кліматичними умовами, їх екологічні та інженерно-гео
логічні характеристики — за даними МОЗ України і Мінприроди
України;про експлуатаційні запаси, обсяги видобутку, підготовки, пе
реробки та характер використання родовищ лікувальних підземних
мінеральних вод, лікувальних грязей та інших корисних копалин,
що належать до природних лікувальних ресурсів, — за даними Дер
жавного фонду родовищ корисних копалин;про інженерну та транспортну інфраструктуру територій по-
221
Розділ VIII. Основні функції державного управління в галузі охорони ...
ширення природних лікувальних ресурсів — за даними містобудівного кадастру населених пунктів;— про географічне положення природних лікувальних ресур
сів — за даними Державного картографо-геодезичного фонду.Цей вид кадастрів ведеться МОЗ України.
Червона книга рослинного світу та Червона книга тваринного світу (Червона книга України), хоча формально не є кадастрами, але фактично можуть бути включені до системи цих державних документів, оскільки також є систематизованими зводами облікової інформації про рідкісні та такі, що перебувають під загрозою зникнення, види тварин, рослин та мікроорганізмів.
Червона книга України ведеться Мінприроди, що забезпечує методичне керівництво всіма роботами щодо занесення до неї та виключення з неї певних видів.
Державний кадастр природних територій курортів України є зводом відомостей про правовий статус, належність, режим, географічне положення, площу, кліматичні особливості, види та запаси природних лікувальних ресурсів, якісні характеристики природних територій курортів, їх лікувальну, профілактичну, реабілітаційну, природоохоронну, наукову, рекреаційну та іншу цінність. Такі відомості про природні території курортів включаються до кадастру за адміністративно-територіальним принципом та за видами природних лікувальних ресурсів, а саме — мінеральних і термальних вод, лікувальних грязей та озокериту, ропи лиманів та озер, акваторій морів, кліматичних, ландшафтних, екологічних та інших умов.
Відомості для ведення кадастру подаються з документованих джерел інформації, зокрема:
про властивості земель — за даними державного земельного
кадастру;про реабілітаційну, профілактичну, наукову, рекреаційну
цінність курорту — за даними МОЗ України;про географічне положення територій курортів — за даними
Державного картографо-геодезичного фонду; •про інженерно-геологічний стан територій курортів — за да
ними Державного інформаційного геологічного фонду;про будинки, споруди та інженерну інфраструктуру на тери
торії курортів — за даними містобудівного кадастру населених
пунктів;222
§ 2. Державний облік у галузі природокористування й охорони ... середовища
про стан навколишнього природного середовища, природні
ресурси, кліматичні характеристики — за даними Мінприроди
України;про стан надр — за даними Держкомприродресурсів України;
про наявність колективних та індивідуальних засобів роз
міщення — за даними місцевих органів виконавчої влади.Для ведення кадастру може використовуватись інформація, одержана шляхом проведення спеціальних натурних спостережень, аналітичних робіт тощо.
Державний кадастр природних територій курортів України створюється і ведеться спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань діяльності курортів.
Користувачами кадастру є центральні та місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації та громадяни.
Відомості з кадастру надаються центральним і місцевим органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування безоплатно.
Державний кадастр сховищ радіоактивних відходів — це систематизований банк даних щодо місцезнаходження, кількісних та якісних характеристик, умов зберігання або захоронення радіоактивних відходів, систем контролю та моніторингу.
Створення та організація ведення кадастру покладається на орган державного управління у сфері поводження з радіоактивними відходами.
Кадастр підлягає безстроковому зберіганню.
Містобудівний кадастр населених пунктів — це система комплексних даних про населені пункти, їхні функціональні зони, окремі території та земельні ділянки, будинки й споруди, соціальну, інженерну й транспортну інфраструктури, екологічні та інженерно-геологічні умови.
Дані кадастру використовуються: для прогнозування розвитку, планування і забудови населених пунктів; розміщення, проектування, будівництва й реконструкції об'єктів житлово-цивільного, виробничого, комунального та іншого призначення; охорони пам'яток архітектури й містобудування, регенерації історичних поселень; створення соціальної, інженерної і транспортної інфраструктури; регулювання земельних відносин на відповідних територіях; визначення зон економічної оцінки територій, обґрунту-
223
Розділ VIII. Основні функції державного управління в галузі охорони ...
вання розмірів оподаткування і вартості земельних ділянок, будинків і споруд з урахуванням місцевих умов; обліку власників і користувачів будинків і споруд; контролю за раціональним використанням територіальних ресурсів, аналізу реалізації затвердженої містобудівної документації та інших питань.Перелік відомостей і склад даних кадастру визначаються Держ-будархітектури з участю Держкомзему, Держжитлокомунгоспу, Мінприроди, Укргеодезкартографії за погодженням з Держкомста-том України.
Відомості та дані для ведення кадастру збираються з документованих державних, відомчих та інших джерел інформації, зокрема:
про землі — з даних державного земельного кадастру;
про сучасне і перспективне призначення територій, їхню на
лежність до відповідних функціональних зон — з матеріалів затвер
дженої містобудівної документації;про місцеположення окремих територій, земельних ділянок,
будинків, споруд та інженерних комунікацій — з топографо-геоде
зичних і картографічних матеріалів;про інженерно-геологічний стан територій — з матеріалів
інженерно-геологічних вишукувань;про будинки і споруди — з даних технічної інвентаризації та
проектних рішень цих об'єктів;про екологічний стан території — з даних екологічних, гідро
метеорологічних, радіологічних, санітарно-гігієнічних та інших
досліджень.Інформація для ведення кадастру може бути одержана також шляхом проведення спеціальних робіт і спостережень.
Організація ведення кадастру забезпечується місцевими державними адміністраціями і виконавчими комітетами місцевих рад.
Містобудівний кадастр ведеться коштами місцевого бюджету.
Окремим видом кадастрів, що ведуться в Україні, є регіональні кадастри природних ресурсів — документи, що не обмежуються даними щодо одного природного ресурсу чи об'єкта, а є систематизованим зведенням відомостей про кількісні, якісні та інші характеристики усіх природних ресурсів, а також про обсяг, характер і режим їх використання на регіональному рівні, а саме: на території Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя. В основі регіональних кадастрів — облікові дані за видами природних ресурсів: земельні ресурси; водні ресурси; природні рос-
224
§ 2. Державний облік у галузі природокористування й охорони ... середовища
линні ресурси; ресурси тваринного світу; природні лікувальні ресурси; мінерально-сировинні ресурси, корисні копалини родовищ, проявів, а також корисні копалини техногенних родовищ. Відповідні дані скомпоновані за розділами.Розділ «Земельні ресурси» включає відомості про місця розташування і правовий режим земельних ділянок, їх оцінку, класифікацію, кількісну та якісну характеристику, розподіл серед власників і землекористувачів.
Розділ «Водні ресурси» містить дані державного обліку поверхневих і підземних вод, водокористування, які систематизуються за водними об'єктами, їх ділянками, водозбірними басейнами річок, басейнами підземних вод, водогосподарськими ділянками, економічними районами, адміністративно-територіальними одиницями, а також відомості про водогосподарські об'єкти, що забезпечують використання води, очищення та скид зворотних вод (з оцінкою їх ефективності).
Розділ «Природні рослинні ресурси» включає відомості, що характеризують кількісний, якісний стан та економічну оцінку дикорослих та інших несільськогосподарського призначення судинних рослин, у тому числі лісових (розподіл між користувачами, віднесення до груп, категорій захисності, інші дані), а також дані про мохоподібні, водорості, лишайники та гриби.
Розділ «Ресурси тваринного світу» містить дані щодо обліку тварин, хордових, у тому числі хребетних (ссавці, птахи, плазуни, земноводні, риби та інші) і безхребетних (членистоногі молюски, го-лошкірі та інші) в усьому їх видовому і популяційному різноманітті та на усіх стадіях розвитку (ембріони, яйця, лялечки тощо), що перебувають у стані природної волі, за окремими видами (групами видів) тварин, а також відомості про стан тваринного світу, чисельність і обсяги господарського використання цих тварин, їх частин (роги, шкіра тощо) та продукти життєдіяльності диких тварин (мед, віск тощо).
Розділ «Природні лікувальні ресурси» включає дані щодо природних лікувальних ресурсів: мінеральні і термальні води, лікувальні грязі, озокерит, ропа лиманів та озер, морська вода, природні об'єкти і комплекси з кліматичними умовами, сприятливими для лікування, медичної реабілітації та профілактики захворювань, а також щодо їх кількості, якості та інших важливих характеристик цих ресурсів, можливих обсягів, способів і режиму їх використання.
8 5-200 225
Розділ VIII. Основні функції державного управління в галузі охорони ...
Розділ «Мінерально-сировинні ресурси, корисні копалини родовищ, проявів, а також корисні копалини техногенних родовищ» містить відомості щодо кожного виду корисних копалин усіх відкритих родовищ регіону незалежно від кількості запасів, стану їх розвідки, освоєння і відомчої належності та відомості щодо проявів техногенних родовищ.Ведення регіональних кадастрів за розділами здійснюють територіальні органи Держкомзему України, Держкомлісгоспу України, Держводгоспу України та МОЗ України. Порядок ведення кадастрів визначається інструкцією, затвердженою Мінприроди. Для оперативного задоволення потреб центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій та громадян у наданні відомостей з регіонального кадастру створюється автоматизована система його ведення, яка базується на використанні геоінформаційних технологій.
Регіональні кадастри ведуться за рахунок коштів Державного фонду охорони навколишнього середовища, а також за рахунок коштів місцевих фондів охорони навколишнього середовища (за згодою органів місцевого самоврядування).
$ 3. Стандартизація і нормування в галузі охорони навколишнього природного середовища
У забезпеченні екологічної безпеки й організації раціонального природокористування важлива роль належить екологічним стандартам і нормативам. Вони є критеріями якості навколишнього природного середовища, засобами еколого-правового управління.
Вперше у вітчизняній юридичній літературі правові проблеми стандартизації в галузі охорони навколишнього середовища стали предметом юридичних досліджень у працях Ю. С. Шемшученка у 70-х роках минулого століття. Тоді лише були обгрунтовані правова природа державних екологічних стандартів і механізм їх реалізації.
Нині загальні правові засади екологічної стандартизації закріплені у Законі України «Про охорону навколишнього природного середовища». Щоправда, тут не надається визначення самого поняття стандартизації, але вказується на її мету: встановлення комплексу обов'язкових норм, правил, вимог щодо охорони навко-
226
§ 3. Стандартизація і нормування в галузі охорони ... природного середовища
лишнього природного середовища, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки (ст. 31).У законі розкрита юридична природа державних екологічних стандартів. Під ними розуміють обов'язкові до виконання державні стандарти, які визначають поняття і терміни, режим використання й охорони природних ресурсів, методи контролю за станом навколишнього природного середовища, вимоги щодо запобігання шкідливого впливу забруднення навколишнього середовища на здоров 'я людей, інші питання, пов 'язані з охороною навколишнього природного середовища і використанням природних ресурсів (ст. 32).
Загальні засади визначаються законом України. Екологічна стандартизація є складовою частиною стандартизації в цілому. Під останньою відповідно до Закону України «Про стандартизацію» розуміють діяльність, що полягає у встановленні вимог для загального і багаторазового їх застосування з метою досягнення оптимального результату в певній сфері суспільної діяльності.
Вимоги, які встановлюються в стандартах, мають відповідати сучасним досягненням науки і техніки, а також міжнародним та регіональним стандартам.
Центральні органи виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим та Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, суб'єкти господарювання та їх об'єднання, відповідні громадські організації мають право у відповідних сферах діяльності та в межах повноважень, установлених законом, з урахуванням своїх господарських та професійних інтересів організовувати і виконувати роботи зі стандартизації, зокрема: а) розробляти, схвалювати, приймати, переглядати, змінювати стандарти відповідного рівня та припиняти їх дію, встановлювати правила їх розроблення, позначення та застосування; б) подавати до центрального органу виконавчої влади у сфері стандартизації пропозиції щодо створення технічних комітетів стандартизації та розроблення національних стандартів чи прийняття як національних стандартів міжнародних (регіональних) чи власних стандартів.
Екологічні вимоги містяться як у спеціальних екологічних стандартах, так і стандартах для промисловості, транспорту, сільського господарства тощо. В останньому випадку вимоги охорони навколишнього природного середовища і раціонального природокористування є складовими вимог до якості продукції, робіт і послуг,
227
Розділ VIII. Основні функції державного управління в галузі охорони ...
енергозберігаючих і безвідходних технологій, інших виробничих процесів.З урахуванням цих загальних засад під екологічною стандартизацією розуміють врегульовану в законодавчому порядку діяльність уповноважених на те органів по встановленню розрахованих на багаторазове використання правил і вимог у сфері охорони навколишнього середовища, забезпечення екологічної безпеки і раціонального використання природних ресурсів.
На сферу екологічної стандартизації певною мірою поширюється порядок застосування стандартів, передбачений ст. 12 Закону України «Про стандартизацію». У ній, зокрема, говориться, що стандарти застосовуються безпосередньо чи шляхом посилання на них в інших документах, а також на добровільних засадах, якщо інше не встановлено законодавством.
Обов'язковий порядок, зокрема, встановлено: для всіх суб'єктів господарювання, якщо це передбачено в технічних регламентах чи інших нормативно-правових актах; для учасників угоди (контракту) щодо розроблення, виготовлення чи постачання продукції, якщо в ній (ньому) є посилання на певні стандарти; для виробника чи постачальника продукції, якщо він склав декларацію про відповідність продукції певним стандартам чи застосував позначення цих стандартів у її маркуванні; для виробника чи постачальника, якщо його продукція сертифікована щодо дотримання вимог стандартів.
У 1993 р. Україна вступила до Міжнародної організації стандартизації (180). Указом Президента України від 23 лютого 2004 р. «Про заходи щодо підвищення якості вітчизняної продукції» поставлено завдання:
завершити перегляд основоположних стандартів національної
системи стандартизації з урахуванням вимог міжнародної та євро
пейської систем стандартизації та сертифікації;забезпечити державну підтримку впровадження систем уп
равління якістю на підприємствах відповідно до стандартів 150.
Йдеться, зокрема, про міжнародні стандарти ДСТУ І8О 14001—97,
ДСТУ І8О 14004-97, ДСТУ І5О 14010-97, ДСТУ І8О 14011-97,
ДСТУ І8О 14012—97, які встановлюють загальні правила управлін
ня довкіллям, принципи та процедури екологічного аудиту тощо.За визначенням ДСТУ І8О 14001—97, система управління якістю навколишнього середовища є частиною загальної системи управ-
228
§ 3. Стандартизація і нормування в галузі охорони ... природного середовища
ління, яка охоплює організаційну структуру, діяльність щодо планування, розподіл відповідальності, практичну роботу, процедури, процеси та ресурси для розробки, впровадження, досягнення цілей, оцінки досягнутого в рамках реалізації екологічної політики. В основі системи управління навколишнім середовищем лежить первинний екологічний аналіз, що являє собою комплекс взаємопов'язаних прийомів, методів, способів і засобів для вивчення, аналізування (експертного оцінювання) і узагальнення тенденцій і напрямів діяльності промислового підприємства в галузі охорони навколишнього середовища, що є діючим інструментом оперативного управління екологічними характеристиками підприємства.У процесі проведення первинного екологічного аналізу мають бути виявлені причини і фактори, що впливають на екологічні характеристики промислового підприємства, їхня взаємозумовленість, характеристики елементів діяльності, продукції і послуг, взаємодіючих з навколишнім середовищем (екологічних аспектів), характер і масштаб їхнього впливу на компоненти навколишнього середовища (атмосферне повітря, водні об'єкти, землі, біосферу, соціальне середовище).
Згідно з Міжнародним стандартом І8О 14001 метою первинного екологічного аналізу є одержання достовірних даних, що стосуються усіх видів впливів на навколишнє середовище в результаті функціонування підприємства, встановлення значущості кожного з них і зосередження наявних у підприємства ресурсів і зусиль на мінімізацію цих впливів шляхом створення і впровадження адекватної системи управління навколишнім середовищем, що гарантує стабільний (сталий) розвиток промислового підприємства.
Виділяючи промислове підприємство як центральний об'єкт, діяльність якого негативно впливає на якість навколишнього середовища, Міжнародний стандарт 180 14001 формулює такі основні завдання первинного екологічного обліку (аналізу) на підприємстві: ідентифікація вимог законодавчих, нормативних та інших регламентуючих документів стосовно діяльності, продукції і послуг аналізованого підприємства; ідентифікація всіх джерел забруднення і вивчення їхніх впливів на навколишнє середовище з установленням їхніх проявів і пов'язаних з ними можливих наслідків; вивчення й оцінювання природоохоронної діяльності підприємства; вивчення методів і механізмів управління навколишнім середовищем, застосовуваних або які можуть бути застосовані в природо-
229
Розділ VIII. Основні функції державного управління в галузі охорони ...
охоронній діяльності підприємства; ідентифікація існуючого досвіду, політики і методик у сфері екологічного маркетингу, укладання контрактів, взаємодії з постачальниками; вивчення інформації про аварійні ситуації, що мали місце, аварії, позаштатні ситуації, їх наслідки для підприємств і для навколишнього середовища; ідентифікація сприятливих можливостей і резервів, що є в наявності у підприємства для одержання конкурентних переваг, пов'язаних з гарантіями екологічної безпеки; самоконтроль екологічних характеристик підприємства для запобігання порушенням екологічних вимог.Дія вказаних міжнародних стандартів забезпечується в Україні контролем з боку Держспоживстандарту та його органів, чинним законодавством, а також системою національних екологічних стандартів. До системи цих стандартів, зокрема, належать:
ДСП 201—97 «Державні санітарні правила охорони атмосфе
ри повітря населенних місць (від забруднення хімічними та
біологічними речовинами»;СанПіН № 3898—85 «Гранична кількість токсичних промис
лових відходів, що дозволяються до збереження на смітниках твер
дих побутових відходів»;СанПіН 3210—85 «ПДК хімічних речовин у ґрунті»;
СанПіН 42—128—4433—87 «Санітарні норми допустимих кон
центрацій хімічних речовин у грунті» ;СанПіН 4630—88 «Санітарні правила і норми охорони по
верхневих вод від забруднення».Обов'язкові до впровадження стандарти забезпечуються інститутом юридичної відповідальності.
Тепер щодо змісту такого поняття, як «нормування у сфері екології». Воно являє собою діяльність уповноважених державних органів по встановленню екологічних нормативів відповідно до вимог законодавства згідно зі ст. 33 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», систему цих нормативів становлять:
— нормативи екологічної безпеки (гранично допустимі концен
трації забруднюючих речовин у навколишньому природному сере
довищі, гранично допустимі рівні акустичного, електромагнітного,
радіаційного та іншого шкідливого фізичного впливу на навко
лишнє природне середовище, гранично допустимий зміст шкідли
вих речовин у продуктах харчування);230
§ 3. Стандартизація і нормування в галузі охорони ... природного середовища
— гранично допустимі викиди і скидання в навколишнє при
родне середовище забруднюючих хімічних речовин, рівні шкідли
вого впливу фізичних і біологічних чинників.Перший вид нормативів за своєю суттю є критерієм якості навколишнього природного середовища, тобто фактично встановлює параметри безпечного довкілля.
Другий вид нормативів встановлює граничні норми негативного впливу з боку окремих джерел забруднення на навколишнє природне середовище. Рівень негативного впливу кожного даного джерела забруднення і їхня кількість, очевидно, визначають якість навколишнього природного середовища, для характеристики якого, як зазначалося, є свої нормативи якості. Відзначений взаємозв'язок двох груп екологічних нормативів фактично має визначати екологічну політику в кожному конкретному регіоні, а отже, із необхідністю має впливати на соціально-економічну ситуацію як у країні у цілому, так і в регіоні зокрема.
При цьому у ст. 33 закону вказується, що нормативи гранично допустимих концентрацій забруднюючих речовин у навколишньому природному середовищі та рівні шкідливих фізичних та біологічних впливів на нього є єдиними для всієї території України.
Стаття 33 закону також передбачає можливість законодавчого встановлення нормативів використання природних ресурсів та інших екологічних нормативів.
Екологічні нормативи мають встановлюватися з урахуванням вимог санітарно-гігієнічних та санітарно-протиепідемічних правил і норм, гігієнічних нормативів. При цьому підкреслюється, що у разі необхідності для курортних, лікувально-оздоровчих, рекреаційних та інших окремих районів можуть встановлюватися більш суворі нормативи гранично допустимих концентрацій забруднюючих речовин та інших шкідливих впливів на навколишнє природне середовище.
У природоресурсному законодавстві нормативний підхід у регулюванні екологічних відносин має свої особливості щодо окремих природних ресурсів. Зокрема, ст. 5 Закону України «Про охорону атмосферного повітря» встановлює такі нормативи:
нормативи екологічної безпеки атмосферного повітря;
нормативи гранично допустимих викидів забруднюючих ре
човин стаціонарними джерелами;231
Розділ VIII. Основні функції державного управління в галузі охорони ...
— нормативи гранично допустимого впливу фізичних і
біологічних факторів стаціонарних джерел;
нормативи вмісту забруднюючих речовин у відпрацьованих
газах і впливи фізичних факторів пересувних джерел;технологічні нормативи допустимого викиду забруднюючих
речовин.Водний Кодекс України (ст. 36) передбачає:
гранично допустимі концентрації (ГДК) речовин у водяних
об'єктах, вода яких використовується для задоволення питних, гос
подарсько-побутових та інших потреб населення;гранично допустимі концентрації речовин у водних об'єктах,
вода яких використовується для потреб рибного господарства;— допустимі концентрації радіоактивних речовин у водних
об'єктах, вода яких використовується для задоволення питних, гос
подарсько-побутових та інших потреб населення.Крім того, статті 38—40 зазначеного кодексу встановлюють нормативи: гранично допустимого скидання забруднюючих речовин; галузеві нормативи утворення речовин, що скидаються у водні об'єкти; технологічні нормативи використання води.
У Земельному кодексі України нормативи гранично допустимих концентрацій хімічних, радіоактивних та інших шкідливих речовин у ґрунті і порядок їх визначення регулюються ст. 165.
Особливістю впровадження нормативів гранично допустимих викидів (ГДВ) і гранично допустимого скидання (ГДС) є те, що вони мають супроводжуватися поетапною розробкою заходів щодо зниження викидів (скидання) забруднюючих речовин до екологічно безпечних рівнів.
Важливою рисою аналізованих законів є встановлення галузевих технологічних нормативів утворення речовин, що викидаються (скидаються) у природні об'єкти, які розробляються відповідними міністерствами і відомствами для оцінки екологічної безпеки виробництва.
Законодавством забороняються викиди (скидання) речовин в атмосферу і водні об'єкти, для яких відсутні відповідні нормативи ГДК, ГДВ, ГДС, і встановлюється порядок їх введення.
Особливу групу нормативів становлять нормативи радіаційної безпеки, що встановлюються Законом України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку». Для кожної категорії осіб, яка опромінюється, закон передбачає допустимі рівні опроміню-
232
§ 3. Стандартизація і нормування в галузі охорони ... природного середовища
вання (дози опромінювання). Норми радіаційної безпеки, що є невід'ємною складовою екологічної безпеки, засновані на таких принципах, як: неперевищення основної дозової межі; винятки всякого необгрунтованого опромінення; зниження дози випромінювання до можливо низького рівня.Міністерство охорони здоров'я України затвердило норми радіаційної безпеки України, встановлені для населення (група V), якими передбачені такі нормативи радіаційної безпеки:
допустиме щорічне надходження радіонуклідів через органи
дихання (Бпіппаії V) і травлення (Бпігщезі V);допустима концентрація радіонуклідів в атмосферному повітрі
(Опіппаіі V) і в питній воді (ВЬіп§е8і V);• допустиме скидання і викид у навколишнє середовище.
Процедура розробки і введення в дію відповідних нормативіврегулюється актами Уряду України. Зокрема, діє Порядок розроблення і затвердження нормативів гранично допустимого скидання забруднюючих речовин, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 11 вересня 1996 р., з доповненнями і змінами від 24 січня 2002 р. Ним визначаються основні вимоги до нормування гранично допустимого скидання (ГДС) забруднюючих речовин, які утворюються в процесі виробничої діяльності водокористувачів.
Нормативи ГДС забруднюючих речовин встановлюються з метою поетапного досягнення екологічного нормативу якості води водних об'єктів, тобто науково обгрунтованих значень концентрації забруднюючих речовин та показників якості води (загаль-нофізичні, біологічні, хімічні, радіаційні) і санітарно-гігієнічних норм у місцях розташування джерел водопостачання та водокористування, для забезпечення екологічної безпеки життєдіяльності людини та водних екосистем.
У свою чергу нормативи ГДС — граничні обсяги скидання зворотних вод — встановлюються для введених у дію народногосподарських об'єктів та тих, що проектуються чи споруджуються, згідно з вміщеним у додатку до цієї постанови переліком забруднюючих речовин, скидання яких у поверхневі та морські води водного фонду України, включаючи природні водойми (озера), водо-токи (річки, струмки), штучні водойми (водосховища, ставки), канали, внутрішні морські води, нормується.
Порядок визначає, що переліки забруднюючих речовин, скидання яких нормується, переглядаються та доповнюються Мінприро-
233
Розділ VIII. Основні функції державного управління в галузі охорони ...
ди України і затверджуються Кабінетом Міністрів України (один раз на три роки). Також вказано, що термін припинення скидання забруднюючих речовин встановлюється Кабінетом Міністрів України після узагальнення Міністерством охорони навколишнього природного середовища результатів соціально-економічних досліджень, проведених відповідними міністерствами та відомствами.Згідно із зазначеним Порядком водокористувачі виступають замовниками розроблення нормативів ГДС забруднюючих речовин, що скидаються ними до водних об'єктів. Розроблення нормативів ГДС забруднюючих речовин для скидання зворотних вод підприємств, установ та організацій, які проектуються, здійснюється в складі передпроектної (ТЕО або ТЕР) та проектно-кошторисної документації (проект, робочий проект) на нове будівництво, розширення, реконструкцію і їх технічне переоснащення. Скидання промислових забруднених стічних, шахтних, кар'єрних, рудникових вод з накопичувачів здійснюється згідно з індивідуальним регламентом, погодженим з відповідними органами охорони навколишнього природного середовища. Нормативно-правове забезпечення такого періодичного водовідведення до водних об'єктів затверджується Мінприроди України.
Надання на розгляд органам цього міністерства проектів нормативів ГДС здійснюється розробниками цих нормативів. Методичне забезпечення розроблення нормативів ГДС, форма документів, які подаються на розгляд, встановлюються Міністерством.
Нормативи ГДС затверджуються органами Міністерства охорони навколишнього природного середовища одночасно з видачею дозволу на спеціальне водокористування. При цьому встановлюється, що термін дії нормативів ГДС у кожному конкретному випадку встановлюється органами Міністерства індивідуально залежно від терміну дії дозволу на спеціальне водокористування.
Пункт 16 Порядку встановлює підстави для переоформлення нормативів ГДС, до яких належать: закінчення терміну дії нормативів; зміна умов водокористування; зміна категорії якості води у водному об'єкті; зміна законодавчої та нормативної бази.
Далі у Порядку передбачається, що водокористувач відповідає за наявність затверджених нормативів ГДС та надання розробнику достовірних вихідних даних, що одержуються на основі проведення інвентаризації показників складу та властивостей зворотних вод згідно з наведеними переліками забруднюючих речовин, скидання
234
§ 3. Стандартизація і нормування в галузі охорони ... природного середовища
яких нормується та ідентифікація яких у зворотних водах є обов'язковою, обсягу витрат зворотних вод та інших необхідних для розрахунків даних.У документах, що входять до складу проекту нормативів ГДС, зазначаються фактичні дані про наявність забруднюючих речовин, що скидаються водокористувачем у поверхневі водні об'єкти, або таких, концентрація яких у зворотній воді збільшується порівняно із забраною водою (наприклад, на теплових або атомних електростанціях), ліміти на скидання, проекти нормативів ГДС та гранично допустимих рівнів токсичності, плани заходів щодо зменшення скидання забруднюючих речовин для поетапного досягнення екологічного нормативу якості води у водному об'єкті. До цих документів додаються відповідні матеріали обґрунтування, у разі відсутності яких проекти нормативів ГДС не розглядаються. До складу матеріалів обґрунтування проектів ГДС мають включатися результати виконання робіт на різних етапах як розділи пояснювальної записки, а саме: підготовка вихідних даних для розрахунку ГДС речовин; визначення розрахункових умов та розроблення проекту (розрахунок) ГДС речовин; правове та методичне забезпечення обґрунтування схеми і моделі розрахунку ГДС речовин з урахуванням специфіки водокористування.
Ще один важливий акт у даній галузі — Порядок розробки і затвердження нормативів гранично допустимих викидів забруднюючих речовин зі стаціонарних джерел, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 2001 р. Цей Порядок визначає вимоги щодо розроблення та затвердження нормативів гранично допустимих викидів забруднюючих речовин та їх сукупності, які містяться у складі пилогазоповітряних сумішей, що відводяться від окремих типів обладнання, споруд і надходять в атмосферне повітря зі стаціонарних джерел.
Передбачається, що нормативи гранично допустимих викидів забруднюючих речовин зі стаціонарних джерел визначаються за методикою, яка затверджується Мінприроди України, з метою забезпечення дотримання нормативів екологічної безпеки атмосферного повітря з урахуванням економічної доцільності, рівня технологічних процесів, технічного стану обладнання та газоочисних установок, вимог національного законодавства і законодавства Європейського Союзу та розробляються: на одиницю маси за одиницю часу; на одиницю продукції чи сировини.
235
Розділ VIII. Основні функції державного управління в галузі охорони ...
Стосовно допустимих викидів забруднюючих речовин або їх сумішей (включаючи ступінь розведення) встановлюються технологічні нормативи, що складаються з: поточних технологічних нормативів — для діючих окремих типів обладнання, споруд на рівні підприємств з найкращою існуючою технологією виробництва аналогічних за потужністю технологічних процесів; перспективних технологічних нормативів — для нових і таких, що проектуються, будуються або модернізуються, окремих типів обладнання, споруд з урахуванням передових вітчизняних і світових досягнень у відповідній сфері.У п. 5 Порядку зазначається, що для нових стаціонарних джерел і таких, що проектуються, будуються або модернізуються, окремих типів обладнання, споруд нормативи гранично допустимих викидів забруднюючих речовин розробляються з урахуванням передових вітчизняних і світових технологій та досягнень у розробленні технологій зменшення викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря. Якщо законодавством Європейського Союзу для нових стаціонарних джерел і таких, що проектуються, будуються або модернізуються, встановлено нормативи гранично допустимих викидів забруднюючих речовин, в Україні застосовуються норми цього законодавства.
Далі йдеться про те, що нормативи гранично допустимих викидів забруднюючих речовин для діючих стаціонарних джерел встановлюються за середніми показниками викидів, визначених для типів устаткування, де обсяги таких викидів є найменшими:
— для 12 відсотків типів устаткування — за наявності ЗО чи
більше типів;— для 5 типів устаткування — за наявності менш як ЗО типів.
При цьому визначається, що перелік типів устаткування, заякими розробляються нормативи гранично допустимих викидів забруднюючих речовин зі стаціонарних джерел, визначається Міністерством охорони навколишнього природного середовища.
Встановлено також, що нормативи гранично допустимих викидів забруднюючих речовин із стаціонарних джерел розробляються заінтересованими органами виконавчої влади, до сфери управління яких належать підприємства, установи, організації, що здійснюють викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря із стаціонарних джерел, і затверджуються міністерством. У свою чергу це міністерство здійснює не рідше ніж один раз на 10 років перегляд
236
§ 4. Лімітування в галузі природокористування
нормативів гранично допустимих викидів забруднюючих речовин із стаціонарних джерел. Підставами для такого перегляду є:
необхідність запобігання або зведення до мінімуму загально
го впливу на навколишнє природне середовище викидів забрудню
ючих речовин;наявність можливостей для зменшення викидів забруднюю
чих речовин та розроблення нових технологічних процесів з ураху
ванням економічної доцільності такого зменшення, технічного
стану обладнання, газоочисних установок;зміни у національному законодавстві та законодавстві Євро
пейського Союзу щодо обмеження викидів забруднюючих речовин
зі стаціонарних джерел.? 4. Лімітування в галузі природокористування
Лімітування в галузі природокористування — це діяльність уповноважених державних органів по встановленню лімітів використання природних ресурсів.
Порядок лімітування передбачений Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища», Положенням про порядок установлення лімітів використання природних ресурсів загальнодержавного значення, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 10 серпня 1992 р., Правилами відпуску деревини на пні в лісах України, затвердженими постановою Кабінету Міністрів України від 29 липня 1999 р., Порядком розроблення, затвердження і перегляду лімітів утворення та розміщення відходів, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 3 серпня 1998 р., та деякими іншими актами.
Відповідно до чинного законодавства встановлюються ліміти використання природних ресурсів загальнодержавного значення: використання природних ресурсів континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони; лісових ресурсів державного значення; природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення; корисних копалин, за винятком загальнопоширених.
На основі лімітів, що визначають обсяги природних ресурсів, видаються дозволи на спеціальне використання природних ресурсів.
237
Розділ VIII. Основні функції державного управління в галузі охорони ...
Ліміти (квоти) на видобування корисних копалин (у тому числі континентального шельфу), за винятком загальнопоширених, і строки їх дії затверджує Кабінет Міністрів України за поданням Мінекономіки та Держкомприродресурсів, погодженим із обласними державними адміністраціями. Ліміти (квоти) на видобування корисних копалин Держкомприродресурсів доводить до Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних державних адміністрацій і користувачів надр не пізніш як за шість місяців до початку видобування корисних копалин.Ліміти використання рибних запасів та інших об'єктів водного промислу, віднесених до природних ресурсів загальнодержавного значення, в розрізі річкових басейнів, морських районів промислу, основних типів і категорій водойм щорічно затверджуються Мінприроди України за поданням Укрдержрибгоспу на підставі обгрунтувань науково-дослідних установ та організацій. Укрдерж-рибгосп здійснює розподіл затверджених лімітів між окремими користувачами, їх об'єднаннями і доводить розподілені ліміти до Уряду Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій і користувачів не пізніш як за місяць до початку спеціального використання цих ресурсів.
Ліміти на використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення затверджуються Мінприроди України за поданням органів, у віданні яких знаходяться ці природні ресурси, на підставі обґрунтовуючих матеріалів, погоджених з відповідними науковими установами і спеціально уповноваженим органом виконавчої влади у сфері охорони навколишнього природного середовища в Автономній Республіці Крим, державними управліннями охорони навколишнього природного середовища в областях, містах Києві та Севастополі. Затверджені ліміти Мінприроди доводить до заявників, спеціально уповноваженого органу виконавчої влади у сфері охорони навколишнього природного середовища в Автономній Республіці Крим, відповідних державних управлінь в областях, містах Києві та Севастополі, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних державних адміністрацій.
Ліміти використання мисливських видів парнокопитних тварин, ведмедя, куниць лісової та кам 'яної, норки американської, тхора лісового, бобра, нутрії вільної, ондатри, бабака, білки затверджуються на
238
§ 4. Лімітування в галузі природокористування
мисливський сезон Мінприроди за поданням Держкомлісгоспу на підставі пропозицій користувачів мисливських угідь, погоджених із їх територіальними органами в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі. Затверджені ліміти Держ-комлісгосп доводить до Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та користувачів не пізніше ніж за місяць до початку полювання на відповідний вид тварин. Використання інших мисливських тварин регулюється нормами відстрілу, що встановлюються на мисливський сезон Мінприроди разом з Держкомлісгос-пом за поданням їх територіальних органів в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі.Ліміти використання немисливських видів тварин затверджуються Мінприроди за кожним окремим видом цих тварин відповідно до подання спеціально уповноваженого органу виконавчої влади у сфері охорони навколишнього природного середовища в Автономній Республіці Крим, відповідних державних управлінь в областях, містах Києві та Севастополі за наявності обґрунтовуючих матеріалів відповідних наукових установ. Затверджені ліміти Мінприроди доводить до спеціально уповноваженого органу виконавчої влади у сфері охорони навколишнього природного середовища в Автономній Республіці Крим, відповідних державних управлінь в областях, містах Києві та Севастополі та користувачів. Якщо обсяги спеціального використання немисливських видів тварин незначні, Мінприроди може видавати дозвіл на їх спеціальне використання, не затверджуючи лімітів.
Окремий порядок передбачено щодо встановлення лімітів використання лісових ресурсів загальнодержавного значення Правилами відпуску деревини на пні в лісах України.
Установлено, зокрема, що розміри лісосічного фонду (запаси деревини, призначеної для заготівлі під час рубок головного користування) та площ хвойних насаджень для заготівлі живиці встановлюються в межах розрахункової лісосіки, виходячи з потреб у лісових ресурсах. Не встановлюється ліміт на заготівлю деревини під час рубок, пов'язаних із веденням лісового господарства, а також на заготівлю деревини під час проведення інших рубок (розчищення земельних ділянок лісового фонду, вкритих лісовою рослинністю, у зв'язку з будівництвом гідровузлів, трубопроводів, шляхів тощо). Розміри лісосічного фонду та площ хвойних насад-
239
Розділ VIII. Основні функції державного управління в галузі охорони ...
жень для заготівлі живиці затверджуються за чотири місяці до початку року, на який вони виділяються.Лісокористувачі, заінтересовані у використанні лісосічного фонду і заготівлі живиці в наступному році, попередньо вивчають ділянки, що намічаються для використання лісових ресурсів, і до 1 червня поточного року подають до відповідної обласної державної адміністрації заявки із зазначенням потрібного розміру лісосічного фонду, його розташування, обсягу заготівлі живиці, цільового призначення заготівлі лісових ресурсів і можливості лісокорис-тувача виконувати роботи відповідно до діючих правил і встановлених строків.
Обласні державні адміністрації розглядають заявки лісокористу-вачів, враховуючи дані про наявний лісосічний фонд та можливі обсяги заготівлі живиці. Під час розгляду заявок першочергове право на використання лісових ресурсів надається лісогосподарським підприємствам. Обласні державні адміністрації за погодженням з органами Держкомлісгоспу та Мінприроди подають до 1 липня поточного року Мінекономіки зведену заявку з пропозиціями щодо розподілу лісосічного фонду та площ насаджень для заготівлі живиці. Мінекономіки узагальнює пропозиції щодо розподілу лісосічного фонду і заготівлі живиці у розрізі областей, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, до сфери управління яких належать лісокористувачі, і за погодженням з Держкомлісгоспом та Мінприроди до 1 серпня поточного року подає їх Кабінету Міністрів України для затвердження.
Обласні державні адміністрації після затвердження Кабінетом Міністрів України розміру лісосічного фонду і площ заготівлі живиці по областях, але не пізніше 1 жовтня, розподіляють їх між лісокористувачами за письмовими повідомленнями. Не розподілений у встановленому порядку лісосічний фонд і фонд підсочки може реалізовуватися на конкурсних умовах шляхом проведення аукціонів. Лісосічний фонд, щодо якого скінчився строк отримання лісорубних квитків або від якого лісокористувачі відмовилися, може бути повторно розподілений або реалізований обласною державною адміністрацією з урахуванням строку, необхідного для його освоєння, але не пізніше 1 жовтня поточного року.
До лісосічного фонду зараховуються: недоруби і не закінчені рубкою лісосіки, на які надано відстрочку, не розпочаті рубкою лісосіки минулого року, передусім лісокористувачам, які їх не ос-
240
§ 4. Лімітування в галузі природокористування
воіли; стиглі і пристигаючі деревостани, які за своїм станом визнані такими, що потребують термінової рубки, або ростуть на земельних ділянках, які підлягають розчищенню у зв'язку з будівництвом гідровузлів, трубопроводів, шляхів тощо; заготовлена деревина під час проведення підготовчих робіт, у тому числі за межами лісосіки в стиглих і пристигаючих насадженнях. Якщо насадження, які підлягають терміновій рубці, за породами і групами лісів не збігаються з розподілом лісосічного фонду, вони відпускаються в рахунок його загального розміру замість життєздатних де-ревостанів, попередньо відведених для проведення рубок головного користування в межах розрахункової лісосіки.Якщо товарність насаджень, що підлягають терміновій рубці, нижча за середній рівень товарності розрахункової лісосіки, їх запаси не можуть бути зараховані до лісосічного фонду без згоди лісокористувача. Вирубку не зарахованих до лісосічного фонду насаджень, що за своїм станом потребують цього або ростуть на земельних ділянках, які підлягають розчищенню, належить проводити в рахунок рубок, пов'язаних із веденням лісового господарства чи інших рубок. Заготівля деревини, не зарахованої до лісосічного фонду під час проведення інших рубок, здійснюється лісокористу-вачами, які виконують будівництво об'єктів або проводять відповідні заходи, якщо інший порядок заготівлі та використання деревини не визначено органом, який прийняв рішення про розчищення вкритих лісовою рослинністю земельних ділянок лісового фонду у зв'язку з будівництвом гідровузлів, трубопроводів, шляхів тощо. За рішенням державних органів лісового господарства в межах ліміту лісосічного фонду може здійснюватися відпуск деревини для виготовлення музичних інструментів у порядку вибіркових рубок поза відведеними лісосіками. Норми щорічної заготівлі другорядних лісових матеріалів і здійснення побічних лісових користувань визначаються для кожного лісогосподарського підприємства окремо під час лісовпорядкування. Ліміт заготівлі другорядних лісових матеріалів і обсяги здійснення побічних лісових користувань у лісах встановлюються органами місцевого самоврядування відповідно до законодавства. Ліміт заготівлі другорядних лісових матеріалів і обсяги здійснення побічних лісових користувань у межах територій природно-заповідного фонду, а також обсяги заготівлі видів рослин, занесених до Червоної книги України, затверджуються органами Мінприроди.
241
Розділ VIII. Основні функції державного управління в галузі охорони ...
Певні особливості має встановлення лімітів на утворення і розміщення відходів промислового, сільськогосподарського, будівельного й іншого виробництва та інших видів шкідливого впливу. Такі ліміти в цілому по території Автономної Республіки Крим, областей, міст загальнодержавного значення або окремих регіонів встановлюються: а) у випадках, коли це призводить до забруднення природних ресурсів республіканського значення, територій інших областей, — спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища; б) в інших випадках — у порядку, що встановлюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, міськими (міст загальнодержавного значення) радами, за поданням органів спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища (ст. 44 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»).Відповідно до Порядку розроблення, затвердження і перегляду лімітів утворення і розміщення відходів ліміт на утворення відходів визначається їх власником у процесі діяльності на підставі дозволу на розміщення відходів та договору (контракту) на передачу відходів іншому власнику. Ліміт на утворення відходів розраховується на підставі нормативів утворення для кожного виду відходів за класами їх небезпеки і має дорівнювати сумарному обсягу відходів, розміщених на своїй території та переданих іншому власнику.
Ліміт на утворення відходів не може перевищувати нормативно допустимих обсягів утворення відходів. Норматив утворення відходів визначається технологічним регламентом на підставі питомих показників утворення відходів. Власникам відходів, які здійснюють лише їх розміщення, затверджується ліміт на розміщення відходів. Власники відходів, для яких платежі за розміщення відходів усіх класів небезпеки не перевищують 10 гривень на рік, власники побутових відходів, що уклали договори на розміщення відходів з підприємствами комунального господарства, та власники відходів, які одержали ліцензію на збирання і заготівлю окремих видів відходів як вторинної сировини, звільняються від одержання лімітів на утворення та розміщення відходів. Передача накопичених за попередні роки відходів іншому власнику здійснюється за окремим дозволом органів Мінприроди на
242
§ 4. Лімітування в галузі природокористування
місцях, а їх обсяг не враховується при затвердженні лімітів на розміщення відходів.Місцеві державні адміністрації за погодженням з органами Мінприроди на місцях до 1 лютого поточного року визначають перелік власників відходів, яким необхідно одержати ліміти на утворення та розміщення відходів на наступний рік (крім власників, які звільняються від одержання таких лімітів). Органи Мінприроди на місцях до 1 березня поточного року надсилають на адреси власників відходів повідомлення про необхідність подання на погодження проектів лімітів на утворення та розміщення відходів на наступний рік.
Власники відходів, які здійснюють лише їх розміщення, до 1 квітня, а власники відходів, які утворюють та розміщують їх на своїй території, до 1 червня поточного року подають до органів Мінприроди на місцях заяви на одержання дозволу на розміщення відходів у наступному році. До заяви додаються: проект ліміту на утворення та розміщення відходів; довідка про наявність спеціально відведених в установленому законодавством порядку місць чи об'єктів розміщення відходів; відомості про склад і властивості відходів, що утворюються, а також ступінь їх небезпечності для навколишнього природного середовища та здоров'я людини; довідка про нормативно допустимі обсяги утворення відходів; довідка про питомі показники утворення відходів; довідка про наявність установок (потужностей) з видалення відходів; довідка про наявність потужностей з утилізації відходів та інша документація, передбачена відповідним порядком.
Органи Мінприроди на місцях розглядають заяви і до 1 липня видають дозволи на розміщення відходів або надсилають власникам відходів повідомлення з викладенням причин відмови у видачі дозволів, встановлюючи термін повторного подання необхідних документів. На підставі одержаних дозволів власники відходів готують скориговані проекти лімітів на утворення та розміщення відходів і до 1 вересня поточного року подають їх на погодження органам Мінприроди на місцях. Дозвіл набирає чинності після затвердження лімітів на утворення та розміщення відходів. Він може бути скоригований за клопотанням власника відходів у встановленому порядку.
Погоджені проекти лімітів на утворення та розміщення відходів органи Мінприроди на місцях передають на затвердження Раді
243
Розділ VIII. Основні функції державного управління в галузі охорони ...
міністрів Автономної Республіки Крим, обласним, Київській та Севастопольській міським державним адміністраціям. Ліміти на утворення та розміщення відходів встановлюються терміном на один рік і доводяться до власників відходів до 1 жовтня поточного року. У разі утворення відходів, що перевищують обсяги затверджених лімітів, власник відходів повинен одержати на них окремий дозвіл. Власник відходів має право протягом 6 місяців після затвердження лімітів на утворення та розміщення відходів звернутися з клопотанням про його перегляд. Підставою для перегляду лімітів на утворення та розміщення відходів може бути: використання у виробництві нових видів сировини, матеріалів; випуск нових видів продукції (робіт, послуг); удосконалення технологічних процесів, устаткування тощо.§ 5. Екологічна експертиза
Цей вид експертизи є важливою функцією державного управління, спрямованого на запобігання можливому негативному впливу на стан навколишнього природного середовища. Правові засади її проведення визначені в законах України «Про охорону навколишнього природного середовища» ?, «Про екологічну експертизу», «Про наукову і науково-технічну експертизу» та деяких інших законодавчих актах.
Першим у вітчизняній юриспруденції привернув увагу до інституту екологічної експертизи Ю. С. Шемшученко. Ще у 1976 р. він визначив поняття і зміст цього інституту, його правові засади і теоретично обгрунтував шляхи удосконалення правового регулювання підстав і порядку проведення екологічної експертизи1.
Відповідно до ст. 1 Закону України «Про екологічну експертизу» екологічна експертиза — це вид науково-практичної діяльності спеціально уповноважених державних органів, еколого-експертних формувань та об'єднань громадян, що ґрунтується на міжгалузевому екологічному дослідженні, аналізі та оцінці передпроектних, проектних та інших матеріалів чи об'єктів, реалізація і дія яких може негативно впливати або впливає на стан навколишнього природного сере-
1 Шемшученко Ю. С. Организационно-правовьіе проблеми охраньї окружающей средьі Украиньї. — К., 1976.244
§ 5. Екологічна експертиза
довища, і спрямована на підготовку висновків про відповідність запланованої чи здійснюваної діяльності нормам і вимогам законодавства про охорону навколишнього природного середовища, раціональне використання і відтворення природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки.Таким чином, екологічна експертиза виступає як особлива форма попереджувального екологічного контролю. Згідно зі ст. 28 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» завданнями екологічної експертизи є:
визначення екологічної безпеки господарської та іншої діяль
ності, яка може нині або в майбутньому прямо або опосередковано
негативно вплинути на стан навколишнього природного середови
ща;встановлення відповідності передпроектних, передпланових,
проектних та інших рішень вимогам законодавства про охорону
навколишнього природного середовища;оцінка повноти й обґрунтованості передбачуваних заходів
щодо охорони навколишнього природного середовища та здоров'я
населення, яка здійснюється спеціально уповноваженим централь
ним органом виконавчої влади з питань екології та природних ре
сурсів разом зі спеціально уповноваженим центральним органом
виконавчої влади з питань охорони здоров'я.Здійснення екологічної експертизи в Україні базується на таких принципах (ст. 6 Закону України «Про екологічну експертизу»), як:
гарантування безпечного для життя та здоров'я людей навко
лишнього природного середовища, тобто в процесі проведення
еколого-експертних заходів мають насамперед дотримуватися ос
новні нормативи якості навколишнього природного середовища, а
також еколого-правові вимоги, пропоновані до проектування,
розміщення, будівництва, експлуатації об'єктів, діяльність яких
впливає на навколишнє природне середовище в цілому, і стосуєть
ся, в остаточному підсумку, права кожного окремо узятого індивіда
на сприятливий стан навколишнього природного середовища;збалансованість екологічних, економічних, медико-біологіч-
них і соціальних інтересів та врахування громадської думки, тобто
реалізація зазначеного принципу припускає всебічний підхід при
здійсненні еколого-експертної діяльності;наукова обгрунтованість, незалежність, об'єктивність, ком
плексність, варіантність, превентивність, гласність.245
Розділ VIII. Основні функції державного управління в галузі охорони ...
Законодавець у даному випадку поєднує, на нашу думку, зовсім протилежні положення, які варто було б розбити на кілька самостійних принципів. Особливо це стосується таких категорій, як незалежність і гласність, які, на нашу думку, є відносно самостійними поняттями. Таким чином, на з'ясуванні змісту цього принципу варто спинитися детальніше.З'ясуємо детальніше зміст деяких з цих принципів.
Наукова обгрунтованість екологічної експертизи полягає в тому, що її висновок має спиратися на наукові аргументи, що стосуються пропонованих господарських заходів.
Незалежність як загальний принцип здійснення будь-якої діяльності, у тому числі еколого-експертної, припускає, що ніхто не може втручатися в діяльність осіб, які проводять відповідні заходи, тобто така робота виконується насамперед на основі положень законодавства про екологічну експертизу, а також відповідно до вимог, відображених у технічному завданні, що видається на виконання тієї або іншої роботи.
Об'єктивність являє собою здійснення еколого-експертних заходів на основі реальної оцінки ситуації, тобто експерт у своїй діяльності в цілому, а також при підготовці експертного висновку має проводити безсторонній аналіз об'єктів експертизи.
Комплексність передбачає всебічний аналіз об'єкта екологічної експертизи. Цей принцип зобов'язує суб'єктів еколого-експертної діяльності в міру можливості оцінити повноту видів і масштаби впливів на навколишнє середовище в процесі його реалізації.
Варіантність зобов'язує суб'єктів еколого-експертної діяльності пропонувати альтернативні заходи, що стосуються реалізації об'єкта експертизи, здійснення яких, на думку експерта, матиме менший негативний вплив на стан навколишнього середовища.
Превентивність припускає реалізацію основної мети еколого-експертних заходів, тобто запобігання негативним наслідкам господарсько-промислової діяльності людини.
Принцип гласності являє собою вимогу, спрямовану на обов'язкове інформування про здійснювану експертну діяльність окремих громадян, громадських організацій і в цілому населення, а також державні органи.
До принципів екологічної експертизи належать також:
— екологічна безпека, територіально-галузева й економічна доцільність реалізації об'єктів екологічної експертизи, запланова-
246
§ 5. Екологічна експертиза
ної чи здійснюваної діяльності. Цей принцип у частині урахування вимог екологічної безпеки багато в чому нагадує принцип, що гарантує забезпечення сприятливого для життя і здоров'я людини навколишнього середовища. У свою чергу урахування таких складових, як територіально-галузева й економічна доцільність при проведенні екологічної експертизи припускає аналіз економічної ситуації як у цілому у країні, так і в окремо узятому регіоні, а також факторів, що впливають на її динаміку;
державне регулювання, тобто еколого-експертна діяльність
здійснюється спеціально уповноваженими державними органами і
регламентується нормативно-правовими документами, прийняти
ми на загальнодержавному рівні.законність, яка виступає основним принципом всієї еколого-
експертної діяльності і припускає повне і неухильне дотримання
положень, закріплених у нормативно-правових актах.Стаття 5 Закону України «Про екологічну експертизу» визначає основні завдання екологічної експертизи, до яких належать:
визначення ступеня екологічного ризику і безпеки заплано
ваної чи здійснюваної діяльності;організація комплексної, науково обгрунтованої оцінки
об'єктів екологічної експертизи;встановлення відповідності об'єктів експертизи вимогам еко
логічного законодавства, будівельних норм і правил;оцінка впливу діяльності об'єктів екологічної експертизи на
стан навколишнього природного середовища і якість природних
ресурсів;оцінка ефективності, повноти, обгрунтованості та достатності
заходів щодо охорони навколишнього природного середовища;підготовка об'єктивних, всебічно обґрунтованих висновків
екологічної експертизи.Об'єктами екологічної експертизи згідно зі ст. 27 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» і ст. 7 Закону України «Про екологічну експертизу» є:
проекти схем розвитку і розміщення продуктивних сил, роз
витку галузей народного господарства, генеральних планів населе
них пунктів, схем районного планування та інша передпланова і
передпроектна документація;техніко-економічні обгрунтування і розрахунки, проекти на
будівництво і реконструкцію (розширення, технічне переозб-247
Розділ VIII. Основні функції державного управління в галузі охорони ...
1
роєння) підприємств та інших об'єктів, що можуть негативно впливати на стан навколишнього природного середовища, незалежно від форм власності і підпорядкування, у тому числі військового призначення;
проекти інструктивно-методичних і нормативно-технічних
актів і документів, що регламентують господарську діяльність, що
негативно впливає на навколишнє природне середовище;документація по створенню нової техніки і технології, мате
ріалів і речовин, у тому числі та, що закуповується за кордоном;матеріали, речовини, продукція, господарські рішення, сис
теми й об'єкти, впровадження або реалізація яких може призвести
до порушення норм екологічної безпеки та негативного впливу на
навколишнє природне середовище.Стаття 7 Закону України «Про екологічну експертизу» також вказує на те, що екологічній експертизі можуть підлягати екологічно небезпечні діючі об'єкти і комплекси, у тому числі військового й оборонного значення.
Суб'єктами екологічної експертизи відповідно до ст. 9 зазначеного закону є: а) спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів, його органи на місцях, створювані ними спеціалізовані установи, організації та еколого-експертні підрозділи чи комісії; б) інші державні органи, місцеві ради і органи виконавчої влади на місцях відповідно до законодавства; в) громадські організації екологічного спрямування чи створювані ними спеціалізовані формування; г) інші установи, організації та підприємства, в тому числі іноземні юридичні та фізичні особи, які залучаються до проведення екологічної експертизи; ґ) окремі громадяни в порядку, передбаченому законом.
Відповідно до законодавства виділяють державну, громадську та інші види екологічної експертизи.
Державна екологічна експертиза організовується і проводиться еколого-експертними підрозділами, спеціалізованими установами, організаціями або спеціально створюваними комісіями спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів, його органів на місцях із залученням інших органів державної виконавчої влади. Стаття 13 Закону України «Про екологічну експертизу» встановлює, що до проведення державної екологічної експертизи можуть у встановленому порядку залучатися фахівці інших установ, організацій і підприємств, а також експерти міжнародних організацій.
248
§ 5. Екологічна експертиза
Здійснення державної екологічної експертизи є обов'язковим для видів діяльності та об'єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку. Перелік видів діяльності та об'єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку, встановлюється Кабінетом Міністрів України за поданням спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів і спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань охорони здоров'я. Проведення додаткових державних екологічних експертиз здійснюється за ініціативою заінтересованих осіб на підставі договору про надання еколого-ек-спертних послуг або за рішенням Кабінету Міністрів України, Уряду Автономної Республіки Крим, місцевих рад чи їх виконавчих комітетів.Законодавством про екологічну експертизу також встановлені спеціальні вимоги до документації на об'єкти державної екологічної експертизи. Зокрема, ст. 15 зазначеного закону визначає, що в документації на об'єкти державної екологічної експертизи мають відбиватися питання, що стосуються:
комплексної еколого-економічної оцінки впливу запланова
ної чи здійснюваної діяльності на стан навколишнього природно
го середовища, використання і відтворення природних ресурсів,
оформленої у вигляді окремого тому (книги, розділу) документації
і заяви про екологічні наслідки діяльності;обгрунтування впровадження сучасних, досконалих нема-
теріало- і неенергоємних, мало- і безвідходних технологічних про
цесів;забезпечення комплексної переробки, утилізації й ефектив
ного використання відходів виробництва;заходів щодо економії водних ресурсів, забезпечення ефек
тивної очистки всіх видів стічних вод, а також їх використання для
технічних потреб без скидання цих вод у природні водотоки і во
дойми;дієвості передбачуваних заходів щодо охорони атмосферного
повітря від забруднення;забезпечення збереження, охорони і відтворення об'єктів
рослинного і тваринного світу та природно-заповідного фонду;забезпечення захисту населення і навколишнього природно
го середовища від шкідливого впливу антропогенних фізичних,
хімічних та біологічних факторів.249
Розділ VIII. Основні функції державного управління в галузі охорони ...
Документація, що подається на об'єкти державної екологічної експертизи, має бути у встановленому порядку погоджена з заінтересованими органами та містити оцінку можливих соціальних наслідків.Закон України «Про екологічну експертизу» також регламентує умови та підстави проведення державної екологічної експертизи в Україні. Так, ст. 34 визначає, що державна,екологічна експертиза проводиться у разі: а) наявної або можливої потенційної небезпеки об'єктів екологічної експертизи для навколишнього природного середовища; б) прийняття відповідного рішення Кабінетом Міністрів України, Урядом Автономної Республіки Крим, місцевими радами чи їх виконавчими комітетами, судом та правоохоронними органами відповідно до законодавства; в) зумовленості загальнодержавними екологічними інтересами.
Державна екологічна експертиза видів діяльності та об'єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку, проводиться після оголошення замовником через засоби масової інформації заяви про екологічні наслідки діяльності і подання еколого-експертним органам комплекту документів з обґрунтуванням оцінки впливу на навколишнє природне середовище. Порядок передачі документації на державну екологічну експертизу визначається Кабінетом Міністрів України.
Згідно з Законом України «Про екологічну експертизу» (ст. 37) державна екологічна експертиза проводиться шляхом:
аналізу і оцінки об'єктів екологічної експертизи — групами
спеціалістів еколого-експертних підрозділів чи спеціалізованих ус
танов і організацій органів спеціально уповноваженого центрально
го органу виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів;еколого-експертних досліджень і оцінки об'єктів екологічної
експертизи — спеціально створюваними комісіями із залученням
фахівців — практиків та науковців інших підприємств, установ і
організацій;створення спеціально уповноваженим центральним органом
виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів спільно
з іншими органами державної виконавчої влади міжгалузевих екс
пертних комісій;залучення на договірних засадах інших спеціалізованих ор
ганізацій для попереднього експертного розгляду та підготовки
відповідних пропозицій.250
§ 5. Екологічна експертиза
1Стаття 38 зазначеного закону передбачає граничні строки проведення державної екологічної експертизи:
групами спеціалістів еколого-експертних підрозділів, установ
чи організацій спеціально уповноваженого центрального органу
виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів — до
45 календарних днів з продовженням у разі потреби до 60 днів, а у
виняткових випадках, залежно від складності проблеми, — до
120 днів;спеціально створеними міжгалузевими еколого-експертними
комісіями чи іншими спеціалізованими організаціями — до 90 ка
лендарних днів;за доопрацьованими матеріалами відповідно до висновків по
передньої екологічної експертизи — до 30 календарних днів.Початком державної екологічної експертизи вважається день подання еколого-експертному органу комплекту необхідних матеріалів і документів, а у разі необхідності — і додаткової науково-дослідної інформації з тих питань, що виникли під час проведення експертизи.
Відповідно до ст. ЗО Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» громадська екологічна експертиза здійснюється незалежними групами спеціалістів з ініціативи громадських об'єднань, а також місцевих органів влади за рахунок їх власних коштів або на громадських засадах. Також зазначається, що громадська екологічна експертиза проводиться незалежно від державної екологічної експертизи.
Ця експертиза згідно зі ст. 16 Закону України «Про екологічну експертизу» може здійснюватися в будь-якій сфері діяльності, що потребує екологічного обгрунтування, з ініціативи громадських організацій чи інших громадських формувань. Вона може здійснюватися одночасно з державною екологічною експертизою шляхом створення на добровільних засадах тимчасових або постійних еколого-експертних колективів громадських організацій чи інших громадських формувань.
Для проведення громадської екологічної експертизи, по-перше, необхідна наявність зареєстрованої громадської організації, статут якої передбачає можливість проведення громадської екологічної експертизи. По-друге, громадська екологічна експертиза має бути офіційно зареєстрована згідно зі ст.41 Закону «Про екологічну експертизу». По-третє, у заяві на проведення громадської екологічної
251
Розділ VIII. Основні функції державного управління в галузі охорони ...
експертизи необхідно зазначити склад членів експертної комісії, термін її проведення.Найбільш неурегульованим є питання з вибором об'єкта громадської екологічної експертизи, особливо якщо він, за заявою замовника, має державну або комерційну таємницю. Це певним чином стримує можливості громадської екологічної експертизи.
Інші, крім державної і громадської, види екологічних експертиз можуть здійснюватися за ініціативою заінтересованих юридичних і фізичних осіб на договірній основі зі спеціалізованими еколого-ек-спертними органами і формуваннями. Примірний договір про надання еколого-експертних послуг затверджується спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів (ст. 17 Закону України «Про екологічну експертизу»).
Процедура проведення екологічної експертизи має такі складові елементи, як: а) перевірка наявності та повноти необхідних матеріалів і реквізитів на об'єкти екологічної експертизи та створення еколого-експертних комісій (груп) відповідно до вимог законодавства (підготовча стадія); б) аналітичне опрацювання матеріалів екологічної експертизи, в разі необхідності натурні обстеження і проведення на їх основі порівняльного аналізу і часткових оцінок ступеня екологічної безпеки, достатності та ефективності екологічних обґрунтувань діяльності об'єктів екологічної експертизи (основна стадія); в) узагальнення окремих експертних досліджень одержаної інформації та наслідків діяльності об'єктів експертизи, підготовку висновку екологічної експертизи та подання його заінтересованим органам і особам (заключна стадія) (ст. 33 Закону України «Про екологічну експертизу»).
Висновки екологічної експертизи складаються з вступної (протокольної), констатуючої (описової) та заключної (оціночно-узагальнюючої) частин (ст. 43).
У вступній частині містяться дані про орган, що проводив екологічну експертизу, склад експертів, час проведення, найменування об'єкта екологічної експертизи, його кількісні та якісні показники, відомості про виконавців і замовників екологічної експертизи та про орган, який приймає рішення щодо реалізації об'єкта екологічної експертизи.
У констатуючій частині надається коротка характеристика видів запланованої чи здійснюваної діяльності, її впливу на стан навко-
252
§ 5. Екологічна експертиза
лишнього природного середовища, ступеня екологічного ризику відповідних заходів, спрямованих на нейтралізацію і запобігання цьому впливові, забезпечення вимог екологічної безпеки, охорону навколишнього природного середовища, раціональне використання і відтворення природних ресурсів.У заключній частині містяться узагальнена оцінка об'єкта екологічної експертизи, зауваження і пропозиції щодо вдосконалення обгрунтування його екологічного впливу, висновки щодо схвалення, повернення на доопрацювання чи відхилення його від подальшого еколого-експертного розгляду з посиланням на відповідні нормативні документи та щодо можливості прийняття рішення про подальшу реалізацію об'єкта екологічної експертизи.
Позитивні висновки державної екологічної експертизи після затвердження їх спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища чи його органами на місцях є підставою для відкриття фінансування проектів і програм чи діяльності.
За негативної оцінки об'єктів державної екологічної експертизи замовник зобов'язаний забезпечити їх доопрацювання відповідно до вимог еколого-експертного висновку і своєчасну передачу матеріалів на додаткову державну екологічну експертизу. Висновок державної екологічної експертизи після затвердження спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища є обов'язковим для виконання.
Водночас у законодавстві передбачена можливість оскарження висновку державної екологічної експертизи. Зокрема, відповідно до ст. 44 Закону України «Про екологічну експертизу» юридичні особи, зацікавлені в спростуванні висновків державної екологічної експертизи або його окремих положень, подають обгрунтовану заяву до відповідних рад, органів державної виконавчої влади, державної екологічної експертизи та інших органів, які приймали рішення про проведення такої експертизи.
Ці органи зобов'язані в місячний строк розглянути подану заяву і за наявності підстав призначити проведення додаткової державної екологічної експертизи із залученням незалежних експертів.
Що ж стосується висновків громадської екологічної експертизи, то згідно зі ст. 42 Закону України «Про екологічну експертизу» вони надсилаються органам державної екологічної експертизи та за-
253
Розділ VIII. Основні функції державного управління в галузі охорони ...
мовникам експертизи. Ці висновки мають враховуватися при проведенні державної екологічної експертизи, а також органами, які приймають рішення про реалізацію того чи іншого господарського проекту.Законом передбачена юридична відповідальність фізичних і юридичних осіб за порушення правил і вимог екологічної експертизи.
§ 6. Екологічне ліцензування
Значення екологічного ліцензування зумовлене значенням відповідної ліцензії (дозволу), її отримання є обов'язковою умовою для набуття права природокористування та здійснення цілої низки видів екологічної діяльності. У зв'язку з цим екологічне ліцензування є важливою функцією державного управління у сфері охорони навколишнього природного середовища, ефективним засобом раціонального природокористування.
Та попри те, що інститут ліцензування в екологічному праві набуває дедалі більшого значення, базовий Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» не містить визначення цього поняття. Не згадується екологічне ліцензування й у переліку функцій управління у галузі охорони навколишнього природного середовища, наведеному в даному законі (ст. 16).
Визначення загального поняття «ліцензія» міститься у Господарському кодексі України (ст. 14), де зазначається, що ліцензія — це документ державного зразка, який засвідчує право суб'єкта гос-подарювання-ліцензіата на провадження зазначеного в ньому виду господарської діяльності протягом визначеного строку за умови виконання ліцензійних умов. Аналогічним чином визначається це поняття й у ст. 1 Закону України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності» (2000 р.).
Натомість чинне екологічне законодавство часто застосовує таке поняття, як дозвіл на спеціальне використання природних ресурсів. Згідно з п.З Положення про порядок видачі дозволів на спеціальне використання природних ресурсів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10 серпня 1992 р., дозвіл на спеціальне використання природних ресурсів — це офіційний документ, що засвідчує право підприємств, установ, організацій, громадян на використання конкретних природних ресурсів у межах затверджених лімітів.
254
§ б. Екологічне ліцензування
Отже, в екологічному законодавстві на сьогодні містяться положення, що передбачають можливість використання різних форм документів, які виконують функції ліцензії. Так, крім власне ліцензій (наприклад, на право користування надрами, на поводження з відходами), застосовуються дозволи (наприклад, на викиди та скиди у довкілля забруднюючих речовин), лісорубні квитки та ордери (на право заготівлі деревини та живиці), лісові квитки (на право побічних лісокористувань) тощо. Проте ці документи, будучи відмінними за формою, виконують однакову функцію — посвідчують право суб'єкта на здійснення певного виду діяльності, що обмежується відповідними умовами та строками. Тому можна говорити про те, що всі вони використовуються в процесі застосування такого правового засобу, як ліцензування.З урахуванням зазначеного екологічне ліцензування — це діяльність уповноважених державних органів та органів місцевого самоврядування, пов 'язана із видачею ліцензій (дозволів) на природокористування або здійснення видів діяльності, що впливають або можуть вплинути на стан довкілля.
Ліцензування можна класифікувати на види, беручи за основу різні критерії. О. Л. Дубовик, наприклад, виділяє види ліцензування за об'єктом, сферою здійснення ліцензування, видами діяльності, назвою документа, суб'єктами користування, джерелами права тощо1.
З практичного погляду найбільше прикладне значення має такий критерій, як види діяльності, які підлягають ліцензуванню. Це підтверджується також тим, що згідно з частиною третьою ст. 14 Господарського кодексу України види діяльності, які підлягають ліцензуванню, визначаються законом. У сфері регулювання екологічних відносин такою діяльністю є та, що: а) пов'язана зі спеціальним використанням природних ресурсів; б) стосується екологічних інтересів особи, держави та суспільства в цілому.
Отже, до першої групи можна віднести: усі види діяльності щодо спеціального використання природних ресурсів: лісокористування, водокористування, надрокористування, користування атмосферним повітрям, об'єктами тваринного та рослинного світу тощо.
До другої групи належать такі види діяльності:
1 Дубовик О. Л. Зкологическое право в вопросах и ответах. — М., 2001. — С. 122-126.255
Розділ VIII. Основні функції державного управління в галузі охорони ...
пов'язані з потенційною небезпекою для здоров'я людей. До
таких видів діяльності згідно зі ст. 13 Закону України «Про забез
печення санітарного та епідемічного благополуччя населення»
віднесено: виробництво, переробку та реалізацію харчових про
дуктів та добавок; медикаментів, медичних імунобіологічних пре
паратів; предметів гігієни та санітари; косметично-парфюмерних
виробів; алкогольних напоїв та тютюнових.виробів; товарів побу
тової хімії; а також комунально-побутове та медичне обслуговуван
ня населення; виховання та навчання дітей і підлітків, будь-які ро
боти з біологічними агентами та хімічними речовинами, джерела
ми іонізуючих та неіонізуючих випромінювань і радіоактивними
речовинами.пов'язані з виробництвом, зберіганням, транспортуванням та
реалізацією пестицидів і агрохімікатів (ст. 9 Закону України «Про
пестициди та агрохімікати»);діяльність у сфері використання ядерної енергії та поводжен
ня з радіоактивними відходами (ст. 11 Закону України «Про пово
дження з радіоактивними відходами»);діяльність у сфері централізованого водопостачання та во-
довідведення (ст. 16 Закону України «Про питну воду та питне во
допостачання»)діяльність у сфері поводження з відходами (ст. 17 Закону Ук
раїни «Про відходи») тощо.Дещо детальніше спинимось на характеристиці ліцензування у сфері здійснення спеціального природокористування. Згідно зі ст. 38 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» обов'язковою умовою здійснення спеціального використання природних ресурсів є наявність спеціальних дозволів, зареєстрованих у встановленому порядку. Загальні вимоги щодо порядку видачі дозволів на здійснення спеціального природокористування визначаються Положенням про порядок видачі дозволів на спеціальне використання природних ресурсів, яке було затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 10 серпня 1992 р. і неодноразово змінювалось та доповнювалось.
Положення регулює порядок видачі дозволів на спеціальне використання таких природних ресурсів, як: природні ресурси континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони; тварини, в тому числі риби, водні безхребетні та морські ссавці, які перебувають у стані природної волі, а також інші об'єкти тваринно-
256
§ 6. Екологічне ліцензування
го світу, віднесені до природних ресурсів загальнодержавного значення; природні ресурси в межах території та об'єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення; види тварин і рослин, занесені до Червоної книги України; корисні копалини, за винятком загальнопоширених; природні ресурси місцевого значення; природні рослинні угруповання, занесені до Зеленої книги України. Особливості отримання таких дозволів щодо окремих природних ресурсів конкретизуються у природоресурсному законодавстві.Водні ресурси. Згідно зі ст. 49 Водного кодексу України спеціальне водокористування здійснюється на підставі дозволу, в якому обов'язково визначаються ліміти забору, використання води та скидання забруднюючих речовин, а також зазначається його термін дії. Видача таких дозволів здійснюється згідно із Порядком погодження та видачі дозволів на спеціальне водокористування, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 р. Який орган видаватиме такий дозвіл, залежить від виду водних об'єктів. Так, за використання водних об'єктів загальнодержавного значення дозволи видаються територіальними органами Мінприроди України; у разі використання водних об'єктів місцевого значення — органами місцевого самоврядування.
Без оформлення спеціального дозволу можна здійснювати використання водних ресурсів для потреб гідроенергетики, водного та повітряного транспорту.
Лісові та рослинні ресурси. Використання лісових ресурсів у порядку спеціального природокористування здійснюється також на підставі спеціальних дозволів, про що говориться у ст. 51 Лісового кодексу України. У даній сфері застосовуються два види дозволів: лісорубний квиток (ордер) та лісовий квиток. Видача таких дозволів здійснюється відповідно до Інструкції про порядок видачі дозволів на спеціальне використання лісових ресурсів, затвердженої наказом Мінприроди України від 31 березня 1993 р. Згідно з п. 2 цієї Інструкції лісорубний квиток (ордер) видається на заготівлю деревини при рубках головного користування та лісовідновних рубках та заготівлю живиці, а також на проведення рубок догляду за лісом, санітарних та інших рубок, що здійснюються під час лісогосподарських заходів. У п. З Інструкції зазначається, що лісовий квиток видається на здійснення побічних лісокористувань (наприклад, сінокосіння, розміщення пасік, заготівля лікарських рослин та технічної сировини та ін.)
9 5-2оо 257
Розділ VIII. Основні функції державного управління в галузі охорони ...
Спеціальне використання рослинних ресурсів також має здійснюватися на підставі спеціальних дозволів, на що вказує ст. 10 Закону України «Про рослинний світ». Зокрема, необхідним є наявність спеціального дозволу при збиранні лікарських рослин, квітів, ягід, плодів, горіхів, насіння, грибів, лісової підстилки, очерету тощо. Видача дозволів на спеціальне використання рослинних ресурсів здійснюється в межах лімітів їх використання.Надра. Згідно зі ст. 16 Кодексу України про надра діяльність у сфері користування надрами підлягає ліцензуванню, що являє собою єдиний порядок надання спеціальних дозволів (ліцензій) на користування ділянкою надр із визначеною метою.
На виконання ст. 16 Кодексу України про надра було розроблено Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами, затверджений постановою Кабінету Міністрів від 2 жовтня 2003 р. Він передбачає, що ліцензуванню підлягає діяльність із користування ділянками надр з метою: геологічного вивчення надр, у тому числі дослідно-промислова розробка родовищ корисних копалин загальнодержавного значення; видобування корисних копалин (промислова розробка родовищ); будівництва та експлуатації підземних споруд, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин, у тому числі споруд для підземного зберігання нафти, газу та інших речовин і матеріалів, захоронення шкідливих речовин і відходів виробництва, скидання стічних і супутніх вод; створення геологічних територій та об'єктів, які мають важливе наукове, культурне, рекреаційно-оздоровче значення; задоволення інших потреб.
Видає спеціальні дозволи на користування ділянками надр Держ-комприродресурсів України. Видача таких дозволів здійснюється за умови їх обов'язкового погодження із Мінприроди України. Особи, які звертаються з клопотанням про отримання такого дозволу також повинні узгодити питання про надання ліцензії на користування надрами з органами місцевого самоврядування, а у разі потреби — з іншими заінтересованими міністерствами і відомствами.
На кожний вид діяльності щодо користування надрами в межах конкретної ділянки видається окрема ліцензія. Користувач надр, який отримав ліцензію, має розпочати діяльність, пов'язану з користуванням надрами, протягом двох років починаючи від дати видачі ліцензії.
Тваринний світ. Згідно зі ст. 17 Закону України «Про тваринний світ» спеціальне використання об'єктів тваринного світу
258
§ 6. Екологічне ліцензування
здійснюється лише за наявності відповідних дозволів. Наприклад, такий вид спеціального користування об'єктами тваринного світу, як полювання може здійснюватися за умови отримання в установленому порядку дозволу на добування мисливських тварин та інші документи, що засвідчують право на полювання. Таким дозволом може бути ліцензія на добування мисливських тварин або відстрільна картка (ст. 23 Закону України «Про тваринний світ», статті 14, 17 Закону України «Про мисливське господарство та полювання»). Дані документи видаються залежно від виду тварин, щодо яких здійснюватиметься полювання.Ліцензії видаються мисливцям користувачем мисливських угідь, який отримує їх у спеціально уповноваженому центральному органі виконавчої влади у галузі мисливського господарства та полювання або визначеному ним органі. Відстрільні картки видаються мисливцям користувачем мисливських угідь. Ліцензії та відстрільні картки видаються мисливцям із зазначенням у них терміну та місця здійснення полювання з урахуванням лімітів добування мисливських тварин та пропускної спроможності мисливських угідь.
Також необхідним є наявність спеціального дозволу на такий вид спеціального користування об'єктами тваринного світу, як розведення у напіввільних умовах чи в неволі видів тварин, які занесені до Червоної книги України. Видає такий дозвіл Мінприроди України.
Атмосферне повітря. Важливим є здійснення ліцензування у сфері охорони атмосферного повітря при здійсненні різних видів господарської діяльності, а також при викидах забруднюючих речовин у довкілля.
У сфері охорони атмосферного повітря підлягають ліцензуванню такі види діяльності:
— викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами дозволяється здійснювати лише після отримання відповідного дозволу (ст. 11 Закону України «Про охорону атмосферного повітря»). Такий дозвіл видається територіальним органом Мінприроди України за умови його обов'язкового погодження із територіальним органом МОЗ України. Законодавством встановлені певні умови, дотримання яких є обов'язковою вимогою при наданні такого дозволу. До них належать: непереви-щення протягом терміну їх дії встановлених нормативів екологічної безпеки; неперевищення нормативів допустимих викидів
259
Розділ VIII. Основні функції державного управління в галузі охорони ...
забруднюючих речовин стаціонарних джерел; дотримання вимог щодо технологічних процесів у частині обмеження викидів забруднюючих речовин;— діяльність, спрямована на штучні зміни стану атмосфери та атмосферних явищ у господарських цілях. Суб'єкти, що планують здійснювати таку діяльність, повинні отримати дозвіл Мінприроди України, який погоджено із МОЗ України та місцевими органами виконавчої влади й органами місцевого самоврядування.
Таким чином, учасниками екологічного ліцензування є, з одного боку, фізичні та юридичні особи, які планують здійснювати спеціальне використання природних ресурсів або іншу діяльність, що може впливати на стан довкілля та здоров'я людини; а з іншого — державні органи, уповноважені видавати відповідні документи.
Процедура ліцензування передбачає проходження кількох етапів: а) подання заявником клопотання (заяви) та інших необ-хіднихи документів до відповідного органу; б) реєстрація та розгляд уповноваженим органом поданих документів; в) прийняття рішення про видачу або про відмову у видачі ліцензії (дозволу).
У процесі здійснення ліцензованої діяльності орган, який видав відповідний дозвіл, за наявності достатніх підстав може призупинити його дію або анулювати ліцензію. Такими загальними підставами можуть бути: заява власника ліцензії; порушення ліцензіатом умов ліцензії; виявлення недостовірних даних у документах, поданих для отримання ліцензії; припинення існування суб'єкта ведення ліцензованої діяльності.
Ліцензія видається найчастіше на визначений строк. Термін її дії залежить від виду діяльності і може бути за необхідності продовжений у порядку, визначеному законодавством. На кожний вид діяльності видається окремий дозвіл. При цьому законодавством заборонено передавати його іншому суб'єкту господарювання.
За отримання ліцензії (дозволу) справляється відповідна плата. Розмір плати вираховується із урахуванням витрат, пов'язаних із видачею дозволу. Порядок визначення розміру плати встановлюється у відповідних порядках та інструкціях, що регулюють ліцензування окремих видів діяльності. Ліцензія видається заявнику після надання ним документа, який підтверджує її оплату.
260
§ 7. Екологічне інформаційне забезпечення
# 7. Екологічне інформаційне забезпеченняЕкологічне інформаційне забезпечення в юридичній літературі розглядається, по-перше, як засіб забезпечення права громадян на екологічну інформацію; по-друге, як засіб забезпечення екологічної безпеки та, по-третє, як відповідний напрям державного управління щодо реалізації державою своєї національної екологічної політики.
Як засіб забезпечення права громадян на екологічну інформацію екологічне інформаційне забезпечення спрямоване на гарантування доступу до наявних відкритих, повних і достовірних відомостей про події, явища, предмети, факти, процеси у сфері використання, відтворення природних ресурсів, природних комплексів і ландшафтів, природно-соціальних умов і процесів, екологічних систем, антропогенних комплексів, охорони довкілля, забезпечення екологічної безпеки. Такий засіб дає змогу громадянам реалізувати своє конституційне право щодо вільного збору, одержання, узагальнення, поширення будь-якої інформації у будь-який спосіб.
У межах механізму правового забезпечення екологічної безпеки екологічне інформаційне забезпечення належить до організаційно-превентивних заходів, у межах яких здійснюється систематичне інформування державних органів про екологічний стан в Україні або ж в окремому регіоні, про стан захворюваності населення, природні і техногенні катастрофи та аварії тощо.
Функція екологічного інформаційного забезпечення, закріплена у ст. 25 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», випливає зі змісту інших його статей, Конституції України, встановлюється положеннями Орхуської конвенції ООН про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються навколишнього природного середовища (Данія, м. Орхус, 1998 р.), ратифікованою Україною, та визначається як урегульована екологічним законодавством діяльність спеціально уповноважених органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, діяльність яких може негативно впливати або впливає на стан навколишнього природного середовища, життя і здоров 'я людей щодо подання, збору, обробки, узагальнення та оприлюднення відомостей про екологічну, в тому числі радіаційну обстановку, та стан захворюваності населення.
261
Розділ VIII. Основні функщї державного управління в галузі охорони ...
Екологічне інформаційне забезпечення включає в себе сукупність засобів, спрямованих на: а) збір необхідної інформації як об'єкта гарантування; б) додержання процедури обробки інформації, яка завершується її підготовкою до використання; в) розподіл або надання інформації можливим користувачам; г) використання інформації, враховуючи оцінку її якості та повноти, або ж прийняття важливих екологічно значущих рішень на підставі офіційної та іншої інформації.Основною гарантією при цьому виступає ціла система норм законодавства міжгалузевого характеру, які дають змогу регулювати специфічні еколого-інформаційні суспільні відносини. Крім загальних положень Конституції України, Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», такі відносини регулюються положеннями Закону України «Про інформацію», Основами законодавства України про охорону здоров'я, законами України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку», «Про відходи», «Про екологічну експертизу», «Про захист прав споживачів», «Про якість та безпеку харчових продуктів і продовольчої сировини», «Про об'єкти підвищеної небезпеки», «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій природного та техногенного характеру», «Про зону надзвичайної екологічної ситуації», «Про звернення громадян» та ін. На забезпечення такого інформування спрямовано законодавство України про статистику, про друковані засоби інформації (пресу), про телебачення і радіомовлення, про висвітлення діяльності органів державної влади, місцевого самоврядування в засобах масової інформації тощо.
Збір екологічної інформації здійснюється у процесі багатьох сфер діяльності. Так, з метою забезпечення збору, обробки, збереження та аналізу інформації про стан навколишнього природного середовища, прогнозування його змін та розробки науково обгрунтованих рекомендацій для прийняття ефективних управлінських рішень в Україні створюється система державного моніторингу навколишнього природного середовища. Відповідно до земельного, водного, надрового, лісового, іншого природоресурсного та природоохоронного законодавства для обліку кількісних, якісних та інших характеристик природних ресурсів, обсягу, характеру та режиму їх використання ведуться державні та регіональні кадастри природних ресурсів. Державному обліку підлягають також об'єкти, що шкідливо впливають на стан навколишнього природного сере-
262
§ 7. Екологічне інформаційне забезпечення
довища. У межах своїх зобов'язань підприємства, установи, організації, які використовують природні ресурси, здійснюють негативні впливи на стан навколишнього природного середовища, проводять первинний облік у галузі охорони навколишнього природного середовища, здійснюють збір, обробку і безоплатне подання відповідним державним органам, що ведуть державні реєстри, зведену статистичну звітність про обсяги викидів, скидів забруднюючих речовин, використання природних ресурсів та іншу інформацію, відомості про ведення екологічних паспортів тощо.Екологічна інформація набувається також у межах здійснення екологічного контролю, проведення різних форм екологічної експертизи, включаючи попередні процедури оцінки впливу запланованої діяльності на стан навколишнього природного середовища. При цьому важлива роль належить метрологічному контролю, у межах якого забезпечується єдність вимірювань у галузі охорони навколишнього природного середовища.
Основними джерелами екологічної інформації є:
дані моніторингу довкілля;
кадастрів природних ресурсів; реєстри (потенційно небезпеч
них матеріалів, речовин, продуктів, в тому числі небезпечних
відходів, хімічних, токсичних, радіоактивних та інших речовин);автоматизовані бази даних; архіви; довідки, що видаються
уповноваженими органами державної влади, органами місцевого
самоврядування, громадськими організаціями, окремими посадо
вими особами.Джерелами екологічної інформації можуть також бути: нормативно-правові акти, які забезпечують регулювання еколого-право-вих відносин або реалізація яких може впливати на стан навколишнього природного середовища; документи з питань екологічної політики, плани, програми та проекти у сфері охорони навколишнього природного середовища; міжнародні угоди в цій сфері та стан їх виконання; дані державного статистичного обліку і звітності, які ведуться органами Держкомстату; екологічні паспорти підприємств, які розробляються ними відповідно до вимог державного стандарту; декларації промислової безпеки, передбачені Законом України «Про об'єкти підвищеної небезпеки»; звіти про дотримання вимог природоохоронного законодавства, в тому числі про притягнення винних осіб до відповідальності; повідомлення наукових, науково-дослідних закладів; повідомлення засобів масової інформації; інші джерела інформації.
263
Розділ VIII. Основні функції державного управління в галузі охорони ...
Відтак функція екологічного інформаційного забезпечення має комплексний характер, оскільки забезпечує суспільство полівидовою екологічною інформацією, визначеною у ст. 25 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища». Комплексний характер цієї функції полягає також у здійсненні її цілою низкою спеціально уповноважених державних органів управління і контролю у різних сферах суспільного життя, місцевого самоврядування, громадських організацій, засобів масової інформації тощо.Так, до повноважень Міністерства охорони навколишнього природного середовища України, визначених ст. 20 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», належить організація моніторингу навколишнього природного середовища, створення і забезпечення роботи мережі загальнодержавної екологічної автоматизованої інформаційно-аналітичної системи забезпечення доступу до екологічної інформації, положення про яку затверджується Кабінетом Міністрів України, встановлення порядку надання інформації про стан навколишнього природного середовища, встановлення порядку організації та проведення публічних слухань або відкритих засідань з питань впливу запланованої діяльності на навколишнє природне середовище. Органи міністерства збирають екологічну інформацію також у процесі здійснення державного контролю в цій галузі, видачі дозволів на захоронення (складування) відходів, викидів шкідливих речовин у навколишнє природне середовище, шляхом здійснення державних екологічних експертиз у межах, визначених Законом України «Про екологічну експертизу» тощо. У складі Мінприроди України діє урядовий орган державного управління — Держгідромет, що забезпечує суспільство специфічним видом інформації — про стан та прогнозовані зміни гідрометеорологічних умов, про небезпечні та стихійні гідрометеорологічні явища.
МОЗ України у межах повноважень, визначених Законом України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення», покликане надавати інформацію про стан здоров'я населення, вплив на нього біологічних, хімічних, фізичних, соціальних та інших факторів стану навколишнього природного середовища.
Такі державні органи, як Держкомприродресурсів України, Держкомзем України, Держкомлісгосп України, Держводгосп України, Мінагрополітики України у межах своїх повноважень що-
264
§ 7. Екологічне інформаційне забезпечення
до ведення природоресурсних кадастрів, моніторингу довкілля забезпечують інформацією про кількісні, якісні показники земель, надр, вод, лісів і рослинного світу, тваринного світу, в тому числі залишкові кількісні показники пестицидів, агрохімікатів, важких металів у грунті, воді, рослинах тощо.Державний комітет України з питань технічного регулювання та споживчої політики відповідно до повноважень, визначених законодавством про стандартизацію, метрологію, сертифікацію, захист прав споживачів, підтвердження відповідності, управління якістю забезпечує даними про проведення державної політики у цій сфері.
МНС України та Державний комітет цивільного захисту України згідно з законодавством забезпечують відомостями про випадки надзвичайних ситуацій природного та техногенного характеру, їх причини та про результати ліквідації таких негативних явищ.
Згідно з компетенцією спеціально уповноважені органи державної виконавчої влади вправі обмінюватися такою інформацією, вимагати її від підприємств, установ, організацій у порядку, визначеному законодавством.
Відповідні повноваження у сфері екологічного інформаційного забезпечення мають місцеві ради, їх виконавчі та розпорядчі органи. Так, відповідно до законодавства такі органи на своїй території і в межах своєї компетенції забезпечують систематичне та оперативне інформування населення, підприємств, установ, організацій та громадян про стан навколишнього природного середовища, захворюваності населення, функціонування місцевих екологічних автоматизованих інформаційно-аналітичних систем.
Підприємства, установи та організації, діяльність яких може негативно впливати або впливає на стан навколишнього природного середовища, життя і здоров'я людей також зобов'язані забезпечувати вільний доступ населення до екологічної інформації шляхом допуску їх до відкритих списків, реєстрів, архівів, інших джерел, систематичного інформування про істотні зміни стану довкілля на прилеглій території, негайного інформування населення про аварії, катастрофи та про заходи, що вживаються з метою локалізації та ліквідації їх наслідків.
Формами екологічного інформаційного забезпечення є:
— підготовка спеціально уповноваженими центральними органами виконавчої влади і подання на розгляд Верховної Ради України щорічної Національної доповіді про стан навколишнього
265
Розділ VIII. Основні функції державного управління в галузі охорони ...
природного середовища в Україні, а після її розгляду Верховною Радою України — опублікування окремим виданням та розміщення в системі Інтернет;
щорічне інформування Радою міністрів Автономної Респуб
ліки Крим, обласними державними адміністраціями, Київською та
Севастопольською міськими державними адміністраціями відпо
відних рад та населення про стан навколишнього природного сере
довища відповідних територій;систематичне інформування населення через засоби масової
інформації про стан навколишнього природного середовища, ди
наміку його змін, джерела забруднення, розміщення відходів чи
іншої зміни навколишнього природного середовища, характер
впливу екологічних факторів на здоров'я людей;негайне інформування про надзвичайні екологічні ситуації;
— передача інформації, отриманої в результаті проведення
моніторингу довкілля, каналами інформаційних зв'язків органам,
уповноваженим приймати рішення щодо отриманої інформації;— забезпечення вільного доступу до екологічної інформації, яка
не становить державної таємниці й міститься у списках, реєстрах,
архівах та інших джерелах.Заборона засекречувати екологічну інформацію встановлена Конституцією України (частина друга ст. 50). Закон України «Про державну таємницю» не відносить до державної таємниці інформацію: про стан довкілля, про якість харчових продуктів і предметів побуту; про аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні події, які сталися або можуть статися і загрожують безпеці громадян; про стан здоров'я населення, його життєвий рівень, включаючи харчування, одяг, житло, медичне обслуговування та соціальне забезпечення, а також про соціально-демографічні показники, стан правопорядку, освіти і культури населення та ін.
Кабінет Міністрів України своєю постановою від 9 серпня 1993 р. визначив Перелік відомостей, які не становлять комерційну таємницю, та відніс до цього переліку інформацію про забруднення навколишнього природного середовища, про реалізацію продукції, яка спричиняє шкоду здоров'ю.
Важливими засобами гарантування екологічного інформування є визначені в законодавстві процедури в цій сфері. Відповідну роль у становленні екологічного інформаційного забезпечення відіграла постанова Ради Міністрів УРСР від 28 квітня 1990 р. «Про затверд-
266
§ 7. Екологічне інформаційне забезпечення
ження Порядку і періодичності обнародування відомостей про екологічну, в тому числі радіаційну, обстановку та стан захворюваності населення», в якій визначалася система державних органів управління і контролю, підприємства, установи та організації, на яких покладалося зібрання, обробка, узагальнення та обнародування екологічних відомостей, види екологічної інформації, періодичність її збору та подання у порядку статистичної звітності, обробки та узагальнення такої інформації, періодичність її обнародування.За визначеними в законодавстві процедурами здійснюються види діяльності, що забезпечують саме інформування відповідно до Положення про державну систему моніторингу довкілля, Положення про порядки ведення державного земельного, водного, лісового кадастрів тощо.
Національна доповідь про стан навколишнього природного середовища в Україні за рік готується також відповідно до встановленої процедури, визначеної постановою Кабінету Міністрів України від 7 лютого 1992 р., №61 (з наступними змінами та доповненнями).
Загальний порядок звернення з інформаційним запитом визначено Законом України «Про інформацію». Наказом Мінприроди України від 18 грудня 2003 р. затверджене Положення про порядок надання екологічної інформації. Згідно з законодавством інформаційний запит не повинен містити аргументації щодо заінтересованості запитувача, подається у письмовій або електронній формі та має містити не більше трьох питань з однієї екологічної проблеми.
Відповідь на інформаційний запит має бути надана письмово у термін, який не перевищує 30 календарних днів, а в разі якщо обсяги та складність збору запитуваної інформації не виправдовують цей термін, то він може бути продовжений ще на 30 днів, при цьому запитувача попереджають про таке продовження.
Якщо орган не має в своєму розпорядженні відповідної екологічної інформації, він повинен переслати інформаційний запит за належністю до того органу, який володіє такою інформацією, про що повідомляє запитувача.
У запиті про надання екологічної інформації може бути відмовлено з підстав, визначених законодавством. Відмова в задоволенні запиту про надання екологічної інформації може бути оскаржена в установленому порядку.
267
Розділ VIII. Основні функції державного управління в галузі охорони ...
Відповідним засобом екологічного інформаційного забезпечення є встановлення відповідальності в цій сфері. Так, ст. 68 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» встановлює дисциплінарну, адміністративну, цивільну і кримінальну відповідальність за відмову від надання своєчасної, повної та достовірної інформації про стан навколишнього природного середовища, а також про джерела забруднення, приховування випадків аварійного забруднення навколишнього природного середовища або фальсифікацію відомостей про стан екологічної обстановки чи захворюваності населення.У Кодексі України про адміністративні правопорушення закріплено такий склад правопорушення, як відмова від надання чи несвоєчасне надання екологічної інформації (ст. 91), а в Кримінальному кодексі України — склад злочину, який встановлює відповідальність за приховування або перекручення відомостей про екологічний стан або захворюваність населення (ст. 238). Згідно з Цивільним кодексом України, Законом України «Про інформацію» до винних осіб може бути застосовано відшкодування майнової або моральної шкоди.
Рекомендована література
Барбашова Н. Правове забезпечення екологічної безпеки:
роль масштабного фактору // Право України. — 1999. — № 1.Громадська екологічна експертиза в системі права екологічної
безпеки / Е. В. Позняк // Держава і право. Юрид. і політ, науки:
36. наук. пр. — 2002. — Вип. 16. — С. 281—286.Екологічне управління в розвинутих країнах світу в порів
нянні з Україною / В. Р. Лозанський. — X., 2000.Екологічне управління: Навч. посіб. / О. М. Величко,
Д. В. Зеркалов. — К., 2001.Екологічна експертиза: теорія, методологія, практика /
О. Я. Лазор; Укр. акад. держ. упр. при Президентові України,
Львів, регіон, ін-т держ. упр. — Л., 2002.Кравцов С. Стандартизація і нормування в галузі охорони ат
мосферного повітря // Право України. — 1999. — № 4.Краснова М. В. Гарантії реалізації права громадян на еколо-
268
Рекомендована література
гічну інформацію: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук 12.00.06 / Київський національний університет імені Тараса Шевченка. — К., 1997.
Малишева Н. Р., Єрофеєв М. І. Проблеми організації та
функціонування системи екологічного моніторингу в Україні //
Правова держава. Вип. 5. — К., 1994.Малишева Н. Р. Екологічні нормативи // Юридична енцикло
педія: У 6 т. - К., 1999. - Т. 2.
Малишева Н. Р. Екологічні стандарти // Юридична енцикло
педія: У 6 т. - К., 1999. - Т. 2.Плотникова О. Еколого-правові норми в соціальних систе
мах // Право України. — 1999. — № 1.Радик І. Л. Правові проблеми екологічного ліцензування:
Автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.06 / Національна юридич
на академія України ім. Ярослава Мудрого. — X., 2001.Шарапова С. В. Правове забезпечення екологічного моніто
рингу в Україні: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.06 /
Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого. —
X., 2002.Шемшученко Ю. С. Человек и его право на безопасную (здо
ровую) окружающую среду // Государство и право. — 1993. — № 10.Шпомер А. Ліцензування як засіб державного регулювання
господарської діяльності // Право України. — 2004. — № 2. —
С. 55-59.
269
Розділ IX Екологічний контроль
§ 1. Поняття екологічного контролю
Під екологічним контролем розуміють діяльність уповноважених суб'єктів, які здійснюють перевірку додержання і виконання чинного екологічного законодавства. Він є однією з основних функцій управління охороною навколишнього природного середовища і забезпечення раціонального природокористування.
Завдання екологічного контролю сформульовані у ст. 34 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища». Вони полягають у забезпеченні додержання вимог чинного екологічного законодавства всіма державними органами, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форм власності й підпорядкування, а також громадянами.
Екологічний контроль проводиться у формах попереднього і поточного контролю. Попередній контроль здійснюється стосовно різних видів діяльності, які можуть вплинути на стан навколишнього природного середовища (погодження з органами з охорони навколишнього природного середовища проектів будівництва господарських об'єктів, участь представників цих органів у роботі державних приймальних комісій тощо).
Поточний екологічний контроль здійснюється • на стадіях експлуатації об'єктів, які впливають на стан навколишнього природного середовища, у процесі використання природних ресурсів тощо.
Залежно від уповноваженого суб'єкта, який здійснює функції контролю, та сфери його дії екологічний контроль поділяється на види: державний, відомчий, виробничий, громадський. У своїй су-
270
§ 2. Державний екологічний контроль
купності ці види становлять механізм контролю за додержанням екологічного законодавства у будь-якій сфері його дії.? 2. Державний екологічний контроль
Державний екологічний контроль здійснюється в процесі виконання державою своєї екологічної функції. Особливість цього виду контролю полягає в тому, що він є прерогативою відповідних державних органів, які можуть застосовувати у передбачених законом випадках заходи державного примусу.
Державний екологічний контроль проводиться центральними та місцевими органами виконавчої влади, місцевого самоврядування, а також спеціально уповноваженими органами управління в галузі охорони навколишнього природного середовища (органами спеціальної компетенції). Правові засади цього контролю визначаються Конституцією України, екологічним законодавством, нормативними актами, якими регулюється правовий статус відповідних державних органів тощо. Повноваження та порядок здійснення державного екологічного контролю регулюється законами, які регулюють статус відповідних органів, а також спеціальним екологічним законодавством.
Вищі органи державної влади України здійснюють державний екологічний контроль у контексті їх контрольних функцій у цілому. Верховна Рада України, зокрема, контролює стан виконання прийнятих нею законів екологічного характеру через свої комітети і комісії, шляхом проведення парламентських слухань тощо. До цієї ж діяльності залучається і Рахункова палата.
Президент України контролює виконання своїх екологічних указів через відповідну службу Секретаріату Президента України. Відповідні структури діють і у складі Кабінету Міністрів України, які контролюють виконання урядових постанов з питань охорони навколишнього природного середовища і раціонального природокористування.
Місцеві державні адміністрації здійснюють на відповідних територіях державний контроль за використанням та охороною земель, лісів, надр, води, атмосферного повітря, рослинного і тваринного світу та інших природних ресурсів, додержанням санітарних і ветеринарних правил, збиранням, утилізацією і захороненням промис-
271
Розділ IX. Екологічний контроль
лових, побутових та інших відходів, додержанням правил благоустрою (ст. 16 Закону України «Про місцеві державні адміністрації»).До відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить «здійснення контролю за додержанням земельного та природоохоронного законодавства, використанням і охороною земель, природних ресурсів загальнодержавного і місцевого значення, відтворення лісів» (ст. 33 України «Про місцеве самоврядування в Україні»).
Особливе місце в системі державного екологічного контролю займають органи прокуратури. Генеральний прокурор України та підпорядковані йому прокурори здійснюють контрольну функцію в порядку прокурорського нагляду за додержанням законності в екологічній сфері. Форми і методи такого нагляду передбачені Законом України «Про прокуратуру». Відповідно до цього закону органи прокуратури проводять перевірки виконання екологічного законодавства, вносять протести і подання на виявлені правопорушення, звертаються з позовами до судів про відшкодування шкоди, заподіяної в результаті порушення екологічного законодавства, та про припинення екологічно небезпечної діяльності.
Державний екологічний контроль, здійснюваний органами спеціальної компетенції, характеризується тим, що для цих органів відповідна контрольна функція є головною. Контроль у даному випадку є надвідомчим, тобто стосується й тих державних органів, які здійснюють функції відомчого контролю.
Мінприроди України здійснює відповідно до законодавства державний контроль за додержанням правил, нормативів, норм, лімітів, квот у сфері використання та охорони природних ресурсів, вимог екологічної та в межах своєї компетенції радіаційної безпеки, режиму територій та об'єктів природно-заповідного фонду України, у сфері поводження з відходами, а також гідрометеорологічної діяльності.
Мінприроди України та посадові особи з контролю у сфері охорони навколишнього природного середовища та екологічної безпеки мають право:
— застосовувати у випадках, передбачених законодавством, економічні санкції до підприємств, установ та організацій за порушення вимог законодавства, подавати позови про відшкодування збитків і втрат, завданих унаслідок такого порушення, розглядати справи про адміністративні правопорушення;
272
§ 2. Державний екологічний контроль
передавати правоохоронним органам за наявності підстав,
передбачених законодавством, матеріали про виявлені правопору
шення;залучати в установленому порядку спеціалістів центральних і
місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та ор
ганізацій до розгляду питань, що належать до компетенції
міністерства;здійснювати видавничу діяльність з питань, що належать до
сфери його повноважень та функцій;заслуховувати відповідну інформацію посадових осіб цент
ральних і місцевих органів виконавчої влади, а також підприємств,
установ та організацій, давати керівникам підприємств, установ та
організацій обов'язкові для виконання приписи щодо усунення ви
явлених порушень законодавства з питань охорони навколишньо
го природного середовища, екологічної та в межах своєї компе
тенції радіаційної безпеки, заповідної справи, формування
національної екологічної мережі;обстежувати підприємства, установи та організації незалежно
від форми власності, в тому числі військові та оборонні об'єкти,
об'єкти органів внутрішніх справ і Служби безпеки України, з ме
тою перевірки додержання вимог щодо охорони навколишнього
природного середовища і відтворення природних ресурсів, еко
логічної та в межах своєї компетенції радіаційної безпеки;обмежувати, тимчасово забороняти (зупиняти) в установле
ному порядку діяльність підприємств, установ, організацій та
об'єктів незалежно від форми власності або вносити до Кабінету
Міністрів України відповідні подання щодо припинення діяль
ності, якщо вона провадиться з порушенням норм, правил і нор
мативів з охорони навколишнього природного середовища, еко
логічної та в межах своєї компетенції радіаційної безпеки;одержувати в установленому законодавством порядку від цен
тральних і місцевих органів виконавчої влади, Ради міністрів Авто
номної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, під
приємств, установ та організацій, від власників та органів, до сфе
ри управління яких належать ці підприємства, установи та органі
зації, пояснення, довідки, звіти про стан екологічної та в межах
своєї компетенції радіаційної безпеки, повідомлення про аварії та
їх причини, технічну та іншу документацію, а також іншу інформа
цію, необхідну для виконання покладених на міністерство завдань.273
Розділ IX. Екологічний контроль
Мінприроди України здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в його складі урядові органи державного управління, спеціально уповноважений орган виконавчої влади у сфері охорони навколишнього природного середовища в Автономній Республіці Крим, територіальні органи, інспекції, установи та організації, що належать до сфери його управління. Працівники Мінприроди України, які здійснюють державний контроль за додержанням законодавства з питань, що належать до повноважень міністерства, користуються правами, передбаченими законодавством.Держекоінспекція здійснює державний контроль за додержанням вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища та раціонального використання природних ресурсів, екологічну та радіаційну безпеку (крім- об'єктів, підконтрольних Держатомрегулювання).
Здійснюючи свої повноваження, Держекоінспекція контролює:
додержання вимог екологічного законодавства, норм
раціонального природокористування, екологічної та радіаційної
безпеки всіма фізичними та юридичними особами (у тому числі
посадовими особами, громадянами України, особами без грома
дянства, іноземцями);додержання норм, правил і стандартів у сфері охорони навко
лишнього природного середовища, виконання вимог висновків
державної екологічної експертизи, затверджених або погоджених
Мінприроди, лімітів і квот на використання чи добування природ
них ресурсів загальнодержавного значення, викидів і скидів за
бруднюючих речовин у навколишнє природне середовище, якщо
це призводить до забруднення природних ресурсів загальнодержав
ного значення, а також на утворення та розміщення відходів;додержанням вимог екологічної та радіаційної (крім майдан
чиків ядерних установок, об'єктів, призначених для поводження з
радіоактивними відходами, та уранових об'єктів) безпеки, у тому
числі: у процесі проведення наукових, науково-дослідних і
дослідно-конструкторських робіт, впровадження відкриттів, вина
ходів, застосування нової техніки, імпортного устаткування, техно
логій і систем; на військових та оборонних об'єктах,, об'єктах ор
ганів внутрішніх справ, Державного департаменту з питань вико
нання покарань, органів Служби безпеки України та прикордон
них військ у місцях їх постійної дислокації, а також під час пере-274
§ 2. Державний екологічний контроль
дислокації військ та військової техніки автомобільними, повітряними, залізничними і плавучими транспортними засобами, проведення військових навчань, маневрів; у пунктах пропуску через державний кордон і в зоні діяльності митниць призначення та відправлення; у процесі транспортування, зберігання, застосування, утилізації, знищення і знешкодження пестицидів та агрохімі-катів, небезпечних хімічних речовин, виробничих, побутових та інших видів відходів; у зонах спостережень атомних електростанцій, на об'єктах, що використовують джерела іонізуючого випромінювання.Держекоінспекція також координує роботу структурних підрозділів центральних органів виконавчої влади, які здійснюють державний контроль у сфері лісового та мисливського господарства, регулювання земельних відносин, використання та охорони вод і відтворення водних ресурсів, а також урядового органу державного управління з питань рибного господарства.
Держекоінспекція готує і подає пропозиції Мінприроди про скасування виданих дозволів на захоронення (складування) промислових, побутових та інших відходів, викидів шкідливих речовин у навколишнє природне середовище, на спеціальне використання природних ресурсів у разі порушення виконання умов цих дозволів.
Держекоінспекція за дорученням Мінприроди бере участь і в міжнародному співробітництві в сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання природних ресурсів, екологічної та радіаційної безпеки, зокрема, здійснює контроль за виконанням міждержавних програм і вимог міжнародних договорів України щодо охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання природних ресурсів, екологічної та радіаційної безпеки в межах наданих повноважень.
Державні інспектори екологічної інспекції в межах своєї компетенції мають право:
— обстежувати в установленому порядку підприємства, установи та організації незалежно від форми власності і господарювання, військові та оборонні об'єкти, об'єкти органів внутрішніх справ, Державного департаменту з питань виконання покарань і Служби безпеки України та прикордонних військ у місцях їх постійної дислокації, проведення військових навчань, маневрів, а також під час передислокації військ та військової техніки автомобільними, повітряними, залізничними і плавучими транспортними засобами з ме-
275
Розділ IX. Екологічний контроль
тою перевірки додержання ними вимог щодо охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання і відтворення природних ресурсів, екологічної та радіаційної безпеки;
обмежувати чи зупиняти (тимчасово) діяльність підприємств,
установ, організацій та об'єктів незалежно від форми власності і
господарювання (в тому числі будівництво, реконструкцію та роз
ширення об'єктів) і подавати Мінприроди пропозиції щодо припи
нення в установленому порядку діяльності у разі порушенням ни
ми законодавства про охорону навколишнього природного середо
вища, за винятком суб'єктів підприємницької діяльності (інвес
торів), що провадять свою діяльність відповідно до законодавства
про угоди щодо розподілу продукції;опломбовувати приміщення, устаткування та апаратуру
підприємств, установ, організацій та об'єктів, стосовно яких було
прийняте в установленому порядку рішення про обмеження, зупи
нення (тимчасове) їх діяльності;перевіряти документи на право спеціального використання
природних ресурсів (ліцензії, дозволи, лісорубні квитки тощо);складати акти перевірок і протоколи про адміністративні пра
вопорушення та розглядати справи про адміністративні правопору
шення у сфері охорони навколишнього природного середовища,
використання природних ресурсів, екологічної та радіаційної без
пеки;давати обов'язкові для виконання приписи з питань, що на
лежать до її повноважень;у разі неможливості встановлення особи порушника під час
складання протоколу про адміністративне правопорушення на
місці вчинення правопорушення доставляти осіб, які порушили
вимоги законодавства про охорону навколишнього природного се
редовища, до органів місцевого самоврядування, органів внутріш
ніх справ і штабів громадського формування з охорони громадсь
кого порядку і державного кордону;подавати позови до підприємств, установ та організацій неза
лежно від форми власності й господарювання" та пред'являти пре
тензії про відшкодування збитків, заподіяних унаслідок порушен
ня ними вимог природоохоронного законодавства;передавати до прокуратури, органів досудового слідства та
дізнання матеріали про виявлені факти правопорушення, в яких є
ознаки злочину;276
§ 2. Державний екологічний контроль
одержувати в установленому законодавством порядку від
центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів Авто
номної Республіки Крим, місцевого самоврядування, підприємств,
установ та організацій незалежно від форми власності й господа
рювання довідкові та інформаційні матеріали про стан екологічної
та радіаційної безпеки, повідомлення про аварії та їх причини,
технічну та іншу документацію, а також інформацію, необхідну для
виконання покладених на неї завдань;залучати спеціалістів органів виконавчої влади, підприємств,
установ та організацій, у тому числі громадських (за погодженням
з їх керівниками), для вирішення питань щодо участі в проведенні
перевірок виконання заходів з охорони навколишнього природно
го середовища, раціонального використання природних ресурсів,
екологічної та радіаційної безпеки;зупиняти або забороняти проведення робіт на територіях за
повідників, національних природних парків, інших територіях та
об'єктах природно-заповідного фонду, не передбачених
відповідним режимом;зупиняти транспортні (в тому числі плавучі) засоби та прово
дити огляд речей, транспортних (у тому числі плавучих) засобів,
знарядь добування об'єктів рослинного та тваринного світу на
місцях їх добування, зберігання, перероблення і реалізації;вилучати в установленому порядку в осіб, які порушили за
конодавство про охорону навколишнього природного середовища,
знаряддя добування об'єктів рослинного та тваринного світу,
транспортні (в тому числі плавучі) засоби, обладнання і предмети,
Що були знаряддям незаконного добування об'єктів рослинного та
тваринного світу, незаконно добуті природні ресурси і продукцію,
що з них вироблена, а також відповідні документи (ліцензії, дозво
ли, лісорубні квитки тощо);викликати громадян, у тому числі посадових осіб, для одер
жання від них усних або письмових пояснень у зв'язку з порушен
ням ними вимог законодавства про охорону навколишнього при
родного середовища, раціональне використання природних ре
сурсів, екологічну і радіаційну безпеку;проводити фотографування, здійснювати звукозапис, кіно- і
відеозйомку як допоміжний засіб для запобігання та розкриття
екологічних правопорушень;277
Розділ IX. Екологічний контроль
призначати в установленому порядку громадських інспек
торів з охорони довкілля та видавати їм посвідчення затверджено
го Мінприроди зразка;оглядати в пунктах пропуску через державний кордон, на
митницях усі види транспортних засобів, у тому числі літаки, ко
раблі, інші плавучі засоби, в порядку, визначеному законодавст
вом, з метою виявлення екологічно небезпечних і заборонених до
вивезення з України та ввезення в Україну вантажів;робити запити та подавати пропозиції до Мінприроди щодо
фінансування природоохоронних заходів, у тому числі за рахунок
коштів Державного фонду охорони навколишнього природного
середовища;виконувати за дорученням Мінприроди функцію замовника
під час здійснення закупівлі товарів, робіт і послуг за державні
кошти;використовувати за погодженням з органами МВС спеціальні
транспортні засоби, які мають кольорографічне забарвлення та на
пис з емблемою;скликати в установленому порядку наради з питань, які на
лежать до її компетенції.Держекоінспекція видає накази організаційно-розпорядчого характеру, які обов'язкові для виконання, їй також підвідомчі справи про адміністративні правопорушення в сфері охорони навколишнього природного середовища. Накази державних інспекторів можуть бути оскаржені у порядку підлеглості вищому державному інспектору, а також у судовому порядку. ?
Крім цієї інспекції, у складі Мінприроди України діють Державна служба заповідної справи, на яку покладений державний контроль за додержанням режиму територій та об'єктів природно-заповідного фонду, збереженням біологічного та ландшафтного різноманіття на відповідних територіях, та Держлісінспекція, яка здійснює контроль за додержанням лісового законодавства.
Держлісінспекція відповідно до Положення про неї організовує та здійснює державний контроль за охороною,'захистом, використанням та відтворенням лісів, у тому числі в межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду незалежно від їх підпорядкування, полезахисних та інших захисних лісових смуг і лісів у межах населених пунктів, зокрема: вимог законодавства у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів центральними і
278
§ 2. Державний екологічний контроль
місцевими органами виконавчої влади, місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами і організаціями, громадянами; правил, нормативів, стандартів, вимог висновків державної екологічної експертизи у сфері використання та охорони лісів; вимог щодо заготівлі деревини згідно із затвердженими в установленому порядку щорічним розміром лісосічного фонду та розрахунковою лісосікою; сезонних строків початку і закінчення заготівлі другорядних лісових матеріалів, здійснення побічних лісових користувань.
Здійснюючи функції контролю, Держлісінспекція має право:
обстежувати в установленому порядку підприємства, установи
і організації з метою перевірки додержання ними вимог законодав
ства у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів;обмежувати чи тимчасово припиняти в установленому поряд
ку діяльність підприємств, установ і організацій та експлуатацію
об'єктів (у тому числі будівництво, реконструкцію та розширення
об'єктів) і подавати до Мінприроди України пропозиції щодо при
пинення діяльності цих підприємств, установ і організацій у разі
порушення вимог законодавства у сфері охорони, захисту, викори
стання та відтворення лісів, за винятком суб'єктів підприємниць
кої діяльності (інвесторів), що провадять свою діяльність відпо
відно до законодавства про угоди щодо розподілу продукції;перевіряти документи на право спеціального використання
лісових ресурсів (дозволи, лісорубні квитки тощо);складати акти перевірки і протоколи про адміністративні пра
вопорушення у сфері охорони, захисту, використання та відтворен
ня лісів у межах повноважень, визначених законом;давати обов'язкові для виконання приписи з питань, що на
лежать до її повноважень;доставляти осіб, які вчинили порушення вимог законодавст
ва у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів, до
органів внутрішніх справ або виконавчих органів сільських, селищ
них рад, якщо особу порушника не може бути встановлено на місці
вчинення порушення;вживати в установленому порядку заходів досудового врегу
лювання спорів та звертатися до суду з питань відшкодування
збитків, заподіяних внаслідок порушення вимог законодавства у
сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів;279
Розділ IX. Екологічний контроль
передавати до прокуратури, органів досудового слідства та
органів дізнання матеріали про діяння, в яких вбачаються ознаки
злочину;вилучати в установленому порядку в осіб, які порушили ви
моги законодавства у сфері охорони, захисту, використання та
відтворення лісів, знаряддя добування лісових ресурсів, транс
портні (в тому числі плавучі) засоби, обладнання і предмети, що є
знаряддям незаконного добування лісових ресурсів, незаконно
добуті лісові ресурси і продукцію, що з них вироблена, а також
відповідні документи (дозволи, лісорубні квитки тощо);тимчасово припиняти проведення робіт на територіях запо
відників, національних природних парків, інших територіях та
об'єктах природно-заповідного фонду, що знаходяться в межах
лісового фонду, у разі порушення вимог лісового законодавства;викликати громадян для одержання усних або письмових по
яснень у зв'язку з порушенням ними вимог законодавства у сфері
охорони, захисту, використання та відтворення лісів;здійснювати відповідно до закону фотографування, звукоза
пис, кіно- і відеозйомку як допоміжний засіб для запобігання та
розкриття порушень вимог законодавства у сфері охорони, захис
ту, використання та відтворення лісів;призначати в установленому порядку громадських інспек
торів з охорони лісів та видавати їм посвідчення затвердженого
Мінприроди України зразка.Функції державного екологічного контролю у відповідних регіонах здійснюють також спеціальні підрозділи Мінприроди України Державна екологічна інспекція Азовського моря (Положення про Державну інспекцію Азовського моря Міністерства охорони навколишнього природного середовища України затверджено наказом Мінприроди України від 23 лютого 2004 р.), Державна Азово-Чор-номорська екологічна інспекція (Положення про Державну Азово-Чорноморську інспекцію Міністерства охорони навколишнього природного середовища України затверджено наказом Мінприроди України від 23 лютого 2004 р.) (діє на території від міста Ска-довська (включно) до міста Генічеська (включно) Херсонської області навколо Кримського півострова), Державна екологічна інспекція з охорони довкілля Північно-Західного регіону Чорного моря (Положення про Державну інспекцію з охорони довкілля Північно-Західного регіону Чорного моря Міністерства охорони
280
§ 2. Державний екологічний контроль
навколишнього природного середовища України затверджено наказом Мінприроди України від 27 липня 2004 р.) (діє на території від західного кордону України по р. Дунай до міста Скадовська Херсонської області).Крім того, Мінприроди (відповідно до Указу Президента України від 20.04. 2005 р. «Про Міністерство охорони навколишнього природного середовища України») здійснює державний контроль за геологічним вивченням надр, забезпеченням здійснення державного геодезичного нагляду за топографо-геодезичною і картографічною діяльністю, бере участь у здійсненні державного контролю та нагляду за охороною та використанням надр. Відповідно до Положення до його відання віднесено, зокрема, державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль), топографо-геодезичною, картографічною діяльністю (державний геодезичний нагляд), виконанням програм у цих сферах, повнотою геологічного вивчення надр, своєчасністю і правильністю державної реєстрації робіт з геологічного вивчення надр, наявністю спеціальних дозволів, виконанням передбачених ними умов, а також ліцензій на провадження певних видів господарської діяльності, додержанням під час дослідно-промислової експлуатації родовищ корисних копалин технологій, які забезпечують необхідне їх вивчення і виключають можливість пошкодження родовищ, виконанням рекомендацій державної експертизи з оцінки запасів корисних копалин, збереженням розвідувальних гірничих виробок і свердловин, а також геологічної документації, зразків порід, дублікатів проб, що можуть бути використані для подальшого вивчення надр, додержанням вимог законодавства про надра, а також проектів, стандартів, норм, правил, інших нормативних документів з геологічного вивчення надр, у тому числі під час експлуатації родовищ корисних копалин, топографо-геодезичної та картографічної діяльності; бере участь у здійсненні державного контролю та нагляду за охороною та раціональним використанням надр.
Держкомзем України в межах своїх повноважень здійснює державний контроль за додержанням земельного законодавства, в тому числі встановленого порядку вилучення і надання земельних Ділянок, режиму використання земельних ділянок відповідно до їх Цільового призначення та умов надання, власниками земельних Ділянок і землекористувачами; за цільовим використанням коштів,
281
Розділ IX. Екологічний контроль
що надходять відповідно до законодавства України у порядку відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва.Держводгосп України відповідно до покладених на нього повноважень здійснює контроль за додержанням режиму роботи водосховищ комплексного призначення, водогосподарських систем і каналів, використання прибережних захисних смуг, достовірністю державного обліку водокористування, технічним станом гідротехнічних споруд, які належать підприємствам, установам, організаціям, що перебувають у сфері його управління.
Відповідно до Положення про здійснення органами Держводгоспу України контролю за охороною, раціональним використанням та відтворенням водних ресурсів, затвердженого наказом Держводгоспу України від 29 січня 2001 р., контроль здійснюється за: забезпеченням права державної власності на води; наявністю та станом водоохоронних споруд та обладнання; веденням обліку використання води та скидами речовин, що забруднюють, у водні джерела і наявністю відповідної апаратури та систем контролю; дотриманням правил експлуатації водогосподарських споруд і пристроїв; дотриманням умов дозволів на спеціальне водокористування; дотриманням установлених режимів роботи водосховищ та водогосподарських систем; виконанням заходів з охорони вод від забруднення, засмічення та виснаження при здійсненні господарської діяльності на водозборах, у водоохоронних зонах та прибережних захисних смугах річок, водосховищ, озер та інших водних об'єктів; дотриманням порядку та режиму використання земель водного фонду; виконанням заходів щодо безпечного водокористування у зонах впливу атомних електростанцій.
Органи Держводгоспу здійснюють контроль за дотриманням всіма фізичними і юридичними особами незалежно від форми власності та господарювання: правил експлуатації водогосподарських споруд (об'єктів), пристроїв, систем, водосховищ і водойм, що використовуються як водосховища; норм (лімітів) і правил водокористування і водовідведення та встановленого режиму використання вод; правил ведення водокористування первинного обліку кількості вод, що забираються із водних об'єктів і скидаються до них, та визначення якості вод; правил ведення водокористувачами первинного обліку кількості вод, що забираються із водних об'єктів і скидаються до них, та визначення якості вод; правил забудови та
282
§ 2. Державний екологічний контроль
господарського освоєння земель у зонах можливого затоплення та у водоохоронних зонах. Крім того, в їх функції входить контроль за: реалізацією державних та регіональних програм оздоровлення, використання, охорони та відтворення водних ресурсів; виконанням водокористувачами та учасниками водогосподарського комплексу встановленого режиму спрацювання водосховищ загальнодержавного значення; використанням земель водного фонду; веденням будівельних, днопоглиблювальних, вибухових, бурових робіт, добуванням корисних копалин, прокладанням кабелю, трубопроводів та інших комунікацій, що здійснюються юридичними та фізичними особами на водних об'єктах; виконанням підприємствами, організаціями та установами передбачених заходів, пов'язаних з запобіганням шкідливої дії вод та ліквідацією її наслідків.Виконуючи контрольні функції, органи Держводгоспу мають право здійснювати перевірки: наявності та стану обладнання й апаратури для обліку використаної і скинутої води; дотримання норм і правил організації водовідведення поверхневих вод з територій населених пунктів; дотримання порядку та умов загального і спеціального водокористування; достовірності даних статистичної звітності з обліку водокористування; стану будівництва водоохоронних об'єктів на землях водного фонду; ведення господарської діяльності на водозборах, у прибережних захисних смугах та водоохоронних зонах.
Органи Держводгоспу, що здійснюють контроль за раціональним використанням, охороною та відтворенням водних ресурсів, у межах своєї компетенції мають право:
обстежувати в установленому порядку підприємства, устано
ви, організації, незалежно від форм власності і видів господарської
діяльності, що використовують водні ресурси чи здійснюють гос
подарську діяльність на водозабірних та прибережних захисних
смугах і водоохоронних зонах у будь-який час з метою перевірки
Додержання водного законодавства;видавати фізичним і юридичним особам приписи щодо
здійснення відповідних заходів з раціонального використання, охо
рони вод та відтворення водних ресурсів;порушувати перед відповідними органами в установленому
законом порядку питання щодо обмеження, тимчасової заборони
(зупинки) будівництва, реконструкції, розширення об'єктів про
мисловості, зв'язку, оборони транспорту та іншого призначення,283
Розділ IX. Екологічний контроль
проведення робіт з експлуатації (добування) природних ресурсів, пошукових та інших робіт, що здійснюються з порушенням водного законодавства; заборони (тимчасової зупинки), обмеження роботи промислових підприємств, господарської діяльності суб'єктів господарювання на водозаборах, у межах прибережних захисних смуг та у водоохоронних зонах, якщо ця діяльність здійснюється з порушенням норм і правил використання і охорони водних ресурсів чи призводить або призведе до забруднення, засмічення чи виснаження водного об'єкта; тимчасової зупинки дії виданих дозволів на спеціальне водокористування у разі недотримання умов цих дозволів;
зупиняти або забороняти проведення робіт у руслах річок чи
акваторіях водосховищ, якщо ці роботи не погоджені в установле
ному порядку із спеціально уповноваженими органами державної
виконавчої влади в галузі використання, охорони та відтворення
водних ресурсів;складати акти перевірки і протоколи про порушення законо
давства в галузі охорони і раціонального використання водних ре
сурсів та у випадках пошкодження водогосподарських споруд
(об'єктів) та пристроїв чи при порушенні правил їх експлуатації;пред'являти позови про відшкодування збитків, заподіяних
внаслідок порушення водного законодавства чи пошкодження во
догосподарських споруд (об'єктів) та пристроїв;викликати громадян та посадових осіб для надання усних або
письмових пояснень у зв'язку з порушенням ними водного зако
нодавства, проводити фотографування, здійснювати звукозапис,
кіно- та відеозйомку як допоміжний засіб для запобігання і роз
криття адміністративних правопорушень, відповідальність за які
передбачена статтями 48, 59, 60, 61 Кодексу України про
адміністративні правопорушення;отримувати безоплатно від фізичних і юридичних осіб інфор
маційні матеріали в обсягах статистичної звітності, необхідні для
визначення стану використання та охорони водних ресурсів,
повідомлення про аварійні забруднення водних ресурсів та про хід
ліквідації їх наслідків, пояснення обставин, що призвели до пору
шення правил експлуатації водогосподарських споруд і пристроїв
чи їх пошкодження;розглядати справи про адміністративні правопорушення,
пов'язані з порушенням правил використання, охорони водних ре-284
§ 2. Державний екологічний контроль
сурсів (статті 48, 59, 60 та 61 КпАП), за винятком випадків забруднення та засмічення підземних вод або порушення водоохоронного режиму на водозаборах, яке спричинило забруднення цих вод;— вносити пропозиції щодо притягнення осіб, які допустили порушення водного законодавства до дисциплінарної, матеріальної, адміністративної або кримінальної відповідальності у випадках, передбачених чинним законодавством України.
Здійснюючи функції державного екологічного контролю, органи Держводгоспу взаємодіють з іншими органами спеціальної компетенції, які виконують аналогічні функції, наприклад з Держ-екоінспекцією.
Держкомлісгосп України здійснює державний нагляд і контроль за додержанням вимог щодо охорони, захисту, використання та відтворення лісів, ведення мисливського господарства і полювання, а також застосування пестицидів та агрохімікатів у лісовому господарстві, на землях лісового фонду, проводить у встановленому порядку через галузеві науково-дослідні установи їх апробацію; забезпечує функціонування та координує роботу служби державної лісової охорони.
Служба державної лісової охорони в межах наданих їй контрольних повноважень здійснює організацію наземної та авіаційної охорони лісів; контролює виконання заходів протипожежної безпеки, своєчасного виявлення та боротьби з лісовими пожежами; здійснює охорону лісів від самовільних порубок, розкрадання, винищення та інших правопорушень; контролює виконання лісозаготівельних правил відпуску деревини на пні, правил сінокосіння, випасу худоби, інших правил експлуатації лісового фонду; контролює додержання інших правил лісового законодавства.
Відповідно до ст. 88 Лісового кодексу України службові особи державної лісової охорони мають право давати обов'язкові для виконання вказівки (приписи) про усунення порушень лісового законодавства, встановленого порядку використання лісових ресурсів та користування земельними ділянками лісового фонду, інших порушень, що можуть завдати шкоди лісу; відвідувати безперешкодно підприємства, організації, установи для виконання контрольних функцій щодо забезпечення належної охорони та захисту лісів; доставляти осіб, що порушують лісове законодавство, в органи внутрішніх справ, місцеві органи влади; вилучати в осіб, Що порушують лісове законодавство, незаконно добуту продукцію
285
Розділ IX. Екологічний контроль
лісових користувань, інструменти, обладнання, транспортні та інші засоби, що були знаряддям правопорушення, а також відповідні документи; зберігати, носити і застосовувати спеціальні засоби та зброю в порядку, передбаченому законодавством.МНС та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи здійснює державний нагляд і контроль за виконанням вимог цивільної оборони і техногенної безпеки, заходів щодо запобігання надзвичайним ситуаціям та їх ліквідації, станом готовності сил реагування на надзвичайні ситуації техногенного та природного характеру до проведення рятувальних та інших невідкладних робіт у разі виникнення надзвичайної ситуації; розробляє і контролює виконання спеціальних правил і вимог щодо додержання законодавства і здійснює методичне керівництво і контроль за створенням, зберіганням, використанням та поповненням оперативного, відомчих, регіональних, місцевих та об'єктових резервів для запобігання і ліквідації надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру.
Держатомрегулювання України також здійснює відповідні контрольні функції в сфері охорони навколишнього природного середовища від радіаційного забруднення. Комітет безпосередньо та через утворені в установленому порядку свої територіальні органи (державні інспекції з ядерної та радіаційної безпеки) організовує і здійснює державний нагляд за додержанням вимог законодавства, спеціальних норм, правил і стандартів з використання ядерної енергії, вимог ядерної та радіаційної безпеки, фізичного захисту ядерних установок, ядерних матеріалів, радіоактивних відходів, інших джерел іонізуючого випромінювання; здійснює контроль за реалізацією заходів, спрямованих на запобігання аваріям у процесі виробництва та використання джерел іонізуючого випромінювання на ядерних установках, об'єктах, призначених для поводження з радіоактивними відходами, уранових об'єктах, та забезпечення готовності підприємств, установ і організацій до ліквідації наслідків таких аварій; контролює додержання встановленого порядку подання інформації про випадки порушень у роботі ядерних установок або сховищ для захоронення радіоактивних відходів, організовує з'ясування причин таких порушень, а також обставин виникнення ядерних інцидентів і радіаційних аварій.
Цей орган застосовує в межах своїх повноважень примусові заходи щодо юридичних і фізичних осіб у разі порушення ними за-
286
§ 2. Державний екологічний контроль
конодавства, норм, правил і стандартів з використання ядерної енергії, вимог ядерної та радіаційної безпеки, фізичного захисту ядерних установок, ядерних матеріалів, радіоактивних відходів, інших джерел іонізуючого випромінювання, а також умов виданих ліцензій. Зокрема, в установленому порядку має право застосовувати: фінансові санкції до підприємств, установ, організацій, підприємців за порушення законодавства, норм, правил і стандартів з ядерної та радіаційної безпеки та умов наданих дозволів; обмежувати, припиняти чи зупиняти експлуатацію підприємств, установ, організацій та об'єктів у разі порушення ними вимог щодо ядерної та радіаційної безпеки; притягувати в установленому порядку до відповідальності осіб, винних у порушенні законодавства про ядерну та радіаційну безпеку; надсилати ліцензіатам, власникам чи керівникам підприємств подання про невідповідність окремих осіб займаним посадам; передавати правоохоронним органам матеріали про факти порушень установлених законами та іншими нормативно-правовими актами вимог щодо додержання ядерної та радіаційної безпеки.Законодавче закріплення основних повноважень державних інспекторів з ядерної та радіаційної безпеки міститься в Законі України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку». Так, відповідно до положень ст. 25 цього закону державні інспектори, що здійснюють державний нагляд за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки, можуть безперешкодно в будь-який час відвідувати підприємства, установи, організації, незалежно від форми власності, для перевірки дотримання законодавства про використання ядерної енергії, отримувати від посадових осіб цих суб'єктів господарювання необхідні пояснення, матеріали та інформацію з цих питань. У разі виявлення порушень вимог законодавства, норм, правил, стандартів з ядерної та радіаційної безпеки вони мають право: надсилати відповідним особам обов'язкові Для виконання розпорядження (приписи) про усунення порушень і недоліків; застосовувати в установленому порядку фінансові санкції до підприємств, установ, організацій та підприємців; обмежувати, припиняти чи зупиняти експлуатацію підприємств, установ, організацій і об'єктів у разі порушення вимог щодо ядерної та радіаційної безпеки; притягувати в установленому порядку до відповідальності винних осіб.
287
Розділ IX. Екологічний контроль
Рішення Головного державного інспектора України з ядерної безпеки, прийняте у межах його компетенції, є остаточним і може бути оскаржено лише в судовому порядку. Рішення державних інспекторів, підпорядкованих Головному державному інспектору України, можуть бути скасовані ним. Оскарження рішень Головного державного інспектора України з ядерної безпеки не зупиняє їх дії.Укрдержрибгосп організовує і здійснює державний контроль за охороною водних живих ресурсів та середовища їх перебування, відтворенням водних живих ресурсів та регулюванням рибальства відповідно до Положення про нього.
З метою здійснення державного контролю у сфері охорони, відтворення водних живих ресурсів та регулювання рибальства, державного нагляду за безпекою мореплавства, флоту рибного господарства в Укрдержрибгоспі функціонує Державна інспекція охорони, відтворення водних живих ресурсів та регулювання рибальства.
Укрдержрибгосп у межах здійснення наданих йому контрольних функцій має право: зупиняти, оглядати і тимчасово затримувати судна та інші плавучі засоби, що здійснюють вилов риби у водних об'єктах на території України, водах під юрисдикцією України та міжнародних рибогосподарських організацій, членом яких є Україна, для перевірки дотримання правил рибного промислу, добування інших водних живих ресурсів; відвідувати без перешкод підприємства, установи, організації, українські та. іноземні судна, плавучі засоби, що здійснюють добування і переробку риби, інших водних живих ресурсів у водах під юрисдикцією України та міжнародних рибогосподарських організацій, членом яких є Україна, гідротехнічні споруди, а також території природно-заповідного фонду України з метою здійснення контролю за дотриманням вимог безпеки мореплавства, охорони праці та навколишнього природного середовища; розглядати відповідно до законодавства України справи про адміністративні правопорушення.
Важливу роль у здійсненні екологічного контролю відіграють і органи внутрішніх справ. Так, міліція бере участь у запобіганні й припиненні екологічних правопорушень, 'зокрема, незаконного полювання, знищення та пошкодження лісових масивів, незаконної порубки лісу та ін.
Державна автомобільна інспекція МВС України (ДАІ) здійснює контроль за додержанням правил охорони навколишнього природного середовища від шкідливого впливу автомототранспортних за-
288
§ 2. Державний екологічний контроль
собів. Відповідно до Закону України «Про дорожній рух» (1993 р.). ДАІ здійснює контроль за дотриманням власниками (володільцями) транспортних засобів вимог щодо охорони довкілля від шкідливого впливу транспортних засобів. Під час виконання службових обов'язків працівники ДАІ мають право перевіряти виконання власниками (володільцями) транспортних засобів вимог законодавства, у тому числі правил, норм, стандартів, щодо забезпечення охорони атмосферного повітря; зупиняти транспортні засоби за наявності ознак, що свідчать про їх технічну несправність або забруднення навколишнього природного середовища (Положення про Державну автомобільну інспекцію Міністерства внутрішніх справ України).Держсанепідемслужба України відповідно до вимог Закону України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» здійснює державний нагляд щодо впровадження заходів щодо санітарно-епідемічного благополуччя населення, а також контроль за дотриманням юридичними і фізичними особами санітарного законодавства для запобігання, виявлення, зменшення та усунення шкідливого впливу небезпечних факторів на здоров'я людей, за виконанням програм, що стосуються впливу факторів навколишнього середовища на здоров'я людей.
Заклади санітарно-епідеміологічної служби відповідно до Положення про Державну санітарно-епідеміологічну службу України здійснюють санітарно-епідеміологічний контроль і нагляд у пунктах пропуску через державний кордон, контролюють здійснення санітарних і протиепідемічних (профілактичних) заходів. Санітарно-епідеміологічна служба видає обов'язкові для виконання приписи і постанови щодо усунення або обмеження шкідливого впливу на стан здоров'я і життя людини факторів середовища життєдіяльності, причин та умов виникнення і поширення інфекційних хвороб тощо.
Служба державної охорони природно-заповідного фонду України відповідно до Положення про неї від 14 липня 2000 р. забезпечує охорону та збереження природних заповідників, біосферних заповідників, національних природних парків, ботанічних садів, дендрологічних парків, зоологічних парків загальнодержавного значення, регіональних ландшафтних парків. Особливість організації служби полягає в тому, що ця діяльність здійснюється спеціальними службами охорони і вони не підпорядковуються єдиному дер-
10 5-2оо 289
Розділ IX. Екологічний контроль
жавному органу, а створюються у складі адміністрацій зазначених категорій природно-заповідного фонду.До складу служб державної охорони входять служби охорони природних заповідників, національних природних парків, ботанічних садів, дендрологічних парків, зоологічних парків загальнодержавного значення, а також регіональних ландшафтних парків, які очолюють керівники адміністрації відповідних територій та об'єктів природно-заповідного фонду.
У сфері виконання контрольних функцій основними завданнями служби державної охорони природно-заповідного фонду є: здійснення охорони природних заповідників, біосферних заповідників, національних природних парків, ботанічних садів, дендрологічних парків, зоологічних садів загальнодержавного значення, регіональних ландшафтних парків; здійснення охорони диких тварин і місць їх перебування у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду; забезпечує порядок використання природних ресурсів; забезпечує додержання вимог щодо відвідування територій та об'єктів природно-заповідного фонду.
Працівники служби державної охорони мають право:
вимагати від громадян і службових осіб пояснення у зв'язку
з порушенням ними режиму територій та об'єктів природно-за
повідного фонду, їх охоронних зон;перевіряти у громадян і службових осіб посвідчення на пра
во перебування, використання природних ресурсів та провадження
іншої діяльності в межах відповідних територій та об'єктів природ
но-заповідного фонду;доставляти порушників природоохоронного законодавства у
територіальні органи внутрішніх справ чи до виконавчого комітету
селищної, сільської ради з метою з'ясування особи;складати протоколи про порушення адміністративного зако
нодавства в галузі охорони довкілля, використання природних
ресурсів, надсилати їх відповідним органам для притягнення вин
них до відповідальності;вилучати у порушників предмети і знаряддя незаконного ви
користання природних ресурсів, транспортні засоби, незаконно
добуту продукцію, відповідні документи;проводити особистий огляд осіб, речей, транспортних засобів
та перевірку знарядь і продукції, одержаної в результаті природо
користування;290
§ 3. Відомчий і виробничий екологічний контроль
безперешкодно відвідувати і перевіряти підприємства, уста
нови, організації, судна та інші транспортні засоби в межах тери
торій та об'єктів природно-заповідного фонду, їх охоронних зон
стосовно додержання вимог природоохоронного законодавства;давати обов'язкові для виконання приписи з метою усунен
ня порушень, виявлених у межах територій та об'єктів природно-
заповідного фонду;подавати клопотання про припинення, зупинення чи обме
ження будь-якої діяльності, що проводиться з порушенням вимог
природоохоронного законодавства або забороняється згідно з
режимом охорони територій та об'єктів природно-заповідного
фонду;направляти в установленому порядку матеріали про пору
шення природоохоронного законодавства до відповідних органів
для вирішення питання щодо притягнення винних осіб до
кримінальної відповідальності.? 3. Відомчий і виробничий екологічний контроль
Особливість здійснення відомчого екологічного контролю полягає в тому, що він здійснюється міністерствами і відомствами в межах своєї галузі. Об'єктами такого контролю є діяльність державних підприємств, установ, організацій, які знаходяться у підпорядкуванні відповідних органів виконавчої влади. На відміну від державного екологічного контролю, що має надвідомчий характер, відомчий екологічний контроль здійснюється державними органами щодо суб'єктів, які їм підпорядковані. Відомчий екологічний контроль обмежується галузевою сферою та більш вузьким колом завдань, які визначаються спеціальними положеннями про міністерства та відомства. Контрольні функції таких міністерств і відомств досить різнорідні, оскільки це пов'язано із специфікою Діяльності підконтрольних підприємств, установ, організацій: в одних випадках їх діяльність більшою мірою пов'язана з використанням природних ресурсів, а інших — лише не значною мірою стосується питань природокористування. Слід зазначити, що останніми роками сфера відомчого контролю істотно звузилася, що зумовлено процесом приватизації підприємств різних галузей промисловості.
291
Розділ IX. Екологічний контроль
Виконання функцій відомчого екологічного контролю регулюється переважно відповідними положеннями про центральні державні органи. Зокрема, Мінпаливенерго України відповідно до Положення про нього від 14 квітня 2000 р. у межах своїх повноважень здійснює контроль за виконанням вимог щодо фізичного захисту ядерних установок, ядерних матеріалів, радіоактивних відходів, інших джерел іонізуючого випромінювання на підприємствах, установах, організаціях, що належать до сфери його управління.Виробничий екологічний контроль здійснюється у сфері виробничо-господарської діяльності підприємств та інших суб'єктів підприємництва, які мають виконувати правові вимоги щодо раціонального використання природних ресурсів та не допускати погіршення стану навколишнього природного середовища. Відповідно до вимог ст. 246 Господарського кодексу України здійснення будь-якої господарської діяльності, що загрожує життю і здоров'ю людей або становить підвищену небезпеку для довкілля, забороняється. Аналогічна норма міститься і в ст. 153 цього кодексу, де говориться, що суб'єкт господарювання, здійснюючи господарську діяльність, зобов'язаний здійснювати заходи щодо своєчасного відтворення і запобігання псуванню, забрудненню, засміченню та виснаженню природних ресурсів, не допускаючи зниження їх якості у процесі господарювання.
Отже, необхідність проведення виробничого екологічного контролю зумовлена специфікою підприємств, які у своїй виробничій діяльності або використовують природні ресурси, або відходами свого виробництва забруднюють навколишнє природне середовище. Всі підприємства, установи, організації, діяльність яких пов'язана з шкідливим впливом на навколишнє природне середовище і використанням природних ресурсів, повинні здійснювати такий контроль.
Зміст виробничого екологічного контролю залежить від того, яким природним ресурсам загрожує діяльність того чи іншого підприємства, тобто від специфіки діяльності підприємства. Так, керівник (або власник) підприємства, виробнича діяльність якого пов'язана з викидами забруднюючих речовин в атмосферу, зобов'язаний здійснювати в установленому порядку постійний облік і контроль за якісним і кількісним складом забруднюючих речовин, які викидаються в атмосферне повітря, а також за додержан-
292
§ 3. Відомчий і виробничий екологічний контроль
ням нормативів гранично допустимих викидів. Якщо ж діяльність підприємства пов'язана з виробництвом або експлуатацією автомобілів чи інших транспортних засобів з двигунами внутрішнього згорання, то головним завданням виробничого екологічного контролю буде здійснення контролю за додержанням вимог державних стандартів згідно з галузевими інструктивно-методичними документами, погодженими з органами державного санітарного нагляду (п. 6.1.1 Державних санітарних правил охорони атмосферного повітря населених місць (від забруднення хімічними та біологічними речовинами), затверджених наказом МОЗ України від 9 липня 1997 р.).Підприємства-водокористувачі також здійснюють виробничий контроль за якістю й кількістю скинутих у водні об'єкти зворотних вод і забруднюючих речовин. З цією метою вони повинні забезпечувати монтування та експлуатацію пристроїв, призначених для регулярного контролю за обсягами та якістю зворотних вод, сприяти працівникам контролюючих органів під час проведення перевірок і відбору проб (Правила охорони поверхневих вод від забруднення зворотними водами, затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 1999 р.). Для забезпечення контролю якості та обліку скидання зворотних вод, що відводяться до водного об'єкта, водокористувачі зобов'язані встановлювати на водозабірних та водоскидних спорудах гідрометричне обладнання, здійснювати контроль за якісним складом та обсягом зворотних вод власними або іншими акредитованими лабораторіями (Правила охорони внутрішніх морських вод і територіального моря України від забруднення і засмічення, затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 19 лютого 1996 р.).
Функції виробничого екологічного контролю виконує керівник підприємства, керівники функціональних служб (головний інженер, головний технолог, головний енергетик та інші) та структурних підрозділів. Вони ж вживають заходів до усунення недоліків, виявлених під час виробничого екологічного контролю.
293
Розділ IX. Екологічний контроль
? 4. Громадський контроль за дотриманням екологічного законодавстваУчасть громадян у здійсненні громадського екологічного контролю певною мірою є реалізацією їх конституційного права на безпечне для життя і здоров'я довкілля (ст. 50 Конституції України). Законодавчі засади цього виду екологічного контролю встановлені в ст. 36 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», в якій визначені основні повноваження громадських інспекторів. Так, громадські інспектори беруть участь у проведенні спільно з працівниками органів державного екологічного контролю рейдів і перевірок додержання підприємствами, установами, організаціями та громадянами законодавства про охорону навколишнього природного середовища, додержання норм екологічної безпеки та використання природних ресурсів; проводять перевірки і складають проколи про порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища і подають їх органам державного екологічного контролю та правоохоронним органам для притягнення винних до відповідальності; подають допомогу органам державного екологічного контролю в діяльності щодо запобігання екологічним правопорушенням. Отже, громадяни і громадські екологічні організації мають законодавчо закріплену можливість реалізувати надані їм контрольні функції. Громадський контроль за дотриманням вимог екологічного законодавства суб'єктами господарювання та органами управління здійснюється як на стадіях підготовки і прийняття екологічно значущих рішень, так і на стадіях їх виконання, а також у процесі повсякденної господарської діяльності.
Громадський екологічний контроль здійснюється фомадськими інспекторами відповідно до Положення про громадських інспекторів з охорони довкілля, затвердженого наказом Міністерства екології та природних ресурсів від 27 лютого 2002 р. Ним встановлено, що фомадськими інспекторами з охорони довкілля можуть бути фомадяни України, які досягли 18 років і мають досвід природоохоронної роботи. Статус фомадського інспектора фомадяни отримують після призначення Головним державним інспектором України або головними державними інспекторами з охорони навколишнього природного середовища відповідних територій після
294
§ 4. Громадський контроль за дотриманням екологічного законодавства
проходження співбесіди з питань попередньої природоохоронної роботи та знань основ природоохоронного законодавства. Кожний громадський інспектор закріплюється за відповідним підрозділом органу Мінприроди України або за державним інспектором з охорони навколишнього природного середовища. При органах Мінприроди України та екологічних організаціях можуть створюватись штаби громадських інспекторів з охорони довкілля.Громадські інспектори мають право: брати участь у проведенні перевірок додержання підприємствами, установами, організаціями всіх форм власності та громадянами вимог природоохоронного законодавства, норм екологічної безпеки та використання природних ресурсів, які здійснюють органи Мінприроди, інших державних органів; проводити рейди та перевірки і складати акти перевірок; складати протоколи про адміністративні правопорушення при виявленні порушень природоохоронного законодавства (відповідальність за які передбачена статтями 65і, 77, 77і, 78, 82, 85, 85і, 88і, 89 (щодо диких тварин), 90, 91, 912, 153 КпАП) і подавати їх відповідному органу Мінприроди для притягнення винних до відповідальності; доставляти осіб, які вчинили порушення природоохоронного законодавства, до органів місцевого самоврядування, внутрішніх справ та штабів громадських формувань з охорони громадського порядку і державного кордону, якщо особу порушника не може бути встановлено на місці порушення; перевіряти документи на право використання об'єктів тваринного світу, зупиняти транспортні (у тому числі плавучі) засоби та проводити огляд речей, транспортних засобів, знарядь полювання і рибальства, добутої продукції та інших предметів; проводити у випадках, установлених законом, фотографування, звукозапис, кіно-і відеозйомку як допоміжний засіб для запобігання і розкриття порушень законодавства в галузі охорони використання і відтворення тваринного світу; брати участь у підготовці для передання До судових органів матеріалів про відшкодування збитків, заподіяних унаслідок порушення екологічного законодавства, та виступати у ролі свідків; брати участь у проведенні громадської екологічної експертизи відповідно до Закону України «Про екологічну експертизу».
З метою сприяння діяльності спеціально уповноважених державних органів у галузі охорони окремих природних ресурсів громадський контроль щодо охорони тваринного світу здійснюється
295
Розділ IX. Екологічний контроль
також громадськими мисливськими інспекторами та громадськими інспекторами рибоохорони.Загальне керівництво і контроль за діяльністю громадських мисливських інспекторів здійснюється Управлінням мисливського господарства Держкомлісгоспу України та відповідними відділами його місцевих органів. Головною метою діяльності громадських мисливських інспекторів є сприяння цим державним органам у здійсненні контролю за полюванням. Інспектори мають право: брати участь у проведенні рейдів з охорони державного мисливського фонду, організованих спеціально уповноваженими органами виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища та раціонального використання природних ресурсів, мисливського господарства та полювання; перевіряти документи на право полювання, зупиняти транспортні (у тому числі плавучі) засоби, проводити їх огляд та огляд речей, знарядь полювання, добутої продукції та інших предметів (у межах території, зазначеної в посвідченні); доставляти осіб, які порушують правила полювання, в органи внутрішніх справ, органи місцевого самоврядування; складати протоколи про порушення правил полювання; проводити фотографування, звукозапис, кіно- та відеозйомку як додаткові заходи для запобігання та.розкриття порушень правил полювання (Положення про громадських мисливських інспекторів, затверджене наказом Держкомлісгоспу України 1 березня 2002 р.).
Громадський контроль у галузі охорони, відтворення водних живих ресурсів та регулювання рибальства здійснюють громадські інспектори рибоохорони, які призначаються спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади в галузі рибного господарства та його територіальними органами. Громадські інспектори рибоохорони працюють під керівництвом і в межах відповідного територіального органу рибоохорони. В сфері громадського екологічного контролю вони мають право:
брати участь у проведенні перевірок (спільно з працівниками
органів рибоохорони) дотримання вимог законодавства у галузі
охорони, відтворення водних живих ресурсів та регулювання ри
бальства підприємствами, установами та організаціями, незалежно
від форм власності, та громадянами, які здійснюють вилучення
водних живих ресурсів;складати протоколи або брати участь у складанні протоколів
про правопорушення відповідно до вимог КпАП;296
§ 4. Громадський контроль за дотриманням екологічного законодавства
— разом із працівниками органів рибоохорони доставляти осіб,
які порушують законодавство в галузі охорони, відтворення водних
живих ресурсів та регулювання рибальства, до органів внутрішніх
справ, органів місцевого самоврядування, якщо особа порушника
не може бути встановлена на місці порушення;— перевіряти документи на право використання рибних та
інших водних ресурсів, проводити огляд речей, знарядь рибальст
ва, добутих об'єктів лову;
проводити у випадках, передбачених законом, фотографуван
ня звукозапис, кіно- та відеозйомку як допоміжні заходи для за
побігання та розкриття порушень законодавства в галузі охорони,
відтворення водних живих ресурсів та регулювання рибальства;брати участь у підготовці для передання до судових органів
матеріалів про відшкодування збитків, заподіяних внаслідок пору
шення законодавства у галузі охорони, відтворення водних живих
ресурсів та регулювання рибальства, та виступати у ролі свідків (По
ложення про громадських інспекторів рибоохорони, затверджене
наказом Міністерства аграрної політики України 9 жовтня 2002 р.).Крім громадських інспекцій, що створені при відповідних державних органах, громадський екологічний контроль здійснюють також екологічні об'єднання громадян. При Мінприроди України створена Громадська рада, до якої увійшли всеукраїнські громадські організації екологічного спрямування. Одним із головних завдань Громадської ради є сприяння розвиткові законодавчо-нормативної бази та практичному здійсненню екологічного контролю і моніторингу стану навколишнього природного середовища.
Найбільш активну, лідируючу позицію у здійсненні громадського екологічного контролю займають вже досить відомі в Україні громадські екологічні організації. Йдеться, зокрема, про Всеукраїнську екологічну лігу, Українське товариство охорони природи, Українську екологічну асоціацію «Зелений світ», Всеукраїнську екологічну громадську організацію «Мама — 86», регіональний екологічний центр РЕЦ-Київ та іншії. Усього в Україні діє близько 500 громадських організацій, діяльність яких спрямована на розв'язання гострих екологічних проблем.
' Національна доповідь України про гармонізацію життєдіяльності суспільства У навколишньому середовищі. Спеціальне видання до 5-ї Всеєвропейської конференції міністрів навколишнього середовища «Довкілля для Європи». — К., 2003. — С 81-82.297
Розділ IX. Екологічний контроль
Рекомендована література1. Авер'янов В. Б., Андрійко О. Ф., Битяк Ю. П., Кізіма Н. В., Ко
валенко В. Л. Виконавча влада і адміністративне право. — К., 2002.
Андрийко О. Ф. Контроль в демократическом государстве:
проблемы и тенденции. — К., 1994.Бринчук М. М. Экологическое право (право окружающей сре
ды). - М., 2004.Величко О. М., Зеркалов Д. В. Екологічне управління: Навч.
посібн. — К., 2001.Гаращук В. М. Теоретико-правові проблеми контролю та на
гляду у державному управлінні: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук:
12.00.07 / Національна юридична академія України ім. Ярослава
Мудрого. — X., 2003.Екологічний контроль: питання теорії і практики. — К., 1999.
Коваленко Л. П. Адміністративно-правові заходи охорони на
вколишнього природного середовища: Автореф. дис. ... канд. юрид.
наук: 12.00.07 / Національна юридична академія України ім. Яро
слава Мудрого. — X., 2003.Сівак В. К, Солодкий В. Д. Природоохоронне інспектування:
Навч. посібн. — Чернівці, 2003.Шестак В. С. Державний контроль у сучасній Україні (теоре
тико-правові питання). — X., 2003.10. Шемшученко Ю. С. Организационно-правовые вопросы ох
раны окружающей среды в СССР. - К., 1976.298
Розділ X
Економіко-правовий механізм
природокористування та охорони
навколишнього природного середовища
§ 1. Поняття економіко-правового механізму
природокористування та охорони навколишнього природного середовища
Економіко-правовий механізм природокористування та охорони навколишнього природного середовища — це закріплена в законодавстві система економічних заходів та стимулів, спрямованих на забезпечення охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки та організацію раціонального природокористування.
Вирішальну роль у впровадженні цього механізму відіграє держава, створюючи відповідні умови, за яких поєднуються як державні інтереси, так і інтереси суб'єктів господарювання, забезпечується сталий розвиток економічної та екологічної політики.
Відповідно до ст. 41 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» основними напрямами економіко-правового механізму природокористування та охорони навколишнього природного середовища є:
встановлення взаємозв'язку усіх видів діяльності підпри
ємств, установ, організацій з раціональним використанням при
родних ресурсів та ефективністю заходів щодо охорони навколиш
нього природного середовища на основі економічних важелів;визначення джерел фінансування заходів щодо охорони на
вколишнього природного середовища;299
Розділ X. Економіко-правовий механізм природокористування та охорони ...
встановлення лімітів використання природних ресурсів, ви
кидів і скидів забруднюючих речовин у навколишнє природне се
редовище та розміщення відходів;встановлення нормативів збору і розмірів зборів за викорис
тання природних ресурсів, викидів (скидів) забруднюючих речовин
у навколишнє середовище, розміщення відходів;надання суб'єктам господарської діяльності податкових, кре
дитних та інших пільг при впровадженні ними маловідходних,
енерго- і ресурсозберігаючих технологій та нетрадиційних видів
енергії, здійснення інших ефективних заходів щодо охорони на
вколишнього природного середовища;відшкодування в установленому порядку збитків, завданих
порушенням природоохоронного законодавства.Економіко-правовий механізм природокористування та охорони навколишнього природного середовища складається із таких основних елементів, як:…………………………………………………………………………………………………………………………………………………………...
фінансування заходів щодо охорони навколишнього природ
ного середовища;встановлення лімітів використання природних ресурсів, ви
кидів і скидів забруднюючих речовин у навколишнє природне се
редовище та розміщення відходів;збір за спеціальне використання природних ресурсів;
збір за забруднення навколишнього природного середовища;
збір за погіршення якості природних ресурсів;
фонди охорони навколишнього природного середовища;
комплекс заходів стимулювання;
екологічне страхування;
екологічний аудит.
Кожен елемент механізму впроваджується в сферу економіко-правових відносин на основі Закону «Про охорону навколишнього природного середовища», природоресурсних кодексів та законів, інших нормативно-правових актів щодо конкретного елементу механізму та порядку його впровадження.
Питанням економіко-правового механізму присвячені: глава 35 Земельного кодексу України «Економічне стимулювання раціонального використання та охорони земель», Закон України «Про плату за землю»; глава 7 Водного кодексу України «Економічне регулювання раціонального використання і охорони вод та відтворення водних ресурсів»; розділ VII Лісового кодексу України «Пла-
300
§ 1. Поняття економіко-правового механізму природокористування ...
та за використання лісових ресурсів та користування земельними ділянками лісового фонду. Економічне стимулювання охорони, захисту, раціонального використання та відтворення лісів»; розділ VI Закону України «Про природно-заповідний фонд» «Економічне забезпечення організації і функціонування природно-заповідного фонду»; розділ VII Закону України «Про відходи» «Економічне забезпечення заходів щодо утилізації відходів і зменшення обсягів їх утворення»; глава 4 Кодексу України про надра «Плата за користування надрами»; розділ VII Закону України «Про екологічну експертизу» «Фінансування екологічної експертизи».Оскільки збори за спеціальне використання природних ресурсів та забруднення навколишнього природного середовища віднесені до загальнообов'язкових податкових платежів, то відповідні питання регулюються передусім фінансовим правом, зокрема податковим законодавством. Закон України «Про систему оподаткування» передбачає вичерпний перелік податків і зборів, що стягуються в Україні. Серед загального переліку загальнодержавних податків і зборів (обов'язкових платежів) окремими пунктами передбачаються: плата (податок) за землю; збір за спеціальне використання природних ресурсів; збір за забруднення навколишнього природного середовища та деякі інші (ст. 14 закону).
Питання формування та розподілу фінансових коштів, призначених для фінансування природоохоронних потреб, зокрема формування доходної та витратної частин Державного бюджету регулюються Бюджетним кодексом України, законами України про Державний бюджет України та іншими актами.
У найбільш загальному вигляді аналізований механізм виконує дві важливі управлінські функції: а) забезпечення раціонального природокористування і охорони навколишнього природного середовища; б) стимулювання екологічної діяльності.
Перша з цих функцій реалізується шляхом встановлення лімітів на природокористування, введення платності природокористування, створення системи фінансування екологічних заходів тощо.
Стимулювання природоохоронної діяльності полягає в тому, що економіко-правовий механізм природокористування створює для суб'єктів господарювання такі правові умови, за яких справа охорони навколишнього природного середовища ставала б економічно привабливою та стимулюючою до її більшого інвестування. Відповідно до ст. 48 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища» таке стимулювання включає:
301
Розділ X. Економіко-правовий механізм природокористування та охорони ...
надання пільг при оподаткуванні підприємств, установ, ор
ганізацій і громадян у разі реалізації заходів щодо раціонального
використання природних ресурсів та охорони навколишнього при
родного середовища, при переході на маловідходні, ресурсо- і
енергозберігаючі технології, організації виробництва і впровад
женні ними очисного обладнання, устаткування для утилізації та
знешкодження відходів, а також приладів контролю за станом на
вколишнього природного середовища та джерелами викидів і
скидів забруднюючих речовин, виконанні інших заходів, спрямо
ваних на поліпшення охорони навколишнього природного сере
довища;надання на пільгових умовах короткострокових і довгостро
кових позичок для реалізації заходів щодо забезпечення раціональ
ного використання природних ресурсів та охорони навколишнього
природного середовища;встановлення підвищених норм амортизації основних вироб
ничих природоохоронних фондів;звільнення від оподаткування фондів охорони навколиш
нього природного середовища;передача частини коштів фондів охорони навколишнього
природного середовища на договірних умовах підприємствам, ус
тановам, організаціям і громадянам на заходи для гарантованого
зниження викидів і скидів забруднюючих речовин і зменшення
шкідливих фізичних, хімічних та біологічних впливів на стан на
вколишнього природного середовища, на розвиток екологічно без
печних технологій та виробництв;надання можливості отримання природних ресурсів під за
ставу тощо.Законом України «Про охорону земель» деякі повноваження щодо економічного стимулювання впровадження заходів охорони земель і підвищення родючості грунтів надаються відповідним місцевим державним адміністраціям, сільським, селищним, міським радам та Мінприроди України, і передбачається механізм впровадження таких заходів. До стимулюючих заходів віднесено, зокрема, звільнення землевласників і землекористувачів від плати за землю, за земельні ділянки, на яких виконуються роботи з меліорації, рекультивації, консервації земель, компенсування сільськогосподарським товаровиробникам недоодержаної частки доходу внаслідок консервації деградованих, малопродуктивних, а також техногенно забруднених земель тощо.
302
§ 2. Фінансування екологічних заходів
Ефективність економіко-правового механізму природокористування та охорони навколишнього природного середовища вирішальною мірою залежить не тільки від законодавчої бази у цій галузі, а й від чіткої та злагодженої взаємодії усіх елементів даного механізму. Втім, кожний із цих елементів становить і персональний інтерес.$ 2. Фінансування екологічних заходів
Охорона навколишнього природного середовища є фінансо-воємкою діяльністю, що потребує значних фінансових затрат. Наша держава не виділяє належних коштів для цього. Щорічне фінансування екологічних заходів з державного бюджету коливається в межах 1 % від ВНП. У розвинутих зарубіжних країнах цей показник становить 3—5 %.
Закон «Про охорону навколишнього природного середовища» (ст. 42) визначає, що в Україні фінансування екологічних заходів здійснюється за рахунок: Державного бюджету України, республіканського бюджету Автономної Республіки Крим та місцевих бюджетів; коштів підприємств, установ та організацій; фондів охорони навколишнього природного середовища; добровільних внесків та інших коштів.
Закон передбачає принцип цільового витрачання коштів на відповідні заходи. Цей принцип полягає в тому, що збори та платежі за використання природних ресурсів мають витрачатися на охорону та відтворення відповідних природних ресурсів, а збори за забруднення навколишнього природного середовища — на цільове фінансування середовищеохоронних та ресурсозберігаючих заходів. За цим законом збори за використання природних ресурсів надходять до місцевих бюджетів, республіканського бюджету Автономної Республіки Крим та Державного бюджету України і спрямовуються на виконання робіт по відтворенню, підтриманню цих ресурсів у належному стані. Збори за використання природних ресурсів місцевого значення надходять до республіканського бюджету Автономної Республіки Крим та місцевих бюджетів (ст. 46).
Розпорядниками відповідних коштів за видатками є Мінприроди України, Держводгосп України, Держкомлісгосп України, Держкомзем України та деякі інші органи.
303
Розділ X. Економіко-правовий механізм природокористування та охорони ...
Розподіл коштів за використання природних ресурсів, що надходять до Державного бюджету України, здійснюється Верховною Радою України. Розподіл коштів за використання природних ресурсів, що надходять до республіканського бюджету Автономної Республіки Крим та місцевих бюджетів, здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, відповідними обласними та міськими (міст загальнодержавного значення) радами народних депутатів за поданням органів Мінприроди України.З прийняттям у 2001 р. Бюджетного кодексу України фінансування екологічних заходів здійснюється із загального та спеціального фондів Державного бюджету України відповідно до вимог даного кодексу, а також законів про Державний бюджет України. У законі про Державний бюджет України щорічно визначаються бюджетні призначення видатків у сфері довкілля за рахунок загального фонду Держбюджету України згідно з їх програмною класифікацією та видатків спеціального фонду. Основними заходами, що мають фінансуватися за рахунок Державного бюджету є: охорона і раціональне використання водних ресурсів (заходи боротьби із шкідливою дією води, розчищення річок, берегоукріплення); охорона і раціональне використання земель; створення захисних лісонасаджень та полезахисних і лісових смуг; охорона і раціональне використання мінеральних ресурсів; утримання місцевих природоохоронних органів; збереження природного заповідного фонду та інші природоохоронні заходи, розробка екологічних програм, підтримання моніторингу тощо.
Фонди охорони навколишнього природного середовища — це спеціалізований інститут акумулювання грошових коштів з метою цільового фінансування екологічних потреб. У 1992 р. в Україні було засновано позабюджетні фонди охорони навколишнього природного середовища на загальнодержавному, обласному (республіканському АРК) і місцевому рівнях. До відповідних фондів надходила частина зборів за забруднення навколишнього природного середовища, штрафів за екологічні правопорушення та коштів, стягнутих як компенсація за екологічну шкоду.
З 1998 р. ці фонди консолідовано у складі державних бюджетів усіх рівнів. Законом України «Про внесення змін до Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» від 5 березня 1998 р. запроваджено Державний, республіканський Автономної Республіки Крим та місцеві фонди охорони навколишнього природного середовища у складі відповідних державних бюджетів.
304
§ 2. Фінансування екологічних заходів
Порядок формування коштів Державного фонду, їх розподіл та контроль за використанням регулюється також Положенням про Державний фонд охорони навколишнього природного середовища, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України в редакції від 15 лютого 2002 р. Зокрема, у Положенні зазначено, що Державний фонд є складовою частиною Державного бюджету України. Фонд створено з метою концентрації коштів і цільового фінансування природоохоронних та ресурсозберігаючих заходів, пов'язаних з охороною навколишнього природного середовища, які спрямовані на запобігання, зменшення та усунення забруднення навколишнього природного середовища, в тому числі фінансування наукових досліджень з цих питань.Фонд формується за рахунок коштів збору за забруднення навколишнього природного середовища та інших коштів, визначених законодавством. Головним розпорядником коштів Державного фонду є Мінприроди України в особі його міністра. Кошти Фонду спрямовуються на фінансування середовищеохоронних та ресурсозберігаючих заходів, що відповідають основним напрямам державної політики у сфері довкілля. Кошти Фонду можуть надаватися і на повороьній основі як пільгові коротко- і довгострокові позички у випадках, передбачених законом про Державний бюджет України. Ці кошти використовуються в межах бюджетних програм, визначених законодавством, згідно з кошторисами доходів і видатків, які затверджуються міністром охорони навколишнього природного середовища за погодженням з Мінфіном. Переліки природоохоронних заходів у межах бюджетних програм Фонду погоджуються Кабінетом Міністрів України за поданням Мінприроди України. Забороняється використання коштів Фонду на заходи, не включені до затвердженого Кабінетом Міністрів України Переліку видів діяльності, що належать до природоохоронних заходів1.
У складі республіканського бюджету Автономної Республіки Крим та відповідних місцевих бюджетів створюються республіканський Автономної Республіки Крим та місцеві фонди охорони навколишнього природного середовища за рахунок зборів за забруднення навколишнього природного середовища, цільових та інших добровільних внесків підприємств, установ, організацій та
1 Відповідний Перелік затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 17 вересня 1996 р. № 1147. — Зібрання постанов Уряду України. — 1996. — № 18. - Ст. 505.305
Розділ X. Економіко-правовий механізм природокористування та охорони ...
громадян. Положення про республіканський фонд Автономної Республіки Крим, обласні та місцеві (сільські, селищні, міські) фонди охорони навколишнього природного середовища затверджуються відповідними радами. Принципи використання коштів цих фондів такі ж, як і коштів Державного фонду.Відповідно до Закону «Про охорону навколишнього природного середовища» кошти від збору за забруднення навколишнього природного середовища розподіляються між відповідними місцевими, обласними та республіканським Автономної Республіки Крим, а також Державним фондами охорони навколишнього природного середовища у співвідношенні відповідно 20, 50 і 30 %, а між Київським та Севастопольським міськими та Державним фондами охорони навколишнього природного середовища — у співвідношенні 70 і 30 %.
В Україні можуть утворюватись й інші фонди для стимулювання і фінансування заходів щодо охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки.
Власні кошти підприємств, установ та організацій. Основним джерелом фінансування капітального будівництва в екологічній сфері залишаються кошти підприємств, установ та організацій. Обов'язкових нормативів для відрахування на зазначені потреби законодавство не встановлює. Питанню залучення коштів підприємств, установ та організацій відповідає принцип «забруднювач платить». Відповідно до цього принципу будь-який суб'єкт господарювання має платити за негативний вплив своєї діяльності на навколишнє середовище. Принцип грунтується на ідеї створення умов економічної заінтересованості забруднювачів здійснювати екологічні заходи. Запровадження цього принципу є однією з умов входження нашої країни до Європейського Союзу.
В період переходу до ринкових відносин формування стабільних джерел фінансування екологічних заходів, створення відповідних фінансово-економічних важелів (інвестиційних, податкових, кредитних тощо) має стати органічною складовою системи управління і регулювання економіки, стимулювання охорони і відтворення природно-ресурсного потенціалу країни. І це при тому, що в найближчій перспективі країна буде обмежена у коштах, необхідних для поліпшення стану навколишнього природного середовища та забезпечення раціонального використання природних ресурсів. «Основні
306
§ 3. Збори за спеціальне природокористування та забруднення ...
напрями державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки» (1998 р.) у зв'язку з цим передбачають систему фінансування екологічних заходів у нових умовах, яка формується на основі визначених у Законі «Про охорону навколишнього природного середовища» джерел, а також іноземних надходжень, інвестицій та інших не заборонених чинним законодавством надходжень.§ 3. Збори за спеціальне природокористування та забруднення навколишнього природного середовища
Введення плати за спеціальне використання природних ресурсів та забруднення навколишнього природного середовища є одним з основних принципів природокористування. Відповідно до чинного законодавства платність природокористування було впроваджено з метою поповнення державного та місцевих бюджетів, стимулювання природокористувачів до раціонального використання тих ресурсів, за які вони платять.
Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» встановлює три види зборів в екологічній сфері (екологічних зборів). До них віднесено: збори за спеціальне використання природних ресурсів (ст. 43), збори за забруднення навколишнього природного середовища (ст. 44), збори за погіршення якості природних ресурсів (ст. 45). Кожен із цих зборів, крім збору за погіршення якості природних ресурсів, який поки що не знайшов механізму свого впровадження, поділяється на підвиди. До зборів за використання природних ресурсів належать збори за використання того чи іншого природного ресурсу чи корисних копалин; до зборів за забруднення навколишнього природного середовища — збори за забруднення атмосферного повітря, води, розміщення відходів тощо.
Структура зборів та порядок їх стягнення регулюються, крім екологічного законодавства, передусім фінансовим (податковим) законодавством. Так, серед загальнодержавних податків і зборів, встановлених ст.14 Закону України «Про систему оподаткування», названі: плата (податок) за землю (п. 8); збір за спеціальне використання природних ресурсів (п. 13); збір за забруднення навколишнього природного середовища (п. 14).
307
Розділ X. Економіко-правовий механізм природокористування та охорони ...
Розглянемо послідовно кожен із цих видів екологічного збору.Збір за спеціальне використання природних ресурсів — це форма екологічного податкового платежу, що підлягає сплаті фізичними та юридичними особами за одиницю природного ресурсу, наданого (переданого) для спеціального використання.
Збори за спеціальне використання природних ресурсів залежно від виду природного ресурсу поділяються на такі, як: плата за землю, збори за спеціальне використання водних ресурсів, збори за спеціальне використання лісових ресурсів, збори за спеціальне використання надр, збори за спеціальне використання об'єктів тваринного світу тощо.
Відносини в сфері встановлення і справляння плати за землю регулюються главою 35 Земельного Кодексу України, законами України «Про плату за землю» в редакції від 19 вересня 1996 р., «Про оренду землі» в редакції від 2 жовтня 2003 р., Методикою грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів, затвердженою Кабінетом Міністрів України від 23 березня 1995 р., Методикою грошової оцінки земель несільсько-господарського призначення (крім земель населених пунктів), затвердженою Кабінетом Міністрів України від ЗО травня 1997 р., Методикою експертної грошової оцінки земельних ділянок, затвердженою Кабінетом Міністрів України від 11 жовтня 2002 р., іншими законодавчими актами.
Плата за землю здійснюється для подальшого фінансування заходів щодо раціонального використання та охорони земель, підвищення родючості грунтів, ведення земельного кадастру, здійснення землеустрою та моніторингу земель, проведення земельної реформи тощо.
Власникам землі й землекористувачам плата встановлюється у вигляді земельного податку, а для орендарів — у вигляді орендної плати. Ставки земельного податку за земельні ділянки затверджують відповідні сільські, селищні, міські ради, виходячи із середніх ставок податку, функціонального використання та місцезнаходження земельної ділянки.
Розмір плати за землю визначається залежно від якості та місцеположення земельної ділянки, виходячи з кадастрової грошової оцінки земель і не залежить від результатів господарської діяльності землевласників чи землекористувачів. Закон «Про плату за землю» містить диференційовані правила визначення ставок зе-
308
§ 3. Збори за спеціальне природокористування та забруднення ...
мельного податку для земель сільськогосподарського призначення, земель населених пунктів, земель промисловості, транспорту, зв'язку, оборони та іншого призначення, а також земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного призначення і земель лісового і водного фондів.Підставою для нарахування земельного податку є дані Державного земельного кадастру. При цьому юридичні особи щороку самостійно обчислюють суму земельного податку за спеціальною формою станом на 1 січня кожного року. Громадянам нарахування земельного податку здійснюють податкові органи. Земельний податок сплачується рівними частками: двічі на рік виробниками товарної сільськогосподарської та рибної продукції та щоквартально — всіма іншими платниками податку.
За земельні ділянки, надані в оренду, стягується орендна плата. Орендна плата за землю — це платіж, який вносить орендар орендодавцю за користування земельною ділянкою. Закон України «Про оренду землі» встановлює загальні умови щодо укладання договорів оренди землі, порядку обчислення, надходження і розподілу річної орендної плати, а також умови перегляду розмірів орендної плати. Розмір, умови, форма і строки внесення орендної плати за землю встановлюються за згодою сторін у договорі оренди, що укладається між орендодавцем (власником) і орендарем. Орендна плата може справлятися у грошовій, натуральній та відробітковій (надання послуг орендодавцю) формах. У договорі оренди сторони можуть передбачити поєднання різних форм орендної плати. Орендна плата за земельні ділянки, що перебувають у державній і комунальній власності, справляється виключно у грошовій формі. Внесення орендної плати оформлюється письмово, за винятком перерахування коштів через фінансові установи.
Законодавство встановлює пільги щодо сплати земельного податку. Від плати за землю повністю звільняються: заповідники, в тому числі історико-культурні, національні природні парки, заказники (крім мисливських), регіональні ландшафтні парки, ботанічні сади, дендрологічні і зоологічні парки, пам'ятки природи, заповідні урочища та парки-пам'ятки садово-паркового мистецтва; вітчизняні дослідні господарства науково-дослідних установ і навчальних закладів сільськогосподарського профілю та професійно-технічних училищ; органи державної влади та місцевого самоврядування, органи прокуратури, заклади, установи та організації, які
309
Розділ X. Економіко-правовий механізм природокористування та охорони ...
повністю утримуються за рахунок бюджету; (за винятком Збройних Сил України та інших військових формувань, створених відповідно до законодавства України); вітчизняні заклади культури, науки, освіти, охорони здоров'я, соціального забезпечення, фізичної культури та спорту; релігійні та благодійні організації; установи, організації та підприємства, що віднесені до відання Національної академії наук України та деякі інші суб'єкти.Грошова оцінка землі застосовується для економічного регулювання земельних відносин при укладанні цивільно-правових угод, передбачених законодавством України.
У сфері використання вод відповідно до ст. ЗО Водного кодексу України встановлюється: збір за спеціальне водокористування, який включає збір за використання води водних об'єктів та за скидання забруднюючих речовин; збір за користування водами для потреб гідроенергетики; збір за користування водами для потреб водного транспорту; збір за використання поверхневих та підземних вод для потреб рибництва та підприємствами житлово-комунального господарства.
Збір у сфері використання вод стягується на підставі підзакон-них нормативно-правових актів, а саме: Порядку справляння збору за спеціальне використання водних ресурсів та збору за користування водами для потреб гідроенергетики і водного транспорту, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 серпня 1999 р., та Нормативів збору за спеціальне використання водних ресурсів та збору за користування водами для потреб гідроенергетики і водного транспорту, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18 травня 1999 р.
Збір за спеціальне використання водних ресурсів справляється за використання води з водних об'єктів, що забрана із застосуванням споруд або технічних пристроїв, та скидання в них зворотних вод.
Збір за користування водами для потреб гідроенергетики справляється за користування водою, що пропускається через турбіни гідроелектростанцій для вироблення електроенергії, а для підприємств водного транспорту — за користування водою під час експлуатації водних шляхів вантажними, самохідними, несамохідними та пасажирськими суднами.
Відповідні збори справляються за водні ресурси загальнодержавного і місцевого значення. Платниками збору є підприємства,
310
і
§ 3. Збори за спеціальне природокористування та забруднення ...установи, організації незалежно від форми власності, їх філії, відділення, інші відокремлені підрозділи, а також громадяни — суб'єкти підприємницької діяльності, які використовують водні ресурси.
Об'єктом обчислення збору за спеціальне використання водних ресурсів є фактичний обсяг води, використаний водокористувачами; для потреб гідроенергетики — обсяг води, пропущений через турбіни гідроелектростанцій; для водного транспорту — тоннаж (місце) за добу експлуатації суден.
Розмір збору за забір води та за користування водою для потреб гідроенергетики та водного транспорту встановлюється на основі нормативів збору, фактичних обсягів використання води та лімітів використання. Ліміти використання водних ресурсів видаються на певний період у формі дозволів на спеціальне водокористування або договорів на поставку води. Нормативи збору встановлюються окремо для поверхневих вод, підземних вод, для потреб гідроенергетики та водного транспорту, для потреб рибництва та житлово-комунального господарства.
Збір за використання вод не справляється за воду, що використовується для потреб населення, для протипожежних потреб, за морську воду, за воду, що використовується для потреб зовнішнього благоустрою тощо.
Законодавством встановлено, що збір за спеціальне використання водних ресурсів справляється з метою забезпечення раціонального використання і охорони вод та відтворення водних ресурсів.
Кодекс України про надра (ст. 28) встановлює плату за надра, яка справляється у вигляді: плати за користування надрами; відрахувань за геологорозвідувальні роботи, виконані за рахунок державного бюджету; плати за видачу спеціальних дозволів (ліцензій); акцизного збору.
До плати за користування надрами відповідно до статей 29—32 Кодексу України про надра належать: а) платежі за користування надрами за видобування корисних копалин; б) платежі за користування надрами в цілях, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин, у тому числі для будівництва і експлуатації підземних споруд; в) плата за користування надрами для видобування мінеральних підземних вод. ?
311
Розділ X. Економіко-правовий механізм природокористування та охорони ...
Плата за користування надрами загальнодержавного і місцевого значення справляється на підставі підзаконних нормативних актів. Це постанови Кабінету Міністрів України «Про платежі за користування надрами» (1996 р.), «Про затвердження базових нормативів плати за користування надрами для видобування корисних копалин та Порядку справляння плати за користування надрами для видобування корисних копалин» (1997 р.), «Про затвердження диференційованих нормативів плати за користування надрами для видобування мінеральних підземних вод» (2000 р.) та ін.Платежі (збори) за користування надрами стягуються з усіх суб'єктів підприємницької діяльності, незалежно від форм власності, включаючи підприємства з іноземними інвестиціями. Об'єктом для встановлення відповідної плати є обсяг погашених у надрах балансових та позабалансових запасів корисних копалин; при видобутку нафти, конденсату, газу, та гідромінеральних ресурсів — обсяг фактично видобутих з надр корисних копалин; при видобутку урану та дорогоцінного каміння — вартість сировини відносять до обсягу видобутку чи обсягу погашених у надрах запасів корисних копалин.
Сплата збору за користування надрами для видобування корисних копалин не звільняє суб'єктів підприємницької діяльності від збору за геологорозвідувальні роботи, виконані за рахунок державного бюджету.
Збір за геологорозвідувальні роботи, виконані за рахунок державного бюджету, повністю зараховується до державного бюджету і спрямовується на розвиток мінерально-сировинної бази. Закон України «Про систему оподаткування» виділяє цей збір окремим пунктом серед інших загальнообов'язкових зборів та платежів. Безпосередньо правове регулювання збору регулюється відповідним Порядком встановлення нормативів збору за геологорозвідувальні роботи, виконані за рахунок державного бюджету, та його справляння, затвердженим постановою Кабінету Міністрів від 29 січня 1999 р.
Плата за видачу спеціальних дозволів (ліцензій) та акцизний збір (статті 34—35 ^Кодексу України про надра) визначається Кабінетом Міністрів України і вноситься до державного бюджету. Розмір збору за видачу спеціальних дозволів (ліцензій) встановлюється, виходячи з витрат на експертизу заявок, матеріалів та обгрунтувань на користування надрами, організаційних та інших витрат. Акцизний збір може встановлюватися для надрокористу-
312
§ 3. Збори за спеціальне природокористування та забруднення ...
вачів по окремих видах мінеральної сировини, що видобувається з родовищ з відносно кращими гірничо-геологічними і економіко-географічними характеристиками.Кодекс України про надра (ст. 32) встановлює форми внесення плати за користування надрами, яка може бути: а) у вигляді грошових платежів; б) у натуральному вигляді (частина видобутої мінеральної сировини або іншої виробленої користувачем надр продукції, виконання робіт чи надання інших послуг). Платежі за користування надрами можуть справлятися у вигляді разових внесків або регулярних платежів, які визначаються на основі відповідних еколого-економічних розрахунків. Кодекс встановлює також законодавчі положення про звільнення від плати за користування надрами та інші пільги, а також знижку за вичерпання надр, механізм реалізації якої поки що не було розроблено на законодавчому рівні.
Від плати за користування надрами звільняються:
землевласники і землекористувачі, які здійснюють у встанов
леному порядку видобування корисних копалин місцевого значен
ня для власних потреб або користуються надрами для господарсь
ких і побутових потреб на наданих їм у власність чи користування
земельних ділянках;користувачі надр — за проведення регіональних геолого-ге-
офізичних робіт, геологічних зйомок, інших геологічних робіт; при
організації геологічних об'єктів природно-заповідного фонду; за
здійснення розвідки корисних копалин у межах гірничого відводу,
наданого їм для видобування корисних копалин тощо.У сфері спеціального використання рослинного світу встановлена плата за використання лісових ресурсів та збору за використання природних рослинних ресурсів. Правове регулювання цих платежів здійснюється Лісовим кодексом України (ст. 89), а також Порядком справляння збору за спеціальне використання лісових ресурсів та користування земельними ділянками лісового фонду, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 6 липня 1998 р.
Плата за використання лісових ресурсів стягується за всі види спеціального використання ресурсів лісу, крім розміщення пасік, а також за користування земельними ділянками лісового фонду для потреб мисливського господарства, культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей та проведення науково-дослідних робіт.
313
Розділ X. Економіко-правовий механізм природокористування та охорони ...
Платежі за спеціальне використання лісових ресурсів встановлюються у вигляді такс, орендної плати чи доходу, отриманого від реалізації лісових ресурсів на конкурсних умовах.Спеціальне використання лісових ресурсів здійснюється на наданій для цих цілей лісовій ділянці на підставі спеціального дозволу: а) лісорубного квитка (ордера); б) лісового квитка. Розмір збору за спеціальне використання лісових ресурсів встановлюється на підставі лімітів їх використання і такс на лісову продукцію та послуги з урахуванням їх якості і доступності. Такси на лісові ресурси державного значення і порядок їх справляння встановлюється Кабінетом Міністрів України, а такси на лісові ресурси місцевого значення — відповідними виконавчими органами обласного рівня та Радою міністрів АРК. Нормативи збору, тобто такси згідно з лісовим законодавством, встановлюються на підставі затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 20 січня 1997 р. Такс на деревину лісових порід, що відпускається на пні, і на живицю.
При встановленні іншої форми оплати (доходу, одержаного від реалізації лісових ресурсів на конкурсних умовах чи орендної плати) збір за спеціальне використання лісових ресурсів повинен встановлюватись не нижче встановлених такс. Розмір орендної плати визначається в договорі оренди за згодою сторін. Договірна форма відносин встановлюється при тимчасовому користуванні земельними ділянками лісового фонду (короткострокове — до трьох років, довгострокове — до 15 років). Постійним лісокористувачам для постійного користування земельними ділянками лісового фонду надається державний акт на право постійного користування землею.
Збір за спеціальне використання природних рослинних ресурсів регулюється ст. 12 Закону України «Про рослинний світ». Спеціальне використання природних рослинних ресурсів загальнодержавного або місцевого значення здійснюється на підставі дозволів, що видаються відповідно в порядку, встановленогого Кабінетом Міністрів України або Автономною Республікою Крим та органами місцевої влади. Розмір збору за спеціальне використання природних рослинних ресурсів визначається з урахуванням природних запасів, поширення, цінності, можливості відтворення, продуктивності цих ресурсів.
Від збору за спеціальне використання природних рослинних ресурсів звільняються: науково-дослідні установи, навчальні та
314
§ 3. Збори за спеціальне природокористування та забруднення ...
освітні заклади, що проводять наукові дослідження об'єктів рослинного світу з метою їх охорони, невиснажливого використання та відтворення, за винятком використання ними дикорослих судинних рослин, мохоподібних, водоростей, лишайників, а також грибів, види яких занесені до Червоної книги України, та природних рослинних угруповань, занесених до Зеленої книги України; власники земельних ділянок; користувачі (в тому числі орендарі) земельних ділянок.Відносини в сфері встановлення і справляння збору за спеціальне використання об'єктів тваринного світу регулюються ст. 18 Закону України «Про тваринний світ». Цей збір справляється за такі види спеціального використання об'єктів тваринного світу: мисливство; рибальство, включаючи добування водних безхребетних тварин; використання диких тварин з метою отримання продуктів їх життєдіяльності; добування (придбання) диких тварин з метою їх утримання і розведення у напіввільних умовах чи в неволі; використання об'єктів тваринного світу в наукових, культурно-освітніх, виховних та естетичних цілях у разі їх вилучення з природного середовища з метою отримання прибутку.
Розмір збору за спеціальне використання об'єктів тваринного світу встановлюється залежно від виду (групи видів) тварин, мети та обсягів їх використання, поширення та цінності, з урахуванням місцезнаходження, якості, продуктивності території та інших екологічних і економічних факторів.
Збори за спеціальне використання природних ресурсів встановлюються на основі нормативів збору і лімітів їх використання, які є економічними категоріями.
Нормативи зборів — це обов'язкові для сплати у фіксованому розмірі суми коштів за одиницю природного ресурсу, переданого у власність або у користування. Такі нормативи визначаються з урахуванням їх розповсюдженості, якості, можливості відтворення, Доступності, комплексності, продуктивності, місцезнаходження, можливості переробки знешкодження і утилізації відходів та інших факторів. Нормативи збору, а також порядок їх стягнення встановлюються Кабінетом Міністрів України. З 1 січня 2004 р. щороку проводиться індексація нормативів збору за спеціальне використання водних ресурсів, збору за користування водами для потреб гідроенергетики і водного транспорту, нормативів плати за користування надрами тощо (Див. постанову Кабінету Міністрів України
315
Розділ X. Економіко-правовий механізм природокористування та охорони ...
від 6 листопада 2003 р. «Про проведення індексації нормативів плати (збору) за використання природних ресурсів»).«Лімітні» збори — це збори за спеціальне використання природних ресурсів у межах встановлених лімітів або за понадлімітне їх використання. У першому випадку ці збори відносять на витрати виробництва, а другому — стягують з прибутку, що залишається у розпорядженні підприємств, установ, організацій.
Обчислення та справляння зборів за спеціальне використання природних ресурсів відбувається природокористувачами самостійно, відповідно до спеціальних інструкцій про порядок справляння того чи іншого збору. Вся відповідальність за правильність обчислення та своєчасність подання розрахунків зборів покладається на платників. Контроль за обсягами використання природних ресурсів, їх обліком та достовірністю покладається на органи Мінприроди України; контроль за повнотою обчислення та своєчасністю сплати зборів до бюджету покладається на органи державної податкової служби.
Збори за використання природних ресурсів надходять до місцевих бюджетів, республіканського бюджету Автономної Республіки Крим, Державного бюджету і спрямовуються на виконання робіт по відтворенню і підтриманню цих ресурсів у належному стані відповідно до вимог законодавства.
Кошти від зборів розподіляються в такому порядку.
збори за використання лісових ресурсів державного значення:
80% — до державного бюджету, 20% — відповідно до бюджету Ав
тономної Республіки Крим та бюджетів областей. Збори за вико
ристання лісових ресурсів місцевого значення зараховуються
відповідно до бюджету Автономної Республіки Крим та місцевих
бюджетів (ст. 91 Лісового кодексу України);збори за спеціальне користування водними ресурсами з водних
об'єктів загальнодержавного значення — 80% до державного бюд
жету, 20% до бюджетів Автономної Республіки Крим та місцевих
бюджетів; платежі за користування водами для потреб гідроенерге
тики і водного транспорту зараховуються до держбюджету в повно
му розмірі; Збори за спеціальне користування водними об'єктами
місцевого значення в повному обсязі зараховуються до місцевих
бюджетів (ст. 32 Водного кодексу України);плата за землю зараховується на спеціальні бюджетні рахун
ки бюджетів сільської, селищної, міської ради, на території яких316
§ 3. Збори за спеціальне природокористування та забруднення ...
знаходяться земельні ділянки; 30% коштів від земельного податку, що надійшли на спеціальні бюджетні рахунки місцевих бюджетів централізуються на спеціальному бюджетному рахунку спеціально уповноважених органів; 10% — на спеціальних бюджетних рахунках областей (Закон України «Про плату за землю»);— збір за спеціальне використання надр при видобуванні корисних копалин загальнодержавного значення — 40% — до державного бюджету; у бюджети Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя — 60; за спеціальне використання та видобування корисних копалин місцевого значення — у бюджети Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя — 100; за пошук та розвідку родовищ корисних копалин: у Державний бюджет — 80, у бюджети Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя — 20; за користування надрами континентального шельфу і в межах виключної (морської) економічної зони — 100% до державного бюджету (ст. 31 Кодексу про надра України).
За чинним законодавством відповідні збори та платежі мають направлятися на: фінансування заходів щодо раціонального використання та охорони земель, підвищення родючості грунтів (ст. З Закону «Про плату за землю»); фінансування охорони вод та відтворення водних ресурсів (ст. 30 Водного кодексу України), виконання робіт щодо відтворення лісів, проведення лісогосподарських заходів та утримання лісів у належному санітарному стані (ст. 91 Лісового кодексу України).
Збори за забруднення навколишнього природного середовища. Ці збори розглядаються в екологічному праві як один із економічних стимулів для підприємств-природокористувачів, діяльність яких пов'язана із негативним впливом на навколишнє природне середовище. Природа зазначених зборів полягає в офіційному визнанні державою того, що безвідходного виробництва поки що не існує, і підприємства здійснюють викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря чи їх скиди у водойми, утворюють і розміщують відходи. Така діяльність буде правомірною лише за умови дотримання такими підприємствами передбачених законодавством екологічних і гігієнічних нормативів. Підприємства-забруднювачі повинні бути обладнані відповідними спорудами, устаткуванням та пристроями для очищення викидів і скидів забруднюючих речовин або їх знешкодження, приладами контролю за кількістю і складом
317
Розділ X. Бкономіко-правовий механізм природокористування та охорони ...
таких речовин, за характеристиками шкідливих факторів і, крім того, сплачувати податкові збори за забруднення довкілля. Природо-користувачі, які не зацікавлені постійно сплачувати високі ставки зборів, можуть впроваджувати заходи щодо зменшення забруднення навколишнього середовища. Ці заходи можуть проявлятися у різних формах: вдосконаленні технології виробництва, будівництві більш ефективних очисних споруд, підвищенні вимог до працівників щодо забезпечення трудової та технологічної дисципліни тощо.Встановлення та справляння збору за забруднення навколишнього природного середовища передбачено Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища» (ст. 44), Водним кодексом України (ст. ЗО), Законом України «Про відходи» (ст. 39) та деякими іншими нормативно-правовими актами.
Збір за забруднення навколишнього природного середовища поділяється на такі види:
збір за викиди в атмосферне повітря забруднюючих речовин
стаціонарними і пересувними джерелами забруднення;збір за скиди забруднюючих речовин безпосередньо у водні
об'єкти;збір за утворення і розміщення відходів.
Збір за забруднення навколишнього природного середовища встановлюється на підставі фактичних обсягів викидів, лімітів скидів забруднюючих речовин у навколишнє природне середовище і лімітів розміщення відходів.
Під лімітами викидів (скидів) забруднюючих речовин розуміють фіксовані обсяги забруднюючих речовин, дозволених до викиду (скиду) юридичними і фізичними особами у навколишнє середовище.
Під розміщенням відходів чинне законодавство розуміє зберігання та захоронення відходів у спеціально відведених для цього місцях чи на об'єктах. Закон «Про охорону навколишнього природного середовища» при встановленні збору за забруднення навколишнього природного середовища передбачав тільки збір за розміщення відходів. З прийняттям Закону України «Про відходи» правове регулювання відносин у сфері діяльності, пов'язаної із утворенням відходів, їх зберіганням, обробленням, утилізацією та видаленням, знешкодженням та захороненням, значно розширилося. Ліміти на утворення та розміщення відходів визначаються для
318
І
§ 3. Збори за спеціальне природокористування та забруднення ...
підприємств як фізичний обсяг відходів за класами їх токсичності згідно з дозволами на розміщення, що видаються в установленому Кабінетом Міністрів України порядку.Порядок розроблення, затвердження і перегляду лімітів на утворення та розміщення відходів регулює ліміт на утворення відходів і ліміт на розміщення відходів. Ліміт на утворення відходів являє собою максимальний обсяг відходів, на який у власника відходів є документально підтверджений дозвіл на передачу їх іншому власнику (на розміщення, утилізацію, знешкодження тощо) або на утилізацію чи розміщення на своїй території. Ліміт на розміщення відходів — обсяг відходів (окремо для кожного класу небезпеки), на який у власника відходів є дозвіл на їх розміщення, виданий органами Мінприроди на місцях.
Ліміти скидів забруднюючих речовин у навколишнє природне середовище, утворення і розміщення відходів промислового, сільськогосподарського, будівельного й іншого виробництва та інші види шкідливого впливу в цілому по території Автономної Республіки Крим, областей, міст загальнодержавного значення або окремих регіонів встановлюються:
у випадках, коли це призводить до забруднення природних
ресурсів республіканського значення, територій інших областей, —
Мінприроди України;в інших випадках — у порядку, що встановлюється Верхов
ною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, міськими
(міст загальнодержавного значення) радами, за поданням органів
Мінприроди України.Ліміти викидів стаціонарними джерелами забруднення (підприємствами) встановлюються терміном на п'ять років і доводяться до платників. Для пересувних джерел забруднення чинне законодавство поки що лімітів забруднення не передбачає.
На законодавчому рівні ще не розроблено нормативно-правових актів щодо встановлення та стягнення збору за скиди промислових та інших стічних вод у системи каналізації, розробка яких є на сьогодні нагальною потребою, особливо для виконання необхідних умов щодо приєднання до Європейського Союзу. Обсяги скидів при проведенні планового ремонту каналізаційних мереж включаються до загального ліміту скидів, нараховуються за погодженням з органами Мінприроди. У разі перевищення погодженого обсягу скидів та порушення умов їх проведення збір справ-
319
Розділ X. Економіко-правовий механізм природокористування та охорони ...
ляється як за понадлімітні скиди. При цьому збитки, заподіяні навколишньому природному середовищу, відшкодовуються в установленому законодавством порядку.Порядок встановлення нормативів збору і стягнення цих зборів визначається Кабінетом Міністрів України. А саме: встановлення нормативів збору та його стягнення за забруднення навколишнього природного середовища більш детально регламентується Порядком встановлення нормативів збору за забруднення навколишнього природного середовища і стягнення цього збору, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 1 березня 1999 р., а також Інструкцією про порядок обчислення та сплати збору за забруднення навколишнього природного середовища, затвердженою Мінекоресурсів України та ДПА України 9 серпня 1999 р.
Нормативи збору за викиди, скиди та розміщення відходів — це фіксовані суми в гривнях за одиницю основних забруднюючих речовин та розміщених відходів, які встановлюються відповідно до виду забруднюючих речовин та класу небезпеки відходів.
Окремо встановлюються нормативи зборів за:
скиди забруднюючих речовин, розміщення відходів, за вики
ди основних забруднюючих речовин стаціонарними джерелами за
бруднення, викиди стаціонарними джерелами забруднення залеж
но від класу небезпечності та установлених орієнтовно безпечних
рівнів впливу;викиди в атмосферу забруднюючих речовин автомобільним
транспортом, морськими та річковими суднами, залізничним
транспортом;скиди основних забруднюючих речовин у водні об'єкти, у
водні об'єкти залежно від концентрації забруднюючих речовин та
нормативи збору за розміщення відходів (сума визначається залеж
но від ступеня небезпечності відходів).Залежно від об'єкта розміщення забруднюючих речовин до нормативів плати застосовується коефіцієнт чи ставка нормативу, збільшена в декілька разів. Так, при скиданні забруднюючих речовин у закриті водоймища (озера, ставки) .норматив збору збільшується у 1,5 раза; при захороненні забруднюючих речовин у глибокі підземні водоносйі горизонти, що не містять прісних вод, — застосовується коефіцієнт 10. За викиди пересувними джерелами забруднення встановлюється норматив збору залежно від виду пального та виду транспорту.
320 \
\
§ 4. Екологічне страхування
Враховуючи місцеві умови, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, обласні, міські (міст загальнодержавного значення) ради за поданням Мінприроди можуть збільшувати перелік видів забруднюючих речовин, на які встановлюється збір за забруднення довкілля.Збори за викиди і скиди забруднюючих речовин у навколишнє природне середовище, розміщення відходів та інші види шкідливого впливу в межах лімітів відносяться на витрати виробництва, а за перевищення лімітів обчислюються у п'ятикратному розмірі і стягуються з прибутку, що залишається в розпорядженні підприємств, установ, організацій чи громадян. За відсутності у платника збору затверджених лімітів викидів, скидів чи розміщення відходів збір також стягується у п'ятикратному розмірі.
Кошти від збору за забруднення навколишнього природного середовища розподіляються між місцевими (сільськими, селищними, міськими), обласними та республіканським Автономної Республіки Крим, а також Державним фондами охорони навколишнього природного середовища у співвідношенні відповідно 20, 50 і ЗО %, а між Київським, Севастопольським міськими та Державним фондами охорони навколишнього природного середовища — у співвідношенні 70 і ЗО % та мають використовуватися виключно на природоохоронні цілі.
Суми збору за забруднення навколишнього природного середовища обчислюються платниками збору самостійно наростаючим підсумком з початку року та подаються щоквартально до органів державної податкової служби за місцем реєстрації платника разом із іншими обов'язковими податками та зборами.
Платники збору несуть відповідальність за повноту, правильність обчислення та своєчасність подання розрахунків до відповідних органів.
$ 4. Екологічне страхування
Останнім часом набуває свого розвитку такий елемент еко-номіко-правового механізму природокористування, як екологічне страхування. Саме екологічне страхування може стати одним із ефективних методів заохочення та створення умов економічного стимулювання для суб'єктів господарської діяльності з метою за-
11 5-200 321
Розділ X. Економіко-правовий механізм природокористування та охорони ...
побігання і зменшення шкоди навколишньому природному середовищу.На сучасному етапі ринок страхових відносин в Україні досить розвинутий. Створена нормативно-правова база, яка є основою для функціонування страхових компаній, що належать до недержавного сектору економіки. Але система екологічного страхування тільки починає зароджуватися, хоча таке страхування було передбачено Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища» ще у 1991 р. Особливістю будь-якого ринкового господарства є розвинута мережа страхування різних ризиків, передусім екологічних як найбільш небезпечних для людини. Таке страхування може бути як добровільним, так і обов'язковим, але насамперед має поширюватися на відповідальність суб'єктів господарювання, діяльність яких становить підвищену екологічну небезпеку, що пов'язана з експлуатацією промислових підприємств, магістральних та промислових нафто- і газотрубопроводів та інших об'єктів транспорту, поводженням з небезпечними відходами тощо або має особливе значення для охорони навколишнього природного середовища, життя та здоров'я людей та пов'язаного з цим захисту майнових прав юридичних і фізичних осіб. Для відшкодування шкоди, спричиненої в результаті такої діяльності, а також для компенсації витрат на рятування життя людей, майна фізичних та юридичних осіб саме завдяки системі екологічного страхування можна створити необхідні фінансові умови, що забезпечать страхове відшкодування. А тому в системі економіко-правового механізму екологічне страхування розглядається як економічна гарантія фінансового забезпечення охорони довкілля.
Екологічному страхуванню присвячена ст. 49 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища», яка не дає його визначення, а передбачає можливість здійснення такого страхування у двох формах: добровільного страхування та обов'язкового державного страхування. Можуть існувати також інші види страхування громадян та їх майна, майна і доходів підприємств, установ і організацій на випадок шкоди, заподіяної внаслідок забруднення навколишнього природного середовища та погіршення якості природних ресурсів. Відповідно до зазначеного закону порядок екологічного страхування має встановлюватися законодавством України. На сьогодні настала нагальна потреба у прийнятті Закону України «Про екологічне страхування».
322
§ 4. Екологічне страхування
Для визначення поняття екологічного страхування звернемось до загального визначення страхування у Законі України «Про страхування» (1996 р.), відповідно до якого страхування — це вид цивільно-правових відносин захисту майнових інтересів громадян та юридичних осіб у разі настання певних подій (страхових випадків), визначених договором страхування або чинним законодавством, за рахунок грошових фондів, що формуються шляхом сплати громадянами та юридичними особами страхових платежів (страхових внесків, страхових премій) та доходів від розміщення коштів цих фондів.На відміну від цивільно-правового екологічне страхування є особливим видом еколого-правових відносин, метою якого є повний або частковий захист майнових інтересів громадян та юридичних осіб (страхувальників) у разі погіршення екологічної ситуації внаслідок техногенних аварій чи катастроф, що стало результатом заподіяння шкоди довкіллю. Страховий випадок при екологічному страхуванні пов'язується із екологічним ризиком і настає в разі заподіяння шкоди природним об'єктам і ресурсам, життю та здоров'ю людей, майну фізичних і юридичних осіб у результаті аварійного забруднення довкілля. Можуть бути також й інші випадки, які зумовлюють виконання страховиком обов'язку здійснити виплату страхового відшкодування на користь потерпілих третіх осіб.
Причому умовою настання такого страхового випадку, а отже, і видачі страхового відшкодування є: а) раптовість його настання, тобто неможливість здійснення будь-яких запобіжних заходів; б) ненавмисне забруднення навколишнього природного середовища, що сталося внаслідок техногенної аварії чи катастрофи, тобто відсутність умислу з боку забруднювача.
Страхове відшкодування страхувальникам та третім особам при екологічному страхуванні має відбуватися за рахунок Екологічного фонду страхових гарантій, який створюється шляхом повного або часткового об'єднання страхових фондів страхових кампаній, що здійснюють екологічне страхування, з метою поліпшення умов забезпечення їх страхових зобов'язань перед страхувальниками.
Таким чином, екологічне страхування — це особливий вид страхових правовідносин щодо захисту майнових інтересів громадян та юридичних осіб (страхувальників) у разі настання певних подій у процесі здійснення господарської діяльності, які можуть виникати за на-
323
Розділ X. Економіко-правовий механізм природокористування та охорони ...
явності екологічного ризику (страхових випадків), визначених чинним законодавством або договором екологічного страхування за рахунок Екологічного фонду грошових гарантій.Суб'єктами екологічного страхування є:
страховики — страхові організації, які утворені відповідно до
законодавства України про страхування і отримали в установлено
му порядку ліцензію на здійснення екологічного страхування;страхувальники — фізичні чи юридичні особи, що згідно з
законодавством уклали зі страховиками договори екологічного
страхування;треті особи, яким заподіяна шкода погіршенням стану
навколишнього природного середовища внаслідок техногенних
аварій чи катастроф.Об'єктом екологічного страхування є ризик цивільної відповідальності, який проявляється у пред'явленні страховику майнових претензій фізичними або юридичними особами відповідно до норм цивільного та екологічного законодавства про відшкодування шкоди у разі виникнення випадку, на який проводилось екологічне страхування.
Підставою для виникнення страхових відносин є договір екологічного страхування,.укладений між страховиком та страхувальником, згідно з яким страховик бере на себе зобов'язання у разі настання страхового випадку відшкодувати завдану шкоду в межах страхової суми, а страхувальник зобов'язується сплачувати страхові платежі у визначені строки та виконувати інші умови договору.
У договорі екологічного страхування обов'язково мають бути зазначені такі умови: найменування сторін, об'єкт страхування, страховий випадок, розмір страхової суми, розмір страхових внесків, права та обов'язки страховика, права та обов'язки страхувальника, порядок здійснення страхових виплат, випадки відмови у виплаті страхового відшкодування, строк дії договору, юридична відповідальність сторін тощо.
Страхова сума — це загальна грошова сума, в межах якої страховик зобов'язаний провести виплату страхового відшкодування при настанні страхового випадку. Страхова сума встановлюється на основі результатів проведення екологічного аудиту або оцінки потенційної шкоди, яка може бути заподіяна внаслідок аварійного забруднення довкілля, що визначається на основі такс, нормативів та інших нормативно-правових документів.
324
§ 4. Екологічне страхування
Страхові внески виплачуються страхувальником на основі страхових тарифів, методики їх розрахунку та мінімальних розмірів страхових сум, що затверджуються у визначеному законодавством порядку. На підставі даних про оплату страхових внесків видається страхове свідоцтво (поліс), що оформляється відповідно до вимог законодавства України та є формою договору страхування. З моменту видачі полісу договір екологічного страхування вступає в силу. Строк дії договору екологічного страхування, як правило, встановлюється на один рік з правом його пролонгації на умовах, визначених у договорі.Умови страхування екологічної відповідальності передбачають також встановлення для страховика граничних сум страхового відшкодування (ліміту відповідальності страховика) та частки збитків, яка не відшкодовується страховиком (франшиза), порядок та умови виплати страхового відшкодування.
Страхове відшкодування — це виплата, яку здійснює страховик на користь третіх осіб у разі настання страхового випадку. Страхове відшкодування в обов'язковому екологічному страхуванні не може перевищувати розмір прямих збитків, заподіяних третім особам аварійним забрудненням навколишнього природного середовища, та ліміт відповідальності страховика у разі його встановлення у договорі страхування.
Виплата страхового відшкодування здійснюється в разі подання страхувальником страховику таких документів:
страховий акт (аварійний сертифікат), складений страхови
ком або уповноваженою ним особою (аварійним комісаром), яка
згідно із законодавством України має право визначати причини
настання страхового випадку та розмір шкоди, заподіяної
аварійним забрудненням навколишнього природного середовища.
Розмір заподіяної шкоди визначається на основі відповідних такс,
методик, інших нормативно-правових та методичних документів,
які затверджуються відповідно до законодавства, а в разі відсут
ності таких документів — на основі експертних оцінок;документальне підтвердження факту настання страхового ви
падку;заяви, пред'явлені у зв'язку з страховим випадком;
інші документи, які передбачені договором екологічного
страхування та мають значення для підтвердження.На підставі договору екологічного страхування не підлягає відшкодуванню шкода:
325
Розділ X. Економіко-правовий механізм природокористування та охорони ...
заподіяна життю, здоров'ю та майну людей, що перебувають
у трудових відносинах із страхувальником;пов'язана з генетичними наслідками, спричиненими забруд
ненням навколишнього природного середовища.Якщо стосовно страхувальника на момент настання страхового випадку діяли інші договори екологічного страхування щодо одного ризику аварійного забруднення навколишнього природного середовища, то кожен страховик виплачує третім особам страхове відшкодування пропорційно частці страхової суми згідно з укладеним договором екологічного страхування у загальній страховій сумі у межах завданої шкоди.
? 5. Екологічний аудит
У перекладі з англійської слово «аудит» (аисіії) означає перевірку, ревізію бухгалтерських книг, документів тощо стосовно фінансово-господарської діяльності суб'єктів господарювання з метою визначення достовірності їх звітності, обліку, його повноти і відповідності чинному законодавству та встановленим нормативам.
Екологічний аудит як інструмент екологічного права і охорони навколишнього середовища набув поширення у світі, проте є новим для нашої країни. Закон України «Про екологічний аудит» прийнято у 2004 р. Він визначає правові та організаційні засади здійснення екологічного аудиту і спрямований на підвищення екологічної обґрунтованості діяльності суб'єктів господарювання.
За цим законом екологічний аудит проводиться в процесі приватизації об'єктів державної власності, іншої зміни форми власності чи конкретних власників об'єктів, а також для потреб екологічного страхування, в разі передачі об'єктів державної та комунальної власності в довгострокову оренду, в концесію, створення на основі таких об'єктів спільних підприємств, створення, функціонування і сертифікації систем управління навколишнім середовищем, а також здійснення іншої діяльності.
З урахуванням видів діяльності, в рамках яких проводиться екологічний аудит, визначаються його зміст та мета. Стосовно змісту екологічного аудиту слід зазначити, що, як і фінансовий аудит, екологічний аудит являє собою систему перевірки суб'єкта господарювання, який є об'єктом екологічного аудиту. На відміну
326
§ 5. Екологічний аудит
від фінансового аудиту, під час якого здійснюється перевірка публічної бухгалтерської звітності, обліку, первинних документів фінансово-господарської діяльності підприємства, екологічний аудит включає перевірку, збирання та об'єктивне оцінювання даних для встановлення відповідності визначених видів діяльності, заходів, умов, системи управління навколишнім природним середовищем та інформації з цих питань вимогам законодавства України про охорону навколишнього природного середовища. Зокрема, предметом перевірки екологічного аудиту є інформація щодо збору за спеціальне використання прісних водних ресурсів на підприємстві, про дотримання дозволених обсягів викидів забруднювальних речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, характеристика роботи установок очистки газу, інформація про рекультивацію порушених земель і поводження з родючим шаром грунту, утворення та розміщення відходів на підприємстві, про забруднення навколишнього природного середовища, наявність збитків протягом визначеного періоду діяльності підприємства, завданих державі внаслідок порушення природоохоронного законодавства. При перевірці встановлюються поточні витрати на екологічні збори, вартість основних виробничих фондів охорони навколишнього природного середовища та розмір витрат на їх капітальний ремонт, а також поточні витрати на охорону природи та збори за природні ресурси тощо.Метою проведення екологічного аудиту є забезпечення додержання законодавства про охорону навколишнього природного середовища в процесі виробничої та іншої господарської діяльності. У процесі проведення екологічного аудиту вирішуються такі основні завдання:
збір достовірної інформації про екологічні аспекти виробни
чої діяльності об'єкта екологічного аудиту та формування на її ос
нові висновку екологічного аудиту;встановлення відповідності об'єктів екологічного аудиту ви
могам законодавства про охорону навколишнього природного се
редовища та іншим критеріям екологічного аудиту;оцінка впливу діяльності об'єкта екологічного аудиту на стан
навколишнього природного середовища;оцінка ефективності, повноти і обгрунтованості заходів, що
вживаються для охорони навколишнього природного середовища
на об'єкті екологічного аудиту.327
Розділ X. Економіко-правовий механізм природокористування та охорони ...
Таким чином, екологічний аудит — це документально оформлений системний незалежний процес оцінювання об'єкта екологічного аудиту, що включає збирання і об'єктивне оцінювання доказів для встановлення відповідності визначених видів діяльності, заходів, умов, системи управління навколишнім природним середовищем та інформації з цих питань вимогам законодавства України про охорону навколишнього природного середовища та іншим критеріям екологічного аудиту.Оскільки екологічний аудит як елемент економіко-правового механізму — нове правове явище для національного законодавства, його досить часто ототожнюють із екологічною експертизою. А тому слід окреслити відмінність між екологічною експертизою і екологічним аудитом. Це два окремі види діяльності, які суттєво розрізняються за своїм змістом, метою проведення і правовими наслідками, які випливають з факту їх здійснення.
Екологічна експертиза — це державна функція, яку здійснюють спеціально уповноважені державні органи. Кінцевою метою екологічної експертизи, на яку спрямований її висновок, є, як правило, прийняття адміністративного акта, реалізація якого може негативно вплинути на стан навколишнього природного середовища: дозволити чи ні певну проектувально-будівельну, інвестиційну або іншу діяльність, відкрити фінансування об'єкта чи ні. На відміну від цього екологічний аудит здійснюється фахівцями аудиторами, що отримали дозвіл на здійснення такого виду діяльності (сертифікат), до фахового рівня і морально-етичних якостей яких повинні ставитися особливі умови. Кінцевою метою проведення екологічного аудиту є встановлення відповідності діяльності підприємства чи іншого об'єкта вимогам екологічного законодавства.
Якщо екологічну експертизу можна назвати попереджувальним екологічним контролем за діяльністю, що планується до здійснення, то екологічний аудит потрібен у процесі приватизації об'єктів державної власності, іншої зміни форми власності чи конкретних власників, для потреб екологічного страхування та в деяких інших специфічних сферах.
Екологічний аудит проводить екологічний аудитор, яким є юридична або фізична особа, що має право на здійснення відповідної діяльності і уповноважена суб'єктом господарювання на його проведення. Тобто підставою для проведення екологічного аудиту є договір, який укладається між замовником — суб'єктом
328
§ 5. Екологічний аудит
господарювання чи іншим уповноваженим органом відповідно до законодавства та виконавцем екологічного аудиту — аудитором.Проте забороняється проведення екологічного аудиту органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування, особам, яким законом заборонено займатися підприємницькою діяльністю. Забороняється також здійснення такого аудиту господарських об'єктів екологічним аудиторам, якщо вони мають акції цих об'єктів або в іншій формі мають безпосереднє відношення до них.
У договорі сторони фіксують всі істотні умови щодо встановлення об'єкта аудиту, якими можуть бути окремі підприємства чи їх підрозділи, об'єднання підприємств, інші господарські об'єкти чи системи управління якістю навколишнього природного середовища; визначення кола питань, які стануть предметом перевірки аудитора, умови фінансування, порядок передачі замовнику результатів екологічного аудиту, який готується у формі звіту (висновку), та інші умови (права та обов'язки сторін, строки, умови відповідальності тощо).
Екологічний аудит може поділятися за формою на добровільний і обов'язковий, за видом — на внутрішній і зовнішній. Добровільний екологічний аудит здійснюється стосовно будь-яких об'єктів на замовлення заінтересованого суб'єкта за згодою керівника (власника) об'єкта екологічного аудиту. Обов'язковий екологічний аудит здійснюється щодо екологічно небезпечних об'єктів у передбачених законодавством випадках. До таких випадків належать (частина третя ст. 12 Закону України «Про екологічний аудит»):
банкрутство;
приватизація, передача в концесію об'єктів державної та ко
мунальної власності;передача або придбання в державну чи комунальну
власність;передача у довгострокову оренду об'єктів державної або ко
мунальної власності;створення на основі об'єктів державної та комунальної влас
ності спільних підприємств;
екологічне страхування об'єктів;
завершення дії угоди про розподіл продукції відповідно до
закону та в інших випадках, передбачених законодавством
України.329
Розділ X. Економіко-правовий механізм природокористування та охорони ...
Якщо проведення екологічного аудиту відбувається на замовлення підприємства (установи, організації) для його власних потреб, такий аудит відносять до внутрішнього екологічного аудиту. Зовнішній екологічний аудит проводиться на замовлення сторонніх осіб, заінтересованих суб'єктів, якими можуть бути органи виконавчої влади.Замовник екологічного аудиту має право вільно визначати виконавців екологічного аудиту; давати виконавцю відповідно до законодавства завдання на проведення перевірки; одержувати інформацію про хід екологічного аудиту; розпоряджатися звітами екологічного аудиту для своїх потреб. До обов'язків замовника екологічного аудиту належать забезпечення фінансування проведення екологічного аудиту, своєчасне приймання та оплату виконаних робіт; надання виконавцям екологічного аудиту наявної в нього інформації, у разі необхідності — письмових чи усних пояснень щодо об'єкта екологічного аудиту; недопущення дій щодо примушування виконавця до зміни форм і методів роботи чи висновків екологічного аудиту, а також виконання інших обов'язків відповідно до законодавства України, пов'язаних з проведенням екологічного аудиту.
До особи, що проводить екологічний аудит, та її професійних якостей, як зазначалося," встановлюються певні вимоги. Екологічним аудитором може бути особа, яка має вищу освіту, спеціальну підготовку, досвід роботи у сфері охорони навколишнього природного середовища упродовж визначеного строку, сертифікат на право здійснення екологічного аудиту тощо. Незалежність екологічного аудитора гарантується законом. Якщо екологічний аудит здійснюється юридичною особою, статутом якої передбачений цей вид діяльності, то в штаті її має бути хоча б один екологічний аудитор. При проведенні екологічного аудиту виконавець має право самостійно визначати його методи відповідно до законодавства та умов договору; отримувати документи, матеріали та інші відомості, наявні у замовника та у об'єкта екологічного аудиту, необхідні для його проведення; викладати у звіті про екологічний аудит, що здійснюється групою екологічних аудиторів, свою окрему думку, якщо вона не збігається з загальними висновками; залучати за необхідності на договірних засадах фахівців відповідного профілю, не покладаючи на них відповідальності за висновки екологічного аудиту.
Виконавець екологічного аудиту зобов'язаний його проводити з додержанням вимог внутрішнього розпорядку об'єкта еко-
330
,
§ 5. Екологічний аудит
логічного аудиту; повідомляти замовника про всі виявлені випадки порушення чинного законодавства про охорону навколишнього природного середовища, стандартів, норм, правил і відхилення від вимог щодо ведення звітності та її складання; інформувати відповідні спеціально уповноважені органи з питань охорони навколишнього природного середовища про виявлену у процесі проведення екологічного аудиту загрозу аварійної ситуації; додержуватися встановлених законодавством та договором на проведення екологічного аудиту вимог щодо конфіденційності інформації, яка отримана або стала йому відома під час проведення перевірки об'єкта. Крім того, виконавець екологічного аудиту повинен нести юридичну відповідальність за шкоду, заподіяну внаслідок неправомірних дій при проведенні екологічного аудиту.У результаті роботи щодо проведення екологічного аудиту складається звіт, який має містити:
загальні відомості про об'єкт та замовника екологічного
аудиту;підстави проведення екологічного аудиту, його мету, завдан
ня, програму та обсяг виконаних робіт;відомості про виконавців екологічного аудиту;
перелік основних законодавчих актів та інших нормативних
документів, для перевірки на відповідність яким проводився еко
логічний аудит;характеристику фактичного стану об'єкта екологічного ауди
ту, включаючи оцінку ефективності та достатності його природо
охоронної діяльності, систем екологічного управління підпри
ємств, стану природоохоронного обладнання та споруд (час уста
новлення, амортизація, придатність), відомості про сплату еко
логічних зборів і платежів (стан, можливості, заборгованість),
оцінка збитків, заподіяних навколишньому природному середови
щу, стану екологічної звітності на предмет відповідності її фактич
ним екологічним показникам;висновки екологічного аудиту щодо виявлених невідповідно
стей екологічних характеристик об'єкта екологічного аудиту вимо
гам законодавчих актів та інших нормативних документів;відомості щодо організацій та осіб, яким надається звіт.
За погодженням між замовником і виконавцем звіт про екологічний аудит може включати рекомендації щодо заходів, яких необхідно вжити для усунення виявлених невідповідностей.
331
Розділ X. Економіко-правовий механізм природокористування та охорони ...
Звіт екологічного аудиту є власністю його замовника і підставою для прийняття ним відповідних рішень.Висновки обов'язкового екологічного аудиту враховуються при визначенні умов приватизації об'єктів державної власності, що здійснюють діяльність, яка становить підвищену екологічну небезпеку, екологічного страхування об'єктів, що здійснюють таку діяльність, передачі або придбанні об'єктів у державну власність та в інших випадках, передбачених законодавством України.
Методичне забезпечення організації еколого-аудиторської діяльності та проведення екологічного аудиту здійснює центральний орган виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища за участю заінтересованих центральних органів виконавчої влади.
Встановлюється також відповідальність за порушення законодавства про екологічний аудит. Особи, винні в:
порушенні встановленого законодавством порядку проведен
ня екологічного аудиту;наданні свідомо неправдивих відомостей про екологічні
наслідки діяльності об'єкта екологічного аудиту;проведенні екологічного аудиту особами, які не мають сер
тифікатів;діях, спрямованих на примушення виконавця екологічного
аудиту до зміни форм, методів роботи або висновків екологічного
аудиту;підготовці свідомо та завідомо неправдивого висновку еко
логічного аудиту;порушенні вимог закону щодо державної чи комерційної
таємниці, а також конфіденційності результатів екологічного ауди
ту, якщо інше не встановлено договором чи законом, — підляга
ють притягненню до дисциплінарної, адміністративної чи криміна
льної відповідальності відповідно до закону.Виконавець екологічного аудиту несе відповідальність за матеріальну та моральну шкоду, заподіяну внаслідок неправомірних дій при проведенні екологічного аудиту відповідно до закону.
Рекомендована література
1. Економіко-правові питання екології / Шемшученко Ю. С, Малишева Н. Р., Єрофеєв М. І. та ін. — К., 1996.
332
Рекомендована література
Кашенко О. Л. Фінанси природокористування. — Суми, 1999.Костицький В. В. Екологія перехідного періоду: право, держа
ва, економіка (економіко-правовий механізм охорони навколиш
нього природного середовища в Україні). — К., 2003.Моткин Г. А. Основи зкологического страхования. — М.,
1996.Петрова Т. В. Междисциплинарньїе проблеми развития зко-
номического механизма охраньї окружающей природной средьі /
Зкологическое право России на рубеже XXI столетия: Сб. науч. ст.
/ Под ред. проф. А. К. Голиченкова. — М., 2000.Розовский Б. Г., Ененко Ю. А., Заречнев А. Н, Пампура О. И.
Зффективность природоохранной деятельности в регионе: новьіе
подходьі. — Донецк, 1994.
333
Розділ XI
Юридична відповідальність за екологічні правопорушення
§ 1. Поняття та підстави юридичної відповідальності за екологічні правопорушення
Юридична відповідальність за екологічні правопорушення є важливим засобом забезпечення законності в екологічній сфері. Вона виступає різновидом юридичної відповідальності в цілому, а тому їй властиві всі ознаки останньої.
Водночас стосовно екологічної сфери юридична відповідальність має і специфіку, зумовлену особливостями екологічного правопорушення як обов'язкової підстави для застосування санкцій до порушників екологічного законодавства. Такі особливості випливають зі специфіки екологічної сфери. Це стало приводом для виділення деякими правознавцями еколого-правової відповідальності як самостійного виду поряд з адміністративною, кримінальною, цивільно-правовою та дисциплінарною'. Але для цього немає достатніх підстав, бо фактично немає правових санкцій, які не охоплювалися б адміністративною, кримінальною, цивільно-правовою та дисциплінарною відповідальністю. Та й віднесення тих або інших правопорушень до групи екологічних зовсім не означає, що за їх вчинення мають застосовуватись якісь особливі еколого-правові санкції.
1 Петров В. В. Зкологическое право. — М., 1995. — С. 263; Ерофеев Б. Е. Зко-логическое право России. — М., 1999. — С. 299.334
§ 1. Поняття та підстави юридичної відповідальності за ... правопорушення
В екологічній сфері домінуючими є заходи адміністративної, кримінальної, цивільно-правової та дисциплінарної відповідальності як інтегрованого методу галузі екологічного законодавства. Дія комплексного інституту юридичної відповідальності в даній сфері має екологічний відтінок, але в цілому вона підпорядкована загальним закономірностям дії зазначених видів юридичної відповідальності та в інших сферах суспільних відносин. Утім, не слід ігнорувати вживання терміна «еколого-правова (екологічна) відповідальність», але не у значенні такої відповідальності як окремого виду, а як комплексного правового інституту застосовуваних в екологічній сфері адміністративної, кримінальної, цивільно-правової та дисциплінарної відповідальності.Екологічний відтінок юридичної відповідальності конкретно виявляється в екологічному правопорушенні — протиправному діянні (дії або бездіяльності), що порушує встановлений екологічний правопорядок і за вчинення якого законом передбачена юридична відповідальність.
Екологічні правопорушення мають різну природу, різний ступінь суспільної шкідливості (небезпеки). Крім того, інститут юридичної відповідальності за екологічні правопорушення має комплексний характер. Незважаючи на відмінності між ними, екологічні правопорушення мають цілу низку спільних юридичних ознак, через які можна розкрити зміст екологічного правопорушення як підстави для застосування екологічних санкцій. Ця сукупність ознак формує склад екологічного правопорушення. До них належать об'єкт, об'єктивна сторона, суб'єкт, суб'єктивна сторона правопорушення.
У найбільш загальному вигляді під об'єктом (предметом) екологічного правопорушення розуміють комплекс суспільних правовідносин екологічного характеру, які складають екологічний правопорядок У країні. У складі цього комплексу виділяють загальний і спеціальні об'єкти екологічних правопорушень. Загальний об'єкт стосується правовідносин, пов'язаних з охороною навколишнього природного середовища в цілому. Про цей об'єкт, наприклад, йдеться у ст. 253 КК України, якою встановлена кримінальна відповідальність за порушення правил проектування і експлуатації споруд без систем захисту довкілля.
Категорію спеціальних об'єктів екологічних правопорушень складають групи однорідних суспільних відносин по охороні й
335
Розділ XI. Юридична відповідальність за екологічні правопорушення
раціональному використанню землі, надр, вод, лісів та іншої рослинності, природних територій і об'єктів особливої охорони тощо. Переважна більшість встановлених законодавством санкцій стосується саме цих об'єктів екологічних правопорушень.Характеристика об'єкта екологічного правопорушення була б неповною без виявлення його предмета — однієї з найважливіших ознак об'єктивної сторони екологічного правопорушення. Предметом екологічного правопорушення є природне середовище в цілому і його окремі компоненти. Детально предмет екологічних правопорушень визначається в ст. 5 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», в якій встановлено, що державній охороні й регулюванню використання на території України підлягають: навколишнє природне середовище як сукупність природних і природно-соціальних умов та "процесів, природні ресурси, як залучені в господарський обіг, так і не використовувані в народному господарстві в даний період (земля, надра, води, атмосферне повітря, ліс та інша рослинність, тваринний світ), ландшафти та інші природні комплекси. Особливій державній охороні підлягають території та об'єкти природно-заповідного фонду України й інші території та об'єкти, визначені відповідно до законодавства України. Державній охороні від негативного впливу несприятливої екологічної обстановки підлягають також здоров'я і життя людей.
Таким чином, предметом екологічних правопорушень слід вважати різні компоненти природного середовища, невідокремлені завдяки людській праці від природних умов існування, або такі, що хоча і акумулюють у собі певну кількість людської праці, але залишаються в природному середовищі чи внесені в неї для виконання своїх біологічних та інших природних функцій.
З екологічним правопорядком, тобто порядком, врегульованим нормами екологічного права, пов'язана об'єктивна сторона екологічних правопорушень. Вона характеризується: а) протиправністю дій (бездіяльності), що спричинило порушення екологічного правопорядку; б) заподіянням чи загрозою заподіяння екологічної шкоди; в) причинним зв'язком між протиправним діянням (діями чи бездіяльністю) та його наслідками (екологічною шкодою); способами та іншими обставинами вчинення екологічного правопорушення. У передбачених законом випадках юридично значущими ознаками об'єктивної сторони екологічних правопорушень є, зокрема, місце, час, обставини, способи вчинення правопорушення (наприклад, у випадках незаконного полювання або рибальства).
336
§ 1. Поняття та підстави юридичної відповідальності за ... правопорушення
Отже, об'єктивна сторона екологічного правопорушення являє собою сукупність зовнішніх ознак протиправного діяння. Екологічне правопорушення може бути вчинене шляхом як активних дій (наприклад, незаконна порубка лісу), так і бездіяльності (наприклад, неповідомлення відомостей про аварійні ситуації на водних об'єктах).Поняття «протиправність» завжди характеризує екологічне правопорушення, яке в свою чергу нерозривно пов'язане з поняттям суспільної шкоди (небезпеки). Залежно від ступеня суспільної шкоди (небезпеки) визначається вид юридичної відповідальності за вчинене правопорушення. Наприклад, якщо порушення вимог щодо охорони надр незначне за ступенем суспільної небезпеки, то відповідальність за нього настає відповідно до ст. 57 КпАП, тобто застосовуються заходи адміністративної відповідальності. Якщо ж порушення правил охорони надр створило небезпеку для життя, здоров'я людей чи навколишнього природного середовища, то відповідальність настає відповідно до ст. 240 КК України, тобто винні особи несуть кримінальну відповідальність.
Суспільно небезпечними наслідками вчинення більшості екологічних правопорушень є заподіяння екологічної шкоди або реальна загроза заподіяння такої шкоди. Екологічна шкода означає негативний вплив на навколишнє природне середовище, який зумовлений антропогенною діяльністю людини і пов'язаний з забрудненням навколишнього природного середовища, виснаженням природних ресурсів, пошкодженням або руйнуванням екологічних систем.
Необхідність встановлення причинного зв'язку між протиправною поведінкою та її наслідками — екологічною шкодою є обов'язковою передумовою притягнення до юридичної відповідальності в тих випадках, коли нормою права передбачені матеріально виражені наслідки як елемент об'єктивної сторони складу екологічного правопорушення, так звані матеріальні склади правопорушення (наприклад, знищення або пошкодження лісових масивів — ст. 245 КК України, незаконне полювання — ст. 248 КК України, пошкодження лісу стічними водами, хімічними речовинами, нафтою і нафтопродуктами, шкідливими викидами, відходами і покидьками — ст. 72 КпАП).
Водночас значна кількість екологічних правопорушень базується на формальних складах. У цих випадках необхідність встанов-
337
Розділ XI. Юридична відповідальність за екологічні правопорушення
лення причинного зв'язку відпадає, оскільки відповідальність настає за сам факт вчинення правопорушення незалежно від настання суспільно небезпечних наслідків (наприклад, порушення вимог пожежної безпеки в лісах — ст. 77 КпАП, приховування або перекручення відомостей про екологічний стан або захворюваність населення — ст. 238 КК України).Існують і такі склади екологічних правопорушень, за вчинення яких передбачена відповідальність як у випадках настання негативних наслідків, так і у випадках, коли такі наслідки ще не настали, але є реальна загроза їх настання (наприклад, введення в експлуатацію виробничих об'єктів без обладнання, що запобігає шкідливому впливу на ліси — ст. 71 КпАП, порушення правил охорони надр — ст. 240 КК України).
Суб'єктом екологічного правопорушення можуть бути як фізичні, так і юридичні особи. Повною мірою це стосується цивільно-правової відповідальності. У галузі дії кримінальної, адміністративної та дисциплінарної відповідальності суб'єктами екологічних правопорушень є тільки фізичні особи — громадяни і посадовці.
При цьому слід зазначити, що суб'єктами кримінальної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності можуть бути тільки фізичні особи — громадяни та посадові особи, а суб'єктами адміністративної та цивільно-правової (майнової) відповідальності можуть бути і фізичні, і юридичні особи.
Суб'єктивною стороною екологічних правопорушень є вина у формі умислу чи необережності. Вина є відображенням психічного ставлення правопорушника до дій та їх наслідків. Правопорушення визнається вчиненим умисно, якщо особа, яка його вчинила, усвідомлювала протиправний характер своїх дій чи бездіяльності, передбачала його шкідливі наслідки, бажала чи свідомо допускала настання цих наслідків. Правопорушення вважається вчиненим із необережності, якщо особа, яка його вчинила, передбачала настання шкідливих наслідків своїх дій чи бездіяльності, але легковажно розраховувала на їх відвернення, або не передбачала можливості настання відповідних наслідків, хоча повинна була й могла їх передбачити.
За чинним законодавством одні екологічні правопорушення вважаються такими тільки за наявності умислу (незаконне полювання, ст. 248 КК України), другі — необережності (знищення або пошкодження лісу внаслідок необережного поводження з вогнем,
338
§ 1. Поняття та підстави юридичної відповідальності за ... правопорушення
ст. 77 КпАП), а треті — як умислу, так і необережності залежно від конкретних обставин (забруднення атмосферного повітря — ст. 241 КК України; порушення правил охорони вод — ст. 242 КК України).Тільки в окремих випадках вина не є обов'язковим елементом екологічних правопорушень. Це стосується цивільно-правового відшкодування шкоди, завданої джерелом підвищеної небезпеки (статті 1187 та 1188 ЦК України).
Мотив і мета можуть мати значення як для юридичної кваліфікації екологічного правопорушення, так і для індивідуалізації застосування засобів відповідальності (покарання, стягнення).
Якщо фактично підставою юридичної відповідальності в галузі охорони навколишнього природного середовища є екологічне правопорушення у всій повноті його складових елементів, то правовою — КпАП, КК України, ЦК України та деякі інші нормативно-правові акти. Нормами цих актів передбачені конкретні заборони тих або інших дій та санкції за їх порушення. У юридичних заборонах виражена вимога належної поведінки, а в санкціях — спосіб державного примусу до виконання (додержання) відповідної вимоги.
Більшість заборон екологічного характеру пов'язана з правами та обов'язками учасників відповідних суспільних відносин. Порушення цих прав і обов'язків зумовлює застосування тих або інших санкцій у порядку, визначеному процесуальним законодавством (Кримінально-процесуальний кодекс України (КПК України), Цивільний процесуальний кодекс України (ЦПК України) тощо).
Між юридичною відповідальністю і санкцією існує прямий і зворотний зв'язок, який виявляється у процесі застосування санкцій до порушників екологічного правопорядку. Цей процес — внутрішня форма життя санкцій. У застосуванні санкцій виявляється сутність юридичної відповідальності в цілому і в екологічній сфері зокрема.
Таким чином, юридична відповідальність за екологічні правопорушення — це застосування до фізичних і юридичних осіб, які їх вчинили, передбачених законодавством санкцій, виконання яких у необхідних випадках забезпечується силою державного примусу.
Специфіка юридичної відповідальності за екологічні правопорушення проявляється у функціях, які вона виконує. Можна виділити такі функції юридичної відповідальності за екологічні правопорушення:
339
Розділ XI. Юридична відповідальність за екологічні правопорушення
забезпечувальна — забезпечує охорону і збереження належ
ного стану навколишнього природного середовища, окремих його
компонентів;превентивна — проявляється в запобіганні новим правопору
шенням, їх профілактиці;компенсаційна — спрямована на поновлення порушеного
стану природного середовища, відшкодування шкоди, заподіяної
відповідним природним ресурсам, об'єктам чи умовам;стимулююча — стимулює виконання і додержання вимог еко
логічного законодавства всіма громадянами та юридичними особа
ми незалежно від форм власності;виховна — є засобом виховання людей, підвищення їх еко
логічної культури, формує у громадян впевненість у стабільності
існуючого правопорядку, в захищеності їх екологічних прав та
інтересів;каральна — полягає в обмеженні прав і свобод правопоруш
ника або покладенні на нього додаткових обов'язків, настанні не
гативних наслідків.Застосування санкцій зрештою фокусується на покаранні осіб, винних у вчиненні екологічних правопорушень, відшкодуванні заподіяної шкоди та відновленні попереднього стану відповідних природних компонентів.
Підсумовуючи розгляд особливостей юридичної відповідальності за екологічні правопорушення, можна констатувати, що, по-перше, вона виникає у випадках вчинення екологічного правопорушення, тобто правопорушення з особливим об'єктом посягання, по-друге, вона містить у собі практично весь комплекс механізмів, притаманних різним видам юридичної відповідальності: залежно від виду екологічного правопорушення (злочин, адміністративний проступок, дисциплінарний проступок, цивільно-правовий делікт) вступає в дію той чи інший механізм, характерний для конкретного виду відповідальності.
340
.
§ 2. Адміністративна відповідальність за екологічні правопорушення
? 2. Адміністративна відповідальність за екологічні правопорушенняСутність цього виду юридичної відповідальності полягає в застосуванні до порушників екологічного законодавства адміністративно-правових санкцій (стягнень). Перелік екологічних правопорушень, за які настає адміністративна відповідальність, закріплений у главі 7 КпАП «Адміністративні правопорушення в галузі охорони природи, використання природних ресурсів, охорони пам'яток історії та культури». Водночас екологічний характер мають і деякі адміністративні правопорушення, які містяться в інших главах КпАП.
Найбільша за кількістю статей КпАП група екологічних правопорушень пов'язана з порушеннями порядку використання природних ресурсів (природоресурсні правопорушення). Йдеться, зокрема, про порушення правил охорони і використання землі, тваринного і рослинного світу, атмосферного повітря.
Правопорушеннями в галузі охорони і використання землі за КпАП є: псування і забруднення сільськогосподарських та інших земель (ст. 52); порушення правил використання земель (ст. 53); самовільне зайняття земельної ділянки (ст. 53і); приховування або перекручення даних земельного кадастру (ст. 532); несвоєчасне повернення тимчасово займаних земель або неприведення їх у стан, придатний для використання за призначенням (ст. 54).
Правопорушеннями в галузі охорони і використання надр є: порушення права державної власності на надра (ст. 47); порушення вимог щодо охорони надр (ст. 57); порушення правил і вимог проведення робіт по геологічному вивченню надр (ст. 58).
Правопорушеннями в галузі охорони і використання вод є: порушення права державної власності на води (ст. 48); порушення правил охорони водних ресурсів (ст. 59); порушення вимог щодо охорони територіальних і внутрішніх морських вод від забруднення і засмічення (59і); порушення правил водокористування (ст. 60); пошкодження водогосподарських споруд і пристроїв (ст. 61); невиконання обов'язків по реєстрації в суднових документах операцій із шкідливими речовинами і сумішами (ст. 62).
Правопорушеннями в галузі охорони і використання лісу є: порушення права державної власності на ліси (ст. 49); незаконне використання земель державного лісового фонду (ст. 63); порушення
341
Розділ XI. Юридична відповідальність за екологічні правопорушення
встановленого порядку використання лісосічного фонду, заготівлі і вивезення деревини, заготівлі живиці (ст. 64); незаконна порубка, пошкодження та знищення лісових культур і молодняка (ст. 65); знищення або пошкодження полезахисних лісових смуг та захисних лісових насаджень (ст. 65і); знищення або пошкодження підросту в лісах (ст. 66); здійснення лісових користувань не у відповідності з метою та вимогами, передбаченими в лісорубному квитку (ордері) або лісовому квитку (ст. 67); порушення правил відновлення і поліпшення лісів, використання ресурсів спілої деревини (ст. 68); пошкодження сінокосів і пасовищних угідь на землях державного лісового фонду (ст. 69); самовільне сінокосіння і пасіння худоби, самовільне збирання дикорослих плодів, горіхів, грибів, ягід (ст. 70); введення в експлуатацію виробничих об'єктів без обладнання, що запобігає шкідливому впливу на ліси (ст. 71); пошкодження лісу стічними водами, хімічними речовинами, нафтою і нафтопродуктами, шкідливими викидами, відходами і покидьками (ст. 72); засмічення лісу відходами (ст. 73); знищення або пошкодження лісоосушувальних канав, дренажних систем і шляхів на землях державного лісового фонду (ст. 74); знищення або пошкодження відмежувальних знаків у лісах (ст. 75); знищення корисної для лісу фауни (ст. 76); порушення вимог пожежної безпеки в лісах (ст. 77); самовільне випалювання сухої рослинності або її залишків (ст. 77і).Правопорушеннями в галузі охорони атмосферного повітря є: порушення порядку здійснення викиду забруднюючих речовин в атмосферу або впливу на неї фізичних та біологічних факторів (ст. 78); порушення порядку здійснення діяльності, спрямованої на штучні зміни стану атмосфери і атмосферних явищ (ст. 78і); недодержання вимог щодо охорони атмосферного повітря при введенні в експлуатацію і експлуатації підприємств і споруд (ст. 79); випуск в експлуатацію транспортних та інших пересувних засобів з перевищенням нормативів вмісту забруднюючих речовин у відпрацьованих газах (ст. 80); експлуатація автомототранспортних та інших пересувних засобів з перевищенням нормативів вмісту забруднюючих речовин у відпрацьованих газах (ст. 81).
Правопорушеннями в галузі охорони і використання тваринного та рослинного світу є: (статті 85, 85і, 86і, 87, 88, 88і); види тварин та рослин, занесених до Червоної книги України (ст. 90і); території та об'єкти природно-заповідного фонду (ст. 91).
342
.
§ 2. Адміністративна відповідальність за екологічні правопорушення
Інша група екологічних правопорушень пов'язана з порушеннями вимог екологічної безпеки у процесі: а) створення, виробництва, зберігання, транспортування, використання, знешкодження, ліквідації, захоронення мікроорганізмів, біологічно активних речовин та інших продуктів біотехнологій (ст. 90і); б) впровадження відкриттів, винаходів, корисних моделей, промислових зразків, раціоналізаторських пропозицій, нової техніки, технологій і систем, речовин і матеріалів (ст. 91і); порушення правил і норм з ядерної та радіаційної безпеки при використанні джерел іонізуючого випромінювання (ст. 95).До цієї групи слід також віднести допущення наднормативних викидів і скидів забруднюючих речовин (статті 59і, 78), а також порушення вимог щодо зберігання, транспортування, використання, знешкодження і захоронення хімічних засобів захисту рослин, мінеральних добрив, токсичних хімічних, радіоактивних речовин, у тому числі відходів (статті 82і—826, 83).
Окрему групу проступків становлять проступки, що стосуються екологічних прав громадян. Це, зокрема, відмова від надання чи несвоєчасне надання екологічної інформації (ст. 914).
Суб'єктами адміністративної відповідальності за екологічні правопорушення відповідно до КпАП є тільки фізичні особи. Це громадяни України, іноземні громадяни, особи без громадянства та посадові особи, наділені адміністративною дієздатністю.
При цьому відповідно до ст. 12 кодексу адміністративній відповідальності підлягають особи, які на момент вчинення адміністративного проступку досягли 16 років і є осудними. До неповнолітніх, які вчинили адміністративні проступки, можуть бути застосовані примусові заходи, які не є адміністративними стягненнями: зобов'язання публічно вибачитися; застереження; догана або сувора догана; передача під нагляд батькам або особам, що їх заміняють, чи під нагляд педагогічному або трудовому колективу за їх згодою, а також окремими громадянам на їх прохання (ст. 24і).
У юридичній літературі дискусійними є питання про адміністративну відповідальність юридичних осіб. Помітною при цьому є тенденція від повного заперечення такої відповідальності до її повного визнання1.
1 Лук 'янець Д. М. Інститут адміністративної відповідальності: проблеми розвитку- — К., 2001. — С. 75; Хорощак Н. В. Адміністративні стягнення за законодавством України. - К., 2004. - С. 45.343
Розділ XI. Юридична відповідальність за екологічні правопорушення
У руслі цієї тенденції розвиваються й законодавство про адміністративну відповідальність за адміністративні правопорушення. Адміністративні санкції до юридичних осіб передбачені багатьма законами України: «Про відповідальність підприємців, установ та організацій за порушення законодавства про ветеринарну медицину»; «Про відповідальність підприємств, установ та організацій за правопорушення у сфері містобудування»; «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення»; «Про виключну (морську) економічну зону» та іншими.Відповідно до останнього з зазначених законів, наприклад, незаконна розвідка чи розробка юридичною особою природних ресурсів виключної (морської) економічної зони України, а так само створення штучних островів, будівництво установок і споруд, встановлення навколо них зон безпеки без дозволу спеціально уповноваженого органу України зумовлює накладення штрафу від чотирьохсот сорока до тисячі чотирьохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або конфіскацію засобів і знарядь, із застосуванням яких вчинено правопорушення. Такі дії, якщо вони вчинені повторно протягом року або призвели до аварії, загибелі суден, втрати майна чи значного забруднення морського середовища, зумовлюють накладення штрафу від тисячі чотирьохсот до чотирьох тисяч чотирьохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян із конфіскацією засобів і знарядь, із застосуванням яких вчинено порушення, або без такої (ст. 22). Попри те, що законодавець у даному випадку не називає відповідальність юридичних осіб адміністративною, вона за всіма ознаками належить до такої.
Систему адміністративних стягнень за екологічні правопорушення складають як передбачені КпАП, так і закріплені іншими законодавчими актами. Зокрема, відповідно до ст. 24 кодексу за відповідні правопорушення можуть накладатися такі адміністративні стягнення, як: попередження, штраф, оплатне вилучення предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об'єктом адміністративного правопорушення; конфіскація: предмета, який став знаряддям, вчинення або безпосереднім об'єктом адміністративного правопорушення; грошей, одержаних внаслідок вчинення адміністративного правопорушення; позбавлення спеціального права, наданого даному громадянинові (права керування транспортними засобами, права полювання); виправні роботи; адміністративний арешт.
344
§ 2. Адміністративна відповідальність за екологічні правопорушення
Близькими за своєю правовою природою до цих стягнень є зупинення дії та анулювання дозволу (ліцензії), припинення дії господарюючого суб'єкта тощо. Так, зупинення дії чи анулювання дозволу (ліцензії) на природокористування здійснюється відповідно до Закону України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності» та Положення про порядок видачі дозволів на спеціальне використання природних ресурсів, затвердженого Кабінетом Міністрів України 10 серпня 1992 р. А Положенням про затвердження порядку обмеження, тимчасової заборони (зупинення) чи припинення діяльності підприємств, установ, організацій і об'єктів у разі порушення ними законодавства про охорону навколишнього природного середовища передбачені обмеження, тимчасова заборона (зупинення) та припинення діяльності підприємств, установ і організацій у разі перевищення ними лімітів використання природних ресурсів, порушення екологічних нормативів, екологічних стандартів, а також вимог екологічної безпеки.Передбачені КпАП адміністративні стягнення поділяють на основні та додаткові. Тільки як основні можуть застосовуватися усі адміністративні стягнення, закріплені у ст. 24 кодексу, крім оплат-ного вилучення та конфіскації відповідних предметів. Останні можуть застосовуватися і як основні, і як додаткові. При цьому за одне адміністративне правопорушення може бути накладено основне, або основне і додаткове стягнення.
Адміністративне стягнення може бути накладено не пізніш як через два місяці з дня вчинення екологічного правопорушення, а при триваючому правопорушенні (наприклад, забрудненні навколишнього середовища) — два місяці з дня його виявлення. За відмови в порушенні кримінальної справи або закриття кримінальної справи, але за наявності в діях порушника ознак адміністративного правопорушення адміністративне стягнення може бути накладено не пізніш як через місяць з дня прийняття рішення про відмову в порушенні кримінальної справи або про її закриття (ст. 38 КпАП).
Якщо в результаті вчинення адміністративного екологічного правопорушення заподіяно майнову шкоду, то відповідний державний орган адміністративної юрисдикції під час вирішення питання про накладення стягнення за адміністративне правопорушення має право одночасно вирішити питання про відшкодування винним майнової шкоди, якщо її сума не перевищує двох неопо-
345
Розділ XI. Юридична відповідальність за екологічні правопорушення
датковуваних мінімумів доходів громадян, а суддя районного (міського) суду — незалежно від розміру шкоди (ст. 40 КпАП).Адміністративна відповідальність за екологічні правопорушення застосовується спеціально уповноваженими державними органами (їх посадовими особами). Ці органи (посадови особи) є суб'єктами виконавчої влади, реалізуючи яку, вони накладають адміністративні стягнення. Коло суб'єктів адміністративної юрисдикції та обсяг юрисдикційних повноважень встановлено в КпАП.
Справи про адміністративні екологічні правопорушення розглядаються: а) адміністративними комісіями при виконавчих комітетах районних, міських, районних у містах, селищних, сільських рад;
б) виконавчими комітетами селищних і сільських рад; в) районни
ми (міськими) судами (суддями); г) органами внутрішніх справ,
органами державних інспекцій та іншими уповноваженими дер
жавними органами (посадовими особами). До спеціальних органів
еколого-адміністративної юрисдикції належать органи (посадові
особи) Мінприроди України та його екологічні інспекції, Держ-
комприродресурсів України, Держкомзему України, Держводгоспу
України, Держлісгоспу України, Державної санітарно-епідеміоло
гічної служби МОЗ України тощо.Підвідомчість справ про адміністративні екологічні правопорушення передбачена нормами глави 17, а порядок провадження у справах про ці правопорушення — розділу IV КпАП. Кодексом, зокрема, встановлено, що адміністративне екологічне порушення фіксується здебільшого у відповідному протоколі, який складається уповноваженою посадовою особою або представником громадської організації чи органу громадського самоврядування. Справа про адміністративне екологічне правопорушення розглядається за місцем його вчинення або за місцем проживання порушника у 15-денний строк з дня одержання відповідним державним органом (посадовою особою), правомочним розглядам справу, протоколу про правопорушення та інших матеріалів справи. Рішення у справі приймається у формі постанови. Це може бути постанова: а) про накладення адміністративного стягнення; б) про застосування заходів впливу до неповнолітніх правопорушників;
в) про закриття справи.
Постанова у справі про адміністративне екологічне правопорушення може бути оскаржена особою, щодо якої її винесено, а також потерпілим. Постанова районного (міського) суду (судді) про
346
І
§ 3. Кримінальна відповідальність за екологічні правопорушення
накладення адміністративного стягнення є остаточною і оскарженню в порядку адміністративного провадження не підлягає. Порядок оскарження відповідних постанов передбачений ст. 288 КпАП. Триваючий процес реформування адміністративного права та адміністративного законодавства безпосередньо пов'язаний із реформуванням інституту адміністративної відповідальності та законодавства про адміністративну відповідальність. На сьогодні фахівцями розроблено декілька проектів майбутнього Кодексу України про адміністративні проступки. Ці проекти хоча й мають певні відмінності з ряду питань, водночас містять ряд важливих новацій, спрямованих на вдосконалення адміністративної відповідальності за екологічні правопорушення. Зокрема, значно розширено перелік екологічних правопорушень, за які можуть накладатися адміністративні стягнення, перелік самих адміністративних стягнень, введено адміністративну відповідальність юридичних осіб.
? 3. Кримінальна відповідальність за екологічні правопорушення
Правові засади цього виду відповідальності передбачені КК України. Вона настає за вчинення екологічного злочину — суспільно небезпечного винного діяння (дії чи бездіяльності), що посягає на екологічний правопорядок.
Основною метою кримінальної відповідальності за екологічні злочини є забезпечення виконання правил охорони навколишнього природного середовища і раціонального природокористування, захист екологічних прав і інтересів громадян.
Екологічним злочинам притаманний ряд основних ознак: по-перше, вони являють собою суспільно-небезпечні діяння (дію чи бездіяльність); по-друге, високий ступінь суспільної небезпеки Цього виду злочинів зумовлений тим, що об'єктом їх посягання є екологічна безпека, якість навколишнього природного середови-Ща, екологічні права громадян, а внаслідок їх вчинення заподіюється шкода або створюється загроза життю та здоров'ю людини, а також природним екологічним системам, атмосферному повітрю, землі, її надрам, водам, лісам, тваринному і рослинному світу, генетичному фонду, природним ландшафтам; по-третє, еко-
347
Розділ XI. Юридична відповідальність за екологічні правопорушення
логічні злочини є протиправними, і вони заборонені кримінальним законом1.У КК України екологічні злочини виділені в окремий розділ „Злочини проти довкілля», який містить 19 складів: порушення правил екологічної безпеки (ст. 236); невжиття заходів щодо ліквідації наслідків екологічного забруднення (ст. 237); приховування або перекручення відомостей про екологічний стан або захворюваність населення (ст. 238); забруднення або псування земель (ст. 239); порушення правил охорони надр (ст. 240); забруднення атмосферного повітря (ст. 241); порушення правил охорони вод (ст. 242); забруднення моря (ст. 243); порушення законодавства про континентальний шельф України (ст. 244); знищення або пошкодження лісових масивів (ст. 245); незаконна порубка лісу (ст. 246); порушення законодавства про захист рослин (ст. 247); незаконне полювання (ст. 248); незаконне зайняття рибним, звіриним або іншим водним добувним промислом (ст. 249); проведення вибухових робіт з порушенням правил охорони рибних запасів (ст. 250); порушення ветеринарних правил (ст. 251); умисне знищення або пошкодження територій, взятих під охорону держави, та об'єктів природ-но-заповідного фонду (ст. 252); проектування чи експлуатація споруд без систем захисту довкілля (ст. 253); безгосподарське використання земель (ст. 254).
Крім того, до екологічних злочинів за наявності заподіяння екологічної шкоди можуть бути віднесені також деякі склади, що сформульовані в інших розділах КК України: незаконне поводження з радіоактивними матеріалами (ст. 265); погроза вчинити викрадання або використати радіоактивні матеріали (ст. 266); порушення правил поводження з вибуховими, легкозаймистими та їдкими речовинами або радіоактивними матеріалами (ст. 267); порушення встановлених законодавством вимог пожежної безпеки (ст. 270); порушення правил безпеки під час виконання робіт з підвищеною небезпекою (ст. 272); порушення правил безпеки на вибухонебезпечних підприємствах або у вибухонебезпечних цехах (ст. 273); порушення правил ядерної або радіаційної безпеки (ст. 274); пошкодження об'єктів магістральних нафто-, газо- та нафтопродуктопроводів (ст. 292); жорстоке поводження з тваринами (ст. 299); порушення правил поводження з мікробіологічними
1 Лопашенко Н. А- Зкологические преступления. — СПб., 2002. — С. 37—38. 348
§ 3. Кримінальна відповідальність за екологічні правопорушення
або іншими біологічними агентами чи токсинами (ст. 326); застосування зброї масового знищення (ст. 439); екоцид (ст. 441).Екологічні злочини необхідно відрізняти від екологічних адміністративних проступків. Ступінь небезпеки цих злочинів є більшою, ніж адміністративних проступків.
Об'єктом екологічних злочинів є суспільні відносини, що стосуються охорони навколишнього природного середовища, охорони і використання природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки. Таким чином, екологічні злочини посягають на два родових об'єкти: навколишнє природне середовище як певну сукупність екосистем і природних об'єктів та екологічну безпеку як певний (оптимальний) стан природного середовища, що забезпечує йому і людині сприятливі (нормальні) умови для життєдіяльності та розвитку1.
Об'єктивна сторона цих злочинів виражається у злочинному діянні (дії чи бездіяльності), що порушує екологічний правопорядок, негативних наслідках такого діяння та причинним зв'язком між ними. Не є злочином дія або бездіяльність, яка хоча формально і містить ознаки будь-якого діяння, передбаченого КК України, але через малозначність не становить суспільної небезпеки, тобто не заподіяла і не могла заподіяти істотної шкоди фізичній чи юридичній особі, суспільству або державі (ст. 11).
Суб'єктом екологічних злочинів є фізична осудна особа, яка вчинила відповідний злочин у віці, з якого може наставати кримінальна відповідальність. Цей вік для всіх екологічних злочинів настає з 16 років.
Суб'єктами екологічних злочинів є громадяни України, іноземці та особи без громадянства.
У випадках притягнення до кримінальної відповідальності за екологічні злочини службових осіб, які вчинили їх з використанням свого службового становища, дії цих осіб можуть кваліфікуватися також і за відповідними статтями КК України, якими передбачена відповідальність за службові злочини.
Суб'єктивна сторона екологічних злочинів характеризується психічним ставленням особи до вчиненого діяння, тобто її виною. Остання може бути у формі умислу чи необережності. Умисел поділяється на прямий і непрямий. Прямим є умисел, якщо особа
Гавриш С. Б. Кримінально-правова охорона довкілля в Україні. — К., 2002. — 169.
349
Розділ XI. Юридична відповідальність за екологічні правопорушення
усвідомлювала суспільно небезпечні наслідки і бажала їх настання. Непрямим є умисел, якщо особа усвідомлювала суспільно небезпечний характер свого діяння (дії або бездіяльності), передбачала його суспільно небезпечні наслідки і хоча не бажала, але свідомо допускала їх настання.Необережність поділяється на злочинну самовпевненість та злочинну недбалість. Необережність є злочинною самовпевненістю, якщо особа передбачала можливість настання суспільно небезпечних наслідків свого діяння (дії або бездіяльності), але легковажно розраховувала на їх відвернення. Необережність є злочинною недбалістю, якщо особа не передбачала можливості настання суспільно небезпечних наслідків свого діяння) дії або бездіяльності), хоча повинна була і могла їх передбачити (ст. 25).
Для класифікації екологічних злочинів можна використовувати різні критерії. З погляду функцій, які ними виконуються, що мають відношення до природокористування і охорони навколишнього природного середовища, екологічні злочини можна поділити на три категорії: спеціальні, суміжні і додаткові. Спеціальні склади екологічних злочинів переважно містяться в окремому розділі КК України «Злочини проти довкілля». Суміжними складами злочинів у сфері охорони навколишнього природного середовища і природокористування вважаються такі, що виконують екологічні функції за певних обставин об'єктивного порядку (наприклад, статті 270, 274, 292, 326). До додаткових складів можна віднести злочини, які за своєю природою не є екологічними, але за певних обставин можуть бути використані у сукупності з екологічними складами (наприклад, статті 367, 364, 365). Передбачені цими статтями злочини можуть бути застосовані до службових осіб, які своїми діями чи бездіяльністю сприяли заподіянню шкоди навколишньому природному середовищу або окремим його компонентам.
За критерієм об'єкта захисту склади екологічних злочинів поділяють на: злочини, спрямовані на порушення екологічних правил діяльності, безпосереднім об'єктом яких є порядок діяльності (наприклад, статті 236, 237, 2348, 253); злочини, що посягають на окремі природні ресурси (наприклад, статті 239—244, 254); злочини, що посягають на об'єкти флори і фауни як складову частину навколишнього природного середовища, умови біологічного різноманіття і збереження біосфери Землі (наприклад, статті 245, 246, 248-250).
350
§ 4. Цивільно-правова відповідальність за екологічні правопорушення
? 4. Цивільно-правова відповідальність за екологічні правопорушенняСпецифіка цивільно-правової відповідальності за екологічні правопорушення зумовлена особливостями об'єкта правопорушення, способами обчислення і доведення шкоди та деякими іншими екологічними факторами. Сутність цієї відповідальності полягає в покладенні на правопорушника обов'язку відшкодувати майнову або моральну шкоду, заподіяну внаслідок порушення норм екологічного законодавства. Головною її функцією є компенсаційно відновлювальна.
Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища» (ст. 69) передбачено, що шкода, завдана внаслідок порушення екологічного законодавства, підлягає компенсації, як правило, в повному обсязі без застосування норм зниження розміру стягнення та незалежно від збору за забруднення навколишнього природного середовища та погіршення якості природних ресурсів. Крім того, особи, яким завдано такої шкоди, мають право на відшкодування неодержаних прибутків за час, необхідний для відновлення здоров'я, якості навколишнього природного середовища, відтворення природних ресурсів до стану, придатного для використання за цільовим призначенням.
Шкода, завдана навколишньому природному середовищу, природним ресурсам у процесі здійснення господарської діяльності або внаслідок забруднення навколишнього природного середовища чи нанесення шкоди природним об'єктам, як правило, належить до категорії позадоговірних зобов'язань. У теорії вона іменується екологічною шкодою. Під нею розуміють погіршення якісного стану навколишнього природного середовища в цілому і окремих природних ресурсів зокрема.
Основною метою відповідальності за заподіяну шкоду є забезпечення найбільш повного поновлення (компенсації) цих прав за рахунок особи, що спричинила шкоду, або інших осіб, на яких згідно з законодавством покладений обов'язок відшкодування шкоди. Необхідною умовою виникнення зобов'язань щодо відшкодування заподіяної шкоди є наявність самої шкоди. Екологічна шкода може проявлятися у різних формах — забруднення навколишнього природного середовища, виснаження окремих природних ресурсів, руйнування екологічних зв'язків і систем, шкода, завдана здоров'ю і майну фізичних і юридичних осіб, завдання збит-
351
Розділ XI. Юридична відповідальність за екологічні правопорушення
ків природокористувачам та ін. Екологічна шкода також може бути завдана і внаслідок дії стихійних сил природи (повені, землетруси тощо). Особливість екологічної шкоди полягає у тому, що в більшості випадків така шкода є непоправною або відносно відновлюваною, оскільки відтворення компонентів природи пов'язано з довготривалим періодом. Екологічна шкода може бути відшкодована такими способами: поновлення майна в натурі (відтворення знищених природних ресурсів); відшкодування збитків, завданих природним компонентам (відновлення природних ресурсів); відшкодування збитків природокористувачу; компенсація витрат, спрямованих на оздоровлення навколишнього природного середовища і поліпшення його якості.Загальні питання про відшкодування шкоди, заподіяної екологічним правопорушенням, регулюються цивільним законодавством. Зокрема, ст. 1162 ЦК України встановлюються загальні підстави відповідальності за завдану шкоду. Згідно з доктриною цивільного права поняття «шкода» є родовим і більш широким. Майнова шкода являє собою майнові втрати — зменшення вартості пошкодженої речі, зменшення чи втрату доходу, необхідність нових витрат і т. п. Вона може бути відшкодована в натурі (наприклад, шляхом відновлення пошкодженого майна) або компенсована в грошовій формі, що забезпечує найбільш повне задоволення інтересів потерпілої сторони — фізичної чи юридичної особи.
Майнова шкода завжди пов'язана з певними втратами і скороченням охоронюваних законом матеріальних (включаючи природні ресурси і об'єкти) благ. Одним із способів її компенсації є відшкодування шкоди в натурі за рахунок правопорушника, але стосовно навколишнього природного середовища він не завжди може бути застосований, хоча можлива, наприклад, рекультивація земель, відновлення лісів. Водночас неможливо відновити втрату здоров'я людини внаслідок каліцтва чи іншого ушкодження, втрату певного біологічного виду.
У більшості випадків відшкодування екологічної шкоди зводиться до відшкодування заподіяних збитків. Відшкодування збитків — це встановлена законом цивільно-правова санкція. Поняття збитків визначається в ст. 22 ЦК України, відповідно до якої «збитками є: 1) втрати, яких особа зазнала у зв'язку зі знищенням або пошкодженням речі, а також витрати, які особа зробила або мусить зробити для відновлення свого порушеного права (реальні
352
§ 4. Цивільно-правова відповідальність за екологічні правопорушення
збитки); 2) доходи, які особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушене (упущена вигода)».Збитки відшкодовуються в повному обсязі, якщо договором або законом не передбачено відшкодування в меншому або більшому розмірах. Розмір збитків, що підлягають відшкодуванню, визначаються відповідно до реальної вартості втраченого майна або виконання робіт, необхідних для відновлення пошкодженої речі (ст. 1192). Стосовно екологічних правовідносин під «збитками» розуміють майнові втрати, фінансові витрати, неотримані доходи природокористувачів. Особи, яким завдано такої шкоди, мають право на відшкодування неодержаних прибутків за час, необхідний для відновлення здоров'я, якості навколишнього природного середовища, відтворення природних ресурсів до стану, придатного для використання за цільовим призначенням. Слід зазначити, що відшкодування в установленому порядку збитків, завданих порушенням екологічного законодавства, належить до економічних заходів забезпечення охорони навколишнього середовища (ст. 41 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»).
Особливість цивільно-правової відповідальності за шкоду, заподіяну навколишньому природному середовищу або природним ресурсам, полягає у тому, що мають бути відшкодовані як майбутні витрати природокористувачів на відновлення відповідних природних ресурсів, так і державні витрати по відновленню якості навколишнього природного середовища.
Застосування заходів дисциплінарної, адміністративної або кримінальної відповідальності не звільняє винних від компенсації шкоди, заподіяної забрудненням навколишнього природного середовища та погіршенням якості природних ресурсів. Таким чином, цивільно-правова відповідальність може бути застосована разом з іншими видами юридичної відповідальності. Ця обставина пояснюється тим, що заходи відповідальності у разі застосування дисциплінарної, адміністративної та кримінальної відповідальності за своєю юридичною природою є заходами стягнення, а не відшкодування шкоди, хоча в багатьох випадках ці стягнення мають майновий характер (позбавлення премії, штраф, конфіскація).
Особи, які внаслідок порушення екологічного законодавства заподіяли шкоду, повинні її відшкодувати в повному обсязі незалежно від того, чи були їх дії (бездіяльність) умисними або необережними. Виняток становлять випадки, коли шкода завдана фізичною чи
12 5-200 353
Розділ XI. Юридична відповідальність за екологічні правопорушення
юридичною особою, діяльність яких пов'язана з підвищеною небезпекою для навколишнього природного середовища. Особи, що володіють джерелами підвищеної екологічної небезпеки, зобов'язані компенсувати заподіяну шкоду фізичним та юридичним особам, якщо не доведуть, що шкода виникла внаслідок стихійних природних явищ чи навмисних дій потерпілих (ст. 1187 ЦК України, частина друга ст. 69 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»). У цьому випадку відповідальність настає незалежно від наявності вини, за умови, якшо запо-діювач шкоди не доведе, що шкода виникла внаслідок непереборної сили або умислу потерпілої особи.Чинне законодавство передбачає судовий і позасудовий порядок відшкодування екологічної шкоди. Цей обов'язок може бути виконаний на підставі рішення суду (загальної юрисдикції або господарського).
Відповідно до ст. 9 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» кожний громадянин України має право на подання позовів до суду до державних органів, підприємств, установ, організацій і громадян про відшкодування шкоди, заподіяної їх здоров'ю та майну внаслідок негативного впливу на навколишнє природне середовище. Аналогічні повноваження щодо відшкодування збитків і втрат, заподіяних внаслідок порушення екологічного законодавства, відповідно до статей 20 та 21 цього закону мають спеціальні уповноважені органи державного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища і використання природних ресурсів та громадські об'єднання. Органи прокуратури в процесі виконання функцій нагляду за додержанням законодавства також можуть звертатися до судів з позовами про відшкодування шкоди, заподіяної в результаті порушення екологічного законодавства та про припинення екологічно небезпечної діяльності (ст. 37 закону).
Позасудовий порядок відшкодування екологічної шкоди може здійснюватися добровільно, за допомогою страхування ризику заподіяння екологічної шкоди, а також в адміністративному порядку. В адміністративному порядку відшкодування екологічної шкоди може застосовуватись у випадках техногенних аварій або стихійних лих, шляхом застосування заходів соціально-економічного захисту населення, яке постраждало внаслідок настання негативних екологічних наслідків.
354
§ 4. Цивільно-правова відповідальність за екологічні правопорушення
Визначення розміру шкоди, заподіяної навколишньому природному середовищу, здійснюється за спеціальними правилами, встановленими екологічним законодавством: відповідно до такс, методик обчислення розміру шкоди або, за їх відсутності, за фактичними витратами на відновлення порушеного стану навколишнього природного середовища з урахуванням понесених збитків, у тому числі упущеної вигоди (неотриманих доходів).Такси як інструмент обчислення екологічної шкоди передбачені для обчислення розміру шкоди окремим природним ресурсам чи об'єктам (наприклад, постанови Кабінету Міністрів України від 5 грудня 1996 р. «Про такси для обчислення розміру шкоди, заподіяної лісовому господарству» та від 21 квітня 1998 р. «Про затвердження такс для обчислення шкоди, заподіяної порушенням природоохоронного законодавства у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду України»). Розмір такси визначається з урахуванням екологічної цінності відповідного виду рослинного і тваринного світу, витрат, понесених на їх утримання, і встановлюється за кожний екземпляр.
Методики розрахунку шкоди застосовуються у випадках відшкодування шкоди, заподіяної забрудненням вод, земельних ресурсів, атмосферного повітря тощо. Нині, зокрема, діють: Методика визначення розмірів шкоди, зумовленої забрудненням і засміченням земельних ресурсів через порушення природоохоронного законодавства, затверджена наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України від 27 жовтня 1997 р.; Методика розмірів відшкодування збитків, які заподіяні державі в результаті наднормативних викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря, затверджена наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України від 18 травня 1995 р.; Методика розмірів відшкодування збитків, заподіяних державі внаслідок по-РУшення законодавства про охорону та раціональне використання водних ресурсів, затверджена наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України ВІД 18 травня 1995 р.; Тимчасова методика визначення збитків від забруднення довкілля при транспортуванні небезпечних речовин та відходів, затверджена наказом Міністерства екології та природних Ресурсів України від 15 травня 2001 р.
355
Розділ XI. Юридична відповідальність за екологічні правопорушення
Іноді розмір шкоди обчислюється за допомогою кадастрової оцінки природних ресурсів. Наприклад, розмір шкоди, заподіяної внаслідок порушення законодавства про природно-заповідний фонд, визнача.ться на основі кадастрової еколого-економічної оцінки включених до його складу територій та об'єктів, що проводяться відповідно до Закону України «Про природно-заповідний фонд України», та спеціальних такс, які затверджуються Кабінетом Міністрів України.Коли ж відсутні відповідні такси або методики розрахунку, розмір шкоди, заподіяної навколишньому природному середовищу, відшкодовується за фактичними витратами.
-
? 5. Дисциплінарна відповідальність за екологічні правопорушення
Сутність цього виду юридичної відповідальності полягає у накладенні роботодавцем (власником підприємства чи уповноваженим ним органом) на працівника дисциплінарних стягнень. Такі стягнення можуть накладатися на осіб, винних у невиконанні або неналежному виконанні своїх трудових обов'язків, пов'язаних зі здійсненням природоохоронних заходів за умови, що відповідні обов'язки передбачені трудовим договором, укладеним між працівником та власником підприємства, установи, організації (уповноваженим ним органом).
Можливість застосування до винних у вчиненні порушень екологічного законодавства дисциплінарної відповідальності передбачена ст. 68 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища». Цією ж статтею перераховані підстави такої відповідальності. Ними є: порушення прав громадян на екологічно безпечне навколишнє природне середовище; порушення норм екологічної безпеки; порушення вимог законодавства України при проведенні екологічної експертизи, в тому числі подання завідомо неправдивого експертного висновку; невиконання вимог державної екологічної експертизи; фінансування, будівництво і впровадження у виробництво нових технологій і устаткування без позитивного висновку державної екологічної експертизи; порушення екологічних вимог при проектуванні, розміщенні, будівництві, рекон-
356
§ 5. Дисциплінарна відповідальність за екологічні правопорушення
струкції, введенні в дію, експлуатації та ліквідації підприємств, споруд, пересувних засобів та інших об'єктів; допущення наднормативних, аварійних і залпових викидів і скидів забруднюючих речовин та інших шкідливих впливів на навколишнє природне середовище; перевищення лімітів та порушення інших вимог використання природних ресурсів; самовільне спеціальне використання природних ресурсів; порушення строків внесення зборів за використання природних ресурсів та забруднення навколишнього природного середовища; невжиття заходів щодо запобігання та ліквідації екологічних наслідків аварій та іншого шкідливого впливу на навколишнє природне середовище; невиконання розпоряджень органів, які здійснюють державний контроль у галузі охорони навколишнього природного середовища, та вчинення опору їх представникам; порушення природоохоронних вимог при зберіганні, транспортуванні, використанні, знешкодженні та захо-роненні хімічних засобів захисту рослин, мінеральних добрив, токсичних радіоактивних речовин та відходів; невиконання вимог охорони територій та об'єктів природно-заповідного фонду та інших територій, що підлягають особливій охороні, видів тварин і рослин, занесених до Червоної книги України; відмова від надання своєчасної, повної та достовірної інформації про стан навколишнього природного середовища, а також про джерела забруднення, приховування випадків аварійного забруднення навколишнього природного середовища або фальсифікація відомостей про стан екологічної обстановки чи захворюваності населення; приниження честі та гідності працівників, які здійснюють контроль у галузі охорони навколишнього природного середовища, посягання на їх життя і здоров'я.Перераховані види правопорушень залежно від конкретних обставин, а також суб'єкта вчинення проступку можуть стати підставою для притягнення винних не лише до дисциплінарної, а й до адміністративної чи кримінальної відповідальності (до одного з Цих видів). При цьому наведений у законі перелік підстав юридичної відповідальності не є вичерпним. Законодавством України може бути встановлено дисциплінарну відповідальність і за інші по-РУшення законодавства про охорону навколишнього природного середовища.
Підстави застосування дисциплінарної відповідальності за екологічні правопорушення передбачені й актами природоресурсного
357
Розділ XI. Юридична відповідальність за екологічні правопорушення
законодавства, а саме ст. 65 Кодексу України про надра, ст. ПО
Водного кодексу України, ст. 98 Лісового кодексу України, ст. 40
Закону України «Про рослинний світ», ст. 81 Закону України «Про
використання ядерної енергії та радіаційну безпеку», ст. 42 Закону
України «Про відходи», ст. 21 Закону України «Про захист рос
лин», ст. 21 Закону України «Про виключну (морську) економічну
зону України» та деякими іншими. і •-Види дисциплінарних стягнень та порядок їх накладення регулюються КЗпП. Згідно зі ст. 147 цього кодексу до порушників трудової дисципліни, винних у невиконанні своїх трудових обов'язків, може бути застосовано один з двох заходів стягнення: догана або звільнення з роботи.
При цьому для окремих категорій працівників статутами і положеннями про дисципліну цих категорій працівників можуть передбачатися також інші дисциплінарні стягнення. Ці стягнення, зокрема, можуть бути застосовані до відповідних осіб при вчиненні ними дисциплінарних стягнень у галузі охорони навколишнього природного середовища.
Так, відповідно до п. 4 Положення про ранги державних службовців, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 червня 1996 р., як захід дисциплінарного впливу до державного службовця може застосовуватися затримка у присвоєнні чергового рангу до одного року.
Частиною 3 ст. 48 Закону України «Про прокуратуру» за порушення закону, неналежне виконання службових обов'язків чи скоєння ганебного вчинку прокурори і слідчі несуть відповідальність згідно з Дисциплінарним статутом прокуратури України, затвердженим Постановою Верховної Ради України від 6 листопада 1991 р. Стаття 9 цього статуту крім заходів дисциплінарного стягнення, передбачених КЗпП, передбачає такі специфічні стягнення, як пониження в класному чині, пониження в посаді, позбавлення нагрудного знака «Почесний працівник прокуратури України»; звільнення з позбавленням класного чину.
Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України, затверджений Указом Президії Верховної Ради Української РСР від 29 липня 1991 р., передбачає широкий спектр дисциплінарних стягнень осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ, а саме: зауваження; догана; сувора догана; затримка у присвоєнні чергового спеціального звання або поданні до його присвоєння
358
§ 5. Дисциплінарна відповідальність за екологічні правопорушення
на строк до одного року; попередження про неповну посадову відповідність; пониження в посаді; пониження в спеціальному званні на один ступінь; звільнення з органів внутрішніх справ (п. 15).Якщо дисциплінарний проступок у галузі охорони навколишнього природного середовища вчиняється військовослужбовцями, то останні несуть відповідальність згідно з Дисциплінарним статутом Збройних Сил України, затвердженим Законом України від 24 березня 1999 р., згідно з яким військовослужбовці несуть відповідальність залежно від їх військових звань. Так, на рядових (матросів) строкової військової служби можуть бути накладені такі стягнення: зауваження; догана; сувора догана; позбавлення чергового звільнення з розташування військової частини чи корабля на берег; призначення поза чергою в наряд на роботу — до 5 нарядів; позбавлення військового звання старший солдат (старший матрос) (п. 48). На рядових (матросів) військової служби за контрактом, крім того, можуть бути накладені ще такі стягнення, як попередження про неповну службову відповідність; звільнення з військової служби за контрактом за службовою невідповідністю (п. 49). А сержанти (старшини) строкової військової служби можуть, крім того, бути понижені в посаді; понижені у військовому званні на один ступінь; або понижені у військовому званні на один ступінь з переведенням на нижчу посаду, а також: позбавлені сержантського (старшинського) звання (п. 50).
Працівники залізничного транспорту, що вчинили дисциплінарний екологічний проступок, нестимуть відповідальність згідно з Положенням про дисципліну працівників залізничного транспорту, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 26 січня 1993 р. Так, у разі встановлення вини працівника залізничного транспорту у виникненні катастрофи або аварії з шкідливими екологічними наслідками, до останнього можуть бути, зокрема, застосовані такі специфічні заходи дисциплінарного стягнення, як позбавлення машиністів права керування локомотивом з наданням роботи помічником машиніста, а також позбавлення свідоцтва водія моторно-рейкового транспорту незнімного типу та свідоцтва помічника машиніста локомотива з наданням роботи, не пов 'язаної з керуванням локомотивом і моторно-рейковим транспортом, на строк до одного року.
Дисциплінарну відповідальність за екологічні правопорушення згідно з вимогами дисциплінарних статутів чи положень про дис-
359
Розділ XI. Юридична відповідальність за екологічні правопорушення
ципліну несуть і деякі інші категорії працівників, такі як працівники спеціальних (воєнізованих) аварійно-рятувальних служб (Статут про дисципліну працівників спеціальних (воєнізованих) аварійно-рятувальних служб, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 12 жовтня 2000 р.), працівники гірничих підприємств (Положення про дисципліну працівників гірничих підприємств, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 р.) та ін.Дисциплінарні стягнення накладаються органом (службовою особою), якому надано право прийняття на роботу (обрання, затвердження і призначення на посаду) даного працівника. На працівників, які несуть дисциплінарну відповідальність за статутами, положеннями та іншими актами законодавства про дисципліну, дисциплінарні стягнення можуть накладатися також вищестоящими органами.
Працівники, які займають виборні посади, можуть бути звільнені тільки за рішенням органу, який їх обрав, і лише з підстав, передбачених законодавством.
Дисциплінарне стягнення накладається власником або уповноваженим ним органом безпосередньо за виявленням проступку, але не пізніше одного місяця з дня його виявлення, не рахуючи часу звільнення працівника від роботи у зв'язку з тимчасовою непрацездатністю або перебування його у відпустці. Дисциплінарне стягнення не може бути накладене пізніше шести місяців з дня вчинення проступку.
Законодавство про працю вимагає чіткого дотримання процедури накладення дисциплінарного стягнення. Передусім власник або уповноважений ним орган повинен зажадати від порушника трудової дисципліни письмових пояснень. Стягнення оголошується в наказі (розпорядженні) й повідомляється працівникові під розписку.
За кожне порушення трудової дисципліни може бути застосовано лише одне дисциплінарне стягнення. При обранні виду стягнення власник або уповноважений ним орган повинен враховувати ступінь тяжкості вчиненого проступку і заподіяну ним шкоду, а також обставини, за яких вчинено проступок, і попередню роботу працівника. Стягнення оголошується в наказі (розпорядженні) і повідомляється працівникові під розписку.
Законодавство гарантує працівникові можливість оскарження дисциплінарного стягнення і встановлює порядок такого оскар-360
§ 5. Дисциплінарна відповідальність за екологічні правопорушення
ження (глава XV КЗпП). У випадку звільнення з роботи, зокрема, працівник може безпосередньо звернутися до районного (міського) суду в місячний строк з дня вручення йому копії наказу про звільнення або з дня видачі трудової книжки.Якщо протягом року з дня накладення дисциплінарного стягнення у вигляді догани працівника не буде піддано новому дисциплінарному стягненню, то він вважається таким, що не мав дисциплінарного стягнення. Якщо працівник не допустив нового порушення трудової дисципліни і до того ж проявив себе сумлінно, то стягнення може бути зняте до закінчення одного року. Протягом строку дії дисциплінарного стягнення заходи заохочення до працівника не застосовуються.
Закон «Про охорону навколишнього природного середовища», як і інші законодавчі акти, що регулюють питання притягнення до дисциплінарної відповідальності, встановлюють правило: суб'єкти, винні у вчиненні дисциплінарного правопорушення (так само як і адміністративного правопорушення чи кримінального злочину) зобов'язані відшкодувати шкоду, заподіяну ними внаслідок порушення відповідного законодавства, оскільки застосування заходів дисциплінарної відповідальності не звільняє винних від компенсації шкоди, заподіяної забрудненням навколишнього природного середовища та погіршенням якості природних ресурсів, тобто від майнової відповідальності.
Якщо ж внаслідок порушення покладених на працівника трудових обов'язків ним спричиняється матеріальна шкода підприємству, установі, організації, працівник несе матеріальну відповідальність за шкоду, якщо остання заподіяна його винними протиправними діями (бездіяльністю). Загальні підстави та умови такої відповідальності передбачені ст. 130 КЗпП. Відповідна відповідальність, зокрема, встановлюється тільки за пряму дійсну шкоду, лише в межах і порядку, передбачених законодавством, і за умови, коли така шкода заподіяна підприємству, установі, організації винними протиправними діями (бездіяльністю) працівника. Ця відповідальність, як правило, обмежується певною частиною заробітку працівника і не повинна перевищувати повного розміру заподіяної Шкоди, за винятком випадків, передбачених законодавством. За наявності зазначених підстав і умов матеріальна відповідальність може бути покладена незалежно від притягнення працівника до Дисциплінарної, адміністративної чи кримінальної відповідаль-
361
Розділ XI. Юридична відповідальність за екологічні правопорушення
ності. Працівник, який заподіяв шкоду, може добровільно покрити її повністю або частково. За згодою власника або уповноваженого ним органу працівник може передати для покриття заподіяної шкоди рівноцінне майно або поправити пошкоджене.Посадові особи та спеціалісти, що працюють у сфері охорони навколишнього природного середовища, винні у порушенні вимог екологічного законодавства, згідно з рішеннями їх управлінських органів можуть також позбавлятися премій за основними результатами господарської діяльності повністю або частково.
щ
Рекомендована література
Боротьба з екологічними злочинами: Кримінально-правове і
кримінологічне дослідження / НАН України; Інститут держави і
права ім. В. М. Корецького. — К., 1994.Гавриш С. Б. Кримінально-правова охорона довкілля в Ук
раїні: Проблеми теорії, застосування і розвитку кримінального за
конодавства. — К., 2002.Дудоров О. О. Відповідальність за злочини проти довкілля:
Науково-практичний коментар розділу VIII Особливої частини но
вого КК України. — Бердянськ, 2001.Ивакин В. И. Теория юридической ответственности за зколо-
гические правонарушения и практика ее осуществления. — М.,
2004.
Лопашенко Н. А. Зкологические преступления. — СПб., 2002.
Шемшученко Ю. С, Мунтян В. Л., Розовскш Б. Г. Юридичес-
кая ответственность в области охраньї окружающей средьі. — К-,
1976.
Шемшученко Ю. С. Правовьіе проблеми зкологии. — К., 1989-
362
ґ
Особлива частина
V- ^
Розділ XII
Правова охорона та використання земель
§ 1. Земля як об'єкт охорони та використання
Земля виконує три важливі функції, які є ключовими для нормальної життєдіяльності суспільства, а саме економічну, соціальну та екологічну. Економічна функція землі полягає в тому, що земля є важливим матеріальним ресурсом, відіграючи роль основного засобу виробництва в сільському господарстві та слугуючи просторовим базисом для розвитку інших галузей економіки. Соціальне значення землі полягає в тому, що вона є місцем проживання всього людства. Екологічна функція землі проявляється у тому, що земля є центральним, цементуючим ресурсом екологічної системи, який значною мірою зумовлює функціональну стійкість як цієї системи в цілому, так і окремих елементів природного середовища. Охорона земель здійснюється на основі комплексного підходу до угідь як до складних природних утворень (екосистем) з урахуванням цілей і характеру їх використання, зональних і регіональних особливостей.
Україна належить до кола країн світу, що мають найбагатші земельні ресурси. За різними оцінками, Україна володіє від 8 до 15 % світових запасів чорноземів, які є найродючішою частиною земельних ресурсів планети. Територія нашої країни становить 60,3 млн. гектарів, з них сільськогосподарські угіддя займають 41,8 млн. гектарів, в тому числі рілля — 32,8 млн. гектарів. Займаючи всього 5,7 % території Європи, Україна володіє 18,9 % площі її сільськогосподарських угідь, в тому числі 26,9 % ріллі. На одно-
364
§ 1. Земля як об'єкт охорони та використання
го мешканця нашої країни припадає 0,82 гектара сільськогосподарських угідь, у тому числі 0,65 гектара ріллі, тоді як у середньому на одного європейця припадає відповідно 0,44 та 0,25 гектара. Розораність сільськогосподарського земельного фонду нашої країни є найвищою у світі й становить 72, а в деяких областях — 88 його відсотків.Конституція України проголошує землю основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Це положення Основного Закону відображено і деталізовано в Земельному кодексі України та інших актах земельного законодавства. Так, ст. 5 кодексу встановлено, що земельне законодавство базується на таких «землеохоронних» принципах, як забезпечення раціонального використання та охорони земель та пріоритетності вимог екологічної безпеки. Це означає, що головним завданням ЗК України у галузі регулювання земельних відносин є охорона земель. А інші завдання кодексу, такі як приватизація земель та досягнення економічної ефективності землекористування можуть досягатися за умови забезпечення охорони земельних ресурсів.
Викладені в ЗК принципи охорони земельних ресурсів конкретизовані в інших законодавчих актах. Так, у Законі України «Про охорону земель» (2003 р.) визначені принципи державної політики у сфері охорони земель. Згідно зі ст. З закону такими принципами є: а) забезпечення охорони земель як основного національного багатства українського народу; б) пріоритет вимог екологічної безпеки у використанні землі як просторового базису, природного ресурсу і основного засобу виробництва; в) відшкодування збитків, заподіяних порушенням законодавства України про охорону земель; г) нормування і планомірне обмеження впливу господарської діяльності на земельні ресурси; ґ) поєднання заходів економічного стимулювання та юридичної відповідальності в галузі охорони земель; д) публічність у вирішенні питань охорони земель, використанні коштів Державного бюджету України та місцевих бюджетів на охорону земель.
Правова охорона земель являє собою систему врегульованих нормами права організаційних, економічних та інших суспільних відносин щодо забезпечення раціонального використання земельного фонду країни, запобігання необгрунтованому вилученню земель із сільськогосподарського обороту, захист земельних ресурсів від шкідливих антропогенних впливів, а також на відтворення та
365
Розділ XII. Правова охорона і використання земель
підвищення родючості грунтів, продуктивності земель лісового фонду, забезпечення особливого правового режиму земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурно-го призначення.Основним завданням правової охорони земель є забезпечення збереження та відтворення земельних ресурсів, екологічної цінності природних і набутих якостей земель. Охорона земель є надзвичайно важливим чинником забезпечення продовольчої та екологічної безпеки країни. Тому важливу роль у здійсненні завдань правової охорони земель відіграє держава шляхом виконання ряду своїх функцій, які закріплені в чинному законодавстві, зокрема, шляхом: законодавчого регулювання земельних відносин; розробки та реалізації загальнодержавної та місцевих програм раціонального використання земель, підвищення родючості ґрунтів, охорони земельних ресурсів у комплексі з іншими природоохоронними заходами; передачі (продажу) земельних ділянок у власність та надання їх у користування, вилучення (викупу) земель для суспільних потреб; державної реєстрації прав на землю та інше нерухоме майно; поділу земельного фонду країни на категорії земель та визначення цільового призначення земельних ділянок; організації землеустрою; ведення державного земельного кадастру; здійснення моніторингу Грунтів; здійснення державного контролю за використанням та охороною земель.
У процесі здійснення правової охорони земель держава виконує чотири основні функції: регулюючу, стимулюючу, контрольну та каральну.
Регулююча функція правової охорони земель полягає у встановленні правил раціонального використання земельних ресурсів. Передусім такі правила встановлюються у формі обов'язків власників і користувачів земельних ділянок щодо їх раціонального використання, нормативів допустимої експлуатації земель, нормативів їх якісного стану та допустимого антропогенного навантаження на земельні ресурси. Так, у статтях 91 та 96 ЗК визначені обов'язки осіб, що використовують земельні ділянки. Власники землі й землекористувачі зобов'язані додержуватися вимог законодавства про охорону довкілля, підвищувати родючість грунтів та зберігати інші корисні властивості землі, дотримуватися обмежень, пов'язаних із встановленням охоронних зон, зберігати протиерозійні споруди, мережі зрошувальних та осушувальних систем тощо.
366
§ 1. Земля як об'єкт охорони та використання
іХарактерним проявом здійснення регулюючої функції держави у галузі охорони земель є встановлення навколо окремих земельних ділянок та територій охоронних зон, в яких обмежуються господарська та інша діяльність людей саме в інтересах охорони земель. Так, охоронні зони створюються навколо особливо цінних природних об'єктів, об'єктів культурної спадщини, гідрометеорологічних станцій тощо з метою охорони і захисту їх від несприятливих антропогенних впливів (ст. 112 ЗК). Навколо об'єктів, де є підземні та відкриті джерела водопостачання, водозабірні та водоочисні споруди, водоводи, об'єкти оздоровчого призначення та інші, для їх санітарно-епідеміологічної захищеності створюються зони санітарної охорони зазначених об'єктів. У межах цих зон забороняється діяльність, яка може призвести до завдання шкоди підземним та відкритим джерелам водопостачання, водозабірним і водоочисним спорудам, водоводам, об'єктам оздоровчого призначення, навколо яких вони створені (ст. 113 ЗК). Уздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм із метою охорони поверхневих водних об'єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності в межах водоохоронних зон виділяються земельні ділянки під прибережні захисні смуги, тобто природоохоронні території з режимом обмеженої господарської діяльності. У прибережних захисних смугах уздовж річок, навколо водойм та на островах забороняється: а) розорювання земель (крім підготовки грунту для залуження і заліснення), а також садівництво та городництво; б) зберігання та застосування пестицидів і добрив; в) влаштування літніх таборів для худоби; г) будівництво будь-яких споруд (крім гідротехнічних, гідрометричних та лінійних), у тому числі баз відпочинку, дач, гаражів та стоянок автомобілів; ґ) влаштування звалищ сміття, гноєсховищ, накопичувачів рідких і твердих відходів виробництва, кладовищ, скотомогильників, полів фільтрації тощо; Д) миття та обслуговування транспортних засобів і техніки. А об'єкти, що знаходяться у прибережній захисній смузі, можуть експлуатуватися, якщо при цьому не порушується її режим. Ті з них, які не відповідають встановленим режимам господарювання, підлягають винесенню з прибережних захисних смуг (ст. 61 ЗК).
Стимулююча функція правової охорони земель полягає в запровадженні економічних стимулів раціонального використання та охорони земельних ресурсів. Такі стимули передбачені в ст. 205 ЗК, згідно з якою економічне стимулювання раціонального викорис-
367
Розділ XII. Правова охорона і використання земель
тання та охорони земель спрямовано на підвищення заінтересованості власників і користувачів земельних ділянок у виконанні вимог законодавства щодо охорони земельних ресурсів. Економічне стимулювання раціонального використання та охорони земель включає: а) надання податкових і кредитних пільг громадянам та юридичним особам, які здійснюють за власні кошти заходи, передбачені загальнодержавними та регіональними програмами використання і охорони земель; б) виділення коштів державного або місцевого бюджету громадянам та юридичним особам для відновлення попереднього стану земель, порушених не з їх вини; в) звільнення від плати за земельні ділянки, що перебувають у стадії сільськогосподарського освоєння або поліпшення їх стану згідно з державними та регіональними програмами; г) компенсацію з бюджетних коштів зниження доходу власників землі та землекористувачів внаслідок тимчасової консервації деградованих та малопродуктивних земель, що стали такими не з їх вини.Контрольна функція правової охорони земель полягає у здійсненні відповідними органами державної влади та місцевого самоврядування державного контролю за використанням та охороною земель. Провідна роль у здійсненні такого контролю належить Державній інспекції з контролю за використанням та охороною земель — урядовому органу державного управління, який діє у складі Держкомзему України. Крім того, державний контроль за використанням та охороною земель здійснюють Міністерство охорони навколишнього природного середовища України, Державний комітет лісового господарства України, Міністерство охорони здоров'я України та інші центральні органи виконавчої влади. Нарешті, ЗК України на органи місцевого самоврядування покладений обов'язок здійснення самоврядного контролю за використанням та охороною земель, які перебувають у комунальній власності. Органи місцевого самоврядування можуть також призначати громадських інспекторів з контролю за використанням та охороною земель з-поміж громадян, які не є посадовими особами відповідних органів влади.
Каральна функція правової охорони земель проявляється у встановленні санкцій за порушення правил раціонального використання і охорони земель та їх застосуванні до порушників земельного законодавства. Санкції за порушення норм земельного законодавства застосовуються судами, а також державними інспекторами з
368
§ 1. Земля як об'єкт охорони та використання
контролю за використанням і охороною земель та деякими іншими посадовими особами.Важливим напрямом державної політики щодо охорони земель після прийняття ЗК є стандартизація і нормування в галузі використання земель. Стандартизація і нормування здійснюються шляхом прийняття нормативів і стандартів, які визначають вимоги щодо якості земель, допустимого антропогенного навантаження на грунти та окремі території, а також вимоги щодо допустимого сільськогосподарського освоєння земельного фонду країни. З цією метою в Україні застосовуються нормативи: оптимального співвідношення земельних угідь; якісного стану грунтів; гранично допустимого забруднення грунтів; показники деградації земель та грунтів. Охорона земельних ресурсів здійснюється також шляхом рекультивації порушених земель, що включає комплекс організаційних, технічних і біотехнологічних заходів, спрямованих на відновлення ґрунтового покриву, поліпшення стану та продуктивності порушених земель.
Згідно з ЗК при здійсненні діяльності, пов'язаної з порушенням поверхневого шару фунту, власники земельних ділянок та землекористувачі повинні здійснювати зняття, складування, зберігання поверхневого шару ґрунту та нанесення його на ділянку, з якої він був знятий, або на іншу земельну ділянку для підвищення її продуктивності та інших якостей. Нарешті, деградовані і малопродуктивні землі, господарське використання яких є екологічно небезпечним та економічно неефективним, підлягають консервації, яка становить окремий напрям охорони земель.
Важливе значення в забезпеченні охорони земель має юридична відповідальність за порушення земельного законодавства. Особи, винні в недотриманні передбачених законодавством вимог щодо охорони земель, можуть бути притягнуті до адміністративної, цивільної, а в ряді випадків і кримінальної відповідальності.
Конституційні положення щодо охорони землі деталізуються в нормах земельного законодавства. Вимоги законодавства щодо охорони земель реалізуються шляхом закріплення у правових нормах правил раціонального використання земельних ділянок, регламентації функцій державного управління земельним фондом країни, а також шляхом встановлення заходів юридичної відповідальності за порушення земельного законодавства.
369
Розділ XII. Правова охорона і використання земель
$ 2. Правове регулювання використання та охорони земельних ресурсівПереважна більшість земель країни перебуває у власності або користуванні громадян, а також приватних, державних та комунальних юридичних осіб. Тому законодавство надає важливого значення в галузі використання та охорони земель саме власникам та користувачам земельних ділянок. Передусім законодавство визначає загальні обов'язки суб'єктів права власності та права користування на землю. Так, згідно зі статтями 91 та 96 ЗК власники і користувачі земельних ділянок зобов'язані: а) забезпечувати використання їх за цільовим призначенням; б) додержуватися вимог законодавства про охорону довкілля; в-) своєчасно сплачувати земельний податок; г) не порушувати прав власників суміжних земельних ділянок та землекористувачів; г) підвищувати родючість грунтів та зберігати інші корисні властивості землі; д) своєчасно надавати відповідним органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування дані про стан і використання земель та інших природних ресурсів у порядку, встановленому законом; є) дотримуватися правил добросусідства та обмежень, пов'язаних із встановленням земельних сервітутів та охоронних зон; є) зберігати геодезичні знаки, протиерозійні споруди, мережі зрошувальних і осушувальних систем.
Зазначені обов'язки суб'єктів права власності та права користування землею є загальними, оскільки поширюються на використання та охорону всіх земель України. Однак земельний фонд нашої країни не є однорідним. Він поділяється на дев'ять категорій земель. Категорія земель являє собою частину земельного фонду, використання якої має здійснюватися з дотриманням певних правових вимог, які відображають соціально-економічне та екологічне її призначення. У зв'язку з цим правова охорона відображає поділ земель України за їх категорійною належністю та цільовим призначенням на окремі групи. Так, відповідно до ст. 19 ЗК в Україні виділяють такі категорії земель: а) землі сільськогосподарського призначення; б) землі житлової та громадської забудови; в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) землі оздоровчого призначення; г) землі рекреаційного призначення; д) землі історико-культурного призначення; є) землі лісово-
370
§ 2. Правове регулювання використання та охорони земельних ресурсів
го фонду; є) землі водного фонду; ж) землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення.Використання та охорона кожної з зазначених категорій земель регулюються як загальними, так і спеціальними нормами земельного права, які враховують соціально-економічну та екологічну специфіку земель кожної категорії. Причому частка спеціальних норм земельного права в регулюванні суспільних відносин щодо використання земель різних категорій є досить великою. Тому закріплені в статтях 91 та 96 ЗК обов'язки власників та користувачів земельних ділянок не є вичерпними. Законодавчими актами передбачені й інші їх обов'язки щодо використання та охорони земель.
Таким чином, правове регулювання використання та охорони земель України враховує поділ її земельного фонду на окремі категорії земель. Крім того, в межах кожної категорії земель можуть бути землі, вимоги щодо використання та охорони яких істотно відрізняються від вимог, що поширюються на всі землі відповідної категорії. Так, у складі земель сільськогосподарського призначення виділяють меліоровані сільськогосподарські угіддя, тобто угіддя, на яких штучно регулюється водний режим (шляхом зрошення посушливих земель, осушення перезволожених земель і т.п.). У зв'язку з необхідністю проведення на таких землях штучного регулювання їх водного режиму меліоровані землі виділяють як окремий об'єкт правової охорони в складі земель сільськогосподарського призначення. Аналогічно можна виділити землі, що охороняються за особливими правилами, й у складі інших категорій земель.
Загальні вимоги щодо цільового призначення та цільового використання і охорони кожної категорії земель проявляються в їх назвах. Однак характер використання земельних ділянок, що належать навіть до однієї категорії, може істотно різнитися. Тому земельним законодавством встановлені вимоги цільового використання земель, дотримання яких є важливим засобом забезпечення реалізації завдань раціонального використання та охорони земельного фонду як у цілому, так і окремих категорій земель зокрема.
Цільове призначення земель означає, що надана громадянинові чи юридичній особі земельна ділянка у власність чи користування, в тому числі в оренду, має використовуватись відповідно до цільового призначення цієї ділянки. Наприклад, земельні ділянки сільськогосподарського призначення можуть надаватися громадя-
371
Розділ XII. Правова охорона і використання земель
нам для ведення фермерського господарства, ведення особистого підсобного господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби. Якщо ділянка призначена для садівництва, то громадянин не може використовувати її для ведення фермерського господарства і навпаки. Тим паче, громадянин не може використовувати таку земельну ділянку для несільськогосподарських цілей, наприклад, для будівництва магазину, майстерні тощо.Цільове призначення земельних ділянок встановлюється уповноваженими державою органами і не може змінюватися власниками землі та землекористувачами самостійно. Згідно зі ст. 20 ЗК України віднесення земель до відповідних категорій і переведення їх з однієї категорії до іншої провадиться органами, які приймають рішення про передачу цих земель у власність або надання їх у користування, а в інших випадках — органами, які затверджують проекти землеустрою і приймають рішення про створення об'єктів природоохоронного, оздоровчого, історико-культурного та іншого призначення.
Таким чином, цільове призначення земель є ефективним засобом впливу держави на використання та охорону земель. З допомогою нього держава регулює процес розподілу земель країни на категорії та відповідно характер використання земельного фонду країни для задоволення різних суспільних потреб.
Так, згідно зі ст. 22 ЗК України землями сільськогосподарського призначення є землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури або призначені для цих цілей. До таких земель належать: а) сільськогосподарські угіддя (рілля, багаторічні насадження, сіножаті, пасовища та перелоги); б) несільськогосподарські угіддя (господарські шляхи і прогони, полезахисні лісові смуги та інші захисні насадження, крім тих, що віднесені до земель лісового фонду, землі під господарськими будівлями і дворами, землі тимчасової консервації тощо).
ЗК України забезпечує охорону та раціональне використання земель сільськогосподарського призначення насамперед шляхом встановлення переліку осіб, які можуть їх використовувати. Зокрема, зазначені землі можуть передаватися у власність та надаватися в користування: а) громадянам — для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випа-
372
§ 2. Правове регулювання використання та охорони земельних ресурсів
сання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва; б) сільськогосподарським підприємствам — для ведення товарного сільськогосподарського виробництва; в) сільськогосподарським науково-дослідним установам та навчальним закладам, сільським професійно-технічним училищам та загальноосвітнім школам — для дослідних і навчальних цілей, пропаганди передового досвіду ведення сільського господарства; г) несільськогоспо-дарським підприємствам, установам та організаціям, релігійним організаціям і об'єднанням громадян — для ведення підсобного сільського господарства. Водночас землі сільськогосподарського призначення не можуть передаватись у власність іноземним громадянам, особам без громадянства, іноземним юридичним особам та іноземним державам.Слід зазначити, що одним із основних завдань правової охорони земель України є збереження сільськогосподарського земельного фонду. Тому ст. 23 ЗК України передбачено, що землі, придатні відповідно до даних державного земельного кадастру для потреб сільського господарства, повинні надаватися насамперед для сільськогосподарського використання. А для будівництва промислових підприємств, об'єктів житлово-комунального господарства, залізниць і автомобільних шляхів, ліній електропередачі та зв'язку, магістральних трубопроводів, а також для інших потреб, не пов'язаних із веденням сільськогосподарського виробництва, мають надаватися переважно несільськогосподарські угіддя або сільськогосподарські угіддя гіршої якості. Аналогічне положення міститься і в ст. 36 Закону України «Про охорону земель», в якій зазначено, що у разі вилучення (викупу) земель сільськогосподарського призначення для несільськогосподарських потреб забезпечується пріоритет максимального збереження продуктивних земель.
Крім збереження площ земель сільськогосподарського призначення, завданням правової охорони земель є також збереження та підвищення виробничих та екологічних властивостей даної категорії земель. Так, згідно зі ст. 26 Закону України «Про охорону земель» на землях сільськогосподарського призначення має проводитися природно-сільськогосподарське, еколого-економічне, протиерозійне та інші види районування (зонування) земель, які передбачають: а) поділ земель за цільовим призначенням з урахуванням природних умов, агробіологічних вимог сільськогосподарських
373
Розділ XII. Правова охорона і використання земель
культур, розвитку господарської діяльності та пріоритету вимог екологічної безпеки; б) установлення вимог щодо раціонального використання земель відповідно до району (зони); в) визначення територій, що потребують особливого захисту від антропогенного впливу; г) установлення в межах окремих зон необхідних видів екологічних обмежень у використанні земель або грунтів з урахуванням їх геоморфологічних, природно-кліматичних, ґрунтових, протиерозійних та інших особливостей відповідно до екологічного району (зони). З проведенням природно-сільськогосподарського, еколого-економічного, протиерозійного та інших видів районування (зонування) земель конкретизуються і обов'язки їх власників та користувачів щодо раціонального використання та охорони земель.Важливим напрямом правової охорони та використання земель сільськогосподарського призначення є. закріплення в законодавстві вимог щодо охорони Грунтів таких земель. Так, згідно зі ст. 37 закону власники та користувачі земельних ділянок, в тому числі орендарі, зобов'язані здійснювати заходи щодо охорони родючості Грунтів, передбачені нормативно-правовими актами України. При цьому стаття містить пряму заборону на таке використання зазначених земель, яке призводить до погіршення їх якості. А в ст. 47 закону міститься заборона щодо розорювання схилів крутизною понад 7 градусів (крім ділянок для залуження, заліснення та здійснення ґрунтозахисних заходів). На схилах крутизною від 3 до 7 градусів обмежується розміщення просапних культур, чорного пару тощо.
Крім того, ст. 37 закону передбачено, що на землях сільськогосподарського призначення може бути обмежена діяльність щодо: а) вирощування певних сільськогосподарських культур, застосування окремих технологій їх вирощування або проведення окремих агротехнічних операцій; б) розорювання сіножатей, пасовищ; в) використання деградованих, малопродуктивних, а також техногенно забруднених земельних ділянок; г) необгрунтовано інтенсивного використання земель. Власники та користувачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення зобов'язані дотримуватися зазначених заборон та обмежень.
До земель житлової та громадської забудови ЗК України (ст. 38) відносить земельні ділянки в межах населених пунктів, які використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об'єктів загального користування. Вико-
374
§ 2. Правове регулювання використання та охорони земельних ресурсів
ристання та охорона таких земель здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням державних стандартів і норм, регіональних та місцевих правил забудови. Правовою базою здійснення заходів щодо охорони та використання земель житлової та громадської забудови є закони України «Про основи містобудування» та «Про планування і забудову територій»; Типові регіональні правила забудови, затверджені наказом Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики України від 10 грудня 2001 р., Державні санітарні правила планування та забудови населених пунктів, затверджені наказом МОЗ України від 19 червня 1996 р. та деякі інші правові акти.Особливій правовій охороні підлягають землі природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення. Землями природно-заповідного фонду є ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об'єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об'єктів природно-заповідного фонду. Згідно зі ст. 44 ЗК України до земель природно-заповідного фонду включаються природні території та об'єкти (природні заповідники, національні природні парки, біосферні заповідники, регіональні ландшафтні парки, заказники, пам'ятки природи, заповідні урочища), а також штучно створені об'єкти (ботанічні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки, парки — пам'ятки садово-паркового мистецтва). Землі природно-заповідного фонду можуть перебувати у державній, комунальній або приватній власності. Однак їх використання та охорона мають здійснюватись у повній відповідності з чинним законодавством, зокрема законами України «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про природно-заповідний фонд України», «Про Загальнодержавну програму формування національної екологічної мережі України на 2000—2015 роки» (2000 р.), «Про екологічну мережу» тощо.
Особливість правової охорони земель природно-заповідного фонду полягає у їх власнісному статусі. Так, згідно зі ст. 4 Закону України «Про природно-заповідний фонд» території природних заповідників, заповідні зони біосферних заповідників, землі та інші при-Родні ресурси, надані національним природним паркам, є власністю українського народу. Регіональні ландшафтні парки, зони —
375
Розділ XII. Правова охорона і використання земель
буферна, антропогенних ландшафтів, регульованого заповідного режиму біосферних заповідників, землі та інші природні ресурси, включені до складу, але не надані національним природним паркам, заказники, пам'ятки природи, заповідні урочища, ботанічні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки та парки — пам'ятки садово-паркового мистецтва можуть перебувати як у власності українського народу, так і в інших формах власності, передбачених законодавством України. Що стосується ботанічних садів, дендрологічних парків та зоологічних парків, створених до прийняття цього закону, то вони також не підлягають приватизації. Водночас у разі зміни форми власності на землю (приватизації землі), на якій знаходяться заказники, пам'ятки природи, заповідні урочища, парки — пам'ятки садово-паркового мистецтва, землевласники зобов'язані забезпечувати режим їх охорони і збереження з відповідною перереєстрацією охоронного зобов'язання.Принциповим положенням законодавства про землі природно-заповідного фонду є те, що на таких землях забороняється будь-яка діяльність, яка негативно впливає або може негативно впливати на стан природних та історико-культурних комплексів та об'єктів чи перешкоджає їх використанню за цільовим призначенням. Землі територій та об'єктів природно-заповідного фонду можуть використовуватися лише у природоохоронних, науково-дослідних, оздоровчих та інших рекреаційних цілях, в освітньо-виховних цілях та для потреб моніторингу навколишнього природного середовища. Зазначені основні види використання, а також заготівля деревини, лікарських та інших цінних рослин, їх плодів, сіна, випасання худоби, мисливство, рибальство та інші види використання можуть здійснюватися лише за умови, що така діяльність не суперечить цільовому призначенню територій та об'єктів природно-заповідного фонду, встановленим вимогам щодо охорони, відтворення та використання їх природних комплексів та окремих об'єктів (ст. 9\ Закону України «Про природно-заповідний фонд»).
Правовий режим охорони та використання земель природно-заповідного фонду не є однорідним навіть у межах територій об'єктів природно-заповідного фонду одного й того ж виду. Наприклад, згідно зі ст. 18 Закону України «Про природно-заповідний фонд» для біосферних заповідників установлюється диференційований режим охорони, відтворення та використання природних комплексів згідно з функціональним зонуванням. Зокрема, в межах
376
§ 2. Правове регулювання використання та охорони земельних ресурсівбіосферного заповідника виділяються заповідна і біосферна зони та зона антропогенних ландшафтів. Заповідна зона включає ту частину території біосферного заповідника, яка призначена для збереження і відновлення найбільш цінних природних та мінімально порушених антропогенними факторами природних комплексів, генофонду рослинного і тваринного світу; її режим визначається відповідно до вимог, встановлених для природних заповідників. Буферна зона охоплює території заповідника, виділені з метою запобігання негативному впливу на заповідну зону господарської діяльності на прилеглих територіях; її режим визначається відповідно до вимог, встановлених для охоронних зон природних заповідників. Нарешті, зона антропогенних ландшафтів біосферного заповідника включає території традиційного землекористування, лісокористування, водокористування, місць поселення, рекреації та інших видів господарської діяльності. Крім того, в межах території біосферних заповідників можуть виділятися зони регульованого заповідного режиму, до складу яких включаються регіональні ландшафтні парки, заказники, заповідні урочища з додержанням вимог законодавства щодо їх охорони.
Одним із основних напрямів посилення правової охорони земель природно-заповідного фонду на сучасному етапі розвитку країни є прийняття законодавства про національну екологічну мережу. Згідно зі ст. З Закону України «Про екологічну мережу» вона являє собою єдину територіальну систему, яка утворюється з метою поліпшення умов для формування та відновлення довкілля, підвищення природно-ресурсного потенціалу території України, збереження ландшафтного та біорізноманіття, місць оселення та зростання цінних видів тваринного і рослинного світу, генетичного фонду, шляхів міграції тварин через поєднання територій та об'єктів природно-заповідного фонду, а також інших територій, які мають особливу цінність для охорони навколишнього природного середовища і відповідно до законів та міжнародних зобов'язань України підлягають особливій охороні.
Слід зазначити, що до складу екологічної мережі належать не тільки землі природно-заповідного фонду. Як передбачено ст. 5 закону, до складових структурних елементів екомережі включають: а) території та об'єкти природно-заповідного фонду; б) землі водного фонду, водно-болотні угіддя, водоохоронні зони; в) землі лісового фонду; г) полезахисні лісові смуги та інші захисні насаджен-
377
Розділ XII. Правова охорона і використання земель
ня, які не віднесені до земель лісового фонду; ґ) землі оздоровчого призначення з їх природними ресурсами; д) землі рекреаційного призначення, які використовуються для організації масового відпочинку населення і туризму та проведення спортивних заходів; є) інші природні території та об'єкти (ділянки степової рослинності, пасовища, сіножаті, кам'яні розсипи, піски, солончаки, земельні ділянки, в межах яких є природні об'єкти, що мають особливу природну цінність); є) земельні ділянки, на яких зростають природні рослинні угруповання, занесені до Зеленої книги України;ж) території, які є місцями перебування чи зростання видів тварин
ного і рослинного світу, занесених до Червоної книги України;з) частково землі сільськогосподарського призначення екстенсив
ного використання — пасовища, луки, сіножаті тощо; и) радіоак
тивно забруднені землі, що не використовуються та підлягають
окремій охороні як природні регіони з окремим статусом.Водночас формування екомережі підпорядковане саме розв'язанню проблеми збільшення частки заповідної території у складі земель України та підвищення рівня її захищеності від антропогенних впливів. У зв'язку з цим у складі екомережі виділяють ключові території, буферні зони, сполучні території та відновлю--вальні території екомережі (ст. 16 Закону України «Про екологічну мережу»). До ключових територій екомережі належать території та об'єкти природно-заповідного фонду, водно-болотні угіддя міжнародного значення, інші території, в межах яких збереглися найбільш цінні природні комплекси. Буферні зони екомережі охоплюють території навколо ключових територій екомережі, які запобігають негативному впливу господарської діяльності на суміжних територіях. Сполучні території екомережі — це території, що забезпечують зв'язки між ключовими територіями та цілісність екомережі. Нарешті, відновлювані території екомережі складають порушені землі, деградовані й малопродуктивні землі та землі, що зазнали впливу негативних процесів та стихійних явищ, а також інші території, важливі з погляду формування просторової цілісності екомережі.
Відповідно до ст. 17 Закону України «Про екологічну мережу» включення територій та об'єктів екомережі до відповідних переліків здійснюється на підставі рішень органів виконавчої влади та місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень у порядку, що встановлюється Кабінетом Міністрів України. І хоча
378
§ 2. Правове регулювання використання та охорони земельних ресурсів
включення територій та об'єктів до переліків територій та об'єктів екомережі не завдає шкоди правам тих, на чиїй території вони розташовані, власники і користувачі територій та об'єктів, включених до переліків територій та об'єктів екомережі, зобов'язані виконувати заходи щодо збереження природних ресурсів, їх екологічно збалансованого та раціонального використання.Правова охорона земель оздоровчого призначення поширюється на землі, що мають природні лікувальні властивості, які використовуються або можуть використовуватися для профілактики захворювань і лікування людей (ст. 47 ЗК України). Важливі положення правової охорони земель оздоровчого призначення викладені в Законі України «Про курорти» (2000 р.). Згідно з законом землі оздоровчого призначення поділяються на курорти та лікувально-оздоровчі місцевості. Курорт являє собою освоєну природну територію на землях оздоровчого призначення, що має природні лікувальні ресурси, необхідні для їх експлуатації будівлі та споруди з об'єктами інфраструктури, використовується з метою лікування, медичної реабілітації, профілактики захворювань та для рекреації і підлягає особливій охороні.
Відповідно до ст. 4 закону за характером природних лікувальних ресурсів курорти України поділяють на курорти державного та місцевого значення. До курортів державного значення належать природні території, що мають особливо цінні та унікальні природні лікувальні ресурси і використовуються з метою лікування, медичної реабілітації та профілактики захворювань. До курортів місцевого значення належать природні території, що мають загальнопоши-рені природні лікувальні ресурси і використовуються з метою лікування, медичної реабілітації та профілактики захворювань. А лікувально-оздоровча місцевість — це природна територія, що має мінеральні та термальні води, лікувальні грязі, озокерит, ропу лиманів та озер, кліматичні та інші природні умови, сприятливі для лікування, медичної реабілітації та профілактики захворювань.
На землях оздоровчого призначення забороняється діяльність, яка суперечить їх цільовому призначенню або може негативно вплинути на природні лікувальні властивості цих земель. Тому згідно зі ст. 12 зазначеного закону забудова курортів має здійснюватися відповідно до затверджених у встановленому законодавством порядку генеральних планів курортів, іншої містобудівної документації. При цьому закон забороняє будівництво на курортах
379
Розділ XII. Правова охорона і використання земель
нових і розширення діючих промислових підприємств та інших об'єктів, не пов'язаних безпосередньо із задоволенням потреб відпочиваючих і місцевого населення, потреб курортного та житлового будівництва, або таких, що можуть негативно впливати на природні лікувальні фактори.Важливою особливістю правової охорони земель оздоровчого призначення є те, що на територіях лікувально-.оздоровчих місцевостей і курортів встановлюються округи і зони санітарної (гірничо-санітарної) охорони. Метою санітарної охорони курортів є збереження природних властивостей наявних лікувальних ресурсів, запобігання забрудненню, пошкодженню та передчасному виснаженню цих ресурсів. З цією метою в межах курорту встановлюється округ санітарної (гірничо-санітарної) охорони.
Округ санітарної охорони являє собою територію земної поверхні, зовнішній контур якої збігається з межею курорту (ст. 28 закону). В межах цієї території забороняються будь-які роботи, що призводять до забруднення грунту, повітря, води, завдають шкоди лісу, іншим зеленим насадженням, сприяють розвитку ерозійних процесів і негативно впливають на природні лікувальні ресурси, санітарний та екологічний стан природних територій курортів. Для курортів, які використовують родовища корисних копалин, що належать до природних лікувальних ресурсів (підземні мінеральні води, лікувальні грязі тощо), встановлюються округи гірничо-санітарної охорони. У разі використання пов'язаних між собою родовищ мінеральних вод, суміжних пляжів та інших природних лікувальних ресурсів декількома курортами для них може встановлюватись єдиний округ санітарної охорони.
Встановлення меж округів і зон санітарної (гірничо-санітарної) охорони курортів не передбачає вилучення (викупу) відповідних земельних ділянок у їх користувачів чи власників. Компетенція органів, які встановлюють зазначені межі, залежить від статусу курорту. Так, згідно зі ст. 29 закону межі округів і зон санітарної (гірничо-санітарної) охорони курортів державного значення затверджуються Верховною Радою України одночасно з прийняттям рішення про оголошення природних територій курортними територіями державного значення. А межі округів і зон санітарної (гірничо-санітарної) охорони курортів місцевого значення затверджуються відповідно Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими рада-
380
§ 2. Правове регулювання використання та охорони земельних ресурсів
ми одночасно з прийняттям рішення про оголошення природних територій курортними територіями місцевого значення.Правовий режим округу санітарної охорони курорту не є однаковим для всіх його частин. Так, згідно зі ст. ЗО закону за ступенем охоронного режиму округ санітарної охорони поділяється на три зони: першу (зона суворого режиму), другу (зона обмежень) та третю (зона спостережень).
Перша зона — суворого режиму охоплює місця виходу на поверхню мінеральних вод, території, на яких розташовані родовища лікувальних грязей, мінеральні озера, лимани, вода яких використовується для лікування, пляжі, а також прибережну смугу моря і прилеглу до пляжів територію шириною не менш як 100 метрів. На території зони суворого режиму забороняється: а) користування надрами, не пов'язане з використанням природних лікувальних ресурсів, розорювання земель, провадження будь-якої господарської діяльності, а також інші дії, що впливають або можуть вплинути на розвиток небезпечних геологічних процесів, на природні лікувальні фактори курорту та його екологічний баланс; б) прокладення кабелів, у тому числі підземних кабелів високої напруги, трубопроводів, інших комунікацій; в) спорудження будь-яких будівель та інших об'єктів, не пов'язаних з експлуатаційним режимом та охороною природних і лікувальних факторів курорту; г) скидання дренажно-скидних та стічних вод; ґ) влаштування стоянок автомобілів, пунктів їх обслуговування (ремонт, миття тощо); д) влаштування вигребів (накопичувачів) стічних вод, полігонів рідких і твердих відходів, полів фільтрації та інших споруд для приймання та знешкодження стічних вод і рідких відходів, а також кладовищ і скотомогильників; є) проїзд автотранспорту, не пов'язаний з обслуговуванням цієї території, використанням родовищ лікувальних ресурсів або природоохоронною діяльністю; є) постійне і тимчасове проживання громадян (крім осіб, які безпосередньо забезпечують використання лікувальних факторів). Водночас на території першої зони округу санітарної охорони курорту дозволяється провадити діяльність, пов'язану з використанням природних лікувальних факторів, на підставі науково обгрунтованих висновків і результатів державної санітарно-гігієнічної та екологічної експертиз виконувати берегоукріплювальні, протизсувні, протиобвальні, про-тикарстові та протиерозійні роботи, будувати хвилерізи, буни та інші гідротехнічні споруди, а також влаштовувати причали (ст. 31).
381
Розділ XII. Правова охорона і використання земель
Друга зона округу санітарної охорони курорту — зона обмежень — охоплює територію, з якої відбувається стік поверхневих і ґрунтових вод до місця виходу на поверхню мінеральних вод або до родовища лікувальних грязей, до мінеральних озер та лиманів, місць неглибокої циркуляції мінеральних та прісних вод, які формують мінеральні джерела; природні та штучні сховища мінеральних вод і лікувальних грязей; територію, на якій знаходяться санаторно-курортні заклади та заклади відпочинку і яка призначена для будівництва таких закладів; парки, ліси та інші зелені насадження, використання яких без дотримання вимог природоохоронного законодавства та правил, передбачених для округу санітарної охорони курорту, може призвести до погіршення природних і лікувальних факторів курорту.На території другої зони забороняється: а) будівництво об'єктів і споруд, не пов'язаних з безпосереднім задоволенням потреб місцевого населення та громадян, які прибувають на курорт; б) проведення гірничих та інших видів робіт, не пов'язаних з безпосереднім упорядкуванням території; в) спорудження поглинаючих колодязів, створення полів підземної фільтрації; г) забруднення поверхневих водойм під час здійснення будь-яких видів робіт; г) влаштування звалищ, гноєсховищ, кладовищ, скотомогильників, а також накопичувачів рідких і твердих відходів виробництва, інших відходів, що призводять до забруднення водойм, грунту, ґрунтових вод, повітря; д) розміщення складів пестицидів і мінеральних добрив; є) здійснення промислової вирубки зелених насаджень, а також будь-яке інше використання земельних ділянок і водойм, що може призвести до погіршення їх природних і лікувальних факторів; є) скидання у водні об'єкти сміття, стічних, підсланевих і баластних вод, витікання таких вод та інших речовин з транспортних (плавучих) засобів і трубопроводів.
Слід зазначити, що згідно зі ст. 32 закону усі багатоквартирні будинки в межах другої зони повинні мати водопровід та каналізацію. Туалети у приватних будинках в обов'язковому порядку мають бути обладнані водонепроникними вигребами. Території тваринницьких ферм асфальтуються і по периметру огороджуються та обладнуються водовідвідними канавами з водонепроникними відстійниками для поверхневих вод. При в'їзді на територію ферм споруджуються капітальні санпропускники з дезінфекційними бар'єрами.
382
-
§ 2. Правове регулювання використання та охорони земельних ресурсів
До третьої зони округу санітарної охорони курорту — зони спостережень — включається територія, яка охоплює всю сферу формування і споживання гідромінеральних ресурсів, лісові насадження навколо курорту, а також території, господарське використання яких без дотримання встановлених для округу санітарної охорони курорту правил може несприятливо впливати на гідрогеологічний режим родовищ мінеральних вод і лікувальних грязей, ландшафтно-кліматичні умови курорту, на його природні та лікувальні фактори. На території третьої зони забороняються: будівництво підприємств, установ і організацій, діяльність яких може негативно впливати на ландшафтно-кліматичні умови, стан повітря, Грунту та вод курорту; спуск на рельєф неочищених промислових та побутових стічних вод, проведення вирубок зелених насаджень (крім санітарних рубок). Третя зона є водночас межею округу санітарної охорони курорту і на її території дозволяється проведення видів робіт, які негативно не впливатимуть на лікувальні та природні фактори курорту, не погіршуватимуть його ландшафтно-кліматичних, екологічних і санітарно-гігієнічних умов (ст. 33 закону).Землі оздоровчого призначення, а також землі округів санітарної охорони курортів можуть перебувати у державній, комунальній чи приватній власності. Водночас у межах округу санітарної (гірничо-санітарної) охорони забороняються передача земельних ділянок у власність і надання в користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам для діяльності, несумісної з охороною природних лікувальних властивостей і відпочинком населення (ст. 48 ЗК України).
Правовий режим земель рекреаційного призначення поширюється на землі, які використовуються для організації відпочинку населення, туризму та проведення спортивних заходів. Згідно зі ст. 51 ЗК України до земель рекреаційного призначення належать земельні ділянки зелених зон і зелених насаджень міст та інших населених пунктів, навчально-туристських та екологічних стежок, маркованих трас, земельні ділянки, зайняті територіями будинків відпочинку, пансіонатів, об'єктів фізичної культури і спорту, туристичних баз, кемпінгів, яхт-клубів, стаціонарних і наметових туристично-оздоровчих таборів, будинків рибалок і мисливців, дитячих туристичних станцій, дитячих та спортивних таборів, інших аналогічних об'єктів, а також земельні ділянки, надані для дачного будівництва і спорудження інших об'єктів стаціонарної рекреації.
383
Розділ XII. Правова охорона і використання земель
На землях рекреаційного призначення забороняється діяльність, що перешкоджає або може перешкоджати використанню їх за призначенням, а також негативно впливає або може вплинути на природний стан цих земель.Землі рекреаційного призначення можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності. Власники та користувачі земельних ділянок, віднесених до земель рекреаційного призначення, зобов'язані використовувати їх виключно за цільовим призначенням.
Особливостями правової охорони відзначаються і землі історико-культурного призначення, до яких належать землі, на яких розташовані: а) історико-культурні заповідники, музеї-заповідники, меморіальні парки, меморіальні (цивільні та військові) кладовища, могили, історичні або меморіальні садиби, будинки, споруди і пам'ятні місця, пов'язані з історичними подіями; б) городища, кургани, давні поховання, пам'ятні скульптури та мегаліти, на-скельні зображення, поля давніх битв, залишки фортець, військових таборів, поселень і стоянок, ділянки історичного культурного шару укріплень, виробництв, каналів, шляхів; в) архітектурні ансамблі і комплекси, історичні центри, квартали, площі, залишки стародавнього планування і забудови міст та інших населених пунктів, споруди цивільної, промислової, військової, культової архітектури, народного зодчества, садово-паркові комплекси, фонова забудова (ст. 53 ЗК України).
Землі історико-культурного призначення можуть перебувати в державній, комунальній чи приватній власності. Власники об'єктів, розташованих на землях історико-культурного призначення, мають право використовувати земельні ділянки відповідно до споживчого чи побутового призначення таких об'єктів. Водночас Закон України «Про охорону культурної спадщини» (2000 р.) передбачає можливість встановлення обмежень щодо використання земельних ділянок, на яких розташовані певні об'єкти історико-культурного призначення. Так, згідно зі ст. 30 закону органи охорони культурної спадщини зобов'язані заборонити будь-яку діяльність юридичних або фізичних осіб, що створює загрозу пам'ятці або порушує законодавство, державні стандарти, норми і правила у сфері охорони культурної спадщини. Приписи органів охорони культурної спадщини є обов'язковими для виконання всіма юридичними та фізичними особами. Крім того, органи
384
§ 2. Правове регулювання використання та охорони земельних ресурсів
місцевого самоврядування, на території яких не створено органів охорони культурної спадщини, зобов'язані заборонити будь-яку діяльність юридичних або фізичних осіб, що створює загрозу пам'ятці, негайно повідомивши про це відповідний орган охорони культурної спадщини місцевого органу виконавчої влади.Важливим напрямом правової охорони земель історико-куль-турного призначення є встановлення навколо частини таких земель, а саме навколо історико-культурних заповідників, меморіальних парків, давніх поховань, архітектурних ансамблів і комплексів охоронної зони з забороною діяльності, яка шкідливо впливає або може вплинути на додержання режиму використання цих земель (ст. 54 ЗК України). Підстави та порядок встановлення зазначених зон визначені Законом «Про охорону культурної спадщини». Так, згідно зі ст. 31 закону топографічно визначені території чи водні об'єкти, в яких містяться об'єкти культурної спадщини або можлива їхня наявність, можуть оголошуватися рішенням центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини охоронюваними археологічними територіями на обмежений або необмежений строк за поданням відповідного органу охорони культурної спадщини. В такому випадку цей орган визначає і правовий режим охоронюваної археологічної території.
Посиленій правовій охороні підлягають і середовища населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, який затверджується Кабінетом Міністрів України. На охоронюва-них археологічних територіях, у межах зон охорони пам'яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку, забороняються містобудівні, архітектурні та ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини і без погодження з Інститутом археології Національної академії наук України. Межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, яка затверджується центральним органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини.
Крім того, з метою захисту традиційного характеру середовища окремих пам'яток та комплексів (ансамблів) навколо них повинні
13 б-2оо 385
Розділ XII. Правова охорона і використання земель
встановлюватися зони охорони пам'яток: охоронні зони, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару. Межі та режими використання зон охорони пам'яток визначаються відповідною науково-проектною документацією та затверджуються центральним органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини (ст. 32 Закону «Про охорону культурної спадщини»).На землях, на яких розташовані деякі об'єкти культурної спадщини, та встановлених навколо них зонах охорони обмежуються певні види використання земельних ділянок. Так, згідно зі ст. 35 закону проведення археологічних розвідок, розкопок, інших земляних робіт на території пам'ятки, охоронюваній археологічній території, в зонах охорони, в історичних ареалах населених місць, а також дослідження решток життєдіяльності людини, що містяться під земною поверхнею, під водою, може здійснюватися лише після отримання дозволу центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини. А дозволи на проведення археологічних розвідок, розкопок можуть надаватися за умови дотримання виконавцем робіт вимог охорони культурної спадщини та наявності у нього необхідного кваліфікаційного документа (відкритого листа), виданого Інститутом археології НАН України.
Водночас встановлення зон охорони пам'яток та затвердження меж історичних ареалів населених місць не може бути підставою для примусового вилучення з володіння (користування) земельних ділянок у юридичних та фізичних осіб за умов дотримання землевласниками та землекористувачами правил використання земель історико-культурного призначення (ст. 34 закону). Проте власник або користувач земельної ділянки (у тому числі орендар) у межах території пам'ятки, охоронюваної археологічної території, в зонах охорони, в історичних ареалах населених місць згідно з розпорядженням органу охорони культурної спадщини зобов'язаний не перешкоджати виконавцеві робіт, який має дозвіл на проведення археологічних розвідок, розкопок на цій ділянці (ст. 35 закону).
До земель лісового фонду як об'єкта правової охорони належать землі, вкриті лісовою рослинністю, а також не вкриті лісовою рослинністю, нелісові землі, які надані та використовуються для потреб лісового господарства. До земель лісового фонду не включаються землі, зайняті: а) зеленими насадженнями у межах населених
386
§ 2. Правове регулювання використання та охорони земельних ресурсів
пунктів, які не віднесені до категорії лісів; б) полезахисними лісовими смугами, захисними насадженнями на смугах відводу залізниць, захисними насадженнями на смугах відводу автомобільних доріг, захисними насадженнями на смугах відводу каналів, гідротехнічних споруд та водних об'єктів; в) окремими деревами і групами дерев, чагарниками на сільськогосподарських угіддях, присадибних, дачних і садових ділянках (ст. 55 ЗК України).Згідно зі ст. 6 Лісового кодексу України всі ліси в Україні є власністю держави. Це означає, що і землі лісового фонду перебувають у виключній власності держави. Однак ЗК України по-іншому визначає власнісний статус цієї категорії земель. Згідно зі ст. 56 ЗК України землі лісового фонду можуть перебувати в державній, комунальній чи приватній власності. Проте це не означає, що всі земельні ділянки лісового призначення можуть бути приватизовані, тобто передані у власність громадян чи юридичних осіб. За рішенням органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади у приватну власність громадян та юридичних осіб можуть безоплатно або за плату бути передані лише замкнені земельні ділянки лісового фонду загальною площею до 5 гектарів, які знаходяться у складі угідь селянських, фермерських та інших господарств. Водночас ЗК України дозволяє набуття громадянами і юридичними особами у власність для заліснення земельних ділянок деградо-ваних і малопродуктивних угідь без обмеження їх розміру. У такому разі придбаним зазначеними особами земельним ділянкам надається за рішенням відповідних органів влади цільове призначення земель лісового фонду, що вводить їх у сферу дії норм про правову охорону земель даної категорії.
Згідно зі ст. 57 ЗК України земельні ділянки лісового фонду за рішенням органів виконавчої влади або місцевого самоврядування надаються в постійне користування спеціалізованим державним або комунальним лісогосподарським підприємствам, а на умовах оренди — іншим підприємствам, установам та організаціям, у яких створено спеціалізовані лісогосподарські підрозділи, для ведення лісового господарства, спеціального використання лісових ресурсів і для потреб мисливського господарства, культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних, туристичних цілей, проведення науково-дослідних робіт тощо.
Слід зауважити, що основним завданням правової охорони земель лісового фонду є забезпечення охорони та використання лісових ре-
387
Розділ XII. Правова охорона і використання земель
сурсів країни. Тому значною мірою правова охорона цієї категорії земель забезпечується нормами Лісового кодексу України. Зокрема, останнім встановлені обов'язки лісокористувачів щодо раціонального використання та охорони лісів. Так, згідно зі ст. 18 Лісового кодексу України постійні лісокористувачі зобов'язані: а) забезпечувати відтворення, охорону, захист і підвищення продуктивності лісових насаджень і посилення їх корисних властивостей, підвищення родючості грунтів, виконувати інші вимоги законодавства щодо ведення лісового господарства та використання лісових ресурсів; б) дотримуватися науково обґрунтованих норм і порядку спеціального використання деревних та інших ресурсів лісу та користування земельними ділянками лісового фонду; в) вести лісове господарство, здійснювати спеціальне використання лісових ресурсів та користуватися земельними ділянками лісового фонду способами, які забезпечували б збереження оздоровчих і захисних властивостей лісів, а також створювали сприятливі умови для їх охорони, захисту, використання та відтворення; г) виконувати роботи, пов'язані з відведенням у натурі земельних ділянок лісового фонду для спеціального використання лісових ресурсів, потреб мисливського господарства, культурно-оздоровчих, спортивних і туристичних цілей та проведення науково-дослідних робіт; ґ) вести первинний облік лісів; д) забезпечувати охорону рідкісних видів рослин і тварин, рослинних угруповань відповідно до природоохоронного законодавства; є) своєчасно вносити плату за використання лісових ресурсів; є) не порушувати законні права тимчасових лісокористувачів. А особи, які використовують лісові ресурси тимчасово на засадах договору оренди, зобов'язані: а) забезпечувати користування земельними ділянками лісового фонду відповідно до умов їх надання; б) вести роботи способами, які забезпечували б збереження оздоровчих і захисних властивостей лісів, а також створювали сприятливі умови для відновлення насаджень, охорони, захисту, використання та відтворення лісів, охорони рідкісних видів флори і фауни; в) своєчасно вносити плату за спеціальне використання лісових ресурсів; г) не порушувати права інших лісокористувачів тощо (ст. 19 Лісового кодексу України).До земель водного фонду належать землі, зайняті: а) морями, річками, озерами, водосховищами, іншими водними об'єктами, болотами, а також островами; б) прибережними захисними смугами вздовж морів, річок та навколо водойм; в) гідротехнічними,
388
§ 2. Правове регулювання використання та охорони земельних ресурсів
іншими водогосподарськими спорудами та каналами, а також землі, виділені під смуги відведення для них; г) береговими смугами водних шляхів (ст. 58 ЗК України). Правовий режим земель водного фонду підпорядкований правовому режиму водних об'єктів, розташованих на таких землях. Тому зміст правової охорони земель водного фонду визначається нормами як земельного, так і водного законодавства.На жаль, між нормами зазначених галузей права мають місце певні розбіжності. Так, згідно зі ст. 6 Водного кодексу України води (водні об'єкти) є виключно власністю українського народу і надаються тільки в користування. Оскільки до водних об'єктів належать природні або створені штучно елементи довкілля, в яких зосереджуються води (море, річка, озеро, водосховище, ставок, канал, водоносний горизонт), то цим поняттям охоплюються земельні ділянки, в яких зосереджені води. Отже, з Водного кодексу України випливає, що землі водного фонду також належать одному власнику — українському народу (державі).
Однак ст. 59 ЗК України встановлено, що землі водного фонду можуть перебувати не тільки в державній, а й у комунальній або приватній власності. Зокрема, громадянам та юридичним особам за рішенням органів виконавчої влади або місцевого самоврядування можуть безоплатно передаватись у власність замкнені природні водойми (загальною площею до 3 гектарів). Крім того, власники на своїх земельних ділянках мають право в установленому порядку створювати рибогосподарські, протиерозійні та інші штучні водойми, площа яких може перевищувати 3 гектари.
Землі водного фонду, які перебувають у державній власності, за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування надаються державним водогосподарським організаціям у постійне користування для догляду за водними об'єктами, прибережними захисними смугами, смугами відведення, береговими смугами водних шляхів, гідротехнічними спорудами тощо. Земельні ділянки прибережних захисних смуг, смуг відведення і берегових смуг водних шляхів, а також озера, водосховища, інші во-Дойми, болота та острови також можуть передаватися за рішенням Цих органів влади громадянам та юридичним особам в оренду для сінокосіння, рибогосподарських потреб, культурно-оздоровчих, Рекреаційних, спортивних і туристичних цілей, проведення науково-дослідних робіт тощо.
389
Розділ XII. Правова охорона і використання земель
Що стосується тієї частини земель водного фонду, які вкриті водою, то їх використання також регламентується законом. Згідно зі ст. 86 Водного кодексу України на земельних ділянках дна річок, озер, водосховищ, морів та інших водних об'єктів можуть проводитися лише роботи, пов'язані з будівництвом гідротехнічних споруд, поглибленням дна для судноплавства, видобуванням корисних копалин (крім піску, гальки і гравію в руслах малих та гірських річок), прокладанням кабелів, трубопроводів, інших комунікацій, а також бурові та геологорозвідувальні роботи. Місця і порядок проведення зазначених робіт визначаються відповідно до проектів, що погоджуються з державними органами охорони навколишнього природного середовища, водного господарства та геології.З метою забезпечення охорони та раціонального використання водних об'єктів уздовж водойм встановлюються водоохоронні зони, розміри яких визначаються за проектами землеустрою (ст. 58 ЗК України). Правовий режим таких зон залежить від типу водойми, уздовж якої вони встановлені, та охоронної спрямованості зони. Так, уздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм з метою охорони поверхневих водних об'єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності виділяють земельні ділянки під прибережні захисні смуги шириною: а) для малих річок, струмків і потічків, а також ставків площею менш як З гектари — 25 метрів; б) для середніх річок, водосховищ на них, водойм, а також ставків площею понад 3 гектари — 50 метрів; в) для великих річок, водосховищ на них та озер — 100 метрів. А якщо крутизна схилів уздовж водойми перевищує 3 градуси, то мінімальна ширина прибережної захисної смуги подвоюється. Що стосується прибережних захисних смуг уздовж таких водойм, як моря, морські затоки та лимани, то їх розмір та межі встановлюються за проектами землеустрою, а в межах населених пунктів — ще й з урахуванням містобудівної документації (ст. 60 ЗК України).
Основним завданням встановлення прибережних захисних смуг навколо водойм є обмеження на землях таких смуг тих видів діяльності, які можуть завдати шкоди водним об'єктам. У прибережних захисних смугах, встановлених уздовж річок, навколо водойм та на островах, забороняються такі види господарської діяльності, як: а) розорювання земель (крім підготовки грунту для залуження і заліснення), а також садівництво та городництво; б) зберігання та застосування пестицидів і добрив; в) влаштування літніх таборів
390
і
§ 2. Правове регулювання використання та охорони земельних ресурсів
для худоби; г) будівництво будь-яких споруд (крім гідротехнічних, гідрометричних та лінійних), у тому числі баз відпочинку, дач, гаражів та стоянок автомобілів; г) влаштування звалищ сміття, гноєсховищ, накопичувачів рідких і твердих відходів виробництва, кладовищ, скотомогильників, полів фільтрації тощо; д) миття та обслуговування транспортних засобів і техніки.Об'єкти, що знаходяться у прибережній захисній смузі, можуть експлуатуватися, якщо при цьому не порушується її режим. Проте непридатні для експлуатації споруди, а також ті, що не відповідають встановленим режимам господарювання, підлягають винесенню з прибережних захисних смуг (ст. 61 ЗК України).
Аналогічні обмеження господарської діяльності передбачені законом і на прибережних захисних смугах, встановлених вздовж морів, морських заток і лиманів та на островах у внутрішніх морських водах. Так, у межах таких смуг забороняється: а) влаштування полігонів побутових та промислових відходів і накопичувачів стічних вод; б) влаштування вигребів для накопичення господарсько-побутових стічних вод об'ємом понад 1 кубічний метр на добу; в) влаштування полів фільтрації та створення інших споруд для приймання і знезаражування рідких відходів; г) застосування сильнодіючих пестицидів (ст.62 ЗК України).
Уздовж штучно створених водних об'єктів (каналів зрошувальних і осушувальних систем, гідротехнічних та гідрометричних споруд, водойм і гребель) встановлюється інший вид водоохоронних зон — смуги відведення. Основним завданням встановлення смуг відведення є забезпечення експлуатації та захисту від забруднення, пошкодження і руйнування штучно створених водних об'єктів. Тому земельні ділянки в межах смуг відведення, як правило, надаються для створення водоохоронних насаджень, берегоукріплювальних та протиерозійних гідротехнічних споруд, будівництва переправ тощо. Розміри та режим використання земельних ділянок смуг відведення визначаються за проектами землеустрою для кожного водного об'єкта (ст. 63 ЗК України).
Нарешті, вздовж водних об'єктів, які використовуються як водні шляхи сполучення, встановлюються такі водоохоронні зони, як берегові смуги водних шляхів. Такі смуги встановлюються за межами населених пунктів і використовуються для проведення робіт, пов'язаних зі створенням умов для безпечного судноплавства. Розміри берегових смуг водних шляхів визначаються за проектами
391
Розділ XII. Правова охорона і використання земель
землеустрою для кожного водного об'єкта, який використовується як водний шлях (ст. 64 ЗК України).Землями промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення визнаються земельні ділянки, надані в установленому порядку підприємствам, установам та організаціям для здійснення виробничої та іншої антропогенної діяльності, яка негативно впливає на стан довкілля. Тому правова охорона таких земель здійснюється як складова комплексу правових заходів, спрямованих на мінімізацію негативного впливу розташованих на зазначених землях промислових та інших об'єктів на навколишнє природне середовище та людину.
Водночас чинне земельне законодавство містить і норми, спрямовані на захист земель промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення. Такий захист спрямований на забезпечення сприятливих умов для здійснення господарської та іншої діяльності власниками та користувачами зазначених земель. З цією метою законодавством передбачено встановлення уздовж ліній зв'язку, електропередачі, земель транспорту, навколо промислових об'єктів охоронних зон для забезпечення нормальних умов їх експлуатації, запобігання ушкодженню, а також зменшення їх негативного впливу на людей та довкілля, суміжні землі та інші природні об'єкти. Так, згідно зі ст. 6 Закону України «Про залізничний транспорт» (1996 р.) для забезпечення в межах смуги відведення нормальної експлуатації залізничних колій, ліній електропостачання та зв'язку, інших пристроїв та об'єктів залізничного транспорту загального користування, а також у місцях, де є небезпека зсувів, обвалів, розмивів, селей, снігозанесень та інших небезпечних впливів, встановлюються охоронні зони. Вони являють собою ділянки землі, прилеглі до земель залізничного транспорту загального користування і необхідні для забезпечення збереження, міцності та стійкості споруд, пристроїв та інших об'єктів залізничного транспорту. На землях охоронних зон залізничного транспорту забороняється діяльність, яка може спричинити перешкоди для нормального та безпечного використання цього виду транспорту.
Подібні охоронні зони створюються і навколо об'єктів інших видів транспорту. Наприклад, згідно зі ст. 41 Повітряного кодексу України (1993 р.) навколо аеродромів створюються приаеродромні території, які являють собою розташовані навколо аеродромів (аеропортів) земельні ділянки, над якими здійснюється маневрування
392
§ 3. Державне управління ... у сфері використання ... земельних ресурсів
повітряних суден. Особливістю правового режиму приаеродромних територій є те, що на них запроваджується особливий режим одержання дозволу на будівництво (реконструкцію) та іншу діяльність — тільки за узгодженням з органом державного регулювання діяльності авіації та відповідним органом місцевого самоврядування. Так, підприємства, установи і організації, а також громадяни, які допустили порушення правил будівництва та інші дії на при-аеродромній території, зобов'язані на вимогу власника аеродрому (аеропорту) чи уповноваженої ним особи припинити будівництво або іншу діяльність на приаеродромній території та провести у встановлений термін за свої кошти і своїми силами усунення допущених порушень.Навколо військових об'єктів Збройних Сил України та інших військових формувань, утворених відповідно до законодавства України, створюються зони особливого режиму використання земель, завданням яких є забезпечення функціонування цих об'єктів, збереження озброєння, військової техніки та іншого військового майна, охорони державного кордону України, а також захисту населення, господарських об'єктів і довкілля від впливу аварійних ситуацій, стихійних лих і пожеж, що можуть виникнути на цих об'єктах. А уздовж державного кордону України встановлюється прикордонна смуга, в межах якої діє особливий режим використання земель (ст. 115 ЗК України). Правовий режим зони особливого режиму та прикордонної смуги визначений законами України «Про Статут гарнізонної та вартової служб Збройних Сил України» (1999 р.), «Про державний кордон України» (1991 р.), «Про використання земель оборони» (2003 р.) та іншими законодавчими актами з питань національної оборони та безпеки.
? 3. Державне управління і контроль у сфері використання та охорони земельних ресурсів
Державне управління в галузі охорони та використання земель ^ важливою складовою державного управління в галузі раціонального використання та охорони довкілля. Однак, оскільки земля є не тільки елементом навколишнього природного середовища, а й використовується як засіб виробництва в сільському та лісовому
393
Розділ XII. Правова охорона і використання земель
господарстві і просторово-територіальний базис у інших сферах господарювання, то державне управління в галузі охорони та використання земель враховує як екологічне значення земельних ресурсів, так і їх виробничу та соціально-економічну функцію.Державне управління у сфері використання та охорони земель — це організаційно-правова діяльність уповноважених органів влади щодо забезпечення раціонального використання земель власниками та користувачами земельних ділянок, а також іншими суб'єктами земельних правовідносин відповідно до вимог земельного законодавства України.
Проведення в Україні земельної реформи, одним із результатів якої є приватизація значної частини земельного фонду країни та застосування ринкових механізмів до регулювання земельних відносин, зумовило істотну трансформацію адміністративних методів управління земельними ресурсами, застосуванням поряд з ними цивільно-правових та інших засобів регулювання земельних відносин, які зазвичай застосовуються в умовах ринкової економіки. Водночас реформування земельних відносин у нашій країні зумовило необхідність підвищення ролі держави як учасника земельних відносин. Така роль держави виконується шляхом здійснення відповідними органами влади функцій державного управління у сфері охорони та використання земель.
Під функціями державного управління землями слід розуміти види (напрями) діяльності уповноважених органів державної влади щодо забезпечення організації раціонального та ефективного використання і охорони земель. Згідно з чинним земельним законодавством до функцій державного управління землями належать: моніторинг земель, планування використання земельних ресурсів, нормування та стандартизація у сфері використання та охорони земель, землеустрій, ведення державного земельного кадастру, здійснення державної реєстрації прав на землю, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель. Зазначені функції визначають зміст державного управління в галузі використання та охорони земель.
Суб'єктами управління в галузі використання та охорони земель є органи державної влади, уповноважені провадити відповідну організаційно-правову діяльність щодо забезпечення раціонального використання земельних ресурсів та їх охорони. До таких органів ЗК України відносить: Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим, обласні, Київську та Севастопольську
394
§ 3. Державне управління ... у сфері використання ... земельних ресурсів
міські, районні, районні у містах, міські, селищні та сільські ради, Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів, центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації.Моніторинг земель як функція державного управління землями являє собою систему спостереження за станом земельного фонду з метою своєчасного виявлення його змін, їх оцінки, відвернення та ліквідації наслідків негативних процесів. Залежно від охоплених спостереженнями територій моніторинг земель поділяється на такі види: національний (охоплює всю територію країни); регіональний (на територіях, що характеризуються єдністю фізико-географічних, екологічних та економічних умов); локальний (на територіях нижче регіонального рівня, до територій окремих земельних ділянок і елементарних структур ландшафтно-екологічних комплексів).
В Україні ведення моніторингу земель уперше було передбачено ЗК в 1990 р. Однак фактично систематичні спостереження за станом земельних ресурсів розпочалися в нашій країні після затвердження Кабінетом Міністрів України 20 серпня 1993 р. Положення про моніторинг земель.
Згідно з законодавством України об'єктом моніторингу земель є весь земельний фонд країни незалежно від форм власності на землю та використання земель. Моніторинг земель передбачає ведення систематичних спостережень за станом усіх земель, виявлення змін в їх стані, а також оцінки: стану використання угідь, полів, Ділянок; процесів, пов'язаних із змінами родючості грунтів (розвиток водної і вітрової ерозії, втрата гумусу, погіршення структури грунту, заболочення і засолення), заростання сільськогосподарських угідь, забруднення земель пестицидами, важкими металами, радіонуклідами та іншими токсичними речовинами; стану берегових ліній річок, морів, озер, заток, водосховищ, лиманів, гідротехнічних споруд; процесів, пов'язаних з утворенням ярів, зсувів, сельовими потоками, землетрусами, карстовими, кріогенними та іншими явищами; стану земель населених пунктів, територій, зайнятих нафтогазодобувними об'єктами, очисними спорудами, гноєсховищами, складами пально-мастильних матеріалів, добрив, стоянками автотранспорту, захороненням токсичних промислових відходів і радіоактивних матеріалів, а також іншими промисловими об'єктами.
395
Розділ XII. Правова охорона і використання земель
У процесі ведення моніторингу земель застосовуються різні види спостереження за станом земельних ресурсів. Залежно від терміну та періодичності проведення спостереження поділяють на базові, періодичні та оперативні. Базові спостереження здійснюються на початковій стадії спостереження з метою фіксації стану об'єкта спостережень на момент початку ведення моніторингу земель. До періодичних належать спостереження, що здійснюються з періодичністю 12 чи більше місяців. Нарешті, оперативні спостереження ведуться у разі виявлення змін у стані земель з метою їх фіксації. Оперативні спостереження здійснюються, як правило, з меншим, ніж періодичні, інтервалом часу.Здійснення моніторингу земель покладено на Держкомзем України за участю Міністерства охорони навколишнього природного середовища України, Мінагрополітики України, Української академії аграрних наук та Національного космічного агентства України.
Отримані в результаті ведення моніторингу земель дані про стан земельного фонду оцінюються шляхом аналізу результатів ряду послідовних спостережень і порівняння одержаних показників. Інформація, одержана під час спостережень за станом земельного фонду, узагальнюється, по районах, містах, областях, Автономній Республіці Крим, а також по окремих природних комплексах і передається в пункти збору автоматизованої інформаційної системи обласних, Київського й Севастопольського міських управлінь земельних ресурсів та Республіканського комітету по земельних ресурсах Автономної Республіки Крим. За результатами оцінки стану земельного фонду складаються доповідні, прогнози та рекомендації, що подаються до місцевих органів державної виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та Держкомзему для вжиття заходів щодо відвернення і ліквідації наслідків негативних процесів.
Планування використання та охорони земель як функція державного управління землями — це врегульована нормами права діяльність органів державної влади та місцевого самоврядування щодо регулювання використання територій, яка полягає в розробці та затвердженні містобудівної документації, відповідно до якої здійснюється забудова та використання земель населених пунктів та прилеглих до них земель.
В Україні така діяльність регулюється ЗК, законами «Про основи містобудування», «Про планування та забудову територій»
396
§ 3. Державне управління ... у сфері використання ... земельних ресурсів
(2000 р.) та іншими правовими актами. Відповідно до законодавства планування територій у нашій країні здійснюється на загальнодержавному, регіональному та місцевому рівнях.На загальнодержавному рівні планування територій здійснюється шляхом розробки Генеральної схеми планування території України, якою визначаються основні напрями раціонального використання території країни, створення та підтримання повноцінного життєвого середовища, охорони довкілля, здоров'я населення, пам'яток історії та культури, державні пріоритети розвитку систем розселення, виробничої, соціальної та інженерно-транспортної інфраструктури. Генеральна схема розробляється Кабінетом Міністрів України та затверджується Верховною Радою України.
Чинна Генеральна схема планування території України затверджена Верховною Радою України 7 лютого 2002 р. і розрахована на період до 2020 р. Генеральна схема складається з текстових та графічних матеріалів, у яких зроблений аналіз стану використання території України, визначені основні напрями її використання на період до 2020 р., а також викладений механізм реалізації Генеральної схеми. Реалізація Генеральної схеми розрахована на два етапи. На першому етапі (2002—2010 рр.) передбачається: удосконалення законодавчого, наукового, інформаційного, проектного, організаційного забезпечення планування території на загальнодержавному рівні; налагодження моніторингу реалізації Генеральної схеми; здійснення першочергових заходів щодо планування території, які забезпечуватимуть досягнення найбільшого економічного, соціального та екологічного ефекту. На другому етапі (2011—2020 рр.) передбачається здійснення решти заходів щодо планування території, які випливатимуть з Генеральної схеми. Забезпечення реалізації Генеральної схеми покладено на Кабінет Міністрів України, а також на центральний орган виконавчої вла-Ди з питань будівництва та архітектури.
Планування територій на регіональному рівні полягає в розробленні та затвердженні Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними та районними радами схем планування територій Автономної Республіки Крим, відповідно областей та районів. У схемах планування територій на регіональному рівні визначаються заходи Реалізації державної політики в галузі забудови територій, а також історичні, економічні, екологічні, географічні та демографічні особливості відповідних регіонів, їх етнічні та культурні традиції.
397
Розділ XII. Правова охорона і використання земель
Планування територій на місцевому рівні є процесом розробки та затвердження генеральних планів населених пунктів, схем планування територій на місцевому рівні та іншої містобудівної документації (детального плану території, плану червоних ліній, проекту забудови території тощо). Планування територій на місцевому рівні здійснюється органами самоврядування відповідних населених пунктів, а в містах Києві та Севастополі — відповідними міськими державними адміністраціями, яким такі повноваження делеговані законом.Важливим напрямом планування використання земель є їх природно-сільськогосподарське районування. Згідно зі ст. 179 ЗК України природно-сільськогосподарське районування земель — це поділ території з урахуванням природних умов та агробіологічних вимог сільськогосподарських культур. Тому використання й охорона сільськогосподарських угідь мають здійснюватися відповідно до природно-сільськогосподарського районування.
Порядок здійснення природно-сільськогосподарського районування визначений постановою Кабінету Міністрів України від 26 травня 2004 р. «Про затвердження Порядку здійснення природно-сільськогосподарського, еколого-економічного, протиерозійного та інших видів районування (зонування) земель». Відповідно до постанови, за результатами робіт з районування (зонування) земель складаються відповідні схеми (карти), на яких відображаються такі дані: а) природно-сільськогосподарського — структура земельних (у тому числі сільськогосподарських) угідь, ґрунтовий покрив, його якісний стан, наявність особливо цінних, а також де-градованих і малопродуктивних грунтів, класифікаційні показники придатності земель для вирощування сільськогосподарських культур тощо. Ці схеми (карти) використовуються для визначення екологічно чистих зон виробництва сировини для дитячого і дієтичного харчування та отримання екологічно чистих харчових продуктів і продовольчої сировини; б) еколого-економічного — ступінь перетворення природного середовища внаслідок антропогенного впливу, рівень використання (залучення) природних ресурсів, характеристика природно-ресурсного потенціалу, стійкості природного середовища до антропогенного навантаження, рівня цього навантаження, несприятливі природно-антропогенні процеси та еколо-го-економічна оцінка території; в) протиерозійного — стан еродо-ваності грунтів, інтенсивність ерозійних процесів, їх динаміка,
398
.
§ 3. Державне управління ... у сфері використання ... земельних ресурсів
природні та антропогенні передумови розвитку ерозії. На основі таких схем (карт) здійснюється прогнозування процесів ерозії з метою визначення відповідних протиерозійних заходів; г) екологічного — забруднення ґрунтів пестицидами, важкими металами, радіонуклідами тощо.Нормування та стандартизація у сфері використання та охорони земель — функція державного управління земельними ресурсами, яка полягає у прийнятті та забезпеченні виконання суб'єктами земельних відносин вимог щодо якості земель, родючості ґрунтів і допустимого антропогенного навантаження та господарського освоєння земель.
Згідно зі статтями 29—30 Закону України «Про охорону земель» стандартизація та нормування у сфері використання та охорони земель передбачає прийняття відповідними органами влади нормативних документів (терміни, поняття класифікації; методи, методики і засоби визначення складу та властивостей земель; вимоги до збирання, обліку, обробки, збереження, аналізу інформації про якість земель, прогнозування зміни родючості грунтів; вимоги щодо раціонального використання та охорони земель тощо) та стандартів.
Нормативні документи в галузі охорони земель розробляються, затверджуються, перевіряються і переглядаються в порядку, встановленому Законом України «Про стандартизацію» (2001 р.). Відповідно до закону стандартизація являє собою діяльність, що полягає в установленні положень для загального і багаторазового застосування щодо наявних чи можливих завдань з метою досягнення оптимального ступеня впорядкування у певній сфері, результатом якої є підвищення ступеня відповідності продукції, процесів та послуг їх функціональному призначенню, усуненню бар'єрів у торгівлі і сприянню науково-технічному співробітництву. Мета стандартизації і нормування в галузі охорони земель та відтворення родючості ґрунтів полягає в забезпеченні екологічної і санітарно-гігієнічної безпеки громадян шляхом прийняття відповідних нормативів і стандартів, які визначають вимоги щодо якості земель, Допустимого антропогенного навантаження на грунти та окремі території, допустимого сільськогосподарського освоєння земель тощо.
Поряд зі стандартизацією в сучасних умовах застосовується ще один напрям забезпечення впорядкованості суспільних відносин у галузі охорони земель — нормування. Воно полягає у прийнятті
399
Розділ XII. Правова охорона і використання земель
нормативів, перелік яких встановлений ЗК України: а) оптимального співвідношення земельних угідь; б) якісного стану грунтів; в) гранично допустимого забруднення грунтів; г) показників деградації земель та грунтів.Згідно зі ст. 31 Закону України «Про охорону земель» нормативи оптимального співвідношення земельних угідь встановлюються для запобігання надмірному антропогенному, в тому числі сільськогосподарському, освоєнню території та надмірній розора-ності земельних угідь сільськогосподарського призначення. До цих нормативів належать: а) нормативи оптимального співвідношення земель сільськогосподарського, природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного призначення, а також земель лісового та водного фондів; б) нормативи оптимального співвідношення сільськогосподарських угідь інтенсивного (рілля) та ощадливого (багаторічні насадження, сіножаті, пасовища) використання тощо (ст. 32). Нормативи якісного стану грунтів встановлюються для здійснення ефективного контролю за якісним станом грунтів сільськогосподарських угідь, які використовуються у сільськогосподарському виробництві, та запобігання їх виснаженню. Ці нормативи встановлюються для різних типів грунтів і визначають рівень забруднення, оптимальний вміст поживних речовин, фізико-хімічні властивості тощо.
Нормативи гранично допустимого забруднення грунтів запроваджуються з метою встановлення критеріїв придатності земель за їх основним цільовим призначенням (сільськогосподарським, оздоровчим, рекреаційним тощо). До нормативів гранично допустимого забруднення Грунтів належать: гранично допустимі концентрації у ґрунтах хімічних речовин, залишкових кількостей пестицидів і агрохімікатів, важких металів тощо; максимально допустимі рівні забруднення грунтів радіоактивними речовинами (ст. 31 Закону «Про охорону земель»).
Нормативи рівня деградації земель та ґрунтів встановлюються для кожної категорії земель з метою здійснення ефективного контролю за земельними ресурсами та запобігання погіршенню їх стану (ст. 34 Закону «Про охорону земель»).
Згідно зі ст. 6 Закону України «Про стандартизацію» суб'єктами стандартизації є: центральний орган виконавчої влади у сфері стандартизації; рада стандартизації; технічні комітети стандартизації; інші суб'єкти, що займаються стандартизацією. До останніх
400
.
§ 3. Державне управління ... у сфері використання ... земельних ресурсів
належать Держкомзем України та Мінприроди України, які можуть затверджувати стандарти у галузі охорони земель та відтворення родючості грунтів. Що стосується нормативів у галузі охорони земель та відтворення родючості грунтів, то їх встановлення є компетенцією Кабінету Міністрів України (ст. 165 ЗК України). Проте нормативи гранично допустимих концентрацій небезпечних речовин у грунтах, а також перелік цих речовин затверджуються спеціально уповноваженими органами виконавчої влади у галузі охорони здоров'я та санітарного нагляду, екології та природних ресурсів (ст. 167 ЗК України).Слід також зазначити, що застосування стандартів та нормативів у галузі охорони земель та відтворення родючості грунтів може здійснюватися шляхом укладення та реалізації договорів. Наприклад, у договорі оренди земельної ділянки можуть бути визначені обов'язки орендаря щодо дотримання в процесі використання орендованої ділянки певних параметрів (стандартів, нормативів) її використання. Стандарти та нормативи можуть також реалізовуватися через укладення та виконання договорів на рекультивацію земель, їх консервацію, виконання землевпорядних робіт тощо.
За роки незалежності в Україні ще не були прийняті вітчизняні стандарти чи нормативи у галузі охорони земель та відтворення родючості ґрунтів. Однак законодавство не виключає можливості застосування стандартів у галузі використання та охорони земель, які були прийняті органами влади колишнього СРСР, якщо вони не суперечать законодавству України. Так, можуть застосовуватися такі стандарти СРСР, як: ГОСТ 17.4.1.02-83 «Охорона природи. Грунти. Класифікація хімічних речовин для контролю забруднення»; ГОСТ 17.4.2.01—81 «Охорона природи. Ґрунти. Номенклатура показників придатності порушеного шару грунтів для землюван-ня»; ГОСТ 17.4.2.03—86 «Охорона природи. Ґрунти. Паспорт грунтів»; ГОСТ 17.4.3.02—85 «Охорона природи. Ґрунти. Вимоги Щодо охорони родючого шару ґрунту при здійсненні земляних робіт»; ҐОСТ 17.4.3.03-85 «Охорона природи. Ґрунти. Загальні вимоги до методів визначення забруднюючих речовин» та ін.
Землеустрій як функція державного управління земельними ресурсами являє собою сукупність соціально-економічних та екологічних заходів, спрямованих на забезпечення встановлення меж: території адміністративно-територіальних утворень, меж: охоронних зон, місцевостей, меж дії обмежень прав на землю та меж земельних ділянок.
401
Розділ XII. Правова охорона і використання земель
Так, згідно зі ст. 184 ЗК України землеустрій передбачає: а) встановлення (відновлення) на місцевості меж адміністративно-територіальних утворень, землеволодінь і землекористувань; б) розробку загальнодержавної і регіональних програм використання та охорони земель; в) складання схем землеустрою, розроблення техніко-економічних обгрунтувань використання та охорони земель відповідних адміністративно-територіальних утворень; г) обгрунтування встановлення меж територій з особливими природоохоронними, рекреаційними і заповідними режимами; ґ) складання проектів упорядкування існуючих землеволодінь і землекористувань та створення нових; д) складання проектів відведення земельних ділянок; є) встановлення в натурі (на місцевості) меж земельних ділянок; є) підготовку документів, що посвідчують право власності або право користування землею; ж) складання проектів землеустрою, що забезпечують еколого-економічне обгрунтування сівозмін, упорядкування угідь, а також розроблення заходів щодо охорони земель; з) розроблення іншої землевпорядної документації, пов'язаної з використанням та охороною земель; и) здійснення авторського нагляду за виконанням проектів з використання та охорони земель; і) проведення топографо-геодезичних, картографічних, ґрунтових, геоботанічних та інших обстежень і розвідувань земель.Таким чином, мета землеустрою має яскраво виражений земле-охоронний характер. Вона полягає у забезпеченні охорони земельних ресурсів у об'єкта навколишнього природного середовища, створення сприятливого екологічного середовища та формування раціональної системи використання земель як засобу виробництва та операційного базису для розселення людей та виробничої інфраструктури.
Здійснення землеустрою регулюється ЗК, законами України «Про землеустрій» (2003 р.), «Про розмежування земель державної та комунальної власності» (2004 р.) та деякими іншими правовими актами. Згідно зі ст. 5 Закону «Про землеустрій» об'єктами землеустрою є: територія України; території адміністративно-територіальних утворень або їх частин; території- землеволодінь та землекористувань чи окремі земельні ділянки. Законом також передбачене обов'язкове та добровільне здійснення землеустрою. Землеустрій обов'язково проводиться в разі: а) розробки документації із землеустрою щодо організації раціонального використання та охорони земель; б) встановлення та зміни меж об'єктів землеустрою,
402
§ 3. Державне управління ... у сфері використання ... земельних ресурсів
у тому числі визначення та встановлення в натурі (на місцевості) державного кордону України; в) надання, вилучення (викупу), відчуження земельних ділянок; г) встановлення в натурі (на місцевості) меж земель, обмежених у використанні й обмежених (обтя-жених) правами інших осіб (земельні сервітути); г) організації нових і впорядкування існуючих об'єктів землеустрою; д) виявлення порушених земель і земель, що зазнають впливу негативних процесів, та проведення заходів щодо їх відновлення чи консервації, рекультивації порушених земель, землювання малопродуктивних угідь, захисту земель від ерозії, підтоплення, заболочення, вторинного засолення, висушення, ущільнення, забруднення промисловими відходами, радіоактивними і хімічними речовинами та інших видів деградації, консервації деградованих і малопродуктивних земель (ст. 20 Закону «Про землеустрій»). В решті випадків землеустрій може здійснюватися за бажанням власників та користувачів земельних ділянок.Підставою для проведення землевпорядних робіт можуть бути рішення органів виконавчої влади та місцевого самоврядування щодо проведення робіт із землеустрою, укладені договори між юридичними чи фізичними особами (землевласниками і землекористувачами) та розробниками документації із землеустрою, а також судові рішення. Проте здебільшого землеустрій здійснюється за рішенням органів виконавчої влади та місцевого самоврядування.
Незалежно від того, хто ініціював проведення землеустрою, підготовлена землевпорядна документація підлягає державній експертизі, яка здійснюється відповідно до Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації» (2004 р.). Згідно зі ст. 7 закону виконавцями державної експертизи є експерти, які працюють у органах Держкомзему України і мають високу кваліфікацію та спеціальні знання. Закон дозволяє проведення такої експертизи і науковими працівниками та іншими висококваліфікованими спеціалістами, які залучаються органами Держкомзему України до її проведення відповідно до закону.
Після проведення відповідної експертизи проект землеустрою підлягає затвердженню. У ст. 186 ЗК встановлений порядок затвердження землевпорядних проектів. Так, прогнозні матеріали, техні-ко-економічні обгрунтування використання та охорони земель і схема землеустрою після погодження у порядку, встановленому в завданнях на їх розробку, розглядаються і затверджуються відпо-
403
Розділ XII. Правова охорона і використання земель
відними органами виконавчої влади або місцевого самоврядування. Ними ж затверджуються і проекти утворення нових землеволодінь і землекористувань після їх погодження із заінтересованими власниками землі та землекористувачами. Проекти відведення земельних ділянок у власність або користування затверджуються органами виконавчої влади або місцевого самоврядування, які приймають рішення про їх надання (продаж) та вилучення (викуп). Проекти внутрішньогосподарського землеустрою колективних сільськогосподарських підприємств, сільськогосподарських кооперативів та інших сільськогосподарських підприємств, фермерських господарств після погодження їх з власниками землі і землекористувачами затверджуються сільськими, селищними, міськими радами або районними державними адміністраціями. Нарешті, робочі землевпорядні проекти, пов'язані з упорядкуванням, докорінним поліпшенням і охороною земель, їх раціональним використанням, розглядаються і затверджуються замовниками цих проектів. Зміни до таких проектів вносяться лише з дозволу останніх. У всіх інших випадках зміни до землевпорядних документів та інших матеріалів з питань землеустрою вносяться за рішенням органів влади, які затвердили ці проекти.Затверджені в установленому порядку проекти землеустрої підлягають перенесенню в натуру (на місцевість). Перенесення проекту в натуру передбачає закріплення на місцевості меж земельних ділянок та встановлення межових знаків. Після затвердження та перенесення в натуру проекту землеустрою власникові землі чи землекористувачеві видається документ, що посвідчує його права на земельну ділянку.
Власники землі, землекористувачі, у тому числі орендарі, при здійсненні землеустрою зобов'язані забезпечити доступ розробникам документації із землеустрою до своїх земельних ділянок, що підлягають землеустрою. Заходи, передбачені затвердженою в установленому порядку документацією із землеустрою, є обов'язковими для виконання органами державної влади та місцевого самоврядування, власниками землі, землекористувачами, у тому числі орендарями.
Землеустрій здійснюється державними та іншими землевпорядними організаціями за рахунок коштів Державного бюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим і місцевих бюджетів, а також коштів громадян та юридичних осіб.
404
§ 3. Державне управління ... у сфері використання ... земельних ресурсів
Державний земельний кадастр є функцією державного управління земельним фондом, за допомогою якого держава також здійснює вплив на процес забезпечення раціонального використання та охорони земельних ресурсів. Історично земельний кадастр з'явився в силу об'єктивної необхідності в отриманні відомостей про землю як про першоджерело матеріальних благ. З виникненням держави земля стала одним із джерел державних доходів і відтак об'єктом спеціального оподаткування. Однак у сучасних умовах земельний кадастр набув більш широкого значення і розглядається як система дій по обліку, опису та оцінці земель з метою отримання відомостей про землю для запровадження земельного оподаткування, раціонального використання та охорони земельних ресурсів країни.Правові засади державного земельного кадастру визначені у статтях 193—204 ЗК України. Згідно з його ст. 194 призначенням державного земельного кадастру є забезпечення необхідною інформацією органів державної влади та місцевого самоврядування, заінтересованих підприємств, установ і організацій, а також громадян з метою регулювання земельних відносин, раціонального використання та охорони земель, визначення розміру плати за землю і цінності земель у складі природних ресурсів, контролю за використанням і охороною земель, економічного та екологічного обгрунтування бізнес-планів та проектів землеустрою. За змістом державний земельний кадастр включає відомості й документи про правовий режим земель, їх розподіл серед землевласників і землекористувачів, у тому числі орендарів, за категоріями земель, а також дані про якісну характеристику земель та їх народногосподарську цінність. Дані земельного кадастру використовуються у процесі законодавчого регулювання земельних відносин, реалізації Державою функцій державного управління земельним фондом, а також при вчиненні громадянами та юридичними особами дій що-До реалізації їх земельних прав та обов'язків.
Державний земельний кадастр ведеться Держкомземом України, Республіканським комітетом по земельних ресурсах АРК, головними обласними управліннями земельних ресурсів, Київським та Севастопольським міськими державними управліннями земельних ресурсів, а також районними відділами земельних ресурсів. Ведення земельного кадастру здійснюється за Рахунок коштів державного, республіканського (Автономної Рес-
405
Розділ XII. Правова охорона і використання земель
публіки Крим) і місцевих бюджетів. Порядок ведення державного земельного кадастру встановлений Положенням про порядок ведення державного земельного кадастру, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 12 січня 1993 р.Зазначеним Положенням регулюється порядок обліку земель за їх кількістю та якістю. Облік земель за кількістю ведеться по землевласниках і землекористувачах. При цьому виділяють: землі в межах населених пунктів; землі за межами населених пунктів; землі за категоріями; землі за формами власності; зрошувані й осушені землі; землі, що надані в тимчасове користування, в тому числі на умовах оренди; землі, що оподатковуються, та землі, що не оподатковуються.
Облік земель за якістю охоплює всі категорії земель і містить: а) класифікацію всіх земель сільськогосподарського призначення за придатністю з виділенням особливо цінних земель; б) характеристику земель за товщиною гумусового горизонту, вмістом гумусу і рухомих поживних речовин, механічним складом ґрунтів, крутизною схилів, еродованістю, кам'янистістю, засоленістю, солонцюватістю, кислотністю, перезволоженістю, заболоченістю, забрудненням продуктами хімізації сільського господарства і техногенними факторами, зокрема, радіаційним забрудненням; в) характеристику культуртехнічного стану природних кормових угідь; г) лісотипологічну характеристику лісових угідь; ґ) класифікацію земель населених пунктів за функціональним призначенням; д) характеристику земель населених пунктів за інженерно-геологічними умовами, рівнем забезпеченості соціальною, інженерно-транспортною та природоохоронною інфраструктурою, об'єктами оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення.
Важливу роль в обліку земель за якістю відіграє бонітування грунтів, тобто поділ їх на групи за якістю, що визначається балами бонітету (за шкалою від 1 до 100 балів). Бонітування ґрунтів проводиться на основі даних про їх природні властивості, що мають сталий характер та істотно впливають на врожайність сільськогосподарських культур.
Економічна та нормативна грошова оцінка земель провадиться залежно від їх категорій. Так, оцінка сільськогосподарських угідь провадиться за їх продуктивністю, окупністю затрат і диференціальним доходом. Економічна та нормативна грошова оцінка інших категорій земель провадиться за їх місцеположенням, еко-406
§ 3. Державне управління ... у сфері використання ... земельних ресурсів
логічним значенням, інженерним облаштуванням територій, соціально-економічними умовами використання та іншими факторами.Для забезпечення ведення державного земельного кадастру власники землі і землекористувачі відповідно до форм державної звітності щорічно не пізніше 15 січня подають місцевим державним адміністраціям звіти станом на 1 січня про зміни, що відбулися у складі земель, що перебувають у власності чи в користуванні.
Звітні дані про кількість земель складаються щорічно, про якість земель — один раз на п'ять років. Зведені дані державного земельного кадастру подаються Держкомземом Верховній Раді України, Кабінету Міністрів України, міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади.
Важливою функцією державного управління земельними ресурсами є державна реєстрація прав на землю та іншу нерухомість. Державна реєстрація прав на землю являє собою офіційне визнання і підтвердження державою фактів виникнення, переходу або припинення прав власності, користування, в тому числі права оренди землі, їх обмежень, земельних сервітутів тощо, що супроводжується внесенням даних про зареєстровані права до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та їх обмежень.
Формування та ведення в Україні єдиного Державного реєстру прав на землю та іншу нерухомість, який базується на державному обліку земельних ділянок усіх форм власності та розташованого на них іншого нерухомого майна, реєстрації речових прав на об'єкти нерухомого майна, їх обмежень та правочинів щодо нерухомого майна, передбачене Законом України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень» (2004 р.). Згідно з його ст. 4 обов 'язковій державній реєстрації підлягають речові права на нерухоме майно, що знаходиться на території України, фізичних та юридичних осіб, держави, територіальних громад, іноземців та осіб без громадянства, іноземних юридичних осіб, міжнародних організацій, іноземних держав, а саме: 1) право власності на нерухоме майно; 2) речові права на чуже нерухоме майно: а) право володіння; б) право користування (сервітут); в) право постійного користування земельною ділянкою; г) право користування земельною Ділянкою для сільськогосподарських потреб (емфітевзис); г) право забудови земельної ділянки (суперфіцій); д) право користування нерухомим майном строком більш як один рік.
407
Розділ XII. Правова охорона і використання земель
Здійснення державної реєстрації прав на землю покладено на систему органів державної реєстрації прав, яку складають центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері державної реєстрації прав, створена при ньому державна госпрозрахункова юридична особа з консолідованим балансом (центр державного земельного кадастру) та її відділення на місцях, які є місцевими органами державної реєстрації прав. Держателем Державного реєстру прав є центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів. Адміністратором Державного реєстру прав є центр державного земельного кадастру. А власне державна реєстрація прав на землю та іншу нерухомість провадиться місцевими органами державної реєстрації прав виключно за місцем знаходження нерухомого майна, а саме: в містах Києві та Севастополі, місті обласного підпорядкування, районі (ст. 5 Закону «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень»). Реєстрація речових прав на нерухоме майно та їх обмежень провадиться місцевим органом державної реєстрації прав того реєстраційного (кадастрового) округу, в якому розміщена нерухомість або більша за площею її частина.Важливість державної реєстрації прав на нерухомість полягає в тому, що зареєстровані речові права та їх обмеження мають пріоритет над незареєстрованими в разі спору щодо нерухомого майна. Крім того, з введенням в дію Закону «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень» пра-вочини щодо нерухомого майна можуть вчинятися, якщо право власності на це майно зареєстровано відповідно до цього закону.
Державна реєстрація прав є публічною. Це означає, що місцеві органи державної реєстрації прав на землю та іншу нерухомість зобов'язані надавати інформацію про зареєстровані речові права та їх обмеження в порядку, встановленому законом.
Що стосується прав на землю, які були зареєстровані до введення в дію зазначеного закону, тобто відповідними місцевими радами, то такі права визнаються державою. Водночас, якщо власник зареєстрованої до прийняття закону земельної ділянки виявить бажання здійснити правочин щодо неї (продати, подарувати, передати в оренду, спадщину тощо), то він повинен зареєструвати право на землю відповідно до цього закону.
Надзвичайно важлива роль у проведенні державної земельної політики належить державному контролю за використанням та охо-
408
§ 3. Державне управління ... у сфері використання ... земельних ресурсів
роною земель. Його основне завдання полягає в забезпеченні додержання всіма суб'єктами земельних відносин — органами державної влади, місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами — вимог земельного законодавства України. Саме завдяки державному, а також самоврядному та громадському контролю за використанням та охороною земель здійснюється моніторинг виконання положень чинного законодавства, забезпечується запобігання земельним правопорушенням, виявляються відхилення від норм чинного законодавства при використанні земельних ділянок громадянами та юридичними особами, а також видаються вказівки щодо усунення земельних правопорушень та за необхідності приймаються рішення щодо притягнення осіб, які допускають зазначені порушення, до юридичної відповідальності.Згідно зі ст. 188 ЗК України державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється уповноваженими органами виконавчої влади по земельних ресурсах, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель — спеціально уповноваженими органами з питань екології та природних ресурсів. Цією ж статтею передбачено, що порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель має бути встановлений спеціальним законом. Ним є Закон України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» (2003 р.).
Законом, як і ЗК України, передбачено, що державний контроль за використанням та охороною земель поширюється на всі землі в межах території України. Проте здійснення цього контролю закон (ст. 5) покладає не тільки на спеціально уповноважені органи виконавчої влади з питань земельних ресурсів (Держкомзем України) та з питань екології та природних ресурсів (Мінприроди України), а також на спеціально уповноважений орган виконавчої влади з питань аграрної політики (Мінагрополітики України).
Закон також розмежовує та закріплює компетенцію зазначених органів влади щодо здійснення земельного контролю. Найбільш Широким колом повноважень у сфері його здійснення наділений Держкомзем України, який уповноважений здійснювати від імені Держави контроль за дотриманням законодавства щодо використання та охорони земель як операційного базису, засобу виробництва та природного ресурсу. Так, згідно зі ст. 6 закону на нього покладено:
409
Розділ XII. Правова охорона і використання земель
здійснення державного контролю за використанням та охо
роною земель у частині: додержання органами державної влади,
місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами
вимог земельного законодавства України та встановленого поряд
ку набуття і реалізації права на землю; виконання вимог щодо ви
користання земельних ділянок за цільовим призначенням; додер
жання вимог земельного законодавства, в процесі укладання
цивільно-правових угод, передачі у власність, надання у користу
вання, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних діля
нок; ведення державного обліку і реєстрації земель, достовірності
інформації про земельні ділянки та їх використання; розміщення,
проектування, будівництва та введення в дію об'єктів, що негатив
но впливають або можуть вплинути на стан земель; виконання
комплексу необхідних заходів щодо захисту земель від ерозії, селів,
підтоплення, заболочування, вторинного засолення, переосушен-
ня, ущільнення, псування, забруднення, засмічення відходами, за
ростання бур'янами, чагарниками та дрібноліссям; дотримання
строків своєчасного повернення тимчасово зайнятих земельних
ділянок та обов'язкового виконання заходів щодо приведення їх у
стан, придатний для використання за призначенням; виконання
умов зняття, збереження і використання родючого шару грунту під
час проведення гірничодобувних, геологорозвідувальних, будівель
них та інших робіт, пов'язаних з порушенням ґрунтового покриву,
своєчасного проведення рекультивації порушених земель в обся
гах, передбачених проектом рекультивації земель; дотримання пра
вил, установленого режиму експлуатації протиерозійних, гідро
технічних споруд, збереження захисних насаджень і межових
знаків; додержання встановленого законодавством порядку визна
чення та відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогос
подарського виробництва; додержання строків розгляду заяв чи
клопотань щодо набуття і реалізації прав на землю;внесення до органів виконавчої влади або місцевого самовря
дування клопотань щодо: приведення у відповідність із законодав
ством прийнятих ними рішень з питань регулювання земельних
відносин, використання та охорони земель; обмеження або зупи
нення освоєння земельних ділянок у разі розробки корисних копа
лин, у тому числі торфу, проведення геологорозвідувальних, пошу
кових та інших робіт з порушенням вимог земельного законодав
ства України; припинення будівництва та експлуатації об'єктів у410
§ 3. Державне управління ... у сфері використання ... земельних ресурсів
разі порушення вимог земельного законодавства України до повного усунення виявлених порушень і ліквідації їх наслідків; припинення права користування земельною ділянкою відповідно до закону;
одержання в установленому законодавством порядку від ор
ганів державної влади, місцевого самоврядування, власників і ко
ристувачів, у тому числі орендарів, земельних ділянок документів,
матеріалів та іншої інформації, необхідної для виконання покладе
них на нього завдань;видачі спеціальних дозволів на зняття та перенесення ґрунто
вого покриву земельних ділянок відповідно до затверджених в ус
тановленому законом порядку проектів;участь у розробці нормативно-правових актів з питань дер
жавного контролю за використанням та охороною земель;вжиття відповідно до закону заходів щодо повернення само
вільно зайнятих земельних ділянок їх власникам або користувачам.Повноваження Мінприроди України у сфері здійснення земельного контролю спрямовані на забезпечення додержання вимог законодавства України щодо охорони земель як об'єкта навколишнього природного середовища. По суті, надані Мінприроди України повноваження у сфері земельного контролю є доповненням та продовженням його повноважень щодо здійснення державного екологічного контролю. Як встановлено ст. 7 закону, до повноважень Мінприроди у сфері державного контролю за додержанням вимог законодавства України про охорону земель належать:
— здійснення державного контролю за додержанням вимог за
конодавства України про охорону земель у частині: додержання
органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування,
фізичними та юридичними особами вимог законодавства України
про охорону земель; консервації деградованих і малопродуктивних
земель; збереження водно-болотних угідь; виконання екологічних
вимог при наданні у власність і користування, в тому числі в орен
ду, земельних ділянок; здійснення заходів щодо запобігання за
брудненню земель хімічними і радіоактивними речовинами, відхо
дами, стічними водами; додержання встановленого законодавством
України режиму використання земель природно-заповідного та
іншого природоохоронного призначення, а також територій, що
підлягають особливій охороні; додержання вимог екологічної без
пеки під час транспортування, зберігання, використання, знешко-411
Розділ XII. Правова охорона і використання земель
дження та захоронення хімічних засобів захисту рослин, мінеральних добрив, токсичних, радіоактивних речовин та відходів; додержання екологічних нормативів з питань використання та охорони земель; додержання вимог екологічної безпеки при розробленні нової техніки і технологій для обробки грунтів, а також під час проектування, розміщення, будівництва, реконструкції, введення в дію підприємств, споруд та інших об'єктів;.
проведення лабораторного аналізу стану забруднення земель,
у тому числі радіоактивного, в зонах безпосереднього впливу ви
кидів і скидів підприємствами забруднюючих речовин, а також у
разі виникнення аварій та надзвичайних ситуацій;участь у розробці нормативно-правових актів у сфері охоро
ни земель;організація ліквідації екологічних наслідків аварій, залучення
до цього підприємств, установ, організацій незалежно від підпо
рядкування та форм власності, а також громадян тощо.Нарешті, Закон «Про державний контроль за використанням та охороною земель» визначає і повноваження Мінагрополітики України у даній сфері. Незважаючи на те, що ці повноваження визначені в законі як повноваження при проведенні моніторингу родючості грунтів, за своєю правовою природою вони є повноваженнями щодо здійснення контролю за використанням та охороною земель. Водночас слід зауважити, що зазначені повноваження Мінагрополітики України поширюються лише на використання та охорону земель сільськогосподарського призначення, передусім сільськогосподарських угідь.
Так, згідно зі ст. 8 закону до повноважень Мінагрополітики належать: організація розроблення та впровадження загальнодержавних і регіональних програм із збереження, відтворення та охорони родючості грунтів; розроблення та впровадження ґрунтозахисних та екологобезпечних технологій виробництва сільськогосподарської продукції; спостереження за зміною показників якісного стану грунтів у результаті проведення господарської діяльності на землях сільськогосподарського призначення; проведення моніторингу родючості ґрунтів та агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення; формування національного, регіонального та місцевих інформаційних банків даних про стан грунтів земель сільськогосподарського призначення; ведення балансу потреби і надходження пестицидів та агрохімікатів в Україну, погоджен-
412
1
§ 3. Державне управління ... у сфері використання ... земельних ресурсів
ня технічних умов та питань щодо їх ввезення; розроблення і сприяння впровадженню механізму економічного стимулювання застосування ґрунтозахисних технологій та підвищення родючості грунтів; подання органам виконавчої влади або місцевого самоврядування клопотань про обмеження чи припинення робіт, які ведуться з порушенням агротехнічних та ґрунтозахисних технологій; підготовка експертних висновків і участь у розгляді справ щодо порушень законодавства України про пестициди та агрохіміка™ у сфері охорони і відтворення родючості грунтів і т. п.Для здійснення зазначеними органами виконавчої влади державного контролю за використанням та охороною земель у їх складі створені спеціалізовані органи. Так, повноваження Мінприроди України щодо здійснення земельного контролю покладені на Державну екологічну інспекцію та її територіальні органи. Держ-комзем України здійснює свої повноваження у даній сфері через Державну інспекцію з контролю за використанням та охороною земель та її територіальні органи. А повноваження Мінагрополітики України щодо здійснення земельного контролю здійснює Державна служба охорони родючості грунтів та її територіальні органи (ст. 9 закону).
Правовий статус Державної інспекції з контролю за використанням та охороною земель (Держземінспекція) визначений Законом «Про державний контроль за використанням та охороною земель» та постановою Кабінету Міністрів України від 25 грудня 2002 р. «Про утворення Державної інспекції з контролю за використанням і охороною земель», якою затверджене Положення про Держ-земінспекцію. Згідно з зазначеними правовими актами Держземінспекція є урядовим органом державного управління в складі Держкомзему України. Очолює її начальник, який призначається на посаду і звільняється з посади Кабінетом Міністрів України за поданням голови Держкомзему. Голова Держкомзему є Головним державним інспектором України з контролю за використанням і охороною земель, а начальник Держземінспекції за посадою є заступником Головного державного інспектора України з контролю за використанням і охороною земель. Заступники начальника, а також керівники структурних підрозділів Держземінспекції, на яких покладено здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, є одночасно старшими державними інспекторами з контролю за використанням та охороною земель.
413
Розділ XII. Правова охорона і використання земель
Нарешті, головні та провідні спеціалісти, які безпосередньо здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель, є одночасно державними інспекторами з контролю за використанням та охороною земель.Держземінспекція має територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, які становлять єдину систему органів державного контролю за використанням і охороною земель. Призначення на посаду і звільнення з посади керівників цих органів та затвердження положень про територіальні органи здійснюється начальником Держземінспекції.
Держземінспекція виконує покладені на неї чинним законодавством повноваження через державних інспекторів з контролю за використанням та охороною земель. Тому закон чітко визначає повноваження цих посадових осіб. Згідно зі ст. 10 закону державні інспектори, незалежно від їх службової належності до центрального чи місцевого апаратів Держземінспекції, мають право: а) безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель; б) надавати обов'язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень; в) складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності; г) у разі неможливості встановлення особи правопорушника земельного законодавства на місці вчинення правопорушення доставляти його до органів внутрішніх справ чи місцевих органів державної влади для складання протоколу про адміністративне правопорушення; ґ) викликати громадян, у тому числі посадових осіб, для одержання від них усних або письмових пояснень із питань, пов'язаних із порушенням земельного законодавства України; д) передавати до органів прокуратури, органів дізнання та досудо-вого слідства акти перевірок та інші матеріали про діяння, в яких вбачаються ознаки злочину; є) проводити у випадках, встановле-
414
і
І
§ 3. Державне управління ... у сфері використання ... земельних ресурсів
них законом, фотографування, звукозапис, кіно- і відеозйомку як допоміжний засіб для запобігання порушенням земельного законодавства України; є) звертатися до органів прокуратури з клопотанням про подання позову до суду щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.Державні інспектори під час виконання службових обов'язків мають право на носіння форменого одягу встановленого зразка та використовувати спеціальні транспортні засоби з кольоро-графічним забарвленням і написом з емблемою.
Процедура здійснення державними інспекторами повноважень щодо контролю за використанням та охороною земель врегульована Порядком планування та проведення перевірок з питань здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, затвердженим наказом Держкомзему України від 12 грудня 2003 р. Зокрема, цим наказом деталізований порядок здійснення державними інспекторами перевірок власників та користувачів земельних ділянок щодо дотримання ними норм чинного земельного законодавства. Держземінспекція та її територіальні органи мають право проводити планові, позапланові та оперативні перевірки. Планові перевірки з питань додержання органами державної влади, місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства проводяться не частіше одного разу на календарний рік. При проведенні планової перевірки інспекційний орган Держкомзему не пізніше 10 днів до початку її проведення повинен надіслати письмово (з повідомленням) органу державної влади, органу місцевого самоврядування, юридичній чи фізичній особі, яких планується перевірити, повідомлення про проведення перевірки. У повідомленні зазначаються дата початку проведення перевірки, перелік документів, які необхідно надати інспекційному органу Держкомзему до початку проведення перевірки, та визначається порядок їх надання. Тривалість планової перевірки не повинна перевищувати 10 робочих днів. У разі виникнення обставин, що вимагають продовження терміну перевірки, його може бути продовжено наказом керівника відповідного інспекційного органу Держкомзему або особою, яка виконує його обов'язки, але не більше ніж на п'ять робочих днів. Подальше продовження терміну проведення планової перевірки не допускається.
415
Розділ XII. Правова охорона і використання земель
Позаплановою є перевірка, яка не передбачена планом роботи відповідного інспекційного органу Держкомзему. Проте про її проведення також необхідно попередньо повідомити власника чи користувача землі. За неможливості своєчасного повідомлення юридичних і фізичних осіб про проведення позапланової перевірки (обмежені строки на її проведення тощо) вона провадиться без попереднього їх повідомлення, незалежно від кількості раніше проведених перевірок, за наявності таких обставин, як: отримання доручення від Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, органів прокуратури, місцевих органів виконавчої влади і місцевого самоврядування та Держземінспекції; отримання заяв, скарг чи звернень громадян, що подані в установленому законодавством порядку, в яких наведена інформація про порушення земельного законодавства чи можливість виникнення аварійних ситуацій, що можуть негативно вплинути на стан земельних ресурсів; проведення перевірки виконання заходів з ліквідації наслідків аварій, інших надзвичайних ситуацій, що призвели до забруднення чи знищення родючого шару грунту; виявлення недостовірності даних, поданих юридичними чи фізичними особами на запит інспекційного органу Держкомзему; за наявності інформації щодо самовільного зайняття земельної ділянки та використання її без правовстановлюючих документів; при поданні юридичними чи фізичними особами письмової заяви до відповідного інспекційного органу Держкомзему про бажання проведення позапланової перевірки; у разі публікацій у засобах масової інформації матеріалів, що свідчать про порушення земельного законодавства; за ініціативи інспекційного органу Держкомзему, якщо ним виявлені факти, що свідчать про порушення земельного законодавства.Тривалість позапланової перевірки не повинна перевищувати 10 робочих днів. За виникнення обставин, що вимагають продовження терміну перевірки, його може бути продовжено наказом керівника відповідного інспекційного органу Держкомзему або особи, яка виконує його обов'язки, але не більше ніж на три робочих дні. Подальше продовження терміну проведення позапланової перевірки не допускається.
Оперативні перевірки проводяться у разі: виявлення аварійних забруднень земельних ресурсів; здійснення контролю за станом виконання раніше виданих приписів; знищення або пошкодження
416
§ 3. Державне управління ... у сфері використання ... земельних ресурсів
протиерозійних гідротехнічних споруд, захисних насаджень, межових знаків.Оперативні перевірки проводяться без попереднього повідомлення зацікавлених юридичних і фізичних осіб. Тривалість оперативної перевірки не повинна перевищувати п'яти робочих днів. Подальше продовження терміну проведення оперативної перевірки не допускається.
Державні інспектори мають право проводити перевірки стану дотримання земельного законодавства в присутності власників земельних ділянок чи землекористувачів або уповноважених ними осіб, а також осіб, які вчинили порушення земельного законодавства. За відсутності при перевірці власника чи землекористувача або уповноважених ними осіб перевірка проводиться за наявності двох свідків.
За результатами перевірки державний інспектор складає акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства у двох примірниках. Акт підписується державним інспектором (інспекторами), який (які) проводить (проводять) перевірку, представником юридичної особи чи фізичною особою, що використовують земельні ділянки, свідками (за їх наявності). Перший примірник акта залишається у державного інспектора, який проводить перевірку, другий — вручається або надсилається керівнику юридичної особи чи фізичній особі, яких перевіряли. При проведенні спільних перевірок з іншими органами контролю, копія акта надається цим органам.
Що стосується правового статусу Державної служби охорони родючості ґрунтів, то він визначений Законом «Про державний контроль за використанням та охороною земель». Зокрема, ст. 9 закону встановлено, що як державний контроль за використанням та охороною земель, так і моніторинг грунтів здійснюються шляхом: проведення перевірок; розгляду звернень юридичних і фізичних осіб; участі у роботі комісій при прийнятті в експлуатацію меліоративних систем і рекультивованих земель, захисних лісонасаджень, протиерозійних гідротехнічних споруд та інших об'єктів, які споруджуються з метою підвищення родючості грунтів та забезпечення охорони земель; розгляду документації із землеустрою, пов'язаної з використанням та охороною земель; проведення моніторингу грунтів та агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення.
14 5-200 417
Розділ XII. Правова охорона і використання земель
$ 4. Юридична відповідальність за порушення законодавства про охорону та використання земельПорушення земельного правопорядку, невиконання або неналежне виконання земельно-правових вимог негативно відбиваються на використанні та охороні земель. Важливим елементом правового забезпечення раціонального використання та охорони земель, захисту прав і законних інтересів власників землі, землекористувачів, в тому числі орендарів, є застосування правових засобів впливу, спрямованих на усунення порушень земельного законодавства і припинення їх появи в майбутньому, відновлення порушеного права та притягнення винних у вчиненні земельних правопорушень до юридичної відповідальності.
Правовою підставою для застосування заходів впливу та притягнення до юридичної відповідальності є вчинення земельного правопорушення, яке являє собою винну протиправну дію або бездіяльність.
Суб'єктами земельних правопорушень можуть бути громадяни, юридичні і посадові особи незалежно від форми власності й підпорядкованості. Ними можуть бути як особи, які є суб'єктами земельних правовідносин (власники землі, землекористувачі, орендарі), так і особи, що, не будучи суб'єктами земельних відносин, допустили порушення земельного законодавства (наприклад, особи, які самовільно захопили земельну ділянку).
Об'єктом земельних правопорушень є земельний правопорядок, права і законні інтереси власників землі, землекористувачів, орендарів, а також інтереси українського народу.
Суб'єктивна сторона земельного правопорушення характеризується обов'язковою наявністю вини, що може бути у формі прямого наміру (навмисне самовільне захоплення земельної ділянки) або у формі недбалості (нераціональне використання землі).
Об'єктивна сторона земельного правопорушення полягає в проти-правності поведінки, порушенні вимог земельного законодавства. Земельне правопорушення може бути вчинене як шляхом активних дій (знищення межових знаків), так і в результаті бездіяльності (невиконання заходів щодо охорони земель). Земельні правопорушення можуть також стати одночасно наслідком дії або бездіяльності: втрата ґрунтової родючості внаслідок неправильного об-
418
§ 4. Юридична відповідальність за порушення законодавства про охорону ...
робітку землі (дія) і невжиття заходів щодо охорони земель від руйнівних процесів (бездіяльність).На відміну від екологічних правопорушень, обов'язковою ознакою яких є заподіяння шкоди (або реальна загроза її заподіяння) і наявність причинного зв'язку між протиправною поведінкою та завданою шкодою, для земельного правопорушення така ознака не є обов'язковою.
Всі земельні правопорушення можна об'єднати в дві групи: земельно-правові порушення, позбавлені екологічного забарвлення і не пов'язані з заподіянням шкоди землі як складовій частині навколишнього природного середовища, і земельні правопорушення, вчинення яких пов'язане з заподіянням шкоди землі і які є одночасно екологічними правопорушеннями.
До суто земельних правопорушень, що порушують вимоги раціонального використання земель, законних інтересів і прав власників землі, землекористувачів, у тому числі орендарів, належать такі правопорушення, як: нераціональне використання сільськогосподарських земель; використання земельних ділянок не за цільовим призначенням; невиконання обов'язків по приведенню земель у стан, придатний для використання їх за цільовим призначенням; самовільне захоплення земель і самовільне будівництво, не пов'язане з заподіянням шкоди землям; знищення межових знаків; порушення містобудівної документації при відводі земель; порушення термінів розгляду заяв про надання земельних ділянок та термінів повернення тимчасово займаних земель; систематичне невнесення плати за землю; перекручення даних державного земельного кадастру і приховування інформації про наявність земель запасу; приховування або перекручення відомостей про стан екологічної, у тому числі радіаційної обстановки; відхилення або невчасне виконання вимог органів державного контролю за використанням і охороною земель щодо усунення порушень земельного законодавства.
До земельних правопорушень з екологічним забарвленням відносять: псування сільськогосподарських та інших земель, забруднення їх хімічними та радіоактивними речовинами, виробничими відходами та стічними водами; використання земель способами, що призводять до зниження родючості грунтів та погіршення екологічної обстановки; проектування, розміщення, будівництво і введення в дію об'єктів, що негативно впливають на стан земель; невиконання обов'язкових заходів щодо поліпшення земель та охорони грунтів
419
Розділ XII. Правова охорона і використання земель
від водяної й вітрової ерозії, а також щодо запобігання іншим процесам, що погіршують стан земель; порушення встановленого природоохоронного режиму використання земель.Вчинення земельних правопорушень зумовлюється рядом суб'єктивних й об'єктивних причин. Серед основних об'єктивних причин, що породжують земельні правопорушення, є причини соціального (недоліки правового виховання, непоінформованість населення щодо вимог чинного законодавства), організаційного (безконтрольність у використанні земель), економічного (відсутність належної матеріальної зацікавленості в раціональному використанні й охороні земель) і юридичного (наявність прогалин у законодавстві, незастосування заходів правового впливу до правопорушників) характеру.
З метою запобігання вчиненню земельних правопорушень посадові особи органів державного контролю за використанням і охороною земель у межах наданої їм компетенції мають право: припиняти промислове, цивільне та інше будівництво, розробку родовищ корисних копалин і торфу, експлуатацію об'єктів, проведення агротехнічних, меліоративних, геологорозвідувальних, пошукових, геодезичних та інших робіт, якщо вони здійснюються з порушенням земельного законодавства, установленого режиму використання земель, що особливо охороняються, та можуть призвести до знищення, забруднення або псування родючого шару ґрунту, розвитку ерозії, засоленню, заболочуванню та інших процесів, що знижують родючість грунтів, включаючи й родючість грунтів суміжних територій, а також якщо ці роботи ведуться на підставі проектів, що не пройшли земельної чи екологічної експертизи, або отримали негативну оцінку. Паралельно з вжиттям заходів щодо припинення і подальшого розвитку земельних правопорушень застосовуються заходи, спрямовані на усунення негативних наслідків правопорушення (повернення самовільно зайнятої земельної ділянки, знесення самовільно зведеної будівлі) і притягнення винних до відповідальності. Посадові особи органів державного контролю за використанням і охороною земель складають протоколи (акти) про порушення земельного законодавства і направляють у відповідні органи матеріали для притягнення винних осіб до відповідальності та відшкодування шкоди, заподіяної ними в результаті порушення земельного законодавства, та притягують правопорушників до адміністративної відповідальності.
420
§ 4. Юридична відповідальність за порушення законодавства про охорону ...
Як один із видів соціальної відповідальності юридична відповідальність настає за фактом вчинення правопорушення і полягає в покладанні на правопорушника обов'язку перенесення несприятливих наслідків особистого і майнового характеру. Як система заходів державного примусу, застосовуваних до винних у випадку невиконання вимог законодавства, юридична відповідальність за порушення земельного законодавства спрямована на забезпечення дотримання земельно-правових норм, відновлення порушених земельних прав, а також запобігання вчиненню нових правопорушень.Неодмінною умовою для притягнення правопорушників до правової відповідальності є визначення в законі міри державного впливу, що має бути застосований до особи за вчинення нею протиправної дії.
Санкції, що накладаються за земельні правопорушення, поділяють на каральні (накладення штрафу, вилучення земельної ділянки), правовідновлювальні (повернення самовільно зайнятої ділянки, скасування незаконного акта з земельного питання) та компенсаційні (відшкодування шкоди).
Правові санкції за земельні правопорушення містяться в актах як земельного, так і ряду інших галузей права, що або прямо вказують на міру відповідальності за земельні правопорушення, або поширюють передбачені в них міри відповідальності на земельні правопорушення.
Для застосування санкцій, що містяться в актах адміністративного, кримінального, цивільного, трудового законодавства, необхідно, щоб порушення земельного законодавства було одночасно і порушенням правових норм відповідної галузі права.
Передбачені в законодавстві санкції за земельні правопорушення застосовуються неоднозначно. Санкції земельного права поширюються тільки на суб'єктів земельних правовідносин, кримінального законодавства — тільки на громадян і посадових осіб, санкції, Що накладаються в адміністративному порядку, орієнтовані на застосування до усіх винних у вчиненні земельних правопорушень, у тому числі юридичних осіб.
Серед заходів правової відповідальності є такі, що можуть бути накладені тільки на винних посадових (приховування інформації про наявність вільного земельного фонду) або тільки на юридичних (відшкодування шкоди, заподіяної працівником під час вико-
421
Розділ XII. Правова охорона і використання земель
нання службових обов'язків) осіб. Тоді як санкції кримінального й адміністративного права за земельні правопорушення застосовуються на альтернативній основі, санкції інших галузей можуть застосовуватися за одне і те саме порушення одночасно. Так, за самовільне зайняття земель за наявності підстав, зазначених у законі, можуть бути застосовані одночасно заходи відповідальності, передбачені цивільним законодавством про відшкодування шкоди, земельним законодавством — про вилучення самовільно зайнятої ділянки, а також норми адміністративного або кримінального законодавства.Правова відповідальність за земельні правопорушення залежно від застосовуваних санкцій поділяється на адміністративну, кримінальну, цивільну та дисциплінарну. Деякі спеціалісти у галузі земельного права виділяють як окремий вид відповідальності за порушення земельного законодавства і земельно-правову відповідальність.
Адміністративна відповідальність настає за такі протиправні порушення земельного законодавства, винні недоліки і недбалість у використанні й охороні земель, що за ступенем своєї небезпеки не потребують кримінального переслідування.
Слід зауважити, що в Україні до адміністративної відповідальності залучаються тільки громадяни і посадові особи, тоді як, наприклад, законодавством Російської Федерації передбачена можливість притягнення до адміністративної відповідальності також і юридичних осіб.
Перелік земельних правопорушень, за вчинення яких настає адміністративна відповідальність, наводиться в актах адміністративного і земельного права.
Так, КпАП встановлені такі підстави притягнення до адміністративної відповідальності, як:
псування сільськогосподарських та інших земель, забруднен
ня їх хімічними і радіоактивними речовинами, нафтою і нафтопро
дуктами, неочищеними стічними водами, виробничими та іншими
відходами, а також невжиття заходів по боротьбі з бур'янами
(ст. 52);використання земель не за цільовим призначенням, невико
нання природоохоронного режиму використання земель,
розміщення, проектування, будівництво, введення в дію об'єктів,
які негативно впливають на стан земель, неправильна експлуа-1
§ 4. Юридична відповідальність за порушення законодавства про охорону ...
тація, знищення або пошкодження протиерозійних гідротехнічних споруд та захисних лісонасаджень (ст. 53);
самовільне зайняття земельної ділянки (ст. 53і);
приховування або перекручення даних земельного кадастру
(ст. 532);несвоєчасне повернення тимчасово займаних земель або не-
приведення їх у стан, придатний для використання за призначен
ням (ст. 54);самовільне відхилення від проектів внутрішньогосподарсько
го землеустрою (ст. 55);знищення межових знаків (ст. 56 КпАП);
пошкодження сінокосів і пасовищних угідь на землях дер
жавного лісового фонду (ст. 69).Встановивши види земельних правопорушень, норми адміністративного і земельного законодавства визначають і санкції за їх вчинення. Відповідно до інфляції, що відбувається в країні, розміри грошових штрафів, що накладаються на винних за вчинення земельних правопорушень, встановлюються в кратному відношенні до неоподатковуваного мінімуму доходів громадян, що діє в Україні на момент вчинення правопорушення. Грошовий штраф, що накладається на громадян, коливається від одного до двадцяти, на посадових осіб — від трьох до двадцяти п'яти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Залежно від виду земельного правопорушення адміністративний штраф накладається на правопорушника державними інспекторами Держземінспекції при Держкомземі України та державними інспекторами Державної екологічної інспекції при Мінприроди України.
Згідно з Порядком планування та проведення перевірок з питань здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, затвердженим наказом Держкомзему України від 12 грудня 2003 р., державні інспектори з використання та охорони земель Держземінспекції при виявленні земельного правопорушення з метою усунення його наслідків видають особі, яка скоїла правопорушення, припис про його усунення. Термін усунення наслідків правопорушення встановлюється державним інспектором, але не може перевищувати 30-денного строку. І лише у разі невиконання особою, яка допустила порушення земельного законодавства* припису протягом указаного в ньому строку, державний
423
Розділ XII. Правова охорона і використання земель
інспектор складає протокол про адміністративне правопорушення і притягує порушника до адміністративної відповідальності за ст. 1885 КпАП (невиконання припису). Для усунення наслідків правопорушення державний інспектор повторно видає припис про припинення правопорушення чи усунення його наслідків та встановлює строк його виконання, але не більше ЗО днів. За повторної відмови особи виконати припис (припинити-порушення земельного законодавства чи усунути його наслідки) державний інспектор притягує правопорушника до відповідальності за вчинене адміністративне порушення земельного законодавства. Якщо притягнута до адміністративної відповідальності особа продовжує правопорушення чи не усуває його наслідків, інспекційний орган Держкомзему інформує про це відповідний орган прокуратури, орган виконавчої влади або місцевого самоврядування для вжиття інших заходів правового впливу.Штраф має бути сплачений порушником не пізніше 15-ти днів з дня вручення йому постанови про накладення штрафу, а в разі оскарження або опротестування такої постанови — не пізніше 15-ти днів з дня повідомлення порушника про незадоволення (відхилення) протесту.
За несплати штрафу порушником земельного законодавства у встановлений термін постанова про накладення штрафу надсилається для відрахування суми штрафу в примусовому порядку шляхом відрахування із заробітної плати чи іншого заробітку (доходу) відповідно до ЦПК України.
Кримінальна відповідальність за порушення земельного законодавства настає у випадках вчинення дій, що посягають на встановлений земельний правопорядок і становлять собою суспільну небезпеку.
До суспільно небезпечних дій, що зумовлюють застосування заходів кримінальної відповідальності, КК України відносить: а) забруднення або псування земель (забруднення або псування земель речовинами, відходами чи іншими матеріалами, шкідливими для життя, здоров'я людей або довкілля, внаслідок порушення спеціальних правил, якщо це створило небезпеку для життя, здоров'я людей чи довкілля (ст. 239); б) безгосподарське використання земель, якщо це спричинило тривале зниження або втрагу їх родючості, виведення земель з сільськогосподарського обороту, змивання гумусного шару, порушення структури грунту (ст. 254). Крім
424
§ 4. Юридична відповідальність за порушення законодавства про охорону ...
того, до кримінальної відповідальності можуть бути притягнуті особи за ст. 236 (порушення порядку проведення екологічної експертизи, правил екологічної безпеки під час проектування, розміщення, будівництва, реконструкції, введення в експлуатацію, експлуатації та ліквідації підприємств, споруд, пересувних засобів та інших об'єктів, якщо це спричинило загибель людей, екологічне забруднення значних територій або інші тяжкі наслідки) та ст. 238 (приховування або умисне перекручення службовою особою відомостей про екологічний, в тому числі радіаційний, стан, який пов'язаний із забрудненням земель, водних ресурсів, атмосферного повітря, харчових продуктів і продовольчої сировини і такий, що негативно впливає на здоров'я людей, рослинний та тваринний світ, а також про стан захворюваності населення в районах з підвищеною екологічною небезпекою).Цивільна відповідальність настає за фактом порушення земельного законодавства, пов'язаного з заподіянням шкоди землям, що охороняються законом, правам і інтересам власників землі, землекористувачів, у тому числі орендарів, незалежно від притягнення винних до інших видів правової відповідальності.
Цивільну відповідальність за шкоду, що є прямим наслідком порушення земельного законодавства, слід відрізняти від економічної відповідальності за правомірну шкоду, викликану об'єктивними причинами, і яка підлягає відшкодуванню лише у випадках, спеціально передбачених законом. Відповідно до законодавства правомірна шкода відшкодовується в установленому порядку при вилученні (викупі) земельних ділянок для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності (статті 146—147 ЗК) або тимчасовому їх зайнятті, обмеженні прав власників землі, землекористувачів, у тому числі орендарів, у передбачених законом випадках.
Протиправна шкода, що є наслідком вчинення таких земельних правопорушень, як забруднення, засмічення земель, псування і знищення родючого шару грунту, невиконання обов'язкових заходів щодо поліпшення земель та охорони грунтів, проектування, розміщення, будівництво, запровадження в експлуатацію об'єктів, Що негативно впливають на стан земель, і ряду інших правопорушень, пов'язаних з невиконанням вимог закону щодо охорони землі, являють собою одночасно шкоду економічну й шкоду екологічну. Тоді як екологічна шкода порушує екологічні інтереси
425
Розділ XII. Правова охорона і використання земель
суспільства та обмінні процеси, що відбуваються в біосфері, економічна шкода має своїм об'єктом інтереси конкретного власника землі, землекористувача чи орендаря і виражається в заподіянні йому шкоди. Заподіяна порушенням земельного законодавства економічна шкода проявляється у формах прямих (зниження родючості грунтів, знищення посівів, насаджень, будівель) та непрямих (витрати на відновлення земель, посівів, неотриманий дохід) збитків.Примірний перелік дій, вчинення яких може бути підставою для відшкодування завданих такими діями збитків, встановлений ЗК. Згідно зі ст. 156 ЗК власникам землі та землекористувачам відшкодовуються збитки, заподіяні внаслідок: а) вилучення (викупу) сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників для потреб, не пов'язаних із сільськогосподарським і лісогосподарським виробництвом; б) тимчасового зайняття сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників для інших видів використання;
в) встановлення обмежень щодо використання земельних ділянок;
г) погіршення якості ґрунтового покриву та інших корисних влас
тивостей сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагар
ників; ґ) приведення сільськогосподарських угідь, лісових земель
та чагарників у непридатний для використання стан; д) неодержан
ня доходів за час тимчасового невикористання земельної ділянки.Проте власниками і користувачами земельних ділянок можуть стягуватися збитки, завдані й іншими діями. Так, як встановлено постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 1993 р. «Про затвердження Порядку визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам», розміри збитків визначаються в повному обсязі відповідно до реальної вартості майна на момент заподіяння збитків, проведених витрат на поліпшення якості земель (з урахуванням ринкової або відновної вартості).
Відшкодування збитків власникам землі і землекористувачам провадиться підприємствами, установами, організаціями та громадянами, яким відведено земельні ділянки, що вилучаються (викуповуються), а також підприємствами, установами, організаціями та громадянами, діяльність яких призводить до обмеження прав власників землі і землекористувачів, у тому числі орендарів, або погіршення якості земель, розташованих у зоні їх впливу.
При розгляді справ про відшкодування шкоди, заподіяної земельними правопорушеннями, необхідно в кожному випадку
426
Рекомендована література
з ясувати характер виниклих відносин і нормативні акти, якими вони регулюються. Якщо є нормативний акт, що передбачає відповідальність за той або інший вид правопорушення, варто керуватися цим актом, а за відсутності такого — загальними нормами земельного, цивільного, трудового законодавства залежно від обставин, за яких була заподіяна шкода.Рекомендована література
Земельний кодекс України. Науково-практичний коментар /
За ред. В. І. Семчика. — К., 2003.Земельне право: Академ. курс / За ред. В. І. Семчика та
П. Ф. Кулинича. — К., 2001.Земельне право України: Підручник / За ред. М. В. Шуль
ги. - К., 2004.Земельное право Украиньї: Учебн. пос. / Под ред. А. А. По
гребного и И. И. Каракаша. — К., 2002.Шульга М. В. Актуальньїе правовьіе проблеми земельних от-
ношений в современньїх условиях. — X., 1998.427
щ
Розділ XIII
Правова охорона і використання вод
-.)
§ 1. Води як об'єкт охорони та використання
Вода — одна з найпоширеніших речовин у природі. На гідросферу припадає 71% загальної площі поверхні Землі. Як складова навколишнього природного середовища вода включає води суходолу (річок, озер, льодовиків, штучних водойм, боліт, підземних вод, ґрунтової вологи, снігового покрову), морів, океанів. Загальні запаси води на Землі становлять приблизно 1390 млн. куб. км., з них близько 1340 млн. куб. км. (96,5%) припадає на води Світового океану. Об'єм підземних вод становить понад 23 400 тис. куб. км., у льодовиках міститься 24 064 тис. куб. км. води, в озерах — 176 тис, у болотах — 11,5 тис, у річках — 2,12 тис. куб. км. З усієї води менш як 2% є прісною водою, а доступною для використання — лише 0,3%.
Вода виконує важливі екологічну, культурно-оздоровчу, економічну функції.
Екологічна функція води виявляється в забезпеченні життєдіяльності людини, існування та розвитку рослинного і тваринного світу. Вода входить до складу клітин людини (становить близько 65% маси тіла дорослої людини), тварин і рослин.
Культурно-оздоровча функція води проявляється у використанні водних об'єктів як місце і засіб відпочинку, туризму, рибальства, санаторно-курортного лікування, організації територій та об'єктів природно-заповідного фонду.
428
§ 1. Води як об'єкт охорони та використання
Економічна функція води виявляється у її здатності бути ресурсом для промислового виробництва та іншого господарського використання. Один із найбільших споживачів води — сільське господарство. Так, на вирощування 1 тонни цукрових буряків витрачається 130—160 кубометрів води, 1 тонни пшениці — 800—1200, 1 тонни бавовни-сирцю — 4000—5000, 1 тонни рису — 5000—7000 кубометрів. Багато води йде на потреби промисловості, енергетики, комунального господарства.Зростання матеріального виробництва, чисельності населення призводить до збільшення обсягів споживання водних ресурсів, забруднення й виснаження вод. Особливо це відчувається в Україні, де немає великих запасів власних прісних вод, а територіальний розподіл водних ресурсів не збігається з розміщенням водоємких галузей господарського комплексу. Так, лише 25% ресурсів річкових вод України формуються в межах її території, інші надходять з території Росії, Білорусі, Румунії. Найбільша ж кількість водних ресурсів (58%) зосереджена в ріках басейну Дунаю в прикордонних районах України, де потреба у воді не перевищує 5% її загальних запасів. Найменш забезпечені водними ресурсами Донбас, Криворіжжя, Крим та південні області України — там, де сконцентровані найбільші споживачі води. Доступні для широкого використання водні ресурси формуються переважно в басейнах Дніпра, Дністра, Сіверського Дінця, Південного і Західного Бугу, а також малих річок Приазов'я та Причорномор'я.
Високий рівень господарського освоєння території в Україні (природні землі становлять лише близько 35% площі країни) призводить до порушення рівноваги в природі, умов формування стоку, погіршення якості води.
Екологічно не збалансована господарська діяльність, використання у виробничій сфері значних обсягів водних ресурсів, їх забруднення, штучна зміна природного режиму водних об'єктів призвели до того, що самовідновлювальна та самоочисна здатність водних об'єктів значно погіршилась. Частина забруднюючих речовин надходить у водойми України з сусідніх країн — по Дніпру, Десні, Сіверському Дінцю, Дунаю.
Велику шкоду населеним пунктам і сільськогосподарським Угіддям та іншим господарським об'єктам, завдають повені, підтоплення, водна ерозія, руйнування берегів водосховищ тощо. Особливо руйнівними є паводки в басейнах річок Тиси, Прута,
429
Розділ XIII. Правова охорона і використання вод
Дністра, Західного Бугу, Прип'яті, Сіверського Дінця, а також річок Одеської області вздовж Дунаю.На розв'язання екологічних проблем, пов'язаних зі станом водних об'єктів, на забезпечення раціонального використання вод, їх охорону від забруднення, засмічення та вичерпання спрямоване водне законодавство України.
$ 2. Правове регулювання використання й охорони вод
Право водокористування. Інститут права водокористування становить сукупність правових норм, що регулюють водні відносини з метою забезпечення збереження, науково обґрунтованого, раціонального використання вод для потреб населення і галузей економіки, охорону водних об'єктів та запобігання шкідливій дії вод.
Зазначені правові норми містяться у Водному кодексі України, що є головним кодифікаційним актом у сфері використання і охорони вод, а також у інших актах законодавства, прийнятих відповідно до цього кодексу. Відносини у сфері використання вод регулюються також Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища» та актами законодавства, що регулюють природоресурсні, цивільні, санітарно-гігієнічні, адміністративні, фінансові та інші відносини, пов'язані із водокористуванням.
Суб'єктами користування водними об'єктами є: органи державної влади та місцевого самоврядування, що здійснюють від імені українського народу права власності на водні та інші природні ресурси, підприємства, установи, організації й громадяни України, а також іноземні юридичні й фізичні особи та особи без громадянства, які здійснюють забір води з водних об'єктів, скидають у них зворотні води або користуються водними об'єктами.
Суб'єкти права водокористування можуть бути первинними і вторинними водокористувачами.
Первинні водокористувачі — це ті, що мають власні водозабірні споруди і відповідне обладнання для забору води.
Вторинні водокористувачі (абоненти) — це ті, що не мають власних водозабірних споруд і отримують воду з водозабірних споруд первинних водокористувачів та скидають стічні води в їх системи на умовах, що встановлюються між ними, та за погодженням
430
§ 2. Правове регулювання використання й охорони вод
з органом, який видав дозвіл первинному водокористувачу. Вторинні водокористувачі можуть здійснювати скидання стічних вод у водні об'єкти також на підставі дозволів на спеціальне водокористування.Об'єктами права водокористування є усі води (водні об'єкти) на території України. Це: а) поверхневі води; природні водойми (озера); водотоки (річки, струмки); штучні водойми (водосховища, ставки) і канали; інші водні об'єкти; в) внутрішні морські води та територіальне море. Всі вони становлять єдиний водний фонд країни.
Залежно від територіального рівня регулювання водних відносин водним об'єктам надається статус загальнодержавного чи місцевого значення.
До водних об'єктів загальнодержавного значення належать:
внутрішні морські води та територіальне море;
підземні води, які є джерелом централізованого водопоста
чання;поверхневі води (озера, водосховища, річки, канали), що зна
ходяться і використовуються в межах однієї області, а також їх
притоки;водні об'єкти в межах територій природно-заповідного фон
ду загальнодержавного значення, а також віднесені до категорії
лікувальних.До водних об'єктів місцевого значення належать:
поверхневі води, що знаходяться і використовуються в межах
однієї області і які не віднесені до водних об'єктів загальнодержав
ного значення;підземні води, які не можуть бути джерелом централізовано
го водопостачання.Порядок надання водних об'єктів у користування здійснюється відповідно до водного законодавства, яке виділяє загальне та спеціальне водокористування.
Загальне водокористування здійснюється громадянами для задоволення їх потреб (купання, плавання на човнах, любительське і спортивне рибальство, водопій тварин, забір води з водних об'єктів без застосування споруд або технічних пристроїв та з криниць) безоплатно, без надання відповідних дозволів.
Спеціальне водокористування — це забір води з водних об'єктів із застосуванням споруд або технічних пристроїв та скидання в них
431
Розділ XIII. Правова охорона і використання водзворотних вод. Воно здійснюється юридичними і фізичними особами на підставі дозволу та за плату.
Крім того, залежно від мети використання водних об'єктів виділяють:
— спеціальне водокористування для задоволення питних і гос
подарсько-побутових потреб населення;
спеціальне водокористування та користування водними
об'єктами для лікувальних, курортних і оздоровчих цілей;спеціальне водокористування та користування водними
об'єктами для потреб галузей економіки.Спеціальне водокористування для задоволення питних і господарсько-побутових потреб населення. Використання водних об'єктів для питного та водогосподарського водопостачання допускається за умови відповідності вод якісним характеристикам, встановленим державним стандартом, нормативам екологічної безпеки водокористування і санітарним нормам (ст. 58 Водного кодексу України). Так, гігієнічні вимоги щодо цього виду водокористування містяться в Державних санітарних правилах і нормах «Вода питна. Гігієнічні вимоги до якості води централізованого господарського питного водопостачання», затверджені наказом МОЗ України від 23 грудня 1996 р. Ці вимоги визначають придатність води для питних цілей і включають: безпеку в епідемічному відношенні; нешкідливість хімічного складу; сприятливі органолептичні властивості; радіаційну безпеку. Вони поширюються на воду, яка подається централізованими системами господарсько-питного водопостачання і використовується для питних та побутових цілей, виробництва харчових продуктів.
Санітарно-гігієнічні вимоги до захисту питної води, експлуатації господарсько-побутових водопроводів містяться також у Правилах надання населенню послуг з водопостачання та водовідведення, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від ЗО грудня 1997 р., Правилах користування системами комунального водопостачання та водовідведення в містах і селищах України, затверджених наказом Держкомбуду України від 1 липня 1994 р., та інших нормативно-правових документах.
Питне та господарсько-побутове водопостачання буває централізованим і нецентралізованим. Централізована система водопостачання — ~в& технологічний комплекс з об'єктами, спорудами, розподільчими мережами, зв'язаними єдиним технологічним про-
432
§ 2. Правове регулювання використання й охорони вод
цесом виробництва, транспортування та доведення питної води до споживачів населених пунктів. Централізоване водопостачання здійснюється підприємствами, установами та організаціями, що мають відповідну ліцензію (дозвіл). Вони зобов'язані здійснювати постійне спостереження за якістю води у водних об'єктах, підтримувати в належному стані зону санітарної охорони водозабору та повідомляти державні органи санітарного нагляду, екології та природних ресурсів, водного господарства, місцеві ради про відхилення від встановлених стандартів і нормативів якості води.На централізованих водозаборах підземних вод у межах їх родовищ та на прилеглих територіях водокористувачі повинні облашто-вувати локальну мережу спостережувальних свердловин.
Нецентралізована система водопостачання — це забезпечення споживачів питною водою із колодязів, за допомогою пунктів розливу води (в тому числі пересувних), використання індивідуальних установок, пристроїв для забору води безпосередньо з поверхневих або підземних водних об'єктів, постачання фасованої води.
Спеціальне водокористування та користування водними об'єктами для лікувальних, курортних і оздоровчих цілей. Для цього використовуються як поверхневі, так і підземні мінеральні води, що мають природні лікувальні властивості. Перелік водних об'єктів, віднесених до категорії лікувальних, із зазначенням запасів вод та їх лікувальних властивостей, а також інших сприятливих для лікування і профілактики умов, затверджується Кабінетом Міністрів України за поданням МОЗ України, Мінприроди і Держводгоспу України. Водні об'єкти, що включені до зазначеного переліку, можуть використовуватися виключно у лікувальних і оздоровчих Цілях.
Користування водними об'єктами з оздоровчою, рекреаційною метою може здійснюватися в порядку загального водокористування, тобто без надання відповідних дозволів, безоплатно, без закріплення водних об'єктів за окремими особами. З метою охорони здоров'я людей, охорони навколишнього природного середови-Ща районні й міські ради за поданням державних органів екології та природних ресурсів, водного господарства, санітарного нагляду та інших спеціально уповноважених органів виконавчої влади встановлюють місця, де забороняється купання, плавання на човнах, забір води для питних або побутових потреб, водопій тварин, а також за певних підстав визначають інші умови, що обмежують
433
Розділ XIII. Правова охорона і використання вод
загальне водокористування на водних об'єктах, розташованих на їх території.Спеціальне водокористування та користування водними об'єктами для потреб галузей економіки. Водокористувачі, що використовують водні об'єкти для потреб сільського і лісового господарства, для промислових і гідроенергетичних потреб, а також потреб водного транспорту, рибного і мисливського господарства та протипожежних потреб, повинні здійснювати заходи щодо раціонального використання вод, запобігання забрудненню, виснаженню водних об'єктів.
Для потреб сільського господарства користування водами здійснюється в порядку загального і спеціального водокористування. Особливість водокористування в цій сфері визначається наявністю спеціальних вимог щодо зрошення та осушення земель сільськогосподарського призначення. Під час зрошення даної категорії земель водокористувачі зобов'язані здійснювати заходи щодо запобігання підтопленню, заболоченню, засоленню та забрудненню цих земель. Якість води, що використовується для зрошення земель сільськогосподарського призначення, має відповідати встановленим нормативам.
Зрошення сільськогосподарських угідь стічними водами може бути дозволено державними органами екології та природних ресурсів за погодженням з державними органами санітарного і ветеринарного нагляду. Зрошення сільськогосподарських угідь та скидання дренажних вод у водні об'єкти здійснюються на підставі дозволу на спеціальне водокористування, який видається власнику зрошуваних угідь у встановленому порядку.
Під час осушення земель сільськогосподарського призначення мають здійснюватися заходи щодо запобігання деградації, вітровій ерозії цих земель, погіршенню стану водних об'єктів.
Зазначені положення поширюються також на зрошувані та осушувані землі лісового фонду.
Водокористувачі, що користуються водними об'єктами для промислових і гідроенергетичних потреб зобов'язані дотримуватися встановлених умов спеціального водокористування, екологічних вимог, а також вживати заходів щодо зменшення втрат води (особливо питної) та припинення скидання забруднених зворотних вод шляхом удосконалення виробничих технологій, схем водопостачання та очищення стічних вод.
434
§ 2. Правове регулювання використання й охорони вод
У разі стихійного лиха, аварій, інших екстремальних ситуацій, а також перевитрати водокористувачем встановленого ліміту споживання води місцеві ради мають право зменшувати або забороняти споживання питної води для промислових потреб з комунальних водопроводів і тимчасово обмежувати споживання її з відомчих господарсько-питних водопроводів у інтересах першочергового задоволення питних і господарсько-побутових потреб населення.Гідроенергетичні підприємства зобов'язані дотримуватися встановлених правил експлуатації водосховищ, режимів накопичення та спрацювання запасів води, режимів коливань рівня у верхньому і нижньому б'єфах та пропускання через гідровузли, забезпечувати в установленому порядку безперебійний пропуск суден, а також пропуск риби до місць нересту відповідно до проектів рибопропускних споруд.
Користування водними об'єктами для потреб водного транспорту здійснюється на річках, озерах, водосховищах, каналах, інших водоймах, а також на внутрішніх морських водах та територіальному морі, які є внутрішніми водними шляхами загального користування, за винятком випадків, коли відповідно до законодавства України їх використання з цією метою повністю чи частково заборонено. Перелік внутрішніх водних шляхів, віднесених до категорії судноплавних, затверджується Кабінетом Міністрів України.
До плавання на водних об'єктах допускаються лише судна та інші плавучі засоби, що обладнані ємкостями для збирання забруднених вод. Ці води мають систематично передаватися на спеціальні очисні споруди для очищення та знезараження.
У територіальне море забороняється заходити суднам, які не здійснили заходів щодо запобігання забрудненню морських вод (не провели заміни ізольованого баласту і не обладнані цистернами і закритими фановими системами для збирання стічних вод будь-якого походження чи установками для очищення та знезараження цих вод, що відповідають міжнародним стандартам).
Користування водними об'єктами для плавання на маломірних суднах (веслових, моторних човнах) дозволяється з дотриманням правил, що встановлюються Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами за погодженням з Українською державною інспекцією Регістру і безпеки судноплавства.
435
Розділ XIII. Правова охорона і використання вод
Певні особливості має спеціальне водокористування водними об'єктами для потреб рибного і мисливського господарства. На водних об'єктах, що використовуються для зазначених цілей, права водокористувачів можуть бути обмежені в інтересах рибного господарства та водного промислу.Перелік промислових ділянок рибогосподарських водних об'єктів (їх частин) визначається Кабінетом Міністрів України. Водокористувачі, яким надано в користування рибогосподарські водні об'єкти (їх частини), зобов'язані здійснювати заходи, що забезпечують поліпшення екологічного стану водних об'єктів і умов відтворення рибних запасів, а також утримувати в належному санітарному стані прибережні захисні смуги в місцях вилову риби.
Проведення гідромеліоративних робіт у місцях, де перебувають водоплавні птахи, хутрові звірі, а також промисловий вилов риби в місцях, де розводяться бобри і хохулі, здійснюється за погодженням з державними органами рибного і мисливського господарства.
Зазначені та інші питання користування водами для потреб рибного і мисливського господарства регулюються Водним кодексом України, Законом України «Про тваринний світ», іншими актами законодавства.
Користування водними об'єктами може здійснюватися також для протипожежних потреб. Для такого водокористування спеціальний дозвіл не потрібен. Забір води для зазначених потреб може здійснюватися з будь-яких водних об'єктів, в кількості, необхідній для ліквідації пожежі. Натомість забороняється з водних об'єктів, спеціально призначених для протипожежних потреб, використовувати воду в будь-яких інших цілях.
Окремим видом водокористування є скидання стічних вод у водні об'єкти. Таке скидання дозволяється лише за умови наявності нормативів гранично допустимих концентрацій та встановлених нормативів гранично допустимого скидання забруднюючих речовин.
Водокористувачі зобов'язані здійснювати заходи щодо запобігання скиданню стічних вод чи його припинення, якщо вони:
можуть бути використані в системах оборотного, повторного
і послідовного водопостачання;містять цінні відходи, що можуть бути вилучені;
містять промислову сировину, реагенти, напівпродукти та
кінцеві продукти підприємств у кількості, що перевищує встанов
лені нормативи технологічних відходів;436
§ 2. Правове регулювання використання й охорони вод
містять речовини, щодо яких не встановлено гранично допу
стимі концентрації;містять токсичні речовини та збудників інфекційних захво
рювань;за обсягом скидання забруднюючих речовин перевищують
гранично допустимі нормативи;призводять до підвищення температури води водного об'єкта
більш ніж на 3 градуси за Цельсієм порівняно з її природною тем
пературою в літній період;є кубовими залишками, шламами, що утворюються в резуль
таті їх очищення і знезараження.Крім того, забороняється скидати стічні води, використовуючи рельєф місцевості (балки, пониззя, кар'єри тощо). Скидання ж вод з накопичувачів промислових забруднених стічних вод у поверхневі водні об'єкти має здійснюватися згідно з індивідуальним регламентом, погодженим з державними органами екології та природних ресурсів.
Правова охорона вод. Правова охорона вод виявляється в прийнятті й реалізації правових норм, спрямованих на здійснення заходів щодо їх охорони від забруднення, засмічення та вичерпання, запобігання шкідливим діям вод та ліквідації їх наслідків, поліпшення стану водних об'єктів.
Заходами, спрямованими на охорону вод, є:
визначення територій зі спеціальним водоохоронним режи
мом користування;заходи щодо охорони вод у процесі виробничої та іншої гос
подарської діяльності;заходи щодо запобігання шкідливим діям вод та аваріям на
водних об'єктах і ліквідації їх наслідків.До територій зі спеціальним водоохоронним режимом належать: водоохоронні зони, прибережні захисні смуги, смуги виділення, берегові смуги водних шляхів, зони санітарної охорони, території та об'єкти природно-заповідного фонду, до складу яких входять водні об'єкти.
Водоохоронні зони встановлюються для створення сприятливого режиму водних об'єктів, запобігання їх забрудненню, засміченню і вичерпанню, знищенню навколоводних рослин і тварин, а також зменшенню коливань стоку вздовж річок, морів та навколо озер, водосховищ і інших водойм. До складу водоохоронних зон обов 'язково входять заплава річки, перша надзаплавна тераса, бровки і круті схили бе-
437
Розділ XIII. Правова охорона і використання вод
регів, а також: прилеглі балки і яри. Розміри і межі водоохоронних зон визначаються проектом на основі нормативно-технічної документації. Проекти цих зон розробляються на замовлення органів водного господарства та інших спеціально уповноважених органів, узгоджуються з державними органами екології та природних ресурсів, державними органами земельних ресурсів, власниками землі, землекористувачами і затверджуються відповідними місцевими державними адміністраціями та виконавчими комітетами місцевих рад.На території водоохоронної зони встановлюється спеціальний режим для господарської діяльності. Тут забороняється: використання стійких та сильнодіючих пестицидів; влаштування кладовищ, скотомогильників, звалищ, полів фільтрації; скидання неочищених стічних вод, використовуючи рельєф місцевості (балки, пониззя, кар'єри тощо), а також потічки. В окремих випадках у водоохоронній зоні може бути дозволено добування піску і гравію за межами земель водного фонду на сухій частині заплави, у праруслах річок за погодженням з державними органами охорони навколишнього природного середовища, водного господарства.
Порядок визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режим ведення господарської діяльності в них встановлений ст. 87 Водного кодексу України та постановою Кабінету Міністрів України від 8 травня 1996 р.
Прибережна захисна смуга — частина водоохоронної зони відповідної ширини вздовж річки, моря, навколо водойм, на якій встановлено більш суворий режим господарської діяльності, ніж на решті території водоохоронної зони. Прибережні захисні смуги встановлюються обабіч річок та навколо водойм уздовж урізу води у меженний період (період річного циклу, протягом якого спостерігається низька водність) шириною: для малих річок, струмків і потічків, а також ставків площею менше 3 гектарів — 2,5 метрів; для середніх річок, водосховищ на них, водойм, а також ставків площею понад 3 гектари — 50 метрів; для великих річок, водосховищ на них та озер — 100; якщо крутизна схилів перевищує 3 градуси, мінімальна ширина прибережної захисної смуги подвоюється. У межах існуючих населених пунктів прибережна захисна смуга встановлюється з урахуванням конкретних умов, що склалися. Уздовж морів та навколо морських заток і лиманів виділяється прибережна захисна смуга шириною не менше 2 кілометрів від урізу води.
438
§ 2. Правове регулювання використання й охорони вод
У прибережних захисних смугах уздовж річок, навколо водойм та на островах забороняється: розорювання земель (крім підготовки Грунту для залуження і заліснення), а також садівництво та городництво; зберігання та застосування літніх таборів для худоби; будівництво будь-яких споруд (крім гідротехнічних, гідрометричних та лінійних), у тому числі баз відпочинку, дач, гаражів та стоянок автомобілів; миття та обслуговування транспортних засобів і техніки; влаштування звалищ сміття, гнієсховищ, накопичувачів рідких і твердих відходів, кладовищ, скотомогильників, полів фільтрації тощо.Об'єкти, що знаходяться у прибережній захисній смузі, можуть експлуатуватись, якщо при цьому не порушується її режим. Непридатні для експлуатації споруди, а також ті, що не відповідають встановленим режимам господарювання, підлягають винесенню з прибережних захисних смуг.
У прибережних захисних смугах уздовж морів, морських заток і лиманів та на островах у внутрішніх морських водах забороняється: застосування стійких та сильнодіючих пестицидів; влаштування полігонів побутових та промислових відходів і накопичувачів стічних вод, влаштування вигребів для накопичення господарсько-побутових стічних вод обсягом більше 1 кубометра на добу, влаштування полів фільтрації та створення інших споруд для приймання і знезаражування рідких відходів.
Правовий режим прибережних захисних смуг визначається статтями 88—90 Водного кодексу України.
Смуги відведення є складовою частиною водоохоронних зон. Особливий режим користування ними встановлюється для забезпечення потреб експлуатації та захисту від забруднення, пошкодження і руйнування магістральних, міжгосподарських та інших каналів на зрошувальних і осушувальних системах, гідротехнічних та гідрометричних споруд, а також водойм і гребель на річках. Розміри смуг відведення та режим користування ними встановлюються за проектом, який розробляється і затверджується водокористувачами за погодженням з державними органами екології і природних ресурсів та державними органами водного господарства.
Земельні ділянки в межах смуг відведення надаються органам водного господарства та іншим організаціям для спеціальних потреб і можуть використовуватися ними для створення водоохоронних лісонасаджень, берегоукріплювальних та протиерозійних
439
Розділ XIII. Правова охорона і використання вод
гідротехнічних споруд, будівництва переправ, виробничих приміщень.Берегові смуги водних шляхів встановлюються на судноплавних водних шляхах за межами міських поселень для проведення робіт, пов'язаних з судноплавством. Щодо визначення розміру берегових смуг водних шляхів, режиму господарської діяльності на них встановлено ті ж вимоги, що й до встановлення смуг відведення та користування ними.
Перелік внутрішніх водних шляхів, що належать до категорії судноплавних, затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 12 червня 1996 р., а Порядок установлення берегових смуг водних шляхів та користування ними затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 14 квітня 1997 р. Встановлено, що в межах берегових смуг водних шляхів дозволяється: влаштування причалів, установлення пристроїв для навантаження і розвантаження самохідних суден і барж, тимчасових пристроїв для швартування суден і наплавних споруд, а також тимчасове зберігання вантажів та механічної тяги суден: установлення берегових навігаційних знаків; установлення гідрометеорологічних постів; зберігання твердого палива для суден підприємств і організацій водного транспорту, а також тимчасове зберігання суднового обладнання; влаштування тимчасових зимових приміщень і проведення інших робіт у разі випадкової зимівлі чи виходу з експлуатації судна:
Зони санітарної охорони встановлюються з метою забезпечення охорони водних об'єктів у районах забору води для централізованого водопостачання населення, лікувальних та оздоровчих потреб. Межі зони санітарної охорони водних об'єктів встановлюються органами місцевого самоврядування на їх території за погодженням з державними органами земельних ресурсів, санітарно-епідеміологічного нагляду, екології і природних ресурсів, водного господарства. У разі розташування зони санітарної охорони на територіях двох і більше областей їх межі встановлюються Кабінетом Міністрів України за поданням Держбуду України та за погодженням з МОЗ України, Мінприроди України, Держкомземом України, Держводгоспом України та відповідними органами місцевого самоврядування.
Зони санітарної охорони поверхневих та підземних водних об'єктів належать до складу водоохоронних зон і поділяються на три пояси особливого режиму:
440
§ 2. Правове регулювання використання й охорони вод
перший пояс (суворого режиму) включає територію розміщен
ня водозабору, майданчика водопровідних споруд і водопідвідного
каналу;другий і третій пояси (обмежень і спостережень) включають
територію, що призначається для охорони джерел водопостачання
від забруднення.У межах першого поясу санітарної охорони забороняється: скидання будь-яких стічних вод, а також купання, прання білизни, вилов риби, водопій худоби та інші види водокористування, що впливають на якість води; перебування сторонніх осіб, розміщення житлових та громадських будівель, організація причалів плаваючих засобів, застосування пестицидів, органічних і мінеральних добрив, прокладання трубопроводів, видобування гравію чи піску, проведення днопоглиблювальних та інших будівельно-монтажних робіт, безпосередньо не пов'язаних з експлуатацією, реконструкцією чи розширенням водопровідних споруд та мереж. Тут дозволяється здійснення санітарно-гігієнічних заходів та діяльності, пов'язаної з благоустроєм території.
У межах другого поясу забороняється: розміщення складів пально-мастильних матеріалів, накопичувачів промислових стічних вод, нафтопроводів та продуктопроводів, що створюють небезпеку хімічного забруднення вод, розміщення кладовищ, скотомогильників, полів асенізації та фільтрації, зрошувальних систем, споруд підземної фільтрації, гноєсховищ, силосних траншей, тваринницьких і птахівничих підприємств та інших сільськогосподарських об'єктів, що створюють загрозу мікробного забруднення води, а також розміщення полігонів твердих відходів, біологічних та мулових ставків; зберігання і застосування пестицидів та мінеральних добрив; розорювання земель (крім ділянок для залуження і заліснення), а також садівництво та городництво; осушення та використання перезволожених і заболочених земель у заплавах річок; проведення головної рубки лісу; здійснення видобудку з водного об'єкта піску та проведення інших днопоглиблювальних робіт, не пов'язаних з будівництвом та експлуатацією водопровідних споруд; влаштування літніх таборів для худоби та випасання її ближче ніж за 300 метрів від берега водного об'єкта.
У цьому поясі санітарної охорони дозволяється: виконання заходів Щодо санітарного благоустрою території населених пунктів та інших об'єктів; купання, заняття туризмом, водним спортом та ви-
441
Розділ XIII. Правова охорона і використання вод
лов риби лише в установлених місцях; обладнання суден, дебаркадерів і брандвахт пристроями для збирання фанових та підслане-вих вод і твердих відходів у разі здійснення судноплавства; виконання протиерозійних заходів щодо охорони земель.У межах третього поясу зони санітарної охорони забороняється відведення у водні об'єкти стічних вод, що не відповідають санітарним правилам і нормам та нормам Водного кодексу України. Тут здійснюється регулювання, а в разі потреби — і обмеження відведення території для забудови населених пунктів, спорудження лікувально-профілактичних та оздоровчих закладів, об'єктів транспорту, енергетики, промисловості і сільського господарства, а також внесення можливих змін у технологію виробництва промислових і сільськогосподарських підприємств, пов'язаного з ризиком забруднення джерел водопостачання стічними водами, виявлення об'єктів, що забруднюють джерела водопостачання; розроблення планів впровадження конкретних водоохоронних заходів; виконання заходів щодо санітарного благоустрою території населених пунктів.
Водні об'єкти, віднесені до територій та об'єктів природно-заповідного фонду, підлягають охороні та використанню відповідно до вимог, встановлених Законом України «Про природно-заповідний фонд України». На водних об'єктах, віднесених до природно-заповідного фонду, забороняється здійснення будь-якої діяльності, що суперечить їх цільовому призначенню.
Заходи щодо охорони вод у процесі виробничої та іншої господарської діяльності. Водне законодавство особливу увагу приділяє регулюванню охорони вод під час розміщення, проектування, будівництва, реконструкції й введення в дію підприємств, споруд та інших об'єктів, що можуть впливати на стан вод. У процесі цих видів робіт, а також при впровадженні нових технологічних процесів мають забезпечуватися раціональне використання вод, передбачатися технології, які забезпечують охорону вод від забруднення, засмічення і вичерпання, запобігання їх шкідливій дії, охорону земель від засолення, підтоплення або переосушення, а також сприяють збереженню природних умов і ландшафтів як безпосередньо в зоні їх розміщення, так і на водозабірній площі водних об'єктів.
Також забороняється: проектування і будівництво прямоточних систем водопостачання промислових підприємств; здійснення проектів господарської та іншої діяльності без оцінки їх впливу на стан вод.
442
§ 2. Правове регулювання використання й охорони вод
Сільськогосподарські і промислові підприємства, установи, організації і громадяни зобов'язані дотримуватися заборон щодо забруднення і засмічення водних об'єктів виробничими, побутовими, радіоактивними та іншими відходами, сміттям, хімічними та іншими забруднюючими речовинами. Це також стосується власників засобів водного транспорту, трубопроводів, плавучих та інших споруд на водних об'єктах.Спеціальні заборони встановлені щодо введення в дію підприємств, споруд та інших об'єктів, що впливають на стан вод. Так, забороняється введення в дію:
нових і реконструйованих підприємств, цехів, агрегатів, ко
мунальних та інших об'єктів, не забезпечених пристроями і очис
ними спорудами необхідної потужності, що запобігають забруд
ненню і засміченню вод або їх шкідливій дії, та необхідною
вимірювальною апаратурою, що здійснює облік об'ємів забору і
скидання води;зрошувальних і обводнювальних систем, водосховищ і кана
лів — до проведення передбачених проектами заходів, що запобіга
ють затопленню, підтопленню, заболоченню, засоленню земель і
ерозії грунтів, а також забрудненню поверхневих та підземних вод
скиданням із зрошувальних систем;осушувальних систем — до повної готовності водоприймачів
та інших споруд відповідно до затверджених проектів;водозабірних споруд — без рибозахисних пристроїв та обла-
штованих відповідно до затверджених проектів зон санітарної охо
рони водозаборів;гідротехнічних споруд — до повної готовності пристроїв для
пропускання паводкових вод і риби відповідно до затверджених
проектів;експлуатаційних свердловин на воду — без оснащення їх во-
дорегулюючими та контрольно-вимірювальними пристроями.Забороняється також наповнення водоймища до здійснення передбачених проектами заходів щодо підготовки його ложа.
Спеціальні правові вимоги встановлені щодо охорони підземних вод. Підприємства, установи і організації, діяльність яких може негативно впливати на стан підземних вод, повинні здійснювати заходи щодо запобігання забрудненню підземних вод, а також обладнувати локальні мережі спостережувальних свердловин для контролю за якісним станом цих вод. У разі розкриття водоносних го-
443
Розділ XIII. Правова охорона і використання вод
ризонтів з підземною водою питної якості особи, які проводять бурові, гірничі та інші роботи, пов'язані з пошуками, розвідкою, експлуатацією родовищ корисних копалин, мають повідомити про це у встановленому порядку державні органи екології і природних ресурсів та санітарного нагляду для вжиття заходів щодо охорони підземних вод від вичерпання і забруднення (ст. 105 Водного кодексу України).Особливій охороні підлягають внутрішні морські води і територіальне море. Законодавство (ст. 102 Водного кодексу України) забороняє скидати з суден і плавучих засобів, платформ та інших морських споруд і повітряних суден хімічні, радіоактивні та інші шкідливі речовини, а також радіоактивні або інші відходи, матеріали, предмети та сміття, які можуть спричинити забруднення моря. Правила охорони внутрішніх морських вод територіального моря від забруднення і засмічення, затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 29 лютого 1996 р. Ними передбачено, що з метою запобігання забрудненню внутрішніх морських вод і територіальних вод конструкція і обладнання суден мають відповідати вимогам, встановленим міжнародними договорами України щодо запобігання забрудненню морського середовища із суден. Операції із забруднюючими речовинами, їх сумішами, а також із зворотними водами підлягають обов'язковій реєстрації в суднових документах, форми яких узгоджуються з державними інспекціями охорони Чорного і Азовського морів Мінприроди України. Забороняється скидання із суден очищених господарсько-побутових стічних вод у чотиримільній зоні прибережних вод. Такі стічні води повинні накопичуватися та здаватися на судна-збірни-ки або на берегові очисні споруди. В зазначених Правилах встановлені й інші вимоги щодо охорони внутрішніх морських вод та територіального моря.
Окремим напрямом охорони вод є забезпечення водності річок, запобігання їх виснаженню. З цією метою законодавство передбачає здійснення комплексу заходів, що включає:
створення прибережних захисних смуг;
створення спеціалізованих служб по догляду за річками, при
бережними захисними смугами, гідротехнічними спорудами та
підтримання їх у належному стані;впровадження ґрунтозахисної системи землеробства з кон
турно-меліоративною організацією території водозабору;444
§ 2. Правове регулювання використання й охорони вод
здійснення агротехнічних, агролісомеліоративних та гідро
технічних протиерозійних заходів, а також створення для організо
ваного відводу поверхневого стоку відповідних споруд (водостоки,
перепуски, акведуки тощо) під час будівництва і експлуатації
шляхів, залізниць та інших інженерних комунікацій;впровадження водозберігаючих технологій, а також здійснен
ня інших водоохоронних заходів, передбачених законодавством, на
підприємствах, в установах і організаціях, розташованих у басейні
річки;створення гідрологічних пам'яток природи тощо.
З метою оцінки екологічного стану басейну річки та розробки заходів щодо раціонального використання і охорони вод та відтворення водних ресурсів має складатися паспорт річки (ст. 81 Водного кодексу України). Порядком складання паспортів річок, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 14 квітня 1997 р., встановлено, що такий паспорт розробляється на річки, які мають площу водозабору до 50 тис. квадратних кілометрів, за замовленням водогосподарських організацій Держводгоспу України. Паспорт річки має містити уніфіковані зведені основні дані про водний режим, фізико-географічні особливості, використання природних ресурсів і екологічну обстановку в басейні річки.
Особливій охороні підлягають малі річки. До них належать річки з площею водозабору до 2 тис. квадратних кілометрів (частина четверта ст. 79 Водного кодексу України). З метою охорони водності малих річок забороняється: змінювати рельєф басейну річки; руйнувати русла пересихаючих річок, струмки та водотоки; випрямляти русла річок та поглиблювати їх дно нижче природного рівня або перекривати їх без улаштування водостоків, перепусків чи акведуків; зменшувати природний рослинний покрив і лісистість басейну річки; розорювати заплавні землі та застосовувати на них засоби хімізації; проводити осушувальні меліоративні роботи на заболочених ділянках та урочищах у верхів'ях річок; надавати земельні ділянки у заплавах річок під будь-яке будівництво (крім гідротехнічних, гідрометричних та лінійних споруд), а також садівництва та городництва; здійснювати інші роботи, що можуть негативно впливати чи впливають на водність річки і якість води в ній.
Заходи щодо запобігання шкідливвй дії вод та аваріям на водних об'єктах і ліквідації їх наслідків. Шкідливою дією вод є: наслідки повені, що призвели до затоплення і підтоплення земель та населе-
445
Розділ XIII. Правова охорона і використання вод
них пунктів; руйнування берегів, захисних дамб та інших споруд; заболочення, підтоплення і засолення земель, спричинені підвищенням рівня ґрунтових вод внаслідок ненормованої подачі води під час зрошення, витікання води з водопровідно-каналізаційних систем та перекриття потоків підземних вод при розміщенні великих промислових та інших споруд; осушення земель, зумовлене забором підземних вод у кількості, що перевищує встановлені обсяги відбору води; забруднення (засолення) земель у районах видобування корисних копалин, а також після закінчення експлуатації родовищ та їх консервації; ерозія ґрунтів, утворення ярів, зсувів і селей. З метою запобігання шкідливій дії вод мають вживатися спеціальні заходи, а саме:
залуження та створення лісонасаджень на прибережних за
хисних смугах, схилах, балках та ярах;будівництво протиерозійних, гідротехнічних споруд, земля
них валів, водоскидів, захисних дамб, водосховищ-регуляторів;спорудження дренажу;
укріплення берегів тощо.
У разі загрози стихійного лиха, пов'язаного із шкідливою дією вод, місцеві ради із залученням підприємств, організацій зобов'язані вжити невідкладних заходів щодо запобігання цьому лихові, а в разі його настання — щодо негайної ліквідації його наслідків.
Підприємства, установи чи організації, з вини яких сталася аварійна ситуація на водних об'єктах, пов'язаних з їх забрудненням, що може шкідливо вплинути на здоров'я людей і стан водних екосистем, повинні негайно розпочати здійснення заходів щодо ліквідації її (аварії, аварійної ситуації) наслідків і повідомити про аварію державні органи екології і природних ресурсів, санітарного нагляду, водного господарства та відповідну місцеву раду.
На державні органи водного господарства покладено обов'язок щодо забезпечення безаварійного функціонування водних об'єктів під час повеней і паводків, прогнозування поширення спричинених ними наслідків. Також у даній ситуації державні органи водного господарства спільно з відповідними місцевими радами мають здійснювати заходи щодо забезпечення безперебійного водопостачання населення і галузей економіки.
Спостереження за розвитком стихійних явищ мають здійснювати державні органи екології і природних ресурсів. Ці ж органи ма-
446
§ 3. Державне управління і контроль у сфері використання ... водних ресурсів
ють забезпечувати місцеві ради та органи виконавчої влади необхідною гідрологічною і гідрохімічною інформацією.Місцеві ради зобов'язані інформувати населення про аварію, стихійне лихо, їх масштаби, можливе порушення екологічної безпеки та про вжиті заходи щодо ліквідації їх наслідків.
? 3. Державне управління і контроль у сфері використання та охорони водних ресурсів
Державне управління в галузі використання і охорони вод здійснюють Кабінет Міністрів України, центральні органи виконавчої влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації. Крім того, функції управління в даній сфері здійснюють органи місцевого самоврядування відповідно до законодавства.
Серед цих органів слід виділити Мінприроди України, Держвод-госп України, що є спеціально уповноваженими центральними органами виконавчої влади з питань використання та охорони вод.
На Мінприроди України покладається здійснення комплексного управління в галузі охорони водних ресурсів, проведення єдиної науково-технічної політики з питань використання і охорони вод та відтворення водних ресурсів, координація діяльності міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій у цій галузі, а також здійснення інших функцій, пов'язаних із регулюванням діяльності в сфері використання і охорони вод та відтворення водних ресурсів. Компетенція Мінприроди України в даній галузі управління визначається Водним кодексом України (ст. 15) та Положенням про це міністерство.
До відання Держводгоспу України належить державне управління в галузі водного господарства, здійснення єдиної технічної політики, впровадження у водне господарство досягнень науки, техніки, нових технологій і передового досвіду, розробка і встановлення режимів роботи водосховищ комплексного призначення, водогосподарських систем і каналів, затвердження правил їх експлуатації, а також здійснення інших функцій, пов'язаних із забезпеченням реалізації державної політики в цій сфері суспільних відносин. Компетенція Держводгоспу України визначається Водним кодексом України (ст. 16) та Положенням про цей комітет.
447
Розділ XIII. Правова охорона і використання вод
Державне управління в галузі використання і охорони вод та відтворення водних ресурсів має здійснюватися за басейновим принципом. Це зумовлено тим, що, по-перше, постійно зростає роль водного фактору, від якого залежать розвиток та розміщення об'єктів виробництва на території річкового басейну; по-друге, в межах басейну замикаються кругообіги речовин і саме водні об'єкти найчастіше є шляхами поширення, забруднюючих речовин і їх акумуляції.Басейнове управління має базуватися на таких принципах, як:
пріоритетність екологічної безпеки природокористування, уз
годженість і збалансованість екологічної політики суб'єктів водо
користування і водогосподарської діяльності;економічна цілісність басейнового водогосподарського ком
плексу, самодостатність та самоокупність водогосподарської і во
доохоронної діяльності;забезпечення взаємодії територіальних та галузевих суб'єктів
управління водним господарством на основі програмно-цільового
методу;стандартизація процедур і процесів басейнового управління і
посилення відповідальності всіх суб'єктів водокористування і водо
господарської діяльності за стан водного басейну і якість водних
ресурсів;інформаційне та наукове забезпечення управлінських рішень,
участь громадськості в рішенні водогосподарських і екологічних
проблем басейну.Застосування басейнового принципу дає змогу підвищити ефективність державного управління в сфері використання і охорони водних об'єктів у межах їх водозабірних басейнів, максимально повно враховувати екологічні інтереси відповідних територій та водокористувачів.
Басейновий принцип управління в сфері використання і охорони вод, відтворення водних ресурсів передбачено Водним кодексом України (частина перша ст. 13), а умови та вимоги щодо реалізації цього принципу в управлінській діяльності визначені Концепцією розвитку водного господарства України, схваленої постановою Верховної Ради України від 14 січня 2000 р.
Управлінська діяльність зазначених органів державної влади та місцевого самоврядування реалізується в межах певних функцій, основними з яких є:
448
§ 3. Державне управління і контроль у сфері використання ... водних ресурсів
розробка і реалізація державних, міждержавних та регіональ
них програм використання і охорони вод та відтворення водних
ресурсів;здійснення державного обліку вод, ведення водного кадастру;
здійснення моніторингу вод;
видача дозволів на здійснення спеціального водокористу
вання;нормування та лімітування водокористування;
здійснення державного контролю за використанням і охоро
ною вод.Державні, міждержавні та регіональні програми використання і охорони вод та відтворення водних ресурсів розробляються з метою здійснення цілеспрямованої і ефективної діяльності щодо задоволення потреб населення і галузей економіки у воді, збереження, раціонального використання і охорони вод, запобігання їх шкідливій дії. Зазначені програми розробляються на основі даних державного обліку вод, водного кадастру, схем використання і охорони вод та відтворення водних ресурсів тощо.
Схема використання і охорони вод та відтворення водних ресурсів — це предпроектний документ, що визначає основні водогосподарські та інші заходи, які підлягають здійсненню для задоволення перспективних потреб у воді населення і галузей економіки, а також для охорони вод або запобігання їх шкідливій дії.
Програми використання і охорони вод та відтворення водних ресурсів, як і інші екологічні програми, мають висвітлювати такі питання, як: необхідність і стисле обгрунтування доцільності розроблення програми; основну мету програми і термін її реалізації; характеристику сучасного стану проблеми, на розв'язання якої орієнтована програма; основні (пріоритетні) напрями дій для досягнення кінцевої мети програми; етапи вирішення завдань програми і терміни їх виконання та інші питання, вирішення яких необхідно для поставлених завдань.
Прикладом даного роду програм може бути Національна програма екологічного оздоровлення басейну Дніпра та поліпшення якості питної води, затверджена постановою Верховної Ради України від 27 лютого 1997 р. Цією програмою передбачається відновлення і забезпечення сталого функціонування екосистеми Дніпра, якісного водопостачання, екологічно безпечних умов життєдіяльності населення і господарської діяльності та захист водних ресурсів
15 52оо 449
Розділ XIII. Правова охорона і використання вод
від забруднення та виснаження. Розробка та реалізація зазначених програм має здійснюватися за рахунок Державного бюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим та місцевих бюджетів, коштів підприємств, установ та організацій, позабюджетних фондів, добровільних внесків організацій і громадян, інших коштів.Державний облік вод та державний водний кадастр. Державний облік вод має своїм завданням встановлення відомостей про кількість і якість вод, а також даних про водокористування (про забір та використання вод, скидання зворотних вод та забруднюючих речовин, наявність систем оборотного водопостачання та їх потужність, а також діючих систем очищення стічних вод та їх ефективність тощо). На основі цих відомостей здійснюється розподіл води між водокористувачами та розробляються заходи щодо раціонального використання і охорони "вод та відтворення водних ресурсів.
Державний облік та аналіз стану водокористування здійснюється шляхом подання водокористувачами звітів про водокористування до державних органів водного господарства за встановленою формою.
Форма звітів про водокористування, порядок їх заповнення та періодичність подання затверджуються Держкомстатом України за поданням Держводгоспу України та за погодженням з Мінприроди України.
Державний облік поверхневих та підземних вод здійснюється Мінприроди України шляхом спостережень за їх кількісними і якісними характеристиками.
Державний водний кадастр складається з метою систематизації даних державного обліку вод та визначення наявних для використання водних ресурсів. Він містить систематизований звіт відомостей про: поверхневі, підземні, внутрішні морські води та територіальне море; обсяги, режим, якість і використання вод (водних об'єктів); водокористувачів (крім вторинних). До державного водного кадастру включаються також відомості про водогосподарські об'єкти, що забезпечують використання води, очищення та скидання зворотних вод.
Державний водний кадастр ведеться Мінприроди України та Держводгоспом України в порядку, що визначений Водним кодексом України (ст. 28) та Порядком ведення державного водного кадастру.
450
§ 3. Державне управління і контроль у сфері використання ... водних ресурсів
Державний моніторинг вод здійснюється з метою забезпечення збирання, обробки, збереження та аналізу інформації про стан вод, прогнозування його змін та розробки науково обґрунтованих рекомендацій для прийняття управлінських рішень у галузі використання і охорони вод та відтворення водних ресурсів.До об'єктів державного моніторингу вод належать: природні водойми (озера), водотоки (річки, струмки): штучні водойми (водосховища, ставки), канали та інші водні об'єкти: підземні води та джерела; внутрішні морські води та територіальне море; виключна (морська) економічна зона; джерела забруднення вод, включаючи зворотні води, аварійні скидання рідких продуктів і відходів, втрати продуктів і матеріалів при видобуванні корисних копалин у межах акваторій поверхневих вод, внутрішніх морських вод, територіального моря і виключної (морської) зони України та фільтрацію забруднюючих речовин з технологічних водойм та сховищ, масовий розвиток синьо-зелених водоростей; надходження шкідливих речовин з донних відкладів (вторинне забруднення) та інші джерела забруднення, щодо яких можуть здійснюватися спостереження.
Державний моніторинг вод є складовою державної системи моніторингу навколишнього природного середовища і здійснюється в порядку, що визначається Водним кодексом України (ст. 21), Положенням про державну систему моніторингу довкілля, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від ЗО березня 1998 р. та Порядком здійснення державного моніторингу вод, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 липня 1996 р.
Видача дозволів на спеціальне використання водних ресурсів має на меті визначення екологічно допустимих меж водокористування на певних водних об'єктах, запобігання безконтрольному, необгрунтованому використанню вод у процесі виробничої та іншої господарської діяльності. Дозвіл на спеціальне використання водних ресурсів — це офіційний документ, що засвідчує право фізичних та юридичних осіб на забір води з водних об'єктів із застосуванням споруд або технічних пристроїв та скидання в них зворотних вод.
Дозвіл на спеціальне водокористування видається:
— державними органами екології та природних ресурсів — у разі використання води водних об'єктів загальнодержавного значення;
451
Розділ XIII. Правова охорона і використання вод
— Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами за погодженням з державними органами екології та природних ресурсів — у разі використання води водних об'єктів місцевого значення.У дозволі на спеціальне водокористування визначаються ліміти забору води та скидання забруднюючих речовин. У разі маловоддя ліміт забору води може бути зменшено спеціально уповноваженими державними органами без коригування дозволу на спеціальне водокористування.
Порядок видачі дозволів на спеціальне водокористування визначається Водним кодексом України (ст. 49) та Положенням про порядок видачі дозволів на спеціальне використання природних ресурсів, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 10 серпня 1992 р. (із змінами, внесеними постановою Кабінету Міністрів України від 29 липня 1999 р.).
Нормування та лімітування водокористування. Вони здійснюються з метою визначення критеріїв оцінки екологічно допустимого впливу на водні об'єкти виробничої та іншої господарської діяльності та встановлення обсягів водокористування із врахуванням наявного потенціалу водних ресурсів на відповідних територіях.
Система нормативів у галузі використання і охорони вод та відтворення водних ресурсів складається з:
1) нормативів екологічної безпеки водокористування, а саме: гранично допустимих концентрацій речовин у водних об'єктах, вода яких використовується для задоволення питних, господарсько-побутових та інших потреб населення; гранично допустимих концентрацій речовин у водних об'єктах, вода яких використовується для потреб рибного господарства; допустимих концентрацій радіоактивних речовин у водних об'єктах, вода яких використовується для задоволення питних, господарсько-побутових та інших потреб населення.
Ці нормативи встановлюються для оцінки можливостей використання води з водних об'єктів для потреб населення та галузей економіки. Вони розробляються і затверджуються: МОЗ України та Національною комісією з радіаційного захисту населення України — для водних об'єктів, вода яких використовується для задоволення питних, господарсько-побутових та інших потреб населення; Мінагрополітики України — для водних об'єктів, вода яких використовується для потреб рибного господарства. Нормативи еко-
452
§ 3. Державне управління і контроль у сфері використання ... водних ресурсів
логічної безпеки водокористування вводяться в дію за погодженням з Мінприроди України;
екологічних нормативів якості води водних об'єктів, які
містять науково обгрунтовані значення концентрацій забруднюю
чих речовин та показників якості води (заґальнофізичні,
біологічні, хімічні, радіаційні). Вони встановлюються для оцінки
екологічного благополуччя водних об'єктів та визначення ком
плексу водоохоронних заходів. Ці нормативи розробляються і за
тверджуються Мінприроди України і МОЗ України;нормативів гранично допустимого скидання забруднюючих
речовин, що встановлюються з метою поетапного досягнення еко
логічного нормативу якості води водних об'єктів. Порядок розроб
ки та затвердження цих нормативів та перелік забруднюючих речо
вин, що нормуються, встановлюється Кабінетом Міністрів Ук
раїни;галузеві технологічні нормативи утворення речовин, що ски
даються у водні об'єкти (нормативи гранично допустимих концен
трацій речовин у стічних водах, що утворюються в процесі вироб
ництва одного виду продукції при використанні однієї й тієї ж си
ровини), встановлюються для оцінки екологічної безпеки вироб
ництва. Вони розробляються і затверджуються відповідними цент
ральними органами виконавчої влади за погодженням з Мінприро
ди України;технологічні нормативи використання води, а саме: поточні
технологічні нормативи використання води — для існуючого рівня
технологій; перспективні технологічні нормативи використання
води — з урахуванням досягнень на рівні передових світових тех
нологій. Вони встановлюються для оцінки та забезпечення
раціонального використання води у галузях економіки. Розробка та
затвердження цих нормативів покладається на відповідні міністер
ства та інші центральні органи виконавчої влади за погодженням з
Мінприроди України.Ліміти обсягів використання вод з водних об'єктів, на основі яких видаються дозволи на спеціальне водокористування, встановлюються відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 10 серпня 1992 р. (зі змінами, внесеними постановою Кабінету Міністрів України від 29 липня 1999 р.) «Про порядок видачі дозволів на спеціальне використання природних ресурсів і встановлення лімітів використання ресурсів загальнодержавного значення».
453
Розділ XIII. Правова охорона і використання вод
Державний контроль у галузі використання та охорони вод має своїм завданням забезпечення додержання усіма юридичними і фізичними особами вимог водного законодавства. Він здійснюється Кабінетом Міністрів України, державними органами екології та природних ресурсів, державними органами водного господарства, іншими спеціально уповноваженими державними органами відповідно до законодавства.Так, Мінприроди України здійснює відповідно до законодавства державний контроль за додержанням норм і правил у сфері використання та охорони поверхневих вод, підземних вод та джерел, внутрішніх морських вод та територіального моря.
Держводгосп України здійснює державний контроль за додержанням режиму роботи водосховищ комплексного призначення, водогосподарських систем і каналів, використання прибережних захисних смуг, достовірністю державного обліку водокористування, технічним станом гідротехнічних споруд, які належать підприємствам, установам, організаціям, що перебувають у сфері його управління.
Мінагрополітики України бере участь у державному контролі в сфері охорони вод у частині запобігання та усунення забруднення рибогосподарських водойм, забезпечення охорони рибних запасів під час будівництва і експлуатації гідротехнічних споруд.
МОЗ України здійснює нагляд за санітарно-гігієнічним станом водних об'єктів, вода яких використовується для задоволення питних, господарсько-побутових та інших потреб населення.
Крім того, Держкомлісгосп України та Держкомзем України у межах своїх повноважень здійснюють державний контроль за дотриманням режиму використання і охорони відповідних природних ресурсів у водоохоронних зонах та землях водного фонду.
Ці державні органи мають право: обстежувати підприємства, установи та організації незалежно від форми власності з метою перевірки додержання вимог щодо використання і охорони вод та відтворення водних ресурсів; одержувати в установленому порядку від органів виконавчої влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, що є водокористувачами, інформацію, необхідну для здійснення контрольної діяльності в цій сфері; давати обов'язкові для виконання приписи щодо усунення виявлених порушень водного законодавства, розглядати справи про адміністративні правопорушення, подавати позови про
454
§ 4. Юридична відповідальність за порушення водного законодавства
відшкодування шкоди, заподіяної порушеннями водного законодавства, передавати правоохоронним органам, у разі наявності підстав, передбачених законодавством, матеріали про виявлені факти злочинів у сфері використання та охорони вод, а також застосовувати інші заходи реагування до осіб, що порушують норми і правила, встановлені водним законодавством.Нагляд за додержанням законодавства про використання і охорону вод та відтворення водних ресурсів здійснюють також органи прокуратури відповідно до законодавства.
? 4. Юридична відповідальність за порушення водного законодавства
Склади правопорушень водного законодавства визначені ст. ПО Водного кодексу України, а також КК України та КпАП. Умовно їх можна поділити на три групи:
порушення права державної власності на води;
забруднення, засмічення та виснаження вод, невиконання за
ходів щодо запобігання шкідливій дії вод;недотримання умов та вимог щодо водокористування, по
шкодження водогосподарських та гідрометричних споруд і прист
роїв, порушення правил їх експлуатації.Особи, винні у порушенні вимог водного законодавства, притягуються до дисциплінарної, адміністративної, цивільної або кримінальної відповідальності. Водокористувачі звільняються від відповідальності за порушення водного законодавства, якщо вони виникли внаслідок дії непереборних сил природи чи воєнних дій.
Дисциплінарна відповідальність застосовується в разі порушення водного законодавства винною особою в процесі виконання трудових обов'язків.
КпАП передбачається адміністративна відповідальність у вигляді штрафу на посадових осіб та громадян за такі порушення водного законодавства:
— порушення права державної власності на води: самовільне за
хоплення водних об'єктів або самовільне водокористування, пере-
уступка права водокористування, а також укладання інших угод,
які в прямій чи прихованій формі порушують право державної
власності на води (ст. 48);455
Розділ XIII. Правова охорона і використання вод
порушення правил охорони водних ресурсів: забруднення і
засмічення вод, порушення водоохоронного режиму на водозабо
рах, яке спричиняє їх забруднення, водну ерозію грунтів та інші
шкідливі явища; введення в експлуатацію підприємств, комуналь
них та інших об'єктів без споруд і пристроїв, що запобігають за
брудненню і засміченню вод або їх шкідливому діянню (ст. 59);порушення вимог щодо охорони територіальних і внутрішніх
морських вод від забруднення і засмічення: забруднення і
засмічення територіальних і внутрішніх морських вод внаслідок
скидів із суден, здійснених без дозволу спеціально уповноважених
державних органів або з порушенням встановлених правил; прове
дення навантажувальних та розвантажувальних робіт, що можуть
призвести до забруднення територіальних і внутрішніх морських
вод, без дозволу органів державного контролю в галузі охорони на
вколишнього природного середовища, якщо одержання такого
дозволу передбачено законодавством України, неповідомлення
адміністрації найближчого порту України про проведене внаслідок
крайньої необхідності без належного на те дозволу скидання у мо
ре шкідливих речовин з судна або іншого плавучого засобу,
повітряного судна, платформи чи іншої штучно спорудженої у морі
конструкції, а у випадках скидання з метою поховання — і органу,
який видає дозволи на таке скидання, одразу після здійснення або
в ході здійснення такого скидання (ст. 59і);порушення правил водокористування: забір води з порушен
ням правил водокористування, самовільне проведення гідро
технічних робіт, безгосподарне використання води (добутої або
відведеної з водних об'єктів), порушення правил ведення первин
ного обліку кількості вод, що забираються з водних об'єктів і ски
даються до них, та визначення якості вод, що скидаються (ст. 60);пошкодження водогосподарських споруд і пристроїв, пору
шення правил їх експлуатації (ст. 61);невиконання капітаном або іншими особами командного
складу судна чи іншого плавучого засобу передбачених чинним
законодавством обов'язків по реєстрації в суднових документах
операцій із речовинами, шкідливими для здоров'я людей або для
живих ресурсів моря, чи сумішами, які містять такі речовини понад
установлені норми, внесення зазначеними особами до суднових
документів неправильних записів про ці операції або незаконна
відмова пред'явити такі документи відповідним посадовим особам
(ст. 62).456
§ 4. Юридична відповідальність за порушення водного законодавства
Адміністративні штрафи накладаються відповідно до виду правопорушення посадовими особами державних органів екології та природних ресурсів, водного господарства, охорони здоров'я.У випадках, коли у діях порушників водного законодавства є ознаки кримінальних злочинів, орган (посадові особи), що здійснюють державний контроль у сфері використання і охорони вод, готують по них відповідні матеріали і надсилають їх у правоохоронні органи для вирішення питання про притягнення винних осіб до кримінальної відповідальності.
КК України (ст. 242) визнає злочином порушення правил охорони вод (водних об'єктів), якщо це спричинило забруднення поверхневих чи підземних вод і водоносних горизонтів, джерел питних, лікувальних вод або зміну їхніх природних властивостей, або виснаження водних джерел і створило небезпеку для життя, здоров'я людей чи для довкілля.
Передбачена кримінальна відповідальність й за забруднення моря (ст. 243 КК України) в межах внутрішніх морських чи територіальних вод України або в межах вод виключної (морської) економічної зони України матеріалами чи речовинами, шкідливими для життя чи здоров'я людей, або відходами внаслідок порушення спеціальних правил, якщо це створило небезпеку для життя чи здоров'я людей або живих ресурсів моря чи могло перешкодити законним видам використання моря, а також незаконне скидання чи поховання в межах внутрішніх морських чи територіальних вод України або у відкритому морі зазначених матеріалів, речовин і відходів.
Про незаконний характер зазначених дій має свідчити їх невідповідність Правилам охорони внутрішнього моря і територіальних вод від забруднення та засмічення, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 29 лютого 1996 р. Кримінальна відповідальність передбачається й за недодержання відповідними посадовими особами суден та інших плавучих засобів, повітряних суден, платформ чи інших штучно споруджених у морі конструкцій вимог щодо повідомлення адміністрації найближчого порту України, організації, яка видає дозволи на скидання, відомостей про скидання чи втрати речовин, небезпечних для здоров'я людей або для живих ресурсів моря, якщо за такі самі дії до зазначених посадових осіб було застосовано адміністративне стягнення.
457
Розділ XIII. Правова охорона і використання вод
Згідно з КК України злочинними визнаються також:
порушення законодавства про континентальний шельф Ук
раїни, що заподіяло істотну шкоду, а також невжиття особою, що
відповідає за експлуатацію технологічних установок або інших
джерел небезпеки в зоні безпеки, заходів для захисту живих ор
ганізмів моря від дії шкідливих відходів або небезпечних ви
промінювань та енергії, якщо це створило небезпеку їх загибелі або
загрожувало життю чи здоров'ю людей (ст. 244);незаконне зайняття рибним, звіриним або іншим водним до
бувним промислом, якщо воно заподіяло істотну шкоду (ст. 249);проведення вибухових робіт з порушенням правил охорони
рибних запасів або диких водних тварин (ст. 250).Цивільна відповідальність настає незалежно від притягнення винних осіб до адміністративної та кримінальної відповідальності. Підприємства, установи, організації і громадяни України, а також іноземні юридичні й фізичні особи та особи без громадянства зобов'язані відшкодувати збитки, завдані ними внаслідок порушень водного законодавства, в розмірах і порядку, встановлених законодавством України.
У цій сфері застосовуються загальні правила відшкодування шкоди, заподіяної внаслідок порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища, визначені ст. 69 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища».
Крім того, постановою Кабінету Міністрів України від 14 серпня 1996 р. встановлено спеціальний Порядок відшкодування збитків, завданих водокористувачам припиненням права або зміною умов спеціального водокористування. Так, передбачено, що збитки відшкодовуються юридичними і фізичними особами, які порушили правила спеціального водокористування та охорони вод, що спричинило порушення прав, наданих іншим водокористувачам.
Розмір відшкодування збитків, завданих порушенням водного законодавства, розраховується за спеціальними правилами, методиками. Зокрема, вони містяться в Положенні про порядок обчислення розміру відшкодування та сплати збитків, заподіяних внаслідок забруднення із суден, кораблів та інших плавучих засобів територіальних і внутрішних морських вод України, затвердженому наказом Мінекобезпеки України від 26 жовтня 1995 р., та Ме-
458
Рекомендована література
тодиці розрахунку розмірів відшкодування збитків, заподіяних державі внаслідок порушення законодавства про охорону та раціональне використання водних ресурсів, затвердженій наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України від 18 травня 1995 р.Відшкодування збитків, завданих внаслідок порушень водного законодавства не звільняє винних від плати за спеціальне водокористування, а також від необхідності здійснення заходів щодо ліквідації шкідливих наслідків.
Рекомендована література
Водне господарство в Україні / За ред. А. В. Яцика, В. М. Хо-
рєва. — К., 2000.Гордєєв В. І. Правові питання використання малих річок //
Право України. — 1984. — № 1—2. — С. 31—32.Калініченко Л. І., Карук Б. П., Тищенко О. І. Управління водо
господарським комплексом: Навч. посібн. — К., 2000.
Концепція розвитку водного господарства України. — К.,
2000.Малишева Н. Р., Єрофеєв М. І. Організаційно-правові питан
ня захисту малих рік // Вісник Академії наук УРСР. — 1989. —
№ 6.459
Розділ XIV
Правова охорона і використання надр
§ 1. Надра як об'єкт охорони та використання
Надра є частиною земної кори, розташованої під поверхнею суші та дном водоймищ, яка простягається до глибин, доступних для геологічного вивчення та освоєння (ст. 1 Кодексу України про надра). Головним елементом надр є корисні копалини. Корисні копалини — це мінеральні утворення земної кори, які за хімічним складом і фізичними властивостями придатні для використання в матеріальному виробництві. Україна вирізняється різноманітністю і багатством мінерально-сировинних ресурсів. На сьогодні в країні нараховується понад 9 тис. родовищ корисних копалин, 3290 з яких залучено до промислового освоєння, та 90 видів корисних копалин: вугілля, нафта, газ, марганцеві, титанові й уранові руди, ртуть, каолін, сірка, графіт, будівельні матеріли, вогнетривкі глини, питні та мінеральні води тощо. До промислового освоєння залучено від 40 до 75% розвіданих запасів основних видів корисних копалин. До них належать тверді, рідкі й газоподібні речовини в надрах землі, які можуть бути використані як безпосередньо, так і шляхом вилучення з них корисних компонентів. Надра тісно пов'язані із землею. Цей зв'язок простежується в тому, що надра є безпосереднім продовженням земельної території.
Надрам притаманні й специфічні особливості. Зокрема, вони є як основним знаряддям виробництва (при видобуванні корисних копалин), так і просторовим організаційним базисом (при викори-
460
§ 1. Надра як об'єкт охорони та використання
станні простору надр для розміщення підземних складів, спорудженні газових і нафтових трубопроводів, газових і нафтових сховищ, прокладання ліній метрополітену, для захоронення шкідливих речовин, підземного скидання стічних вод) тощо.Відносини, які виникають у зв'язку з вивченням, використанням і охороною надр та використанням відходів гірничодобувного комплексу і пов'язаних із ним переробних виробництв (торфу, са-пропелей та інших специфічних мінеральних ресурсів, включаючи підземні води, ропу соляних озер і заливів морів) називаються гірничими відносинами. Вони регулюються: Конституцією України, Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища», Кодексом України про надра, Гірничим законом України, законами України «Про державну геологічну службу України», «Про концесії», «Про угоди про розподіл продукції», «Про нафту і газ», «Про рентні платежі за нафту, природний газ і газовий конденсат», «Про державне регулювання видобутку, виробництва і використання дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння та контроль за операціями з ними», «Про видобування та переробку уранових руд», «Про поводження з радіоактивними відходами», розпорядженнями і указами Президента України, а також постановами Кабінету Міністрів України з питань вивчення, використання і охорони надр, нормативними актами Мінприроди України, Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи та іншими актами законодавства України.
Кодекс України про надра є базовим у регулюванні гірничих відносин. Його завданням є регулювання цих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного вивчення і використання надр для задоволення в мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян.
Надра в межах території України, включаючи підземний простір і корисні копалини, які містяться в надрах, енергетичні та інші ресурси, відповідно до ст. 4 Кодексу України про надра є виключною власністю народу України і надаються тільки в користування. Угоди або дії, які в прямій або прихованій формі порушують це право, є недійсними. Це означає, що ділянки надр і права користуван-
461
Розділ XIV. Правова охорона і використання надр
ня ними не можуть бути предметом купівлі-продажу, дарування, спадкування, вкладу, застави або відчуження в іншій формі, крім випадків, передбачених цим кодексом.Усі надра в Україні становлять державний фонд надр. Він включає як надра, що використовуються, так і ділянки надр, не залучені до використання, в тому числі континентального шельфу і виключної (морської) економічної зони.
Складовою частиною надр визнаються як відкриті, так і ще не відкриті корисні копалини. За своїм значенням їх поділяють на корисні копалини загальнодержавного і місцевого значення, а за їх поширенням — на незагальнопоширені та загальнопоширені.
Віднесення корисних копалин до загальнодержавного та місцевого значення здійснюється Кабінетом Міністрів України за поданням Мінприроди України. Правовий режим ділянок надр, наданих у користування для розробки цих корисних копалин, має суттєві відмінності. Встановлено, зокрема, різний порядок надання гірничих відводів з метою розробки корисних копалин загальнодержавного і місцевого значення. Крім того, розробка корисних копалин місцевого значення для своїх господарських потреб дозволена усім землевласникам і землекористувачам у межах наданих їм земельних ділянок без надання гірничих відводів або видачі спеціальних дозволів, тоді як розробка корисних копалин загальнодержавного значення для своїх господарських потреб землевласникам і землекористувачам у межах наданих їм земельних ділянок без надання гірничих відводів і одержання ліцензій заборонена.
Особливий вид корисних копалин становлять поклади торфу, на які поширюється особливий правовий режим і які належать до родовищ місцевого значення.
Крім терміна «корисні копалини», гірниче законодавство містить поняття «родовище корисних копалин» та «техногенні родовища корисних копалин».
Родовище корисних копалин — це накопичення мінеральних речовин у надрах, на поверхні землі, у джерелах вод та газів, на дні водоймищ, які за кількістю, якістю та умовами залягання придатні для промислового використання.
Техногенні родовища корисних копалин — це місця, де накопичилися відходи видобутку, збагачення та переробки мінеральної сировини, запаси яких оцінені й мають промислове значення. Такі
462
§ 2. Право надрокористування та його види
родовища можуть виникати також внаслідок втрат при зберіганні, транспортуванні та використанні продуктів переробки мінеральної сировини.Усі родовища корисних копалин, у тому числі техногенні, становлять Державний фонд родовищ корисних копалин, а всі попередньо оцінені родовища корисних копалин — резерв цього фонду. Державний фонд родовищ корисних копалин є складовою Державного фонду надр. Державний фонд родовищ корисних копалин і Державний фонд надр формуються Мінприроди України.
$ 2. Право надрокористування та його види
Право користування надрами є різновидом права природокористування. Це один з інститутів екологічного права, який формується у системі гірничого права, має свої особливості, включає в себе сукупність правових норм, що регулюють підстави і порядок виникнення, зміни та припинення права надрокористування, права та обов 'яз-ки надрокористувачів.
Право користування надрами похідне від права виключної власності українського народу на надра. Воно має яскраво виражений цільовий характер, оскільки при наданні ділянок надр у користування обов'язково вказується конкретна мета, з якою вони повинні використовуватися та для якої вони надаються.
Суб'єктами права користування надрами згідно зі ст. 13 Кодексу України про надра можуть бути підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземні юридичні особи та громадяни. Тобто суб'єктами права користування надрами в Україні визнається коло осіб, які в установленому законом порядку набули право користування надрами і несуть у зв'язку з цим відповідні права і обов'язки щодо геологічного вивчення, раціонального використання надр та їх охорони.
Об'єктами права користування надрами є конкретні юридично відокремлені (визначені) ділянки надр, закріплені на праві користування за певними суб'єктами.
Змістом права користування надрами є права і обов'язки, які встановлені законодавством України про надра для суб'єктів права користування надрами щодо наданих їм ділянок надр.
Усі суб 'єкти права користування надрами мають право:
463
Розділ XIV. Правова охорона і використання надр
здійснювати на наданій їм ділянці надр геологічне вивчення,
комплексну розробку родовищ корисних копалин та інші роботи
згідно з умовами спеціального дозволу (ліцензії);розпоряджатися видобутими корисними копалинами, якщо
інше не передбачено законодавством або умовами спеціального
дозволу (ліцензії) та угодою про розподіл продукції;здійснювати на умовах спеціального дозволу (ліцензії) кон
сервацію наданого в користування родовища корисних копалин
або його частини;право на першочергове продовження строку тимчасового ко
ристування надрами.До основних обов'язків користувачів надр згідно зі ст. 24 Кодексу України про надра належать:
використання надр відповідно до цілей, для яких їх було на
дано;забезпечення повноти геологічного вивчення, раціонального,
комплексного використання та охорони надр;забезпечення безпеки людей, майна та навколишнього при
родного середовища;приведення земельних ділянок, порушених при користуванні
надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання в
суспільному виробництві;виконання інших вимог щодо користування надрами, вста
новлених законодавством України.Згідно зі ст. 28 Кодексу України про надра користування надрами є платним, крім випадків, передбачених його ст. 29. Плата справляється за користування надрами в межах території України, її континентального шельфу і виключної (морської) економічної зони.
Плата за користування надрами справляється у вигляді: платежів за користування надрами; відрахувань за геологорозвідувальні роботи, виконані за рахунок державного бюджету; збору за видачу спеціальних дозволів (ліцензій); акцизного збору.
Плата за користування надрами не звільняє користувачів від сплати інших обов'язкових платежів, передбачених законодавством України.
Від плати за користування надрами згідно зі ст. 29 Кодексу України про надра можуть звільнятися деякі категорії користувачів надр. Крім цього, користувачам можуть надаватися пільги та знижки.
464
§ 2. Право надрокористування та його види
Платежі за користування надрами можуть справлятися у вигляді разових внесків та(або) регулярних платежів, які визначаються на основі відповідних еколого-економічних розрахунків.Розміри платежів за проведення наукових і розвідувальних робіт визначаються залежно від економіко-географічних умов і розміру ділянки надр, виду корисних копалин, тривалості робіт, стану геологічного вивчення території та ступеня ризику.
Платежі за видобуток корисних копалин визначаються з урахуванням геологічних особливостей родовищ та умов їх експлуатації.
Розміри платежів за користування надрами континентального шельфу і в межах виключної (морської) економічної зони визначаються залежно від площі ділянки, що надається в користування, глибини моря та мети користування надрами.
Платежі за користування надрами в цілях, не пов'язаних із видобуванням корисних копалин, у тому числі для будівництва і експлуатації підземних споруд, визначаються залежно від розмірів ділянки надр, що надається у користування, корисних властивостей і ступеня екологічної безпеки при їх використанні.
Базові нормативи плати за користування надрами для видобування корисних копалин та порядок її справляння встановлюються Кабінетом Міністрів України.
Плата за користування надрами може справлятися як у вигляді грошових платежів, так і в натуральному вигляді (частина видобутої мінеральної сировини або іншої виробленої користувачем надр продукції, виконання робіт чи надання інших послуг), крім матеріалів, продуктів та послуг, перелік яких визначається постановою Кабінету Міністрів України від 12 грудня 1994 р.
Відрахування за геологорозвідувальні роботи, виконані за рахунок державного бюджету, справляються з користувачів надр, які здійснюють видобуток корисних копалин на раніше розвіданих родовищах, і повністю надходять до державного бюджету та спрямовуються на розвиток мінерально-сировинної бази.
Платежі за користування надрами направляються в державний бюджет, бюджети Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя у відсотках, визначених ст. 31 Кодексу України про надра.
Права користувачів надр охороняються законом і можуть бути обмежені лише у випадках, передбачених законодавством України. Збитки, завдані порушенням прав користувачів надр, підлягають
465
Розділ XIV. Правова охорона і використання надр
відшкодуванню в повному обсязі відповідно до законодавчих актів України.Класифікація права користування надрами здійснюється на основі цільового призначення та терміну користування.
За терміном користування надрами може бути постійним або тимчасовим. Постійним визнається користування надрами без заздалегідь встановленого строку. Тимчасове користування надрами може бути короткостроковим (до 5 років) і довгостроковим (до 20 років).
За необхідності строки тимчасового користування надрами може бути продовжено.
Перебіг строку користування надрами починається з дня одержання спеціального дозволу (ліцензії) на користування надрами, якщо в ньому не передбачено інше (ст. 15 Кодексу України про надра).
Строк дії угоди про розподіл продукції визначається сторонами, однак не може перевищувати 50 років з дня її підписання.
Розрізняють такі види користування надрами:
геологічне вивчення, в тому числі дослідно-промислові роз
робки корисних копалин загальнодержавного значення;видобування корисних копалин;
будівництво та експлуатація підземних споруд, не пов'язаних
із видобуванням корисних копалин, у тому числі споруд для
підземного зберігання нафти, газу та інших речовин і матеріалів,
захоронення шкідливих речовин і відходів виробництва, скидання
стічних вод;створення геологічних територій та об'єктів, що мають важ
ливе наукове, культурне, санітарно-оздоровче значення (наукові
полігони, геологічні заповідники, заказники, пам'ятки природи,
лікувальні, оздоровчі заклади та ін.);задоволення інших потреб (ст. 14 Кодексу України про надра).
Кожен вид користування надрами може мати відповідні підвиди. Наприклад, видобування корисних копалин може бути розмежоване на видобування загальнопоширених і незагальнопошире-них корисних копалин. Поділ права користування надрами на види і підвиди зумовлений специфікою правового регулювання різних видів (підвидів) користування надрами. В основі цільового використання надр лежить загальний принцип раціонального природокористування в Україні.
466
§ 2. Право иадрокористування та його види
Право користування надрами для їх геологічного вивченняздійснюється з метою одержання даних про геологічну будову надр, процеси, які відбуваються в них, виявлення і оцінки корисних копалин, вивчення закономірностей їх формування і розміщення, з'ясування гірничо-технічних та інших умов розробки родовищ корисних копалин і використання надр для цілей, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин.
Проведення робіт по геологічному вивченню надр організовується та координується Мінприроди України. Воно передбачається державними програмами, здійснюється, як правило, за рахунок коштів, що відраховуються видобувними підприємствами до державного бюджету за раніше виконані геолого-розвідувальні роботи. В окремих випадках геологічне вивчення надр може виконуватися за рахунок прямих видатків державного та місцевих бюджетів.
Пошук родовищ корисних копалин становить собою дії, які безпосередньо спрямовані на виявлення корисних копалин. Згідно зі ст. 41 Кодексу України про надра особи, які відкрили невідоме раніше родовище, що має промислову цінність або виявили додаткові запаси корисних копалин чи нову мінеральну сировину в раніше відомому родовищі, що істотно підвищують його промислову цінність, визнаються першовідкривачами. Вони мають право на винагороду. Положення про першовідкривачів родовищ корисних копалин затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 1 лютого 1995 р.
Розвідка родовищ корисних копалин — це сукупність різного роду геологічних робіт, які виконуються на родовищі з метою визначення кількості, якості корисних копалин і умов їх залягання.
Підставою виникнення права користування надрами з метою їх геологічного вивчення є державна реєстрація та облік робіт по геологічному вивченню надр. Роботи по геологічному вивченню надр підлягають обов'язковій державній реєстрації та обліку з метою узагальнення і максимального використання результатів вивчення надр, а також запобігання дублюванню зазначених робіт.
Право користування надрами для видобування корисних копалин — найбільш поширений вид права надрокористування. Його суб'єктами є, як правило, гірничодобувні підприємства, а об'єктами — ділянки надр у межах гірничого відводу. Суб'єкти права користування надрами для видобування корисних копалин мають
467
Розділ XIV. Правова охорона і використання надр
право використовувати надра з тією метою, для якої вони надані. У зв'язку з цим вони мають право в межах гірничого відводу зводити і експлуатувати споруди й інші об'єкти, необхідні для ведення робіт, пов'язаних з експлуатацією родовищ корисних копалин.Відповідно до ст. 52 Кодексу України про надра з метою запобігання негативним демографічним, соціальним та екологічним наслідкам інтенсивного видобутку корисних копалин встановлюються квоти на видобуток окремих видів корисних копалин.
Користувачі надр, які здійснюють видобування корисних копалин та переробку мінеральної сировини, повинні дотримуватись основних вимог при розробці цих родовищ та переробці мінеральної сировини, які закріплені в ст. 53 Кодексу України про надра.
Право користування надрами для цілей, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин, тобто користування надрами для будівництва та експлуатації підземних споруд і для інших цілей, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин, здійснюється за відповідними проектами, в яких передбачаються заходи, що забезпечують знешкодження стічних вод, шкідливих речовин і відходів виробництва або локалізацію їх у визначених межах, а також запобігають їх проникненню в гірничі виробки, на земну поверхню та у водні об'єкти. При порушенні вимог, закріплених у згаданих проектах, скидання в надра стічних вод, захоронення шкідливих речовин і відходів виробництва має бути обмежене, тимчасово заборонене (зупинене) або припинене органами державного гірничого нагляду чи іншими спеціально уповноваженими державними органами в порядку, передбаченому законодавством України (ст. 55 Кодексу України про надра).
Надання надр для захоронення відходів виробництва та інших шкідливих речовин, скидання стічних вод допускається у виняткових випадках при додержанні норм, правил та вимог, передбачених законодавством України.
Надра для вищезгаданих цілей надаються відповідно до ст. 19 Кодексу України про надра за результатами спеціальних досліджень та на підставі проектів, виконаних на замовлення заінтересованих підприємств, установ і організацій, тобто надра надаються в користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу (ліцензії) на користування ділянкою надр. Право користування надрами для цілей, не пов'язаних з видобуванням корисних копа-
468
§ 2. Право надрокористування та його види
лин, також має бути засвідчене актом про надання гірничого відводу.Підстави припинення права користування надрами передбачені ст. 26 Кодексу України про надра. Право користування надрами припиняється у разі:
якщо відпала потреба у користуванні надрами;
закінчення встановленого строку користування надрами;
припинення діяльності користувачів надр, яким їх було нада
но у користування;користування надрами із застосуванням методів і способів,
що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення
навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків у
населення;використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано,
порушення інших вимог, передбачених дозволом (ліцензією) на
користування ділянкою надр;якщо користувач без поважних причин протягом двох років,
а для надто перспективних площ та родовищ нафти та газу — 180
календарних днів не приступив до користування надрами;вилучення у встановленому законодавством порядку наданої
у користування ділянки надр.Право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 ст. 26 Кодексу України про надра, у разі незгоди користувачів право користування припиняється в судовому порядку.
Законодавством України можуть бути передбачені й інші випадки припинення прав користування надрами.
Відповідно до ст. 27 Кодексу України про надра землевласники і землекористувачі можуть бути позбавлені права видобування корисних копалин місцевого значення, торфу і прісних підземних вод та права користування надрами для господарських і побутових потреб у разі порушення ними порядку і умов користування надрами на наданих їм у власність або користування земельних ділянках відповідними радами або іншими спеціально уповноваженими органами в порядку, передбаченому законодавством України.
469
Розділ XIV. Правова охорона і використання надр
? 3. Правова охорона надрПравова охорона надр — це система заходів (організаційних, технічних, технологічних, соціально-економічних, екологічних, правових тощо), передбачених чинним законодавством України, спрямованих на забезпечення раціонального використання надр і мінеральних ресурсів, недопущення шкідливого впливу робіт, пов'язаних із користуванням надрами, на збереження запасів корисних копалин, гірничих виробок і свердловин, що експлуатуються чи законсервовані, а також підземних споруд, запобігання шкідливому впливу гірничих робіт на стан навколишнього природного середовища, життя і здоров 'я людей.
Основні напрями державної політики у сфері надрокористуван-ня і охорони надр на сучасному етапі визначені у Постанові Верховної Ради України від 20 листопада 2003 р. «Про стан дотримання вимог природоохоронного законодавства при здійсненні діяльності, пов'язаної з надрокористуванням в Україні». Цьому питанню тут надається національного значення.
Основними вимогами в галузі охорони надр є: забезпечення повного і комплексного геологічного вивчення надр; додержання встановленого законодавством порядку надання надр у користування і недопущення самовільного користування надрами; раціональне вилучення і використання запасів корисних копалин і наявних у них компонентів; недопущення шкідливого впливу робіт, пов'язаних з користуванням надрами, на збереження запасів корисних копалин, гірничих виробок і свердловин, що експлуатуються чи законсервовані, а також підземних споруд; охорона родовищ корисних копалин від затоплення, обводнення, пожеж та інших факторів, що впливають на якість корисних копалин і промислову цінність родовищ або ускладнюють їх розробку; запобігання необґрунтованості та самовільній забудові площ залягання корисних копалин і додержання встановленого законодавством порядку використання цих площ для інших цілей; запобігання забрудненню надр при підземному зберіганні нафти, газу та інших речовин і матеріалів, захороненні шкідливих речовин і відходів виробництва, скиданні стічних вод; додержання інших вимог, передбачених законодавством про охорону навколишнього природного середовища (ст. 56 Кодексу України про надра).
Законодавство про надра містить вимоги, згідно з якими у проектах будівництва гірничодобувних об'єктів, об'єктів по переробці 470
§ 3. Правова охорона надр
мінеральної сировини, при розробці родовищ корисних копалин та переробці мінеральної сировини мають передбачатися і забезпечуватися заходи, що гарантують безпеку людей, майна і навколишнього природного середовища (статті 50, 53 Кодексу України про надра).Користувачі надр мають обслуговуватися професійними гірничорятувальними службами, а ті, які ведуть бурові роботи в процесі розвідки та розробки нафтових і газових родовищ, — професійними службами по запобіганню і ліквідації відкритих нафтових і газових фонтанів на основі правочинів, що укладаються надрокори-стувачами з такими службами.
Керівники підприємств, які ведуть роботи, пов'язані з користуванням надрами, інші уповноважені посадові особи при виникненні безпосередньої загрози життю і здоров'ю працівників цих підприємств зобов'язані негайно забезпечити транспортування людей у безпечне місце і негайно поінформувати про це органи державної влади та місцевого самоврядування.
У разі порушення вимог ст. 56 та інших вимог Кодексу України про надра користування надрами може бути обмежене, тимчасово заборонене (зупинене) або припинене органами Мінприроди України, державного гірничого нагляду, державного геологічного контролю або іншими спеціально уповноваженими державними органами в порядку, встановленому законодавством України.
Законодавство України містить також правові норми, що регулюють участь громадян і громадських організацій в охороні надр. Так, згідно зі ст. 12 Кодексу України про надра громадяни та їх об'єднання мають сприяти радам і спеціально уповноваженим органам державної виконавчої влади у здійсненні заходів щодо раціонального використання та охорони надр.
Законодавством України можуть бути передбачені також заходи матеріального і морального заохочення користувачів надр, які стимулюють здійснення заходів щодо поліпшення використання надр і посилення їх охорони.
Нормативно встановлено, що в разі виявлення при користуванні надрами рідкісних геологічних відшарувань і мінералогічних утворень, метеоритів, палеонтологічних, археологічних та інших об'єктів, що становлять інтерес для науки і культури, користувачі надр зобов'язані зупинити роботи на відповідній ділянці і повідомити про це зацікавлені державні органи. Рідкісні геологічні
471
Розділ XIV. Правова охорона і використання надр
відшарування, мінералогічні утворення, палеонтологічні об'єкти та інші ділянки надр, які становлять особливу наукову або культурну цінність, можуть бути оголошені в установленому законодавством порядку об'єктами природно-заповідного фонду України.Визначені також основні умови забудови площ залягання корисних копалин, зокрема, забороняється проектування і будівництво населених пунктів, промислових комплексів та інших об'єктів без попереднього геологічного вивчення ділянок надр, що підлягають забудові. Забудова площ залягання корисних копалин загальнодержавного значення, а також будівництво на ділянках їх залягання споруд, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин, допускається у виняткових випадках лише за погодженням з відповідними територіальними геологічними підприємствами та органами державного гірничого нагляду. При цьому мають бути передбачені й здійснені заходи, які забезпечували б можливість видобування з надр корисних копалин.
Порядок забудови площ залягання корисних копалин загальнодержавного значення встановлюється Кабінетом Міністрів України. Забудова площ залягання корисних копалин місцевого значення, а також розміщення на ділянках їх залягання підземних споруд, не пов'язаних із видобуванням корисних копалин, допускаються за погодженням з відповідними місцевими радами.
Самовільна забудова площ залягання корисних копалин припиняється без відшкодування понесених витрат і витрат по рекультивації території й демонтажу зведених об'єктів.
Підприємства по видобуванню корисних копалин і підземні споруди, не пов'язані з видобуванням корисних копалин, підлягають ліквідації або консервації по закінченні строку дії ліцензії, угоди про розподіл продукції або при достроковому припиненні користування надрами.
Ліквідація або консервація гірничого підприємства здійснюється за проектом, затвердженим власником (керівником) гірничого підприємства, який включає соціально-економічне обгрунтування, технічне рішення, пропозиції про можливе відновлення гірничих робіт, використання гірничих виробок, будівель, споруд іншого призначення, заходи, спрямовані на запобігання небезпечному впливу на інші підприємства, довкілля і людей, та який пройшов екологічну, технічну та інші види експертиз, а також погоджені в установленому законодавством порядку з органа-
472
§ 3. Правова охорона надр
ми державного гірничого нагляду, місцевого самоврядування та іншими заінтересованими органами (ст. 54 Кодексу України про надра, ст. 45 Гірничого закону України).До завершення процесу ліквідації або консервації надрокорис-тувач несе відповідальність, покладену на нього чинним гірничим законодавством.
При ліквідації й консервації підприємства по видобуванню корисних копалин або його частини, а також підземної споруди, не пов'язаної з видобуванням корисних копалин, геологічна, маркшейдерська й інша документація заповнюється на момент завершення робіт і передається в установленому порядку на зберігання.
Ліквідація і консервація підприємства по видобуванню корисних копалин вважаються завершеними після підписання акта про ліквідацію або консервацію органами, які видавали ліцензію, і органами державного гірничого нагляду.
Особливе значення мають вимоги законодавства передбачати у проектах користування надрами для будівництва та експлуатації підземних споруд і інших цілей, пов'язаних з видобуванням корисних копалин, заходи, що забезпечують знешкодження стічних вод, шкідливих речовин і відходів виробництва або локалізацію їх у визначених межах, а також запобігають їх проникненню в гірничі виробки, на земну поверхню та у водні об'єкти (ст. 55 Кодексу України про надра). Зазначені вимоги спрямовані на охорону як самих надр, так й інших природних об'єктів.
Законодавство про надра передбачає і заходи, спрямовані на охорону земель. Користувачі надр зобов'язані приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання (ст. 24 Кодексу України про надра). Зазначена вимога зафіксована також у земельному законодавстві.
Правовій охороні підлягають також мінеральні ресурси, які знаходяться на поверхні й у надрах морського дна виключної (морської) економічної зони та континентального шельфу України.
Організації й особи, які здійснюють роботи в межах виключної (морської) економічної зони і континентального шельфу України, зобов'язані раціонально використовувати природні ресурси, які в них містяться, запобігати забрудненню водного середовища стічними водами, радіоактивними речовинами, відходами, вживати заходи щодо охорони рослинного і тваринного світу.
473
Розділ XIV. Правова охорона і використання надр
? 4. Державне управління і контроль у галузі вивчення, використання та охорони надрУправління в галузі вивчення, використання і охорони надр являє собою засновану на правових нормах діяльність відповідних органів Української держави по організації вивчення, раціонального використання надр для задоволення потреб, у мінеральній сировині й інших потреб господарського комплексу, охорони надр в їх тісному взаємозв'язку з іншими природними об'єктами, забезпечення безпеки робіт при користуванні надрами, а також охорони прав підприємств, організацій, установ і громадян у цій сфері.
Розрізняють державне управління в галузі вивчення, використання і охорони надр, яке здійснюється державними органами і від імені держави, і внутрішньогосподарське управління, що здійснюється користувачами надр.
Відповідно до ст. 11 Кодексу України про надра державне управління у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр здійснюють Кабінет Міністрів України, Мінприроди України, МНС та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, інші державні органи, місцеві ради і органи виконавчої влади на місцях відповідно до законодавства України.
Основним завданням державного управління відносинами надроко-ристування є забезпечення відтворення мінерально-сировинної бази, її раціонального використання і охорони надр.
Завданнями державного управління є:
визначення обсягів видобування основних видів корисних
копалин на поточний період і на перспективу по Україні в цілому
і по регіонах;забезпечення розвитку мінерально-сировинної бази і підго
товка резерву ділянок надр, які використовуються для будівництва
підземних споруд, не пов'язаних з видобуванням корисних копа
лин;встановлення квот на поставку мінеральної сировини, що ви
добувається;запровадження зборів (платежів), пов'язаних з користуван
ням надрами, а також регулювання цін на окремі види мінераль
ної сировини;474
§ 4. Державне управління і контроль в галузі ... та охорони надр
— встановлення стандартів (норм, правил) у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр, безпечного ведення робіт, пов'язаних з користуванням надрами.Органи державного управління в галузі використання і охорони надр прийнято поділяти на органи загального і спеціального державного управління.
Органи загального державного управління в галузі використання і охорони надр — це уповноважені органи державної виконавчої влади, на які поряд із загальними повноваженнями в сфері соціально-економічного розвитку держави покладені також функції щодо забезпечення вивчення, ефективного використання і охорони надр. Такими органами, зокрема, є: Президент України; Рада національної безпеки і оборони України; Кабінет Міністрів України; Рада міністрів Автономної Республіки Крим; обласні, районні та міські державні адміністрації.
Органи спеціального державного управління відносинами надро-користування — спеціально уповноважені органи центральної виконавчої влади, що реалізують функції управління в галузі вивчення, використання і охорони надр, забезпечення безпеки робіт при користуванні надрами, охорони прав надрокористувачів, охорони навколишнього природного середовища від забруднення, пов'язаного з надрокористуванням тощо.
Органи спеціальної компетенції, які здійснюють функції державного управління в галузі вивчення, використання і охорони надр, за характером своїх завдань і діяльності поділяють на два основних види: міжгалузеві і галузеві (відомчі).
Такими органами є, зокрема, органи надвідомчого управління і контролю в галузі екології — Мінприроди України, МОЗ України, МНС та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи; органи спеціалізованого природоресурсного та галузевого управління — Держкомприродресурсів України, Мінпаливе-нерго України тощо.
Міністерство охорони навколишнього середовища України є спеціально уповноваженим органом виконавчої влади з геологічного вивчення та забезпечення раціонального використання надр. Основними завданнями зазначеного органу є: забезпечення реалізації державної політики у сфері геологічного вивчення і раціонального використання надр; забезпечення розвитку мінерально-сировинної бази, організація геологічного, геофізичного, геохіміч-
475
Розділ XIV. Правова охорона і використання надр
ного, гідрогеологічного, інженерно-геологічного та еколого-гео-логічного вивчення надр, пошуку і розвідки корисних копалин на території України, в межах територіальних вод, континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України, раціонального використання надр; здійснення державного моніторингу геологічного середовища та мінерально-сировинної бази, проведення еколого-геологічних досліджень; здійснення державного контролю за геологічним вивченням надр, участь у здійсненні державного контролю і нагляду за охороною та використанням надр.До спеціальних органів, які здійснюють регулювання гірничих відносин, належить також Міністерство з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофиДержнаглядохоронпраці України, який є спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади, що здійснює державне нормативне регулювання питань забезпечення промислової безпеки на території України, а також спеціальні дозвільні, наглядові і контрольні функції. Основним завданням цього органу є: організація і здійснення на території України промислової безпеки і державного нагляду за всіма надрокористувача-ми та дотриманням вимог по безпечному веденню робіт у промисловості; здійснення гірничого нагляду; розробка і здійснення заходів щодо профілактики виробничого травматизму та ін.
У регіонах України, де ведуться пошукові та геологічні роботи, створюються територіальні геологічні управління і трести, межі компетенції, яких часто не збігаються з межами адміністративних районів і областей. Порядок організації пошукових і розвідувальних робіт визначається інструкціями і положеннями Мінприроди України.
Деякі функції в галузі управління відносинами надрокористу-вання в Україні покладено на відомства добувних галузей промисловості (вугільної, нафто- та газодобувної тощо).
Основними функціями державного управління у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр є: планування використання і охорони надр; державна експертиза та оцінка запасів корисних копалин; державний облік та кадастр родовищ, запасів і проявів корисних копалин та державний баланс запасів корисних копалин; правове регулювання розподілу та перерозподілу надр і корисних копалин; державний контроль і нагляд за веден-
476
§ 4. Державне управління і контроль в галузі ... та охорони надр
ням робіт з геологічного вивчення надр, їх використанням та охороною надр; вирішення спорів з питань користування надрами.Планування використання і охорони надр. Основою для планового використання надр і їх охорони є облік родовищ, запасів і проявів корисних копалин, а також ділянок надр, наданих у користування, не пов'язане з видобуванням корисних копалин. Проекти планів використання і охорони надр складаються відомствами, які видобувають і переробляють мінеральну сировину, галуззю в цілому і по найважливіших басейнах і підприємствах — Мінприроди України з подальшим затвердженням Кабінетом Міністрів України.
Плани використання і охорони надр підлягають узгодженню з органами МНС України.
Планування використання і охорони надр дає змогу узгодити ці питання з потребами промислового виробництва в мінеральній сировині, а також з іншими потребами господарського комплексу держави.
Державна експертиза та оцінка запасів корисних копалин. З метою створення умов для раціонального комплексного використання надр, визначення плати за користування надрами, меж ділянок надр, наданих у користування, запаси розвіданих корисних копалин підлягають державній експертизі.
Надання надр у користування для видобування корисних копалин дозволяється тільки після проведення державної експертизи їх запасів.
Висновок державної експертизи є підставою для постановки розвіданих корисних копалин на державний облік. Державна експертиза може проводитися на будь-якій стадії геологічного вивчення родовища за умови, що геологічні матеріали, які подаються на експертизу, дозволяють дати об'єктивну оцінку кількості й якості запасів корисних копалин.
Державній експертизі підлягає також геологічна інформація про Ділянки надр, які придатні для будівництва і експлуатації підземних споруд, не пов'язаних з розробкою родовищ корисних копалин. Надання таких ділянок надр у користування дозволяється тільки після проведення державної експертизи геологічної інформації.
Відповідно до ст. 45 Кодексу України про надра для визначення промислової цінності родовищ і оцінки запасів корисних копалин по кожному родовищу встановлюються кондиції на мінеральну сировину, що становлять сукупність вимог до якості і кількості
477
Розділ XIV. Правова охорона і використання надр
корисних копалин, гірничо-геологічних та інших умов розробки родовищ.Кондиції на мінеральну сировину розробляються з урахуванням раціонального використання всіх корисних копалин, а також наявних у них цінних компонентів і підлягають експертизі Державною комісією України із запасів корисних копалин.
Порядок розробки кондицій на мінеральну сировину встановлюється зазначеною державною комісією.
Запаси корисних копалин розвіданих родовищ, а також запаси корисних копалин, додатково розвіданих у процесі розробки родовищ, підлягають експертизі та оцінюються Державною комісією України із запасів корисних копалин у порядку, який встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Державний облік та державний кадастр родовищ і проявів корисних копалин та державний баланс запасів корисних копалин. Для забезпечення планування робіт по геологічному вивченню надр, розробки державних і регіональних програм геологічного вивчення надр та розміщення підприємств гірничодобувної промисловості, узагальнення і максимального використання результатів вивчення надр, запобігання дублюванню цих робіт, раціонального комплексного використання родовищ корисних копалин, а також для вирішення інших господарських завдань ведеться державний облік родовищ, запасів і проявів корисних копалин.
Родовища, в тому числі техногенні, запаси і прояви корисних копалин підлягають обліку в державному кадастрі родовищ і проявів корисних копалин та державному балансі запасів корисних копалин.
Державний облік родовищ, запасів і проявів корисних копалин здійснюється у порядку, встановленому постановою Кабінету Міністрів України від 31 січня 1995 р.
Державний кадастр родовищ і проявів корисних копалин містить відомості про кожне родовище, включене до Державного фонду родовищ корисних копалин, щодо кількості та якості запасів корисних копалин і наявних у них компонентів, гірничо-технічних, гідрогеологічних та інших умов розробки родовища та його геоло-го-економічну оцінку, а також відомості про кожний прояв корисних копалин.
Державний кадастр родовищ і проявів корисних копалин ведеться Мінприроди України.
478
§ 4. Державне управління і контроль в галузі ... та охорони надр
Своєрідним продовженням державного кадастру родовищ і проявів корисних копалин є державний баланс запасів корисних копалин. Державний баланс запасів корисних копалин містить відомості про кількість, якість та ступінь вивчення запасів корисних копалин стосовно родовищ, які мають промислове значення. Відповідно до ст. 44 Кодексу України про надра державний баланс запасів корисних копалин містить відомості про розміщення родовищ, які мають промислове значення, рівень промислового освоєння, а також відомості про видобуток, втрати і забезпеченість суспільного виробництва розвіданими запасами корисних копалин.Державний баланс запасів корисних копалин ведеться Мінприроди України.
Видобуті корисні копалини, запаси корисних копалин, які втратили промислове значення, а також втрачені у процесі видобування або не підтверджені під час наступних геологорозвідувальних робіт чи розробки родовищ, підлягають списанню з обліку гірничодобувного підприємства. Положення про порядок списання запасів корисних копалин з обліку гірничодобувного підприємства затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 27 січня 1995 р.
Результати списання з обліку запасів корисних копалин облікуються у Державному інформаційному геологічному фонді України.
Державному обліку підлягають також ділянки надр, надані для будівництва та експлуатації підземних споруд і для інших цілей, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин. Веденням такого обліку донедавна занимався Держнаглядохоронпраці України (ст. 47 Кодексу України про надра). Тепер ці функції у зв'язку з ліквідацією комітету покладено на МНС та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи.
Правове регулювання розподілу і перерозподілу надр і корисних копалин. Порядок розподілу і перерозподілу надр, який здійснюється при наданні й вилученні ділянок надр, залежить від цілей, для яких ці ділянки надаються, і, відповідно, від видів користування надрами. Наприклад, для геологічного вивчення надра надаються на підставі дозволів, які видаються спеціально уповноваженими державними органами в установленому порядку.
Користування надрами здійснюється на підставі гірничого відводу, ліцензії і угоди про розподіл продукції, якщо користувачем надр є інвестор.
479
Розділ XIV. Правова охорона і використання надр
Угода про розподіл продукції укладається з переможцем конкурсу, який проводиться в порядку, визначеному Законом України «Про угоди про розподіл продукції».Інвесторами можуть бути громадяни України, іноземці, особи без громадянства, юридичні особи України або інших держав, об'єднання юридичних осіб, створені в Україні чи за межами України, які мають відповідні матеріально-технологічні та економічні можливості або відповідну кваліфікацію для користування надрами, що підтверджено документами, виданими згідно із законами (процедурами) країни інвестора.
Порядок і умови укладення угод про розподіл продукції визначені Законом України «Про угоди про розподіл продукції». Згідно з цим Законом угода про розподіл продукції — це правочин, за яким Україна (держава) доручає іншій стороні — інвестору на визначений строк проведення пошуку, розвідки та видобування корисних копалин на визначеній ділянці (ділянках) надр та ведення пов'язаних з угодою робіт, а інвестор зобов'язується виконати доручені роботи за свій рахунок і на всій ризик з подальшою компенсацією витрат і отримання плати (винагороди) у вигляді частини прибуткової продукції.
Прибуткова продукція — це частина виробленої продукції, що розподіляється між інвестором і державою та визначається як різниця між виробленою і компенсаційною продукцією. Відповідно вироблена продукція — це загальний обсяг продукції, видобутої відповідно до угоди про розподіл продукції й доставленої у пункт виміру; компенсаційна продукція — це частина виробленої продукції, що передається у власність інвестора в рахунок компенсації його витрат.
Сторонами угоди про розподіл продукції виступають інвестори і Кабінет Міністрів України та Верховна Рада Автономної Республіки Крим або орган місцевого самоврядування, на території якого розташована ділянка надр, що передається в користування на умовах угоди про розподіл продукції, які укладають таку угоду після її погодження з постійно діючою Міжвідомчою комісією.
Постійно діюча Міжвідомча комісія утворюється Кабінетом Міністрів України у складі представників державних органів, органів місцевого самоврядування, народних депутатів України і уповноважена вирішувати питання з організації укладення та виконання угод про розподіл продукції.
480
§ 4. Державне управління і контроль в галузі ... та охорони надр
У разі потреби до роботи Міжвідомчої комісії залучаються відповідні виробничі та наукові організації, а також експерти і консультанти.Положення про Міжвідомчу комісію затверджується Кабінетом Міністрів України.
Перелік ділянок надр (родовищ корисних копалин), що можуть надаватися в користування на умовах, визначених угодами про розподіл продукції, затверджується Кабінетом Міністрів України за спільним поданням Міжвідомчої комісії та відповідних центральних органів виконавчої влади з попереднім узгодженням Переліку з органами місцевого самоврядування (залежно від виду та місця розташування корисних копалин) та публікується в офіційних друкованих виданнях України та іноземних засобах масової інформації.
Перелік ділянок надр, що становлять особливу наукову, культурну або природно-заповідну цінність і не можуть надаватися в користування на умовах угод про розподіл продукції, затверджується Верховною Радою України.
Інвестор може звернутися до Кабінету Міністрів України або Міжвідомчої комісії з пропозицією про вирішення питання щодо включення певної ділянки надр до вищезазначеного переліку. Про результати розгляду поданої пропозиції інвестор повідомляється не пізніше тримісячного строку.
Надра надаються в користування спеціалізованим підприємствам, установам, організаціям і громадянам, які мають відповідну кваліфікацію, матеріально-технічні та економічні можливості для користування надрами, лише за наявності у них спеціального дозволу (ліцензії) на користування ділянкою надр.
Надання спеціальних дозволів (ліцензій) на користування надрами здійснюється після попереднього погодження з відповідною радою питання про надання земельної ділянки для потреб, передбачених гірничим законодавством, крім випадків, коли у наданні земельної ділянки немає потреби.
Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу (ст. 19 Кодексу України про надра).
Гірничим відводом є частина надр, надана користувачам для промислової розробки родовищ корисних копалин та цілей, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин. Користування надрами за межами гірничого відводу забороняється.
16 5-200 481
Розділ XIV. Правова охорона і використання надр
Користування надрами здійснюється без надання гірничого відводу чи спеціального дозволу (ліцензії) у випадках, передбачених Кодексом України про надра.Так, згідно зі ст. 20 Кодексу України про надра для геологічного вивчення, в тому числі для дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, надра надаються в користування без надання гірничого відводу після одержання спеціального дозволу (ліцензії) на геологічне вивчення надр.
Для видобування прісних підземних вод і розробки родовищ торфу надра надаються в користування без надання гірничого відводу на підставі спеціальних дозволів (ліцензій), що видаються після попереднього погодження з органами спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з геологічного вивчення та забезпечення раціонального використання надр — Мінприроди України, МНС та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи та МОЗ України на місцях.
Згідно зі ст. 23 Кодексу України про надра землевласники і землекористувачі в межах наданих їм земельних ділянок мають право без спеціальних дозволів (ліцензій) та гірничого відводу видобувати для своїх господарських і побутових потреб корисні копалини місцевого значення і торф загальною глибиною розробки до 2 метрів та прісні підземні води до 20 метрів та використовувати надра для господарських і побутових потреб.
Гірничі відводи для розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, будівництва і експлуатації підземних споруд та інших цілей, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин, надаються МНС, крім випадків, передбачених Кодексом України про надра.
Гірничі відводи для розробки родовищ корисних копалин місцевого значення надаються Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами і підлягають реєстрації в органах державного гірничого нагляду.
Порядок надання гірничих відводів встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Надрокористувач, який одержав гірничий відвід, має виключне право здійснювати в його межах користування надрами відповідно до наданої ліцензії.
482
§ 4. Державне управління і контроль в галузі ... та охорони надр
Ділянці надр, яка надається згідно з ліцензією для геологічного вивчення без суттєвого порушення цілісності надр (без проходки тяжких гірничих виробок і буріння свердловин для видобування корисних копалин або будівництва підземних споруд для цілей, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин), за рішенням органу управління Державним фондом надр або його територіального підрозділу надається статус геологічного відводу. В межах геологічного відводу можуть одночасно проводити роботи кілька користувачів надр. їх взаємовідносини визначаються при наданні надр у користування.Для захоронення відходів виробництва та інших шкідливих речовин, скидання стічних вод допускається надання надр у виняткових випадках при додержанні норм, правил та вимог, передбачених законодавством України.
Надра для вказаних цілей надаються відповідно до ст. 19 Кодексу України про надра за результатами спеціальних досліджень та на підставі проектів, виконаних на замовлення заінтересованих підприємств, установ і організацій.
Користування окремими ділянками надр може бути обмежено або заборонено з метою забезпечення національної безпеки і охорони навколишнього природного середовища.
Користування надрами на територіях населених пунктів, приміських зон, об'єктів промисловості, транспорту і зв'язку може бути частково або повністю заборонено у випадках, якщо таке використання може створити загрозу життю і здоров'ю людей, завдати шкоди господарським об'єктам або навколишньому середовищу.
Для видобування корисних копалин (з надр чи з поверхні), окрім гірничого відводу, як правило, необхідні відповідні ділянки земної поверхні для будівництва на них технічних і господарських будівель і споруд. Право на гірничий відвід не дає права на земельну ділянку, але є підставою для порушення клопотання про відведення (надання) земельної ділянки, порядок і умови якого регулюються ЗК України.
Гірничий відвід за клопотанням органів державного гірничого нагляду може бути вилучений у підприємств до повної виробки корисних копалин, якщо вони не виконують зобов'язань, передбачених актом про надання гірничого відводу.
Державний контроль і нагляд за веденням робіт з геологічного вивчення надр, їх використанням та охороною. Державний контроль за
483
Розділ XIV. Правова охорона і використання надр
раціональним використанням і охороною надр спрямований на забезпечення дотримання всіма надрокористувачами встановленого порядку користування надрами, законодавства, затверджених у встановленому порядку стандартів, норм і правил у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр, правил ведення державного обліку і звітності. Він здійснюється органами державного геологічного контролю у тісній взаємодії з органами державного гірничого нагляду, природоохоронними й іншими контрольними органами.Державний контроль за використанням та охороною надр у межах своєї компетенції здійснюють ради, органи державної виконавчої влади на місцях, Мінприроди України, МНС та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи і їх органи на місцях (ст. 61 Кодексу України про надра).
Державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) здійснюється Мінприроди України та його органами на місцях.
Органи державного геологічного контролю перевіряють виконання державних програм геологорозвідувальних робіт, використання рішень з питань методичного забезпечення робіт по геологічному вивченню надр, обгрунтованість застосування методик і технологій, якість, комплексність, ефективність робіт по геологічному вивченню надр, повноту вихідних даних про кількість та якість запасів основних і спільно залягаючих корисних копалин, своєчасність і правильність державної реєстрації робіт по геологічному вивченню надр, наявність спеціальних дозволів (ліцензій) на використання надр та виконання передбачених ними умов; виконання рішень Державної комісії України по запасах корисних копалин; дотримання під час дослідної експлуатації родовищ корисних копалин технологій, які забезпечували б необхідне їх вивчення; збереження розвідувальних гірничих виробок і свердловин для розробки родовищ корисних копалин, а також геологічної документації, зразків порід, дублікатів проб, що можуть бути використані під час подальшого вивчення надр.
Органи державного геологічного контролю в межах своєї компетенції забезпечують вирішення інших питань щодо геологічного вивчення надр.
Органам державного геологічного контролю надано право: а) припиняти всі види робіт по геологічному вивченню надр, що
484
§ 4. Державне управління і контроль в галузі ... та охорони надр
проводяться з порушенням стандартів та правил і можуть спричинити псування родовищ, суттєве зниження ефективності робіт або призвести до значних збитків; б) зупиняти діяльність підприємств і організацій, що займаються геологічним вивченням надр без спеціальних дозволів (ліцензій) або з порушенням умов, передбачених цими дозволами; в) давати обов'язкові для виконання вказівки (приписи) про усунення недоліків і порушень під час ге ологічного вивчення надр.Органам державного геологічного контролю відповідно до законодавства України можуть бути надані й інші права по запобіганню і припиненню порушень правил та норм геологічного вивчення надр.
Завданням державного нагляду за безпечним веденням робіт, пов'язаних із використанням надр, є забезпечення дотримання всіма надрокористувачами законодавства, затверджених у встановленому порядку стандартів, норм, правил по безпечному веденню робіт, запобіганню і усуненню їх шкідливого впливу на населення, навколишнє природне середовище, будівлі і споруди, а також по охороні надр.
Державний нагляд за безпечним веденням робіт, пов'язаних із користуванням надрами, покладається на органи державного гірничого нагляду, які здійснюють свою діяльність у взаємодії з органами державного геологічного контролю, природоохоронними й іншими контрольними органами, професійними спілками.
Державний нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною, а також використанням і переробкою мінеральної сировини (державний гірничий нагляд) здійснювався Держнаглядохоронпраці України та його органами на місцях відповідно до Положення про порядок здійснення державного гірничого нагляду, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 лютого 1995 р. Нині ці фунції є компетенцією МНС та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи.
Крім того, здійснюється виробничий контроль за використанням і охороною надр підприємствами, установами і організаціями (надрокористувачами), які перебувають у віданні відповідних органів.
Правильність розробки родовищ корисних копалин контролюється маркшейдерською, геологічною та іншими службами. Але
485
Розділ XIV. Правова охорона і використання надр
найбільш широким і всеохоплюючим наглядом за правильністю експлуатації надр і їх охороною, який включає нагляд за всіма видами користування надрами, є державний гірничий нагляд.Органи державного гірничого нагляду перевіряють: повноту вивчення родовищ корисних копалин, гірничо-технічних, інженерно-геологічних, гідрогеологічних та інших умов їх розробки, будівництва та експлуатації підземних споруд, захоронення шкідливих речовин і відходів виробництва; своєчасність та правильність введення в експлуатацію розвіданих родовищ корисних копалин; виконання вимог щодо охорони надр при веденні робіт по їх вивченню, встановленні кондицій на мінеральну сировину та експлуатації родовищ корисних копалин; правильність розробки родовищ корисних копалин; повноту видобування оцінених запасів корисних копалин і наявних у них компонентів; додержання встановленого порядку обліку запасів корисних копалин; обгрунтованість і своєчасність їх списання; додержання правил проведення геологічних і маркшейдерських робіт під час розробки родовищ корисних копалин; додержання правил та технологій переробки мінеральної сировини з метою забезпечення повнішого вилучення корисних компонентів та поліпшення якості кінцевої продукції; правильність і своєчасність проведення заходів, що гарантують безпеку людей, майна і навколишнього природного середовища, гірничих виробок і свердловин від шкідливого впливу робіт, вирішення інших питань з нагляду за використанням та охороною надр у межах їхньої компетенції.
Для виконання такого широкого кола повноважень органи державного гірничого нагляду наділені правами: а) давати обов'язкові для виконання вказівки (приписи) про усунення порушень норм і правил по веденню робіт під час геологічного вивчення надр, їх використання та охорони; б) у порядку, встановленому законодавством України, припиняти роботи, пов'язані з користуванням надрами, у разі порушень відповідних норм і правил; в) вимагати від користувачів надр обгрунтування щодо списання запасів корисних копалин; г) давати рекомендації по впровадженню нових прогресивних технологій переробки мінеральної сировини.
Органам державного гірничого нагляду законодавством України можуть бути надані й інші права з метою запобігання порушенням законодавства про надра та їх припинення.
486
§ 4. Державне управління і контроль в галузі ... та охорони надр
Розпорядження геологічною інформацією. Геологічна інформація — це зафіксовані дані геологічного, геофізичного, геохімічного, аерокосмічного, економічного змісту, що характеризують будову надр, наявні в них корисні копалини, умови розробки родовищ, інші якісні й кількісні параметри та особливості надр, і отримані за результатами геологорозвідувальних, геологоекономічних, науково-дослідних, експлуатаційних та інших робіт.Порядок розпорядження (надання в користування і продаж) відкритою геологічною інформацією про надра, отриманою за результатами робіт з геологічного вивчення надр, експлуатації родовищ корисних копалин або використання надр з іншою метою, здійснюється відповідно до Положення про порядок розпорядження зазначеною інформацією, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 червня 1995 р.
Порядок розпорядження геологічною інформацією з обмеженим доступом визначається чинним законодавством України, зокрема про державну таємницю.
Геологічна інформація, створена (придбана) на кошти державного бюджету, є державною власністю і реалізується Міністерством охорони навколишнього природного середовища (Мінприроди) України згідно з зазначеним Положенням.
Геологічна інформація є об'єктом товарних відносин і може використовуватись як частина внеску до статутного фонду під час створення підприємств.
Геологічна інформація, створена (придбана) на власні кошти юридичних і фізичних осіб, є їх власністю. Реалізація цієї інформації здійснюється її власником за погодженням з Мінприроди України.
Така геологічна інформація може переходити до державної власності у разі передачі її до відповідних банків даних, фондів або архівів на договірній основі.
Геологічна інформація незалежно від форми власності підлягає обов'язковій реєстрації та обліку в Державному інформаційному геологічному фонді Мінприроди України (Геоінформі).
Склад і обсяг інформації, яка підлягає обов'язковій передачі до Геоінформу, порядок її обліку та користування нею визначаються Мінприроди України.
Геологічна інформація, створена (придбана) на кошти державного бюджету і передана до Геоінформу, надається в користування
487
Розділ XIV. Правова охорона і використання надр
на договірній основі, причому державним органам, місцевим органам влади і самоврядування, державним підприємствам, установам і організаціям — безоплатно.Юридичні та фізичні особи, що бажають отримати для користування геологічну інформацію, надсилають до Геоінформу запит, в якому зазначається: мета отримання інформації; район або родовище корисних копалин; вид корисних копалин; перелік замовлених відомостей та ступінь їх детальності; вид носія інформації; форма надання інформації.
Геоінформ визначає наявність інформації і протягом 10 календарних днів письмово повідомляє запитувача про умови, термін і форму надання інформації або відмову чи відстрочення її надання із зазначенням причин. Задоволення запиту здійснюється протягом місяця.
Геологічна інформація, створена (придбана) на власні кошти юридичних та фізичних осіб, надається у користування власником інформації на умовах, визначених договором.
Геологічна інформація, що передана на зберігання Геоінформу і не перейшла до державної власності, може надаватись у користування Геоінформом на умовах, визначених власником цієї інформації.
Згідно з чинним гірничим законодавством та законодавством про зовнішньоекономічну діяльність може здійснюватись також експорт геологічної інформації.
Митне оформлення геологічної інформації провадиться відповідно до діючих вимог та за наявності позитивного висновку експертної комісії Держкомприродресурсів України.
Юридичні та фізичні особи України, інших держав, які отримали геологічну інформацію з порушенням Положення про порядок розпорядження геологічною інформацією, до проведення геологорозвідувальних робіт та освоєння родовищ корисних копалин на території України не допускаються.
Вирішення спорів з питань надрокористування. Спори з питань користування надрами розглядаються органами державного геологічного контролю, державного гірничого нагляду, охорони навколишнього природного середовища, радами, судом загальної компетенції, господарським судом або третейським судом у порядку, встановленому законодавством України (ст. 64 Кодексу України про надра).
488
§ 5. Відповідальність за порушення законодавства про надра
До компетенції рад віднесені спори з питань користування надрами, пов'язані з розробкою родовищ загальнопоширених корисних копалин (місцевого значення), торфу, прісних підземних вод.До відання органів державного гірничого нагляду віднесено вирішення спорів між надрокористувачами з питань користування надрами в зв'язку з розробкою родовищ корисних копалин (крім родовищ загальнопоширених корисних копалин), з питань користування надрами з метою, не пов'язаною з видобуванням корисних копалин.
До відання органів державного геологічного контролю належить вирішення спорів між надрокористувачами з питань користування надрами з метою геологічного вивчення надр.
Розгляду судом загальної компетенції або господарським судом підлягають: фінансові, майнові та інші спори, пов'язані з користуванням надрами; оскарження рішень державних органів, які суперечать вимогам чинного гірничого законодавства, в тому числі про відмову в наданні ліцензії на право користування надрами або дострокове припинення права користування надрами; оскарження дій і рішень посадових осіб і органів, які суперечать вимогам чинного гірничого законодавства; оскарження стандартів, норм і правил по технології ведення робіт, пов'язаних із користуванням надрами, охороною надр і навколишнього природного середовища, які суперечать законодавству.
? 5. Відповідальність за порушення законодавства
про надра
Правочини, пов'язані з користуванням надрами, які вчинені з порушенням вимог, передбачених Кодексом України про надра, є недійсними. Особи, винні у вчиненні таких правочинів, а також у:
самовільному користуванні надрами; порушенні норм, правил
і вимог щодо проведення робіт по геологічному вивченню надр;вибірковому виробленні багатих ділянок родовищ, що при
зводить до наднормативних втрат корисних копалин;наднормативних втратах і погіршенні якості корисних копа
лин при їх видобуванні;пошкодженні родовищ корисних копалин, які виключають
повністю або суттєво обмежують можливість їх подальшої експлуа
тації;489
Розділ XIV. Правова охорона і використання надр
— порушенні встановленого порядку забудови площ залягання
корисних копалин;— невиконанні правил охорони надр та вимог щодо безпеки
людей, майна і навколишнього природного середовища від
шкідливого впливу робіт, пов'язаного з користуванням надрами;
знищенні або пошкодженні геологічних об'єктів, що станов
лять особливу наукову і культурну цінність, спостережних режим
них свердловин, а також маркшейдерських і геодезичних знаків;незаконному знищенні маркшейдерської або геологічної до
кументації, а також дублікатів проб корисних копалин, необхідних
при подальшому геологічному вивченні надр і розробці родовищ;невиконанні вимог щодо приведення гірничих виробок і
свердловин, які ліквідовано або законсервовано, в стан, який га
рантує безпеку людей, а також вимог щодо збереження родовищ,
гірничих виробок і свердловин на час консервації, — несуть дис
циплінарну, адміністративну, цивільно-правову і кримінальну
відповідальність згідно з законодавством України (ст. 65 Кодексу
України про надра).Дисциплінарна відповідальність за порушення законодавства про надра полягає у застосуванні дисциплінарних стягнень до працівників, які вчинили дисциплінарні правопорушення (проступки). Такими правопорушеннями, зокрема, у сфері проведення гірничих робіт є:
невиконання правил безпеки та правил технічної експлуа
тації, єдиних правил безпеки при підривних роботах та інших нор
мативно-правових актів, що регулюють безпеку проведення гірни
чих робіт, прийнятих у встановленому законодавством порядку;прийняття технічних рішень, що не відповідають вимогам
гірничого законодавства;проведення гірничих робіт без затвердженої в установленому
порядку технічної документації (проектів, паспортів тощо) або з
порушенням їх вимог;перекручення розрахунків і показників безпеки гірничих
робіт;невиконання законних вимог спеціально уповноважених дер
жавних органів у сфері проведення гірничих робіт;пошкодження вентиляційних приладів, засобів протипожеж
ного захисту та порушення режиму вентиляції;порушення встановлених правил вибухозахисту електроустат
кування;490
§ 5. Відповідальність за порушення законодавства про надра
невиконання заходів щодо запобігання газодинамічним яви
щам;куріння та користування вогнем на гірничих підприємствах,
а також проведення вогневих і підривних робіт з порушенням пра
вил безпеки;проведення гірничих робіт на гірничих підприємствах без ви
конання протиаварійних заходів;виведення з ладу апаратури газового, струмового та проти-
аварійного захисту, сигналізації та зв'язку, а також самовільне про
никнення у підземні гірничі виробки;інші передбачені законами України правопорушення (ст. 49
Гірничого закону України).Застосування дисциплінарних стягнень до працівників гірничих підприємств регулюється Кодексом законів про працю України та Гірничим законом України (ст. 51).
Цивільно-правова відповідальність за порушення законодавства про надрокористування являє собою покладання на винувату фізичну чи юридичну особу в установленому порядку несприятливих майнових наслідків за вчинене конкретне правопорушення в межах, передбачених чинним законодавством, тобто обов'язку відшкодувати заподіяну шкоду (збитки). Цей вид відповідальності, як правило, виражається в двох формах: відшкодуванні збитків і стягненні неустойки. Правовою підставою цивільної відповідальності за порушення нормативних приписів про надрокористування є ст. 67 Кодексу України про надра.
Згідно з цією статтею підприємства, установи, організації та громадяни зобов'язані відшкодувати збитки, завдані ними внаслідок порушення законодавства про надра, в розмірах і порядку встановлених законодавством України.
При цьому слід розрізняти відшкодування збитків, заподіяних правопорушенням, і відшкодування збитків, заподіяних без правопорушення. Наприклад, коли надрокористувачу надається земельна ділянка, яка правомірно вилучається у землекористувача, над-рокористувач зобов'язаний відшкодувати колишньому землекористувачу збитки в межах, встановлених спеціальним законодавством. У даному випадку немає правопорушення, однак у силу нормативного припису надрокористувач зобов'язаний відшкодувати втрати сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва (ст. 207 ЗК України).
491
Розділ XIV. Правова охорона і використання надр
Гірничодобувні підприємства, діяльність яких пов'язана з підвищеною небезпекою для навколишнього природного середовища, життя і здоров'я громадян, можуть бути зобов'язані відшкодувати шкоду згідно зі статтями 1187, 1188 ЦК України за відсутності безпосередньої вини в заподіянні шкоди. Можливі й інші випадки відшкодування надрокористувачами заподіяної ними шкоди без наявності їх вини.У переважній же більшості випадків цивільна відповідальність застосовується за умови наявності вини в діяннях заподіювача шкоди. Це загальний принцип юридичної відповідальності, який застосовується і в разі порушення вимог гірничого законодавства.
Загальні підстави відповідальності за завдану майнову шкоду передбачені ст. 1166 ЦК України.
Поширеним правопорушенням у галузі надрокористування є невиконання багатьма надрокористувачами обов'язку по приведенню земельних ділянок, порушених при користуванні надрами, в стан, придатний для їх подальшого використання. Наявність значної частини невідновлених земель, порушених при розробці родовищ корисних копалин і торфу, пояснюється тим, що землекористувачі й органи прокуратури майже не пред'являють позовів про спонукання надрокористувачів до проведення робіт по рекультивації земель. Якщо землекористувачі самі виконали роботи по рекультивації земель, то вони мають право на стягнення з надрокористувачів усіх понесених ними витрат у межах проектної вартості робіт.
Часто користувачі надр допускають псування земель. У цьому випадку вони зобов'язані відшкодувати збитки з урахуванням усіх вимушених витрат по відновленню родючості землі, а також доходів, які могли б отримати землекористувачі за час приведення земель у стан, придатний для використання за призначенням.
У процесі здійснення надрокористування збитки можуть бути заподіяні тваринному світу, водним і лісовим ресурсам, будівлям і спорудам, здоров'ю громадян і т.п. У цих випадках визначення заподіяної шкоди здійснюється відповідно до спеціальних нормативних актів, які регулюють порядок відшкодування збитків, або з урахуванням вимог ст. 1166 ЦК України, якщо порядок відшкодування шкоди не регулюється спеціальним законодавством.
Адміністративна відповідальність за порушення законодавства про надра передбачена КпАП (зокрема, статті 47, 57, 58).
492
§ 5. Відповідальність за порушення законодавства про надра
Згідно зі ст. 47 КпАП посадові особи і громадяни несуть адміністративну відповідальність за порушення права державної власності на надра, що проявляється в самовільному користуванні надрами, укладенні угод, які в прямій чи прихованій формі порушують зазначене право.Статтею 57 КпАП передбачена відповідальність за порушення вимог щодо охорони надр. Самовільна забудова площ залягання корисних копалин, невиконання правил охорони надр і вимог щодо охорони навколишнього природного середовища, будівель і споруд від шкідливого впливу робіт, пов'язаних із користуванням надрами, знищення або пошкодження спостережних режимних свердловин на підземні води, а також маркшейдерських і геодезичних знаків зумовлюють накладення штрафу на громадян від чотирьох до семи неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб — від десяти до чотирнадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Вибіркова відробка багатих ділянок родовищ, яка призводить до необгрунтованих втрат балансових запасів корисних копалин, наднормативні витрати і наднормативне розубожування корисних копалин при видобуванні, псування родовищ корисних копалин та інші порушення вимог раціонального використання їх запасів зумовлюють накладення штрафу на посадових осіб від десяти до чотирнадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Втрата маркшейдерської документації, невиконання вимог щодо приведення гірничих виробок і бурових свердловин, які ліквідуються або консервуються, в стан, що забезпечує безпеку населення, а також вимог щодо збереження родовищ, гірничих виробок і бурових свердловин на час консервації зумовлюють накладення штрафу на посадових осіб від десяти до чотирнадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Стаття 58 КпАП передбачає відповідальність за порушення правил і вимог проведення робіт по геологічному вивченню надр. Порушення правил і вимог по геологічному вивченню надр, яке може призвести чи призвело до недостовірної оцінки розвіданих запасів корисних копалин, або умов для будівництва та експлуатації підприємств по видобуванню корисних копалин, а також підземних споруд, не зв'язаних із видобуванням корисних копалин, і втрата геологічної документації, дублікатів проб корисних копалин
493
Розділ XIV. Правова охорона і використання надр
і керна*, необхідних при подальшому геологічному вивченні надр і розробці родовищ, зумовлюють накладення штрафу на посадових осіб від десяти до чотирнадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.Кримінальна відповідальність передбачена за такі діяння, які становлять суспільну небезпеку і порушують законодавство про використання і охорону надр. Цей вид відповідальності застосовується значно рідше порівняно з іншими видами відповідальності, оскільки в кримінальному законодавстві встановлено більш вузьке коло злочинних правопорушень у цій сфері.
Стаття 240 КК України передбачає кримінальну відповідальність за порушення встановлених правил охорони надр, якщо це створило небезпеку для життя, здоров'я людей чи довкілля, а також за незаконне видобування корисних копалин, крім загально-поширених. Цей злочин карається штрафом до п'ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або обмеженням волі на строк до двох років.
Ті самі діяння, вчинені на територіях та об'єктах природно-заповідного фонду або повторно, або якщо вони спричинили загибель людей, їх масове захворювання або інші тяжкі наслідки, караються обмеженням волі на той самий строк, з конфіскацією незаконно добутого і знарядь видобування.
Кримінальна відповідальність встановлена за порушення правил безпеки під час виконання робіт з підвищеною небезпекою на виробництві або будь-якому підприємстві особою, яка зобов'язана їх дотримуватися (статті 272, 273 КК України). До таких робіт законодавець відніс також гірничі роботи. Гірничі роботи — це комплекс робіт із проведення, кріплення та підтримки гірничих виробок і виймання гірничих порід в умовах порушення природної рівноваги, можливості прояву небезпечних і шкідливих виробничих факторів (ст. 1 Гірничого закону України). Якщо порушення правил безпеки гірничих робіт створило загрозу загибелі людей чи настання інших тяжких наслідків або заподіяло шкоду здоров'ю потерпілого, винна особа карається штрафом до п'ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або виправними робота-
Керн (нім. Кет) — в геології циліндрична колонка гірничої породи, одержана в результаті колонкового буріння. Слугує для геологічного вивчення і опробу-вання.494
Рекомендована література
ми на строк до двох років, або обмеженням волі на строк до трьох років. Якщо це правопорушення спричинило загибель людей або інші тяжкі наслідки, винна особа карається обмеженням волі на строк до п'яти років або позбавленням волі на строк до восьми років. Ця відповідальність стосується посадових осіб, до кола обов'язків яких належить контроль за дотриманням правил безпеки гірничих робіт і правил безпеки на вибухонебезпечних підприємствах або у вибухонебезпечних цехах, а також норм розробки надр з урахуванням найбільш повного і комплексного їх використання та економічної доцільності.Встановлена також кримінальна відповідальність за порушення законодавства про континентальний шельф України. Зокрема, порушення законодавства про континентальний шельф України, що заподіяло істотну шкоду, а також невжиття особою, що відповідає за експлуатацію технологічних установок або інших джерел небезпеки в зоні безпеки, заходів для захисту живих організмів моря від дії шкідливих відходів або небезпечних випромінювань та енергії, якщо це створило небезпеку їх загибелі або загрожувало життю чи здоров'ю людей, караються штрафом від ста до двохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або обмеженням волі на строк до трьох років, або позбавленням волі на строк до двох років, з конфіскацією всіх знарядь, якими користувалася винувата особа для вчинення злочину, або без такої.
Дослідження, розвідування, розробка природних багатств та інші роботи на континентальному шельфі України, які проводяться іноземцями, якщо це не передбачено договором між Україною і заінтересованою іноземною державою, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, або спеціальним дозволом, виданим у встановленому законом порядку, караються штрафом від п'ятдесяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або арештом на строк до шести місяців, з конфіскацією обладнання (ст. 244 КК України).
Рекомендована література
1. Башмаков С. Правовое регулирование разведки и разработки общераспространенньгх полезньїх ископаемьіх. — М., 1978.
/
495
Розділ XIV. Правова охорона і використання надр
Горное дело и окружающая среда: Мировой опьіт правовой
гармонизации: Словарь. — М., 2000.Екологічне право: Особлива частина: Підруч. для студ. юрид.
вузів і фак.: Повний акад. курс / В. І. Андрейцев, Г. І. Балюк,
М. В. Краснова та ін.; За ред. акад. АПрН України В. І. Андрейце-
ва. - К., 2001.Екологічне право України: Підруч. для студ. юрид. вищ. навч.
закладів / В. К. Попов, А. П. Гетьман, С. В. Разметаєв та ін.; За
ред. В. К. Попова та А. П. Гетьмана. — X., 2001.Клюкин Б. Д. Горньїе отношения в странах Западной Европн
и Америки. — М., 2000.Мухитдитов Н. Б. Основи горного права. — Алма-Ата, 1983.
Мухитдитов Н. В. Правовая охрана недр. — Алма-Ата, 1976.
Перчик А. И. Горное право: Учебник. — М., 2002.
Сьіродоев Н. А. Правовой режим недр. — М., 1969.
Теплов О. М., Клюкин Б. Д. Недра и право. — М., 1994.
Удинцев В. А. Русское горноземельное право. — К., 1909.
Шемшученко Ю. С. Правовьіе проблеми зкологии. — К.,
1989.
496
І
Розділ XV
Правова охорона атмосферного повітря
§ 1. Атмосферне повітря як об'єкт правової охорони
Атмосферне повітря — один з основних життєво важливих елементів навколишнього природного середовища. У природному стані складається з суміші газів: це переважно азот (понад 78 %) та кисень (близько 20 %), а також аргон, вуглекислий газ, водень, гелій, неон, озон, пил, водяна пара та деякі інші речовини1.
Атмосферне повітря є необхідною фізичною і біологічною умовою існування людини та джерелом життя на Землі. Від його якості залежить здоров'я людини. Атмосферне повітря також має важливе економічне значення. Воно використовується як сировина для хімічної промисловості, енергетичний ресурс, середовище зв'язку і руху літальних апаратів, для скидання відходів виробництва тощо.
Науково-технічний прогрес розширив масштаби використання ресурсів та властивостей атмосферного повітря. Водночас значно зріс і негативний антропогенний вплив на атмосферне повітря. Масштаби його забруднення відходами виробництва набули загрозливого характеру для здоров'я людини, озонового шару, погоди та клімату нашої планети.
Правова охорона атмосферного повітря в Україні забезпечується законами України «Про охорону атмосферного повітря» та «Про охорону навколишнього природного середовища», а також іншими актами національного законодавства. Предметом атмосфе-
1 Юридична енциклопедія: У 6 т. — К.., 1998. — Т. 1. — С. 163.497
Розділ XV. Правова охорона атмосферного повітря
роохоронного законодавства є регулювання відповідних відносин з метою збереження, поліпшення та відтворення стану атмосферного повітря, відвернення і зниження шкідливого хімічного, фізичного, біологічного та іншого впливу на атмосферне повітря, забезпечення раціонального використання атмосферного повітря для виробничих потреб, зміцнення порядку і законності у цій сфері (ст. 1 Закону України «Про охорону атмосферного повітря»).Атмосферне повітря як об'єкт правової охорони за своїми фізичними характеристиками істотно відрізняється від інших природних ресурсів. Ця специфіка зумовлює особливості правової охорони атмосферного повітря.
По-перше, визначаючи атмосферне повітря як природний ресурс, атмосфероохоронне законодавство на відміну від інших природних ресурсів не встановлює права власності на нього, хоча чинна Конституція України відносить атмосферне повітря до об'єктів права власності українського народу. Але атмосферне повітря не може бути об'єктом права власності, оскільки в силу фізичного стану і специфічних властивостей воно перебуває в постійному русі, перемішуванні, які не піддаються контролю з боку людини, і тому неможливо практично здійснювати повноваження володіння і розпорядження цим природним ресурсом. Отже, не існує і проблеми охорони права власності на даний природний об'єкт.
У міжнародному праві атмосферне повітря розглядається як міжнародний універсальний і розподільний природний ресурс. Універсальним він є тому, що значні його маси постійно перебувають над ділянками Землі, які не підпадають під юрисдикцію окремих держав. Інша частина повітря, навпаки, підпадає під "юрисдикцію окремих держав і може розглядатися як природний ресурс, що підлягає розподілу, використовується людиною і розміщується на території двох або кількох держав. Зважаючи на свою універсальність і єдність у глобальному масштабі, атмосферне повітря не належить до національних природних ресурсів, хоча і використовується всіма державами.
По-друге, на відміну від інших природних ресурсів атмосферне повітря як частина навколишнього середовища в кількісному вимірі не враховується, водночас нормативно закріплено державний облік шкідливих впливів на атмосферне повітря. Атмосферне повітря як природний ресурс об'єктивно містить раціональну суміш газів, що створює сприятливі умови для життєдіяльності лю-
498
§ 2. Правове регулювання охорони атмосферного повітря
дей, тварин і рослин. Водночас на стан атмосферного повітря впливають два головних фактори: внесення в атмосферу забруднюючих речовин через різноманітні джерела і шкідливий фізичний вплив на нього. До останнього належать випромінювання, звукові коливання, шум тощо. Ці та інші фактори порушують оптимальний стан повітря, що негативно впливає на здоров'я людей, на стан і розвиток тварин і рослин. Ось чому Закон України «Про охорону атмосферного повітря» передбачає державний облік шкідливих впливів на атмосферне повітря і таким чином законодавчо закріплює принцип правового регулювання впливу людини на атмосферу. Сутність цього принципу полягає насамперед у стандартизації й нормуванні в галузі охорони атмосферного повітря.По-третє, нормативно встановлена дозвільна система викидів забруднюючих речовин в атмосферу, що породжує відповідні правові наслідки. Так, зокрема, викиди забруднюючих речовин в атмосферу стаціонарними джерелами можуть здійснюватися тільки за дозволами, які видаються спеціально уповноваженими органами.
По-четверте, в атмосфероохоронному законодавстві переважають охоронні норми. Доля норм, якими регулюються відносини по використанню атмосферного повітря для виробничих та інших потреб відносно невелика. Це зумовлено першочерговою потребою забезпечити належний стан атмосферного повітря.
$ 2. Правове регулювання охорони атмосферного повітря
Атмосфероохоронне законодавство передбачає розгалужену систему правових засобів, спрямованих на забезпечення охорони атмосферного повітря від забруднення, запобігання шкідливому впливу фізичних та біологічних факторів на нього тощо. Зокрема, Кабінетом Міністрів України затверджений перелік найбільш поширених і небезпечних забруднюючих речовин, викиди яких в атмосферне повітря підлягають регулюванню.
З метою оцінки стану атмосферного повітря МОЗ України встановлені нормативи гранично допустимих концентрацій (ГДК) забруднюючих речовин в атмосферному повітрі і рівні шкідливих фізичних впливів на нього. Ці нормативи є єдиними для всієї території
499
Розділ XV. Правова охорона атмосферного повітря
України. В необхідних випадках для окремих регіонів можуть встановлюватися більш суворі нормативи.Діють також нормативи гранично допустимих викидів забруднюючих речовин (ГДВ) стаціонарними і пересувними джерелами забруднення, а також нормативи гранично допустимого впливу фізичних та біологічних факторів, затверджені Мінприроди України та МОЗ України.
Якщо з об'єктивних причин встановлення ГДВ для конкретного населеного пункту неможливе, встановлюються тимчасово узгоджені нормативи викидів (ТУВ). У цьому випадку застосовується принцип поетапного зниження обсягів забруднюючих речовин, що викидаються в атмосферу. На період реалізації заходів, що забезпечують дотримання нормативів ГДВ, підприємства, які мають стаціонарні джерела забруднення, мають розробляти, узгоджувати з місцевими адміністраціями і представляти на затвердження до відповідних органів проекти нормативів ТУВ та плани поетапного зниження цих викидів згідно з встановленими нормативами.
З метою забезпечення охорони стану і складу атмосферного повітря Законом України «Про охорону атмосферного повітря» (ст. 11) встановлена дозвільна система регулювання викидів в атмосферу, що породжує відповідні правові наслідки. Викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами можуть здійснюватися після отримання дозволу, який видається територіальним органом Мінприроди України за погодженням з територіальним органом МОЗ України.
Дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами — це офіційний документ, який надає право підприємствам, установам, організаціям та громадянам — суб'єктам господарювання експлуатувати об'єкти, з яких надходять в атмосферне повітря забруднюючі речовини або їх суміші, за умови дотримання встановлених відповідних нормативів фанично допустимих викидів та вимог до технологічних процесів у частині обмеження викидів забруднюючих речовин протягом визначеного в дозволі терміну.
Порядок проведення та оплати робіт, пов'язаних з видачею дозволів на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, обліку підприємств, установ, організацій та фомадян-підприємців, які отримали такі дозволи, встановлено постановою Кабінету Міністрів України від 13 берез-
500
І
§ 2. Правове регулювання охорони атмосферного повітря
ня 2002 р. зі змінами, внесеними постановою Кабінету Міністрів України від 16 червня 2004 р.Згідно зі ст. 13 Закону України «Про охорону атмосферного повітря» рівні впливу фізичних та біологічних факторів на стан атмосферного повітря, вимоги щодо їх скорочення встановлюються відповідним дозволом на основі затверджених нормативів. Порядок розроблення, видачі та оплати робіт, пов'язаних із видачею дозволів на рівні впливу фізичних та біологічних факторів на стан атмосферного повітря, та обліку підприємств, установ, організацій і громадян — суб'єктів господарювання, які отримали такі дозволи, встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Дозвіл на експлуатацію устаткування з визначеними рівнями впливу фізичних та біологічних факторів на стан атмосферного повітря — це офіційний документ, який дає право суб'єктам господарювання експлуатувати існуюче та новостворене устаткування за умови дотримання встановлених нормативів гранично-допустимих рівнів впливу фізичних та біологічних факторів протягом визначеного в дозволі терміну.
Господарська чи інші види діяльності, пов'язані з порушенням умов і вимог до викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря і рівнів впливу фізичних та біологічних факторів на його стан, передбачених дозволами, може бути обмежена, тимчасово заборонена (зупинена) або припинена відповідно до законодавства.
Згідно зі ст. 15 Закону України «Про охорону атмосферного повітря» підприємства, установи, організації та громадяни — суб'єкти підприємницької діяльності, які здійснюють викиди забруднюючих речовин або впливи фізичних та біологічних факторів, що можуть призвести до виникнення надзвичайних екологічних ситуацій техногенного та природного характеру або до надзвичайних екологічних ситуацій, зобов'язані заздалегідь розробити та погодити спеціальні заходи щодо охорони атмосферного повітря відповідно до закону. У разі виникнення таких надзвичайних екологічних ситуацій керівники підприємств, установ, організацій та громадяни — суб'єкти підприємницької діяльності зобов'язані негайно в порядку, визначеному Законом України «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру», повідомити про це органи, які здійснюють державний контроль у галузі охорони атмосферного
501
Розділ XV. Правова охорона атмосферного повітря
повітря, і вжити заходів до охорони атмосферного повітря та ліквідації причин і наслідків його забруднення.У законодавстві України містяться приписи, спрямовані на регулювання діяльності, яка впливає на погоду і клімат. Діяльність, спрямована на штучні зміни стану атмосфери та атмосферних явищ у господарських цілях, може здійснюватися підприємствами, установами і організаціями та громадянами — суб'єктами підприємницької діяльності тільки за дозволами, виданими спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища або його територіальними органами, за погодженням із спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань охорони здоров'я або його територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади та місцевого самоврядування. Порядок погодження і видачі дозволів на провадження діяльності, пов'язаної із штучними змінами стану атмосфери та атмосферних явищ у господарських цілях, затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 р. зі змінами, внесеними постановою від 16 червня 2004 р.
Підприємства, установи, організації та громадяни — суб'єкти підприємницької діяльності зобов'язані відповідно до міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, скорочувати і в подальшому повністю припинити виробництво та використання хімічних речовин, що шкідливо впливають на озоновий шар, а також проводити роботу щодо зменшення викидів речовин, накопичення яких в атмосферному повітрі може призвести до негативних змін клімату. Це повністю відповідає Рамковій конвенції ООН про зміну клімату та Кіотському протоколу до цієї конвенції, ратифікованих Україною.
Національне атмосфероохоронне законодавство України забороняє проектування, виробництво та експлуатацію транспортних та інших пересувних засобів і установок, вміст забруднюючих речовин у відпрацьованих газах яких перевищує нормативи або рівні впливу фізичних факторів.
Зафіксовані також вимоги до охорони атмосферного повітря під час застосування пестицидів та агрохімікатів. Підприємства, установи, організації та громадяни — суб'єкти підприємницької діяльності зобов'язані дотримуватися правил та вимог щодо транспортування, зберігання і застосування пестицидів та агрохімікатів з метою недопущення забруднення атмосферного повітря.
502
§ 2. Правове регулювання охорони атмосферного повітря
Законодавством визначено комплекс вимог до охорони атмосферного повітря під час видобування корисних копалин та проведення вибухових робіт. Видобування корисних копалин та проведення вибухових робіт мають проводитися з дотриманням вимог щодо охорони атмосферного повітря способами, які погоджені зі спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища, спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань охорони здоров'я, іншими органами виконавчої влади та місцевого самоврядування відповідно до закону (ст. 19 Закону України «Про охорону атмосферного повітря»).Важливого значення набуває такий напрям охорони атмосферного повітря, як захист його від забруднення виробничими, побутовими та іншими відходами. Зокрема, складування, розміщення, зберігання або транспортування промислових та побутових відходів, які є джерелами забруднення атмосферного повітря забруднюючими речовинами та речовинами з неприємним запахом або іншого шкідливого впливу, допускається лише за наявності спеціального дозволу на визначених місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування територіях, з додержанням нормативів екологічної безпеки і подальшої утилізації або видалення. При цьому не допускається спалювання зазначених відходів на території підприємств, установ, організацій і населених пунктів, за винятком випадків, коли це здійснюється з використанням спеціальних установок при додержанні вимог, встановлених законодавством про охорону атмосферного повітря. Водночас ат-мосфероохоронне законодавство зобов'язує власників або уповноважені ними органи управління підприємств, установ, організацій та громадян — суб'єктів підприємницької діяльності забезпечувати переробку, утилізацію та своєчасне вивезення відходів, які забруднюють атмосферне повітря, на підприємства, що використовують їх як сировину, або на спеціально відведені місця чи об'єкти.
До правових заходів охорони атмосферного повітря належить регулювання шкідливого фізичного впливу на атмосферу, зокрема, відвернення і зниження шуму. На цю проблему звернула увагу Н. Р. Малишева ще у 1978 р.1 Чинне законодавство передбачає, що
' Малишева Н. Р. Охрана окружающей средьі от шумового воздействия (право-вьіе и организационньїе вопросьі). — К., 1978.503
Розділ XV. Правова охорона атмосферного повітря
відвернення, зниження і досягнення безпечних рівнів виробничих та інших шумів мають забезпечуватися:
створенням і впровадженням малошумних машин і ме
ханізмів;удосконаленням конструкцій транспортних та інших пересув
них засобів і установок та умов їх експлуатації, а також утриман
ням у належному стані залізничних і трамвайних колій, авто
мобільних шляхів, вуличного покриття;розміщенням підприємств, транспортних магістралей, аеро
дромів та інших об'єктів з джерелами шуму під час планування і
забудови населених пунктів відповідно до встановлених законодав
ством санітарно-гігієнічних вимог, будівельних норм та карт шуму;виробництвом будівельних матеріалів, конструкцій, техніч
них засобів спорудження житла, об'єктів" соціального призначення
та будівництвом споруд з необхідними акустичними властиво
стями;організаційними заходами для відвернення і зниження вироб
ничих, комунальних побутових і транспортних шумів, включаючи
запровадження раціональних схем і режимів руху транспорту та
інших пересувних засобів і установок у межах населених пунктів.Громадяни зобов'язані виконувати вимоги, встановлені з метою зниження побутового шуму у квартирах, а також у дворах жилих будинків, на вулицях, у місцях відпочинку та інших громадських місцях (ст. 21 Закону України «Про охорону атмосферного повітря»).
Частиною другою ст. 13 цього закону (в редакції від 3 червня 2004 р.) дозволи на гранично допустимі рівні шуму, що утворюється стаціонарними джерелами, зокрема під час роботи машин, механізмів, обладнання, інструментів, а також користування звуковідтворювальною апаратурою та музичними інструментами у концертних і танцювальних закладах та на відкритих майданчиках, у театрах і кінотеатрах, дискотеках, казино, інших закладах розважального та грального бізнесу і культури, музичних закладах освіти, у ресторанах, кафе, барах, інших закладах громадського харчування, торгівлі, побутового обслуговування тощо, видаються в порядку, встановленому цим законом.
Водночас законодавством передбачено і захист населення від шкідливого впливу шуму, іонізуючих випромінювань та інших фізичних факторів. Згідно зі ст. 24 Закону України «Про забезпечення
504
§ 2. Правове регулювання охорони атмосферного повітря
санітарного та епідемічного благополуччя населення» органи виконавчої влади, місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації та громадяни при здійсненні будь-яких видів діяльності з метою відвернення і зменшення шкідливого впливу на здоров'я населення шуму, неіонізуючих випромінювань та інших фізичних факторів зобов'язані:
здійснювати відповідні організаційні, господарські, технічні,
технологічні, архітектурно-будівельні та інші заходи щодо за
побігання утворенню та зниженню шуму до рівнів, установлених
санітарними нормами;забезпечувати під час роботи закладів громадського харчуван
ня, торгівлі, побутового обслуговування, розважального та граль
ного бізнесу, культури, при проведенні концертів, дискотек, масо
вих святкових і розважальних заходів тощо рівні звучання зву
ковідтворювальної апаратури та музичних інструментів у
приміщеннях і на відкритих площадках, а також рівні шуму в при
леглих до них жилих і громадських будівлях, що не перевищують
рівнів, установлених санітарними нормами;вживати заходів щодо недопущення впродовж доби переви
щень рівнів шуму, встановлених санітарними нормами, в таких
приміщеннях і на таких територіях (захищені об'єкти):а) жилих будинків і прибудинкових територіях;
б) лікувальних, санаторно-курортних закладів, будинків-інтер-
натів, закладів освіти, культури;в) готелів і гуртожитків;
г) розташованих у межах населених пунктів закладів громадсь
кого харчування, торгівлі, побутового обслуговування, розважаль
ного та грального бізнесу;г) інших будівель і споруд, у яких постійно чи тимчасово пере
бувають люди;д) парків, скверів, зон відпочинку, розташованих на території
мікрорайонів і груп житлових будинків.Шум на захищених об'єктах при здійсненні будь-яких видів діяльності не повинен перевищувати рівнів, установлених санітарними нормами для відповідного часу доби.
У нічний час, із 22-ої до 8-ої години, на захищених об'єктах забороняються гучний спів і вигуки, користування звуковідтворювальною апаратурою та іншими джерелами побутового шуму, проведення салютів, феєрверків, використання піротехнічних засобів.
505
Розділ XV. Правова охорона атмосферного повітря
Проведення на захищених об'єктах ремонтних робіт, що супроводжуються шумом, забороняється у робочі дні з 21-ої до 8-ої години, а у святкові та неробочі дні — цілодобово. Власник або орендар приміщень, у яких передбачається проведення ремонтних робіт, зобов'язаний повідомити мешканців прилеглих квартир про початок зазначених робіт. За згодою мешканців усіх прилеглих квартир ремонтні та будівельні роботи можуть проводитися також у святкові та неробочі дні. Шум, що утворюється під час проведення будівельних робіт, не повинен перевищувати санітарних норм цілодобово.Передбачені частинами другою, третьою та четвертою ст. 13 Закону України «Про охорону атмосферного повітря» вимоги щодо додержання тиші та обмежень певних видів діяльності, що супроводжуються шумом, не поширюються на випадки:
здійснення в закритих приміщеннях будь-яких видів діяль
ності, що супроводжуються шумом, за умов, що виключають про
никнення шуму в прилеглі приміщення, в яких постійно чи тим
часово перебувають люди;здійснення в закритих приміщеннях будь-яких видів діяль
ності, що супроводжуються шумом, за умов, що виключають про
никнення шуму за межі таких приміщень;попередження та/або ліквідації наслідків аварій, стихійного
лиха, інших надзвичайних ситуацій;надання невідкладної допомоги, запобігання або припинення
правопорушень;запобігання крадіжкам, пожежам, а також виконання завдань
цивільної оборони;проведення зборів, мітингів, демонстрацій, походів, інших
масових заходів, про які завчасно сповіщено органи виконавчої
влади чи місцевого самоврядування;роботи обладнання і механізмів, що забезпечують життєді
яльність жилих і громадських будівель, за умов ужиття невідклад
них заходів щодо максимального обмеження проникнення шуму в
прилеглі приміщення, в яких постійно чи тимчасово перебувають
люди;відзначення встановлених законом святкових і неробочих
днів, днів міст, інших свят відповідно до рішення місцевої ради,
проведення спортивних змагань;проведення салютів, феєрверків, інших заходів із викорис
танням вибухових речовин і піротехнічних засобів у заборонений506
§ 2. Правове регулювання охорони атмосферного повітря
час за погодженням із уповноваженим органом місцевого самоврядування в порядку, передбаченому правилами додержання тиші в населених пунктах і громадських місцях.Сільські, селищні, міські ради затверджують правила додержання тиші в населених пунктах і громадських місцях, якими з урахуванням особливостей окремих територій (курортні, лікувально-оздоровчі, рекреаційні, заповідні тощо) установлюються заборони та обмеження щодо певних видів діяльності, що супроводжуються утворенням шуму, а також установлюється порядок проведення салютів, феєрверків, інших заходів із використанням вибухових речовин і піротехнічних засобів.
Органи виконавчої влади, місцевого самоврядування в межах повноважень, встановлених законом, забезпечують контроль за додержанням керівниками та посадовими особами підприємств, установ, організацій усіх форм власності, а також громадянами санітарного та екологічного законодавства, правил додержання тиші в населених пунктах і громадських місцях, інших нормативно-правових актів у сфері захисту населення від шкідливого впливу шуму, неіонізуючих випромінювань та інших фізичних факторів.
До основних правових засобів, які спрямовані на охорону атмосферного повітря, належить правова регламентація проектування, будівництва та реконструкції підприємств та інших об'єктів, які впливають або можуть впливати на стан атмосферного повітря. Проектування, будівництво і реконструкція підприємств та інших об'єктів, які впливають або можуть впливати на стан атмосферного повітря, удосконалення існуючих і впровадження нових технологічних процесів та устаткування здійснюються з обов'язковим дотриманням норм екологічної безпеки, державних санітарних вимог і правил на запланованих для будівництва та реконструкції підприємствах та інших об'єктах, а також з урахуванням накопичення і трансформації забруднення в атмосфері, його транскордонного перенесення, особливостей кліматичних умов.
Погодження проектів забудови, будівництва та реконструкції підприємств та інших об'єктів, які впливають або можуть впливати на стан атмосферного повітря, здійснюється спеціально уповноваженим органом виконавчої влади з питань містобудування та архітектури із урахуванням висновків природоохоронних, санітарних та інших органів виконавчої влади або місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень, визначених законом.
507
Розділ XV. Правова охорона атмосферного повітря
Будівництво та введення в експлуатацію нових і реконструйованих підприємств та інших об'єктів, які не відповідають встановленим законодавством вимогам про охорону атмосферного повітря, забороняється (ст. 23 Закону України «Про охорону атмосферного повітря»).З метою підтримки сприятливого стану атмосферного повітря забороняється впровадження відкриттів, винаходів, корисних моделей, промислових зразків, раціоналізаторських пропозицій, застосування нової техніки, імпортного устаткування, технологій і систем, якщо вони не відповідають вимогам, установленим законодавством про охорону атмосферного повітря. У разі порушення встановлених вимог така діяльність припиняється уповноваженими державними органами, а винні особи притягуються до відповідальності.
Одним із важливих засобів запобігання шкідливому впливу забруднюючих речовин на повітря населених пунктів є обов'язкове встановлення санітарно-захисних зон. Такі зони встановлюються для забезпечення оптимальних умов життєдіяльності людини в районах житлової забудови, масового відпочинку і оздоровлення населення при визначенні місць розміщення нових, реконструкції діючих підприємств та інших об'єктів, які впливають або можуть вплинути на стан атмосферного повітря.
Якщо внаслідок порушення встановлених меж та режиму санітарно-захисних зон виникає необхідність у відселенні жителів, виведенні з цих зон об'єктів соціального призначення або здійсненні інших заходів, підприємства, установи, організації та громадяни — суб'єкти підприємницької діяльності, місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування повинні вирішувати питання про фінансування необхідних робіт і заходів та строки їх реалізації.
З метою забезпечення охорони атмосферного повітря атмосфе-роохоронне законодавство значну роль відводить організаційно-економічним заходам, що передбачають: а) збір за забруднення навколишнього природного середовища; б) відшкодування збитків, заподіяних внаслідок порушення законодавства про охорону атмосферного повітря; в) надання підприємствам, установам, організаціям та громадянам — суб'єктам підприємницької діяльності податкових, кредитних та інших пільг у разі впровадження ними маловідходних, енерго- і ресурсозберігаючих технологій, застосу-
508
§ 3. Управління і контроль у галузі охорони атмосферного повітря
вання заходів щодо регулювання діяльності, що впливає на клімат, здійснення інших природоохоронних заходів з метою зменшення викидів забруднюючих речовин та рівнів впливу фізичних і біологічних факторів на атмосферне повітря; г) участь держави у фінансуванні екологічних заходів і будівництві об'єктів екологічного призначення.
?
? 3. Управління і контроль у галузі охорони атмосферного повітря
Під управлінням у галузі охорони атмосферного повітря розуміють діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, громадських об'єднань, спрямовану на збереження, поліпшення та відновлення стану атмосферного повітря, запобігання і зниження рівня забруднення атмосферного повітря, дотримання вимог атмосфероохо-ронного законодавства, запобігання правопорушенням у цій сфері та захист екологічних прав громадян.
Згідно зі ст. З Закону України «Про охорону атмосферного повітря» управління в галузі охорони атмосферного повітря здійснюють Кабінет Міністрів України, Мінприроди України, МОЗ України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, інші центральні та місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування.
Серед основних функцій управління в галузі охорони атмосферного повітря виділяють: стандартизацію і нормування у галузі охорони атмосферного повітря; здійснення екологічної та санітарно-гігієнічної експертизи; організацію і здійснення контролю та моніторингу у галузі охорони атмосферного повітря; державний облік шкідливих впливів на атмосферне повітря; вирішення спорів з питань охорони і використання атмосферного повітря тощо.
Стандартизація і нормування у галузі охорони атмосферного повітря проводиться з метою встановлення комплексу обов'язкових норм, правил, вимог по охороні атмосферного повітря від забруднення та забезпечення екологічної безпеки і спрямовані на: забезпечення безпечного навколишнього природного середовища та запобігання екологічним катастрофам; реалізацію єдиної науково-технічної політики в галузі охорони атмосферного повітря; встановлення єдиних вимог до обладнання і споруд щодо охорони
509
Розділ XV. Правова охорона атмосферного повітря
атмосферного повітря від забруднення; забезпечення безпеки господарських об'єктів і запобігання виникненню аварій та техногенних катастроф; впровадження і використання сучасних екологічно безпечних технологій.Державні стандарти у галузі охорони атмосферного повітря є обов'язковими для виконання і визначають поняття та терміни, режим використання й охорони атмосферного повітря, методи контролю за станом атмосферного повітря, вимоги щодо запобігання шкідливому впливу на атмосферне повітря, встановлюють інші вимоги щодо охорони і використання атмосферного повітря.
Однією з найважливіших функцій управління у галузі охорони атмосферного повітря є нормування у цій сфері.
Зокрема, у галузі охорони атмосферного повітря встановлюються: нормативи екологічної безпеки атмосферного повітря; нормативи гранично допустимих викидів забруднюючих речовин стаціонарних джерел; нормативи гранично допустимого впливу фізичних та біологічних факторів стаціонарних джерел; нормативи вмісту забруднюючих речовин у відпрацьованих газах та впливу фізичних факторів пересувних джерел; технологічні нормативи допустимого викиду забруднюючих речовин (ст. 5 Закону України «Про охорону атмосферного повітря»). Порядок розроблення та затвердження цих нормативів встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Нормативи екологічної безпеки атмосферного повітря запобігають виникненню небезпеки для здоров'я людини та стану навколишнього природного середовища від впливу шкідливих чинників атмосферного повітря. Відповідно до ст. 6 Закону України «Про охорону атмосферного повітря» до них належать:
нормативи якості атмосферного повітря;
гранично допустимі рівні впливу акустичного, електромагніт
ного, іонізуючого та інших фізичних факторів і біологічного впли
ву на стан атмосферного повітря населених пунктів.Норматив якості атмосферного повітря є критерієм, який відображає гранично допустимий максимальний вміст забруднюючих речовин в атмосферному повітрі і за якого немає негативного впливу на здоров'я людини та стан навколишнього природного середовища.
Гранично допустимі рівні акустичного, електромагнітного, іонізуючого впливу на атмосферне повітря відображають гранично допустимий максимальний рівень впливу вищезазначених факторів на ат-
510
§ 3. Управління і контроль у галузі охорони атмосферного повітря
мосферне повітря, за якого відсутній шкідливий вплив на здоров'я людини і навколишнє середовище.Норматив гранично допустимого впливу фізичних та біологічних факторів стаціонарних джерел встановлюється для кожного стаціонарного джерела акустичного, електромагнітного, іонізуючого та інших фізичних і біологічних факторів на рівні, за якого фізичний та біологічний вплив усіх джерел у цьому районі з урахуванням перспектив його розвитку в період терміну дії встановленого нормативу не призведе до перевищення нормативів екологічної безпеки атмосферного повітря (за найбільш суворим нормативом).
Порядок розроблення і затвердження нормативів гранично допустимого рівня впливу фізичних та біологічних факторів стаціонарних джерел забруднення на стан атмосферного повітря визначений постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 р. зі змінами, внесеними постановою Кабінету Міністрів від 16 червня 2004 р.
Крім того, атмосфероохоронним законодавством передбачені такі нормативи:
норматив вмісту забруднюючої речовини у відпрацьованих газах
та впливу фізичних факторів пересувного джерела (гранично допус
тима кількість забруднюючої речовини у відпрацьованих газах пе
ресувного джерела, що відводиться в атмосферне повітря). Поря
док розроблення та затвердження нормативів вмісту забруднюючих
речовин у відпрацьованих газах та впливу фізичних факторів пере
сувних джерел забруднення атмосферного повітря затверджено по
становою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 р. зі
змінами, внесеними постановою Кабінету Міністрів від 16 червня
2004 р.;норматив гранично допустимого викиду забруднюючої речовини
стаціонарного джерела — гранично допустимий викид забруднюю
чої речовини або суміші цих речовин в атмосферне повітря від
стаціонарного джерела викиду. Порядок розроблення та затверд
ження нормативів гранично допустимих викидів забруднюючих ре
човин із стаціонарних джерел затверджено постановою Кабінету
Міністрів України від 28 грудня 2001 р. зі змінами, внесеними по
становою Кабінету Міністрів від 16 червня 2004 р.;технологічний норматив допустимого викиду забруднюючої ре
човини — гранично допустимий викид забруднюючої речовини або511
Розділ XV. Правова охорона атмосферного повітря
суміші цих речовин, який визначається у місці його виходу з устаткування.Згідно зі ст. 6 Закону України «Про охорону атмосферного повітря» для курортних, лікувально-оздоровчих, рекреаційних та інших окремих районів можуть встановлюватися більш суворі нормативи екологічної безпеки атмосферного повітря.
Державна екологічна та санітарно-гігієнічна експертиза проводяться у порядку, визначеному Законом України «Про екологічну експертизу». Метою здійснення експертизи є визначення безпеки для здоров'я людини та навколишнього середовища під час проектування, розміщення, будівництва нових і реконструкції діючих підприємств та інших об'єктів.
Запобігання негативному впливу на стан атмосферного повітря регулюється заходами, які передбачають державний облік у галузі охорони атмосферного повітря. Згідно зі ст. 31 Закону України «Про охорону атмосферного повітря» державному обліку підлягають: а) об'єкти, які справляють або можуть справити шкідливий вплив на здоров'я людей та на стан атмосферного повітря; б) види та обсяги забруднюючих речовин, що викидаються в атмосферне повітря; в) види і ступені впливу фізичних та біологічних факторів на стан атмосферного повітря.
Державний облік у галузі охорони атмосферного повітря ведеться з метою: забезпечення державного контролю в галузі охорони атмосферного повітря та прогнозування зміни його стану; розроблення державних, регіональних, місцевих екологічних програм та програм у галузі охорони здоров'я, здійснення інших заходів щодо зменшення ступеня забруднення атмосферного повітря; регулювання викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря із стаціонарних та пересувних джерел, ступенів впливу на його стан фізичних та біологічних факторів.
Державний облік — це: взяття на облік об'єктів, які справляють шкідливий вплив; ведення на об'єктах первинного обліку стаціонарних джерел, які справляють шкідливий вплив; складення державної статистичної звітності в галузі охорони атмосферного повітря за стаціонарними та пересувними джерелами, які справляють шкідливий вплив; проведення інвентаризації викидів та обсягів забруднюючих речовин на зазначених об'єктах.
Взяття на державний облік об'єктів, які справляють шкідливий вплив, здійснює Мінприроди України. Цей облік здійснюється за
512
§ 3. Управління і контроль у галузі охорони атмосферного повітря
єдиною системою у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України (постанова «Про затвердження Порядку ведення державного обліку в галузі охорони атмосферного повітря» від 13 грудня 2001 р.).Моніторинг у галузі охорони атмосферного повітря проводиться з метою отримання, збирання, оброблення, збереження та аналізу інформації про рівень забруднення атмосферного повітря, оцінки та прогнозування його змін і ступеня небезпечності та розроблення науково обгрунтованих рекомендацій для прийняття рішень у галузі охорони атмосферного повітря (ст. 32 Закону України «Про охорону атмосферного повітря»). Він є складовою частиною державної системи моніторингу довкілля України.
До об'єктів моніторингу атмосферного повітря належить: атмосферне повітря, у тому числі атмосферні опади; викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря.
Суб'єктами, які здійснюють моніторинг атмосферного повітря, є: Мінприроди України, МНС України, Державна санітарно-епідеміологічна служба МОЗ України, їх органи на місцях, підприємства, установи, організації, діяльність яких призводить або може призвести до погіршення стану атмосферного повітря.
Проведення моніторингу атмосферного повітря має на меті отримання: первинних даних контролю за викидами та спостережень за станом забруднення; узагальнених даних про рівень забруднення на певній території за певний проміжок часу; узагальнених даних про склад та обсяги викидів забруднюючих речовин; оцінки рівня та ступеня небезпечності забруднення для довкілля та життєдіяльності населення; оцінки складу та обсягів викидів забруднюючих речовин.
Порядок організації та проведення моніторингу в галузі охорони атмосферного повітря затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 9 березня 1999 р. зі змінами, внесеними постановою Кабінету Міністрів від 24 вересня 1999 р.
Відповідно до ст. 27 Закону України «Про охорону атмосферного повітря» контроль у галузі охорони атмосферного повітря здійснюється з метою забезпечення дотримання вимог законодавства про охорону атмосферного повітря. Виділяються такі його види: державний, виробничий, громадський.
Державний контроль у галузі охорони атмосферного повітря має забезпечити дотримання: умов, встановлених дозволами на викиди
17 5-200 513
Розділ XV. Правова охорона атмосферного повітря
шкідливих (забруднюючих) речовин в атмосферне повітря і на шкідливі фізичні фактори впливу на нього; стандартів, нормативів, правил та інших вимог охорони атмосферного повітря, в тому числі здійснення виробничого контролю в зазначеній галузі; режиму санітарно-захисних зон об'єктів, які мають стаціонарні джерела викидів шкідливих (забруднюючих) речовин в атмосферне повітря, виконання державних цільових та регіональних програм охорони атмосферного повітря, виконання заходів по його охороні та інших вимог.Державний контроль у галузі охорони атмосферного повітря здійснюється Департаментом гідрометеорологічної служби і моніторингу та Держекоінспекцією Міприроди України. Ці органи займаються: а) спостереженням за станом атмосферного повітря за хімічними, радіаційними, фізичними і біологічними показниками; б) збиранням, зберіганням, пошуком і обробкою інформації про стан атмосферного повітря; в) прогнозуванням і виявленням тенденцій зміни цього стану. Ці органи зобов'язані надавати зацікавленим державним і громадським органам, підприємствам, установам і організаціям систематичну інформацію і прогнози про рівні забруднення атмосфери під впливом господарської діяльності і метеорологічних умов.
Мінприроди України здійснює свою діяльність у галузі охорони атмосферного повітря спільно з санітарно-епідеміологічною службою МОЗ України та його органами на місцях у частині додержання нормативів екологічної безпеки та інших правил і нормативів, спрямованих на запобігання негативному впливу на здоров'я людей; Державною автомобільною інспекцією МВС України та її органами на місцях у частині додержання нормативів вмісту забруднюючих речовин у відпрацьованих газах та шкідливого впливу фізичних факторів, встановлених для відповідного типу автомобільного транспорту та сільськогосподарської техніки; іншими державними органами, а також органами місцевого самоврядування відповідно до законодавства України.
Місцеві органи державної виконавчої влади контролюють, як виконуються і дотримуються правила по оздоровленню навколишнього середовища, як здійснюється санітарна охорона атмосферного повітря. Вони забезпечують проведення заходів щодо охорони навколишнього середовища, запобігання, зниження інтенсивності й усунення шуму у виробничих, жилих і громадських приміщеннях, у дворах, на вулицях і площах населених пунктів.
514
§ 4. Юридична відповідальність за порушення атмосферного ... законодавства
Згідно зі ст. 29 Закону України «Про охорону атмосферного повітря» виробничий контроль у галузі охорони атмосферного повітря здійснюють суб'єкти господарювання, які в своїй діяльності використовують джерела шкідливих хімічних, біологічних і фізичних впливів на атмосферне повітря і які призначають осіб, що відповідають за проведення виробничого контролю в галузі охорони атмосферного повітря.Громадський контроль у галузі охорони атмосферного повітря здійснюється громадськими інспекторами охорони навколишнього природного середовища відповідно до Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища».
$ 4. Юридична відповідальність за порушення атмосферного охоронного законодавства
Підставою для притягнення особи до юридичної відповідальності у цій сфері є порушення законодавства про охорону атмосферного повітря (правопорушення). Залежно від його виду застосовуються адміністративна, кримінальна, цивільно-правова та дисциплінарна відповідальність.
Загальний перелік правопорушень у галузі охорони атмосферного повітря закріплений ст. 33 Закону України «Про охорону атмосферного повітря». До нього включені: порушення прав громадян на безпечне для життя і здоров'я навколишнє природне середовище; перевищення нормативів допустимих викидів забруднюючих речовин стаціонарних джерел в атмосферне повітря та нормативів гранично допустимого впливу фізичних та біологічних факторів стаціонарних джерел; перевищення нормативів вмісту забруднюючих речовин у відпрацьованих газах пересувних джерел; викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря без дозволу спеціально уповноважених органів виконавчої влади відповідно до закону; перевищення обсягів викидів забруднюючих речовин, встановлених у дозволах на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря; недотримання вимог, передбачених дозволом на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря; провадження незаконної діяльності, що негативно впливає на погоду і клімат; впровадження відкриттів, винаходів, раціоналізаторських пропозицій, нових технічних систем, речовин і матеріалів, а також закупівля в інших
515
Розділ XV. Правова охорона атмосферного повітря
державах та експлуатація технологічного устаткування, транспортних засобів та інших об'єктів, які не відповідають вимогам, встановленим законодавством про охорону атмосферного повітря; порушення встановлених законодавством правил складування та утилізації промислових і побутових відходів, транспортування, зберігання і застосування пестицидів і агрохімікатів, що спричинило забруднення атмосферного повітря; проектування і будівництво об'єктів з порушенням встановлених законодавством норм та вимог до охорони атмосферного повітря; невиконання розпоряджень та приписів органів, які здійснюють державний контроль у галузі охорони атмосферного повітря; ненадання передбаченої законодавством своєчасної, повної та достовірної інформації про стан атмосферного повітря, викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря, джерела забруднення, а також приховування або перекручування відомостей про стан атмосферного повітря, викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря, екологічну обстановку, яка склалася внаслідок забруднення атмосферного повітря; недотримання норм екологічної безпеки, державних санітарних норм при проектуванні, розміщенні, будівництві та введенні в експлуатацію нових і реконструйованих підприємств, споруд на інших об'єктів, удосконаленні. існуючих і впровадженні нових технологічних процесів та устаткування.Конкретні склади порушень законодавства про охорону атмосферного повітря передбачені відповідними кодексами.
Адміністративна відповідальність у галузі охорони атмосферного повітря регулюється КпАП. Ним передбачені такі види адміністративних правопорушень у галузі охорони атмосферного повітря, як: самовільне випалювання сухої рослинності або її залишків (ст. 77і); порушення порядку здійснення викиду забруднюючих речовин в атмосферу або шкідливого впливу на неї фізичних та біологічних факторів (ст. 78); порушення порядку здійснення діяльності, спрямованої на штучні зміни стану атмосфери і атмосферних явищ (ст. 78і); недодержання вимог щодо охорони атмосферного повітря при введенні в експлуатацію і експлуатації підприємств і споруд (ст. 79); недодержання екологічних вимог під час проектування, розміщення, будівництва, реконструкції та прийняття в експлуатацію об'єктів або споруд (ст. 79і); випуск в експлуатацію транспортних та інших пересувних засобів з перевищенням нормативів вмісту забруднюючих речовин у викидах
516
§ 4. Юридична відповідальність за порушення атмосферного ... законодавства
(ст. 80); експлуатація автотранспортних та інших пересувних засобів з перевищенням нормативів вмісту забруднюючих речовин у викидах (ст. 81); порушення правил складування, зберігання, розміщення, транспортування, утилізації, ліквідації та використання промислових і побутових відходів (ст. 82); порушення правил застосування, зберігання, транспортування, знешкодження, ліквідації та захоронення пестицидів і агрохімікатів, токсичних хімічних речовин та інших препаратів (ст. 83); невиконання вимог екологічної безпеки у процесі впровадження відкриттів, винаходів, корисних моделей, промислових зразків, раціоналізаторських пропозицій, нової техніки, технологій і систем, речовин і матеріалів (ст. 91і); перевищення лімітів та нормативів використання природних ресурсів (ст. 912); порушення тиші в громадських місцях (ст. 182); невиконання законних розпоряджень чи приписів посадових осіб органів, які здійснюють державний контроль у галузі охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів, радіаційної та ядерної безпеки або охорону природних ресурсів (ст. 1885).Кримінальна відповідальність у галузі охорони атмосферного повітря передбачена ст. 241 КК України — забруднення атмосферного повітря. Об'єктом злочинного посягання є суспільні відносини, щодо раціонального використання, відновлення, поліпшення і охорони атмосферного повітря як сприятливого середовища існування людини, тваринного і рослинного світу.
Предметом злочину є атмосферне повітря, яке знаходиться у відкритому просторі в межах території України.
Забруднення повітря всередині приміщення не може бути кваліфіковане за ст. 241 КК. У КК України є окремий склад злочину — «порушення вимог законодавства про охорону праці», який може виражатися, зокрема, в недотриманні правил промислової санітарії.
Цивільно-правова відповідальність за порушення атмосфероохо-ронного законодавства настає за певних умов і підстав. До умов такої відповідальності віднесено: наявність шкоди; протиправну поведінку особи, яка заподіяла шкоду; причинний зв'язок між протиправною поведінкою такої особи і шкодою, що настала; винну поведінку особи, що заподіяла шкоду.
Особи, винні в порушенні законодавства про охорону атмосферного повітря, зобов'язані відшкодувати заподіяну шкоду неза-
517
Розділ XV. Правова охорона атмосферного повітря
лежно від притягнення їх до кримінальної, адміністративної чи дисциплінарної відповідальності.Відомо, що через забруднення атмосферного повітря може бути заподіяна шкода тваринам, сільськогосподарським посівам, лісам та іншій рослинності, знижена працездатність людей, забруднені водні ресурси та інше. З метою визначення розмірів шкоди, яка підлягає стягненню у випадках, коли порушено атмосфероохорон-не законодавство, Мінекобезпеки України (нині — Мінприроди України) 18 травня 1995 р. затвердило Методику розрахунку розмірів відшкодування збитків, які заподіяні державі в результаті наднормативних викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря.
Порядок визначення і стягнення збитків встановлений цивільним і цивільно-процесуальним законодавством. Тому в кожному конкретному випадку вимагається диференційоване застосування спеціального законодавства про порядок визначення шкоди, яка виникла в тій чи іншій сфері діяльності в результаті порушення атмосфероохоронного законодавства. При цьому на практиці часто застосовується сукупність нормативних актів. У частині визначення збитків спеціальне законодавство застосовується в порядку субсидіарності, тобто додатково до основного.
Рекомендована література
Бринчук М. М. Правовая охрана атмосферного воздуха. — М.,
1986.Габитов Р. X Воздухоохранное право. — Уфа, 1999.
Габитов Р. X. Теоретические проблеми организации правовой
охраньї атмосфери Земли в современньїх условиях. — Уфа, 2000.Екологічне право: Особлива частина: Підруч. для студ. юрид.
вузів і фак.: Повний акад. курс / В. І. Андрейцев, Г. І. Балюк,
М. В. Краснова та ін.; За ред. акад. АПрН України В. І. Андрейце-
ва. - К., 2001.Екологічне право України: Підруч. для студ. юрид. вищ. навч.
закладів / В. К. Попов, А. П. Гетьман, С. В. Разметаєв та ін.; За
ред. В. К. Попова та А. П. Гетьмана. — X., 2001.Кузнецова О. Н., Радник О. Л. Загрязнение окружающей сре-
дьі отходами и опасньїми веществами. — М., 2001.518
Рекомендована література
Люббе-Вольф Г. Право охраньї атмосферного воздуха в Герма-
нии // Современное зкологическое право в России и за рубежом /
Под. ред. О. Л. Дубовик. — М., 2001.Роун Ш. Озоновьш кризис. Пятнадцатилетняя зволюция нео-
жиданной глобальной опасности. — М., 1993.9. Фомин Г. С, Фомина С. Н. Воздух: контроль загрязнений по
международньїм стандартам. — М., 1993.10. Шемшученко Ю. С. Правовьіе проблеми зкологии. — К.,
1989.519
Розділ XVI
Правова охорона і використання лісів
§ 1. Ліси як об'єкт правової охорони та використання
Ліси є національним надбанням України. Площу земель лісового фонду держави становлять близько 10,8 млн. гектарів, з них 9,4 млн. гектарів вкрито лісовою рослинністю. Лісистість площі країни становить 15,6%. Загальний запас лісів оцінюється в 1,7 млрд. кубометрів. Водночас внаслідок аварійних викидів на ЧА-ЕС в Україні забруднено понад 4 млн. гектарів лісів, у тому числі 157 тис. гектарів виведено із господарського обороту внаслідок високих рівнів радіоактивного забруднення1.
Ліси є основною складовою навколишнього природного середовища і як будь-який природний об'єкт характеризуються відповідними ознаками: біологічними, екологічними, економічними та юридичними.
За своїми біологічними ознаками ліси — це унікальне природне явище, яке являє собою сукупність дерев, чагарників, іншої лісової рослинності (трави, мохи, лишайники тощо), ґрунтового покриву, що взаємопов'язані і впливають одне на одного та на навколишнє природне середовище. У цьому значенні поняття лісів є складовою поняття рослинного світу.
Важлива особливість лісів полягає в тому, що вони є відтворюваним природним ресурсом, а процес відтворення пов'язаний із значним строком вирощування (кілька десятиліть).
1 Національна доповідь про стан навколишнього природного середовища в Україні. - К.., 1998. - С. 39.520
§ 1. Ліси як об'єкт правової охорони та використання
Ліси — це також середовище проживання диких тварин у всьому їх видовому і популяційному різноманітті. Лісам належить вагома роль у підтриманні гідрологічного режиму рік, запобіганні ерозії та забрудненню грунтів, у боротьбі з суховіями, регулюванні кислотного балансу в атмосфері, а також у створенні необхідних умов життя на Землі.Таким чином, екологічними ознаками лісів є виконання ними кліматорегулюючих, середовищезахисних, ґрунтозахисних, водо-охороних, санітарно-гігієнічних, оздоровчих, рекреаційних та інших екологічних функцій.
У цьому значенні закон вживає й термін «корисні властивості лісів», які полягають у їх здатності зменшувати вплив негативних природних явищ, захищати грунти від ерозії, регулювати стік води, запобігати забрудненню навколишнього природного середовища і очищати його, сприяти оздоровленню населення та його естетичному вихованню.
За таких умов ліси мають велике естетичне, виховне, науково-пізнавальне та інше значення (ст. З Лісового кодексу України) та використовуються для цих суспільних потреб.
Економічне значення лісів полягає у тому, що вони є основним джерелом лісових ресурсів, тобто деревини, технічної й лікарської сировини, кормових, харчових та інших лісових продуктів, що використовуються для задоволення потреб населення і виробництва. Зокрема, ліси — це основа кормової бази для тваринництва, ведення мисливського господарства, основа паперової, меблевої, фармацевтичної та інших видів промисловості.
З урахуванням паритету екологічних і економічних ознак ліси України за своїм економічним і господарським значенням поділяють на дві групи (статті 36—41 Лісового кодексу України). Так, до першої групи належать ліси, що виконують переважно природоохоронні функції. Залежно від переваг виконуваних ними функцій ліси першої групи належать до водоохоронних, захисних, санітарно-гігієнічних та оздоровчих категорій захищеності. До першої групи належать також ліси на територіях природно-заповідного фонду, лісоплодові насадження і субальпійські деревні та чагарникові угруповання.
До другої групи належать ліси, що поряд з екологічним мають експлуатаційне значення, і для збереження їх захисних функцій, безперервності та невиснажливості їх використання встановлюється режим обмеженого лісокористування.
521
Розділ XVI. Правова охорона і використання лісів
Юридичне поняття лісів пов'язане з формуванням лісового фонду, який становлять усі ліси на території України (ст. 4 Лісового кодексу України). Особливістю лісового фонду України є віднесення до нього, крім лісів, земельних ділянок, не вкритих лісовою рослинністю, але наданих для потреб лісового господарства.До лісового фонду не належать: усі види зелених насаджень у межах населених пунктів, які не віднесені до категорії лісів; окремі дерева і групи дерев, чагарники на сільськогосподарських угіддях, садибах, присадибних ділянках, дачних і садових ділянках. На цю рослинність не поширюється правовий режим, встановлений для лісів.
Землі, зайняті лісом, не включаються до складу лісового фонду, оскільки вони включаються до складу земель лісового фонду. До земель лісового фонду належать землі, вкриті лісовою рослинністю, а також не вкриті лісовою рослинністю, нелісові землі, які надані та використовуються для потреб лісового господарства (частина перша ст. 55 ЗК України).
У складі земель лісового фонду виділяють а): лісові площі: вкриті лісовою (деревною і чагарниковою) рослинністю; не вкриті лісовою рослинністю, які підлягають залісненню (зруби, згарища, рідколісся, пустирі тощо), зайняті лісовим шляхами, просіками, протипожежними розривами; б) нелісові площі: зайняті спорудами, пов'язаними з веденням лісового господарства, трасами ліній електропередач, продуктопроводів та підземними комунікаціями тощо; зайняті сільськогосподарськими угіддями (рілля, багаторічні насадження, сіножаті, пасовища, надані для потреб лісового господарства); зайняті болотами і водоймами в межах земельних ділянок лісового фонду, наданих для потреб лісового господарства (ст. 5 Лісового кодексу України). Межі земель лісового фонду можуть розширюватися за рахунок відводу під лісорозведення земель із інших категорій земельного фонду, а також скорочуватися в результаті вилучення земель із цього фонду для інших державних та громадських потреб. Віднесення земельних ділянок до складу земель лісового фонду, визначення їх меж провадиться в порядку, встановленому земельним законодавством.
Уся сукупність дерев, чагарників, іншої лісової рослинності визначається об'єктом права власності. Отже, наступною юридичною ознакою лісів є те, що це не лише самостійний і відособлений об'єкт природи, а й об'єкт права власності.
522
§ 1. Ліси як об'єкт правової охорони та використання
Право власності на ліси — це центральний інститут лісового права, котрий включає в себе сукупність правових норм, спрямованих на регулювання відносин власності на ліси з метою захисту, розвитку, охорони цих відносин та раціонального використання і відтворення лісів.В об'єктивному значенні право власності на ліси — це така сукупність правових норм, яка закріплює володіння, користування і розпорядження лісами, а також забезпечує охорону і захист права власності від протиправних дій третіх осіб. Право власності на ліси в суб'єктивному значенні — це закріплені у відповідних нормах лісового права юридичні можливості конкретного власника володіти, користуватися і розпоряджатися належними йому лісами на свій розсуд у межах закону. Це суб'єктивне право має абсолютний характер: правомочному суб'єкту протистоїть необмежена кількість зобов'язаних осіб, які не повинні своїми діями порушувати це право.
Відповідно до ст. 6 Лісового кодексу України всі ліси в Україні є власністю держави. Право державної власності на ліси є юридичним вираженням націоналізації лісів. Державна власність на ліси є головною умовою забезпечення підвищення продуктивності, охорони та відтворення лісів, посилення їх корисних властивостей, задоволення потреб суспільства у лісових ресурсах на основі науково обгрунтованого раціонального використання. Держава як єдиний власник визначає порядок і умови користування лісами, систему органів управління у галузі використання лісових ресурсів, способи охорони та захисту лісових багатств.
З огляду на зазначене суб'єктом права власності на ліси є держава. Водночас ст. 13 Конституції України, ст. 4 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» визначають, що природні ресурси України, у тому числі ліси, є власністю українського народу, який має право на володіння, використання та розпорядження природними багатствами держави.
На відміну від лісів землі лісового фонду можуть перебувати як у державній, так і в комунальній та приватній власності. Громадянам і юридичним особам за рішенням органів місцевого самоврядування та виконавчої влади можуть безоплатно або за плату передаватись у власність замкнені земельні ділянки лісового фонду загальною площею до 5 гектарів у складі угідь селянських, фермерських та інших господарств. Громадяни та юридичні особи в уста-
523
Розділ XVI. Правова охорона і використання лісів
новленому порядку можуть набувати у власність земельні ділянки деградованих і малопродуктивних угідь для заліснення (ст. 56 ЗК України).За своїм змістом право власності на ліси включає в себе сукупність повноважень власників щодо права володіння, права користування та права розпорядження лісами. Держава як основний власник лісів реалізує свої повноваження через відповідні державні органи управління, підприємства, установи, організації та громадян, за якими ліси закріплюються як об'єкт управління, охорони та використання.
Об'єктом права власності на ліси є усі ліси України, які становлять її лісовий фонд. Уся сукупність дерев, чагарників, іншої лісової рослинності, які віднесені до поняття лісу, визначаються об'єктами права державної власності доти, поки вони ростуть на землі. Зрубані дерева, чагарники та інші лісові ресурси не є частиною лісу, вони перетворюються в його продукцію, яка є самостійним об'єктом права власності. Якщо власником лісу є держава, то правомірно заготовлені лісові ресурси можуть належати на праві власності не лише державі, а й колективу та окремим громадянам1.
Право державної власності не поширюється також на усі види зелених насаджень, які не .віднесенні до категорії лісів і знаходяться у межах населених пунктів: окремі дерева і групи дерев, чагарники на сільськогосподарських угіддях, садибах, присадибних, дачних і садових ділянках. Відповідно до положень законодавства такі насадження можуть бути віднесені до комунальної, колективної чи приватної форми власності. Таке положення, зокрема, міститься у ст. 13 Закону України «Про власність», відповідно до якої насадження на земельній ділянці, наданій громадянину, є об'єктом його приватної власності.
На забезпечення захисту права державної власності на ліси спрямована вся система правових норм лісового та іншого законодавства.
За загальним принципом будь-які угоди або інші дії, які в прямій або прихованій формі порушують право державної власності на ліси, визначаються законодавством недійсними. Особи, винні у скоєнні зазначених угод, несуть кримінальну, адміністративну або іншу відповідальність відповідно до чинного законодав-
1 Мунтян В. Л. Правова охорона природи УРСР. — К., 1982. — С. 149-150. 524
§ 1. Ліси як об'єкт правової охорони та використання
ства. Незаконно добута деревина та інші лісові ресурси підлягають вилученню. У разі неможливості вилучення незаконно добутої деревини та інших лісових ресурсів стягується їх вартість.Однією з головних юридичних ознак лісів є їх державний облік та охорона. Реєстрація лісів у державних облікових документах як об'єкт права власності, управління, використання та охорони полягає у тому, що вона дає можливість відмежувати ліси від інших природних ресурсів, встановити знаходження їх на спеціально виділених землях, визначити власників, користувачів, органи, що здійснюють управління в галузі раціонального використання та охорони лісів.
Отже, ліси — це самостійний і відтворюваний об'єкт природи і складова навколишнього природного середовища; об'єкт рослинного світу; об'єкт державної власності у вигляді сукупності дерев, чагарників, іншої лісової рослинності, ґрунтового покрову; джерело одержання деревини та іншої лісової продукції, що є базою для ведення різних галузей господарювання; об'єкт природи, який виконує кліма-торегулюючі, захисні, водоохоронні, санітарно-гігієнічні, оздоровчі, рекреаційні, естетичні, виховні та інші функції та який впливає на навколишнє природне середовище; розміщений на спеціально виділених землях і зареєстрований у державних лісооблікових документах як ліс, об'єкт власності, управління, використання та охорони.
З метою здійснення комплексу заходів, спрямованих на збереження лісів України від знищення, пошкодження, ослаблення та іншого шкідливого впливу, спрямованих на захист від шкідників і хвороб, на раціональне використання і відтворення, в державі забезпечується правова охорона лісів, яка полягає в нормативному регулюванні суспільних відносин у цій сфері. Система правових норм, які регулюють суспільні лісові відносини на основі права державної власності на ліси і особливих принципах, становить самостійну галузь права — лісове право України.
Предметом лісового права у загальному вигляді є суспільні відносини по використанню лісів, їх відтворенню і охороні. Проте лісові відносини мають і відповідну специфіку. Так, використання лісів включає в себе відносини як лісокористування, так і державного управління у цій сфері. Перші зумовлені економічною роллю лісів, необхідністю задовольнити потреби суспільства в лісових ресурсах (заготівля деревини, живиці, другорядних лісових матеріалів, збір грибів, горіхів, ягід, лікарських рослин тощо). Водночас
525
Розділ XVI. Правова охорона і використання лісів
такі суспільні відносини зумовлені захисними, санітарно-ппєніч-ними, водоохоронними, оздоровчими, рекреаційними функціями лісу, необхідністю використовувати його в культурно-оздоровчих, науково-дослідних цілях тощо.Відносини державного управління в цій галузі виникають у сферах планування, прогнозування, обліку і ведення лісового кадастру, контролю, надання лісів у користування тощо й базуються на праві власності держави на ліси.
До предмета лісового права належать суспільні відносини по відтворенню, охороні та захисту лісів. Відтворення — це природна властивість лісів, яка в умовах її інтенсивного використання має велике державне значення. Тому в державі за допомогою правових та інших заходів забезпечується підвищення продуктивності лісів, лісорозведення, догляд за лісами, їх штучне і природне відновлення, регулюються спеціальні види рубок. Охорона лісів — необхідна форма взаємодії суспільства і природи, що включає в себе відносини по охороні лісів від пожеж, незаконних рубок, порушення порядку користування. Захист лісів здійснюється з метою боротьби зі шкідниками, хворобами лісів тощо.
Відповідну самостійність у предметі правового регулювання лісовим правом становлять відносини, пов'язані з веденням лісового господарства. Лісове господарство — це самостійна галузь народного господарства, метою якої є вирощування, зберігання, раціональне використання лісів. Воно пов'язане не лише з різними видами використання лісів, а й з використанням земель лісового фонду. До структури лісового господарства належать лісгоспи, які здійснюють відпуск деревини, облік лісового фонду, лісовідновлення, догляд за лісом тощо; лісгоспзаги, ліспромгоспи, лісокомбінати, які виступають як користувачі лісових ресурсів.
Не належать до предмета лісового права відносини по наданню земель лісового фонду в користування (для лісовідновлення, лісорозведення, насадження лісових культур, організації розсадників, будівництва різних споруд, влаштування доріг, службових наділів, городів тощо), по веденню мисливських господарств, осушенню і меліорації лісів, догляду за грунтами, по реалізації лісової продукції. Це вже відносини інших галузей права (земельного, фауністичного, господарського тощо).
Отже, предмет лісового права становлять суспільні відносини права державної власності на ліси, управлінські лісові відносини, відносини лісокористування, відтворення, охорони та захисту лісів.
526
§ 1. Ліси як об'єкт правової охорони та використання
Лісове право керується відповідною системою принципів, у яких відображені найбільш суттєві риси суспільних відносин та вимог, що встановлюються до правового регулювання, реалізації правових норм.Лісове право входить також до системи природоресурсного права як комплексної галузі права, яке у свою чергу складається із відповідних галузей, спрямованих на регулювання суспільних відносин щодо використання та охорони земель, вод, надр, тваринного світу, атмосферного повітря, в тому числі лісів.
Систему лісового права України становлять такі правові інститути, як: право власності на ліси; право лісокористування; правові засади управління в сфері використання та охорони лісів; правова охорона лісів; відповідальність за порушення лісового законодавства.
Правові норми лісового права містяться у відповідних джерелах, що формують систему лісового законодавства. Юридичними засадами лісового законодавства є Конституція України, Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища», Лісовий кодекс України, Закон України «Про рослинний світ», інші нормативні акти. Лісовий кодекс України розроблений відповідно до Закону «Про охорону навколишнього природного середовища», і тому таке співвідношення їх, як частини до цілого спонукає визначити лісове законодавство як складову загальної галузі екологічного права.
Складовою частиною лісового законодавства є також численні акти з даного питання, затверджені постановами Кабінету Міністрів України: Санітарні правила в лісах України, затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 27 липня 1995 р.; Порядок поділу лісів на групи, віднесення їх до категорії захищеності та виділення особливо захисних земельних ділянок лісового фонду, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 27 липня 1995 р.; Правила рубок головного користування в лісах України, затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 27 липня 1995 р., тощо.
У межах своїх повноважень документи нормативного характеру в цій галузі (накази, інструкції, положення, рішення тощо) приймають центральний орган виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища, центральний орган виконавчої влади з питань лісового господарства, місцеві ради, дер-
527
Розділ XVI. Правова охорона і використання лісів
жавні адміністрації. Як правило, такі акти обов'язкові для виконання всіма підприємствами, установами, організаціями, їх посадовими особами та громадянами в галузі використання, відтворення, охорони та захисту лісів.? 2. Правове регулювання використання та охорони лісів
Поняття права лісокористування та його види. Право лісокористування є важливим інститутом лісового права, нормами якого регулюються умови і порядок багатоцільового раціонального використання, відтворення і охорони лісів, ведення лісового господарства, права і обоє 'язки лісокористувачів.
Інститут права лісокористування є похідним від права державної власності на ліси і тому включає в себе або користування лісом як повноваження держави — власника лісу, або право, надане відповідно до законодавства, підприємствам, установам, організаціям та громадянам.
Суб'єктами права лісокористування можуть бути державні, колективні, громадські підприємства, установи, організації, в тому числі релігійні, громадяни України та їх об'єднання, іноземні юридичні особи та громадяни.
У лісах здійснюються такі види користувань:
за підставами виникнення — загальне та спеціальне викорис
тання лісових ресурсів;за правовою формою реалізації — первинне використання
лісів;за цільовим призначенням лісу — використання лісів для потреб
лісового господарства; використання лісів для потреб мисливсько
го господарства; використання лісів у науково-дослідних цілях,
санітарно-гігієнічних, рекреаційних, оздоровчих, спортивних та
інших цілях;за строками використання — постійне та тимчасове.
Право загального лісокористування здійснюють громадяни, які мають право вільно перебувати в лісах, безоплатно збирати для власного споживання дикорослі трав'яні рослини, квіти, ягоди, горіхи, гриби, інші плоди, крім випадків, передбачених законодавчими актами.
528
§ 2. Правове регулювання використання та охорони лісів
При здійсненні права загального використання лісових ресурсів громадяни зобов'язані виконувати вимоги пожежної безпеки у лісах, користуватися зазначеними лісовими ресурсами у строки, встановлені державними лісогосподарськими органами і способами, що не завдають шкоди відтворенню цих ресурсів.Спеціальне використання лісових ресурсів здійснюється в межах земельних ділянок лісового фонду, наданих для цього в користування у порядку, визначеному земельним законодавством.
В основу класифікації видів спеціального використання лісів покладено роль лісів, які використовуються як природний ресурс. Вона, зокрема, полягає у значенні лісу як джерела деревини, живиці, інших лісових ресурсів, а також у специфічних якостях лісу: лікувально-оздоровчих, рекреаційних, естетичних. Виходячи з цього, види спеціального права лісокористування за цільовим призначенням можна поділити на:
використання деревних ресурсів лісу — заготівля деревини,
заготівля живиці, заготівля другорядних лісових матеріалів (пнів,
луба, кори і т.д.);побічні лісові користування — сінокосіння, випасання худо
би, розміщення вуликів та пасік, заготівля деревних соків, за
готівля і збір дикорослих плодів, горіхів, ягід, лікарських рослин і
технічної сировини;використання лісів для відтворення ресурсів тваринного по
ходження користування лісом для потреб мисливського господар
ства;користування лісом у науково-дослідних цілях; користування
лісом у культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних і турис
тичних цілях.Особливим видом права лісокористування є ведення лісового господарства.
За правовою формою реалізації правом лісокористування може бути наділене лише первинне лісокористування. Таким правом наділені спеціалізовані лісогосподарські підприємства, установи, організації, у яких створено спеціалізовані підрозділи. Таких суб'єктів законодавство визначає як постійних лісокористувачів (ст. 9 Лісового кодексу). Праву лісокористування цих суб'єктів передує право постійного користування земельними ділянками лісового фонду, яке посвідчується державним актом на право постійного користування землею. Своє право лісокористування во-
529
Розділ XVI. Правова охорона і використання лісів
ни зобов'язані оформляти на загальних підставах (ст. 51 Лісового кодексу). Окремі земельні ділянки лісового фонду площею до 5 гектарів, якщо вони входять до складу угідь фермерського господарства, надаються громадянам із спеціальною підготовкою.Постійні лісокористувачі не вправі передавати ділянки лісу у вторинне користування. Надання в установленому порядку ділянок для сінокосу чи випасу худоби, службових земельних наділів не можна розглядати як надання права вторинного лісокористування, оскільки мова у цьому випадку має йтися про вторинне право землекористування, про реалізацію підприємством-землеко-ристувачем (лісокористувачем) своєї правомочності внутрішньогосподарського управління землею.
Відповідно до законодавства лісокористувачі, яким земельні ділянки лісового фонду для відповідних "цілей можуть надаватися в тимчасове користування (короткострокове — до трьох років, довгострокове — від трьох до 25 років), за погодженням із постійними лісокористувачами, визначаються як тимчасові.
Право тимчасового користування земельними ділянками лісового фонду оформляється договором, у тому числі договором оренди.
Право спеціального лісокористування має строковий характер (як правило, один рік), після його закінчення необхідне повторне оформлення.
Усі види лісових користувань (крім загальних) мають договірну форму: здійснення лісових користувань допускається лише за наявності спеціального дозволу — лісорубного квитка (ордера) або лісового квитка. Такі дозволи видаються підприємствами, організаціями, установами та органами, які ведуть лісове господарство, — для використання лісових ресурсів державного значення, районними державними адміністраціями — для використання лісових ресурсів місцевого значення. Право побічного лісокористування оформляється договором. Дозволи на користування лісами в науково-дослідних, рекреаційних, культурно-оздоровчих, туристичних і спортивних цілях видають місцеві ради за погодженням із постійними лісокористувачами.
За своїм змістом право лісокористування — це сукупність повноважень лісокористувачів або сукупність їх прав та обов'язків, визначених законодавством та умовами дозволів. Вони вправі здійснювати лише ті лісові користування, які їм дозволені, й використовувати лише ті ресурси, на які видано спеціальний дозвіл.
530
§ 2. Правове регулювання використання та охорони лісів
У главі 2 Лісового кодексу визначаються загальні права та обов'язки постійних і тимчасових лісокористувачів. Зокрема, постійні лісокористувачі мають право: на ведення в установленому порядку лісового господарства; на першочергове спеціальне використання в установленому порядку лісових ресурсів, користування земельними ділянками лісового фонду для потреб мисливського господарства, культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей, проведення науково-дослідних робіт; власності на заготовлену продукцію і доходи від її реалізації (крім доходів від реалізації продукції, одержаної при догляді за лісом та інших лісогосподарських заходів); здійснювати в установленому законодавством порядку будівництво доріг, лісових складів, пожежно-хімічних станцій, господарських приміщень та інших об'єктів, необхідних для ведення лісового господарства та використання лісових ресурсів.Тимчасові лісокористувачі мають право: здійснювати спеціальне використання лісових ресурсів, користування земельними ділянками лісового фонду для потреб мисливського господарства, культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей та проведення науково-дослідних робіт відповідно до умов договору; за погодженням з радами, які надали їм у користування земельні ділянки лісового фонду, та постійними лісокористувачами, в установленому законодавством порядку прокладати дороги, обладнувати лісові склади, стоянки для автотранспорту, зводити господарські будівлі та споруди для зберігання і первинної обробки заготовленої сировини тощо.
У свою чергу постійні лісокористувачі зобов 'язані: забезпечувати відтворення, охорону, захист і підвищення родючості ґрунтів, продуктивності лісових насаджень і посилення їх корисних властивостей, виконувати інші вимоги законодавства щодо ведення лісового господарства та використання лісових ресурсів; дотримуватися науково обгрунтованих норм і порядку спеціального використання Деревних та інших ресурсів лісу й користування земельними ділянками лісового фонду; вести лісове господарство, здійснювати спеціальне використання лісових ресурсів та користуватися земельними ділянками лісового фонду способами, які забезпечували б збереження оздоровчих і захисних властивостей лісів, а також створювали сприятливі умови для їх охорони, захисту, використання та відтворення; виконувати роботи, пов'язані з відведенням у натурі земельних ділянок лісового фонду для спеціального викори-
531
Розділ XVI. Правова охорона і використання лісів
стання лісових ресурсів, культурно-оздоровчих, спортивних і туристичних цілей та проведення науково-дослідних робіт; вести первинний облік лісів; забезпечувати охорону рідкісних видів рослин і тварин, рідкісних рослинних угруповань відповідно до природоохоронного законодавства; своєчасно вносити плату за використання лісових ресурсів; не порушувати законні права тимчасових лісокористувачів.Тимчасові лісокористувачі зобов'язані: забезпечувати користування земельними ділянками лісового фонду відповідно до умов їх надання; вести роботу способами, які забезпечували б збереження оздоровчих і захисних властивостей лісів, а також створювали сприятливі умови для відновлення насаджень, охорони, захисту, використання та відтворення лісів, охорони рідкісних видів флори і фауни; своєчасно вносити плату за спеціальне використання лісових ресурсів; виконувати інші вимоги, встановлені законодавством України щодо регулювання порядку використання лісових ресурсів.
Права та обов'язки лісокористувачів виникають на підставі юридичних складів, які включають в себе: подання клопотання про надання у постійне та тимчасове користування земельних ділянок лісового фонду для відповідних цілей, до якого додаються статутні документи (статут чи положення), зареєстровані в установленому порядку, погоджений проект відведення зазначеної земельної ділянки, інші документи. На підставі такого клопотання видається в установленому земельним законодавством порядку державний акт на право постійного користування земельною ділянкою, що підлягає державній реєстрації, а також укладаються договори оренди землі.
Право спеціального користування постійних лісокористувачів виникає з моменту одержання дозволу — лісорубного квитка (ордера) або лісового квитка, який видається державними органами лісового господарства після затвердження лімітів використання лісових ресурсів, виділення лісосічного фонду в натурі (Про затвердження Положення про порядок видачі дозволів на спеціальне використання природних ресурсів та Положення про порядок установлення лімітів використання ресурсів загальнодержавного значення: постанова Кабінету Міністрів України від 10 серпня 1992 р. (із змінами від 20 квітня 1994 р.); Інструкція про порядок видачі дозволів на спеціальне використання лісових ресурсів та про порядок установлення лімітів на використання природних ресурсів
532
§ 2. Правове регулювання використання та охорони лісів
державного значення, затверджена наказом Мінприроди України 31 березня 1993 р.).Право постійного лісокористування припиняється у разі: добровільної відмови від лісокористування та від земельної ділянки лісового фонду; закінчення строку, на який було надано право лісокористування та надана земельна ділянка; припинення діяльності підприємства, установи, організації; вилучення земель лісового фонду для інших державних та громадських потреб; нецільове використання лісових ресурсів; порушення вимог, передбачених у лісорубному білеті (ордері) чи лісовому білеті, або порушення вимог лісового законодавства; систематичного невнесення земельного податку, плати за використання лісових ресурсів у строки, встановлені законодавством, а також орендної плати в строки, визначені договором, тощо. При цьому скасовується дозвіл на спеціальне використання лісових ресурсів органами лісового господарства, анулюється лісорубний квиток (ордер) чи лісовий квиток та приймається рішення ради про вилучення земельної ділянки з користування.
Підстави для припинення права тимчасового користування земельними ділянками лісового фонду визначені ст. 22 Лісового кодексу України.
Спеціальне використання лісових ресурсів та користування земельними ділянками лісового фонду для потреб мисливського господарства, культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей та проведення науково-дослідних робіт є платними. Плата проводиться за встановленими Кабінетом Міністрів України таксами на деревину лісових порід, що відпускаються на пні, і на живицю (Такси на деревину лісових порід, що відпускаються на пні, та на живицю, затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 20 січня 1997 р.), або у вигляді орендної плати чи доходу, одержаного від реалізації лісових ресурсів на конкурсній основі (ст. 89 Лісового кодексу України). Розмір плати за спеціальне використання лісових ресурсів та користування земельними ділянками лісового фонду встановлюється, виходячи з лімітів їх використання на лісову продукцію та послуги з урахуванням якості і доступності (Порядок справляння збору за спеціальне використання лісових ресурсів та користування земельними ділянками лісового фонду, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 6 липня 1998 р.; Інструкція про механізм справляння збору за
533
Розділ XVI. Правова охорона і використання лісів
спеціальне використання лісових ресурсів та користування земельними ділянками лісового фонду, затверджена спільним наказом Держкомлісгоспу, Мінфіну, Мінекономіки, Мінекобезпеки та Державної податкової адміністрації України від 15 жовтня 1999 р., з наступними змінами). У разі застосування конкурсних умов реалізації лісових ресурсів плата за них встановлюється не нижче від діючих такс. Розмір орендної плати визначається за угодою сторін у договорі оренди, але не нижче встановлених такс на лісові ресурси. Ради в межах своєї компетенції можуть встановлювати пільги щодо сплати платежів, передбачених лісовим законодавством.Платежі за спеціальне використання лісових ресурсів державного значення в розмірі 80% зараховуються до державного бюджету, 20% відповідно до бюджету Автономної Республіки Крим та бюджетів областей. Плата за використання лісових ресурсів місцевого значення та за користування земельними ділянками лісового фонду зараховується до місцевих бюджетів.
Тепер щодо особливостей окремих видів права лісокористування.
Заготівля деревини є основним лісовим користуванням у частині задоволення потреб суспільства у лісових ресурсах. Порядок заготівлі деревини регулюється статтями 52—60 Лісового кодексу, Правилами відпуску деревини на пні в лісах України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України 29 липня 1999 р. Правила відпуску деревини на пні в лісах України — це система норм щодо встановлення лімітів, їх розподілу та видачі дозволів на заготівлю деревини, живиці та інших продуктів лісу, строків і порядку їх заготівлі та вивезення.
Заготівля деревини в порядку спеціального використання здійснюється під час рубок головного користування, що проводяться в стиглих деревостанах. Правила рубок головного користування в лісах України, затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 27 липня 1995 р., визначаються як система норм і вимог щодо здійснення рубок, в основу яких покладено дотримання принципів безперервного, невиснажливого і раціонального використання лісових ресурсів, збереження умов відтворення високопродуктивних стійких насаджень, їх екологічних та інших корисних властивостей.
У свою чергу рубки головного користування залежно від особливостей лісів можуть бути вибіркові (вирубується частина дерев
534
§ 2. Правове регулювання використання та охорони лісів
перестійного і стиглого віку, при цьому способі рубки ділянка залишається вкритою лісовою рослинністю), поступові (рубки, під час яких передбачається вирубка деревостану за кілька прийомів), суцільні (рубки, під час яких весь деревостан вирубується повністю, за винятком насінників життєздатного підросту і молодняка, цінних і рідкісних видів дерев та чагарників, що підлягають збереженню). Рубки головного користування у виняткових випадках можуть проводитись у достигаючих деревостанах у лісах другої групи з дозволу центрального органу виконавчої влади з питань лісового господарства, погодженого з центральним органом виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища.Крім рубок головного користування, законодавство виділяє рубки, пов'язані з веденням лісового господарства (рубки освітлення, прочищення, проріджування, прохідні рубки), а також інші рубки (вибіркові санітарні рубки, суцільні санітарні рубки, лісовідновні рубки в деревостанах, що втрачають захисні, водоохоронні та інші природні властивості; прокладання квартальних просік, догляд за підростом та за узліссям тощо) (Правила рубок, пов'язані з веденням лісового господарства, та інших рубок, затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 16 травня 1996 р.).
Застосування тих чи інших видів і способів рубок визначається правовим режимом лісів першої та другої груп і має бути спрямоване на поліпшення породного складу і продуктивності лісів, відновлення господарсько-цінних деревних порід.
В особливо захисних ділянках лісу може бути повністю або частково заборонено застосування окремих видів і способів рубок.
Необхідна кількість заготівельної деревини визначається розрахунковою лісосікою — науково обґрунтованою оптимальною щорічною нормою рубки достиглих деревостанів, яка обчислюється на тривалий період для кожного підприємства, що веде лісове господарство, роздільно за групами лісів, господарствами у кожній області, регіоні.
Заготівля деревини у розмірах, що перевищують розрахункову лісосіку, як правило, забороняється, крім випадків великої необхідності і лише з дозволу Кабінету Міністрів України. Заготівля деревини здійснюється за щорічними планами, які складаються з урахуванням перспективного плану шляхом розподілу між лісозаготівельниками річного лісосічного фонду держави (необхідний обсяг заготівлі деревини по кожному лісозаготівельному підприємству на рік).
535
Розділ XVI. Правова охорона і використання лісів
Суб'єктами права заготівлі деревини є заготівельні підприємства, установи, організації, які одержали в установленому порядку спеціальний дозвіл — лісорубний квиток (ордер) та на які покладається комплекс зобов'язань, передбачених статтями 18—19 Лісового кодексу та п. 5 Правил відпуску деревини на пні в лісах України: раціонально використовувати деревину (не залишати не-дорубів, заготовлену деревину на місцях рубок, не допускати її втрат тощо), забезпечувати охорону лісів (додержуватися правил протипожежної безпеки, не засмічувати лісів, зберігати підрост і молодняк та ін.), не допускати негативного впливу лісозаготівель на інші природні об'єкти (лісові грунти, водоймища), а також не завдавати шкоди різним спорудам у лісах тощо.Плата за заготівлю деревини на пні справляється за встановленими постановою Кабінету Міністрів України від 20 січня 1997 р.1 таксами на деревину лісових порід, що відпускаються на пні, або у вигляді орендної плати чи доходу, одержаного від реалізації лісових ресурсів на конкурсних умовах.
Важливим видом лісокористування є заготівля живиці (смоли хвойних дерев), яка використовується для одержання медичних препаратів, а також у технічних цілях. Живицю одержують шляхом підсочки, тобто надрізу на корі стиглих та пристигаючих хвойних насаджень: сосни — не раніше ніж за 10 років, ялини — за 3 роки, модрини — за 5 років до призначення їх до суцільної рубки. Відповідно до ст. 61 Лісового кодексу України, Правил заготівлі живиці в лісах України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 8 лютого 1996 р., заготівля живиці здійснюється переважно постійними та тимчасовими лісокористувачами — підприємствами лісозаготівельної промисловості на підставі спеціального дозволу — лісорубного квитка, який видається на весь термін експлуатації ділянки, призначеної для підсочки.
Заготівля живиці здійснюється на відведених і переданих для підсочки насадженнях згідно з планом відводу насаджень для підсочки в натурі, рішенням обласної державної адміністрації про розподіл ліміту заготівлі живиці. Відведення насаджень для цих цілей і оформлення їх у натурі проводиться згідно з Правилами відпуску деревини на пні в лісах України. Загальна площа насад-
1 Екологія і закон. Екологічне законодавство України. Книга 1. — К., 1997. — С. 621-628.536
§ 2. Правове регулювання використання та охорони лісів
жень, що передається для підсочки, не повинна перевищувати 10 розрахункових лісосік. До закінчення строків підсочки у хвойних деревостанах, призначених для заготівлі живиці, рубки головного користування забороняються. Вирубування цих деревостанів до їх підсочки, а також дострокове вилучення їх з підсочки може допускатися, як правило, з дозволу Держкомлісгоспу України. Так, дострокове вилучення дерев із підсочки можливе за різкого погіршення санітарного стану або пошкодження дерев під час пожежі.Плата за заготівлю живиці визначається у межах такс на живицю, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 20 січня 1997 р.
Заготівля другорядних лісових матеріалів — пнів, лубу, кори, деревної зелені — здійснюється з метою їх промислової переробки, розвитку лісових промислів і задоволення потреб населення. Відповідно до вимог ст. 62 Лісового кодексу України заготівля другорядних лісових матеріалів має здійснюватись без заподіяння шкоди лісу.
Згідно з Порядком заготівлі другорядних лісових матеріалів, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23 квітня 1996 р., заготівля другорядних лісових матеріалів для потреб виробничої та комерційної діяльності належить до спеціального використання, проводиться за плату на підставі спеціального дозволу — лісового квитка і тільки у межах відведених земельних ділянок лісового фонду. Так, деревні пні заготовляються для одержання осмолу (сировини для смолоскипидарного виробництва) та дров; луб заготовляється шляхом знімання кори з дерев, призначених для рубки у поточному році; кора деревних порід заготовляється з метою одержання лікарської та технічної сировини (кори дуба, крушини, калини, ялини тощо), а також — сировини для виробництва дьогтю; до деревної зелені належать дрібні пагони та гілки з дерев, підліску, підросту та цілі дерева, що заготовляються для приготування корму тваринам, а також технічних, ритуальних та інших потреб.
Терміни проведення заготівельних робіт визначаються постійними лісокористувачами і зазначаються у лісовому квитку. Як правило, пні заготовляються протягом року, луб — лише в період інтенсивного руху соків (квітень — травень), кора — у весняний період із дерев і чагарників, призначених для рубки в поточному році.
537
Розділ XVI. Правова охорона і використання лісів
Після завершення робіт територія, де заготовлялися пні, має бути приведена до стану, придатного для лісогосподарського використання. Забороняється заготівля пнів у 50-метровій смузі постійних водотоків. Заготівля деревної зелені провадиться на спеціально визначених ділянках або суміщається з проведенням інших видів рубок. Із дерев, що ростуть, зелень заготовляють тільки під час обрізування гілок при формуванні крони. .Серед видів права лісокористування особливе місце займають побічні лісові користування (статті 64—67 Лісового кодексу України). Відповідно до Порядку здійснення побічних лісових користувань у лісах України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 квітня 1996 р., побічні лісові користування можна поділити на дві групи. До першої віднесені побічні лісові користування, об'єктом яких є ліс: заготівля (збирання) дикорослих плодів, горіхів, грибів, ягід, лікарських рослин; заготівля деревних соків; збирання лісової підстилки. До другої — не тільки ліс, а й землі лісового фонду, не покриті лісом: для розміщення пасік, заготівлі сіна і випасання худоби, заготівлі очерету.
Збір громадянами у лісах дикорослих трав 'янистих рослин, квітів, грибів, ягід, горіхів, інших плодів для власного споживання належить до загального використання лісових ресурсів і провадиться безоплатно.
Здійснення побічних лісових користувань (включаючи спеціально створені для цього насадження) для потреб виробничої та комерційної діяльності належать до спеціального використання, провадяться за плату на підставі спеціального дозволу — лісового квитка і тільки у межах відведених земельних ділянок лісового фонду. Збір рослин (їх частин) і грибів, занесених до Червоної книги України, забороняється.
Побічні лісові користування мають тимчасовий характер. Так, заготівля рослинної сировини на одній і тій самій території проводиться періодично, зокрема: суцвіть, плодів, інших надземних органів однорічних рослин — один раз на два роки; надземних частин багаторічних рослин (стебла, листя, бруньки) — один раз на п'ять років; підземних частин усіх рослин (коріння, кореневища, бульби, цибулини) — один раз на 10 років. При заготівлі деревних соків сезон підсочки починається з настанням вегетаційного періоду.
Період розміщення вуликів і пасік визначається залежно від календарних термінів цвітіння медоносів. Термін сінокосіння та ви-
538
§ 2. Правове регулювання використання та охорони лісів
пасання худоби зазначається у лісовому квитку. Збирання лісової підстилки допускається в окремих випадках у лісах другої групи, причому на одній і тій самій площі не частіше, ніж один раз протягом п'яти років. Терміни збирання підстилки та заготівлі очерету також визначаються у лісовому квитку. Здійснення побічних лісових користувань має провадитись без заподіяння шкоди лісу. Так, забороняється: заготівля соків шляхом зарубів і запилів на деревах; розміщення пасік у місцях масового відпочинку людей; випасання худоби у державних захисних і полезахисних смугах, протиерозійних лісах, особливо цінних лісових масивах, на площах лісових культур природних молодняків, у насадженнях з наявністю життєздатного підросту до досягнення ними висоти, коли вершини не пошкоджуються тваринами, на зрубах та інших не вкритих лісовою рослинністю землях, призначених для природного відновлення лісу тощо; збирання лісової підстилки на лісових ділянках, розташованих у бідних лісорослинних умовах, на ділянках, де ґрунти піддаються ерозії, та в місцях масового розмноження грибів.Заготівля сіна і випас худоби як види побічних лісових користувань мають свої особливості. При здійсненні сінокосу і випасу худоби на вкритих лісом землях має місце право лісокористування і право користування земельною ділянкою лісового фонду, яке підпорядковане праву лісокористування. Це стосується і заготівлі очерету, яка провадиться на земельних ділянках лісового фонду з урахуванням збереження сприятливих умов для життя диких тварин і птахів, інших вимог охорони навколишнього природного середовища.
Постійні лісокористувачі під час здійснення побічних лісових користувань зобов'язані забезпечувати невиснажливість ресурсів харчових, лікарських і технічних рослин з урахуванням збереження цілісності екосистем: здійснювати агрохімічні заходи сприяння природному утворенню рослин та підвищенню їх продуктивності; підтримувати лісові ділянки, де здійснюються побічні лісові користування в належному санітарному стані; забезпечувати охорону насаджень від хижацького використання і знищення; обмежувати чи припиняти постійні лісові користування в разі погіршення санітарного стану насаджень і в інших випадках.
Лісокористувачі зобов'язані додержуватися також вимог, згідно з якими добування соків на придатних для підсочки деревах здійснюється у спеціально створених для цієї мети насадженнях
539
Розділ XVI. Правова охорона і використання лісів
або у ділянках лісу, які виділяються за 10 років до рубки головного користування чи інших видів роботи (у разі призначення насадження до рубки), або з пнів дерев, зрубаних напередодні соко-виділення. Для добування соку на деревах свердлять на висоті ЗО— 50 см від поверхні землі канали відповідного діаметру та відповідної глибини. На деревах діаметром 20—24 см робиться один канал, діаметром 28—32 см — два, діаметром 36 см і більше — три канали, після закінчення сезону канали замазують садовим вапном, віконною замазкою, живичною пастою або глиною з вапном. У разі погіршення санітарного стану насаджень заготівля соку припиняється достроково на підставі висновку лісопатолога.Для розміщення вуликів і пасік виділяються земельні ділянки лісового фонду переважно на узліссях, галявинах та інших не вкритих лісовою рослинністю землях. На них дозволяється спорудження тимчасових (не капітальних) будівель без права вирубування дерев і чагарників, розчищення та розорювання земельних ділянок лісового фонду.
Сінокос дозволяється на незаліснених зрубах, галявинах та інших укритих лісовою рослинністю землях, на яких не очікується природне лісовідновлення. В окремих випадках для заготівлі сіна можуть використовуватися міжряддя лісових культур, плантацій, зріджені лісонасадження. За наявності у травостої видів рослин, віднесених до Червоної книги України, термін заготівлі сіна визначається за погодженням з органами охорони навколишнього природного середовища.
Випас худоби, за винятком кіз, дозволяється на вкритих і не вкритих лісовою рослинністю землях лісового фонду, якщо це не завдає їм шкоди. А випас худоби на територіях об'єктів природно-заповідного фонду може здійснюватися лише за умови, що воно не суперечить їх цільовому призначенню.
За рішенням місцевих органів державної виконавчої влади, органів місцевого самоврядування у межах їх компетенції можуть передбачатися також обмеження випасу худоби в лісах. Власники худоби зобов'язані за вказівкою постійних лісокористувачів зводити огорожі навколо прогонів для худоби та пасовищ, розташованих поблизу лісових культур, розсадників та інших ділянок лісу.
За даними Національної доповіді про стан навколишнього природного середовища в Україні за 1993 р , до 1986 р. в Україні щорічно заготовлялось близько 20 тис. тонн дикорослих плодів та
540
§ 2. Правове регулювання використання та охорони лісів
ягід, понад 5 тис. тонн лікарської сировини. Унаслідок аварії на Чорнобильській АЕС доступні харчові ресурси лісу різко зменшились. У Поліській зоні України із господарського освоєння відійшло понад 1,5 млн. гектарів лісів. Це призвело до значного зменшення середньорічних обсягів заготівель екологічно чистої продукції. Водночас триває нищівне збирання рослин у районах великих міст, у тому числі видів рослин, занесених до Червоної книги.Велике значення лісу полягає у його можливості виділяти фітонциди — біологічно активні речовини, які здатні убивати та припиняти ріст і розвиток мікроорганізмів, що призводять до зниження кількості мікрофлори у повітрі. Ця його можливість, безперечно, є метою використання лісових ресурсів з санітарно-гігієнічною, рекреаційною, оздоровчою та іншою метою.
Правове регулювання використання лісових ресурсів у культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних і туристичних цілях та проведення науково-дослідних робіт забезпечується вимогами статей 74—76 Лісового кодексу України.
Право користування лісом у культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних і туристичних цілях оформляється відповідно до норм як лісового, так і земельного законодавства, що виражається у двох правових формах його реалізації, шляхом регламентації порядку розміщення в лісах і на землях лісового фонду туристських таборів, баз відпочинку тощо, а також через здійснення загального використання лісових ресурсів.
Об'єкт права користування лісом у цих цілях — лісова ділянка. Суб'єкти — підприємства, установи, організації, які залучаються відповідними радами та постійними лісокористувачами для організації зон відпочинку в лісах, а також громадяни.
Відповідно до вимог лісового законодавства місцеві ради, державні адміністрації усіх рівнів разом з органами лісового господарства залучають зазначених суб'єктів цього виду права лісокористування до проведення заходів з благоустрою лісових ділянок і культурно-побутового обслуговування населення з урахуванням необхідності збереження лісового середовища і природних ландшафтів і додержанням правил архітектурного планування приміських зон і санітарних вимог.
Як правило, для організації відпочинку населення використовуються ліси населених пунктів, ліси зелених зон навколо населених
541
Розділ XVI. Правова охорона і використання лісів
пунктів і промислових підприємств, лісопарки та інші ліси, що виконують переважно гігієнічно-санітарні та оздоровчі функції.Основними способами охорони лісових ресурсів у процесі їх використання в культурно-оздоровчих, рекреаційних, туристичних та спортивних цілях є проведення цілої низки різних лісогосподарських заходів: біохімічних, меліоративних, планувальних; рекреаційних заходів щодо благоустрою земель (обладнання місць для багаття, місць збору сміття, лісових меблів і т.д.); проведення рубок догляду, санітарних і ландшафтних рубок, насадження молодих дерев та ін.
Використання лісів у культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних та туристичних цілях фомадянами на засадах права загального лісокористування здійснюється безоплатно. Використання лісів для зазначених цілей юридичними особами здійснюється за плату в межах умов договорів з лісогосподарськими підприємствами на використання лісових ресурсів у межах наданих земельних ділянок лісового фонду.
З метою вивчення закономірностей розвитку лісових екосистем здійснюється право науково-дослідного лісокористування. Головною метою такого права є виявлення, вивчення, збереження і використання генетичного фонду рослин у лісах нашої держави. Загальновизнаним є факт необхідності широкого застосування у практику лісорозведення досягнень генетики і селекції деревних порід, особливо у період забруднення значної території України радіоактивними та іншими шкідливими речовинами, в тому числі лісових масивів.
Особливістю регулювання даного виду права лісокористування стосовно принципу багатоцільового використання лісів є його пріоритетність щодо інших видів права користування лісом. Для проведення науково-дослідних робіт у лісах підприємствам, установам і організаціям можуть надаватися спеціальні ділянки, на яких можуть бути обмежені або повністю заборонені лісові користування інших лісокористувачів, у тому числі громадян, якщо це не сумісно з цілями проведення науково-дослідних робіт. Рішення про обмеження чи заборону таких видів права користування приймають місцеві ради за погодженням з постійними лісокори-стувачами.
Ліси, що надаються в межах земель лісового фонду для цієї мети, належать до категорії закріплених лісів. Об'єктом цього виду
542
§ 2. Правове регулювання використання та охорони лісів
права лісокористування є лісова площа з насадженнями, які мають еталонні, елітні, унікальні та інші властивості.Суб'єктами права користування лісом з зазначеною метою є лісогосподарські науково-дослідні установи і організації, заповідники, лісові насіннєво-виробничі станції, спеціалізовані насіннєві лісгоспи, селекційно-розсадникові комплекси та ін. Право лісокористування для цієї мети здійснюється в межах земельних ділянок лісового фонду, що надаються у тимчасове користування місцевими радами за погодженням з органами лісового господарства.
Правова охорона лісів. Правова охорона лісів спрямована на їх ефективне використання, відтворення та захист. З метою забезпечення охорони і захисту лісів у структурі спеціально уповноважених державних органів лісового господарства та постійних лісоко-ристувачів створюються служби лісової охорони (ст. 87 Лісового кодексу), які уповноважені запобігати порушенням правил охорони і захисту лісів, установленого порядку використання лісових ресурсів тощо; давати обов'язкові для виконання вказівки (приписи) про усунення порушень лісового законодавства; доставляти осіб, що його порушують, в органи внутрішніх справ, місцеві органи влади, вилучати в них незаконно добуту продукцію лісових користувань, інструменти, обладнання, транспортні та інші засоби, що були знаряддям правопорушення.
Захист лісів від пожеж здійснюється на підставі Закону України «Про пожежну безпеку» (1993 р.), а від шкідників і хвороб — Лісового кодексу України (статті 34, 85, 86). Діють також Санітарні правила в лісах України, затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 27 липня 1995 р., спрямовані на профілактику та збереження стійкості насаджень, запобігання розвиткові патологічних процесів у лісах, зменшення шкоди, що завдається шкідниками, хворобами, стійкими природними явищами та техногенними впливами.
Охорона та захист лісів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду регулюються Законом України «Про природно-заповідний фонд України».
543
Розділ XVI. Правова охорона і використання лісів
# 3. Державне управління і контроль у сфері використання та охорони лісівДержавне управління у сфері використання та охорони лісів є формою здійснення функцій, які випливають зі змісту права власності держави на ліси. Воно поділяється на загальне та спеціальне.
Відповідно до статей 23, 24 Лісового кодексу загальне державне управління в галузі охорони, захисту, використання та відтворення лісів здійснюють Президент України, Кабінет Міністрів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації та деякі інші органи відповідно до законодавства.
Спеціальне державне управління в цій сфері здійснює Держком-лісгосп України. Компетенція цього комітету та його органів визначається ст. 32 Лісового кодексу України та Положенням про міністерство, затвердженим Указом Президента України від 14 серпня 2000 р.
Основними функціями управління у галузі використання, відтворення, захисту та охорони лісів є: ведення державного обліку лісів і державного лісового кадастру; лісовпорядкування; розподіл і перерозподіл лісів; відновлення лісів і лісорозведення; державний контроль за станом, використанням, відтворенням, охороною та захистом лісів; вирішення спорів у галузі використання, відтворення, охорони та захисту лісів.
Ведення державного обліку лісів і державного лісового кадастру. Відповідно до ст. 96 Лісового кодексу України з метою забезпечення ефективної організації охорони і захисту лісів, раціонального використання лісового фонду, відтворення лісів, здійснення систематичного контролю за якісними і кількісними змінами в лісовому фонді ведуться державний облік лісів і державний лісовий кадастр. Згідно з Порядком ведення державного обліку лісів і державного лісового кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27 вересня 1995 р., Інструкцією про порядок ведення державного лісового кадастру і первинного обліку лісів, затвердженою наказом Мінлісгоспу України від 15 листопада 1995 р., державний лісовий кадастр включає систему відомостей про правовий режим лісового фонду, розподіл його між користувачами, поділ лісів за групами та віднесення їх до категорії захищеності, інші дані, що характеризують кількісний, якісний стан та економічну оцінку лісового фонду. Ведеться державний лісовий
544
§ 3. Державне управління і контроль у сфері використання ... лісів
кадастр державними органами лісового господарства за єдиною для усіх лісів системою за рахунок державного бюджету.Документація державного лісового кадастру ведеться на основі даних державного земельного кадастру, матеріалів лісовпорядкування, інвентаризації, обстежень і первинного обліку лісів та використання таких документів: рішень про надання в користування земель лісового фонду або їх вилучення, зміну категорій захищеності і груп лісів; актів огляду місць рубок; актів технічного приймання лісових культур; актів переведення не вкритих лісовою рослинністю земель у вкриті лісовою рослинністю землі; актів натурного обстеження у разі зміни категорії земель у результаті господарської діяльності, стихійних явищ та інших факторів. Документація державного лісового кадастру по країні поновлюється один раз на п'ять років. Вона проводиться підприємствами, установами, організаціями і громадянами, що мають у постійному користуванні землі лісового фонду і подається державному лісогосподарському підприємству, в зоні якого знаходяться землі лісового фонду.
Державні органи лісового господарства відповідного регіону перевіряють повноту і достовірність державної облікової інформації, формують зведені дані державного лісового кадастру і передають до центрального органу виконавчої влади з питань лісового господарства, який узагальнює дані в цілому по країні. Зведена документація державного лісового кадастру виготовляється центральним органом виконавчої влади з питань лісового господарства і подається Кабінету Міністрів України.
Центральний орган виконавчої влади з питань лісового господарства систематизує та зберігає документацію державного лісового кадастру, готує та видає інформаційні матеріали про лісовий фонд, а також здійснює державний контроль за додержанням встановленого порядку ведення документації державного лісового кадастру.
Лісовпорядкування. Лісовпорядкування — це територіальна просторова організація лісів для їх раціонального використання і охорони. Відповідно до ст. 93 Лісового кодексу України лісовпорядкування включає в себе систему державних заходів, спрямованих на забезпечення ефективної охорони і захисту, раціональне використання, підвищення продуктивності лісів та їх відтворення, оцінку лісових ресурсів, а також підвищення культури ведення лісового господарства.
18 5-200 545
Розділ XVI. Правова охорона і використання лісів
Лісовпорядкування охоплює такі лісовпорядні дії: визначення меж і внутрішньогосподарську організацію території лісогосподарських підприємств державних органів лісового господарства, території інших постійних лісокористувачів; виконання топографо-геодезичних робіт і спеціального картографування лісів; виявлення деревостанів, їх стану, якісних і кількісних характеристик лісових ресурсів; виявлення деревостанів, що потребують рубок, проведення пов'язаних із веденням лісового господарства заходів щодо відновлення лісів і лісорозведення, меліорації, охорони та захисту лісів тощо, а також визначення порядку і способів проведення цих робіт; обгрунтування поділу лісів на групи і віднесення їх до категорій захищеності; обчислення розрахункової лісосіки, обсягів рубок, пов'язаних із веденням лісового господарства, та обсягів використання інших видів лісових ресурсів; визначення обсягів робіт з відновлення лісів і лісорозведення, охорони лісів від пожеж, захисту від шкідників і хвороб, а також інших лісогосподарських робіт; лісобіологічні та інші обстеження і дослідження; авторський нагляд за здійсненням розроблених під час лісовпорядкування заходів, а також інші лісовпорядні дії.За матеріалами лісовпорядкування для підприємств, організацій та установ, що ведуть лісове господарство, складаються і затверджуються державними органами відповідні проекти, які є основою для ведення лісового господарства і здійснення лісокористування.
Лісовпорядкування проводиться на всій території України державними лісовпорядними службами за кошти державного бюджету і за єдиною системою в порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади з питань лісового господарства за погодженням з Мінприроди України.
Розподіл та перерозподіл лісів. Ця функція складається у галузі розпорядження лісовим фондом і являє собою сукупність розпорядчих дій відповідних державних органів.
Одні розпорядчі дії породжують виникнення, зміну або припинення права користування земельними ділянками лісового фонду, інші є необхідною умовою для виникнення права лісокористування.
Основними формами розпорядчих дій стосовно лісів є: а) надання земельних ділянок лісового фонду в постійне та тимчасове користування; б) видача дозволів на спеціальне використання лісових ресурсів; в) перерозподіл земельних ділянок лісового фон-
546
§ 3. Державне управління і контроль у сфері використання ... лісів
ду; г) вилучення земельних ділянок лісового фонду та лісових ресурсів із користування, анулювання дозволів на спеціальне використання.Надання земельних ділянок лісового фонду в постійне та тимчасове користування для спеціального використання лісових ресурсів, культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей, проведення науково-дослідних робіт. Ці дії в межах компе-тенцій, визначених законодавством, здійснюють Верховна Рада Автономної Республіки Крим, обласні, районі, міські, селищні, сільські ради шляхом закріплення за постійними та тимчасовими лісокористувачами земельних ділянок лісового фонду відповідно до мети використання та видачею державного акта на право постійного користування землею, а також оформленням договору на право тимчасового користування земельними ділянками лісового фонду, в тому числі договору оренди. Надання земельних ділянок лісового фонду в користування здійснюється в порядку, визначеному земельним законодавством.
Видача дозволів на спеціальне використання лісових ресурсів здійснюється відповідно до Положення про порядок видачі дозволів на спеціальне використання природних ресурсів і встановлення лімітів використання ресурсів загальнодержавного значення, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 10 серпня 1992 р., зі змінами та доповненнями постановою від 28 квітня 1994 р. Дозволом на спеціальне використання лісових ресурсів відповідно до ст. 51 Лісового кодексу є лісорубний квиток (ордер) або лісовий квиток. Видаються спеціальні дозволи в межах лімітів використання лісових ресурсів центральним органом виконавчої влади з питань лісового господарства та його органами на місцях на підставі клопотання (заявки) лісокористувачів, яке підлягає погодженню з центральним органом виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища та його органами на місцях, місцевими радами, постійними лісокористувачами. Строк дії дозволу визначається органом, який його видає.
Перерозподіл земельних ділянок лісового фонду та лісових ресурсів, внаслідок якого відбувається передача їх від одного лісоко-ристувача іншому, та вилучення земельних ділянок лісового фонду та лісових ресурсів із користування, анулювання дозволів на спеціальне використання залежно від своїх повноважень здійснюють ради усіх рівнів за висновком місцевих державних адміністрацій щодо зе-
547
Розділ XVI. Правова охорона і використання лісів
мельних ділянок лісового фонду, які можуть вилучатися у лісоко-ристувачів з мотивів суспільної необхідності та для суспільних потреб, а також у разі припинення права користування цими ділянками при ліквідації підприємств, установ, організацій, у разі здійснення таких користувань з порушеннями вимог лісового законодавства; органи, які видали спеціальний дозвіл на таке користування, у випадках закінчення строку користування, добровільної відмови від лісокористування, порушення вимог щодо використання лісових ресурсів.Відновлення лісів і лісорозведення. Ліси мають властивість відтворення. Правовими формами відтворення лісів є відновлення лісів та лісорозведення. Згідно зі статтями 81, 82 Лісового кодексу України та Правилами відновлення лісів і лісорозведення, затвердженими постановою Кабінету Міністрів України від 16 січня 1996 р., на землях, що були вкриті лісовою рослинністю (зруби, згарища і тощо), провадиться відновлення лісів, а на землях, не вкритих лісовою рослинністю, насамперед непридатних для використання в сільському господарстві, низькопродуктивних (яри, ерозо-вані балки, крутосхили, піски, пустища тощо), — лісорозведення. Проводяться ці заходи постійними лісокористувачами за розробленими державними органами лісового господарства спеціальними програмами і проектами, які передбачають застосування найбільш доцільних способів відновлення для створення в найкоротші терміни високопродуктивних лісів з господарсько цінних деревних і чагарникових порід, а також створення лісових насаджень з високими продуктивними і захисними властивостями шляхом заліснення непридатних для сільськогосподарського виробництва земель, закладення лісосмуг, алей та інших насаджень, що виконують захисні функції (на межах полів сівозмін, уздовж річок, каналів, водоймищ, залізниць, автомобільних доріг тощо).
У свою чергу відновлення лісів здійснюється природним, штучним і комбінованим способом. На ділянках, де є відповідні для того умови, перевага віддається природному відновленню лісу, що дає можливість створити високопродуктивні й біологічно стійкі де-ревостани протягом короткого терміну з мінімальними затратами.
Основні заходи щодо сприяння природному відновленню лісів визначаються Правилами рубок головного користування в лісах України, затвердженими постановою Кабінету Міністрів України від 27 липня 1995 р.
548
§ 3. Державне управління і контроль у сфері використання ... лісів
На зрубах, згарищах, болотах та колишніх лісогосподарських угіддях у зоні радіоактивного забруднення з рівнем радіації, небезпечним для проведення комплексу робіт, пов'язаних зі створенням лісових культур, провадяться заходи щодо сприяння природному зарощуванню шляхом механічного обробітку грунту та висівання насіння деревних порід. Ефективність цих заходів оцінюється на п'ятий рік після їх проведення.Штучне відновлення лісів здійснюється шляхом створення лісових культур (заліснення) на зрубах, згарищах тощо, де природне поновлення головної породи неможливе або відбувається незадовільно. Лісові культури створюються шляхом насадження сіянців, саджанців, дичок, живців або висівання насіння деревних порід і чагарників.
Лісорозведення проводиться на землях, переданих у порядку, визначеному земельним законодавством для цих цілей. Землі, призначені для лісорозведення, переводяться до складу земель лісового фонду.
Роботи, пов'язані з відновленням лісів і лісорозведенням, підлягають обліку та оцінці якості. Облік і визначення якості робіт, пов'язаних з відновленням лісів і захисним лісорозведенням, проводяться постійними лісокористувачами на основі матеріалів технічного проектування, технічного приймання робіт, інвентаризації лісових культур, захисних насаджень, природного поновлення. Переведення площ лісових культур і природного поновлення до вкритих лісовою рослинністю земель та передача в експлуатацію створених захисних насаджень здійснюється згідно з галузевими стандартами.
За дотриманням Правил відновлення лісів і лісорозведення здійснюється державний контроль Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади з питань лісового господарства, центральним органом виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища та їх органами на місцях, іншими державними органами, місцевими органами державної виконавчої влади і самоврядування.
Відповідно до статей 83, 84 Лісового кодексу України провадяться також заходи із забезпечення підвищення продуктивності лісів та поліпшення їх якісного складу.
Контроль за використанням, відтворенням, охороною та захистом лісів. Такий контроль полягає у забезпеченні додержання всіма
549
Розділ XVI. Правова охорона і використання лісів
державними і громадськими органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування лісами, правил ведення лісового господарства, відтворення лісів, їх обліку та охорони, а також інших правил і норм, передбачених лісовим законодавством.За суб'єктним складом здійснення контролю за використанням, відтворенням, охороною та захистом лісів його поділяють на державний, громадський та виробничий.
Державний контроль за використанням, відтворенням, охороною та захистом лісів здійснюють органи загальної та спеціальної компетенції. До органів загальної компетенції належать Кабінет Міністрів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, інші місцеві органи державної виконавчої влади та місцевого самоврядування.
Зокрема, Кабінет Міністрів України визначає порядок діяльності органів державної влади щодо організації охорони, захисту, використання та відтворення лісів; затверджує такси для обчислення розміру стягнень за шкоду, заподіяну лісовому господарству порушенням лісового законодавства; приймає рішення про обмеження або тимчасове припинення діяльності підприємств, установ і організацій у разі порушення ними лісового законодавства; вирішує інші питання у галузі контролю за використанням, відтворенням, захистом та охороною лісів.
Спеціальний державний контроль здійснюють органи Мінприроди України. Державна інспекція з контролю за охороною, захистом, використанням та відтворенням лісів утворена відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 20 лютого 2004 р. Продовжує діяти і служба лісової охорони, яка об'єднує відповідні структури державних органів і постійних лісокористувачів. її правовий статус визначається ст. 87 Лісового кодексу України. Ця служба уповноважена: запобігати порушенням правил охорони і захисту лісів, установленого порядку використання лісових ресурсів тощо; давати обов'язкові для виконання вказівки про усунення порушень лісового законодавства; доставляти правопорушників до органів внутрішніх справ та місцевих органів влади; вилучати в них відповідні документи та незаконно добуту продукцію лісових користувань, інструменти, обладнання, транспортні та інші засоби, які є знаряддям порушення вимог лісового законодавства.
550
§ 4. Юридична відповідальність за порушення лісового законодавства
Виробничий контроль у галузі ведення лісового господарства в усіх лісах здійснює Держкомлісгосп України та його органи на місцях, а також постійні та тимчасові лісокористуваньГромадський контроль за використанням, відтворенням, охороною та захистом лісів здійснюється громадськими інспекторами охорони навколишнього природного середовища.
Вирішення спорів у галузі використання, відтворення, охорони та захисту лісів. Відповідно до ст. 97 Лісового кодексу України спори у галузі використання, відтворення, охорони та захисту лісів розглядаються і вирішуються загальними судами, господарськими та третейськими судами у визначеному законом порядку. Що ж стосується органів державного управління, то вони мають право подавати позови про стягнення шкоди, заподіяної порушенням лісового господарства.
§ 4. Юридична відповідальність за порушення лісового законодавства
За загальним правилом особи, які вчинили правопорушення лісового законодавства, підлягають юридичній відповідальності. Загальний перелік таких порушень закріплений у ст. 98 Лісового кодексу України.
Особливості застосування різних видів юридичної відповідальності (цивільно-правової, адміністративної, кримінальної та дисциплінарної) визначені спеціальним законодавством.
Цивільно-правова відповідальність. Сутність цивільно-правової відповідальності полягає в обов'язку фізичних і юридичних осіб відшкодувати шкоду, заподіяну внаслідок порушення лісового законодавства, у розмірах і порядку, визначених як цивільним, так і лісовим законодавством. Це пов'язано з широким застосуванням при обчисленні шкоди таксового та витратного методів, які є об'єктом регулювання лісового законодавства.
Постановою Кабінету Міністрів України від 5 грудня 1996 р. затверджені такси для обчислення розміру шкоди, заподіяної лісовому господарству. Вони стосуються: пошкодження дерев і чагарників до ступеня неприпинення росту; знищення або пошкодження лісових культур, насаджень і молодняка природного походження та самосіву на землях, призначених для лісовідновлення та лісорозве-
551
Розділ XVI. Правова охорона і використання лісів
дення; знищення або пошкодження сіянців та саджанців у лісових розсадниках і на плантаціях; самовільного сінокосіння і випасання худоби; знищення і пошкодження лісогосподарських та відмежу-вальних знаків; знищення або пошкодження мурашників; пошкодження сіножатей та пасовищних угідь; знищення або пошкодження лісоосушувальних каналів, дренажних систем і шляхів; незаконна порубка і пошкодження дерев і чагарників до ступеня припинення росту; самовільна заготівля (збирання) недеревних рослинних ресурсів у порядку спеціального використання, а також загального використання на ділянках, де це заборонено чи допускається тільки за спеціальним дозволом.Кратність розміру стягнень визначається пропорційно до неоподатковуваних мінімумів доходів громадян та відповідно до характеру порушень. Наприклад, за пошкодження дерев і чагарників до ступеня неприпинення росту одного дерева діаметром (у корі біля шийки кореня в сантиметрах) до 10 см — 0,2 щодо лісів першої групи та 0,1 щодо лісів другої групи; до 12,0 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян залежно від групи лісів.
Витратний спосіб відшкодування шкоди застосовується також у випадках, коли ліси пошкоджені пожежею, небезпечними речовинами, матеріалами, предметами. Так, розміри стягнень за шкоду, заподіяну лісовому господарству підприємствами, установами, організаціями і громадянами, через пошкодження лісу стічними водами, хімічними речовинами, промисловими та комунально-побутовими викидами (скидами) і покидьками, а також через пошкодження лісу внаслідок підпалу або порушень правил пожежної безпеки в лісах становлять: стягнення за пошкодження лісових культур і насаджень природного походження, яке обчислюється в десятикратному розмірі діючих такс на деревину, що відпускається на пні, за першим розрядом у всіх таксових поясах без застосування встановлених норм зниження такс; вартість робіт по припиненню негативного впливу на насадження зазначених факторів або гасіння лісової пожежі; вартість робіт по очищенню території; вартість робіт, пов'язаних з вирощуванням лісових насаджень до віку деревостанів, що пошкоджені зазначеними негативними факторами.
За допомогою такс обчислюється також розмір стягнень за шкоду, заподіяну лісовому господарству підприємствами, установами, організаціями та громадянами знищенням, пошкодженням чи не-
552
§ 4. Юридична відповідальність за порушення лісового законодавства
законною рубкою окремих дерев, груп дерев, чагарників на сільськогосподарських угіддях, присадибних, дачних і садових ділянках, що не належать до лісового фонду.У разі порушення лісозаготівельними організаціями, іншими установами та громадянами Правил відпуску деревини на пні в лісах України вони несуть деліктну (позадоговірну) майнову відповідальність у розмірах стягнень, визначених постановою Кабінету Міністрів України від 29 липня 1999 р. В основу розмірів майнових стягнень покладено такси на деревину лісових порід, що відпускається на пні, розмір майнових втрат на вирощування лісу тощо. Наприклад, за рубку дерев, не на призначених для цього ділянках, рубку без лісорубного квитка (ордера), в матеріалах відведення, а також за пошкодження цих дерев до ступеня припинення росту — десятикратна таксова вартість незаконно зрубаної або пошкодженої деревини; за несвоєчасне наступне оформлення лісорубних квитків (ордерів) на рубку дерев — трикратна таксова вартість зрубаної деревини; за незадовільне або несвоєчасне очищення місць рубок від порубкового залишку, захаращення просік, доріг і смуг завширшки ЗО метрів, прилеглих до лісосік, — двократна вартість витрат на очищення; термін з урахуванням наданої відстрочки, а також за зберігання її в лісі у літній період з порушенням вимог Санітарних правил у лісах України — двократна таксова вартість деревини тощо.
Майнова (таксова) відповідальність за шкоду, заподіяну видам рослин (лісових), занесених до Червоної книги України, визначається постановою Кабінету Міністрів України від 1 червня 1993 р. Особливістю цієї відповідальності є встановлення більш значних розмірів майнових стягнень за шкоду, заподіяну цим видам рослин, що обчислюються у неоподатковуваних мінімумах доходів громадян.
Відшкодування шкоди за порушення лісового законодавства застосовується до винних осіб незалежно від того, несуть вони адміністративну або кримінальну відповідальність чи ні.
Адміністративна відповідальність. Підставою для притягнення винних осіб у порушенні вимог лісового законодавства є відповідне адміністративне правопорушення (проступок), передбачене КпАП.
Усі адміністративні правопорушення у цій галузі поділяють на кілька груп. До першої групи належать проступки, спрямовані на
553
Розділ XVI. Правова охорона і використання лісів
порушення права державної власності на ліси: самовільна переус-тупка права лісокористування, а також укладання інших угод, які в прямій чи прихованій формі порушують право державної власності на ліси (ст. 49); використання ділянок земель державного лісового фонду для розкорчовування, спорудження будівель, переробки деревини, влаштування складів тощо без належного дозволу на використання цих ділянок (ст. 63); порушення встановленого порядку використання лісосічного фонду, заготівля і вивезення деревини та заготівлі живиці (ст. 64); незаконна порубка і пошкодження дерев і чагарників, знищення або пошкодження лісових культур, сіянців або саджанців у лісових розсадниках і на плантаціях, а також молодняка природного походження і самосіву на площах, призначених під лісорозведення (ст. 65); перевищення лімітів та нормативів використання природних ресурсів, у тому числі лісових ресурсів (ст. 922).До другої групи належать: знищення або пошкодження підросту в лісах (ст. 66); знищення або пошкодження лісу внаслідок необережного поводження з вогнем; порушення вимог пожежної безпеки в лісах, що призвело до виникнення лісової пожежі або поширення її на значній площі (ст. 77); самовільне випалювання стерні, луків, пасовищ, ділянок із. степовою, водно-болотною та іншою природною рослинністю, рослинності або її залишків у смугах відводу автомобільних доріг і залізниць, а також опалого листя у парках, інших зелених насадженнях та газонах у населених пунктах без дозволу органів державного контролю у галузі охорони навколишнього природного середовища або з порушенням умов такого дозволу (ст. 77).
Третю групу становлять порушення правил використання лісових ресурсів: здійснення лісових користувань невідповідно до мети або вимог, передбачених у лісорубному квитку (ордері) або лісовому квитку (ст. 67); самовільний сінокос і випас худоби в лісах та на землях державного лісового фонду, не вкритих лісом; самовільне збирання дикорослих плодів, горіхів, грибів, ягід тощо, де це заборонено або допускається тільки за лісовим квитком; збирання дикорослих плодів, горіхів, ягід тощо з порушенням установлених строків їх збирання (ст. 70); пошкодження сінокосів і пасовищних угідь на землях державного лісового фонду (ст. 69); пошкодження лісу стічними водами, хімічними речовинами, промисловими і комунально-побутовими викидами, відходами і покидьками, що
554
§ 4. Юридична відповідальність за порушення лісового законодавства
спричиняє його усихання чи захворювання (ст. 72); засмічення лісів побутовими відходами і покидьками (ст. 73).До четвертої групи правопорушень належать: порушення правил та інструкцій по відновленню, поліпшенню стану і породного складу лісів, підвищенню їх продуктивності, а також по використанню ресурсів спілої деревини (ст. 68); введення в експлуатацію нових і реконструйованих підприємств, цехів, агрегатів, транспортних шляхів, комунальних та інших об'єктів, не забезпечених обладнанням, що запобігає шкідливому впливу на стан і відтворення лісів (ст. 71); знищення або пошкодження лісоосушувальних канав, дренажних систем і шляхів на землях державного лісового фонду (ст. 74); знищення або пошкодження відмежувальних знаків у лісах (ст. 75).
П'ята група — це порушення за незаконне вивезення з України або ввезення на її територію об'єктів рослинного світу, в тому числі ботанічних колекцій, ті ж дії щодо видів рослин, занесених до Червоної книги України, або використання і охорона яких регулюється відповідними міжнародними договорами України (ст. 88); порушення порядку придбання чи збуту об'єктів рослинного світу (ст. 88і); порушення умов зростання рослин, занесених до Червоної книги України, невиконання вимог наданих дозволів на вилучення з природного середовища та здійснення інших видів використання рослин, занесених до Червоної книги України, а також порушення умов утримання рослин цих видів у ботанічних садах, дендрологічних парках, інших спеціально створених умовах, що призвело до їх загибелі (ст. 90), порушень правил створення поповнення, зберігання, використання, або державного обліку ботанічних колекцій та торгівля ними (ст. 882).
Самостійне значення має порушення, передбачене ст. 153 кодексу: знищення або пошкодження зелених насаджень, окремих чагарників, газонів, квітників та інших об'єктів озеленення в населених пунктах, невжиття заходів щодо їх охорони, а також самовільне перенесення в інші місця під час забудови окремих ділянок, зайнятих об'єктами озеленення.
На винних у порушенні лісового законодавства за зазначені правопорушення накладаються такі види адміністративних стягнень: штрафи — на громадян — від 0,1 до 2 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, на посадових осіб — від 0,4 до 4 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян; конфіскація неза-
555
Розділ XVI. Правова охорона і використання лісів
конно добутого, об'єктів, знарядь і засобів вчинення правопорушення.Суб'єктами на застосування адміністративних санкцій накладати адміністративні стягнення за лісопорушення є органи Держ-комлісгоспу України (ст. 241) та органи Мінприроди України (ст. 2422).
Кримінальна відповідальність. Ця відповідальність передбачена за кілька злочинних діянь у галузі лісокористування та охорони лісів. Зокрема, відповідно до ст. 245 КК України знищення або пошкодження лісових масивів, зелених насаджень навколо населених пунктів, уздовж залізниць або інших таких насаджень вогнем чи іншим загальнонебезпечним способом, караються обмеженням волі на строк від двох до п'яти років або позбавленням волі на той самий строк. Ті самі дії, якщо вони спричинили загибель людей, масову загибель тварин або інші тяжкі наслідки, — караються позбавленням волі на строк від п'яти до десяти років. Позбавлення волі не звільняє винних осіб від відшкодування збитків, завданих цим злочином.
Кримінальна відповідальність за незаконну порубку лісу передбачена ст. 246 кодексу, за якою карається незаконна порубка дерев і чагарників у лісах, захисних та інших лісових насадженнях, що заподіяло істотну шкоду, а також вчинення таких дій у заповідниках або на територіях та об'єктах природно-заповідного фонду, або в інших охоронюваних лісах.
Ці дії зумовлюють покарання у вигляді штрафу від п'ятдесяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або арешт на строк від шести місяців, або обмеження волі на строк до трьох років, або позбавлення волі на той самий строк, з конфіскацією незаконно добутого.
Дисциплінарна відповідальність. Дисциплінарна відповідальність у галузі охорони, захисту і користування лісами настає для керівників та працівників лісогосподарських підприємств, установ, організацій за порушення установлених правил використання лісових ресурсів, які вони зобов'язані виконувати в межах посадових повноважень. Застосування дисциплінарної відповідальності здійснюється в порядку, передбаченому Кодексом законів про працю України.
556
Рекомендована література
Рекомендована література
Горбовой В. Ф. Предмет и система советского лесного права.
— Красноярск, 1984.
Екологічне право: Особлива частина. — К., 2001.
Екологічне право України. — X., 2001.
Костицький В. В. Лісове право України: Навч. посібн. — К.,
1999.Крассов О. И. Правовой режим земель государственного лес
ного фонда. — М., 1985.
Мунтян В. Л. Правова охорона природи в УРСР. — К., 1982.
557
Розділ XVII
Правова охорона і використання рослинного світу
§ 1. Рослинний світ як об'єкт правової охорони та використання
Рослинний світ становить сукупність усіх видів рослин, а також грибів та утворених ними угруповань на певній території (ст. З Закону України «Про рослинний світ»)
До складу рослинного світу належать близько 350 тис. його видів. З біологічного погляду його поділяють на деревинний, трав'янистий, чагарниковий та водний1. У правовому порядку виділяють: природні лісові ресурси; природну рослинність, що не належить до лісових ресурсів; рослинність сільськогосподарського призначення.
Найбільш повно з цих видів урегульовані відносини, що виникають у сфері використання, відтворення та охорони лісових ресурсів. Як зазначалося, вони врегульовані Лісовим кодексом України та іншими нормативно-правовими актами лісового законодавства.
Що стосується природної рослинності, яка не належить до лісових ресурсів, то тривалий час у нас не було належної правової основи її охорони та використання. Ця прогалина була заповнена прийняттям у 1999 р. Закону України «Про рослинний світ».
Суспільні відносини, які виникають у сфері охорони, використання та відтворення рослин і багаторічних насаджень сільського-
1 Биологический знциклопедический словарь. — М, 1986. — Ст. 529—530. 558
§ 1. Рослинний світ як об'єкт правової охорони та використання
сподарського призначення, згідно з частиною другою ст. 1 Закону України «Про рослинний світ» регулюються відповідним законодавством України. Таким чином, ця група суспільних відносин не підпадає під дію правових норм цього закону.Безпосередніми об'єктами рослинного світу, що використовуються або можуть бути використані населенням для своїх потреб, є природні рослинні ресурси. За своєю екологічною, господарською, науковою, оздоровчою, рекреаційною цінністю та іншими ознаками їх поділяють на природні рослинні ресурси загальнодержавного та місцевого значення.
До природних рослинних ресурсів загальнодержавного значення належать: а) об'єкти рослинного світу у межах: внутрішніх морських вод і територіального моря, континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України; поверхневих вод (озер, водосховищ, річок, каналів), що розташовані і використовуються на території більш ніж однієї області, а також їх приток; природних та біосферних заповідників, національних природних парків, а також заказників, пам'яток природи, ботанічних садів, дендрологічних парків, зоологічних парків, парків — пам'яток садово-паркового мистецтва загальнодержавного зазначення; б) лісові ресурси державного зазначення; в) рідкісні і такі, що перебувають під загрозою зникнення, судинні рослини, мохоподібні, водорості, лишайники, а також гриби, види яких занесені до Червоної книги України; г) рідкісні і такі, що перебувають під загрозою зникнення, та типові природні рослинні угруповання, занесені до Зеленої книги України. Крім того, до природних рослинних ресурсів загальнодержавного значення законодавством України можуть бути віднесені й інші об'єкти рослинного світу.
До природних рослинних ресурсів місцевого значення належать дикорослі та інші несільськогосподарського призначення судинні рослини, мохоподібні, водорості, лишайники, а також гриби, які не віднесені законодавством України до природних рослинних ресурсів загальнодержавного значення.
Таким чином, об'єктами рослинного світу є різноманітна сукупність усіх видів дикорослих та інших несільськогосподарського призначення судинних рослин біологічного походження, мохоподібних, водоростей, лишайників, а також грибів і їх угруповань.
У зв'язку з цим слід звернутися до питання про співвідношення лісової та нелісової рослинності як близьких за своєю
559
Розділ XVII. Правова охорона і використання рослинного світу
зовнішньобіологічною формою вираження для сприйняття людиною. Це питання протягом багатьох років було предметом уваги як законодавця, так і вчених різних галузей науки. Так, автор «Вчення про ліс» Г. Ф. Морозов писав: «Будь-яка алея чи дорога, насаджена на узбіччі деревами, може простягатися на сотні кілометрів, так що насаджені біля неї дерева можуть становити велику кількість окремих деревних рослин без того, щоб із них був сформований ліс. Є і такі штучні, а також природні форми ландшафту, в яких дерева розкидані в одиночному стоянні на значній площі землі і, незважаючи на свою велику кількість, лісом все ж не можуть вважатися»1.На думку Г. М. Полянської, критерієм розмежування лісової та нелісовоі рослинності треба вважати різний характер використання лісів та спосіб ведення господарства, які безпосередньо визначаються природними властивостями лісів та нелісової рослинності. Якщо ліси виконують функцію, необхідну для отримання лісової продукції, а також слугують як забезпечення водоохоронних та захисних кліматологічних факторів, то нелісова рослинність забезпечує інші потреби людини2.
Уперше на теренах колишнього СРСР про нелісову рослинність згадувалось у декреті ВЦВК.від 27 травня 1918 р. «Про ліси», де була передбачена можливість вилучення зі складу лісів чагарникової та деревної рослинності місцевого сільськогосподарського призначення, що знаходилася на земельних ділянках селян.
Основи лісового законодавства Союзу РСР та союзних республік від 17 червня 1977 р. не залишили поза увагою питання співвідношення лісової та нелісової рослинності. Відповідно до ст. 5 зазначеного нормативно-правового акта до державного лісового фонду не належали: дерева і групи дерев, а також інша деревинно-чагарникова рослинність на землях сільськогосподарського призначення; захисні насадження в смугах відводу залізничних, автомобільних доріг та каналів; дерева та групи дерев, а також зелені насадження в містах та інших населених пунктах, на землях поза міськими лісами; дерева на садових ділянках.
Лісовий кодекс УРСР від 13 грудня 1979 р. повністю відтворив положення Основ лісового законодавства в цій частині.
1 Морозов Г. Ф. Учение о лесе. — М., 1949. — С. 17.2 Полянская Г. Н. Право государственной собственности на леса в СССР.
1959. - С. 208.560
М.,
§ 2. Правове регулювання використання та охорони рослинного світу
Лісовий кодекс України, прийнятий Верховною Радою України 21 січня 1994 р., теж виділив окремі рослинні насадження, а саме: усі види зелених насаджень у межах населених пунктів, які не віднесені до категорії лісів; окремі дерева і групи дерев, чагарники на сільськогосподарських угіддях, садибах, при садибах, дачних і садових ділянках.Таким чином, лісове законодавство на відповідних етапах свого розвитку (за відсутності законодавства про рослинний світ) по-різному співвідносило лісову і нелісову рослинність. Це можна пояснити відсутністю у лісовому законодавстві (аж до прийняття Лісового кодексу України 1994 р.) поняття «ліс», недостатньою науковою розробленістю зазначеного питання в юридичній літературі.
Визначення Лісовим кодексом України терміна «ліс» (ст. 3) та прийняття Закону України «Про рослинний світ» є важливим підґрунтям для остаточного вирішення питання про співвідношення лісової і нелісової рослинності як об'єктів рослинного світу України, що підлягають охороні та використанню.
Законом України «Про рослинний світ» передбачена необхідність: збереження природної просторової, видової, популяційної та ценотичної різноманітності об'єктів рослинного світу; збереження умов місцезростання дикорослих рослин і природних рослинних угруповань; науково обгрунтованого, невиснажливого використання природних рослинних ресурсів; здійснення заходів щодо запобігання негативному впливу господарської діяльності на рослинний світ; охорони об'єктів рослинного світу від пожеж, захист від шкідників і хвороб; здійснення заходів щодо відтворення об'єктів рослинного світу; регулювання поширення та чисельності дикорослих рослин і використання їх запасів з урахуванням інтересів охорони здоров'я населення.
$ 2. Правове регулювання використання та охорони рослинного світу
Рослинний світ як сукупність рослинних угруповань вкриває більшу частину поверхні суші та знаходиться в водоймищах і є важливим компонентом біосфери Землі. Він безпосередньо пов'язаний із особливостями клімату, водного режиму, грунту, рельєфу, а також тваринним світом, разом із яким створює різно-
561
Розділ XVII. Правова охорона і використання рослинного світу
манітні біогеоценози. Правове регулювання його використання та охорони має надзвичайно важливе значення для підтримки екологічної рівноваги, забезпечення екологічного збалансованого процесу експлуатації всіх природних ресурсів.Відповідно до Закону України «Про рослинний світ» використання природних рослинних ресурсів здійснюється в порядку загального та спеціального використання.
У порядку загального використання природних рослинних ресурсів громадяни можуть збирати лікарську і технічну сировину, квіти, ягоди, плоди, гриби та інші харчові продукти для задоволення власних потреб, а також використовувати ці ресурси в рекреаційних, оздоровчих, культурно-освітніх та виховних цілях. Таке використання здійснюється громадянами з додержанням правил, що затверджуються центральним органом- виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів, без надання їм відповідних дозволів та безоплатно.
Збирання в порядку загального використання дикорослих рослин, віднесених до переліку наркотиковмісних рослин, їх плодів, насіння, післяжнивних залишків, відходів сировини тощо забороняється. Торгівля лікарськими і декоративними видами рослин та їх частинами (корені, стебла, плоди тощо), зібраними в порядку загального використання природних рослинних ресурсів, забороняється.
Загальне використання природних рослинних ресурсів у разі їх виснаження, різкого зменшення популяційної та ценотичної різноманітності може бути обмежене Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими органами виконавчої влади та місцевого самоврядування, а також спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів, іншими спеціально уповноваженими центральними органами виконавчої влади відповідно до їх компетенції.
Таким чином, особливостями загального використання природних рослинних ресурсів є: здійснення фізичними особами; відсутність дозволів на використання природних рослинних ресурсів; безоплатність.
Спеціальне використання природних рослинних ресурсів здійснюється за дозволом юридичними або фізичними особами для задоволення їх виробничих та наукових потреб, а також з метою отримання прибутку від реалізації цих ресурсів або продуктів їх переробки.
562
§ 2. Правове регулювання використання та охорони рослинного світу
Видами спеціального використання природних рослинних ресурсів, передбачених Законом України «Про рослинний світ», є: збирання лікарських рослин; заготівля деревини під час рубок головного користування; заготівля живиці; заготівля кори, лубу, деревної зелені, деревних соків тощо; збирання квітів, ягід, плодів, горіхів, насіння, грибів, лісової підстилки, очерету тощо; заготівля сіна; випасання худоби.Законодавством України можуть бути передбачені й інші види спеціального використання природних рослинних ресурсів.
Спеціальне використання природних рослинних ресурсів загальнодержавного значення здійснюється за дозволами, що видаються в порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України, а природних рослинних ресурсів місцевого значення — за дозволами, що видаються в порядку, визначеному Верховною Радою Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування.
Заготівля деревини під час рубок головного користування, живиці на земельних ділянках лісового фонду здійснюється в порядку, що встановлюється Лісовим кодексом України. Спеціальне використання інших видів рослинних ресурсів на земельних ділянках лісового фонду здійснюється в порядку, що встановлюється Законом України «Про рослинний світ», Лісовим кодексом України та іншими нормативно-правовими актами.
Спеціальне використання природних рослинних ресурсів є платним.
Розмір збору за спеціальне використання природних рослинних ресурсів визначається з урахуванням природних запасів, поширення, цінності, можливості відтворення, продуктивності цих ресурсів.
Від збору за спеціальне використання природних рослинних ресурсів звільняються:
науково-дослідні установи, навчальні та освітні заклади, що
проводять наукові дослідження об'єктів рослинного світу з метою
їх охорони, невиснажливого використання та відтворення, за ви
нятком використання ними дикорослих судинних рослин, мохо
подібних, водоростей, лишайників, а також грибів, види яких за
несені до Червоної книги України, та природних рослинних угру
повань, занесених до Зеленої книги України;власники земельних ділянок;
користувачі (в тому числі орендарі) земельних ділянок, за ви
нятком використання ними дикорослих судинних рослин, мохо
подібних, водоростей, лишайників, а також грибів, види яких за-563
Розділ XVII. Правова охорона і використання рослинного світу
несені до Червоної книги України, та природних рослинних угруповань, занесених до Зеленої книги України, для задоволення природними рослинними ресурсами власних потреб без права їх реалізації.Порядок визначення збору та нормативи плати за спеціальне використання природних рослинних ресурсів встановлюються Кабінетом Міністрів України.
Таким чином, особливостями спеціального використання природних рослинних ресурсів є: здійснення його фізичними або юридичними особами; наявність спеціальних дозволів; платність.
Поряд із зазначеним Закон «Про рослинний світ» робить окремі винятки із встановленого ним обов'язкового порядку наявності дозволів на спеціальне використання природних рослинних ресурсів. Так, не потребують дозволу на спеціальне використання природних рослинних ресурсів:
власники земельних ділянок, на яких знаходяться об'єкти
рослинного світу, крім тих, що занесені до Червоної книги Ук
раїни;користувачі (в тому числі орендарі) земельних ділянок, які їм
надано для цільового призначення (ведення особистого селянсько
го), господарства, фермерського господарства, колективного
садівництва, городництва, сінокосіння, випасання худоби), за ви
нятком використання ними дикорослих судинних рослин, мохо
подібних, водоростей, лишайників, а також грибів, види яких за
несені до Червоної книги України, та природних рослинних угру
повань, занесених до Зеленої книги України.Видача дозволів на спеціальне використання природних рослинних ресурсів здійснюється в межах лімітів їх використання. Відповідно до Положення про порядок встановлення лімітів використання природних ресурсів загальнодержавного значення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10 серпня 1992 р., ліміти визначають обсяги природних ресурсів, на основі яких видаються дозволи на спеціальне використання природних ресурсів.
Ліміти спеціального використання природних рослинних ресурсів загальнодержавного значення встановлюються на підставі науково обгрунтованих нормативів спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів.
564
§ 2. Правове регулювання використання та охорони рослинного світу
Порядок встановлення лімітів спеціального використання природних рослинних ресурсів загальнодержавного значення затверджується Кабінетом Міністрів України, а використання природних рослинних ресурсів місцевого значення визначається Верховною Радою Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування за поданням спеціально уповноважених місцевих органів виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів. Природні рослинні ресурси використовуються з метою: а) здійснення природоохоронної, рекреаційної, оздоровчої, культурно-освітньої, виховної, науково-дослідної та господарської діяльності; б) для забезпечення потреб населення у технічній, лікарській, пряно-ароматичній, харчовій сировині з дикорослих рослин; в) для випасання худоби, забезпечення інших потреб тваринництва; г) для потреб бджільництва; ґ) для потреб мисливського та рибного господарства. Природні рослинні ресурси можуть використовуватися з господарською метою і для інших потреб, передбачених законодавством.Використання природних рослинних ресурсів з природоохоронною, рекреаційною, оздоровчою, культурно-освітньою метою здійснюється в порядку загального використання.
Для проведення науково-дослідних робіт, пов'язаних із використанням природних рослинних ресурсів, у встановленому земельним законодавством порядку можуть визначатися спеціальні земельні ділянки, на яких зростають об'єкти рослинного світу. Правила використання природних рослинних ресурсів з науково-дослідною метою затверджуються спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів. У разі виявлення порушення законодавства про рослинний світ та використання природних рослинних ресурсів з науково-дослідною метою в установленому законодавством порядку може бути прийняте рішення про обмеження або заборону використання природних рослинних ресурсів.
Промислове збирання технічної, лікарської, пряно-ароматичної, харчової сировини з дикорослих рослин провадиться з урахуванням принципів невиснаження природних рослинних ресурсів, збереження сприятливих умов для життя диких тварин та охорони довкілля.
Закупівля лікарської та технічної сировини з дикорослих рослин у юридичних або фізичних осіб здійснюється за умови наявності в
565
Розділ XVII. Правова охорона і використання рослинного світу
них дозволів на спеціальне використання природних рослинних ресурсів.Збирання технічної, лікарської, пряно-ароматичної, харчової сировини з дикорослих рослин здійснюється відповідно до правил, що затверджуються Кабінетом Міністрів України за поданням спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів.
Використання природних рослинних ресурсів для випасання худоби та забезпечення інших потреб тваринництва здійснюється на земельних ділянках, що визначаються в установленому земельним законодавством порядку. Цей порядок передбачено в ст. 34 ЗК України, відповідно до якого громадяни, які мають у власності худобу, можуть орендувати земельні ділянки для сінокосіння і випасання худоби. Органи виконавчої влади та місцевого самоврядування можуть створювати на землях, що перебувають у власності держави чи територіальної громади, громадські сіножаті й пасовища.
Використання природних рослинних ресурсів для випасання худоби та забезпечення інших потреб тваринництва забороняється, якщо це може призвести до деградації земель, зайнятих об'єктами рослинного світу, або перешкоджає їх своєчасному природному відтворенню.
Використання природних рослинних ресурсів для потреб бджільництва здійснюється безоплатно і без отримання дозволу на спеціальне використання природних рослинних ресурсів шляхом розміщення пасік на відповідних земельних ділянках за погодженням з власником, користувачем (у тому числі орендарем) такої ділянки.
Розміщення пасік на земельних ділянках лісового фонду здійснюється без права рубок дерев і чагарників, розчищення та розорювання земельних ділянок лісового фонду і спорудження на них будівель капітального типу — місця розміщення пасік визначаються з урахуванням умов ведення лісового господарства і спеціального використання лісових ресурсів.
Використання природних рослинних ресурсів для потреб мисливського та рибного господарства здійснюється з урахуванням вимог Закону «Про рослинний світ», а також земельного, водного законодавства та законодавства про тваринний світ.
Юридичні або фізичні особи, які здійснюють ведення мисливського і рибного господарства, зобов'язані здійснювати заходи
566
§ 2. Правове регулювання використання та охорони рослинного світу
щодо охорони природних рослинних угруповань на території закріплених за ними мисливських та рибогосподарських водойм. При цьому слід зазначити, що Законом України «Про тваринний світ» передбачена необхідність охорони середовища перебування, умов розмноження та шляхів міграції тварин. Так, відповідно до ст. 39 Закону України «Про тваринний світ» підприємства, установи, організації й громадяни при здійсненні будь-якої діяльності, що впливає або може впливати на стан тваринного світу, зобов'язані забезпечувати охорону середовища існування, умов розмноження і шляхів міграції тварин.У широкому розумінні правові приписи, що регулюють охорону природних рослинних ресурсів, містяться в багатьох розділах Закону України «Про рослинний світ». Водночас у спеціальному розділі закону (розділ IV) виділені норми, які забезпечують охорону рослинного світу. Виділення зазначених правових норм у спеціальному розділі є виправданим, оскільки в них відображені головні приписи щодо охорони природних рослинних ресурсів.
Охорона рослинного світу передбачає здійснення комплексу заходів, спрямованих на збереження просторової, видової та цено-тичної різноманітності й цілісності об'єктів рослинного світу, охорону умов їх місцезростання, збереження від знищення, пошкодження, захист від шкідників і хвороб, а також невиснажливе використання.
Охорона рослинного світу здійснюється центральними та місцевими органами виконавчої влади, місцевого самоврядування, власниками та користувачами (в тому числі орендарями) земельних ділянок, на яких знаходяться об'єкти рослинного світу, а також користувачами природних рослинних ресурсів.
Як встановлено у Законі України «Про рослинний світ», охорона рослинного світу забезпечується: встановленням правил і норм охорони, використання та відтворення об'єктів рослинного світу; проведенням екологічної експертизи та інших заходів з метою запобігання загибелі об'єктів рослинного світу в результаті господарської діяльності; захистом земель, зайнятих об'єктами рослинного світу, від ерозії, підтоплення, заболочення, засолення, висихання, ущільнення, засмічення, забруднення промисловими і побутовими відходами і стоками, хімічними й радіоактивними речовинами та від іншого несприятливого впливу; створенням та оголошенням територій та об'єктів природно-заповідного фонду; ор-
567
Розділ XVII. Правова охорона і використання рослинного світу
ганізацією наукових досліджень, спрямованих на забезпечення здійснення заходів щодо охорони та відтворення об'єктів рослинного світу; розвитком системи інформування про об'єкти рослинного світу та вихованням у громадян дбайливого ставлення до них; створенням системи державного обліку та здійснення державного контролю за охороною, використанням та відтворенням рослинного світу; занесенням рідкісних і таких, що перебувають під загрозою зникнення, видів рослин до Червоної книги України, та рідкісних і таких, що перебувають під загрозою зникнення, та типових природних рослинних угруповань — до Зеленої книги України; встановленням юридичної відповідальності за порушення порядку охорони та використання природних рослинних ресурсів; здійсненням інших заходів і встановленням законодавством інших вимог щодо охорони рослинного світу.З метою збереження умов місцезростання об'єктів рослинного світу підприємства, установи, організації та громадяни, діяльність яких пов'язана з розміщенням, проектуванням, реконструкцією, забудовою населених пунктів, підприємств, споруд та інших об'єктів, а також введенням їх в експлуатацію, повинні передбачати і здійснювати заходи щодо збереження умов місцезростання об'єктів рослинного світу.
Законом України «Про рослинний світ» забороняється будівництво, введення в експлуатацію підприємств, споруд та інших об'єктів і застосування технологій, що викликають порушення стану та умов місцезростання об'єктів рослинного світу, засмічення, а також забруднення хімічними та іншими токсичними речовинами територій, зайнятих ними, а також випалювання сухої природної рослинності або її залишків без дозволу органів державного контролю у галузі охорони навколишнього природного середовища.
Великого значення в охороні рослинного світу набуває правове регулювання проведення екологічної експертизи. Як зазначено в Законі України «Про рослинний світ», під час проведення екологічної експертизи проектів схем розвитку і розміщення продуктивних сил, генеральних планів розвитку населених пунктів, схем районного планування та іншої документації, а також розрахунків, проектів будівництва і реконструкції (розміщення, технологічного переоснащення) підприємств, споруд та інших об'єктів, впровадження нової техніки, технології обов'язково має враховуватися їх
568
§ 2. Правове регулювання використання та охорони рослинного світу
вплив на стан рослинного світу та умови його місцезростання. Так само мають враховуватися вимоги щодо охорони об'єктів рослинного світу під час розробки і встановлення екологічних нормативів.Важливою формою охорони рослинного світу є охорона рідкісних і таких, що перебувають під загрозою зникнення, видів рослин та типових природних рослинних угруповань. Відповідно до Закону України «Про рослинний світ» рідкісні й такі, що перебувають під загрозою зникнення, види рослин, що зростають у природних умовах на території України, в межах її територіальних вод, континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, підлягають особливій охороні і заносяться до Червоної книги України.
Види рослин, які не занесені до Червоної книги України, але є рідкісними або такими, що перебувають під загрозою зникнення на території Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя, можуть заноситися до Переліку видів рослин, що піддягають особливій охороні на цих територіях. Перелік та Положення про нього затверджуються Верховною Радою Автономної Республіки Крим, відповідними обласними, Київською та Севастопольською міськими радами.
Крім того, рідкісні й такі, що перебувають під загрозою зникнення, та типові природні рослинні угруповання підлягають охороні на всій території України і заносяться до Зеленої книги України.
Положення про Зелену книгу України затверджено наказом Мінекобезпеки України від 19 лютого 1997 р. і встановлює порядок ведення Зеленої книги України, визначає категорії рідкісних, зникаючих і типових природних рослинних угруповань, що потребують охорони та внесення до Зеленої книги, а також шляхи здійснення охорони природних рослинних угруповань, внесених до Зеленої книги України. Ввезення в Україну і вивезення за її межі об'єктів рослинного світу здійснюється за правилами, що встановлюються спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів.
Як одну із форм охорони рослинного світу України слід визнати інтродукцію, акліматизацію, селекцію рослин та складення ботанічних колекцій.
Переселення окремих видів рослин у місцевості, де вони раніше не росли (інтродукція), акліматизація нових для флори України
569
Розділ XVII. Правова охорона і використання рослинного світу
видів рослин здійснюються юридичними та фізичними особами з дозволу спеціально уповноважених місцевих органів виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів, що видається на підставі висновків наукових установ та організацій, а також державної служби з карантину рослин.Самовільне проведення інтродукції та акліматизації дикорослих рослин забороняється. Вимоги щодо проведення інтродукції та акліматизації дикорослих рослин визначаються Положенням про інтродукцію та акліматизацію рослин.
Як зазначено у Законі України «Про рослинний світ», питання селекції дикорослих рослин регулюються спеціальним законодавством. Таким законодавством є аграрне, господарське та цивільне. Селекція дикорослих рослин у природних умовах та інтродукція рослин, до яких було вжито селекційні методи, здійснюються за дозволами спеціально уповноважених органів виконавчої влади.
Спеціальні вимоги встановленні до ботанічних колекцій. Передусім ботанічні колекції (колекції ботанічних садів, дендраріїв, дендропарків, оранжерей, а також гербарії, банки насіння та інші види ботанічних колекцій), що мають наукову, культурно-освітню, навчально-виховну та іншу державну цінність, підлягають державному обліку.
Крім того, Мінприроди України за погодженням із Головною державною інспекцією з карантину тварин і рослин України, Державною митною службою України, іншими заінтересованими центральними органами виконавчої влади, а також НАН України затверджують Правила, що регламентують порядок створення, поповнення, зберігання, державного обліку, використання, торгівлі, ввезення, пересилання і вивезення за межі України ботанічних колекцій та їх об'єктів.
$ 3. Управління і контроль у сфері охорони та використання рослинного світу
Управління в сфері охорони та використання рослинного світу являє собою діяльність центральних органів державної виконавчої влади, місцевого самоврядування, громадських об'єднань, спрямовану на забезпечення раціонального використання природних рос-
570
§ 3. Управління і контроль у сфері охорони ... рослинного світу
динних ресурсів, їх охорону, дотримання вимог екологічного законодавства юридичними та фізичними особами, запобігання екологічним правопорушенням та захист екологічних прав громадян у даній сфері.Державне управління здійснюють Кабінет Міністрів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів та інші центральні органи виконавчої влади відповідно до їх компетенції.
Спеціально уповноваженим державним органом управління з питань екології та природних ресурсів є Мінприроди України та його органи на місцях. До інших центральних органів державної виконавчої влади належать Мінаграрополітики України, МОЗ України, Держкомлісгосп України, Держводгосп України, Держком-зем України.
Участь громадян та їх об'єднань у здійсненні заходів щодо охорони, використання та відтворення рослинного світу регламентується Законом України «Про рослинний світ» та положеннями про відповідні громадські об'єднання. Так, громадяни та їх об'єднання мають право брати участь у розгляді центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів АРК, місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування питань, пов'язаних з охороною, використанням та відтворенням рослинного світу, сприяти цим органам у здійсненні заходів щодо охорони, невиснажливого використання та відтворення об'єктів рослинного світу, а також ініціювати відповідні заходи.
Мінприроди України є провідним органом у системі центральних та інших органів виконавчої влади у сфері охорони навколишнього природного середовища. Основними його завданнями в галузі охорони та використання рослинного світу є:
проведення державної екологічної, науково-технічної та
економічної політики, спрямованої на збереження та відтворення
безпечного для існування рослинного світу навколишнього сере
довища;державний контроль за додержанням вимог законодавства з
питань використання та охорони природних рослинних ресурсів;ведення державного обліку, кадастру і моніторингу рослин
ного світу;571
Розділ XVII. Правова охорона і використання рослинного світу
здійснення нормативно-правового регулювання щодо вико
ристання рослинного світу;організація проведення державної екологічної експертизи
щодо збереження природних рослинних угруповань;обгрунтування доцільності розроблення державних і
регіональних екологічних програм за результатами вивчення і
дослідження стану рослинного світу чи окремих регіональних про
блем використання природних рослинних ресурсів;здійснення міжнародного співробітництва з питань охорони,
використання та відтворення рослинного світу.Відповідно до покладених на нього завдань у зазначеній сфері Мінприроди України здійснює комплексне управління та регулювання в галузі охорони рослинного світу, раціонального використання і відтворення природних рослинних ресурсів; координує діяльність центральних органів державної виконавчої влади, підприємств, установ і організацій у галузі охорони рослинного світу, раціонального використання і відтворення природних рослинних ресурсів; здійснює державний контроль за охороною, використанням та відтворенням рослинного світу, додержанням правил зберігання, транспортування, застосування та поховання засобів захисту рослин; установлює норми і правила, бере участь у розробленні стандартів щодо регулювання використання рослинного світу, охорони природних рослинних угруповань від забруднення та іншого шкідливого впливу; розробляє і запроваджує в установленому порядку економічний механізм використання природних рослинних ресурсів; забезпечує розроблення та реалізацію заходів, спрямованих на збереження біологічного та ландшафтного різноманіття, ведення Червоної книги України, та деякі інші.
Мінагрополітики України у галузі охорони та використання рослинного світу організовує роботу, спрямовану на забезпечення дотримання вимог законодавства у процесі експлуатації природних рослинних ресурсів, раціонального використання лісових та інших ресурсів рослинного світу, збереження рідкісних та зникаючих видів рослин; здійснює контроль за забезпеченням екологічної безпеки в процесі використання регуляторів росту рослин; сприяє проведенню на підприємствах усіх форм власності державної політики з питань карантину рослин, охорони території України від занесення збудників хвороб рослин, здійснює фітосанітарний контроль тощо.
572
§ 3. Управління і контроль у сфері охорони ... рослинного світу
Держкомлісгосп України, здійснюючи свої функції у сфері лісового та мисливського господарства, відіграє важливу роль в охороні та раціональному використанні всього рослинного світу.Опосередковані управлінські функції в сфері охорони та використання рослинного світу виконують Держводгосп України та Держкомзем України. Це зумовлено тим, що об'єктами рослинного світу є природні рослинні угруповання, що знаходяться в межах внутрішніх морських вод і територіального моря, континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України, поверхневих вод (озер, водосховищ, річок, каналів), а також дикорослі та інші несільськогосподарського призначення судинні рослини, що ростуть на землях сільськогосподарського призначення.
Таким чином, реалізація зазначеними центральними органами державної виконавчої влади функцій управління щодо охорони та використання водних та земельних ресурсів одночасно опосередкованим шляхом забезпечує охорону та раціональне використання об'єктів рослинного світу, що знаходяться у відповідному природному просторі. Зокрема, Держводгосп України здійснює контроль за дотриманням режимів роботи водосховищ комплексного призначення, водогосподарських систем і каналів, розробляє довгострокові прогнози водогосподарських балансів і схеми комплексного використання вод та охорони водних ресурсів; здійснює заходи щодо поліпшення експлуатації водогосподарських об'єктів комплексного призначення тощо.
З конкретних управлінських функцій у сфері охорони та використання рослинного світу виділяються контрольна, по веденню державного обліку, кадастру і моніторингу рослинного світу.
Державний контроль за додержанням законодавства про рослинний світ здійснюють органи Мінприроди України, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування та деякі інші органи.
Завданням цього контролю є забезпечення додержання вимог законодавства про рослинний світ усіма державними органами, підприємствами, установами та організаціями, незалежно від форми власності і підпорядкування, а також громадянами. Державному контролю, зокрема, підлягають: правила загального та спеціального використання природних рослинних ресурсів; вимоги законодавства щодо здійснення окремих видів спеціального використання рослинного світу; порядок реалізації лікарської та технічної си-
573
Розділ XVII. Правова охорона і використання рослинного світу
ровини дикорослих рослин юридичними та фізичними особами; вимоги охорони умов місцезростання об'єктів рослинного світу, а також щодо охорони, використання та відтворення рослинного світу, під час проектування, розміщення, будівництва, реконструкції, введення в дію, експлуатації споруд та об'єктів, застосування технологій, які негативно впливають на стан рослинного світу; правила ввезення в Україну та вивезення за її межі об'єктів рослинного світу; ліміти спеціального використання природних рослинних ресурсів тощо.Громадський контроль у галузі охорони, використання та відтворення рослинного світу здійснюється громадськими інспекторами з охорони довкілля. Повноваження цих інспекторів визначені Положенням про них, затвердженим Мінекології України 27 липня 2002 р. Державний облік і кадастр рослинного світу ведеться з метою обліку кількісних, якісних та інших характеристик природних рослинних ресурсів, обсягу, характеру та режиму їх використання, а також для здійснення систематичного контролю за якісними і кількісними змінами в рослинному світі й для забезпечення органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, а також власників та користувачів (у тому числі орендарів) земельних ділянок, на яких знаходяться об'єкти рослинного світу, відомостями про його стан.
Державний облік і кадастр рослинного світу містять систему відомостей і документів про розподіл об'єктів рослинного світу між власниками і користувачами (в тому числі орендарями) земельних ділянок, кількісні та якісні характеристики народногосподарської і наукової цінності рослинних ресурсів, поділ природних рослинних угруповань на категорії, економічну оцінку технічних, кормових, лікарських, харчових та інших властивостей природних рослинних ресурсів, інші дані про рослинні природні ресурси, необхідні для забезпечення їх невиснажливого використання, відтворення й ефективної охорони.
Порядок ведення державного обліку і кадастру рослинного світу визначається Кабінетом Міністрів України.
Моніторинг рослинного світу є складовою частиною моніторингу навколишнього природного середовища і здійснюється в порядку, що визначається Кабінетом Міністрів України. Система моніторингу рослинного світу спрямована на підвищення рівня вивчення і знань про стан природних рослинних ресурсів; підви-
574
§ 4. Юридична відповідальність за порушення законодавства про ... світ
щення оперативності та якості інформаційного обслуговування користувачів на всіх рівнях; підвищення якості обгрунтування заходів щодо раціонального та ефективного використання об'єктів рослинного світу; сприяння розвитку міжнародного співробітництва у галузі охорони рослинного світу, раціонального використання та відтворення природних рослинних ресурсів.$ 4. Юридична відповідальність за порушення законодавства про рослинний світ
Юридична відповідальність у галузі охорони та використання рослинного світу настає за вчинення відповідних правопорушень. їх загальний перелік наведено у Законі України «Про рослинний світ». Відповідно до цього закону юридичну відповідальність за порушення законодавства про рослинний світ несуть особи, винні у: самовільному спеціальному використанні природних рослинних ресурсів; порушенні правил загального використання природних рослинних ресурсів; протиправному знищенні або пошкодженні об'єктів рослинного світу; порушенні вимог охорони умов місцезростання об'єктів рослинного світу; порушенні вимог щодо охорони, використання та відтворення рослинного світу під час проектування, розміщення, будівництва, реконструкції, введення в дію, експлуатації споруд та об'єктів, застосування технологій, які негативно впливають на стан об'єктів рослинного світу; перевищенні лімітів використання природних рослинних ресурсів; самовільному проведенні інтродукції та акліматизації дикорослих видів рослин; реалізації лікарської та технічної сировини дикорослих рослин, зібраної без дозволу на спеціальне використання природних рослинних ресурсів; закупівлі лікарської та технічної сировини дикорослих рослин у юридичних або фізичних осіб, які не мають дозволу на їх спеціальне використання; порушенні правил вивезення за межі України і ввезенні на її територію об'єктів рослинного світу; невнесенні збору за використання природних рослинних ресурсів у встановлені строки (ст. 40).
Цей перелік не є вичерпним. Законодавством може бути встановлена юридична відповідальність і за інші види порушень у сфері охорони, використання та відтворення рослинного світу.
575
Розділ XVII. Правова охорона і використання рослинного світу
За порушення законодавства про рослинний світ застосовуються цивільно-правова, адміністративна, кримінальна і дисциплінарна відповідальність.Цивільно-правова відповідальність у вигляді відшкодування шкоди, завданої рослинному світу, застосовується у порядку, передбаченому ЦК та ЦПК України. Розмір шкоди обчислюється за відповідними таксами. Діють зокрема, такси для обчислення розміру шкоди, заподіяної зеленим насадженням у межах міст та інших населених пунктів, затверджені постановою Кабінету Міністрів від 8 квітня 1999 р. Це такси для обчислення розміру шкоди, заподіяної: а) внаслідок знищення або пошкодження дерев і чагарників; б) знищення або пошкодження газонів і квітників; в) використання не за призначенням парків, скверів, гідропарків, інших озеленених та земельних ділянок, відведених для їх створення, а також за самовільний проїзд та заїзд на них транспортних засобів, засмічення водойм на їх територіях.
Обчислення збитків, заподіяних природним рослинним ресурсам за межами населених пунктів, здійснюється за таксами для обчислення розміру шкоди, заподіяної лісовому господарству, затвердженими постановою Кабінету Міністрів України від 5 грудня 1996 р. Відповідно до п. 2 цієї постанови такси для обчислення розміру стягнень за шкоду, заподіяну лісовому господарству підприємствами, установами, організаціями та громадянами, застосовуються також для обчислення шкоди, заподіяної знищенням, пошкодженням чи незаконною рубкою окремих дерев, груп дерев, чагарників на сільськогосподарських угіддях, садибах, присадибних, дачних і садових ділянках, що не належать до лісового фонду. У деяких випадках, прямо передбачених законодавством, при обчисленні розміру шкоди згідно з встановленими таксами застосовується кратність, тобто збитки стягуються у більш підвищеному розмірі. Це, зокрема, стосується випадків знищення або пошкодження до ступеня припинення росту дерев і чагарників декоративних і особливо цінних порід: (смереки (ялини) колючої, ялиці, модрини, туї, сосни ельдарської, піцундської і румелійської тощо) знищення або пошкодження до ступеня припинення росту чи пошкодження до ступеня неприпинення росту хвойних та вічнозелених рослин у грудні — січні тощо.
У частині другій ст. 69 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» передбачена юридична можливість
576
§ 4. Юридична відповідальність за порушення законодавства про ... світ
відшкодування не одержаних доходів за час, необхідний для відновлення здоров'я, стану навколишнього природного середовища, відтворення природних ресурсів до стану, придатного для використання за цільовим призначенням, тощо. В частині третій цієї ж статті встановлено, що особи, які володіють джерелами підвищеної екологічної небезпеки, зобов'язані компенсувати заподіяну громадянам і юридичним особам шкоду, якщо не доведуть, що збитки виникли внаслідок стихійних природних явищ, або навмисних дій постраждалих.Заподіяна рослинному світу шкода може бути результатом спільних дій кількох осіб. В екологічному законодавстві питання про майнову відповідальність винних осіб у таких випадках не вирішене. Тут слід керуватися ЦК України, яким встановлено, що особи, які спільно заподіяли шкоду, несуть солідарну відповідальність перед потерпілим.
Ще одну групу порушень законодавства про рослинний світ, за які передбачена цивільно-правова відповідальність, становлять порушення права державної власності на рослинний світ. Будь-які угоди, що порушують це право, є недійсними з моменту їх укладення.
До таких незаконних угод слід віднести: купівлю-продаж природних рослинних ресурсів; переуступку права спеціального використання рослинного світу; дарування рослинного світу; заповіт природних рослинних ресурсів та деякі інші.
Здійснення таких угод зумовлює визнання їх недійсними за ЦК України. У випадках здійснення такої угоди при виконанні обов'язків з обох сторін у дохід держави стягується все отримане ними за угодою, а при здійсненні угоди однією стороною з неї стягується у дохід держави все отримане від другої сторони та все належне другій на відшкодування отриманого.
За наявності умислу з однієї сторони все отримане за угодою підлягає поверненню іншій стороні, а отримане останньою чи належне їй у відшкодування виконаного стягується у дохід держави.
До адміністративної відповідальності можуть бути притягнені громадяни або посадові особи у випадках, передбачених КпАП.
Адміністративна відповідальність передбачена за такі порушен
ня законодавства про рослинний світ, як: самовільне випалювання
сухої рослинності або її залишків (ст. 77і); виготовлення та збут за
боронених знарядь добування об'єктів рослинного світу, а також
19 б-гоо 577
Розділ XVII. Правова охорона і використання рослинного світу
збут незаконно добутої продукції (ст. 85і); незаконне вивезення з України або ввезення на її територію об'єктів рослинного світу, в тому числі ботанічних колекцій (ст. 88); порушення порядку придбання чи збуту об'єктів рослинного світу (ст. 88і ); порушення правил створення, поповнення, зберігання, використання або державного обліку ботанічних колекцій та торгівля ними (ст. 882); порушення вимог щодо охорони видів рослин, занесених до Червоної книги України (ст. 90); перевищення лімітів та нормативів використання природних ресурсів (у тому числі природних рослинних ресурсів) (ст. 911)- КпАП передбачена адміністративна відповідальність за порушення законодавства про захист рослин (ст. 83). Вона настає за екологічно необгрунтоване здійснення захисту рослин; неповідомлення (приховування) або надання неправдивої інформації про загрозу деревним насадженням, іншій рослинності відкритого та закритого Грунту, а також продукції рослинного походження від шкідливих організмів; завезення на територію України та реалізацію засобів захисту рослин, а також речовин і сировини для їх виготовлення, що не пройшли державних випробувань і реєстрації; ухилення від пред'явлення або непред'явлення засобів захисту для проведення їх огляду або дослідження; недодержання вимог нормативно-правових актів з питань захисту рослин, що призвело до пошкодження чи погіршення стану рослин та якості продукції рослинного походження, а також забруднення довкілля.Кримінальна відповідальність за злочини у даній сфері встановлена КК України. Вона настає за знищення або пошкодження лісових масивів (ст. 245), незаконну порубку лісу (ст. 246), порушення законодавства про захист рослин (ст. 247).
Знищення або пошкодження лісових масивів, зелених насаджень навколо населених пунктів, уздовж залізниць або інших таких насаджень вогнем чи іншим загальнонебезпечним способом караються обмеженням волі на строк від двох до п'яти років або позбавленням волі на той самий строк. Ті самі діяння, якщо вони спричинили загибель людей, масову загибель тварин або інші тяжкі наслідки, караються позбавленням волі на строк від п'яти до десяти років.
Незаконна порубка дерев і чагарників у лісах, захисних та інших лісових насадженнях, що заподіяло істотну шкоду, а також вчинення таких дій у заповідниках або на територіях та об'єктах природно-заповідного фонду, або в інших особливо охоронюваних лісах
578
Рекомендована література
— карається штрафом від п'ятдесяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або арештом на строк до шести місяців, або обмеженням волі на строк до трьох років, або позбавленням волі на той самий строк, з конфіскацією незаконно добутого.Порушення правил, встановлених для боротьби з шкідниками і хворобами рослин, та інших вимог законодавства про захист рослин, що спричинило тяжкі наслідки, карається штрафом до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або обмеженням волі на строк до двох років.
Дисциплінарна відповідальність є одним із засобів впливу на осіб, для яких дії по охороні, використанню та відтворенню дикорослих та інших несільськогосподарського призначення природних рослинних ресурсів є посадовим обов'язком. Види дисциплінарних стягнень за відповідні порушення передбачені Кодексом законів про працю України.
Рекомендована література
Гетьман А. П. Проблеми кодифікації законодавства про рос
линний світ: деякі міркування (коментар до Закону України «Про
рослинний світ») // Вісник АПрН України. — X., 1999. — № 3 (18).Екологічне право України: Підручник / За ред. А. П. Гетьма
на, М. В. Шульги. - X., 2005.Попов В. К., Гетьман А. П. Правові проблеми використання і
охорони рослинного світу // Право України. — 2000. — № 1.Соколова А. К. Поняття правового режиму об'єктів рослинно
го світу // Проблеми законності. Респ. міжвід. науков. збірник. —
X., 2003. - № 64.Соколова А. К. Флористичне законодавство потребує вдоско
налення // Проблеми законності: Респ. міжвід. науков. збірник. —
X., 2003. - № 61.Соколова А. К. Предмет флористичного права // Вісник АПрН
України. - X., 2002. - № 4 (31).
579
Розділ XVIII
Правова охорона і використання тваринного світу
§ 1. Тваринний світ як об'єкт правової охорони та використання
Тваринний світ за своїми біологічними та екологічними ознаками є складовою навколишнього природного середовища, зокрема біологічного різноманіття. З ним пов'язане функціонування екологічних систем, оскільки тваринний світ є невід'ємним компонентом у процесі кругообігу речовин і енергії в природі, який активно впливає на функціонування природних угруповань, структуру і природну родючість грунтів, формування рослинного покрову, біологічні властивості води і якість навколишнього природного середовища в цілому.
Тваринний світ є національним багатством України, джерелом духовного і естетичного збагачення і виховання людей, об'єктом наукових досліджень, а також важливою базою для одержання промислової і лікарської сировини, харчових продуктів та інших матеріальних цінностей. Такі ознаки вказують на велике економічне значення тваринного світу як природного ресурсу для мисливства, рибальства та інших видів господарювання.
Тваринний світ України багатий і різноманітний. Тут мешкає 117 видів ссавців, 270 видів птахів, які гніздяться, 21 вид рептилій, 17 видів амфібій, 184 види прісноводних риб, 44 371 вид безхребетних. За даними українських видань, за останнє десятиріччя має місце зникнення окремих видів або проникнення на територію Ук-
580
§ 1. Тваринний світ як об'єкт правової охорони та використання
раїни нових. Причинами таких змін стану тваринного світу є ситуаційні зміни у землекористуванні, подальше забруднення навколишнього природного середовища, кліматичні зміни його стану1.З метою збереження тваринного світу, в інтересах нинішнього і прийдешніх поколінь в Україні за участю підприємств, установ організацій і громадян здійснюються заходи щодо його охорони, науково обґрунтованого, невиснажливого використання та відтворення (преамбула Закону України «Про тваринний світ»).
Правова охорона і порядок користування тваринним світом в Україні забезпечується законами України «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про тваринний світ» та іншими законодавчими актами. Загальним об'єктом правової охорони є тваринний світ у сукупності усіх його елементів. До останніх належать:
дикі тварини — хордові, в тому числі хребетні (ссавці, птахи,
плазуни, земноводні, риби та інші), і безхребетні (членистоногі,
молюски, голкошкірі та інші) в усьому їх видовому і популяційно
му різноманітті та на всіх стадіях розвитку (ембріони, яйця, лялеч
ки тощо), які перебувають у стані природної волі, утримуються у
напіввільних умовах чи в неволі;частини диких тварин (роги, шкіра тощо);
продукти життєдіяльності диких тварин (мед, віск тощо).
Крім цього, правовій охороні підлягають нори, хатки, лігва, мурашники, боброві загати та інше житло і споруди тварин, місця токування, линяння, гніздових колоній птахів, постійних чи тимчасових скупчень тварин, нерестовищ, інші території, що є середовищем їх існування та шляхами міграцій (ст. З Закону України «Про тваринний світ»).
З цього випливає, що, по-перше, тваринний світ — це один із компонентів навколишнього природного середовища. Представниками тваринного світу, що підлягають правовій охороні, є лише дикі тварини та інші об'єкти тваринного світу, які знаходяться в навколишньому природному середовищі переважно у стані природної волі, а також у напіввільних умовах чи в неволі. По-друге, тваринний світ — це уся сукупність видових і популяційних різноманіть
1 Національна доповідь України про гармонізацію життєдіяльності суспільства у навколишньому природному середовищі. Спеціальне видання до 5-ої Всеєвро-пейської конференції міністрів навколишнього середовища «Довкілля для Європи». - К., 2003. - С. 44.581
Розділ XVIII. Правова охорона і використання тваринного світу
живих організмів на всіх стадіях розвитку, частини диких тварин та продукти їх життєдіяльності. По-третє, тваринний світ знаходиться у стані природної волі постійно чи тимчасово у просторових межах юрисдикції держави, тобто на території України — на суші, у повітрі і воді, включаючи її внутрішні і територіальні моря, континентальний шельф та виключну (морську) економічну зону.Не є об'єктами тваринного світу сільськогосподарські, свійські тварини, залишки викопних тварин. Вони є майном, яке належить на праві власності державним, кооперативним, громадським організаціям, громадянам, а тому їх використання та охорона не регулюються Законом України «Про тваринний світ».
Тваринний світ є об'єктом права власності. Окремі його елементи можуть знаходитись у державній, комунальній, колективній чи приватній власності.
Тваринний світ як об'єкт права державної власності виражається, зокрема, у таких дефініціях, як «тваринний світ є національним багатством України» та «об'єкти тваринного світу як природний ресурс загальнодержавного значення» (преамбула, ст. 4 Закону України «Про тваринний світ»). Основними ознаками тваринного світу як природного ресурсу загальнодержавного значення є його відповідний стан — стан природної волі. Під станом природної волі слід розуміти не обмежений людиною безпосередній природний зв'язок живого з навколишнім середовищем. Цей зв'язок для різних видів диких тварин неоднаковий і зумовлений біологічними особливостями даного виду. Втрата дикою твариною стану природної волі або, навпаки, набуття твариною, яка знаходилась у неволі, цього стану суттєво змінює її режим1.
Однак етап природної неволі, безсумнівно, не може бути основною ознакою належності диких тварин до державної форми власності. Не можна вважати у стані природної волі тварин, які знаходяться у заповідниках та інших територіях природно-заповідного фонду, адже життєвий їх простір обмежено, годування їх здійснюється здебільшого штучно, за цих умов тварини, що знаходяться у межах територій природно-заповідного фонду, мали б розглядатись як майно заповідників, національних парків і т. п.2 Вод-
Константиниди С. С. Охрана животного мира. — Алма-Ата, 1975. — С. 111—
120.Колбасов О. С. Право собственности на животньїй мир // Развитие аграрно-
правовнх наук. — М., 1980. — С. 57—59.582
§ 1. Тваринний світ як об'єкт правової охорони та використання
ночас законодавство відносить цих тварин до об'єктів загальнодержавного значення.Ще однією ознакою тваринного світу як об'єкта права державної власності слід вважати вільне перебування живих організмів, інших об'єктів тваринного світу у просторових межах юрисдикції держави, тобто на території України, у межах її територіальних і внутрішніх морських вод, континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, на суші, у воді, грунті та повітрі, які постійно чи тимчасово населяють територію України. Міграції диких тварин, тобто переміщення їх через державні кордони, пов'язані з їх життєвими циклами або викликані змінами умов їх існування в місцях перебування, спричиняють автоматичні зміни у видовому і кількісному складі тваринного світу. Тому дикі тварини у межах держави автоматично стають об'єктами права її власності, а ті, що виходять за її межі, виключаються із числа об'єктів права державної власності. Крім цього, до об'єктів тваринного світу загальнодержавного значення доцільно відносити диких тварин, інші об'єкти тваринного світу, що знаходяться у водоймах, які розміщені на території більш ніж однієї області, на території державних мисливських угідь і у лісах державного значення. Відповідно до положень п. «ж» ст. 39 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» до об'єктів загальнодержавного значення віднесено й такі, що в установленому законодавством порядку набуті в комунальну або приватну власність. Це дає змогу зробити припущення, що можуть бути об'єкти й місцевого значення, але це не досить чітко визначено у законодавстві.
Єдиним суб'єктом права державної власності на об'єкти тваринного світу є український народ. Від його імені права власника на тваринний світ здійснює держава в особі Верховної Ради України, яка може делегувати окремі права власника органам державної виконавчої влади в галузі охорони, використання і відтворення тваринного світу.
Право комунальної власності є похідним від права державної власності на об'єкти тваринного світу. Суб'єктами цього права є місцеві органи державної влади та місцевого самоврядування.
Відповідно до ст. 7 Закону України «Про тваринний світ» об'єкти тваринного світу, вилучені із стану природної волі, розведені (отримані) у неволі чи напіввільних умовах або набуті іншим
583
Розділ XVIII. Правова охорона і використання тваринного світу
не забороненим законом шляхом, можуть перебувати у приватній власності юридичних та фізичних осіб. Це, наприклад, тварини, що розводяться у звірівницьких фермах, риби, розведені у рибогосподарських водоймах, добуті в установленому законодавством порядку дозволеними засобами і знаряддями об'єкти тваринного світу, наприклад, у порядку полювання чи рибальства.Законність набуття у приватну власність об'єктів тваринного світу (крім добутих у порядку загального використання) має бути підтверджена відповідними документами, що засвідчують законність вилучення цих об'єктів з природного середовища, ввезення в Україну з інших країн, факту купівлі, обміну, отримання у спадок тощо, які видаються в установленому законодавством порядку. Такими документами можуть бути спеціальні дозволи на полювання (ліцензії, відстрілочні картки), договори на ведення мисливського господарства, здійснення рибальства. Це можуть бути і договори купівлі-продажу, дарування, обміну (наприклад, колекції тварин чи інших об'єктів тваринного світу).
У передбаченому законом порядку права власників об'єктів тваринного світу можуть бути обмежені в інтересах охорони цих об'єктів, навколишнього природного середовища та захисту прав громадян.
Право приватної власності на об'єкти тваринного світу припиняється у випадках, жорстокого поводження з дикими тваринами; встановлення законодавчими актами заборони щодо перебування у приватній власності окремих об'єктів тваринного світу та в інших випадках, передбачених законом. Припинення права приватної власності на об'єкти тваринного світу проводиться в судовому порядку за позовами органів контролю в галузі охорони, використання і відтворення тваринного світу або прокурора (ст. 8 Закону України «Про тваринний світ»).
Об'єкти тваринного світу в Україні знаходяться під охороною держави незалежно від права власності на них.
Сукупність законів та інших нормативно-правових актів, якими регулюються відносини ло охороні, використанню і відтворенню тваринного світу, становить галузь фауністичного права. Крім вже згадуваних законів України «Про охорону навколишнього природного середовища» та «Про тваринний світ», складовими цієї галузі є закони України «Про мисливське господарство та полювання» (2000 р.), «Про рибу, інші водні живі ресурси та харчову продукцію
584
§ 2. Правове регулювання використання та охорони тваринного світу
з них» (2003 р.), «Про бджільництво» (2000 р.), відповідні укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів України тощо. Чимало норм, що стосуються охорони і використання тваринного світу, містяться у Земельному, Водному, Лісовому кодексах, Кодексі України про надра, Законі України «Про рослинний світ» та ін. Питання юридичної відповідальності у цій сфері регулюються КпАП, КК, ЦК, Кодексом законів про працю.? 2. Правове регулювання використання та охорони тваринного світу
У формулі «правове регулювання використання та охорони тваринного світу» поєднано два елементи: а) правове регулювання використання тваринного світу; б) правове регулювання охорони тваринного світу. Розглянемо їх кожне окремо.
Серцевиною першого є поняття «право використання тваринного світу». Під ним розуміють правовий інститут фауністичного права, який являє собою сукупність правових норм, якими регулюються суспільні відносини в галузі використання та відтворення об'єктів тваринного світу — право використання тваринного світу в об'єктивному значенні. У суб'єктивному значенні право використання тваринного світу — це сукупність прав і обов'язків суб'єктів фауністичних правовідносин у галузі охорони, використання та відтворення тваринного світу.
Право використання тваринного світу класифікується на види за різними критеріями. Зокрема, за цільовим використанням тваринного світу виділяють сукупності норм, якими регулюються: мисливство; рибальство, включаючи добування водних безхребетних тварин і морських ссавців; використання об'єктів тваринного світу в наукових, культурно-освітніх, виховних та естетичних цілях; використання корисних властивостей життєдіяльності тварин — природних санітарів середовища, запилювачів рослин тощо; використання диких тварин з метою отримання продуктів їх життєдіяльності; добування (придбання) диких тварин з метою їх утримання і розведення в напіввільних умовах чи неволі та інші.
За підставами виникнення право використання тваринного світу може бути загальним та спеціальним. У першому випадку об'єкти тваринного світу використовуються на безоплатній основі, без ви-
585
Розділ XVIII. Правова охорона і використання тваринного світу
лучення об'єктів тваринного світу з природного середовища, за винятком любительського і спортивного рибальства у водоймах загального користування, в межах встановлених законодавством обсягів безоплатного вилову, без відповідних дозволів та для задоволення життєво необхідних наукових, культурно-освітніх, виховних, естетичних, оздоровчих, рекреаційних та інших потреб.У порядку спеціального використання тваринного світу здійснюються усі види користування тваринним світом за спеціальними дозволами (ліцензіями). Таке використання тваринного світу супроводжується вилученням диких тварин (добуванням, збиранням тощо) з природного середовища і є платним.
За строками користування тваринним світом може бути строковим (на один сезон, на час гніздування птахів, у межах оголошеного терміну полювання) та безстроковим. Строки користування тваринним світом визначаються відповідними державними органами та органами місцевого самоврядування.
Відповідно до Закону України «Про тваринний світ» користувачі мають право в установленому порядку здійснювати лише ті види користування тваринним світом, які їм дозволені. Вони мають право власності на добуті (придбані) в законному порядку об'єкти тваринного світу і доходи від їх реалізації. Підприємства, установи, організації та громадяни користуються й іншими правами, передбаченими законодавством України, щодо використання об'єктів тваринного світу.
Права підприємств, установ, організацій та громадян щодо використання об'єктів тваринного світу можуть бути обмежені в державних інтересах, а також в інтересах інших користувачів (ст. 34 Закону «Про тваринний світ»).
Користувачі об'єктів тваринного світу зобов'язані додержуватися встановлених правил, норм, лімітів, квот, термінів користування тваринним світом. Вони мають застосовувати способи, які не зумовлюють порушення цілісності природних угруповань і забезпечують збереження тварин, яких не дозволено використовувати.
Відповідно до ст. 18 Закону «Про тваринний світ», Тимчасового порядку справляння плати за спеціальне використання диких тварин, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 січня 1996 р., Порядку справляння плати за спеціальне використання рибних та інших водних живих ресурсів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 6 квітня 1998 р., зі зміна-
586
§ 2. Правове регулювання використання та охорони тваринного світу
ми від 7 лютого 2000 р., користувачі об'єктів тваринного світу зобов'язані своєчасно вносити збір за спеціальне використання об'єктів тваринного світу.Розмір плати за спеціальне використання тварин обчислюється на підставі доведених користувачам лімітів (квот або дозволених обсягів) спеціального використання тварин та нормативів плати. Плата за спеціальне використання об'єктів тваринного світу зараховується до Державного бюджету України. Платники несуть відповідальність за повноту обчислення і своєчасне внесення до бюджету плати за спеціальне використання об'єктів тваринного світу.
На всіх користувачів тваринного світу покладається обов'язок надавати допомогу державним та іншим органам, які здійснюють контроль за охороною і використанням тваринного світу, безперешкодно допускати їх до перевірки всіх об'єктів, де утримуються, переробляються та реалізуються об'єкти тваринного світу.
Ряд обов'язків покладається на підприємства, установи і організації, які ведуть мисливське та рибне господарства. А саме: проводити первинний облік чисельності і використання диких тварин, вивчати їх стан та характеристики угідь, де вони перебувають, подавати таку інформацію органам, що здійснюють державний облік тварин та облік їх використання, ведення державного кадастру і моніторингу тваринного світу; проводити комплексні заходи, спрямовані на відтворення, в тому числі штучне, диких тварин, збереження і поліпшення середовища їх перебування; здійснювати заходи щодо виконання екологічних програм різного рівня з питань охорони, використання і відтворення тваринного світу; негайно інформувати природоохоронні органи, ветеринарні, санітарно-епідеміологічні служби про виявлення захворювань тварин, погіршення стану середовища їх перебування; виникнення загрози знищення та випадки загибелі тварин; здійснювати комплексні заходи щодо профілактики і боротьби із захворюваннями; здійснювати охорону об'єктів тваринного світу в межах закріпленої території, в тому числі видів, занесених до Червоної книги України і до переліків видів тварин, які підлягають особливій охороні; самостійно припиняти використання об'єктів тваринного світу в разі погіршення їх стану та умов існування, зниження відтворюючої здатності та виникнення загрози знищення тварин; негайно вживати заходів до усунення негативного впливу на тварин і середовище їх перебування.
587
Розділ XVIII. Правова охорона і використання тваринного світу
Законом передбачені й умови та підстави припинення права спеціального використання об'єктів тваринного світу. Зокрема, таке право припиняється в разі: закінчення строку, на який було надано відповідний дозвіл чи інший документ на право їх використання; добровільної відмови підприємств, установ, організацій та громадян від використання об'єктів тваринного світу; припинення діяльності підприємства, установи, організації та громадян, які використовували об'єкти тваринного світу; порушення порядку спеціального використання об'єктів тваринного світу.Право використання об'єктів тваринного світу також може бути припинено на підставі рішення суду в разі систематичного невиконання встановлених законодавством правил, норм, інших вимог або договірних обов'язків щодо охорони, використання і відтворення об'єктів тваринного світу, а також в інших випадках, передбачених законодавством.
Припинення права спеціального використання об'єктів тваринного світу здійснюється шляхом анулювання спеціального дозволу в порядку, визначеному законодавством. Це не звільняє відповідальних осіб від зобов'язань щодо відшкодування збитків, заподіяних внаслідок порушення законодавства про охорону і використання тваринного світу.
Кожний з конкретних видів користування тваринним світом має свою специфіку. Розглянемо цю специфіку стосовно найбільш важливих видів користування тваринним світом.
Правове регулювання мисливства та рибальства. Мисливство — один з основних видів спеціального використання тваринного світу, яке здійснюється шляхом добування диких звірів і птахів, що перебувають у стані природної волі або утримуються в напіввільних умовах у межах мисливських угідь і які можуть бути об'єктами полювання. При цьому забезпечується мета щодо задоволення матеріальних, рекреаційних та інших потреб суспільства і громадян.
Правове регулювання відносин щодо здійснення мисливства забезпечується законами України «Про тваринний світ» та «Про мисливське господарство та полювання», відповідними постановами Кабінету Міністрів України, нормативними актами Мінприроди України, Держкомлісгоспу України тощо.
За Законом України «Про мисливське господарство та полювання» мисливство здійснюється юридичними та фізичними особами
588
§ 2. Правове регулювання використання та охорони тваринного світу
(користувачами), які ведуть мисливське господарство. Під останнім розуміють галузь народного господарства, сферу суспільного виробництва, основними завданнями якого є охорона, використання та відтворення мисливських тварин, надання послуг мисливцям щодо здійснення полювання, розвиток мисливського спорту і мисливського собаківництва.Мисливське господарство ведеться в межах мисливських угідь, якими є ділянки суші і водного простору (ліси, поля, луки, болота, озера тощо), на яких перебувають мисливські тварини і які можуть бути використані для ведення мисливського господарства, в тому числі для добування (відлову, відстрілу) тварин. Не належать до мисливських угідь території, на яких хоч і перебувають мисливські види тварин, проте їх функціональне призначення не сумісне із веденням мисливства. Це такі території:
території населених пунктів (сіл, селищ, міст) і зони навколо
них. Забороняється полювання на відстані ближче 200 метрів від
будівель населеного пункту та окремо розташованих будівель, де
можливе перебування людей;території та об'єкти природно-заповідного фонду України
(природні та біосферні заповідники, національні природні і
регіональні ландшафтні парки, заповідні урочища, загальнозо-
ологічні та орнітологічні заказники). На таких територіях мис
ливські тварини можуть добуватися лише в порядку, визначеному
законодавством та відповідно до правового режиму цих територій;оздоровчо-лікувальні, рекреаційні території (курорти та окру
ги їх санітарної охорони, місця організованого масового відпочин
ку населення і туризму).Закон також встановлює, що користувачами мисливських угідь можуть бути спеціалізовані мисливські господарства, інші підприємства, установи та організації (в тому числі громадські), в яких створені спеціалізовані підрозділи для ведення мисливського господарства з наданням в їх користування мисливських угідь.
Умови ведення мисливського господарства визначаються у договорі, який укладається між місцевими органами спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади у галузі мисливського господарства та полювання і користувачами мисливських угідь. Форма типового договору про умови ведення мисливського господарства затверджена наказом Держкомлісгоспу України від 12 грудня 1996 р. У договорі вказуються межі закріплених
589
Розділ XVIII. Правова охорона і використання тваринного світу
угідь, строки користування ними, плата за користування мисливськими угіддями, перелік обов'язкових заходів, спрямованих на раціональне використання і охорону мисливського фонду тварин, права і обов'язки сторін, їх відповідальність.Мисливські угіддя для ведення мисливського господарства надаються у користування Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами за поданням місцевого органу спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади у галузі мисливського господарства та полювання, погодженим з Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями, місцевими органами спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади у галузі охорони навколишнього природного середовища, а також власниками або користувачами земельних ділянок.
Мисливські угіддя надаються у користування на термін не менше 15 років. Користувачі мисливських угідь мають переважне право на продовження терміну користування. Суцільна площа мисливських угідь, що надається в користування, як правило, має становити не менше 3 тис. гектарів, але не більше 35% загальної площі мисливських угідь Автономної Республіки Крим, області. Переважне право на користування мисливськими угіддями мають: власники та постійні користувачі земельних ділянок; користувачі мисливських угідь, які продовжують строк користування цими угіддями.
Загальна площа мисливських угідь України становить близько 52 млн. гектарів. З них 86% території знаходиться у користуванні Українського товариства мисливців та рибалок, 11 — Держ-комлісгоспу України, 2,0 — Товариства військових мисливців та рибалок, 1% — інших користувачів1.
На закріплених мисливських угіддях користувачі зобов'язані проводити комплекс заходів для охорони, відтворення кількості диких звірів і птахів. На них покладено відповідальність за правильне використання державного мисливського фонду, реєстрацію мисливців, що беруть участь у полюванні, облік добутої дичини.
Однією з основних форм користування державним мисливським фондом є полювання, тобто сукупність дій людини, спрямова-
1 Національна доповідь про стан навколишнього природного середовища в Україні, 1996. - К., 1998. - С. 29.590
§ 2. Правове регулювання використання та охорони тваринного світу
них на вистежування, переслідування з метою добування і саме добування (відстріл, відлов) мисливських тварин, що знаходяться в стані природної волі або утримуються в напіввільних умовах у межах мисливських угідь.До полювання прирівнюється: перебування осіб у межах мисливських угідь, у тому числі на польових і лісових дорогах (крім доріг загального користування), з будь-якою стрілецькою зброєю (у тому числі арбалетом, луком) або з капканами та іншими знаряддями добування диких звірів і птахів, або з собаками мисливських порід чи ловчими звірами і птахами, або з продукцією полювання; перебування осіб на дорогах загального користування з продукцією полювання або з будь-якою зібраною розчохленою стрілецькою зброєю (в тому числі з арбалетом, луком).
Право на полювання згідно з законодавством надається громадянам України, які досягли 18-річного віку, одержали в установленому порядку дозвіл на добування мисливських тварин та інші документи, що засвідчують право на полювання:
посвідчення мисливця та щорічна контрольна картка обліку
добутої дичини і порушень правил полювання з відміткою про
сплату державного мита, які видаються спеціально уповноваженим
центральним органом виконавчої влади у галузі мисливського гос
подарства;дозвіл на добування мисливських тварин (ліцензія,
відстрільна картка тощо);дозвіл органів внутрішніх справ на користування вогнепаль
ною мисливською зброєю;паспорт на собак мисливських порід, інших ловчих звірів і
птахів з відміткою про допуск до полювання у поточному році у
разі їх використання під час полювання. Такі ж документи при
здійсненні полювання повинні мати власники або користувачі зе
мельних ділянок, віднесених до мисливських угідь.Право на полювання зумовлюється членством в одному із товариств чи організацій, а також видом мисливства: промислового добування звірів та птахів; любительського; спортивного полювання; добування диких звірів і птахів у науково-дослідних цілях. Тому, крім зазначених документів, члени громадських мисливських організацій повинні мати членські квитки мисливців.
Іноземці можуть здійснювати полювання на території України. Порядок і умови організації та здійснення ними полювання,
591
Розділ XVIII. Правова охорона і використання тваринного світу
розміри плати за нього визначаються відповідними договорами, що укладаються між іноземцями та користувачами мисливських угідь на підставі положень, встановлених Держкомлісгоспом України.Об'єктом полювання є державний мисливський фонд, тобто мисливські тварини, що перебувають у стані природної волі, а також утримуються в напіввільних умовах або у неволі в межах угідь державних мисливських господарств.
Полювання в Україні здійснюється відповідно до визначених Законом України «Про мисливське господарство та полювання» способів (ст. 15) та в установлені строки (ст. 19). Так, полювання може здійснюватися індивідуально, колективно, колективно з нагоничами (облавне полювання), з використанням мисливської вогнепальної зброї, собак мисливських порід, інших ловчих звірів і птахів, сіток і пасток для відлову тварин живцем, вишок, пахучих неотруйних приманок. Полювання може здійснюватися у такі строки: на пернатих, як правило, — з серпня по грудень; на хутрових звірів — з 15 жовтня по лютий включно; на самців козулі — з 1 травня по грудень включно; на диких кабанів, ланей, оленів, лосів — з вересня по січень та інше.
Полювання здійснюється відповідно до лімітів використання мисливських тварин та норм відстрілу звірів і птахів, які затверджуються на кожен мисливський сезон Мінприроди України за поданням Держкомлісгоспу України на підставі пропозицій користувачів мисливських угідь, погоджених з місцевими органами Мінприроди України та Держкомлісгоспу України.
Забороняється незаконне полювання (браконьєрство), тобто полювання без належного на те дозволу; полювання у заборонений час; полювання у заборонених для цього місцях; полювання із застосуванням або використанням заборонених знарядь та забороненими способами.
Продукція полювання — перната дичина, зайці-русаки, кролі дикі, єнотовидні собаки, лисиці, вовки і ведмеді, добуті мисливця-ми-любителями та мисливцями-спортсменами, а також м'ясо їстівних хутрових звірів залишаються мисливцю і можуть бути самостійно ними реалізовані з дозволу органів державної ветеринарної медицини. Шкіри, м'ясо, роги та ікла копитних, добутих у процесі полювання, а також відловлені живі тварини здаються користувачеві мисливських угідь. Підлягають обов'язковій здачі користу-
592
§ 2. Правове регулювання використання та охорони тваринного світу
вачеві мисливських угідь зібрані скинуті роги лані, оленя, косулі, лося, загиблі тварини або їх частини. Хутрова сировина, інша продукція, добута мисливцями за укладеними договорами, обов'язково здається користувачеві мисливських угідь за передбаченою договором ціною.Незаконно добута продукція полювання підлягає вилученню з конфіскацією і передачею її відповідним органам за спеціальними актами. Порушники законодавства в галузі ведення мисливського господарства та полювання притягуються до відповідальності, визначеної законодавством.
Рибальством вважається добування риби та водних безхребетних (ст. 25 Закону України «Про тваринний світ»). На території України може здійснюватися промислове, любительське і спортивне рибальство.
Правила рибальства, об'єкти рибальства, порядок надання у користування рибогосподарських водних об'єктів, а також вимоги щодо ведення рибного господарства визначаються законами України «Про тваринний світ», «Про рибу, інші водні живі ресурси та харчову продукцію з них», Тимчасовим порядком ведення рибного господарства і здійснення рибальства, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 28 вересня 1996 р., Правилами промислового рибальства в рибогосподарських водних об'єктах України (1999 р.), Правилами промислового рибальства в басейні Чорного моря (1998 р.), іншими нормативними актами.
З погляду підстав виникнення рибальство поділяють на загальне та спеціальне. У порядку загального використання об'єктів тваринного світу громадянам дозволяється безоплатне любительське і спортивне рибальство для особистого споживання (без права реалізації) у виначених відповідно до законодавства водних об'єктах загального користування у межах встановлених законодавством обсягів безоплатного вилову і за умови додержання встановлених правил рибальства і водокористування. У порядку загального використання здійснюється використання рибних та інших водних живих ресурсів підприємствами, установами, організаціями та громадянами у наукових, культурно-освітніх, виховних та естетичних цілях, якщо при цьому об'єкти тваринного світу не вилучаються, в тому числі тимчасово, із природного середовища, тваринам та середовищу їх існування не завдається шкоди, не порушуються права власників та користувачів природних ресурсів (Порядок
593
Розділ XVIII. Правова охорона і використання тваринного світу
здійснення любительського і спортивного рибальства, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 1998 р.).У порядку спеціального використання водних живих ресурсів здійснюються: промислове рибальство; добування водних живих ресурсів для наукових, культурно-освітніх, виховних та естетичних цілей; добування водних живих ресурсів для зариблення, здійснення контрольного вилову, акліматизації рибництва, утримання і відтворення у неволі чи напіввільних умовах з комерційною та іншими цілями; регулювання чисельності водних живих ресурсів з метою запобігання шкоди навколишньому природному середовищу і рибному господарству; любительське і спортивне рибальство, що здійснюється поза межами визначених для цих цілей водойм (їх ділянок) загального користування.
З метою вивчення, охорони, використання і відтворення на науковій основі водних живих ресурсів, отримання різноманітних видів харчової, кормової, технічної та медичної продукції здійснюється ведення самостійної галузі народного господарства — рибного господарства.
Відповідно до Тимчасового порядку ведення рибного господарства і здійснення рибальства, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 вересня 1996 р., ведення рибного господарства здійснюється у поверхневих, територіальних та внутрішніх морських водах, у виключній (морський) економічній зоні (згідно з Порядком і умовами використання рибних та інших водних живих ресурсів виключної (морської) економічної зони України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 13 серпня 1999 р.) і на континентальному шельфі України, а також у відкритому морі та в економічних зонах інших держав підприємствами та організаціями, що належать до сфери управління центрального органу виконавчої влади з питань рибного господарства України, іншими підприємствами, установами, організаціями та громадянами відповідно до міжнародних договорів України. Перелік промислових ділянок рибогосподарських водних об'єктів (їх частин) визначається Кабінетом Міністрів України.
Право на користування рибогосподарськими водоймами надається користувачам водних живих ресурсів шляхом видачі дозволу на їх спеціальне використання в місцях і у терміни, зазначені в дозволі. Крім цього, користувачі водних живих ресурсів зобов'язані отримати дозвіл на спеціальне використання водних живих ресурсів у
594
§ 2. Правове регулювання використання та охорони тваринного світу
межах затверджених лімітів (виділених квот), а також сплатити плату за спеціальне використання водних живих ресурсів.Дозволи на спеціальне використання водних ресурсів видаються центральним органом виконавчої влади з питань рибного господарства та його органами на місцях. Крім них, користувачі водних живих ресурсів повинні мати й інші документи: рибальський квиток, який видається на судно у межах виключної (морської) економічної зони України та за її межами; промислові квитки і талони встановленого зразка у межах рибогосподарських водних об'єктів України.
Під час ведення рибного господарства та здійснення рибальства користувачі водних живих ресурсів зобов 'язані додержуватися вимог щодо: недопущення погіршення умов існування водних живих ресурсів; забезпечення охорони їх від браконьєрського та іншого використання, що проводиться з порушенням правил; сприяння природному відтворенню водних живих ресурсів шляхом проведення біотехнічних та рибницько-меліоративних робіт; виконання встановлених норм, лімітів (квот), термінів і правил використання водних живих ресурсів тощо. За порушення встановлених вимог і правил, а також недодержання обов'язків користувачів водних живих ресурсів до винних осіб застосовується відповідальність, визначена чинним законодавством.
Використання об'єктів тваринного світу в наукових, культурно-освітніх, виховних та естетичних цілях. Цей вид використання об'єктів тваринного світу регулюється ст. 28 Закону України «Про тваринний світ». Закон виділяє використання без вилучення тварин з природного середовища та з вилученням їх з природного середовища.
Використання об'єктів тваринного світу у зазначених цілях без вилучення тварин з природного середовища може здійснюватися підприємствами, установами, організаціями та громадянами безоплатно і без спеціальних дозволів такими способами: шляхом спостереження, мічення, фотографування і т. ін. Таке використання допускається без заподіяння шкоди тваринам і середовищу їх перебування та без порушення прав інших користувачів тваринного світу.
В окремих випадках таке використання об'єктів тваринного світу може бути заборонене або обмежене, особливо щодо рідкісних тварин або таких, що зникають. Зокрема, забороняється
595
Розділ XVIII. Правова охорона і використання тваринного світу
фотографування з близької відстані, бо це може призвести до зміни середовища їх перебування, а отже, до їх загибелі.Використання об'єктів тваринного світу в наукових, культурно-освітніх, виховних та естетичних цілях з вилученням з природного середовища може здійснюватися методами мисливства та рибальства тільки за спеціальними дозволами, які видаються згідно з правилами, що встановлюються спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища.
Використання об'єктів тваринного світу в наукових, культурно-освітніх, виховних та естетичних цілях може здійснюватися за плату без вилучення тварин із середовища їх перебування.
На підприємства, установи, організації та на громадян, які здійснюють таке використання тваринного світу, покладається обов'язок забезпечення комплексного використання і збереження для подальших наукових досліджень добутого зоологічного матеріалу.
Добування (придбання) диких тварин з метою їх утримання і розведення у неволі чи у напіввільних умовах. Цей вид використання тваринного світу передбачений ст. 31 Закону України «Про тваринний світ». Суб'єктами його можуть бути підприємства, установи, організації і громадяни. Об'єктами даного виду можуть бути тварини, крім занесених до Червоної книги України, вилучені з природного середовища за спеціальними дозволами та за визначену в установленому порядку плату. Оскільки метою утримання і розведення у неволі чи напіввільних умовах тварин є отримання продуктів їх життєдіяльності у комерційних та інших цілях, спеціальні дозволи видаються після погодження питань можливості утримання і розведення диких тварин у неволі чи у напіввільних умовах з органами санітарно-епідеміологічного, ветеринарного контролю, з місцевими радами та іншими органами. Такі дозволи видають місцеві органи спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища. Вважаються незаконно добутими дикі тварини, що утримуються в неволі чи у напіввільних умовах без дозволу на їх вилучення з природного середовища та без інших документів, що засвідчують законність їх придбання.
Правила добування диких тварин, а також їх утримання і розведення у напіввільних умовах чи в неволі встановлюються спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з пи-
596
§ 3. Управління і контроль у галузі використання ... тваринного світу
тань охорони навколишнього природного середовища за погодженням із спеціально уповноваженими центральними органами виконавчої влади з питань мисливського господарства та полювання і рибного господарства.Використання корисних властивостей життєдіяльності тварин. Даний вид користування тваринним світом передбачений ст. 29 Закону «Про тваринний світ», яка визначає, що об'єктами цього виду використання є природні санітари середовища, запилювачі рослин, інші тварини. До таких належать жуки, метелики, бджоли, комахи та ін. Цей вид здійснюється у природних умовах без вилучення тварин та їх знищення, без погіршення середовища їх перебування та без заподіяння іншої шкоди тваринам.
Користувачами цього виду є здебільшого лісогосподарські і сільськогосподарські підприємства, інші підприємства і організації, а також громадяни, які ведуть фермерське, особисте селянське господарство тощо. В окремих випадках можливе вилучення тварин у зазначених цілях (наприклад, переселення жуків або інших комах з одного місця в інше і т.п.).
Використання диких тварин з метою отримання продуктів їх життєдіяльності. Цей важливий самостійний вид використання об'єктів тваринного світу передбачений ст. ЗО Закону України «Про тваринний світ». Використання диких тварин здійснюється з метою отримання продуктів їх життєдіяльності, наприклад: використання диких бджіл для отримання меду і воску, гірських баранів для отримання пуху під час линьки, оленів — для отримання їх рогів тощо.
Використання тварин у зазначених цілях може мати місце: без вилучення тварин із середовища перебування; без знищення тварин; без погіршення середовища їх перебування.
$ 3. Управління і контроль у галузі охорони та використання тваринного світу
Державне управління у галузі охорони, використання і відтворення тваринного світу здійснюють Кабінет Міністрів України, Уряд Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, центральний орган виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища, центральний орган виконавчої влади з питань лісового господарства України в галузі ведення мис-
597
Розділ XVIII. Правова охорона і використання тваринного світу
ливського господарства, центральний орган виконавчої влади з питань рибного господарства України, їх органи на місцях, інші державні органи.Кабінет Міністрів України затверджує порядок видачі дозволів та встановлення лімітів на спеціальне використання тваринного світу, порядок здійснення полювання та ведення мисливського, рибного господарства, державного кадастру тваринного світу, правила і об'єкти рибальства, порядок надання у користування водоймищ з метою ведення рибного господарства, виконує інші повноваження.
Істотну роль у галузі управління тваринним світом виконує Мінприроди України та його органи на місцях. У межах повноважень, визначених Законом України «Про тваринний світ», органи Мінприроди України здійснюють координацію діяльності інших спеціально уповноважених органів державної виконавчої влади у цій сфері, контроль за додержанням вимог фауністичного законодавства усіма підприємствами, установами, організаціями та громадянами, моніторинг та облік тваринного світу. Вони ведуть Червону книгу України, розробляють та затверджують правила ввезення в Україну і вивезення за її межі об'єктів тваринного світу, використання тварин з метою одержання продуктів їх життєдіяльності, добування (придбання) диких тварин з метою утримання і розведення у неволі чи напіввільних умовах, виконують інші повноваження у межах своєї компетенції.
Самоврядне управління в галузі використання, відтворення та охорони тваринного світу здійснюють місцеві ради та їх виконавчі органи в межах повноважень, визначених Законом України «Про місцеве самоврядування».
Громадське управління в галузі використання, відтворення та охорони тваринного світу здійснюють Українське товариство мисливців і рибалок, Товариство військових мисливців і рибалок, товариство «Динамо» в межах, визначених їх статутами. Крім цих громадських організацій, громадське управління у зазначеній галузі здійснюють Українське товариство охорони природи, Українська екологічна асоціація «Зелений світ», Українське відділення Грінпіс та інші громадські організації, у тому числі деякі громадські об'єднання регіонального рівня.
Основними напрямами діяльності органів управління в галузі використання, відтворення і охорони тваринного світу є: ведення
598
§ 3. Управління і контроль у галузі використання ... тваринного світу
державного кадастру і моніторингу тваринного світу; розподіл і перерозподіл тваринного світу; планування заходів у галузі охорони і використання тваринного світу; державний та громадський контроль за охороною і використанням тваринного світу; вирішення спорів, пов'язаних з використанням тваринного світу.Розглянемо деякі функції управління в цій сфері. Відповідно до ст. 56 Закону України «Про тваринний світ» для забезпечення охорони й організації раціонального використання тваринного світу здійснюється державний облік тварин та облік обсягів їх добування, а також ведеться державний кадастр тваринного світу, який містить систематизовану сукупність даних про географічне поширення видів (груп видів) тварин, їх чисельність і стан, характеристики середовища їх перебування і сучасного господарського використання та іншу необхідну інформацію. Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 15 листопада 1994 р. «Про затвердження Положення про державний кадастр тваринного світу» державний кадастр тваринного світу включає дані державного обліку тварин та облік обсягів їх добування за кількісними і якісними показниками, інші дані, необхідні для забезпечення охорони тваринного світу, планування, розміщення і спеціалізації мисливського господарства, рибного господарства, оцінки ресурсів і прогнозу стану тваринного світу, організації проведення заходів щодо регулювання чисельності окремих видів диких тварин.
До тварин, які підлягають обліку і занесенню в кадастр, належать: тварини, визначені в установленому порядку як об'єкти мисливства, промислові водні безхребетні і промислові морські ссавці, комахи (шкідники лісу і рослин, корисні для лісу і сільськогосподарських культур); тварини, занесені до Червоної книги України, занесені в переліки, затверджені центральним органом виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища України та іншими органами, а також ті, які знаходяться в межах територій і об'єктів природно-заповідного фонду України, виключної (морської) економічної зони та континентального шельфу. Тобто ведення Червоної книги України за розділом «Тваринний світ» є однією з форм державного обліку та кадастру тваринного світу. Об'єктом державного кадастру тваринного світу є також відповідні угіддя перебування його представників (земельні, водні, лісові).
Державний облік і державний кадастр тваринного світу в межах своїх повноважень здійснюють центральні органи виконавчої вла-
599
Розділ XVIII. Правова охорона і використання тваринного світу
ди з питань охорони навколишнього природного середовища, лісового і рибного господарства України.До основних функцій управління належить контроль у галузі охорони, використання і відтворення тваринного світу. Завданням контролю у цій галузі є забезпечення дотримання вимог фауністичного законодавства всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами. Такий контроль може бути державним, громадським і відомчим.
Органами, які здійснюють державний контроль у галузі, є: Кабінет Міністрів України, Мінприроди України та його органи на місцях; місцеві органи державної виконавчої влади, органи місцевого самоврядування тощо. Так, відповідно до Положення про Державну екологічну інспекцію на Головну державну екологічну інспекцію, державні інспекції охорони Чорного і Азовського морів, державні обласні, міст Києва та Севастополя екологічні інспекції покладено контроль за дотриманням правил, норм, щодо використання і охорони тваринного світу, а також за дотриманням встановленого порядку обліку тварин та обліку їх використання.
У межах своєї компетенції ці органи уповноважені: ставити вимоги щодо усунення порушень фауністичного законодавства; припиняти в установленому порядку використання тваринного світу, яке ведеться з порушенням законодавства; припиняти незаконні дії або анулювати дозволи та встановлювати обмеження на використання тваринного світу, утримання, реалізацію, вивезення з України і ввезення на її територію диких тварин; зупиняти тимчасово в установленому порядку роботи, під час яких порушуються правила, норми, інші вимоги законодавства, до усунення порушень; здійснювати контроль за торгівлею мисливськими трофеями; виготовленням виробів з них; подавати позови про відшкодування збитків і втрат, заподіяних внаслідок порушення фауністичного законодавства; мають інші права.
Посадові особи цих органів, а також органів мисливського господарства та рибної охорони відповідно до законодавства мають право:
давати обов'язкові для виконання вказівки (приписи) про
усунення порушень фауністичного законодавства;перевіряти документи на право використання об'єктів тва
ринного світу, зупиняти транспортні (плавучі) засоби та проводи-600
§ 3. Управління і контроль у галузі використання ... тваринного світу
ти огляд речей, транспортних засобів і суден, знарядь полювання і рибальства, добутої продукції та інших предметів;
доставляти осіб, що порушують законодавство, в органи
внутрішніх справ, місцеві органи влади;вилучати в осіб, що порушують законодавство в галузі охоро
ни і використання тваринного світу, знаряддя добування (в тому
числі рибних запасів), плавучі і транспортні засоби, обладнання та
предмети, що були знаряддям правопорушення;вилучати незаконно добуту продукцію, а також відповідні до
кументи;проводити фотографування, звукозапис, кіно- і відеозйомку
як допоміжний засіб для запобігання і розкриття порушень фа
уністичного законодавства;викликати громадян та посадових осіб для надання усних або
письмових пояснень у зв'язку з порушенням ними фауністичного
законодавства;складати протоколи та розглядати справи про адміністративні
правопорушення в галузі охорони, використання і відтворення
об'єктів тваринного світу.Під час виконання службових обов'язків державні інспектори спеціальних підрозділів мають право носити форму встановленого зразка, табельну зброю та інші спеціальні засоби. їм гарантується правовий захист їх честі, гідності, здоров'я і життя відповідно до законодавства України.
Громадський контроль у галузі охорони, використання і відтворення тваринного світу здійснюється громадськими інспекторами з охорони довкілля відповідно до Положення, затвердженого наказом Мінекоресурсів України від 27 липня 2002 р. Здебільшого громадськими інспекторами з охорони довкілля виступають представники Українського товариства охорони природи, окремі громадяни, які реалізують свої екологічні права, визначені Законом «Про охорону навколишнього природного середовища». Громадські інспектори мають посвідчення встановленого зразка, які видаються головними державними інспекторами обласних екологічних інспекцій терміном на три роки. Вони повинні сприяти контрольним перевіркам державних інспекторів, вчиняти самостійно окремі контрольні повноваження. Крім цього, у сфері мисливського та рибного господарства можуть діяти громадські мисливські інспек-
601
Розділ XVIII. Правова охорона і використання тваринного світу
тори та громадські інспектори рибоохорони в межах повноважень, визначених наказами Держкомлісгоспу України від 1 березня 2002 р. та Держрибгоспу України від 14 липня 1997 р.Відомчий контроль у галузі охорони, використання і відтворення тваринного світу зобов'язані здійснювати органи, у віданні яких знаходяться підприємства, установи, організації, що використовують об'єкти тваринного світу.
Відповідно до вимог Закону України «Про ветеринарну медицину» (2001 р.) щодо об'єктів тваринного світу може здійснюватися державний ветеринарно-санітарний контроль та нагляд з метою забезпечення якості та безпечності продукції тваринного походження, ветеринарного і епізоотичного благополуччя, карантину тварин. Такий вид контролю в цій галузі забезпечують контрольні та наглядові органи Мінагрополітики України.
Моніторинг тваринного світу є системою спостережень, збирання, обробки, передавання та аналізу інформації про стан об'єктів тваринного світу, прогнозування його змін та розроблення науково обгрунтованих рекомендацій для прийняття управлінських рішень.
У межах своїх повноважень моніторинг тваринного світу здійснюють Мінприроди України, Держкомлісгосп України, інші органи державної виконавчої влади, а також підприємства, установ ви і організації, діяльність яких призводить або може призвести до погіршення стану навколишнього природного середовища та об'єктів тваринного світу.
Розподіл і перерозподіл тваринного світу як функція управління — це діяльність спеціально уповноважених державних органів управління, спрямована на забезпечення раціонального використання, відтворення об'єктів тваринного світу. Правовими формами розподілу і перерозподілу тваринного світу є:
передача або придбання об'єктів тваринного світу у
власність;надання спеціальних дозволів на спеціальне використання
тваринного світу, анулювання таких дозволів;надання мисливських угідь і рибогосподарських водоймищ у
користування;вилучення мисливських угідь і рибогосподарських об'єктів,
об'єктів тваринного світу з користування.Правова охорона тваринного світу. Держава як основний власник тваринного світу, а також його користувачі зобов'язані здійснюва-
602
§ 3. Управління і контроль у галузі використання ... тваринного світу
ти комплекс визначених ст. 37 Закону України «Про тваринний світ» заходів щодо забезпечення збереження дикої фауни. При цьому охороні мають підлягати як об'єкти тваринного світу, так і середовище їх перебування.Правові засоби охорони тваринного світу базуються на заборонах та обмеженнях у використанні об'єктів тваринного світу (ст. 38), правилах охорони середовища існування, умов розмноження, шляхів міграції тварин (ст. 39), вимог щодо запобігання загибелі тварин під час здійснення виробничих процесів та експлуатації транспортних засобів (ст. 40), обов'язковості урахування під час проведення екологічної експертизи впливу об'єктів експертизи на стан тваринного світу (ст. 41) тощо.
Особливим засобом охорони рідкісних видів тварин і таких, що перебувають під загрозою зникнення, є їх занесення до Червоної книги України. Червона книга є основним державним документом, що містить інформацію про сучасний стан видів тварин і рослин України, які перебувають під загрозою зникнення. Тварини, занесені до Червоної книги України, не можуть передаватися у колективну чи приватну власність (крім випадків, коли вони отримані шляхом розведення в неволі чи придбані у власність за межами України). Розведення таких тварин у неволі здійснюється лише за спеціальними дозволами центрального органу виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища України. Добування таких тварин здійснюється тільки для наукових і селекційних цілей на підставі дозволів центрального органу виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища. За знищення чи пошкодження видів тварин, занесених до Червоної книги, законодавством встановлена підвищена юридична відповідальність.
Важлива роль у системі заходів охорони тваринного світу належить економічним та матеріально-технічним засобам, які тісно пов'язані з попередніми. Так, на підприємства, установи, організації та громадян покладається обов'язок погоджувати місця будівництва, впроваджувати нову техніку, технології, матеріали і речовини, що впливають або можуть вплинути на стан тварин (ст. 42), надавати допомогу тваринам у разі їх захворювання або загрози загибелі під час стихійного лиха та надзвичайних екологічних ситуацій (ст. 47). Охорона тварин передбачається й під час застосування засобів захисту рослин, стимуляторів їх росту,
603
Розділ XVIII. Правова охорона і використання тваринного світу
мінеральних добрив та інших препаратів (статті 48—49), під час шкідливого впливу на них продуктів біотехнологій (ст. 51).Законодавством передбачена система стимулювання природоохоронних заходів за рахунок коштів Державного, республіканського АРК та місцевих фондів охорони навколишнього природного середовища, в тому числі в галузі охорони об'єктів тваринного світу та середовища їх перебування.
$ 4. Юридична відповідальність за порушення законодавства про тваринний світ
Юридична відповідальність за порушення фауністичного законодавства є одним із засобів правової охорони тваринного світу. Вона настає за правопорушення у цій сфері.
Стаття 63 Закону «Про тваринний світ», ст. 42 Закону України «Про мисливське господарство та полювання» містять загальний перелік правопорушень щодо цього. За їх вчинення до винних осіб може бути застосована адміністративна, цивільно-правова, кримінальна та дисциплінарна відповідальність.
Адміністративна відповідальність. Підставою для притягнення винних осіб до цього виду відповідальності є адміністративне правопорушення (проступок), тобто порушення встановленого правопорядку в галузі охорони і використання тваринного світу, що зумовлює адміністративну відповідальність винної особи.
Усі адміністративні правопорушення в цій галузі, передбачені КпАП, умовно поділяють на групи, що стосуються:
права державної власності на тваринний світ — ст. 50;
охорони тваринного світу — статті 76, 85і, 86і, 87, 89, 90;
використання об'єктів тваринного світу — статті 85, 912;
порядку управлінської і підприємницької діяльності — статті
88, 88і, 882, 163, 166, 1885.Основними видами адміністративних стягнень є: штрафи у розмірах від 0,1 до 4 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян; конфіскація незаконно добутих об'єктів тваринного світу, рушниць та інших знарядь і засобів учинення правопорушення, які є особистою власністю порушника; позбавлення права полювання на строк до трьох років з конфіскацією мисливської зброї.
604
§ 4. Юридична відповідальність за порушення законодавства про ... світ
Розглядати справи про адміністративні правопорушення в галузі використання, відтворення і охорони тваринного світу уповноважені органи рибоохорони, мисливського господарства, охорони навколишнього природного середовища України, а також районні (міські) суди за місцем затримання порушника.Кримінальна відповідальність регулюється КК України. Він передбачає ряд складів злочинів у галузі охорони, використання і відтворення тваринного світу. Зокрема, ст. 248 до кримінально караних відносить незаконне полювання, тобто полювання в заборонений час або в не дозволених місцях, забороненими знаряддями і способами, що завдало значної шкоди, або полювання на заборонених звірів і птахів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду.
Встановлена також кримінальна відповідальність за: незаконне заняття рибним, звіриним або іншим водним добувним промислом (ст. 249); проведення вибухових робіт з порушенням правил охорони рибних запасів (ст. 250); порушення середовища перебування рибних запасів морських ссавців і водних безхребетних (живих ресурсів моря) у межах континентального шельфу України (ст. 244); порушення правил охорони вод, забруднення водних об'єктів, у тому числі моря, а так само забруднення атмосферного повітря шкідливими речовинами, якщо вони призвели до захворювання людей, масового знищення об'єктів тваринного і рослинного світу у великих розмірах (статті 241, 242, 243); порушення ветеринарних правил (ст. 251); проектування чи експлуатацію споруд без систем захисту довкілля, якщо таке створило небезпеку тяжких екологічних аварій або екологічних катастроф, загибель або масове захворювання населення або тяжкі наслідки для тваринного світу (ст. 253); порушення правил екологічної безпеки, якщо це спричинило тяжкі наслідки для тваринного світу (ст. 236); невжиття заходів щодо ліквідації наслідків екологічного забруднення, якщо це спричинило тяжкі наслідки для тваринного світу (ст. 237); приховування або перекручення відомостей про екологічний стан, який негативно впливає на тваринний світ (ст. 238); забруднення або псування земель, якщо це спричинило тяжкі наслідки для тваринного світу (ст. 239); порушення правил охорони надр, якщо це спричинило тяжкі наслідки для тваринного світу (ст. 240).
До винних осіб застосовуються штрафи, обмеження та позбавлення волі, конфіскація знарядь і засобів полювання чи промислу та всього добутого.
605
Розділ XVIII. Правова охорона і використання тваринного світу
Цивільно-правова відповідальність. Притягнення винних осіб до адміністративної чи кримінальної відповідальності не звільняє їх від відшкодування збитків, заподіяних ними внаслідок порушення законодавства у галузі охорони, використання і відтворення тваринного світу, у порядку та розмірах, встановлених законодавством України. Проте законодавство передбачає й добровільне відшкодування збитків. Для цього виду відповідальності характерне те, що розмір шкоди, як правило, визначений фауністичним законодавством у вигляді такс — конкретних, попередньо обрахованих і закріплених у законодавстві грошових сум, розмірів збитків за кожну одиницю тварин залежно від виду тварин, їх екологічної цінності, оптимальних витрат на відтворення об'єктів, яким завдана шкода. Якщо неможливо зафіксувати кількість загиблих тварин (загибель риби у водоймах від отруєння), то підрахунок збитків обчислюється на підставі спеціальних методик, розроблених і затверджених спеціально уповноваженими державними органами. У випадках, коли розмір відшкодування збитків не визначений спеціальним законодавством про охорону тваринного світу, застосовуються статті 1166, 192 ЦК України.Так, за збитки, заподіяні незаконним добуванням або знищенням диких звірів і птахів, крім видів, занесених до Червоної книги України, затверджені такси для нарахування розміру стягнення спільним наказом Мінлісгоспу України та Мінекобезпеки України від 12 березня 1996 р. Розмір стягнення пропорційний кратності неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Наприклад, за незаконне добування або знищення бурого ведмедя розмір стягнення становить ПО неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Розмір збитків, заподіяних незаконним добуванням чи знищенням тварин, занесених до Червоної книги України, визначається відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 1 червня 1993 р., зі змінами від 8 червня 1996 р. та залежить від категорії тварин (що зникають; рідкісні; уразливі тощо).
За шкоду, завдану незаконним добуванням чи знищенням диких звірів і птахів або руйнуванням їх жител, місць перебування і розмноження на територіях природно-заповідного фонду, для обчислення розміру шкоди застосовуються такси, затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 21 квітня 1998 р. Так, за незаконне добування або знищення: одного бурого ведмедя застосовується такса в сумі 3000 гривень; за лося, оленя плямистого —
606
§ 4. Юридична відповідальність за порушення законодавства про ... світ
2000 гривень; за свиню дику — 850 гривень; за осетра — 550 гривень тощо.Майнова відповідальність за шкоду, заподіяну рибним запасам, може обчислюватись як за допомогою таксового та розрахункового способів, тобто як за допомогою такс, так і за допомогою методик. Так, громадяни України, іноземні громадяни та особи без громадянства, винні в незаконному добуванні (збиранні) або знищенні цінних видів риб та інших об'єктів водного промислу, несуть відповідальність згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 19 січня 1998 р., якою затверджені такси для обчислення розміру відшкодування зазначених збитків. Зокрема, зазначеною постановою затверджено три види такс, за якими, у кратності неоподатковуваного мінімуму доходів громадян, відшкодовуються збитки, заподіяні внаслідок незаконного добування (збирання) або знищення цінних видів риб, водних безхребетних та водних рослин у рибогосподарських водоймах України (наприклад, осетер — 30, форель — 3 тощо); водних безхребетних і водних рослин, що є природним багатством континентального шельфу України (краб — 0,3; молюски — 0,006 тощо); живих організмів у виключній (морській) економічній зоні України, а також анадромних видів риб, що утворюються у річках України за межами цієї зони (осетер, севрюга — 30; кефаль — 3 тощо).
Юридичні особи, в тому числі іноземні, громадяни, які завдали шкоди рибному господарству незаконним виловом риби, іншими порушеннями, відшкодовують її у порядку, визначеному Методикою розрахунків збитків, заподіяних рибному господарству внаслідок порушення правил рибальства та охорони рибних запасів, затвердженою Мінприроди та Держрибгоспромом України 11 вересня 1992 р.
Збитки, заподіяні рибному господарству внаслідок забруднення рибогосподарських водойм стічними водами та шкідливими речовинами, обчислюються відповідно до Методики розрахунку збитків, заподіяних рибному господарству внаслідок порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища, затвердженої Мінекобезпеки України 18 травня 1995 р. Ці методики допомагають здійснювати підрахунки збитків на підставі спеціальних формул по кожному виду порушень і по кожній стадії їх розвитку з визначенням загальних втрат рибного господарства спочатку в натуральному, а потім вартісному вираженні.
607
Розділ XVIII. Правова охорона і використання тваринного світу
Крім відшкодування збитків, незаконно добуті об'єкти тваринного світу підлягають вилученню у правопорушника і передачі для реалізації торговельним або заготівельним організаціям.За неможливості вилучення незаконно добутого порушник відшкодовує його вартість, яка обчислюється, виходячи з ринкових цін на м'ясо, шкіру, хутрову та іншу сировину вищого сорту, що діють на час відшкодування у розмірах, - визначених ст. 43 Закону України «Про мисливське господарство та полювання».
Доходи від відшкодованих збитків, реалізації незаконно добутих об'єктів тваринного світу або продукції, виробленої з них, чи їх вартості, підлягають зарахуванню до Державного, республіканського Автономної Республіки Крим та місцевих фондів охорони навколишнього природного середовища.
Дисциплінарна відповідальність у сфері охорони і користування тваринним світом не має якихось особливостей і застосовується на загальних підставах, передбачених Кодексом законів про працю України.
Рекомендована література
Волик М. 77. Правове регулювання полювання в Україні: Ав
тореферат дис. ... канд. юр. наук. — Одеса, 1997.Гвоздик П. О. Правові засади збереження біологічного різно
маніття: Автореферат дис. ... канд. юр. наук. — К., 1999.
Екологічне право: Особлива частина: Підручн. для студ.
юрид. вузів і фак.: Повний академ. курс / За ред. акад. АПрН
В. І. Андрейцева. - К., 2001.Екологічне право України: Підручн. для студ. юрид. вищ.
навч. закладів / В. К. Попов, А. П. Гетьман, С. В. Размєтаєв та ін.;
За ред. В. К. Попова та А. П. Гетьмана. — X., 2001.Константиниди С. С. Охрана животного мира. — Алма-Ата,
1975.Тихий П. В. Еколого-правове регулювання спеціального вико
ристання дикої фауни: Автореферат дис. ... канд. юр. наук. — X.,
2000.608
Розділ XIX
Правові засади формування, збереження
та раціонального використання національної екологічної мережі України
§ 1. Поняття та основні складові національної екологічної мережі України
Забезпечення сталого, екологічно збалансованого розвитку України, підвищення її природно-ресурсного потенціалу, збереження цінних природних територій, біологічних ресурсів, що на них знаходяться, генетичного фонду тваринного та рослинного світу вимагають дотримання оптимального балансу між територіями, що інтенсивно експлуатуються, і такими, щодо яких запроваджуються спеціальні режими охорони та відтворення. Для забезпечення такого балансу в Україні формується екологічна мережа.
Екологічна мережа (екомережа) України — це єдина територіальна система, яка створюється з метою поліпшення умов для формування та відновлення довкілля, підвищення природно-ресурсного потенціалу території України, збереження ландшафтного та біологічного різноманіття, місць оселення та зростання цінних видів тваринного і рослинного світу, генетичного фонду, шляхів міграції тварин через поєднання територій та об'єктів природно-заповідного фонду, а також інших територій, які мають особливу цінність для охорони навколишнього природного середовища і відповідно до законів та міжнародних зобов 'язань України підлягають особливій охороні.
Відносини, пов'язані з формуванням в Україні екомережі, регулюються законами України «Про екологічну мережу України»
20 5-200 609
Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України
(2004 р.), «Про Загальнодержавну програму формування національної екологічної мережі України на 2000 — 2015 роки» (2000 р.), «Про Генеральну схему планування території України» (2002 р.), ЗК України, а також законами України про окремі типи територій та об'єктів, що підлягають особливій державній охороні, іншими нормативно-правовими актами, прийнятими відповідно до них.Об'єкти екомережі міжнародного значення створюються відповідно до міжнародних договорів України, зокрема, Конвенції про водно-болотні угіддя, що мають міжнародне значення, головним чином як середовища існування водоплавних птахів (1971 р.), Конвенції про охорону всесвітньої культурної та природної спадщини (1972 р.), Конвенції про охорону дикої флори і фауни та природних середовищ їх існування в Європі (1979 р.), Конвенції про збереження мігруючих видів диких тварин (1979 р.), Конвенції про захист Чорного моря від забруднення (1992 р.), Конвенції про біологічне різноманіття (1992 р.), Всеєвропейської стратегії збереження біологічного та ландшафтного різноманіття (1995 р.), Конвенції про охорону та відтворення транскордонних водотоків та міжнародних озер (1999 р.).
Передбачається формування екомережі України шляхом створення єдиної територіальної системи, яка складалася б із структурних елементів чотирьох типів: ключові, сполучні, буферні та відновлювані території.
Ключовими територіями в складі екомережі мають стати території та об'єкти, віднесені законодавством України до категорії природних територій та об'єктів особливої державної охорони. Це насамперед території та об'єкти природно-заповідного фонду; водно-болотні угіддя міжнародного значення; водоохоронні зони; землі лісового фонду; полезахисні лісові смуги та інші захисні насадження, які не віднесені до земель лісового фонду; землі оздоровчого призначення з їх природними ресурсами; землі рекреаційного призначення, які використовуються для організації відпочинку населення, туризму та проведення спортивних заходів; земельні ділянки, на яких зростають природні рослинні угруповання, занесені до Зеленої книги України; території, які є місцями перебування чи зростання видів тваринного та рослинного світу, занесених до Червоної книги України, та деякі інші. Саме ці території забезпечують збереження найбільш цінних і типових для даного регіону компонентів ландшафтного та біорізноманіття. Крім
610
§ 1. Поняття та основні складові національної екологічної мережі України
того, передбачається включення до складу ключових територій
екомережі деяких категорій сільськогосподарських угідь екстенсив
ного використання (пасовища, сіножаті, ділянки степової рослин
ності, кам'яні розсипи, піски, солончаки, що мають особливу при
родну цінність). \Сполучні території (екокоридори) \з'єднають ключові території, забезпечать міграцію тварин та обмін генетичного матеріалу.
Буферні території — це місцевості з природним або частково зміненим станом ландшафту, що оточують найбільш цінні ділянки екомережі і створюються з метою забезпечення захисту ключових та сполучних територій від дії зовнішніх негативних факторів природного походження або спричинених діяльністю людини.
До складу відновлюваних територій планується включити території, для яких мають бути виконані першочергові заходи щодо відтворення первинного природного стану. Це передусім законсервовані землі, тобто такі, що виведені з господарського обороту (сільськогосподарського або промислового) на певний термін для здійснення заходів щодо відновлення родючості та екологічно задовільного стану ґрунтів, а також для встановлення або повернення (відновлення) втраченої екологічної рівноваги у конкретному регіоні. До відновлюваних територій екомережі увійдуть території, що являють собою порушені, деградовані і малопродуктивні землі, а також землі, що зазнали впливу негативних процесів та стихійних явищ, зокрема, радіоактивно забруднені землі, що не використовуються та підлягають охороні як природні регіони з окремим статусом.
Проектування екомережі передбачає: а) нанесення на планово-картографічні матеріали територій та об'єктів, включених до переліків екомережі; б) визначення територій, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну, історико-культурну цінність, встановлення передбачених законом обмежень на їх планування, забудову та інше використання;
в) обгрунтування необхідності включення територій та об'єктів до
переліків екомережі, резервування територій для цих потреб, на
дання природоохоронного статусу, введення обмежень (обтяжень)
Для відновлюваних, буферних та сполучних територій для забезпе
чення формування екомережі як єдиної просторової системи;г) розроблення рекомендацій щодо визначення режиму територій
та об'єктів природно-заповідного фонду та інших територій, що611
Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України
підлягають особливій охороні, відновлюваних, буферних та сполучних територій, які пропонується створити, а також щодо необхідності вилучення і викупу земельних ділянок; г) узгодження регіональних і місцевих схем формування екомережі із Зведеною схемою формування екомережі України, поєднання її із Всеєвро-пейською схемою формування екомережі та із затвердженою проектною документацією з урахуванням державних, громадських і приватних інтересів, визначення перспективних напрямів забезпечення збереження та невиснажливого використання цінних ландшафтів та інших природних комплексів, об'єктів і територій.Проектування екомережі здійснюється шляхом розроблення регіональних схем формування екомережі Автономної Республіки Крим та областей, а також місцевих схем формування екомережі районів, населених пунктів та інших територій України. Регіональні та місцеві схеми формування екомережі затверджуються відповідними радами після їх погодження із територіальними органами виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища. А зведена схема формування екомережі України є складовою Генеральної схеми планування території України і затверджується Верховною Радою України. До Зведеної схеми формування екомережі України, а також регіональних та місцевих схем формування екомережі періодично, у міру розширення можливостей для розвитку такої мережі, але не рідше одного разу на десять років, вносяться зміни органами, до повноважень яких віднесено затвердження зазначених схем. Зведена схема формування екомережі України, відповідні регіональні та місцеві схеми є основою для розроблення усіх видів проектної документації при здійсненні землеустрою, розробці містобудівної документації, а також у процесі здійснення господарської та іншої діяльності.
Закон України «Про екологічну мережу України» встановлює важливу норму: включення територій та об'єктів до переліку територій та об'єктів екомережі не призводить до зміни форми власності і категорії земель на відповідні природні ресурси, їх власника чи користувача. Включення територій та об'єктів до переліків територій та об'єктів екомережі не завдає шкоди правам тих, на чиїй території вони розташовані. Одночасно власники і користувачі територій та об'єктів, включених до переліків територій та об'єктів екомережі, зобов'язані забезпечувати їх використання за цільовим призначенням. З цією метою вони беруть на себе зо-
612
§ 1. Поняття та основні складові національної екологічної мережі України
бов'язання щодо збереження природних ресурсів, їх екологічно-збалансованого та раціонального використання.Включення тих чи інших територій та об'єктів до складу екоме-режі не призводить до автоматичної зміни правового режиму їх охорони та збереження. При включенні до переліку об'єктів еко-мережі територій та об'єктів природно-заповідного фонду та інших територій, що підлягають особливій охороні за законодавством України, ці території та об'єкти зберігають охоронний правовий режим, встановлений для від повід ник категорій. Якщо ж, виходячи з вимог Зведеної схеми формування егомережі України, відповідних регіональних чи місцевих схем, виникає необхідність зміни режиму охорони та використання певного\ об'єкта, то змінюється ста-
єкта екомережі. Режим охо-сполучних і відновлюваних
тус, тип або категорія відповідного об рони та використання буферних зон,
територій екомережі визначається згідно з відповідною схемою екомережі.
Включення територій та об'єктів екомережі до відповідних переліків здійснюється на підставі рішень органів державної влади та місцевого самоврядування відповідно до їх поьноважень у порядку, що встановлюється Кабінетом Міністрів України.
З метою координації діяльності центральних і місцевих органів державної влади — виконавців Загальнодержавної програми формування національної екомережі України на 2000 — 2015 роки при Кабінеті Міністрів України та при Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київській та Севастопольській міських державних адміністраціях утворюються координаційні ради з питань формування екомережі, що є їх дорадчими органами.
До їх компетенції належать: а) аналіз стану виконання основних положень Загальнодержавної програми формування національної екомережі України на 2000 — 2015 роки; б) організація розроблення Зведеної схеми формування екомережі України, відповідних регіональних та місцевих схем; в) організація підготовки один раз на п'ять років Національної доповіді про стан формування національної екомережі; г) сприяння реалізації міжнародних програм і проектів технічної допомоги, залучення іноземних інвес-іцій, спрямованих на формування національної екомережі; г) забезпечення широкого інформування населення про стан та перспективи формування екомережі; д) підготовка пропозицій щодо формування основних засад державної політики і механізму її ре-
613
Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України
алізації в галузі збереження ландшафтного та біорізноманіття; є) впровадження принципів екосистемного підходу в природоохоронній діяльності.Положення про координаційні ради з питань формування екомережі при Кабінеті Міністрів України та при Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київській та Севастопольській міських державних адміністраціях та їх персональний склад затверджуються відповідно Кабінетом Міністрів України, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями.
Закон України «Про екологічну мережу України» передбачає здійснення системи державного моніторингу екомережі для оцінки її цілісності, стану природних комплексів та об'єктів, включених до переліків екомережі, своєчасного виявлення негативних змін та прогнозування їх можливого розвитку, розроблення відповідних прогнозів та рекомендацій щодо формування, збереження та використання екомережі. Державний моніторинг екомережі є складовою моніторингу навколишнього природного середовища і здійснюється в порядку, що визначається Кабінетом Міністрів України.
Території та об 'єкти екомережі підлягають і державному обліку. Такий облік є складовою частиною державного земельного кадастру, державних кадастрів інших природних ресурсів, територій та об'єктів природно-заповідного фонду, державної статистичної звітності і здійснюється в порядку, що визначається законом.
З метою врахування інтересів громадян та їх об'єднань у формуванні, збереженні та використанні екомережі територіальні органи спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища інформують населення через засоби масової інформації та письмово відповідні місцеві органи державної влади та місцевого самоврядування про розроблення схем екомережі. Громадяни та їх об'єднання залучаються до обговорення проектів схем екомережі та стану їх виконання. При цьому можуть проводитися громадські слухання відповідних проектів.
Державний контроль за формуванням, збереженням та використанням екомережі здійснюється спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища. У порядку, визначеному законом,
614
§ 2. Природні території та об'єкти особливої державної охорони ...
може здійснюватися також громадський контроль за формуванням, збереженням та використанням екомережі.Передбачається, що формування національної екомережі України забезпечить її поєднання з екомережами суміжних країн, що входять до Всеєвропейської екологічної мережі, сприятиме розвитку міжнародної співпраці у цій сфері.
Сучасний стан природних ландшафтів України, на жаль, лише частково відповідає критеріям віднесення їх до Всеєвропейської екологічної мережі1. У цілому, за даними Національної доповіді України про гармонізацію життєдіяльності суспільства у навколишньому природному середовищі, підготовленої до 5-ї Всеєвропейської конф^р^нііії_зш«стрів навколишнього середовища «Довкілля для Європи» (Київ, 2003 р.), природні ландшафти існують майже на 40 % території України. У найменш зміненому вигляді вони збереглися на землях, зайнятих лісами, чагарниками, болотами, на відкритих землях, площа яких становить близько 19,65 % території країни. Враховуючи, що лише 44 % лісів виконують захисні та природоохоронні функції, є підстави вважати, що стан, близький до природного, мають ландшафти на площі майже 12,73 % території країни2. Одночасно наслідки нераціонального використання природних ресурсів у минулому, а саме екстенсивне природокористування, нехтування екологічним обґрунтуванням у процесі розвитку агропромислового комплексу, зарегулювання стоку річок, осушення боліт, стихійний розвиток колективного садівництва та інші невпорядковані дії призвели до знищення майже 70 % природних комплексів і ландшафтів України.
? 2. Природні території та об'єкти особливої державної охорони як ключові території екомережі
Ядром єдиної територіальної системи, що формує екомережу, визначено ключові території, до яких насамперед включаються території та об'єкти природно-заповідного фонду та інші категорії
1 Див. Закон України «Про Загальнодержавну програму формування національ
ної екологічної мережі України на 2000 — 2015 роки» // Відомості Верховної Ради
України. - 2000. - № 47. - Ст. 405.2 Національна доповідь України про гармонізацію життєдіяльності суспільства у
навколишньому природному середовищі. — К., 2003. — С. 55.615
Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України
територій та об'єктів, віднесені законодавством України до природних об'єктів особливої державної охорони. Виділення державою територій та об'єктів особливої охорони з їх повним або частковим вилученням із господарського обігу та наданням їм спеціального охоронного статусу — спроба протидіяти дегра-даційним процесам у природному середовищі.Вперше поняття особливої державної охорони стосовно природних категорій було введено Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища»: особливій державній охороні підлягають території та об'єкти природно-заповідного фонду України й інші території та об'єкти, визначені відповідно до законодавства України (частина друга ст. 5). Стаття 60 цього закону наводить ознаки природних територій та об'єктів особливої охорони, відносячи до них об'єкти, що мають велику екологічну цінність як унікальні чи типові природні комплекси.
Ця норма, хоча й є загальною, має велике регулююче значення для вирішення питання віднесення тих чи інших природних територій та об'єктів до однієї з категорій, що підлягають особливій охороні, вимагаючи наявності однієї з двох обов'язкових ознак: унікальності або типовості для відповідної природно-географічної та кліматичної зони. Звісно, кожен конкретний об'єкт не може поєднувати обидві ці ознаки, тобто одночасно бути і унікальним (неповторним), і типовим (часто повторюваним у природних умовах, найбільш властивим для даного типу територій). Так, за ознакою унікальності виділяються, зокрема, пам'ятки природи, заповідні урочища, більша частина природних заповідників, курорти загальнодержавного значення тощо. Біосферні заповідники, навпаки, завжди репрезентують певну природно-географічну зону. Під такі об'єкти відводяться території (акваторії), що є найбільш типовими для відповідних зон.
Природні території та об'єкти, що підлягають особливій охороні, утворюють єдину територіальну систему і включають території та об'єкти природно-заповідного фонду, курортні та лікувально-оздоровчі, рекреаційні, водозахисні, полезахисні та інші типи територій та об'єктів, що визначаються законодавством України. До «інших», тобто таких, особлива охорона яких ще не була передбачена на час прийняття Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», зокрема, належать рідкісні та зникаючі типові рослинні угруповання, занесені до Зеленої книги Ук-
616
§ 2. Природні території та об'єкти особливої державної охорони ...
раїни, водно-болотні угіддя загальнодержавного та міжнародного значення. Всі ці території відровідно до частини першої «Терміни і визначення» Закону І^краши «Про Загальнодержавну програму формування національної екологічної мережі України на 2000 — 2015 роки» належать до складу єдиної національної екологічної мережі і є частиною її структурних територіальних елементів (передусім ключових, але можуть частково потрапляти й до категорій екокоридорів чи буферних зон).Об'єкти особливої державної охорони, що формують ключові території екомережі, — це найбільш цінні з природоохоронного, екологічного, наукового, естетичного, рекреаційного поглядів природні території та акваторії, яким з огляду на їх унікальність чи типовість державою надається особливий охоронний правовий статус.
Основи правового регулювання формування, охорони, відтворення, збереження та використання відповідних територій встановлено: законами України «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про природно-заповідний фонд України», «Про тваринний світ», «Про рослинний світ», «Про Червону книгу України», «Про охорону земель», Лісовим та Водним кодексами України, постановами Верховної Ради України «Про Програму перспективного розвитку заповідної справи в Україні» від 22 вересня 1994 р. та «Про Основні напрями державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки»; постановами Кабінету Міністрів «Про затвердження Концепції збереження біологічного різноманіття України» від 15 травня 1997 р., «Про затвердження Положення про Зелену книгу України» від 22 серпня 2002 р., «Про затвердження порядку ведення Зеленої книги України» від 29 січня 1997 р. та ін.
Землі, зайняті під об'єктами особливої правової охорони, здебільшого належать до категорії земель природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, статус яких регулюється главою 7 ЗК України, до земель оздоровчого призначення (глава 8 ЗК України) або ж до земель рекреаційного призначення (глава 9 ЗК України). Інколи статус особливої державної охорони законодавством надається землям лісового чи водного фондів. А відповідно до Закону України «Про екологічну мережу України» всі ці землі включаються до національної екомережі.
617
Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України
Як правило, до системи територій та об'єктів особливої державної охорони включаються території (акваторії), на яких збереглися майже незмінені чи частково змінені природні ландшафти. Вони охороняються як національне надбання і одночасно як складова світової системи природних територій та об'єктів, що перебувають під особливою охороною.Віднесення природних територій та об'єктів до тієї чи іншої категорії особливої державної охорони відбувається не стихійно, а з урахуванням науково обгрунтованих нормативів. Відповідно до ст. 33 Закону України «Про охорону земель» для запобігання надмірному антропогенному впливу на землі, у тому числі надмірній розораності сільськогосподарських угідь, встановлюються нормативи оптимального співвідношення земельних угідь. З-поміж таких нормативів законодавство виділяє й норматив оптимального співвідношення земель сільськогосподарського та природно-заповідного й іншого природоохоронного призначення.
Серед типів територій та об'єктів особливої правової охорони центральне місце посідає природно-заповідний фонд України.
$ 3. Природно-заповідний фонд України
Поняття природно-заповідного фонду. У структурі земельного фонду України території та об'єкти природно-заповідного фонду становлять порівняно незначну площу. Станом на 1 січня 2003 р. природно-заповідний фонд України займав близько 2,715 млн. гектарів, або 4,5 % території країни. Ці площі охоплювали 7040 територій та об'єктів1.
Співвідношення природних і антропогенних територій, що склалося, свідчить про малу частку територій природоохоронного призначення, що зумовлює диспропорції у використанні території України (розділ 2 Генеральної схеми планування території України).
Однак динаміка зміни кількісних і структурних характеристик природно-заповідного фонду України свідчить про зростання одиниць і площ (в тис. га) об'єктів цього фонду за роки незалежності України більш як удвічі.
1 Національна доповідь України про гармонізацію життєдіяльності суспільства у навколишньому природному середовищі. — К., 2003. — С. 56.618
§ 3. Природно-заповідний фонд України
/
Категорії об'єктів природно-заповідного фонду
1992 р.
2003 р.
Кількість
Площа
Кількість
Площа
Природні заповідники
15
207,5
17
163,7
Біосферні заповідники
—
—
4
222,5
Національні природні парки
3
123,2
12
632,1
Державні заповідно-мисливські господарства
1
34,1
—
—
Заказники: загальнодержавного значення місцевого значення
1711
227 1484
746,7 330,0 416,7
2595 292 2595
1067,4 356,4 1067,4
Пам'ятки природи: загальнодержавного значення місцевого значення
2661 123 2538
16,3 4,9 11,4
3000 132 2868
24,4 5,7 18,7
Ботанічні сади: загальнодержавного значення місцевого значення
16 16
1,9 1,9
22 17 5
2,0 1,9 0,1
Зоологічні парки: загальнодержавного значення місцевого значення
6 6
0,1 0,1
12
7 5
0,4 0,1 0,3
Дендрологічні парки: загальнодержавного значення місцевого значення
19 19
1,2 1,2
37 19 18
1,5
1,35 1ДЗ
Парки-пам'ятки садово-паркового мистецтва: загальнодержавного значення місцевого значення
497 83 414
13,1 5,8
7,3
536
88 448
13,6 6,0 7,6
Регіональні ландшафтні парки
1
42,1
43
603,6
Заповідні урочища
672
68,5
762
82,0
Разом (фактична площа природно-заповідного фонду)
5602
1254,7
7040
2715,4
% фактичної площі природно-заповідного фонду від площі України
2Д
4,5
Визначення природно-заповідного фонду України надається в законах України «Про охорону навколишнього природного середовища» (ст. 61) та «Про природно-заповідний фонд України» (ст. 7).
619
Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України
Ділянки суші та водного простору, природні комплекси й об 'єкти яких мають особливу екологічну, наукову, естетичну і народногосподарську цінність і призначені для збереження природної різноманітності, генофонду видів тварин і рослин, підтримання загального екологічного балансу та здійснення фонового моніторингу навколишнього природного середовища, вилучаються з господарського використання повністю або частково і у встановленому законодавством порядку оголошуються територією чи об'єктом природно-заповідного фонду України.Основними напрямами державної політики України в галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки заповідна справа віднесена до головних пріоритетів нашої держави в галузі охорони довкілля та раціонального використання природних ресурсів. При цьому визначено основні заходи, які необхідно здійснювати для реалізації цих пріоритетів: створення оптимальної репрезентативної мережі природно-заповідного фонду України, резервування у процесі земельної реформи цінних для заповідання природних територій та об'єктів.
Збереження територій та об'єктів природно-заповідного фонду забезпечується шляхом:
встановлення заповідного режиму;
організації систематичних спостережень за станом заповідних
природних комплексів та об'єктів;проведення комплексних досліджень із метою розробки на
укових основ їх збереження та ефективного використання;додержання вимог щодо охорони територій та об'єктів при
родно-заповідного фонду під час здійснення господарської, уп
равлінської та іншої діяльності, розробки проектної та проектно-
планувальної документації, землевпорядкування, лісовпорядкуван
ня, проведення екологічних експертиз;запровадження економічних важелів стимулювання їх охоро
ни;здійснення державного та громадського контролю за додер
жанням режиму їх охорони та використання;встановлення підвищеної відповідальності за порушення ре
жиму їх охорони та використання, а також за знищення та пошко
дження заповідних природних комплексів та об'єктів;проведення інших заходів із метою збереження територій та
об'єктів природно-заповідного фонду (ст. 8 Закону України «Про
природно-заповідний фонд України»).620
§ 3. Природно-заповідний фонд України
Класифікація територій та об'єктів природно-заповідного фонду.До складу природно-заповідного фонду України належать території та об'єкти одинадцяти категорій:
природні заповідники;
біосферні заповідники;
національні природні парки;
регіональні ландшафтні парки;
заказники;
пам'ятки природи;
заповідні урочища;
ботанічні сади;
дендрологічні парки,
зоологічні парки;
парки—пам'ятки садово-паркового мистецтва.
Категорії територій та об'єктів природно-заповідного фонду розрізняються за природним походженням, порядком створення, юридичним статусом, правовим режимом охорони та використання, функціональним зонуванням території та іншими ознаками. Крім того, Автономній Республіці Крим надано право встановлювати додаткові категорії територій та об'єктів природно-заповідного фонду.
Існує кілька класифікацій територій та об'єктів природно-заповідного фонду, що залежать від класифікаційних ознак, які виділяються.
Залежно від походження розрізняють природні території та об'єкти (перші сім з вищенаведених категорій) і штучно створені об'єкти (останні чотири категорії).
Рівень охоронного режиму, що в свою чергу визначається екологічною, науковою, історико-культурною цінністю об'єктів, є ознакою, яка розмежовує території природно-заповідного фонду загальнодержавного та місцевого значення. При цьому ряд категорій природно-заповідного фонду можуть бути як загальнодержавного, так і місцевого значення (це стосується заказників, пам'яток природи, ботанічних садів, дендрологічних парків, зоологічних парків та парків—пам'яток садово-паркового мистецтва). Регіональні ландшафтні парки і заповідні урочища — це категорії природно-заповідного фонду місцевого значення. Природні заповідники та національні природні парки створюються лише на загальнодержавному рівні. Що ж до біосферних заповідників, то вони є єдиною
621
Розділ XIX, Правові засади формування ... екологічної мережі України
категорією природно-заповідного фонду міжнародного значення, оскільки створення і функціонування всіх територій цього типу вимагає дотримання не лише національних, а й міжнародних процедур, при цьому всі біосферні заповідники є елементами відповідної глобальної мережі, загальний реєстр якої ведеться Програмою «Людина і біосфера» ЮНЕСКО і нараховує на сьогодні близько 400 об'єктів в усьому світі.Правовий режим окремих категорій природно-заповідного фонду є уніфікованим, тобто єдиним для всієї території чи об'єкта, або диференційованим залежно від функціонального зонування територій. Так, уніфікованим є правовий режим природних заповідників, заповідних урочищ, пам'яток природи, заказників. Диференційований режим відповідно до функціонального зонування територій встановлено для біосферних заповідників (з виділенням зон: заповідної, буферної, антропогенних ландшафтів та регульованого заповідного режиму), національних природних парків (з виділенням заповідної зони, зони регульованої рекреації, стаціонарної рекреації та господарської зони), зоологічних парків (експозиційна, наукова, рекреаційна та господарська зони). Зонування може проводитися також на територіях ботанічних садів, дендрологічних парків, регіональних ландшафтних парків, парків—пам'яток садово-паркового мистецтва.
Категорії природно-заповідного фонду можна також класифікувати за юридичним статусом. Ряд з них завжди є юридичними особами, інші створюються (оголошуються) без такого статусу. Так, статус юридичної особи завжди мають природні заповідники, біосферні заповідники, національні природні парки, регіональні ландшафтні парки, а також ботанічні сади, дендрологічні парки та зоологічні парки загальнодержавного значення. Заказниками, пам'ятками природи чи заповідними урочищами оголошуються об'єкти без надання їм статусу юридичної особи. Ботанічні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки місцевого значення та парки—пам'ятки садово-паркового мистецтва можуть бути визнані юридичними особами або оголошуватися територією природно-заповідного фонду без такого статусу.
Законодавство регламентує і вид юридичної особи, який закріплюється при реєстрації території та об'єктів природно-заповідного фонду. Для територій, що мають найвищий ступінь охоронного режиму (природні заповідники, біосферні заповідники, бо-
622
§ 3. Природно-заповідний фонд України
танічні сади та дендрологічні парки загальнодержавного значення), передбачений статус науково-дослідної установи. Такий самий статус, але в альтернативному порядку, може надаватися ботанічним садам і дендропаркам місцевого значення.Національні природні парки поєднують статус рекреаційної, культурно-освітньої та науково-дослідної установи. Слід при цьому зазначити, що такий «комбінований» статус передбачає збалансованість у здійсненні відповідними установами як наукових досліджень, так і забезпечення на території парку рекреаційної, туристичної, культурно-освітньої та деякої іншої діяльності, що не завдає негативного впливу на стан природних об'єктів, забезпечуючи одночасно можливість підтримувати за рахунок надходжень від цієї діяльності природного стану парків.
Близький правовий статус мають зоологічні парки загальнодержавного значення (вони є природоохоронними культурно-освітніми та науково-дослідними установами) та регіональні ландшафтні парки (природоохоронні рекреаційні установи).
Можна провести й інші класифікації територій та об'єктів природно-заповідного фонду. Крім того, окремі категорії природно-заповідного фонду мають ще другий рівень класифікації (внутрішній поділ). Це стосується передусім заказників та пам'яток природи. Так, заказники залежно від елементів природних комплексів, які підлягають у них особливій охороні, поділяють на ландшафтні, лісові, ботанічні, загальнозоологічні, орнітологічні, ентомологічні, іхтіологічні, гідрологічні, загальногеологічні, палеонтологічні та карстово-спелеологічні. А пам'ятки природи залежно від особливостей їх природних комплексів поділяють на комплексні, ботанічні, зоологічні, гідрологічні та геологічні.
Правовий режим територій та об'єктів природно-заповідного фонду. Законодавством України для кожної категорії територій та об'єктів природно-заповідного фонду встановлено спеціальний правовий режим. Під ним у законодавстві мається на увазі сукупність науково-обґрунтованих екологічних вимог, норм і правил, які визначають правовий статус, призначення цих територій та об'єктів, характер допустимої діяльності в них, порядок охорони, використання і відтворення їх природних комплексів.
Режим територій та об'єктів природно-заповідного фонду визначається відповідно до Закону «Про природно-заповідний фонд України» з урахуванням їх класифікації та цільового призначення.
623
Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України
Конкретні вимоги до режиму окремих заповідних територій та об'єктів у межах, визначених законодавством, можуть встановлюватися положеннями про ці території та об'єкти.Найбільш жорсткий режим обмеження (аж до повної заборони) господарської діяльності законодавством встановлений для територій природних заповідників і прирівняних до них заповідних зон біосферних заповідників і національних природних парків. Відповідно до ст. 16 зазначеного закону на таких територіях забороняється будь-яка господарська та інша діяльність, що суперечить цільовому призначенню заповідника, порушує природний розвиток процесів та явищ або створює загрозу шкідливого впливу на його природні комплекси та об'єкти, а саме:
будівництво споруд, шляхів, лінійних та інших об'єктів
транспорту і зв'язку, не пов'язаних з діяльністю природних за
повідників, розведення вогнищ, влаштування місць відпочинку на
селення, стоянок транспорту, а також проїзд і прохід сторонніх
осіб, прогін свійських тварин, пересування механічних транспорт
них засобів, за винятком шляхів загального користування, лісос
плав, проліт літаків та вертольотів нижче 2000 метрів над землею,
подолання літаками звукового бар'єру над територією заповідника
та інші види штучного шумового впливу, що перевищують уста
новлені нормативи;геологорозвідувальні роботи, розробка корисних копалин, по
рушення ґрунтового покриву та гідрологічного і гідрохімічного ре
жимів, руйнування геологічних відшарувань, застосування хімічних
засобів, усі види лісокористування, а також заготівля кормових
трав, лікарських та інших рослин, квітів, насіння, очерету, випасан
ня худоби, вилов і знищення диких тварин, порушення умов їх осе
лення, гніздування, інші види користування рослинним і тварин
ним світом, що призводять до порушення природних комплексів;мисливство, рибальство, інтродукція нових видів тварин і
рослин, проведення заходів з метою збільшення чисельності окре
мих видів тварин понад допустиму науково обгрунтовану ємкість
угідь, збирання колекційних та інших матеріалів, за винятком ма
теріалів, необхідних для виконання наукових досліджень.Для збереження і відтворення корінних природних комплексів, проведення науково-дослідних робіт та виконання інших завдань у природному заповіднику відповідно до проекту організації його території та охорони природних комплексів допускається:
624
§ 3. Природно-заповідний фонд України
виконання відновлювальних робіт на землях з порушеними
корінними природними комплексами, а також здійснення заходів
щодо запобігання змінам природних комплексів заповідника вна
слідок антропогенного впливу — відновлення гідрологічного режи
му, збереження та відновлення рослинних угруповань, що історич
но склалися, рідкісних та зникаючих видів рослин і тварин тощо;здійснення протипожежних і санітарних заходів, що не пору
шують режиму заповідника; спорудження в установленому поряд
ку будівель та інших об'єктів, необхідних для виконання поставле
них перед заповідником завдань; збір колекційних та інших ма
теріалів, виконання робіт, передбачених планами довгострокових
стаціонарних наукових досліджень, проведення екологічної
освітньо-виховної роботи.Закон України «Про природно-заповідний фонд України» визначає особливості правового режиму кожної категорії природно-заповідного фонду, водночас даючи можливість встановлення особливостей режиму конкретних територій та об'єктів фонду у положеннях про них.
Найбільше регулююче значення мають положення про конкретні заказники, оскільки в цих документах встановлено, яка саме діяльність обмежується або забороняється на території відповідного заказника, маючи на увазі діяльність, що суперечить цілям і завданням, передбаченим положенням про заказник. Зважаючи на велику кількість видів заказників, визначення особливостей правового режиму кожного з них виявилося доцільним встановити не на рівні закону, а саме в положеннях про конкретні території. При цьому загальним правилом щодо заказників є здійснення господарської, наукової та іншої діяльності, яка не суперечить цілям і завданням заказника, з додержанням загальних вимог екологічного законодавства.
Деякі вимоги щодо правового режиму територій та об'єктів природно-заповідного фонду містяться і в природоресурсних кодексах та законах. Ними, зокрема, обмежується режим загального лісо-, водокористування, а також користування рослинним світом і об'єктами тваринного світу на відповідних територіях.
Землі територій та об'єктів природно-заповідного фонду. Статус земель, зайнятих під територіями та об'єктами природно-заповідного фонду, визначається Законом «Про природно-заповідний фонд України» та ЗК України.
625
Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України
Відповідно до статей 19 та 43 ЗК України ці землі віднесено до категорії земель природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення.Законодавство про природно-заповідний фонд щодо кожної категорії природно-заповідного фонду передбачає особливості земельних правовідносин.
Так, при створенні природних заповідників, національних природних парків, ботанічних садів, дендрологічних парків і зоологічних парків ділянки землі та водного простору з усіма природними ресурсами повністю вилучаються з господарського використання і надаються цим юридичним особам, як правило, в постійне користування. При цьому до складу територій національних природних парків можуть включатися ділянки землі та водного простору інших землевласників та землекористувачів.
Біосферні заповідники створюються на базі природних заповідників, національних природних парків з включенням до їх складу територій та об'єктів природно-заповідного фонду інших категорій та інших земель.
Регіональні ландшафтні парки організовуються, як правило, без вилучення земельних ділянок, водних та інших природних об'єктів у їх власників або користувачів, але законодавство не виключає можливості такого вилучення.
Оголошення заказників, пам'яток природи та заповідних урочищ провадиться без вилучення земельних ділянок, водних та інших природних об'єктів у їх власників або користувачів. Водночас власники або користувачі земельних ділянок, водних та інших природних об'єктів, оголошених відповідними територіями чи об'єктами природно-заповідного фонду, беруть на себе зобов'язання щодо забезпечення режиму їх охорони та збереження.
Оголошення парків—пам'яток садово-паркового мистецтва провадиться з вилученням у встановленому порядку або без вилучення земельних ділянок, водних та інших природних об'єктів у їх власників або користувачів.
Якщо територія, на якій створюється об'єкт природно-заповідного фонду, що потребує надання йому відповідної ділянки, перебуває у власності або в користуванні громадян або юридичних осіб, земельне законодавство дозволяє вилучення чи викуп таких земель органами державної влади та місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень, відносячи викуп земельних ділянок
626
§ 3. Природно-заповідний фонд України
під об'єкти природно-заповідного фонду до викупу земель для суспільних потреб (п. «в» частини першої ст. 146 ЗК України).Заповідним об'єктам законодавством надаються певні податкові пільги. Так, відповідно до ст. 12 Закону України «Про плату за землю» (в редакції 1996 р., з наступними змінами) заповідники, національні природні парки, заказники (крім мисливських), регіональні ландшафтні парки, ботанічні сади, дендрологічні та зоологічні парки, пам'ятки природи, заповідні урочища та парки — пам'ятки садово-паркового мистецтва звільняються від земельного податку.
Зміна цільового призначення земель природно-заповідного фонду провадиться органами, які приймають рішення про створення об'єктів природоохоронного призначення.
Крім того, слід зазначити, що землі природно-заповідного фонду ст. 150 ЗК України віднесено до особливо цінних земель, для яких законодавством передбачений винятковий порядок вилучення з постійного користування для суспільних та інших потреб. Такі земельні ділянки можуть вилучатися (викуповуватися) для будівництва об'єктів загальнодержавного значення, доріг, ліній електропередачі та зв'язку, трубопроводів, осушувальних і зрошувальних каналів, геодезичних пунктів, житла, об'єктів соціально-культурного призначення, нафтових і газових свердловин та виробничих споруд, пов'язаних з їх експлуатацією. Цей порядок передбачає, що відповідні землі можуть вилучатися лише за згодою землекористувачів (частина друга ст. 149) лише на підставі постанови Кабінету Міністрів України (частина дев'ята ст. 149) за згодою Верховної Ради України (частина друга ст. 150). Встановлено, що до розгляду питання у Верховній Раді України необхідно здійснити цілу низку узгоджень, порядок яких детально регламентовано ЗК України, зокрема його ст. 151.
Загальний механізм вилучення таких земельних ділянок є багатостадійним і жодну стадію не можна обминути, адже порушення встановленої законом процедури є підставою для скасування прийнятого рішення. У разі відмови хоча б одного із учасників вищевикла-деного процесу, наприклад землекористувача, сільської (селищної, міської) ради чи органів державної влади, в погодженні місця розташування об'єкта ці питання вирішуються в судовому порядку.
Земельне законодавство України містить детальний перелік матеріалів, необхідних для погодження місця розташування об'єкта на особливо цінних землях, до яких належать і земельні ділянки
627
Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України
природно-заповідного фонду (викопіювання з генерального плану або іншої містобудівної документації населеного пункту, копію плану земельної ділянки з нанесенням на ній варіантів розміщення об'єкта із зазначенням загальної площі, яку необхідно вилучити. Зазначаються також склад угідь земельної ділянки, що вилучається, та умови її відведення).Резервування земель під наступне заповідання. З метою недопущення знищення або руйнування в результаті господарської діяльності цінних для заповідання природних територій та об'єктів до прийняття рішень про організацію чи оголошення територій та об'єктів природно-заповідного фонду проводиться їх резервування.
Території, що резервуються з метою наступного заповідання, залишаються у віданні їх землевласників та землекористувачів і використовуються за цільовим призначенням з додержанням особливих вимог охорони навколишнього природного середовища, що визначаються рішеннями про резервування. Ці вимоги можуть стосуватись обмежень у використанні земельних ділянок, встановлення спеціального охоронного режиму на відповідних територіях. При цьому власникам та користувачам природних ресурсів можуть відшкодовуватися збитки, пов'язані з встановленими обмеженнями у природокористуванні, а також у зв'язку з неодержанням доходів за час тимчасового невикористання земельної ділянки. Порядок такого відшкодування встановлений ЗК України (глава 24). Статтею 157 ЗК України як загальне правило, зокрема, встановлено, що відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам здійснюють органи виконавчої влади, місцевого самоврядування, громадяни та юридичні особи, які використовують земельні ділянки, а також органи виконавчої влади, місцевого самоврядування, громадяни та юридичні особи, діяльність яких обмежує права власників і землекористувачів.
Водночас згідно зі ст. 49 Закону «Про природно-заповідний фонд України» природні, біосферні заповідники, національні природні парки, регіональні ландшафтні парки, ботанічні сади, дендрологічні парки та зоологічні парки в разі розширення їх територій за рахунок земель сільськогосподарських, лісогосподарських та інших угідь, що є державною власністю, звільняються від відшкодування пов'язаних із цим втрат сільськогосподарського, лісогосподарського та іншого виробництва. А резервування в даному випадку може прирівнюватися до розширення.
628
§ 3. Природно-заповідний фонд України
У разі резервування земель, що перебувають у інших формах власності, відшкодування пов'язаних з цим виробничих витрат здійснюється за рахунок: державного бюджету — для територій та об'єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення; бюджету Автономної Республіки Крим, місцевих бюджетів — для територій та об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення.Порядок підрахунків розміру збитків, що підлягають відшкодуванню власникам землі та землекористувачам, встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Власникам (користувачам) земельних ділянок, що резервуються під наступне заповідання, можуть також встановлюватися пільги щодо оподаткування прибутку, сплати земельного податку та деякі інші пільги з урахуванням ст. 49 Закону «Про природно-заповідний фонд України».
Рішення про резервування приймаються органами, уповноваженими приймати рішення про створення й оголошення відповідних територій та об'єктів природно-заповідного фонду (тобто для територій та об'єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення — Президентом України, щодо територій та об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення — обласними, Київською та Севастопольською міськими радами).
Так, Указом Президента України від 24 квітня 1998 р. «Про резервування цінних природних територій для наступного заповідання» було затверджено Перелік цінних природних територій, що резервуються для створення нових або розширення існуючих природних заповідників та заказників загальнодержавного значення. На територіях, що резервуються, не допускається без погодження з Мінприроди України житлове, господарське, дачне будівництво, проведення меліоративних робіт, розорювання та заліснення цілинних і перелогових земель та інша діяльність, яка може призвести до знищення або руйнування цінних природних комплексів та об'єктів.
Право власності на території та об'єкти природно-заповідного фонду. За загальним правилом, встановленим ст. 45 ЗК України, землі природно-заповідного фонду можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності.
При цьому право власності на земельну ділянку поширюється в її межах на поверхневий (ґрунтовий) шар, а також на водні
629
Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України
об'єкти, ліси та багаторічні насадження, які на ній знаходяться (ст. 79 ЗК України).Суб'єктом права державної власності на землю є держава, яка реалізує це право через відповідні органи державної влади: Кабінет Міністрів України, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київську та Севастопольську міські, а також районні державні адміністрації відповідно до закону.
Територіальні громади є суб'єктами права комунальної власності, що реалізують це право як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування (сільські, селищні, міські ради).
Громадяни та юридичні особи є суб'єктами права приватної власності.
Загальне правило щодо можливостей перебування об'єктів природно-заповідного фонду у трьох формах власності знає ряд винятків, передбачених спеціалізованим законодавством про природно-заповідний фонд. Так, території природних заповідників, заповідні зони біосферних заповідників, землі та інші природні ресурси, надані національним природним паркам, є власністю українського народу, тобто не підлягають приватизації та передачі в комунальну власність.
Регіональні ландшафтні парки, зони — буферна, антропогенних ландшафтів, регульованого заповідного режиму біосферних заповідників, землі та інші природні ресурси, включені до складу, але не надані національним природним паркам, заказники, пам'ятки природи, заповідні урочища, ботанічні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки та парки—пам'ятки садово-паркового мистецтва — можуть перебувати як у власності українського народу, так і в інших формах власності, передбачених законодавством України, тобто в комунальній або приватній.
Ботанічні сади, дендрологічні парки та зоологічні парки, створені до прийняття Закону «Про природно-заповідний фонд України» (тобто до 16 червня 1992 р.), не підлягають приватизації.
Відповідно до вимог земельного законодавства землі державної власності, зайняті під об'єктами природно-заповідного фонду загальнодержавного значення, не підлягають переданню ні в приватну, ні в комунальну власність. При цьому не передаються у приватну власність землі державної власності з розташованими на них об'єктами природно-заповідного фонду як загальнодержавного, так і місцевого рівня.
630
§ 3. Природно-заповідний фонд України
У разі зміни форм власності на землю, на якій знаходяться заказники, пам'ятки природи, заповідні урочища, парки—пам'ятки садово-паркового мистецтва, землевласники зобов'язані забезпечувати режим їх охорони і збереження з відповідною перереєстрацією охоронного зобов'язання.На територіях, що зарезервовані під наступне заповідання, також існують специфічні правила щодо зміни форм власності. Так, за загальним правилом, до прийняття рішень про створення або розширення в установленому порядку природних заповідників та національних природних парків землі державної власності, що зарезервовані під наступне заповідання, залишаються у державній власності й приватизації не підлягають. Це положення, як правило, фіксується у відповідному указі Президента України про резервування.
Державне управління заповідною справою в Україні. Спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань заповідної справи — Мінприроди України забезпечує реалізацію державної політики та здійснює комплексне управління та регулювання у сфері організації, охорони та використання природно-заповідного фонду України та національної екологічної мережі.
Для організації й здійснення систематичного державного контролю за виконанням законодавства про природно-заповідний фонд, узагальнення практики його застосування, здійснення державного управління територіями та об'єктами фонду; забезпечення збереження біологічного та ландшафтного різноманіття на відповідних територіях, підготовки пропозицій щодо сталого розвитку репрезентативної мережі фонду та формування національної екологічної мережі під егідою Мінприроди України створена і діє Державна служба заповідної справи.
Відповідно до Положення про неї, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 9 серпня 2001 р. «Про державну службу заповідної справи», вона є урядовим органом державного управління, що діє у складі Мінприроди і підпорядковується йому.
Головними напрямами діяльності державної служби заповідної справи є: методичне керівництво веденням заповідної справи; розробка та запровадження економічного механізму збереження, не-виснажливого використання і відтворення природних комплексів територій та об'єктів природно-заповідного фонду; підготовка пропозицій з основних напрямів державної політики щодо збереження, невиснажливого використання природно-заповідного фонду,
631
Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України
відтворення його природних комплексів та об'єктів; координація діяльності установ фонду та служби державної охорони природно-заповідного фонду України; організація вивчення, узагальнення та впровадження вітчизняного і зарубіжного досвіду роботи у сфері заповідної справи та формування національної екологічної мережі; організація виконання зобов'язань України за міжнародними договорами у сфері заповідної справи; забезпечення ведення Державного кадастру територій та об'єктів природно-заповідного фонду тощо. Важливим напрямом діяльності служби є створення нових та розширення територій існуючих об'єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення, зміни їх меж і категорій, скасування статусу, а також охорони і збереження водно-болотних угідь; участь у формуванні транскордонних природоохоронних територій міжнародного значення та підготовці міжнародних угод щодо спільної діяльності в цій сфері.Службу очолює начальник, який призначається на посаду і звільняється з посади Кабінетом Міністрів України за поданням міністра охорони навколишнього природного середовища. Начальник служби є членом колегії Мінприроди.
Для реалізації покладених на службу завдань вона може за погодженням з міністром охорони навколишнього природного середовища утворювати територіальні органи в межах граничної чисельності своїх працівників.
Права, якими наділена служба, мають переважно організаційно-розпорядчий, а не владно-адміністративний характер. їй забезпечується можливість участі у розгляді органами виконавчої влади та місцевого самоврядування питань, що належать до її компетенції, внесення в установленому порядку на розгляд цих органів пропозицій щодо організації, збереження, невиснажливого використання і відтворення природних ресурсів територій та об'єктів природно-заповідного фонду. За потреби спеціалісти органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій можуть залучатися (за погодженням з їх керівниками) для розгляду питань, що належать до компетенції служби. Служба має право: скликати в установленому порядку наради з питань, що належать до її компетенції; видавати накази організаційно-розпорядчого характеру; одержувати в установленому порядку від органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій інформацію, необхідну для виконання покладених на неї завдань; брати участь у видавничій діяльності.
632
§ 3. Природно-заповідний фонд України
Серед повноважень служби — здійснення контролю і проведення перевірок з питань, що належать до її компетенції, однак вживати владно-примусових заходів за результатами таких перевірок служба не має права.Відповідно до ст. 60 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» охорона природних заповідників, біосферних заповідників, національних природних парків, а також ботанічних садів, дендрологічних парків, зоологічних парків загальнодержавного значення покладається на служби їх охорони, які входять до складу служби державної охорони природно-заповідного фонду України. Охорона територій та об'єктів природно-заповідного фонду інших категорій покладається на підприємства, установи та організації, у віданні яких ці об'єкти перебувають. У разі необхідності їх охорона може покладатися на адміністрації розташованих поблизу природних заповідників, біосферних заповідників, національних природних парків та регіональних ландшафтних парків.
Відповідно до Положення про службу державної охорони природно-заповідного фонду України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 липня 2000 р., ці служби очолюються керівниками адміністрацій природних заповідників, біосферних заповідників, національних природних парків, ботанічних садів, дендрологічних парків, зоологічних парків загальнодержавного значення, регіональних ландшафтних парків. До складу цих служб входять працівники підрозділів охорони, а також інших підрозділів цих адміністрацій, а саме: головні лісничі природних заповідників, біосферних заповідників та національних природних парків; начальники відділів служби державної охорони та начальники філіалів природних заповідників, біосферних заповідників та національних природних парків; лісничі, помічники лісничих, начальники природоохоронних дільниць, заступники начальників природоохоронних дільниць, начальники пожежно-хімічних станцій та заступники начальників пожежно-хімічних станцій природних заповідників, біосферних заповідників та національних природних парків; майстри лісу, лісники, єгері, інспектори та бійці пожежно-хімічних станцій природних заповідників, біосферних заповідників та національних природних парків; начальники відділів служби державної охорони та інспектори ботанічних садів, дендрологічних парків, зоологічних парків загальнодержавного значення та регіональних ландшафтних парків.
633
Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України
Координацію діяльності служб держохорони здійснює Державна служба заповідної справи.Служби держохорони виконують два основні завдання: а) забезпечення додержання режиму охорони територій та об'єктів природно-заповідного фонду України; б) запобігання та припинення порушень екологічного законодавства.
Відповідно до покладених на службу завдань вона має широкий спектр повноважень. Служба передусім здійснює охорону природних комплексів ввірених їй територій чи об'єктів природно-заповідного фонду разом з дикими тваринами і місцями їх перебування, а також забезпечує порядок використання природних ресурсів на відповідних територіях. На служби держохорони покладене також забезпечення додержання вимог щодо відвідування територій та об'єктів природно-заповідного фонду, підтримка у належному стані межових та охоронних знаків, інформаційних аншлагів, квартальних та ділянкових стовпів, а також протипожежних споруд.
У процесі своєї діяльності служби держохорони запобігають пошкодженню лісових насаджень унаслідок незаконних рубок, реалізують заходи щодо профілактики та захисту природних комплексів від шкідників і хвороб, запобігають виникненню, поширенню пожеж, інших надзвичайних ситуацій та здійснюють їх ліквідацію, інформуючи відповідні державні органи про них.
Здійснюючи свої повноваження, працівники служби держохорони мають такі права:
вимагати від громадян і службових осіб пояснення у зв'язку з
порушенням ними режиму територій та об'єктів природно-за
повідного фонду, їх охоронних зон;перевіряти у громадян і службових осіб посвідчення на право
перебування, використання природних ресурсів та провадження
іншої діяльності в межах відповідних територій та об'єктів природ
но-заповідного фонду;доставляти порушників природоохоронного законодавства у
територіальні органи внутрішніх справ чи до виконавчого комітету
селищної, сільської ради з метою з'ясування особи;складати протоколи про адміністративне правопорушення,
надсилати їх відповідним органам для притягнення винних до
відповідальності;634
§ 3. Природно-заповідний фонд України
вилучати у порушників предмети і знаряддя незаконного ви
користання природних ресурсів, транспортні засоби, незаконно
добуту продукцію, відповідні документи;проводити особистий огляд осіб, речей, транспортних засобів
та перевірку знарядь і продукції, одержаної в результаті природо
користування;безперешкодно відвідувати і перевіряти підприємства, уста
нови, організації, судна та інші транспортні засоби в межах тери
торій та об'єктів природно-заповідного фонду, їх охоронних зон
стосовно додержання вимог природоохоронного законодавства;давати обов'язкові для виконання приписи з метою усунення
порушень, виявлених у межах територій та об'єктів фонду;подавати клопотання про припинення, зупинення чи обме
ження будь-якої діяльності, що провадиться з порушенням вимог
екологічного законодавства або забороняється згідно з режимом
охорони територій та об'єктів природно-заповідного фонду;носити під час виконання службових обов'язків форму вста
новленого зразка, табельну зброю та спеціальні засоби (гумові кий-.
ки, наручники і балончики з препаратами сльозочинної та подраз
ливої дії) відповідно до законодавства;направляти в установленому порядку матеріали про порушен
ня природоохоронного законодавства до відповідних органів для
вирішення питання щодо притягнення винних до кримінальної
відповідальності.Знаки розрізнення, зразки, порядок та норми носіння форменого одягу працівниками служби державної охорони природно-заповідного фонду України затверджені наказом Міністерства екології та природних ресурсів від 20 жовтня 2000 р. Перелік посадових осіб служби держохорони, яким надається право носіння табельної зброї та спеціальних засобів, їх види та норми забезпечення визначаються наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 29 листопада 2002 р. «Про затвердження Видів та норм забезпечення зброєю і спеціальними засобами працівників служби державної охорони природно-заповідного фонду України та Інструкції про порядок придбання, зберігання, обліку, перевезення, використання та застосування бойової нарізної вогнепальної зброї, гладкоствольної вогнепальної зброї, бойових припасів до зброї, а також спеціальних засобів працівниками служби державної
635
Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України
охорони установ природно-заповідного фонду, підпорядкованих Міністерству екології та природних ресурсів України» (нині — Мінприроди України).Юридична відповідальність за порушення законодавства про природно-заповідний фонд. Недотримання законодавства про природно-заповідний фонд тягне за собою притягнення винних осіб до юридичної відповідальності. її підставою є вчинення правопорушення, тобто протиправного, як правило, винного діяння (дії чи бездіяльності), що посягає на встановлений в Україні порядок збереження і відтворення територій та об'єктів фонду і заподіяло чи реально загрожує заподіяти шкоду природним об'єктам і комплексам, а також біологічним ресурсам, що в них перебувають (зростають).
Правопорушення в цій сфері вчиняються у формі проступків (дисциплінарних чи адміністративних) та злочинів (кримінально караних).
Залежно від характеру правопорушення, його тяжкості, особи, що вчинила протиправне діяння, розрізняють адміністративну, кримінальну, дисциплінарну та майнову відповідальність.
Загальний перелік правопорушень у сфері охорони і використання природно-заповідного фонду, що є підставами притягнення винних до юридичної відповідальності, наведено в Законі України «Про природно-заповідний фонд України» (ст. 64). За цим переліком юридичну відповідальність несуть особи, винні у.
нецільовому використанні територій та об'єктів природно-за
повідного фонду, порушенні вимог проектів створення та ор
ганізації територій природно-заповідного фонду;здійсненні в межах територій та об'єктів природно-заповідно
го фонду, їх охоронних зон забороненої господарської діяльності;організації на територіях та об'єктах природно-заповідного
фонду, в їх охоронних зонах господарської діяльності без поперед
нього проведення екологічної експертизи або з порушенням її вис
новків;невжитті заходів щодо запобігання і ліквідації екологічних
наслідків аварій та іншого шкідливого впливу на території та
об'єкти природно-заповідного фонду;порушенні строків і порядку розгляду клопотань про створен
ня територій та об'єктів природно-заповідного фонду;порушенні вимог щодо використання територій та об'єктів
природно-заповідного фонду;636
§ 3. Природно-заповідний фонд України
перевищенні допустимих хімічних, фізичних, біотичних та
інших впливів і антропогенних навантажень, порушенні вимог на
даних дозволів на використання територій та об'єктів природно-
заповідного фонду;псуванні, пошкодженні чи знищенні природних комплексів
територій та об'єктів природно-заповідного фонду та зарезервова
них для включення до його складу;самочинній зміні меж, відведенні територій та об'єктів при
родно-заповідного фонду для інших потреб.Цей перелік не є вичерпним, тобто законами України може бути встановлена юридична відповідальність і за інші порушення законодавства про природно-заповідний фонд.
Незалежно від притягнення до адміністративної чи кримінальної відповідальності, на винного може бути покладено обов'язок відшкодувати шкоду, спричинену відповідним правопорушенням. Таке відшкодування здійснюється в порядку майнової відповідальності.
Адміністративна відповідальність настає за вчинення винною особою (громадянином або посадовою особою) адміністративного правопорушення передбаченого однією зі статей КлАП. Йдеться, зокрема, про ст. 91, що встановлює адміністративну відповідальність за порушення правил охорони та використання територій та об'єктів природно-заповідного фонду, деталізуючи коло таких правопорушень, як: здійснення в межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду, їх охоронних зон, а також територій, зарезервованих для наступного заповідання, забороненої господарської та іншої діяльності, порушення інших вимог режиму цих територій та об'єктів, самовільна зміна їх меж, невжиття заходів для запобігання і ліквідації негативних наслідків аварій або іншого шкідливого впливу на території та об'єкти природно-заповідного фонду. Відповідні діяння зумовлюють накладення штрафу на громадян від трьох до восьми неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Як додаткове стягнення при цьому може бути застосована конфіскація знарядь і засобів вчинення правопорушення та незаконно добутих природних ресурсів. Для посадових осіб розмір штрафу становить від п'яти до десяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян з конфіскацією знарядь і засобів вчинення правопорушення та незаконно добутих природних ресурсів чи без такої.
637
Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України
Ряд інших статей КпАП передбачає адміністративну відповідальність за правопорушення, пов'язані з охороною біологічних ресурсів, видів тварин і рослин, занесених до Червоної книги України. І хоча склади відповідних правопорушень безпосередньо не стосуються природно-заповідних територій, вчинення таких дій на території природно-заповідного фонду розцінюється як обтяжуюча обставина.Статтею 88 КпАП, зокрема, встановлена відповідальність за незаконне вивезення з України і ввезення на її територію об'єктів тваринного і рослинного світу, в тому числі зоологічних і ботанічних колекцій. Такі дії зумовлюють накладення штрафу на громадян від трьох до п'яти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян з конфіскацією цих об'єктів або без такої і на посадових осіб — від п'яти до семи неоподатковуваних мінімумів доходів громадян з конфіскацією цих об'єктів або без такої.
Ті самі дії щодо видів тварин і рослин, занесених до Червоної книги України або охорона і використання яких регулюється відповідними міжнародними договорами України, зумовлюють накладення штрафу на громадян від п'яти до десяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян з конфіскацією цих об'єктів або без такої і на посадових осіб — від семи до дванадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян з конфіскацією цих об'єктів або без такої.
Стаття 88 і КпАП встановлює адміністративну відповідальність у вигляді штрафу від одного до п'яти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян із конфіскацією об'єктів тваринного або рослинного світу чи без такої за порушення порядку придбання чи збуту об'єктів тваринного або рослинного світу. При цьому якщо такі самі дії вчинені щодо об'єктів тваринного або рослинного світу, занесених до Червоної книги України, в межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду, або які охороняються відповідно до міжнародних договорів України, — відповідні дії зумовлюють накладення штрафу від трьох до восьми неоподатковуваних мінімумів доходів громадян з конфіскацією об'єктів тваринного або рослинного світу чи без такої.
Стаття 882 передбачає адміністративну відповідальність за порушення правил створення, поповнення, зберігання, використання або державного обліку зоологічних, ботанічних колекцій та торгівлі ними. Такі дії зумовлюють накладення штрафу від трьох до семи
638
§ 3. Природно-заповідний фонд України
неоподатковуваних мінімумів доходів громадян з конфіскацією колекції або без такої.Відповідно до ст. 90 КпАП встановлена відповідальність за порушення вимог щодо охорони видів тварин і рослин, занесених до Червоної книги України, а саме за порушення умов оселення (зростання) таких видів, незаконне вилучення з природного середовища рослин, занесених до Червоної книги України, невиконання вимог наданих дозволів на вилучення з природного середовища та здійснення інших видів використання тварин і рослин, занесених до Червоної книги України, а також порушення умов утримання тварин і рослин цих видів у ботанічних садах, дендрологічних та зоологічних парках, інших спеціально створених умовах, що призвело до їх загибелі. Відповідні порушення зумовлюють накладення штрафу на громадян від трьох до семи неоподатковуваних мінімумів доходів громадян з конфіскацією незаконно добутого і на посадових осіб — від п'яти до восьми неоподатковуваних мінімумів доходів громадян з конфіскацією незаконно добутого.
Заходи адміністративного стягнення накладаються районними (міськими) судами або органами адміністративної юрисдикції, на які КпАП покладені відповідні повноваження.
Так, справи про правопорушення, передбачені статтями 88 — 882, а також статтями 90 та 91, розглядаються суддями районних (міських) судів, а справи про правопорушення, передбачені ст. 87 КпАП, — органами спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади у галузі охорони навколишнього природного середовища України.
За найбільш тяжкі правопорушення, що містять ознаки складу злочину, тобто суспільно небезпечного діяння, передбаченого однією зі статей КК України, винні особи притягуються до кримінальної відповідальності. Така відповідальність, зокрема, застосовується за умисне знищення або пошкодження територій, взятих під охорону держави, та об'єктів природно-заповідного фонду (ст. 252 КК України). Такі діяння зумовлюють накладення на винних штрафу від ста до двохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або обмеження волі щодо них на строк до трьох років. Якщо ж відповідні дії вчинені за обтяжуючих обставин (шляхом підпалу або іншим загальнонебезпечним способом, якщо це спричинило загибель людей або інші тяжкі наслідки) (частина
639
Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України
друга цієї статті), то кримінальна відповідальність настає у вигляді позбавлення волі на строк від п'яти до 12 років.Незаконне полювання, незаконна порубка лісу є правопорушеннями, за які може настати як адміністративна, так і кримінальна відповідальність. Остання — за наявності обтяжуючих (кваліфікуючих) ознак. Однією з них є вчинення незаконного полювання в заповідниках або на інших територіях та об'єктах природно-заповідного фонду (статті 246, 248 ККУ).
Практично завжди при вчиненні правопорушення у відповідній сфері заподіюється майнова шкода природним об'єктам, природним комплексам чи природним умовам. Обов'язок відшкодувати цю шкоду, який покладається на винну особу, має ряд відмінностей від цивільно-правової відповідальності, до якої притягуються винні в заподіянні шкоди товарно-матеріальним цінностям, відповідно до ЦК України. Ці відмінності стосуються особливостей самого об'єкта посягання, методів обчислення розміру заподіяної шкоди та її стягнення. Така шкода підлягає відшкодуванню в повному обсязі без застосування норм зниження розміру стягнення (ст. 69 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища»). Особи, яким завдано такої шкоди, мають право на відшкодування неодержаних прибутків за час, необхідний для відновлення якості навколишнього природного середовища, відтворення природних ресурсів до стану, придатного для використання за цільовим призначенням.
Стаття 65 Закону «Про природно-заповідний фонд України» визначає особливості застосування майнової відповідальності за порушення відповідного законодавства. Зокрема, розміри шкоди, заподіяної внаслідок порушення законодавства про природно-заповідний фонд, визначаються на основі кадастрової еколого-еко-номічної оцінки включених до його складу територій та об'єктів, що проводиться відповідно до закону, та спеціальних такс, які затверджуються Кабінетом Міністрів України. Так, постановою Кабінету Міністрів України від 21 квітня 1998 р. «Про затвердження такс для обчислення розміру відшкодування шкоди, заподіяної порушенням природоохоронного законодавства у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду України» було затверджено такси для обчислення розміру відшкодування шкоди, заподіяної природним комплексам територій та об'єктів природно-заповідного фонду юридичними і фізичними особами внаслідок:
640
§ 3. Природно-заповідний фонд України
незаконної рубки або пошкодження деревних видів рослин і
таких, що мають здерев'яніле стебло, до ступеня припинення рос
ту (додаток 1 до відповідної постанови);пошкодження деревних видів рослин і таких, що мають зде
рев'яніле стебло, до ступеня неприпинення росту (додаток 2);знищення або пошкодження лісових культур, молодняку
природного походження, самосіву на площах, призначених для
лісовідновлення, сіянців і саджанців у розсадниках та на план
таціях, газонів і квітників (додаток 3);знищення або пошкодження трав'яного покриву (додаток 4);
незаконного збору (або знищення) дикорослих нижчих і ви
щих трав'янистих рослин, їх квітів і плодів, ягід, горіхів, лікарсь
кої та технічної сировини, живиці та інших деревних соків, лісової
підстилки, другорядних лісових матеріалів, грибів (додаток 5);незаконного добування чи знищення тварин, пошкодження
або знищення їх жител, місць перебування і розмноження (дода
ток 6);пошкодження карстово-спелеологічних, геологічних та гідро
логічних об'єктів (додаток 7);проїзду транспорту, прольоту та посадки літальних апаратів
(додаток 8);самовільного використання їх земель (додаток 9);
знищення або пошкодження інформаційно-охоронних та
інших знаків (додаток 10);знищення або пошкодження осушувальних канав, дренажних
і протиерозійних систем, шляхів, рекреаційних об'єктів та інших
споруд (додаток 11).Дія відповідних такс не поширюється на господарські зони національних природних парків та зони антропогенних ландшафтів біосферних заповідників, а також на види рослин і тварин, занесені до Червоної книги України (для останніх передбачена спеціальна таксова відповідальність).
Відповідною постановою не передбачені такси за порушення правил відпуску деревини на пні під час здійснення лісогосподарських заходів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду. За такі порушення застосовуються майнові стягнення, затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 16 березня 1993 р., збільшені у півтора раза.
Розмір відшкодування шкоди, заподіяної порушенням екологічного законодавства у межах територій та об'єктів природно-
21 5-200 641
Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України
заповідного фонду, обчислюється за встановленими таксами, уповноваженими посадовими особами Мінприроди України і його органів на місцях, заповідників, національних природних парків та інших природоохоронних установ, підприємств, установ та організацій, у віданні яких перебувають території та об'єкти природно-заповідного фонду, а також інших спеціально уповноважених органів, яким надано право накладати адміністративні стягнення.Як правило, обов'язок відшкодувати заподіяну шкоду виникає у осіб, винних у правопорушенні. Законодавство, однак, передбачає і можливість настання майнової відповідальності без вини, так званої об'єктивної, або абсолютної, відповідальності. Обов'язок компенсувати шкоду, заподіяну територіям та об'єктам природно-заповідного фонду, в цьому випадку покладається на осіб (фізичних чи юридичних), що володіють джерелами підвищеної екологічної небезпеки, якщо вони не доведуть, що така шкода виникла внаслідок стихійних природних явищ чи навмисних дій потерпілих.
Майнова шкода, заподіяна об'єктам природно-заповідного фонду, може стягуватись із винних (відповідальних) осіб як одночасно з розглядом кримінальної справи чи справи про адміністративне правопорушення, так і незалежно від такого розгляду, в порядку цивільного судочинства.
До дисциплінарної відповідальності можуть притягуватись особи, винні в невиконанні або неналежному виконанні своїх трудових обов'язків, пов'язаних зі здійсненням природоохоронних заходів у сфері охорони, збереження та відтворення територій та об'єктів природно-заповідного фонду. Йдеться, зокрема, про працівників служби охорони природно-заповідного фонду, лісової охорони, рибоохорони та деякі інші категорії працівників. Такі обов'язки покладаються на них трудовим договором, укладеним між працівником та власником підприємства, установи, організації або уповноваженим ним органом.
Види дисциплінарних стягнень та порядок їх накладення регулюються КЗпП. Згідно зі ст. 147 цього кодексу до порушників трудової дисципліни, винних у невиконанні своїх трудових обов'язків, може бути застосовано один з двох видів стягнення: догану або звільнення з роботи.
При цьому для окремих категорій працівників статутами і положеннями про дисципліну цих категорій працівників можуть передбачатися також інші дисциплінарні стягнення.
642
§ 4. Курортні та лікувально-оздоровчі території
§ 4. Курортні та лікувально-оздоровчі територіїПоняття та правовий режим. Одним із типів територій, що підлягають в Україні особливій державній охороні, є курортні та лікувально-оздоровчі території. Ці території вперше було віднесено до системи таких, що підлягають особливій охороні, Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища». Однак детального регулювання відповідних відносин цей закон не містив. Питанням курортних і лікувально-оздоровчих зон присвячена єдина ст. 62 цього закону, згідно з якою курортними та лікувально-оздоровчими зонами визнаються території, які мають виражені природні лікувальні фактори: мінеральні джерела, кліматичні та інші умови, сприятливі для лікування й оздоровлення людей. З метою охорони природних якостей та лікувальних факторів курортних зон, запобігання їх псуванню, забрудненню і виснаженню встановлюються округи їх санітарної охорони. Стаття також встановила заборону в межах курортних і лікувально-оздоровчих зон діяльності, що суперечить їх цільовому призначенню або може негативно впливати на лікувальні якості й санітарний стан території, що підлягає особливій охороні.
Детальніше питання правового статусу, охоронного режиму, організації функціонального зонування їх територій, управління ними, виявлення та обліку природних лікувальних ресурсів, забезпечення їх раціонального видобутку, використання й охорони, а також інші аспекти регулювання відносин стосовно цих об'єктів були згодом визначені Законом України «Про курорти» (2000 р.).
У статті 1 цього закону визначено основні поняття, які містять орієнтири щодо спільних рис і розмежувальних ознак базових категорій «курорт» і «лікувально-оздоровча місцевість»: обидва типи природних територій виділяються за ознакою наявності на них природних лікувальних ресурсів (мінеральних та термальних вод, лікувальних грязей, озокериту, ропи лиманів, морської води, природно-кліматичних умов), сприятливих для лікування, медичної реабілітації та профілактики захворювань; землі курортів, як і землі лікувально-оздоровчих місцевостей, належать до земель оздоровчого призначення, режим використання яких визначається главою 8 Земельного кодексу України (статті 47 — 49); розрізняються ці два типи територій за ступенем їх освоєності, наявністю відповідної інфраструктури (транспорт, зв'язок, комунальне господарство) для
643
Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України
використання природних лікувальних ресурсів — у курортів, і їх відсутністю (недостатністю для визнання курортом) — у лікувально-оздоровчій місцевості.Розвиток інфраструктури курортів передбачено розпорядженням Кабінету Міністрів України від 23 квітня 2003 р. «Про схвалення Концепції розвитку санаторно-курортної галузі». Він потребує розв'язання територіальних, соціально-економічних, екологічних проблем і завдань, які пов'язані з розподілом і визначенням пріоритетних напрямів використання природних лікувальних ресурсів і пошуками шляхів збалансування міжгалузевих інтересів, вирішенням питань розміщення курортного, житлового, соціального, інженерно-транспортного, комунального та інших видів будівництва, відтворення культурно-історичної спадщини, охорони та збагачення природного середовища курортів.
Лікувально-оздоровча місцевість — це природна територія, що підлягає особливій охороні як така, що має природні лікувальні ресурси (мінеральні та термальні води, лікувальні грязі, озокерит, ропу лиманів та озер, кліматичні та інші природні умови), сприятливі для лікування, медичної реабілітації та профілактики захворювань.
Курорт — це освоєна природна територія на землях оздоровчого призначення, що підлягає особливій охороні як така, що має природні лікувальні ресурси, необхідні для їх експлуатації будівлі та споруди з об'єктами інфраструктури і використовується з метою лікування, медичної реабілітації, профілактики захворювань, а також для рекреації.
За характером природних лікувальних ресурсів курорти України поділяють на курорти державного та місцевого значення (ст. 4 закону).
До курортів державного значення належать природні території, що мають особливо цінні та унікальні природні лікувальні ресурси (тобто ресурси, які рідко зустрічаються на території України, мають обмежене поширення або невеликі запаси у родовищах та є особливо сприятливими і ефективними) і використовуються з метою лікування, медичної реабілітації та профілактики захворювань.
До курортів місцевого значення належать природні території, що мають загальнопоширені природні лікувальні ресурси (тобто ресурси, які зустрічаються в різних регіонах України, мають значні запаси, придатні для використання) і використовуються з метою лікування, медичної реабілітації та профілактики захворювань.
644
§ 4. Курортні та лікувально-оздоровчі території
При цьому виявлення природних лікувальних ресурсів здійснюється шляхом проведення комплексних медико-біологічних, кліматологічних, геолого-гідрологічних, курортологічних та інших дослідницьких робіт.Відповідно до ст. 62 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» оголошення природних територій курортними і лікувально-оздоровчими зонами здійснюється Верховною Радою України та Верховною Радою Автономної Республіки Крим, а їх природоохоронний режим визначається відповідно Кабінетом Міністрів України та Урядом Автономної Республіки Крим відповідно до законодавства України. Стаття 11 Закону України «Про курорти» дещо розширює коло органів, уповноважених приймати рішення щодо оголошення певних місцевостей курортними. При цьому розрізняється порядок оголошення територій курортами державного і місцевого значення. Рішення про оголошення природних територій курортними територіями державного значення приймає Верховна Рада України за поданням Кабінету Міністрів України. Рішення про оголошення природних територій курортними територіями місцевого значення приймають Верховна Рада Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські ради за поданням відповідно Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій.
Закон встановлює також процедуру, що передує прийняттю рішення про оголошення певних територій курортними.
Підготовку та подання відповідних клопотань можуть здійснювати центральні та місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування або інші заінтересовані підприємства, установи, організації та громадяни. Клопотання про оголошення природних територій курортними подаються: щодо природних територій державного значення — до спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань діяльності курортів з урахуванням пропозицій Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських рад; щодо природних територій місцевого значення — до відповідних місцевих органів виконавчої влади з питань діяльності курортів.
У разі схвалення клопотання спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань діяльності курортів або його місцевий орган погоджує це клопотання з власниками чи користувачами земельних ділянок.
645
Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України
На підставі результатів погодження клопотань відповідно спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань діяльності курортів, його місцеві органи забезпечують розроблення проектів оголошення природних територій курортними. Ці проекти відповідно до ст. 10 Закону України «Про курорти» підлягають державній екологічній та санітарно-гігієнічній експертизам, які проводяться відповідно до законів України «Про державну екологічну експертизу» і «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення».Програми розвитку курортів розробляються на основі даних кадастрів природних лікувальних ресурсів, об'єктивних показників ефективності лікування, медичної реабілітації та профілактики захворювань, результатів спеціальних наукових досліджень і проектних робіт, фінансово-економічних показників діяльності курортів.
Розробка родовищ підземних лікувальних мінеральних вод, лікувальних грязей та інших корисних копалин, що належать до природних лікувальних ресурсів, здійснюється за спеціальним дозволом (ліцензією) на користування надрами. Мінеральні води, лікувальні грязі, що належать до природних лікувальних ресурсів, видобуваються в обсягах, ліміт яких затверджується Державною комісією України по запасах корисних копалин. Якість природних лікувальних ресурсів регламентується спеціальним медичним (бальнеологічним) висновком, який визначає кондиційний склад корисних і шкідливих для людини компонентів. Медичний (бальнеологічний) висновок надається центральним органом виконавчої влади з питань охорони здоров'я — МОЗ України.
Медико-санітарне забезпечення санаторно-курортної діяльності здійснюється в Україні відповідно до Закону України «Про Основи законодавства України про охорону здоров'я» (1992 р.).
З метою збереження природних властивостей наявних лікувальних ресурсів, запобігання їх забрудненню, пошкодженню та передчасному виснаженню в межах курорту встановлюється округ санітарної (гірничо-санітарної) охорони, зовнішній контур якого збігається з межею курорту (ст. 62 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», статті 27, 28 Закону України «Про курорти», частина друга ст. 48 ЗК України).
На території округу санітарної охорони забороняються будь-які роботи, що призводять до забруднення грунту, повітря, води, завдають шкоди лісу, іншим зеленим насадженням, спричиняють до
646
?
§ 4. Курортні та лікувально-оздоровчі території
розвитку ерозійних процесів і негативно впливають на природні лікувальні ресурси, санітарний та екологічний стан природних територій курортів.
Для курортів, які використовують родовища корисних копалин, що належать до природних лікувальних ресурсів (підземні мінеральні води, лікувальні грязі тощо), встановлюються округи гірничо-санітарної охорони.
У разі використання пов'язаних між собою родовищ мінеральних вод, суміжних пляжів та інших природних лікувальних ресурсів декількома курортами для них може встановлюватись єдиний округ санітарної охорони.
Округ санітарної охорони поділяється на три зони — суворого режиму; обмежень та спостережень.
Перша зона — суворого режиму охоплює місця виходу на поверхню мінеральних вод, території, на яких розташовані родовища лікувальних грязей, мінеральні озера, лимани, вода яких використовується для лікування, пляжі, а також прибережну смугу моря і прилеглу до пляжів територію шириною не менш як 100 метрів.
Правовий режим цієї зони є найбільш суворим з погляду заборон та обмежень господарської діяльності. На території цієї зони забороняється: користування надрами, не пов'язане з використанням природних лікувальних ресурсів, розорювання земель, провадження будь-якої господарської діяльності, а також інші дії, що впливають або можуть вплинути на розвиток небезпечних геологічних процесів, на природні лікувальні фактори курорту та його екологічний баланс; прокладення кабелів, у тому числі підземних кабелів високої напруги, трубопроводів, інших комунікацій; спорудження будь-яких будівель та інших об'єктів, не пов'язаних з експлуатаційним режимом та охороною природних і лікувальних факторів курорту; скидання дренажно-скидних та стічних вод; влаштування стоянок автомобілів, пунктів їх обслуговування (ремонт, миття тощо); влаштування вигребів (накопичувачів) стічних вод, полігонів рідких і твердих відходів, полів фільтрації та інших споруд для приймання та знешкодження стічних вод і рідких відходів, а також кладовищ і скотомогильників; проїзд автотранспорту, не пов'язаний з обслуговуванням цієї території, використанням родовищ лікувальних ресурсів або природоохоронною діяльністю; постійне і тимчасове проживання громадян (крім осіб, які безпосередньо забезпечують використання лікувальних факторів).
647
Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України
На території зони суворого режиму дозволяється: провадити діяльність, пов'язану з використанням природних лікувальних факторів, на підставі науково обгрунтованих висновків і результатів державної санітарно-гігієнічної та екологічної експертиз виконувати берегоукріплювальні, протизсувні, протиобвальні, проти-карстові та протиерозійні роботи, будувати хвилерізи, буни та інші гідротехнічні споруди, а також влаштовувати причали.Друга зона — обмежень охоплює: територію, з якої відбувається стік поверхневих і ґрунтових вод до місця виходу на поверхню мінеральних вод або до родовища лікувальних грязей, до мінеральних озер та лиманів, місць неглибокої циркуляції мінеральних та прісних вод, які формують мінеральні джерела; природні та штучні сховища мінеральних вод і лікувальних грязей; територію, на якій знаходяться санаторно-курортні заклади та заклади відпочинку і яка призначена для будівництва таких закладів; парки, ліси та інші зелені насадження, використання яких без дотримання вимог природоохоронного законодавства та правил, передбачених для округу санітарної охорони курорту, може призвести до погіршення природних і лікувальних факторів курорту.
Правовий режим цієї зони менш жорсткий порівняно з режимом першої зони. Тут забороняється: будівництво об'єктів і споруд, не пов'язаних із безпосереднім задоволенням потреб місцевого населення та громадян, які прибувають на курорт; проведення гірничих та інших видів робіт, не пов'язаних з безпосереднім упорядкуванням території; спорудження поглинаючих колодязів, створення полів підземної фільтрації; забруднення поверхневих водойм під час здійснення будь-яких видів робіт; влаштування звалищ, гноєсховищ, кладовищ, скотомогильників, а також накопичувачів рідких і твердих відходів виробництва, інших відходів, що призводять до забруднення водойм, фунту, ґрунтових вод, повітря; розміщення складів пестицидів і мінеральних добрив; здійснення промислової вирубки зелених насаджень, а також будь-яке інше використання земельних ділянок і водойм, що може призвести до погіршення їх природних і лікувальних факторів; скидання у водні об'єкти сміття, стічних, підсланевих і баластних вод, витікання таких вод та інших речовин з транспортних (плавучих) засобів і трубопроводів.
Усі багатоквартирні будинки в межах зони обмежень повинні мати водопровід та каналізацію. Туалети у приватних будинках в
648
§ 4. Курортні та лікувально-оздоровчі території
обов'язковому порядку мають бути обладнані водонепроникними вигребами. Території тваринницьких ферм асфальтуються і по периметру огороджуються та обладнуються водовідвідними канавами з водонепроникними відстійниками для поверхневих вод. При в'їзді на територію ферм споруджуються капітальні санпропускники з дезінфекційними бар'єрами. У разі масового поширення небезпечних та карантинних шкідників і хвороб рослин у парках, лісах та інших зелених насадженнях за погодженням з державною санітарно-епідеміологічною службою дозволяється використання нетоксичних для людини і таких, що швидко розкладаються в навколишньому природному середовищі, пестицидів.Третя зона — спостережень охоплює: всю сферу формування і споживання гідромінеральних ресурсів, лісові насадження навколо курорту, а також території, господарське використання яких без дотримання встановлених для округу санітарної охорони курорту правил може несприятливо впливати на гідрогеологічний режим родовищ мінеральних вод і лікувальних грязей, ландшафтно-кліматичні умови курорту, на його природні та лікувальні фактори.
На території зони спостережень забороняється: будівництво підприємств, установ і організацій, діяльність яких може негативно впливати на ландшафтно-кліматичні умови, стан повітря, грунту та вод курорту; спуск на рельєф неочищених промислових та побутових стічних вод, проведення вирубок зелених насаджень (крім санітарних рубок).
Зона спостережень є водночас межею округу санітарної охорони курорту і на її території дозволяється проведення робіт, які не впливатимуть негативно на лікувальні та природні фактори курорту, не погіршуватимуть його ландшафтно-кліматичних, екологічних і санітарно-гігієнічних умов.
Межі округів і зон санітарної (гірничо-санітарної) охорони курортів державного значення затверджуються Верховною Радою України одночасно з прийняттям рішення про оголошення природних територій курортними територіями державного значення.
Межі округів і зон санітарної (гірничо-санітарної) охорони курортів місцевого значення затверджуються відповідно Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами одночасно з прийняттям рішення про оголошення природних територій курортними територіями місцевого значення.
649
Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України
Режими округів і зон санітарної (гірничо-санітарної) охорони курортів державного значення затверджуються Кабінетом Міністрів України, а курортів місцевого значення — Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями відповідно до статей 31, 32 і 33 Закону України «Про курорти».Землі округів санітарної охорони курортів не вилучаються зі складу земель основного суб'єкта права землекористування, однак земельна правоздатність останнього суттєво обмежується інтересами охорони еколого-правового і санітарного режиму цих земель.
Особливості зон санітарної охорони водних об'єктів лікувально-оздоровчого призначення встановлені Водним кодексом України. Згідно зі ст. 93 цього кодексу з метою охорони таких об'єктів у районах, що використовуються для лікувальних і оздоровчих потреб, встановлюються зони санітарної охорони, які поділяються на пояси особливого режиму. Межі зон санітарної охорони водних об'єктів визначаються місцевими радами на їх території за погодженням з державними органами санітарного нагляду, охорони навколишнього природного середовища, водного господарства та геології.
Якщо до категорії лікувальних віднесені водні об'єкти, то їх охорона згідно зі ст. 104 Водного кодексу України здійснюється в порядку, встановленому для санітарної охорони курортів. Зокрема, на землях навколо таких об'єктів встановлюються округи санітарної охорони курортів. Режим відповідних округів регулюється законодавством про охорону здоров'я.
Смуги земель лісового фонду, віднесені до першого та другого поясів зон санітарної охорони лікувально-оздоровчих територій, віднесені Лісовим кодексом України за категорією захисності до першої групи, а саме до санітарно-гігієнічних та оздоровчих лісів. Згідно зі ст. 53 Лісового кодексу України у лісах першої та другої зон округів санітарної охорони курортів і лікувально-оздоровчих зон обмежуються рубки лісу. При цьому дозволяються тільки рубки догляду, санітарні рубки, рубки, пов'язані з реконструкцією малоцінних молодняків і похідних деревостанів, прокладанням просік, створенням протипожежних розривів, лісовідновні рубки — в деревостанах, що втрачають захисні, водоохоронні та інші природні властивості, а також деякі інші рубки (розчищення земельних ділянок лісового фонду, вкритих лісовою рослинністю, у
650
§ 4. Курортні та лікувально-оздоровчі території
зв'язку з будівництвом у встановленому порядку гідровузлів, трубопроводів, шляхів тощо).Зважаючи на особливу цінність земель курортних територій, законодавством встановлені для них підвищені ставки земельного податку.
Так, відповідно до ст. 7 Закону України «Про плату за землю» у населених пунктах, віднесених Кабінетом Міністрів України до курортних, до ставок земельного податку, встановлених частиною другою цієї статті, застосовуються коефіцієнти: на Південному узбережжі Автономної Республіки Крим — 3,0; на Південно-східному узбережжі Автономної Республіки Крим — 2,5; на Західному узбережжі Автономної Республіки Крим — 2,2; на Чорноморському узбережжі Миколаївської, Одеської та Херсонської областей — 2,0; у гірських та передгірних районах Закарпатської, Львівської, Івано-Франківської та Чернівецької областей — 2,3, крім населених пунктів, які Законом України «Про статус гірських населених пунктів України» віднесені до категорії гірських; на узбережжі Азовського моря та в інших курортних місцевостях — 1,5.
Перелік населених пунктів, віднесених до курортних, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1996 р., з наступними змінами.
Дбаючи про найбільш сприятливий для живих організмів стан навколишнього природного середовища курортів та лікувально-оздоровчих територій, законодавство дозволяє встановлювати для відповідних зон більш суворі нормативи гранично-допустимих концентрацій забруднюючих речовин, екологічної безпеки водокористування та інших шкідливих впливів на навколишнє природне середовище (частина п'ята ст. 33 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», частина друга ст. 36 Водного кодексу України).
Згідно зі ст. 12 Закону України «Про зону надзвичайної екологічної ситуації» (2000 р.) на територіях відповідних зон із метою здійснення заходів щодо нормалізації екологічного стану може встановлюватися тимчасова заборона на функціонування санаторно-курортних закладів. Відповідна заборона визначається рішеннями про встановлення правового режиму зони надзвичайної екологічної ситуації і має на меті сприяння якнайшвидшому поновленню природного стану курортних територій шляхом ліквідації наслідків надзвичайної екологічної ситуації, недопущення його
651
Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України
впливу на людей, що проходять лікування, медичну реабілітацію чи профілактику.Державне управління курортною справою. Спеціально уповноважений орган у сфері організації курортної справи є Міністерство культури і туризму. Цей орган бере участь у формуванні державної політики у курортній галузі, забезпечує її реалізацію, здійснює управління, а також міжгалузеву координацію та функціональне регулювання з питань, віднесених до її відання. Вона здійснює функції щодо: формування та реалізації державної політики у відповідній сфері; програмування розвитку курортів, участь у розробленні проектів Державного бюджету України, державної програми економічного і соціального розвитку України, програми діяльності Кабінету Міністрів України; прогнозування розвитку курортів в Україні, організації наукових, маркетингових та інших аналітичних досліджень, пов'язаних із розвитком курортів; реалізації кадрової політики в галузі, здійснення підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації кадрів; здійснення у випадках, передбачених законодавством, ліцензування певних видів господарської діяльності; участі у стандартизації, технічному регулюванні та сертифікації в курортній сфері; розробки фінансових та економічних нормативів, системи фінансування, обліку та звітності; збирання та обробки статистичних даних; участі в міжнародній договірній роботі у відповідній сфері; здійснення інформаційної, рекламної та видавничої діяльності з питань курортної справи; організації та координації роботи заінтересованих суб'єктів, пов'язаної зі створенням матеріально-технічної бази для діяльності курортних (крім санаторно-курортних) закладів незалежно від форми власності, пов'язаної з використанням лікувальних ресурсів, підприємств, установ та організацій, які обслуговують курорти; управління об'єктами державної власності, що належать до курортної сфери; розгляду клопотань про оголошення природних територій курортними, розроблення проектів рішень з цих питань та подання в установленому порядку Кабінету Міністрів України відповідних пропозицій; забезпечення створення та ведення Державного кадастру природних територій курортів України, створення Державного кадастру природних лікувальних ресурсів України.
Юридична відповідальність за порушення правового режиму курортних та лікувально-оздоровчих територій. Згідно зі ст. 43 Закону 652
§ 4. Курортні та лікувально-оздоровчі території
України «Про курорти» особи, винні у порушенні вимог законодавства про курорти, несуть цивільно-правову, адміністративну або кримінальну відповідальність у встановленому законом порядку.Відповідний закон не містить переліку правопорушень, що є юридичною підставою притягнення винних до юридичної відповідальності, не передбачені склади відповідних правопорушень (злочинів) також ні у КлАП, ні у КК України. Це, однак, не означає, що вчинення правопорушень (злочинів) у сфері курортної справи, зокрема, порушення правового режиму курортних та лікувально-оздоровчих територій не зумовлюють юридичної відповідальності. Вчинення правопорушень (злочинів) є підставою для застосування норм юридичної відповідальності загального характеру.
Зокрема, за порушення санітарного режиму округу (зони) санітарної охорони курорту винні особи несуть відповідальність за ст. 42 КпАП «Порушення санітарно-гігієнічних і санітарно-протиепідемічних правил і норм». Відповідальність у цьому випадку настає у вигляді накладення адміністративного штрафу на громадян від одного до дванадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб — від шести до двадцяти п'яти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Використання не за цільовим призначенням земель оздоровчого призначення, недотримання природоохоронного режиму на них, розміщення, проектування, будівництво, введення в дію об'єктів, які негативно впливають на стан земель, неправильна експлуатація, знищення або пошкодження протиерозійних гідротехнічних споруд, захисних лісонасаджень на цих землях може зумовити притягнення винних осіб до адміністративної відповідальності за ст. 53 КпАП «Порушення правил використання земель» у вигляді накладення штрафу на громадян від трьох до двадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб — від десяти до двадцяти п'яти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Самовільна забудова площ залягання мінеральних чи термальних вод, невиконання при цьому правил охорони надр і вимог щодо охорони довкілля, будівель і споруд від шкідливого впливу робіт, зв'язаних із користуванням надрами, знищення або пошкодження спостережних режимних свердловин на підземні води, а
653
Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України
також маркшейдерських і геодезичних знаків — зумовлюють адміністративну відповідальність за ст. 57 «Порушення вимог щодо охорони надр» у вигляді накладення штрафу на громадян від чотирьох до шести неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб — від десяти до чотирнадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.Здійснення заходів щодо охорони водних джерел на території курортів є одним із пріоритетів курортного будівництва в Україні. Забезпечуючи неухильне виконання норм, правил та інших вимог у відповідній сфері, законодавство передбачає й відповідальність за порушення цих норм. Так, адміністративна відповідальність за порушення правил охорони водних ресурсів (забруднення та засмічення вод, порушення водоохоронного режиму на водозборах, яке спричиняє їх забруднення, водну ерозію грунтів та інші шкідливі явища) на території курортів та лікувально-оздоровчих територіях, настає за частиною першою ст. 59 КпАП; такі дії зумовлюють накладення штрафу на громадян у розмірі від трьох до семи неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб — від п'яти до восьми неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Введення в експлуатацію підприємств, комунальних та інших об'єктів без споруд і пристроїв, що запобігають забрудненню і засміченню вод або їх шкідливому діянню, за частиною другою тієї ж статті зумовлює накладення штрафу на посадових осіб від п'яти до восьми неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Наявність у діяннях щодо порушення правил охорони вод кваліфікуючих (обтяжуючих) ознак у певних випадках дає підстави для притягнення винних до кримінальної відповідальності за ст. 242 КК України «Порушення правил охорони вод». Такими обставинами, зокрема, може бути настання небезпечних наслідків у формі спричинення в результаті порушення водоохоронних правил забруднення поверхневих чи підземних вод і водоносних горизонтів, джерел питних, лікувальних вод або зміна їхніх природних властивостей, чи виснаження водних джерел, створення небезпеки для життя, здоров'я людей, а також для довкілля. Покарання за відповідні злочини настає у вигляді штрафу від ста до двохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або позбавлення права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю на строк до п'яти років, або обмеження волі на той самий строк. За части-
654
§ 4. Курортні та лікувально-оздоровчі території
ною другою цієї ж статті, якщо відповідні діяння спричинили загибель або захворювання людей, масову загибель об'єктів тваринного і рослинного світу або інші тяжкі наслідки, відповідальність настає у вигляді обмеження волі на строк до п'яти років або позбавлення волі на той самий строк.Чимало мінеральних джерел на територіях курортів сьогодні використовуються без попередніх робіт щодо геологічного вивчення надр або ж з порушенням правил проведення відповідних робіт. Це дає підстави для застосування до винних адміністративної відповідальності за ст. 58 КпАП «Порушення правил і вимог проведення робіт по геологічному вивченню надр»: якщо таке діяння може призвести чи призвело до недостовірної оцінки розвіданих запасів мінеральних вод або умов для будівництва та експлуатації підприємств по їх видобуванню, — у вигляді накладення штрафу на посадових осіб від десяти до чотирнадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Одним із важливих природних лікувальних ресурсів є морські води. їх охорона від забруднення, засмічення та вичерпання є одним з основних завдань забезпечення курортної справи в Україні. Відповідно законодавством встановлено як адміністративну, так і кримінальну відповідальність за порушення норм і правил щодо захисту морських вод від забруднення. Стаття 59і КпАП «Порушення вимог щодо охорони територіальних і внутрішніх морських вод від забруднення і засмічення» встановлює адміністративну відповідальність у вигляді штрафу на посадових осіб від тридцяти п'яти до сімдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян за забруднення моря внаслідок скидів із суден, здійснених без дозволу спеціально уповноважених на те державних органів або з порушенням встановлених правил. Проведення ж навантажувальних та розвантажувальних робіт, що можуть призвести до забруднення територіальних і внутрішніх морських вод, без дозволу органів державного контролю в галузі охорони навколишнього природного середовища, якщо одержання такого дозволу передбачено законодавством України, зумовлює накладення штрафу на посадових осіб від двадцяти до сорока неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (частина друга ст. 59і КпАП).
У певних випадках особи, винні у забрудненні моря, можуть притягуватись і до кримінальної відповідальності за ст. 243 КК України. Обставинами, що дають підстави застосувати не адміні-
655
Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України
стративну, а кримінальну відповідальність за відповідні діяння, є створення в результаті забруднення небезпеки для життя чи здоров'я людей або живих ресурсів моря, створення перешкоди законним видам використання моря, або якщо порушення полягає у незаконному скиданні чи похованні в межах внутрішніх морських чи територіальних вод України або у відкритому морі матеріалів, речовин і відходів, шкідливих для життя чи здоров'я людей (частина перша) чи якщо відповідні діяння спричинили загибель або захворювання людей, масову загибель об'єктів тваринного і рослинного світу або інші тяжкі наслідки (частина друга).Викладене свідчить, що факт вчинення правопорушення на курортних чи лікувально-оздоровчих територіях є кваліфікуючою ознакою при застосуванні адміністративних чи кримінальних санкцій. Водночас слід зазначити, що є потреба у встановленні спеціальної, принаймні адміністративної, відповідальності за порушення режиму курортів та інших лікувально-оздоровчих територій.
До осіб, винних у вчиненні порушень законодавства про курорти, одночасно з притягненням їх до адміністративної, кримінальної чи дисциплінарної відповідальності, або ж незалежно від такого притягнення, можуть бути застосовані заходи майнової відповідальності. Оскільки спеціальних такс чи методик для територій оздоровчого типу законодавство України не передбачає, шкода, що заподіюється такими правопорушеннями, обчислюється на загальних підставах, передбачених ЦК України. При цьому відшкодуванню підлягає шкода, заподіяна майну, природним об'єктам та здоров'ю громадян (на підставі ст. 22 ЦК України), а також моральна шкода (на підставі ст. 23 ЦК України).
$ 5. Рекреаційні зони
Відповідно до ст. 63 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» до рекреаційних зон належать ділянки суші та водного простору, призначені для організованого масового відпочинку населення і туризму. Прийнятий десять років потому Земельний кодекс України в ст. 50 додав ще один елемент функціонального призначення рекреаційних зон, а саме «для проведення спортивних заходів», при цьому справедливо, на нашу думку, вилучивши із визначення слово «масового», поширивши
656
§ 5. Рекреаційні зони
формальні межі призначення «рекреаційних територій» і на індивідуальний відпочинок населення.Таким чином, рекреаційні зони — це території (акваторії), призначені для організації відпочинку населення, туризму та проведення спортивних заходів.
Детальніше зміст понять «відпочинок», «туризм», «спорт» розкривається в спеціальних законодавчих актах України.
Поняття туризму розкривається в Законі України «Про туризм» (2003 р.). Це тимчасовий виїзд людини з місця постійного проживання в оздоровчих, пізнавальних або професійно-ділових чи інших цілях без здійснення оплачуваної діяльності в місці перебування. Спорт визначається в Законі України «Про фізичну культуру і спорт» (1993 р.) як органічна частина фізичної культури, особлива сфера виявлення та уніфікованого порівняння досягнень людей у певних видах фізичних вправ, технічної, інтелектуальної та іншої підготовки шляхом змагальної діяльності. Поняття відпочинку не отримало визначення в законодавстві України, оскільки є загальновживаним, однак регламентація діяльності щодо організації відпочинку міститься в Основах законодавства України про культуру (1992 р.).
Господарський кодекс України відносить туристично-рекреаційні зони до одного з можливих функціональних типів спеціальних (вільних) економічних зон, поряд з вільними митними зонами і портами, експортними, транзитними зонами, митними складами, технологічними парками, технополісами тощо (ст. 403).
До рекреаційних зон, як правило, належать ділянки, зайняті територіями будинків відпочинку, пансіонатів, об'єктів фізичної культури та спорту, кемпінгів, яхт-клубів, туристичних баз, стаціонарних і наметових туристично-оздоровчих таборів, будинків рибалок і мисливців, дитячих туристичних станцій, парків, зелених зон навколо міст та інших населених пунктів і зелених насаджень міст, навчально-туристичних та екологічних стежок, маркованих трас, дитячих і спортивних таборів, інших аналогічних об'єктів, а також земельні ділянки, надані для дачного будівництва і спорудження інших об'єктів стаціонарної рекреації.
Єдиного для території України режиму використання рекреаційних зон не встановлено. За цих умов їх режим визначається Верховною Радою АРК або місцевими радами відповідно до законодавства України та АРК. Загальними ознаками цього режиму є: заборона в межах зон господарської та іншої діяльності, що нега-
657
Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України
тивно впливає на навколишнє природне середовище; заборона зміни природного ландшафту та проведення інших дій, що суперечать використанню цих зон за призначенням.Деякі специфічні вимоги щодо режиму використання туристичних ресурсів у процесі здійснення туристичної діяльності передбачає Закон України «Про туризм». Вони стосуються класифікації та оцінки туристичних ресурсів України та їх охорони, обліку гранично допустимих навантажень на об'єкти культурної спадщини та довкілля, заходів щодо їх відновлення.
Унікальні туристичні ресурси можуть знаходитися на особливому режимі охорони, що обмежує доступ до них. Обмеження доступу до туристичних ресурсів визначається їх реальною пропускною спроможністю, рівнем припустимого антропогенного навантаження, сезонними та іншими умовами.
Земельний кодекс України виділяє окрему категорію земель рекреаційного призначення (глава 9).
Рекреаційні зони можуть мати свого відокремленого землекористувача чи входити до складу інших категорій землекористувань: земель міст (парки), приміських земель (зелені зони навколо міст), земель лісового фонду (ліси населених пунктів) та природно-заповідного фонду. Землі окремих категорій природно-заповідного фонду мають «подвійну прописку» — вони є одночасно землями природоохоронного та рекреаційного призначення. Це стосується:
біосферних заповідників, до зон антропогенних ландшафтів
яких поряд з територіями традиційного землекористування, лісо
користування, водокористування, місць поселення включають і ре
креаційні зони;національних природних парків, в межах яких виділяють зону
регульованої рекреації, де організовується короткостроковий відпо
чинок та оздоровлення населення, дозволяється влаштування
туристських маршрутів і екологічних стежок; однак забороняються
рубки лісу головного користування, промислове рибальство й
мисливство, інша діяльність, яка може негативно вплинути на стан
природних комплексів та об'єктів заповідної зони), і зону
стаціонарної рекреації (призначену для розміщення готелів,
мотелів, кемпінгів, інших об'єктів обслуговування відвідувачів
парку);регіональних ландшафтних парків, що поєднують статус при
родоохоронних і рекреаційних установ і одним з основних завдань658
§ 5. Рекреаційні зони
яких є створення умов для туризму, відпочинку та інших видів рекреаційної діяльності в природних умовах із додержанням режиму охорони заповідних природних комплексів і об'єктів;
дендрологічних парків, що створюються з метою збереження і
вивчення у спеціально створених умовах різноманітних видів дерев
і чагарників та їх композицій для їх використання, в тому числі в
рекреаційних цілях;зоологічних парків, у межах яких виділяють рекреаційну зону,
призначену для організації відпочинку та обслуговування відвіду
вачів парку;парків—пам 'яток садово-паркового мистецтва загальнодер
жавного значення, які є і природоохоронними, і рекреаційними
установами.Ділянки земель рекреаційного призначення можуть виділятись у складі земель лісового фонду. Користування такими ділянками регулюється Лісовим кодексом України. Воно може здійснюватися на засадах як загального, так і спеціального природокористування. Згідно зі ст. 75 цього кодексу користування земельними ділянками лісового фонду в рекреаційних і туристичних цілях здійснюється з урахуванням вимог щодо збереження лісового середовища і природних ландшафтів та з додержанням правил архітектурного планування приміських зон і санітарних вимог.
У лісах, що використовуються в рекреаційних цілях, лісокорис-тувачі повинні здійснювати роботи щодо їх благоустрою. Порядок користування земельними ділянками лісового фонду в рекреаційних і туристичних цілях встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Переважно рекреаційне призначення мають ліси населених пунктів. Правовим режимом останніх забороняються рубки головного користування, заготівля живиці, деревних соків, лісової підстилки, а також випасання худоби. Законодавством може бути передбачена заборона й інших видів використання лісових ресурсів та користування земельними ділянками лісового фонду, якщо вони несумісні з організацією відпочинку населення.
За межами міст й інших населених пунктів землі, зайняті лісопарками та іншими зеленими насадженнями, що виконують захисні та санітарно-гігієнічні функції і є місцем відпочинку населення, включають до зелених зон, тобто до складу земель рекреаційного призначення.
659
Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України
Відповідно до ст. З Закону України «Про туризм» під час містобудівного планування, проектування, розміщення, будівництва і реконструкції об'єктів містобудування на територіях рекреаційних зон відповідні органи виконавчої влади, власники об'єктів містобудування мають передбачати максимальну інтеграцію споруджуваних об'єктів до місцевого соціально-економічного, природного та історико-культурного середовища.Для проектування, будівництва та реконструкції рекреаційно-оздоровчих закладів (будинків відпочинку, пансіонатів, комплексів цих закладів, туристичних баз, туристичних притулків, баз відпочинку та ін.) незалежно від форм власності та відомчої належності МОЗ України затверджені Державні санітарні правила розміщення, улаштування та експлуатації оздоровчих закладів (1996 р.). Межі зон відпочинку (рекреаційних зон), функціональне зонування та планувальна організація їх територій мають відповідати чинним містобудівним і гігієнічним нормативам та вимогам до планування та забудови зон відпочинку ДБН 360—92 «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень» (розділ 5), а також Санітарних правил і норм «Планування та забудова населених місць» (розділ 6).
На території зон відпочинку забороняється будівництво нових, розширення та реконструкція діючих виробничих та інших об'єктів, не пов'язаних із безпосереднім обслуговуванням відпочиваючих та населення, яке постійно проживає в даній місцевості. Наявні в межах зон рекреації промислові об'єкти, які є джерелами шкідливого впливу на навколишнє природне середовище і перешкоджають розвитку цих зон, підлягають виносу за межі зон відпочинку або зміні їх виробничого профілю.
У рекреаційних зонах мають створюватися комплекси курортно-рекреаційних закладів, які формуються близькими за профілем установами, об'єднаними на основі спільного архітектурно-просторового рішення та централізації медичного, культурно-побутового, господарського, інженерного та енергетичного обслуговування.
Вибір земельної ділянки для розташування закладів рекреації підлягає обов'язковому погодженню з органами, установами та закладами санепідемслужби.
Методи очищення, умови та місця скидання стічних вод встановлюються відповідно до вимог генеральних планів зон відпочин-
660
§ 5. Рекреаційні зони
ку з урахуванням вимог Санітарних правил і норм охорони поверхневих вод від забруднення (СанПіН № 4630—88), а також Санітарних правил охорони прибережних вод морів від забруднення в місцях водокористування населення (СанПіН № 4631—88), планування та забудови населених місць.Погодження вибору земельної ділянки під будівництво закладів відпочинку і туризму та відповідної проектної документації покладається на органи санепідемслужби МОЗ України. У разі виникнення спору між органами санепідемслужби та підприємствами чи організаціями, зацікавленими у виділенні земельної ділянки, питання розглядається вищими органами служби або може бути предметом розгляду в суді.
Державне управління рекреаційно-туристичною галуззю. Державне управління відповідною галуззю в Україні включає планування, програмування розвитку туристичної інфраструктури та раціонального використання туристичних ресурсів, здійснює наукове, інформаційно-рекламне забезпечення туристично-рекреаційної діяльності, ведення Державного реєстру суб'єктів туристичної діяльності, контроль додержання вимог законодавства про туризм та здійснення інших повноважень щодо управління туристично-рекреаційною діяльністю. Відповідні повноваження Указом Президента України від 20 квітня 2005 р. покладено на Міністерство культури і туризму.
Особи, винні в порушенні правового режиму рекреаційних зон, можуть притягуватися до адміністративної, кримінальної та дисциплінарної відповідальності згідно з законом. На винних у вчиненні таких правопорушень може бути покладено обов'язок відшкодувати заподіяну шкоду.
Специфічних складів правопорушень, які передбачали б юридичну відповідальність за вчинення протиправних діянь саме в рекреаційних зонах, або були б спрямовані на запобігання порушенню їх режиму, законодавство України не передбачає. До цих відносин можуть застосовуватися загальні норми юридичної відповідальності за екологічні правопорушення.
661
Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України
$ 6. Водоохоронні зониВодоохоронна зона — це природоохоронна територія регульованої господарської діяльності, що створюється для підтримання сприятливого режиму водних об'єктів, запобігання їх забрудненню, засміченню і вичерпанню, знищенню навколоводних рослин і тварин, а також: зменшенню коливань стоку вздовж: річок, морів та навколо озер, водосховищ та інших водойм (ст. 87 Водного кодексу України).
Правовий режим водоохоронних зон визначається Водним кодексом України. На їх території, зокрема, заборонено: використання стійких та сильнодіючих пестицидів; влаштування кладовищ, скотомогильників, звалищ, полів фільтрації; скидання неочищених стічних вод, використовуючи рельєф місцевості (балки, пониззя, кар'єри тощо), а також потічки.
В окремих випадках у водоохоронній зоні може дозволятися добування піску і гравію, але за дотримання певних умов: тільки за межами земель водного фонду на сухій частині заплави, у прарус-лах річок; на підставі дозволів, отриманих після погодження з органами охорони навколишнього природного середовища, водного господарства та геології. Порядок визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режиму ведення господарської діяльності в них затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 8 травня 1996 р., з наступними змінами.
Розміри та межі водоохоронних зон визначаються проектом на основі нормативно-технічної документації. До складу водоохоронних зон належать заплава річки, перша надзаплавна тераса, бровки і круті схили берегів, а також прилеглі балки та яри.
У межах водоохоронних зон виділяють прибережні захисні смуги та смуги відведення з особливим режимом їх використання, що визначається Водним кодексом України (статті 88 — 91 Водного кодексу України).
Прибережна захисна смуга є частиною водоохоронної зони встановленої законодавством ширини вздовж: річки, моря, навколо водойм, на якій встановлений більш суворий режим, ніж: на решті території водоохоронної зони. Ці смуги встановлюються з метою охорони поверхневих водних об'єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності вздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм. Так, прибережні захисні смуги встановлюються обабіч річок та навколо водойм уздовж урізу води (у меженний 662
§ 6. Водоохоронні зони
період) шириною: для малих річок — 25 метрів; для середніх річок — 50 метрів; для великих річок, водосховищ на них та озер — 100 метрів. Якщо крутизна схилів перевищує 3 градуси, мінімальна ширина прибережної захисної смуги подвоюється.Вздовж морів та навколо морських заток і лиманів виділяють прибережну захисну смугу шириною не менше двох кілометрів від урізу води.
У прибережних захисних смугах уздовж річок, навколо водойм та на островах забороняється, розорювання земель, садівництво і городництво; зберігання та застосування пестицидів і добрив; влаштування літніх таборів для худоби; будівництво будь-яких споруд (крім гідротехнічних, гідрометричних та лінійних), в тому числі баз відпочинку, гаражів та автостоянок; миття та обслуговування транспортних засобів і техніки; влаштування сміттєзвалищ, гноєсховищ, накопичувачів рідких і твердих відходів, кладовищ, скотомогильників, полів фільтрації тощо.
Об'єкти, що знаходяться у прибережній захисній смузі, можуть експлуатуватись, якщо при цьому не порушується її режим. Не придатні для експлуатації споруди, а також ті, що не відповідають встановленим режимам господарювання, підлягають винесенню з прибережних захисних смуг.
Смуги відведення — це частина водоохоронних зон, що також являють собою землі природоохоронного призначення і встановлюються для потреб експлуатації та захисту від забруднення, пошкодження і руйнування магістральних, міжгосподарських та інших каналів на зрошувальних і осушувальних системах, гідротехнічних та гідрометричних споруд, а також водойм і гребель на річках.
Земельні ділянки в межах смуг відведення надаються органам водного господарства та іншим організаціям для спеціальних потреб і можуть використовуватися ними для створення водоохоронних лісонасаджень, берегоукріплювальних та протиерозійних гідротехнічних споруд, будівництва переправ, виробничих приміщень.
Виконання водоохоронних заходів у водоохоронних зонах покладається на виконавчі комітети рад, сільськогосподарські, водогосподарські, рибогосподарські підприємства, а також на інших власників землі і землекористувачів.
Контроль за додержанням режиму використання територій водоохоронних зон покладається на місцеві органи державної вико-
663
Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України
навчої влади, виконавчі комітети рад, органи охорони навколишнього природного середовища.Законодавство України не встановлює спеціальної відповідальності за порушення правового режиму водоохоронних зон. Тому в разі вчинення відповідних правопорушень юридична відповідальність (дисциплінарна, адміністративна, кримінальна, майнова) настає на загальних засадах. Однак віднесення цих зон до категорії таких, що підлягають особливій державній охороні, дає підстави для застосування до правопорушників підвищених санкцій (адміністративних чи дисциплінарних стягнень, кримінальних покарань) в межах санкцій відповідних статей законодавства, що передбачають відповідальність за вчинене правопорушення.
? 7. Полезахисні природні (лісові) смуги
Відповідно до ст. 60 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» полезахисні природні смуги є одним із типів природних територій, що підлягають особливій державній охороні. Однак визначення цих природних зон, а також їх правового режиму цей закон не містить. Оскільки відповідні природні смуги, як правило, являють собою ділянки, вкриті лісом, то й відносини щодо них здебільшого регулюються лісовим законодавством. Так, ст. 36 Лісового кодексу України, що регулює поділ лісів за групами і віднесення їх до категорій захисності за екологічним і господарським значенням, відносить полезахисні лісові смуги до лісів першої групи як такі, що виконують переважно природоохоронні функції.
Визначення цієї категорії територій особливої охорони надається Порядком поділу лісів на групи, віднесення їх до категорій захисності та виділення особливо захисних земельних ділянок лісового фонду, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 27 липня 1995 р. Полезахисні лісові смуги — це штучно створені насадження лінійного типу для захисту сільськогосподарських угідь (п. 24 Порядку). Ці ліси віднесено до захисних лісів (поряд із водоохоронними, санітарно-гігієнічними, оздоровчими та деякими іншими категоріями захисності, що формують ліси першої групи). При цьому відповідно до п. З Порядку полезахисні лісові смуги в іншу категорію захисності не виділяються.
664
§ 7. Полезахисні природні (лісові) смуги
Полезахисні лісові смуги виконують переважно захисні, протиерозійні, кліматорегулюючі та інші корисні функції. Правовий режим полезахисних лісосмуг детально законодавством не врегульований. Не встановлені й нормативні розміри цих смуг. Деякі вимоги містить законодавство лише в частині обмеження рубок лісу цієї категорії. Порядком поділу лісів на групи, віднесення їх до категорій захисності та виділення особливо захисних земельних ділянок лісового фонду у полезахисних лісових смугах допускаються тільки рубки догляду, санітарні рубки, рубки, пов'язані з реконструкцією малоцінних молодняків і похідних деревостанів, прокладанням просік, створенням протипожежних розривів, лісовідновні рубки — в деревостанах, що втрачають захисні, водоохоронні та інші природні властивості, а також інші рубки (розчищення земельних ділянок лісового фонду, вкритих лісовою рослинністю, у зв'язку з будівництвом у встановленому порядку гідровузлів, трубопроводів, шляхів тощо).Правовий режим полезахисних лісосмуг охороняється в установленому законом порядку.
Знищення або пошкодження полезахисних лісових смуг є одним із порушень лісового законодавства, за яке відповідно до ст. 98 Лісового кодексу України до винних може бути застосовано юридичну відповідальність. Конкретні адміністративно-правові санкції за вчинення таких дій встановлено ст. 65* КпАП «Знищення або пошкодження полезахисних лісових смуг та захисних лісових насаджень», згідно з якою відповідні дії зумовлюють накладення штрафу на громадян від п'яти до десяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб — від семи до дванадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
КК України не містить спеціальних складів злочину, що посягає на правовий режим полезахисних природних смуг. Знищення або пошкодження полезахисних лісосмуг створює підстави для застосування кримінальної відповідальності за умови, що відповідний злочин вчинений із застосуванням вогню чи іншим загально небезпечним способом (частина перша ст. 245 КК України). Такі дії караються обмеженням волі на строк від двох до п'яти років або позбавленням волі на той самий строк.
Якщо ж у результаті вчинення відповідного злочину настали тяжкі наслідки у формі загибелі людей, масової загибелі тварин чи інші, то винна особа може бути позбавлена волі строком від п'яти до десяти років (частина друга ст. 245 КК України).
665
Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України
А вчинення незаконної порубки дерев і чагарників у особливо охоронюваних лісах, якими, зокрема, є полезахисні лісосмуги, може стати підставою притягнення винних до кримінальної відповідальності за ст. 246 КК України «Незаконна порубка лісу» і зумовлює штраф від п'ятдесяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або арешт на строк до шести місяців, або обмеження волі на строк до трьох років, або позбавлення волі на той самий строк, з конфіскацією незаконно добутого.Майнова шкода, заподіяна лісовому господарству в результаті знищення або пошкодження полезахисних природних смуг, обчислюється за таксами, встановленими постановою Кабінету Міністрів України від 5 грудня 1996 р. «Про такси для обчислення розміру шкоди, заподіяної лісовому господарству».
$ 8. Види тварин і рослин, занесені до Червоної книги України
Негативні антропогенні чинники впливу на довкілля призвели до зникнення великої кількості біологічних видів та до загрози існуванню для багатьох з існуючих. Цей процес має глобальний характер. Запобігти його поширенню, сповільнити темпи виснаження біологічних ресурсів Землі можна лише шляхом поєднання системи загальнопланетарних, національних та регіональних заходів.
У цій системі одним із найбільш дієвих заходів є надання особливого охоронного статусу видам тварин, рослин, мікроорганізмів, що є рідкісними або перебувають під загрозою зникнення. Відповідно до ст. 64 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» рідкісні і такі, що перебувають під загрозою зникнення, види тваринного і рослинного світу, які постійно або тимчасово перебувають (зростають) у природних умовах у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, підлягають особливій охороні. Ці види заносяться до Червоної книги України, порядок ведення якої регулюється Законом України «Про Червону книгу України» (2002 р.) та іншими нормативно-правовими актами.
Червона книга України є офіційним державним документом, який містить перелік рідкісних і таких, що перебувають під загрозою зникнення, видів тваринного і рослинного світу в межах території України,
666
§ 8. Види тварин і рослин, занесені до Червоної книги України
її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також узагальнені відомості про сучасний стан цих видів тваринного і рослинного світу та заходи щодо їх збереження і відтворення.Об'єкти Червоної книги України належать до природних ресурсів загальнодержавного значення.
Законодавство закріплює можливість перебування об'єктів, занесених до Червоної книги України, в державній, комунальній чи приватній власності (ст. 64 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», статті 6, 7 Закону України «Про Червону книгу України»). Якщо такі об'єкти утримуються (зберігаються) підприємствами, установами та організаціями державної або комунальної форми власності, то вони є об'єктами права відповідно державної або комунальної власності. Об'єкти Червоної книги України відповідно до закону та з дозволу спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища можуть бути надані у приватну власність, розведені (отримані) у штучних умовах від законно набутих у приватну власність об'єктів Червоної книги України, а також ввезені в Україну з-за кордону або набуті в Україні в осіб, які мають право приватної власності на ці об'єкти. В усіх цих випадках такі об'єкти вважаються приватною власністю юридичних або фізичних осіб. Обов'язковою умовою законності набуття у приватну власність об'єктів Червоної книги України закон визнає документальне підтвердження такого набуття.
У передбаченому законом порядку права власників об'єктів Червоної книги України можуть бути обмежені в інтересах охорони цих об'єктів, навколишнього природного середовища та захисту прав громадян.
Рідкісні й такі, що перебувають під загрозою зникнення, види тваринного і рослинного світу, занесені до Червоної книги України, підлягають державному обліку в порядку, що визначається Мінприроди України. Червона книга визнається одним із кадастрів природних об'єктів, що ведуться в Україні.
До останнього видання Червоної книги України занесено 541 вид рослин1 та 382 види тварин2. Про кожний рідкісний і такий,
1 Червона книга України. Рослинний світ / За заг. ред. акад. НАН України
Ю. Р. Шеляга-Сосонка. — К., 1996.2 Червона книга України. Тваринний світ / За заг. ред. члена-кореспондента
НАН України М. М. Щербака. - К., 1994.667
Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України
що перебуває під загрозою зникнення, вид тваринного і рослинного світу, занесений до Червоної книги України, подаються такі відомості: назва (українською та латинською мовами), місце у системі класифікації тваринного і рослинного світу, категорія, наукове значення, поширення та чисельність (у тому числі за межами України) і причини їх зміни, місця перебування (зростання), загальна характеристика, заходи з охорони, вимоги щодо режиму збереження популяцій, відомості про розмноження або розведення в спеціально створених умовах, джерела відповідної інформації тощо. Щодо кожного виду тваринного і рослинного світу, занесеного до Червоної книги України, складається картосхема поширення, а також виготовляються його фотографії (малюнки).Відповідні відомості про зміст Червоної книги України, стан занесених до неї видів тваринного і рослинного світу підлягають широкому оприлюдненню, в тому числі через засоби масової інформації, доведенню до відома підприємств, навчальних закладів, наукових, виховних та інших установ та організацій.
Не допускається оприлюднення відомостей про точне місце перебування (зростання) об'єктів Червоної книги України та інших відомостей про них, якщо це може призвести до погіршення умов охорони та відтворення цих об'єктів.
Залежно від стану та ступеня загрози зникнення видів тваринного і рослинного світу, що заносяться до Червоної книги України, їх поділяють на такі категорії:
зниклі — види, про які після неодноразових пошуків, прове
дених у типових місцевостях або в інших відомих та можливих
місцях поширення, відсутня будь-яка інформація про наявність їх
у природі чи спеціально створених умовах;зниклі в природі — види, які зникли в природі, але зберегли
ся у спеціально створених умовах;зникаючі — види, які перебувають під загрозою зникнення у
природних умовах і збереження яких є малоймовірним, якщо три
ватиме дія факторів, що негативно впливають на стан їх популяцій;вразливі — види, які у найближчому майбутньому можуть бу
ти віднесені до категорії зникаючих, якщо триватиме дія факторів,
що негативно впливають на стан їх популяцій;рідкісні — види, популяції яких невеликі і на даний час не
належать до категорії зникаючих чи вразливих, хоча їм і загрожує
небезпека;668
§ 8. Види тварин і рослин, занесені до Червоної книги України
неоцінені — види, про які відомо, що вони можуть належати
до категорії зникаючих, вразливих чи рідкісних, але ще не відне
сені до неї;недостатньо відомі — види, які не можна віднести до жодної
із зазначених категорій через відсутність необхідної повної і до
стовірної інформації.Перебування (зростання) на певній території видів, занесених до Червоної книги України, є підставою для оголошення такої території об'єктом природно-заповідного фонду України загальнодержавного значення.
На загальнопланетарному рівні Міжнародним союзом охорони природи та природних ресурсів ведеться міжнародний Червоний список, а на європейському континенті — європейський Червоний список. Види тваринного і рослинного світу, занесені до міжнародного і європейського червоних списків, які перебувають (зростають) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, можуть заноситися до Червоної книги України або їм може надаватися інший особливий статус відповідно до законодавства.
Спеціальне використання (добування, збирання) об'єктів Червоної книги України здійснюється у виняткових випадках лише в наукових і селекційних цілях, у тому числі для розмноження, розселення і розведення у штучно створених умовах, а також для відтворення популяцій за дозволом спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища на підставі рішень Національної комісії з питань Червоної книги України, прийнятих відповідно до її повноважень.
Порядок видачі та форма дозволів на спеціальне використання (добування, збирання) об'єктів Червоної книги України визначаються Мінприроди.
Порядок справляння компенсації за добування (збирання) видів тварин і рослин, занесених до Червоної книги України, затверджений наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України 14 червня 1999 р.
Державне управління, регулювання та контроль. Державне управління у сфері охорони, використання та відтворення рідкісних і таких, що перебувають під загрозою зникнення, видів тваринного і рослинного світу, занесених до Червоної книги України,
669
іі
Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України
здійснюють Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені центральні органи виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища, з питань мисливського господарства та полювання, з питань рибного господарства та їх територіальні органи, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, інші спеціально уповноважені на це органи виконавчої влади відповідно до їх повноважень.Кабінет Міністрів України забезпечує офіційне видання та розповсюдження Червоної книги України не рідше одного разу на 10 років.
Ведення Червоної книги України покладається на Мінприроди України. Це міністерство за поданням Національної комісії з питань Червоної книги України приймає рішення про занесення видів тваринного і рослинного світу до Червоної книги України. Цей орган також забезпечує оперативне доведення до відома заінтересованих державних органів, громадських організацій та громадян відомостей про зміни у переліку рідкісних і таких, що перебувають під загрозою зникнення, видів тваринного і рослинного світу, занесених до Червоної книги України, вжиття відповідних заходів щодо збирання та узагальнення отриманої науковими та іншими установами, підприємствами, організаціями і громадянами інформації про поширення, чисельність, стан об'єктів Червоної книги України, а також про факти їх знищення, пошкодження, загибелі чи захворювання тощо.
Пропозиції про занесення до Червоної книги України видів тваринного або рослинного світу можуть вносити відповідні науково-дослідні установи, державні і громадські організації, окремі фахівці, вчені. Ці пропозиції мають містити наукове обгрунтування необхідності занесення виду тваринного чи рослинного світу до Червоної книги України, відомості про його поширення, заходи, необхідні для збереження та відтворення у природних чи штучно створених умовах.
Аналіз та узагальнення пропозицій щодо занесення видів тваринного і рослинного світу до Червоної книги України та про виключення з неї здійснюються Національною комісією з питань Червоної книги України. На комісію покладається здійснення наукового забезпечення ведення Червоної книги України, організація наукових досліджень, розроблення заходів щодо збереження і охорони таких видів та контроль за їх виконанням, координація
670
§ 8. Види тварин і рослин, занесені до Червоної книги України
відповідної діяльності державних органів та громадських організацій. Національна комісія з питань Червоної книги України створюється Кабінетом Міністрів України. До її складу включаються провідні вчені Національної академії наук України, інших наукових установ, фахівці спеціально уповноважених центральних органів виконавчої влади з охорони навколишнього природного середовища, з питань лісового і мисливського господарства та полювання, з питань рибного господарства, інших державних органів і громадських організацій. Національною комісією з питань Червоної книги України визначається також форма подання відомостей в офіційному виданні Червоної книги України.Органам місцевого самоврядування законами можуть бути надані окремі повноваження органів виконавчої влади у сфері охорони, використання та відтворення рідкісних і таких, що перебувають під загрозою зникнення, видів тваринного і рослинного світу, занесених до Червоної книги України.
Контроль за обчисленням та сплатою компенсації за добування (збирання) видів тварин і рослин, занесених до Червоної книги України, здійснюється органами Мінприроди України. Ведення Червоної книги України фінансується з коштів Державного бюджету України.
Юридична відповідальність. Відповідно до ст. 20 Закону України «Про Червону книгу України» юридичну відповідальність за порушення законодавства у сфері охорони, використання та відтворення рідкісних і таких, що перебувають під загрозою зникнення, видів тваринного і рослинного світу, занесених до Червоної книги України, несуть особи, винні у: погіршенні середовища перебування (зростання) видів тваринного та рослинного світу, занесених до Червоної книги України; незаконному, в тому числі з порушенням вимог виданих дозволів, використанні об'єктів Червоної книги України або їх знищенні; порушенні умов утримання видів тваринного і рослинного світу, занесених до Червоної книги України, в ботанічних садах, дендрологічних та зоологічних парках, інших штучно створених умовах, що призвело до їх загибелі, каліцтва (пошкодження); невиконанні законних вимог посадових осіб державних органів, що здійснюють управління, регулювання та контроль у сфері охорони, використання та відтворення рідкісних і таких, що перебувають під загрозою зникнення, видів тваринного і рослинного світу, занесених до Червоної книги України; вчиненні інших дій, що завдали
671
Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України
шкоди тваринам і рослинам, види яких занесені до Червоної книги України.Стаття 88 КпАП, зокрема, передбачає адміністративну відповідальність за незаконне вивезення з України і ввезення на її територію об'єктів тваринного і рослинного світу, в тому числі зоологічних і ботанічних колекцій. Такі дії зумовлюють накладення штрафу на громадян від трьох до п'яти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян з конфіскацією цих об'єктів або без такої і на посадових осіб — від п'яти до семи неоподатковуваних мінімумів доходів громадян з конфіскацією цих об'єктів або без такої.
Вчинення тих самих дій щодо видів тварин і рослин, занесених до Червоної книги України або охорона і використання яких регулюється відповідними міжнародними договорами України, розглядається як обтяжуюча обставина і зумовлює накладення штрафу на громадян від п'яти до десяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян із конфіскацією цих об'єктів або без такої і на посадових осіб — від семи до дванадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян з конфіскацією цих об'єктів або без такої.
Стаття 88і КпАП встановлює адміністративну відповідальність у вигляді штрафу від одного до п'яти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян з конфіскацією об'єктів тваринного або рослинного світу чи без такої за порушення порядку придбання чи збуту об'єктів тваринного або рослинного світу. При цьому якщо такі самі дії вчинені щодо об'єктів тваринного або рослинного світу, занесених до Червоної книги України або які охороняються відповідно до міжнародних договорів України, — відповідні дії зумовлюють накладення штрафу від трьох до восьми неоподатковуваних мінімумів доходів громадян із конфіскацією об'єктів тваринного або рослинного світу чи без такої.
Стаття 882 передбачає адміністративну відповідальність за порушення правил створення, поповнення, зберігання, використання або державного обліку зоологічних, ботанічних колекцій та торгівлі ними. Такі дії зумовлюють накладення штрафу від трьох до семи неоподатковуваних мінімумів доходів громадян із конфіскацією колекції або без такої.
Статтею 90 КпАП встановлено адміністративну відповідальність за порушення вимог щодо охорони видів тварин і рослин, занесених до Червоної книги України, а саме за порушення умов оселення (зростання) таких видів, незаконне вилучення з природного се-
672
§ 8. Види тварин і рослин, занесені до Червоної книги України
редовища рослин, занесених до Червоної книги України, невиконання вимог наданих дозволів на вилучення з природного середовища та здійснення інших видів використання тварин і рослин, занесених до Червоної книги України, а також порушення умов утримання тварин і рослин цих видів у ботанічних садах, дендрологічних та зоологічних парках, інших спеціально створених умовах, що призвело до їх загибелі. Відповідні порушення зумовлюють накладення штрафу на громадян від трьох до семи неоподатковуваних мінімумів доходів громадян з конфіскацією незаконно добутого і на посадових осіб — від п'яти до восьми неоподатковуваних мінімумів доходів громадян із конфіскацією незаконно добутого.Незаконне полювання на звірів, птахів чи інші види тваринного світу, які занесені до Червоної книги України, дають підставу для притягнення винних осіб до кримінальної відповідальності за ст. 248 КК України із застосуванням до них штрафу до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або обмеженням волі на строк до трьох років, з конфіскацією знарядь і засобів полювання та всього добутого.
Шкода, завдана незаконним добуванням, знищенням або пошкодженням видів тваринного і рослинного світу, занесених до Червоної книги України, погіршенням середовища їх перебування (зростання), стягується в порядку цивільного судочинства. Вона обчислюється за таксами, затвердженими постановою Кабінету Міністрів України «Про розміри компенсації за добування (збирання) та шкоду, заподіяну видам тварин і рослин, занесеним до Червоної книги України» від 1 червня 1993 р.з наступними змінами. Ці такси стосуються добування (збирання) або знищення чи пошкодження:
тварин з числа видів, занесених до Червоної книги України,
які постійно або тимчасово перебувають у природних умовах на те
риторії України, в межах її територіальних вод, континентального
шельфу та виключної (морської) економічної зони;тварин з числа видів, занесених до Червоної книги України,
шляхом погіршення середовища їх перебування, у випадках, коли
неможливо підрахувати абсолютну кількість загиблих тварин;рослин з числа видів, занесених до Червоної книги України,
європейського Червоного списку, та їх місцезростання.За добування (збирання) на підставі дозволів для наукових та селекційних цілей видів тварин і рослин, занесених до Червоної
22 5-200 673
Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України
книги України, їх гнізд, яєць, плодів, насіння, частин або продуктів цих тварин і рослин, сплачується компенсація у розмірі 50 % від такси за даний вид.Якщо підприємства, установи та організації здійснюють охорону та відтворення видів тварин і рослин, занесених до Червоної книги України, компенсація за їх добування (збирання) встановлюється у розмірі 10 % від такси за даний вид.
9. Природні рослинні угруповання, занесені до Зеленої книги України
Перелік типів територій та об'єктів, що підлягають особливій охороні, наведений у ст. 60 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», не є вичерпним. Закон залишив можливість надання відповідного статусу й іншим типам територій та об'єктів. І на сьогодні деякі з таких природних об'єктів уже набули спеціального охоронного статусу, зокрема, в межах національної екомережі, що формується. Серед них передусім вирізняються природні рослинні угруповання, занесені до Зеленої книги України, а також водно-болотні угіддя міжнародного та загальнодержавного значення.
Вперше на законодавчому рівні відносини щодо об'єктів, занесених до Зеленої книги, одержали в Україні правову регламентацію в Законі України «Про рослинний світ». Відповідно до ст. 31 цього закону рідкісні й такі, що перебувають під загрозою зникнення, та типові природні рослинні угруповання підлягають охороні на всій території України і заносяться до Зеленої книги України.
Порядок ведення Зеленої книги України визначається Положенням про неї, яке затверджується Кабінетом Міністрів України. Статтею 4 п. «г» цього закону рідкісні і такі, що перебувають під загрозою зникнення, та типові природні рослинні угруповання, занесені до Зеленої книги України, належать до природних рослинних ресурсів загальнодержавного значення. Занесення природних рослинних угруповань до Зеленої книги України є одним із способів забезпечення охорони рослинного світу в Україні.
Відповідно до п. 1 Положення про Зелену книгу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29.08.2002 р., Зелена книга є офіційним державним документом, в
674
§ 9. Природні рослинні угруповання, занесені до Зеленої книги України
якому зведено відомості про сучасний стан рідкісних, таких, що перебувають під загрозою зникнення, та типових природних рослинних угруповань, які підлягають особливій охороні.Усього на території України поширено понад 3500 асоціацій рослинних угруповань. До складу рідкісних і таких, яким загрожує небезпека зникнення, за даними Зеленої книги України, віднесено 126 рослинних угруповань1.
Зелена книга є основою для розроблення охоронних заходів щодо збереження, відтворення та використання занесених до неї природних рослинних угруповань. Охорона цих угруповань спрямовується на збереження їх ценотичної структури, популяцій рідкісних видів рослин та умов місцезростання.
Законодавство передбачає такі заходи охорони природних рослинних угруповань, занесених до Зеленої книги, як:
]г- установлення їх особливого правового статусу, врахування вимог щодо охорони цих угруповань під час розроблення нормативно-правових актів;
. — створення на місцевостях, де існують угруповання, біосфер-них заповідників, інших територій та об'єктів природно-заповідного фонду, в тому числі транскордонних;
урахування спеціальних вимог щодо їх збереження під час
розміщення продуктивних сил, вирішення питань відведення зе
мельних ділянок, розроблення проектної та проектно-плануваль
ної документації, проведення екологічної експертизи тощо;проведення постійного моніторингу за їх станом та не
обхідних наукових досліджень;
запровадження особливих видів режиму збереження;
проведення відповідної еколого-просвітницької роботи та
інформування громадськості про їх стан.Особливий правовий статус відповідних об'єктів має на меті відтворення природних рослинних угруповань трьома можливими способами: по-перше, шляхом сприяння їх природному відновленню; по-друге, через запобігання небажаним змінам та негативному антропогенному впливу; по-третє, їх формуванням на штучно створених об'єктах природно-заповідного фонду.
Пропозиції щодо занесення до Зеленої книги чи вилучення з неї можуть подаватися науково-дослідними установами, державни-
1 Національна доповідь України про гармонізацію життєдіяльності суспільства у навколишньому природному середовищі. — К., 2003. — С. 43.675
Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України
ми та громадськими організаціями, окремими вченими, фахівцями, що займаються охороною та використанням природних рослинних ресурсів, разом з відповідним науковим обґрунтуванням із зазначенням відомостей про ботаніко-географічне та історичне значення, рідкісність, кількість місць зростання та їх площу, рівень стабільності екологічних умов та інших показників, що свідчать про необхідність вжиття заходів для охорони певних угруповань.Визначення природних рослинних угруповань, які підлягають занесенню до Зеленої книги, здійснюється Мінприроди України. На це міністерство покладається ведення Зеленої книги, що фінансується за рахунок державного бюджету. Разом з іншими центральними органами виконавчої влади, місцевими держадміністраціями, органами місцевого самоврядування Мінприроди України організовує охорону та відтворення рослинних угруповань, а також забезпечує державний контроль за дотриманням відповідних вимог.
Мінприроди України забезпечує офіційне видання Зеленої книги не рідше ніж один раз на 10 років та розповсюдження її примірників; оперативне інформування заінтересованих органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій та громадян про зміни, що вносяться до Зеленої книги. Нині до Зеленої книги України занесено близько 130 рідкісних і зникаючих типових рослинних угруповань.
$ 10. Водно-болотні угіддя, що мають міжнародне значення, як місця перебування водоплавних птахів
Особливим природоохоронним статусом відповідно до міжнародних договорів та законодавства України наділений і такий тип територій, як водно-болотні угіддя, що мають міжнародне значення, головним чином як місце перебування водоплавних птахів. Охоронний статус таких угідь у національному масштабі пов'язаний передусім з участю України в Конвенції про водно-болотні угіддя, що мають міжнародне значення, головним чином як середовища існування водоплавних птахів (Рамсар, 1971 р.).
Особливий охоронний статус водно-болотних угідь ґрунтується на визнанні суттєвих екологічних функцій цих земель як регуляторів водного режиму, а також як місць оселення різноманітної фауни, насамперед водоплавних птахів, зростання характерних видів флори. Вод-
676
§ 10. Водно-болотні угіддя, що мають міжнародне значення ...
но-болотні угіддя є ресурсом великого економічного, культурного, наукового і рекреаційного значення, втрата якого була б непоправною.Водно-болотні угіддя — це райони боліт, фенів, торф 'яних угідь або водойм — природних чи штучних, постійних чи тимчасових, стоячих чи проточних, прісних, солонкуватих чи солоних, включаючи морські акваторії, глибина яких під час відливу не перевищує шести метрів, хоча допускаються відхилення від вимог щодо глибин.
Постановою Кабінету Міністрів України від 23 листопада 1995 р. «Про заходи щодо охорони водно-болотних угідь, які мають міжнародне значення» затверджено Перелік водно-болотних угідь, які мають міжнародне значення, головним чином як місця оселень водоплавних птахів. Перелік охоплює 22 угіддя.
А постановою Кабінету Міністрів України від 29 серпня 2002 р. (із змінами, внесеними постановою Кабінету Міністрів України від 16 червня 2004 р.) було затверджено Порядок надання водно-болотним угіддям статусу водно-болотних угідь міжнародного значення. Такий статус може бути надано цінним природним комплексам боліт, заплавних лук і лісів, а також водних об'єктів — природних або штучно створених, постійних чи тимчасових, стоячих або проточних, прісних, солонкуватих чи солоних, у тому числі морським акваторіям, що знаходяться в межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду, земель водного та лісового фонду України.
Статус водно-болотних угідь міжнародного значення може бути надано за чотирма групами критеріїв: за типовістю, рідкісністю або унікальністю; за видами рослин і тварин, які перебувають під загрозою зникнення в усьому світі; за регулярним перебуванням водно-болотних птахів; за станом іхтіофауни.
Визначення водно-болотних угідь, які можуть бути заявленими для надання їм статусу водно-болотних угідь міжнародного значення, здійснюється Мінприроди за поданням наукових установ, громадських організацій, інших заінтересованих підприємств, установ, організацій та громадян.
На всі водно-болотні угіддя міжнародного значення складаються паспорти, ведення яких покладається на адміністрації установ природно-заповідного фонду, в межах яких знаходяться ці угіддя, а у разі їх знаходження за межами територій природних заповідників, біосферних заповідників і національних природних парків — на територіальні органи Мінприроди за погодженням з
677
Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України
користувачами (власниками) земельних ділянок та інших природних ресурсів. Структуру, зміст та порядок заповнення паспорта визначає Мінприроди (Наказ Мінекоресурсів України від 27 грудня 2002 р. «Про затвердження Структури, змісту і порядку ведення паспорта водно-болотного угіддя міжнародного значення»).Відповідно до Концепції збереження біологічного різноманіття, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 12 травня 1997 р., визначено також заходи щодо збереження та відновлення водно-болотних угідь національного, регіонального та місцевого значення.
Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 29 серпня 2002 р. № 1287 «Про порядок надання водно-болотним угіддям статусу водно-болотних угідь міжнародного значення» Мінприроди та його територіальні органи за погодженням з користувачами (власниками) земельних ділянок та інших природних ресурсів забезпечують установлення спеціальних знаків на межах водно-болотних угідь міжнародного значення. Ці межі наносяться на плани та карти відповідних земельних ділянок.
Охорона і використання природних ресурсів водно-болотних угідь (їх ділянок) міжнародного значення, що перебувають у межах територій і об'єктів природно-заповідного фонду, здійснюються відповідно до законодавства про природно-заповідний фонд України.
Система інформаційних та охоронних знаків цих об'єктів, призначена для інформування населення та природокористувачів про межі земель природоохоронного призначення, категорію їх заповідання та основні відомості про режим і правила поведінки на природоохоронних територіях, встановлена Положенням про єдині державні знаки та аншлаги на територіях та об'єктах природно-заповідного фонду України, затвердженим наказом Мінприроди України від 29 березня 1994 р.
Землі водно-болотних угідь міжнародного значення віднесені ЗК України до земель іншого природоохоронного призначення (ст. 46). Порядок використання земель іншого природоохоронного призначення, крім того, встановлюється законами України «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про Загальнодержавну програму формування національної екологічної мережі України на 2000 — 2015 роки» (2000 р.), Концепцією збереження біологічного різноманіття, іншими нормативно-правовими актами України, а також міжнародними договорами, учасницею яких є Україна.
678
§ 11. Природні об'єкти, що мають особливу наукову цінність
§11. Природні об'єкти, що мають особливу наукову цінністьОсобливій охороні в Україні також підлягають природні ділянки, в межах яких є природні об'єкти, що мають особливу наукову цінність. Землі під такими об'єктами належать до земель іншого природоохоронного призначення (ст. 46 ЗК України). Відповідно до ст. 14 Закону України «Про наукову і науково-технічну діяльність» (в редакції 1998 р.) з метою збереження унікальних наукових об'єктів (у тому числі природних) — колекцій, заповідників, дендропарків, наукових полігонів тощо, які мають виняткове значення для української та світової науки, створюється Державний реєстр наукових об'єктів, що становлять національне надбання.
Порядок формування і ведення цього реєстру визначається Кабінетом Міністрів України. Рішення про віднесення наукових об'єктів до таких, що становлять національне надбання, приймає Кабінет Міністрів України за поданням Міністерства освіти і науки України.
Фінансування заходів щодо утримання і збереження наукових об'єктів, які включені до відповідного реєстру, щорічно передбачається у Державному бюджеті України.
? 12. Відновлювані території, що підлягають включенню до національної екомережі України
За концепцією побудови екологічної мережі України до її складу передбачається включити не тільки особливо цінні в екологічному, науковому, естетичному, історико-культурному, оздоровчому та інших відношеннях території, а й ті, які об'єднані в категорію відновлюваних, тобто таких, господарське використання яких є або екологічно небезпечним, або економічно недоцільним, неефективним. Використання таких земель забороняється чи обмежується.
Серед таких територій Закон України «Про екологічну мережу України» називає порушені землі, деградовані і малопродуктивні землі та землі, що зазнали впливу негативних процесів та стихійних явищ, інші території, важливі з погляду формування
679
Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України
просторової цілісності екомережі (ст. 16 закону), а ЗК України містить ознаки таких земель та регламентує правовий режим їх використання (глави 27, 28 цього кодексу). А оскільки включення тих чи інших об'єктів до екомережі не приводить до зміни їх правового режиму, то землі відповідної категорії після їх входження до екомережі підлягатимуть тому самому правому режиму використання й охорони, який встановлений для них ЗК України.До деградованих земель ЗК України, зокрема, відносить техногенно забруднені землі, використання яких обмежується з метою запобігання їх негативному впливу на довкілля та здоров'я людей (ст. 169). Техногенне забруднення завжди пов'язане з господарською діяльністю людини, а сам термін «техногенне» вказує на походження відповідного забруднення від технічних джерел (технічних систем, установок, обладнання, агрегатів тощо). Ця риса відрізняє техногенно забруднені землі від земель, деградація яких є наслідком природних явищ чи катастроф, а також земель, що втратили свої корисні явища внаслідок нераціонального їх використання або виснаження.
Заподіяння техногенного забруднення можливе як у режимі нормальної експлуатації господарських об'єктів (у зв'язку з недосконалістю техніки та технології виробництва, переробки відходів, порушень екологічного законодавства), так і в аварійному режимі. Серед можливих джерел техногенного забруднення земель ЗК України виділяє передусім радіаційно небезпечні та радіоактивно забруднені землі. їх забруднення походить від джерел іонізуючого випромінювання. Виняткова увага законодавця до земель відповідної категорії пов'язана з безпрецедентною техногенною катастрофою, що сталася в Україні у 1986 р. внаслідок аварії на Чорнобильській АЕС. Одним із її наслідків стало забруднення радіонуклідами понад 4,6 млн. гектарів земель у 74 районах 11 областей, у тому числі 3,1 млн. гектарів ріллі. З господарського використання було вилучено 119 тис. гектарів сільськогосподарських угідь, у тому числі 65 тис. гектарів ріллі.
Невипадково питання радіаційного захисту земель на сьогодні більшою мірою врегульовані в спеціальних «чорнобильських» законах, а не в законодавчих актах загального характеру з питань ядерної енергетики та радіаційного захисту. А поняття «радіаційно небезпечних» та «радіоактивно забруднених» земель ми знаходимо не в Законі України «Про використання ядерної енергії та радіаційну
680
§ 12. Відновлювані території, що підлягають включенню до ... екомережі ...
безпеку», а в Законі України «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи» (статті 2—4).Так, радіаційно небезпечними визнаються землі, на яких неможливе подальше проживання населення, одержання сільськогосподарської та іншої продукції, продуктів харчування, що відповідають загальнодержавним та міжнародним допустимим рівням вмісту радіоактивних речовин, або які недоцільно використовувати за екологічними умовами. До зазначених земель належать такі категорії територій, що постраждали від Чорнобильської катастрофи:
зона відчуження, тобто територія, з якої проведено евакуацію
населення в 1986 р.;зона безумовного (обов 'язкового) відселення, тобто територія,
що зазнала інтенсивного забруднення довгоживучими радіонуклі
дами, зі щільністю забруднення грунту понад доаварійний рівень
ізотопами цезію від 15,0 Кі/км2 та вище, або стронцію від
3,0 Кі/км2р та вище, або плутонію від 0,1 Кі/км2р та вище, де роз
рахункова ефективна еквівалентна доза опромінення людини з
урахуванням коефіцієнтів міграції радіонуклідів у рослини та
інших факторів може перевищити 5,0 м3в (0,5 бер) за рік понад до
зу, яку вона одержувала в доаварійний період.Радіоактивно забрудненими землями закон визнає такі, які потребують проведення заходів радіаційного захисту та інших спеціальних втручань, спрямованих на обмеження додаткового опромінення, зумовленого Чорнобильською катастрофою, та забезпечення нормальної господарської діяльності.
До таких земель належать зони, виділені як території, що постраждали від аварії на ЧАЕС:
зона гарантованого добровільного відселення — це територія зі
щільністю забруднення грунту понад доаварійний рівень ізотопами
цезію від 5,0 до 15,0 Кі/км2, або стронцію від 0,15 до 3,0 Кі/км2,
або плутонію від 0,01 до 0,1 Кі/км2, де розрахункова ефективна
еквівалентна доза опромінення людини з урахуванням коефіцієнтів
міграції радіонуклідів у рослини та інших факторів може переви
щити 1,0 м3в (0,1 бер) за рік понад дозу, яку вона одержувала у до
аварійний період;зона посиленого радіоекологічного контролю — це територія зі
щільністю забруднення ґрунту понад доаварійний рівень ізотопами
цезію від 1,0 до 5,0 Кі/км2, або стронцію від 0,02 до 0,15 Кі/км2,681
Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України
або плутонію від 0,005 до 0,01 Кі/км2р за умови, що розрахункова ефективна еквівалентна доза опромінення людини з урахуванням коефіцієнтів міграції радіонуклідів у рослини та інших факторів перевищує 0,5 м3в (0,05 бер) за рік понад дозу, яку вона одержувала у доаварійний період.При цьому Національній комісії радіаційного захисту було надано право встановлювати додаткові критерії забрудненості грунту радіонуклідами з наступним затвердженням таких критеріїв Верховною Радою України. Ця ж комісія спільно з НАН України, МОЗ України, МНС України, Мінагрополітики України, Мінприроди України, за поданням обласних рад видає експертні висновки щодо встановлення та перегляду Кабінетом Міністрів України та затвердження Верховною Радою України критеріїв розмежування категорій зон щодо радіаційного захисту населення, меж зон радіоактивно забруднених та радіактивно небезпечних земель.
До радіоактивно забруднених земель прирівнюються землі, надані відповідно до ст. 37 Закону України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» для розміщення ядерних установок та об'єктів, а також земельні ділянки, на яких розміщуються сховища радіоактивних відходів та об'єкти, призначені для поводження з радіоактивними відходами (ст. 25 Закону України «Про поводження з радіоактивними відходами» (1995 р.). Надання земельних ділянок для розміщення ядерних установок та об'єктів, призначених для поводження з радіоактивними відходами, провадиться в порядку і на умовах, визначених земельним законодавством та законодавством про охорону навколишнього природного середовища України.
До техногенно забруднених земель ЗК України відносить також землі, забруднені важкими металами, іншими хімічними елементами. Крім того, техногенне забруднення може бути пов'язане зі шкідливим впливом на грунти фізичних чи біологічних факторів.
Загальні критерії віднесення земель до техногенно забруднених важкими металами, іншими хімічними елементами встановлюються відповідно до ст. 33 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» системою екологічних та санітарно-епідемічних нормативів, серед яких визначальну роль відіграють гранично допустимі концентрації хімічних речовин (у тому числі важких металів) у грунті. Ці нормативи є єдиними для території країни.
682
§ 12. Відновлювані території, що підлягають включенню до ... екомережі ...
Одним із найбільш небезпечних джерел техногенного забруднення Грунтів є сховища промислових та комунально-побутових відходів. За даними, що наводяться в Постанові Верховної Ради України «Про Основні напрями державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки», загальна маса накопичених на території України відходів у поверхневих сховищах перевищила 25 млрд. тонн, що в розрахунку на 1 кв. км площі становить близько 40 тис. тонн. Відходи накопичуються у вигляді шламосховищ, териконів, відвалів, різних звалищ. Площа земель, зайнята ними, становить близько 160 тис. гектарів.Вимоги щодо дотримання вимог екологічного та земельного законодавства в процесі зберігання та видалення відходів встановлюються Законом України «Про відходи», а також ст. 46 Закону України «Про охорону земель».
Загальні засади та правовий режим і порядок використання техногенно забруднених земель встановлюються законодавством України, насамперед законами України «Про охорону земель», «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про поводження з радіоактивними відходами», «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку», «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи» та деякими іншими. За загальним правилом, ці землі виводяться з господарського обороту та на них встановлюється спеціальний режим, що полягає в посиленому моніторингу, контролі за станом ґрунтів та їх можливим впливом на організм людини, обмеженням природокористування, а в деяких випадках — і проживання людей.
Так, відповідно до ст. 26 Закону України «Про поводження з радіоактивними відходами» визначаються види діяльності, заборонені на територіях, відведених під сховища радіоактивних відходів, та об'єкти, призначені для поводження з радіоактивними відходами: земельні ділянки, відведені під сховища радіоактивних відходів, виводяться з господарського обороту і відмежовуються від суміжних територій санітарно-захисними зонами, в межах яких забороняється: проживання населення; здійснення всіх видів водокористування, лісокористування та користування надрами, за винятком зумовлених затвердженими проектами; проведення наукових досліджень без спеціальних дозволів; здійснення без спеціального дозволу сільськогосподарської, лісогосподарської та іншої ви-
683
Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України
робничої діяльності, спрямованої на одержання товарної продукції, а також будівництво об'єктів соціального та громадського призначення; будь-яка інша діяльність, яка не забезпечує режиму радіаційної безпеки.Особливості режиму використання всіх категорій земель, радіоактивно забруднених внаслідок аварії на Чорнобильській АЕС, закріплені Законом України «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи». Так, відповідно до статей 12—14 цього закону землі зон відчуження та безумовного (обов'язкового) відселення виводяться з господарського обороту, відмежовуються від суміжних територій і переводяться до категорії радіаційно небезпечних земель. У цих зонах забороняється: постійне проживання населення; здійснення діяльності з метою одержання товарної продукції без спеціального дозволу; перебування осіб, які не мають на це спеціального дозволу, а також залучення до роботи осіб без їх згоди; вивезення за межі зон без спеціального дозволу землі, глини, піску, торфу, деревини, а також заготівля і вивезення рослинних кормів, лікарських рослин, грибів, ягід та інших продуктів побічного лісокористування, за винятком зразків для наукових цілей; винесення або вивезення із зон будівельних матеріалів і конструкцій, машин і устаткування, домашніх речей тощо без спеціального дозволу і дозиметричного контролю; ведення сільськогосподарської, лісогосподарської, виробничої та іншої діяльності, а також будівництво без спеціального дозволу; випасання худоби, порушення середовища перебування диких тварин, спортивне та промислове полювання та рибальство; перегін тварин, сплав лісу; будь-яка інша діяльність, яка не забезпечує режиму радіаційної безпеки; перебування осіб, які мають медичні протипоказання для роботи в контакті з джерелами іонізуючого випромінювання або щодо яких встановлено причинний зв'язок інвалідності з роботами по ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, оскільки вони є професійно хворими.
В'їзд на територію зони і виїзд з неї здійснюється тільки за спеціальними перепустками з обов'язковим дозиметричним контролем людей та транспортних засобів. Транзитний проїзд усіх видів транспорту здійснюється за спеціальними перепустками, що видаються Адміністрацією зони.
У зонах відчуження та безумовного (обов'язкового) відселення спеціалізованими підрозділами здійснюються обов'язкові заходи
684
§ 12. Відновлювані території, що підлягають включенню до ... екомережі ...
щодо запобігання винесенню радіонуклідів з території зон і радіоактивному забрудненню навколишнього середовища; моніторингу стану природного середовища та медико-біологічного моніторингу; утримання території в належному санітарному і по-жежобезпечному стані; застосування методів фіксації радіонуклідів на місцевості.Всі види діяльності мають проводитися з обмеженням загальної колективної дози радіоактивного опромінення, а також з обмеженням кількості залучених осіб.
У зонах відчуження та безумовного (обов'язкового) відселення забезпечується суворий природоохоронний режим, охорона територій природних, історичних та етнокультурних пам'яток відповідно до чинного законодавства.
Охорону громадського порядку, протипожежну безпеку на територіях зон відчуження та безумовного (обов'язкового) відселення, контрольно-пропускний режим при в'їзді та виїзді з таких зон забезпечують спеціалізовані органи МВС України.
Контроль за виконанням зазначених заходів здійснюється на території зони відчуження Адміністрацією зони, зони безумовного (обов'язкового) відселення — відповідними обласними радами.
У зоні гарантованого добровільного відселення встановлюється менш жорсткий правовий режим. Тут забороняється будівництво нових, розширення діючих підприємств, безпосередньо не пов'язаних із забезпеченням радіоекологічного, соціального захисту населення, а також умов його життя та праці; будь-яка діяльність, що погіршує радіоекологічну ситуацію; природокористування, яке не відповідає вимогам норм радіаційної безпеки; внесення пестицидів, гербіцидів, отрутохімікатів без спеціального дозволу відповідних органів Кабінету Міністрів України; залучення школярів, учнів і студентів до робіт, які можуть негативно вплинути на стан їхнього здоров'я. У цій зоні постійно здійснюються заходи щодо зниження ризику захворюваності населення, перелік яких встановлюється ст. 17 закону.
Законом встановлюється також правовий режим зони посиленого радіоекологічного контролю.
Техногенне забруднення може спричинятись також у результаті дії стихійних сил природи, діяльності об'єктів підвищеної екологічної небезпеки, а також унаслідок порушень законодавства.
685
Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України
Правопорушення, вчинені у вигляді забруднення або псування земель речовинами, відходами чи іншими матеріалами, шкідливими для життя, здоров'я людей або довкілля, внаслідок порушення спеціальних правил, якщо це створило небезпеку для життя, здоров'я людей чи довкілля, зумовлюють кримінальну відповідальність, передбачену ст. 239 КК України.Техногенно забруднені землі сільськогосподарського призначення, на яких не забезпечується одержання продукції, що відповідає встановленим вимогам (нормам, правилам, нормативам), згідно зі ст. 170 ЗК України підлягають вилученню з сільськогосподарського обороту та консервації. Відповідно до ст. 22 ЗК України до земель сільськогосподарського призначення належать землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури або призначені для цих цілей.
Вимоги, яким має відповідати сільськогосподарська продукція, встановлюються рядом нормативно-правових актів України: законами України «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення», «Про якість та безпеку харчових продуктів і продовольчої сировини», «Про захист прав споживачів» та деякими іншими. Статтею 1 Закону України «Про якість та безпеку харчових продуктів і продовольчої сировини» надається визначення безпеки харчових продуктів як відсутність загрози шкідливого впливу харчових продуктів, продовольчої сировини та супутніх матеріалів на організм людини. Тут же надано визначення і якості харчового продукту — як сукупності його властивостей, що визначає його здатність забезпечувати потреби організму людини в енергії, поживних та смакоароматичних речовинах, стабільність складу і споживчих властивостей протягом терміну придатності.
Документами, що підтверджують якість та безпеку відповідної продукції, є: декларація про відповідність, що видається виробником продукції на кожну партію відповідної продукції, або сертифікат відповідності чи свідоцтво про визнання відповідності; висновок державної санітарно-епідеміологічної експертизи, свідоцтво про державну реєстрацію, гігієнічний сертифікат; ветеринарні документи (ветеринарна довідка, ветеринарне свідоцтво,
686
§ 12. Відновлювані території, що підлягають включенню до ... екомережі ...
ветеринарний сертифікат) на продовольчу сировину та харчові продукти тваринного походження; сертифікат якості та карантинний дозвіл та деякі інші (ст. 5 Закону України «Про якість та безпеку харчових продуктів продовольчої сировини»).А правові засади та процедури декларування чи сертифікації відповідності сільськогосподарської продукції якісним та кількісним критеріям встановлені Законом України «Про підтвердження відповідності» (2001 р.).
Стаття 6 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» конкретизує деякі вимоги до якості сільськогосподарської продукції з погляду радіаційних показників. Сільськогосподарською про-іукцією, придатною для реалізації та споживання, відповідно до хієї норми визнається продукція, в якій вміст радіонуклідів не пе-гвищує затверджених допустимих рівнів.
До деградованих земель ЗК України відносить також земельні ділянки, поверхня яких порушена внаслідок екстремальних природних явищ: стихійних лих чи інших надзвичайних ситуацій при-одного характеру (ст. 171). Серед таких ситуацій кодекс називає землетруси, зсуви, карстоутворення, повені. Однак перелік відповідних ситуацій не є вичерпним. Це означає, що деградація земель може виявитися результатом дії інших факторів, у тому числі надзвичайних ситуацій природного походження. Повний перелік таких ситуацій, їх класифікацію, критерії віднесення до них та заходи реагування знаходимо в ряді законів та інших нормативно-правових актів з питань надзвичайних ситуацій природного та техногенного характеру: Законі України «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру» (2000 р.), Постанові Верховної Ради України «Про заходи Кабінету Міністрів України щодо виконання законодавства України про мінімізацію збитків від руйнівної дії паводків і повеней, захист населених пунктів, народногосподарських об'єктів і земель від шкідливої дії вод» (2003 р.), Указі Президента України «Про заходи щодо забезпечення ефективного прогнозування повеней і паводків та ліквідації їх наслідків», постановах Кабінету Міністрів України «Про порядок класифікації надзвичайних ситуацій» від 15 липня 1998 р., «Про єдину державну систему запобігання і реагування на надзвичайні ситуації техногенного та природного характеру» від 3 серпня 1998 р., «Про затвердження
687
Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України
Програми запобігання та реагування на надзвичайні ситуації техногенного і природного характеру на 2000 — 2005 роки» від 22 серпня 2000 р., «Про затвердження Методики оцінки збитків від наслідків надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру» від 15 лютого 2002 р., розпорядженні Кабінету Міністрів України «Про схвалення Концепції Комплексної програми протизсувних заходів» від 16 травня 2002 р. та ін.Відповідно до п. 8 постанови Кабінету Міністрів України «Про порядок класифікації надзвичайних ситуацій» від 15 липня 1998 р. надзвичайні ситуації природного характеру поділяються на небезпечні геологічні, метеорологічні, гідрологічні морські та прісноводні явища, деградацію ґрунтів чи надр, природні пожежі, зміну стану повітряного басейну, інфекційну захворюваність людей, сільськогосподарських тварин, масове ураження сільськогосподарських рослин хворобами чи шкідниками, зміну стану водних ресурсів та біосфери тощо. Серед геологічних надзвичайних ситуацій природного характеру в класифікації виділяють землетруси, виверження грязевих вулканів, зсуви, обвали, осипи, осідання (провал) земної поверхні, карстові провалля; серед метеорологічних — сильний вітер, включаючи шквали та смерчі, сильні пилові бурі, великий град, злива, засуха, заморозки та ін.; серед гідрологічних морських та гідрологічних прісноводних у Класифікації вказуються високі рівні води (повінь, паводки), маловоддя, затори, селі, низькі рівні води, підвищення рівня ґрунтових вод (підтоплення) пожежі в природних екосистемах та ін. Більшість із зазначених надзвичайних ситуацій природного характеру можуть призвести до деградації земель.
До деградованих земель можуть бути віднесені також ділянки, якість яких порушена внаслідок антропогенної (в тому числі техногенної) діяльності, причому як неправомірної (наприклад, перевищення норм внесення пестицидів та агрохімікатів у сільському та лісовому господарстві), так і правомірної (це може бути, зокрема, добування корисних копалин чи наслідки меліорації сільськогосподарських земель).
До деградованих земель ЗК України відносить також земельні ділянки з еродованими, перезволоженими грунтами, з підвищеною кислотністю або засоленістю, забрудненими хімічними речовинами грунтами та інші. Відповідна деградація земель може бути наслідком дії як природних, так і антропогенних факторів.
688
§ 12. Відновлювані території, що підлягають включенню до ... екомережі ...
За даними, що наводяться в Постанові Верховної Ради України «Про Основні напрями державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки», якісний стан земельного фонду України має тенденцію до погіршення. В окремих районах, де проведено осушення земель, відбувається неконтрольоване зниження рівня ґрунтових вод, зменшення потужності органічної маси, а в районах зрошення — підтоплення і засолення грунтів, деградація чорноземів, що призвело до негативних екологічних наслідків у районах Полісся та на півдні України. 14,8 % загальної площі поливних земель зазнають еродування, 1,5 — перезволожений, понад 4 % є солонцюватими та засоленими. Збільшення мінералізації ґрунтових вод загрожує вторинним засоленням земель. Майже на всіх землях спостерігається неухильне зменшення вмісту гумусу в ґрунтах. Тільки за 20 років (з 1961 р. по 1981 р.) середній вміст гумусу в ґрунтах України зменшився з 3,5 до 3,2 %.Поряд із деградованими землями до національної екомережі України підлягають включенню також малопродуктивні землі, статус яких визначається ст. 171 ЗК України. До цієї категорії законодавець відносить землі, що за своїми природними властивостями мають низьку продуктивність, або характеризуються негативними природними властивостями. Як правило, такі землі підлягають вилученню з сільськогосподарського використання. Водночас малоцінні землі, якщо це практично можливо та економічно доцільно, підлягають поліпшенню. Так, відповідно до ст. 46 Закону України «Про охорону земель» для поліпшення малопродуктивних земель може використовуватися родючий шар ґрунту, знятий і заскладований при здійсненні господарської діяльності, пов'язаної зі зберіганням, обробленням, утилізацією та видаленням, знешкодженням та захороненням відходів.
Поліпшення малопродуктивних земельних угідь входить до Переліку видів діяльності, що належать до природоохоронних заходів, затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 17 вересня 1996 р. (п. 32). Здійснення таких заходів може фінансуватись із Державного фонду охорони навколишнього природного середовища.
Відповідно до ст. 47 Закону України «Про охорону земель» використання ерозійно- та зсувонебезпечних земельних ділянок дозволяється за умови вжиття заходів щодо їх протиерозійного і про-
689
Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України
тизсувного захисту, передбачених законодавством України. Забороняється розорювання схилів крутизною понад 7 градусів (крім ділянок для залуження, заліснення та здійснення ґрунтозахисних заходів). На схилах крутизною від 3 до 7 градусів обмежується розміщення просапних культур, чорного пару тощо. Власники земельних ділянок та землекористувачі, у тому числі орендарі, зобов'язані здійснювати грунтоохоронні заходи з метою запобігання погіршенню їх якісного стану та якісного стану суміжних земельних ділянок і довкілля в цілому.Деградовані та малопродуктивні землі відповідно до ЗК України підлягають консервації. Консервація земель здійснюється за рішеннями органів державної влади та місцевого самоврядування на підставі договорів з власниками земельних ділянок шляхом припинення їх господарського використання на визначений термін та залуження або заліснення (ст. 172 ЗК України).
Консервація земель — це виведення з господарського обороту (сільськогосподарського або промислового) земель на певний термін для здійснення заходів щодо відновлення родючості та екологічно задовільного стану ґрунтів, а також для встановлення або повернення (відновлення) втраченої екологічної рівноваги у конкретному регіоні.
При цьому віднесення сільськогосподарських угідь до деградо-ваних, малопродуктивних та техногенно забруднених земель відбувається з урахуванням основних показників, що характеризують грунтові властивості і зумовлюють необхідність їх консервації (еро-дованість, скелетність, легкий гранулометричний склад, важкий гранулометричний склад, гумусованість, реакція Ґрунтового розчину, вміст рухомого алюмінію, вміст увібраного натрію, засолення, карбонатність, фізична деградація, хімічне чи радіоактивне забруднення). Ці властивості мають враховуватися диференційовано залежно від природно-сільськогосподарської зони (Додаток до Порядку консервації земель, затвердженого наказом Держкомзему України від 17 жовтня 2002 р.).
Консервація деградованих і забруднених земель є природоохоронним заходом (п. 31 Переліку видів діяльності, що належать до природоохоронних заходів), вона спрямована на охорону земель і підвищення родючості грунтів.
Проведення консервації земель стимулюється державою. На весь період тимчасової консервації земельних ділянок землевласники та землекористувачі звільняються від плати за землю.
690
§ 12. Відновлювані території, що підлягають включенню до ... екомережі ...
д сільськогосподарським товаровиробникам компенсується недоодержана частка доходу внаслідок консервації деградованих, малопродуктивних, а також техногенно забруднених земель (ст. 27 Закону України «Про охорону земель»).Консервація земельних ділянок є тимчасовим заходом, що здійснюється шляхом припинення господарського використання землі на заздалегідь визначений термін та її залуження або заліснення.
Указом Президента України «Про Основні напрями розвитку агропромислового комплексу України» від 29 квітня 1998 р. серед основних заходів щодо розвитку агропромислового комплексу, спрямованих на зупинення спаду виробництва сільськогосподарської продукції з метою забезпечення внутрішніх потреб держави в продуктах харчування, сировині та збільшення їх експортного потенціалу передбачено заходи з оптимізації розораності за рахунок вилучення з активного господарського обороту 1 млн. га найбільш еродованих схилових земель, застосування ґрунтозахисних систем землеробства на площі 6,9 млн. гектарів.
Залуження й заліснення належать до заходів щодо меліорації земель. Відповідно до Закону України «Про меліорацію земель» (2000 р.) залуження належить до заходів культурно-технічної меліорації, що передбачає проведення впорядкування поверхні землі та підготовку її до використання для сільськогосподарських потреб (ст. 5), а заліснення є заходом агролісотехнічної меліорації, що передбачає здійснення комплексу заходів, спрямованих на забезпечення докорінного поліпшення земель шляхом використання ґрунтозахисних, стокорегулюючих та інших властивостей захисних лісових насаджень, при цьому лісомеліоративні системи формуються як площинні (протиерозійні) захисні лісонасадження (забезпечують захист земель від ерозії, а водних об'єктів від виснаження та замулення шляхом заліснення ярів, балок, крутосхилів, пісків та інших деградованих земель, а також прибережних захисних смуг і водоохоронних зон річок та інших водойм) чи лінійні (полезахисні) лісонасадження, що забезпечують захист від вітрової і водної ерозій та поліпшення ґрунтово-кліматичних умов сільськогосподарських угідь шляхом створення полезахисних і стокорегулюючих лісосмуг (ст. 8).
Останнє положення цілком відповідає п. 2 Правил відновлення лісів і лісорозведення, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 16 січня 1996 р., який передбачає проведен-
691
Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України
ня робіт з лісорозведення на землях, не вкритих лісовою рослинністю, насамперед непридатних для використання в сільському господарстві, низькопродуктивних (яри, еродовані балки, крутосхили, піски, пустища тощо).Фактичною підставою для порушення процесу щодо консервації землі має слугувати:
порушення поверхні земельних ділянок унаслідок землет
русів, зсувів, карстоутворення, повеней, добування корисних копа
лин тощо; еродованих земель, перезволожених земель з підвище
ною кислотністю або засоленістю та грунтів, забруднених хімічни
ми речовинами й іншими видами забруднень, небезпечних для
здоров'я людей;наявність малопродуктивних земель, грунти яких характери
зуються негативними природними властивостями, низькою ро
дючістю;наявність небезпечних, радіоактивно забруднених або забруд
нених важкими металами та іншими хімічними елементами земель
тощо.Межі земельних ділянок, які консервують, закріплюються у натурі (на місцевості) межовими знаками. У місцях, де межі збігаються з існуючими природними елементами організації території (дорогами, лісосмугами, каналами, валами, валами-дорогами тощо), межові знаки не ставляться.
Після закінчення строку консервації земель, визначеного проектом консервації, комісія, (до складу якої входять представники відповідної державної адміністрації (сільської, селищної, міської ради), місцевого органу земельних ресурсів, природоохоронного органу, Кримського республіканського або обласного державного проектно-технологічного центру охорони родючості грунтів і якості продукції, власника земельної ділянки) проводить обстеження законсервованих земель у натурі (на місцевості) і вносить до відповідних органів виконавчої влади (місцевого самоврядування), які прийняли рішення про консервацію земель, пропозицію: або щодо повернення земель до попереднього використання, або щодо продовження термінів консервації, або інші пропозиції, спрямовані на їх раціональне та екологічно безпечне використання.
Загальнодержавні й регіональні програми консервації земель можуть розроблятися на замовлення зацікавлених органів виконавчої влади (місцевого самоврядування). Після погодження і затверд-
692
Рекомендована література
ження цих програм відповідними органами виконавчої влади (місцевого самоврядування) розробка проектів консервації земель та їх упровадження (реалізація) здійснюються в межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць.За наявності земель запасу власник земельної ділянки може звернутися із заявою (клопотанням) до відповідної державної адміністрації (сільської, селищної, міської ради) про виділення рівноцінної земельної ділянки взамін земель, які стали екологічно небезпечними, економічно неефективними, техногенно забрудненими не з їх вини.
Фінансування робіт з консервації земель здійснюється відповідно до ст. 55 Закону «Про охорону земель». Так, за рахунок місцевих бюджетів здійснюються:
проведення підготовчих робіт та складання проектів консер
вації земель;заходи щодо відновлення стану еродованих, деградованих і
порушених з їх вини земель та органічно поєднаних з ними інших
природних ресурсів і об'єктів довкілля, запобігання заростанню
сільськогосподарських угідь бур'янами, чагарниками і дрібно
ліссям.За рахунок коштів землевласників і землекористувачів здійснюються:
проведення підготовчих робіт та складання проектів консер
вації земель;заходи щодо відновлення стану еродованих, деградованих і
порушених з їх вини земель та органічно поєднаних з ними інших
природних ресурсів і об'єктів довкілля.Рекомендована література
Використання техногенно-забруднених земель // Науково-
практичний коментар Земельного кодексу України. — К., 2004.Землі природно-заповідного фонду та іншого природоохорон
ного призначення // Науково-практичний коментар Земельного
кодексу України. — К., 2004.Консервація земель // Науково-практичний коментар Зе
мельного кодексу України. — К., 2004.693
Розділ XIX. Правові засади формування ... екологічної мережі України
Малишева Н. Р. Правовий режим земель природоохоронного,
оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення
// Земельне право: Підручник. — К., 2001.Малишева Н. Р. Біологічного різноманіття збереження //
Юридична енциклопедія України: У 6 т. — К., 1998. — Т. 1.Малишева Н. Р. Зелена книга України // Юридична енцикло
педія України: У 6 т. — К., 1999. — Т. 2.Малишева Н. Р. Червона книга України // Юридична енци
клопедія України: У 6 т. — К., 2004. — Т. 6.Малишева Н. Р., Олещенко В. І., Кузнєцова С. В., Красіліч Н. Д.,
Карамушка В. І. Правові засади впровадження в Україні Конвенції
про біорізноманіття / Відп. ред. Малишева Н. Р. — К., 2003.Никифоров В. В. Зкологическая сеть Среднего Приднепровья:
современное состояние и пути оптимизации. — Днепропетровск,
2003.
Олещенко В. І., Малишева Н. Р. Основні положення націо
нальної політики з питань збереження біологічного та ландшафт
ного різноманіття // Біорізноманіття Карпатського біосферного
заповідника. — К., 1997.Олещенко В. І., Малишева Н. Р. Організаційно-правові засади
збереження біорізноманіття // Біорізноманіття Карпатського біо
сферного заповідника. — К., 1997.Олещенко В. І., Малишева Н. Р. Міжнародні конвенції та інші
документи як чинник збереження біологічного та ландшафтного
розмаїття. Конвенція про біорозмаїття: громадська обізнаність і
участь. — К., 1997.694
Розділ XX
Правове регулювання відносин щодо надзвичайних екологічних ситуацій
§ 1. Поняття надзвичайної екологічної ситуації
Надзвичайні екологічні ситуації, що виникають внаслідок різного роду причин (господарської чи будь-якої іншої діяльності, аварій, катастроф, стихійних лих), негативно впливають на стан навколишнього природного середовища, є фактором утворення екологічної небезпеки для людини. Трансформування цього явища в юридичну категорію було забезпечено законами України «Про охорону навколишнього природного середовища» та «Про зону надзвичайної екологічної ситуації», в яких надано визначення надзвичайної екологічної ситуації, зони надзвичайної екологічної ситуації, врегульовано інші питання, пов'язані з ліквідацією наслідків надзвичайних екологічних ситуацій.
Згідно зі ст. 1 Закону України «Про зону надзвичайної екологічної ситуації» надзвичайна екологічна ситуація — це надзвичайна ситуація, за якої на окремій місцевості сталися негативні зміни в навколишньому природному середовищі, що потребують застосування надзвичайних заходів з боку держави.
Із зазначеним визначенням кореспондуються визначення надзвичайних ситуацій, що містяться в інших нормативно-правових актах. Перше таке визначення на законодавчому рівні з'явилося в Законі України «Про цивільну оборону», згідно з яким надзвичайна ситуація — це порушення нормальних умов життя і діяльності людей на об'єкті або території, спричинене аварією, катастрофою,
695
Розділ XX. Правове регулювання відносин щодо надзвичайних ... ситуацій
стихійним лихом, епідемією, епізоотією, епіфітотією, великою пожежею, застосуванням засобів ураження, що призвели або можуть призвести до людських і матеріальних втрат.Потім це визначення з певною модифікацією було включено до Закону України «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру». У п. 1 ст. 1 цього закону зазначається, що надзвичайна ситуація техногенного та природного характеру — порушення нормальних умов життя і діяльності людей на окремій території чи об'єкті на ній або на водному об'єкті, спричинене аварією, катастрофою, стихійним лихом або іншою небезпечною подією, в тому числі епідемією, епізоотією, епіфітотією, пожежею, яке призвело (може призвести) до неможливості проживання населення на території чи об'єкті, ведення там господарської діяльності, загибелі людей та/або значних матеріальних втрат.
Варіант визначення надзвичайної ситуації включено й до Закону України «Про аварійно-рятувальні служби». У п. 1 ст. 1 закону зазначається, що надзвичайна ситуація — це порушення нормальних умов життя і діяльності людей на території чи об'єкті на ній або на водному об'єкті, спричинене аварією, катастрофою, стихійним лихом чи іншою небезпечною подією, яка призвела (може призвести) до загибелі людей та/або значних матеріальних втрат.
Така розпорошеність на законодавчому рівні визначень поняття «надзвичайна ситуація» пояснюється пристосуванням його до вирішення специфічних завдань, що ставляться перед конкретним законом. При цьому не важко помітити, що у більшості наведених визначень, за винятком тих, що містяться в законах України «Про охорону навколишнього природного середовища» та «Про зону надзвичайної екологічної ситуації», екологічний фактор не є домінуючим. Визначення, що містяться у законах України «Про цивільну оборону», «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру», «Про аварійно-рятувальні служби» розраховані на висвітлення всіх аспектів ситуацій, які визнаються надзвичайними за різними обставинами і не завжди пов'язані з негативним впливом техногенних та природних чинників на екологічні умови життєдіяльності людини.
Так, за класифікацією надзвичайних ситуацій, що надається п. 8 Положення про класифікацію надзвичайних ситуацій, затвердже-
696
§ 1. Поняття надзвичайної екологічної ситуації
ного постановою Кабінету Міністрів України від 15 липня 1998 р., відповідно до причин походження подій, що можуть зумовити виникнення надзвичайної ситуації на території України, розрізняють надзвичайні ситуації техногенного, природного та іншого характеру.До надзвичайних ситуацій техногенного характеру, зокрема, належать: транспортні аварії (катастрофи), пожежі, не спровоковані вибухи чи їх загроза, аварії з викидом (загрозою викиду) небезпечних хімічних, радіоактивних, біологічних речовин, раптове руйнування споруд та будівель, аварії на інженерних мережах і спорудах життєзабезпечення, гідродинамічні аварії на греблях, дамбах тощо.
До надзвичайних ситуацій природного характеру Положення відносить: небезпечні геологічні, метеорологічні, гідрологічні морські та прісноводні явища, деградацію ґрунтів чи надр, природні пожежі, зміну стану повітряного басейну, інфекційну захворюваність людей, сільськогосподарських тварин, масове ураження сільськогосподарських рослин хворобами чи шкідниками, зміну стану водних ресурсів та біосфери тощо.
Зауважимо, що, наприклад, такі надзвичайні ситуації техногенного походження, як пожежі в житлових масивах, транспортні катастрофи, вибухи на промислових об'єктах тощо, далеко не завжди мають своїми наслідками негативні зміни в довкіллі, чи створюють загрозу виникнення таких змін. Деякі з надзвичайних ситуацій природного походження, особливо ті, що мають нетривалий характер (наприклад, ураган, тайфун, землетрус тощо), як правило, пов'язані не стільки з екологічними, скільки з економічними наслідками. Що стосується інфекційної захворюваності людей, сільськогосподарських тварин, масового ураження сільськогосподарських рослин, то визначення заходів щодо їх ліквідації є сферою регулювання санітарно-епідеміологічного, а не екологічного законодавства.
За всіх особливостей тих чи інших надзвичайних ситуацій їм властиві чотири головні ознаки: виникають раптово, розвиваються швидко, призводять до руйнівних та інших негативних наслідків, потребують для їх ліквідації здійснення комплексу надзвичайних заходів. Раптовість не означає, що певних подій, які несуть у собі ризик (імовірність заподіяння) негативних впливів на довкілля, заподіяння шкоди здоров'ю населення, ніхто не чекає. Навпаки, всі знають, що можливі стихійні лиха (повені, землетруси тощо), тех-
697
Розділ XX. Правове регулювання відносин щодо надзвичайних ... ситуацій
ногенні аварії та катастрофи. До цих подій готуються: запроваджуються системи кризового моніторингу за станом довкілля, розробляються плани заходів, які мають зменшити негативні наслідки стихійних сил чи аварій, забезпечити оперативне реагування на даного роду техногенно-екологічні ситуації, передбачити всі можливі варіанти захисту населення та територій від дії небезпечних факторів надзвичайних екологічних ситуацій та ліквідацію цих наслідків, визначаються органи, відповідальні за організацію заходів, спрямованих на захист населення та територій від наслідків аварій, катастроф, стихійного лиха, передбачають спеціальні джерела фінансування заходів, спрямованих на усунення наслідків надзвичайних екологічних ситуацій, компенсацію шкоди, що заподіяна населенню та юридичним особам техногенно-екологічними інцидентами та стихійним лихом.Варто зазначити, що наведені ознаки надзвичайних ситуацій використовуються і в законодавстві зарубіжних країн при регламентації відносин, що виникають внаслідок негативних техногенних та природних впливів на довкілля. Так, Закон СІЛА про стихійні лиха виділяє такі ознаки лиха, як заподіяння великої шкоди, необхідність надання екстреної загальнодержавної допомоги. А за Законом про суперфонд та іншими актами екологічного законодавства США надзвичайні дії мають здійснюватися, якщо порушення стандартів на викид, скид забруднюючих речовин, розміщення небезпечних матеріалів становлять реальну загрозу для життя людей, їх благополуччя (власності) та навколишнього середовища.
$ 2. Правовий режим зони надзвичайної екологічної ситуації
Правовий режим зони надзвичайної екологічної ситуації передбачає умови для оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації і спрямований на запобігання людським і матеріальним втратам, відвернення загрози життю і здоров 'ю громадян, а також усунення негативних наслідків надзвичайної екологічної ситуації (ст. 8 Закону України «Про зону надзвичайної екологічної ситуації»).
698
§ 2. Правовий режим зони надзвичайної екологічної ситуації
Правові норми, що забезпечують правовий режим зон надзвичайної екологічної ситуації, містяться в більш як 200 нормативно-правових актах різного рівня та юридичної сили — в Конституції та законах України, указах Президента України, постановах Кабінету Міністрів України, актах центральних органів виконавчої влади. При цьому найбільша регулююча роль і питома вага у відповідній сфері належить нормативно-правовим актам Кабінету Міністрів України.Аналіз правових норм, що регулюють суспільні відносини в сфері запобігання та ліквідації надзвичайних екологічних ситуацій, свідчить про те, що вони утворюють складний комплексний правовий інститут, якому притаманні певні риси, що потребують поглибленого аналізу. Особливістю його є те, що дія його правових норм поширюється на всі сфери економіки, види виробничої та іншої господарської діяльності, де можуть виникнути техногенні інциденти з небезпечними для навколишнього природного середовища, здоров'я людей наслідками. Відповідні правові норми містяться в законах України «Про транспорт», «Про трубопровідний транспорт», «Про пестициди і агрохімікати», «Про поводження з радіоактивними відходами», «Про електроенергетику», «Про захист рослин», «Про меліорацію земель», «Про перевезення небезпечних вантажів» тощо.
Характерною рисою цього правового інституту є й поширення його правового регулювання на всі органи державної влади, місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, громадян, що мають забезпечувати організацію і реалізацію заходів щодо реагування на надзвичайні ситуації із небезпечними для довкілля та здоров'я населення наслідками. Таке правове регулювання забезпечується, зокрема, Конституцією України (статті 85, 106), законами України «Про міліцію», «Про Збройні Сили України», «Про Службу безпеки України», «Про внутрішні війська Міністерства внутрішніх справ України», «Про ветеринарну медицину», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим», «Про Раду національної безпеки і оборони України», «Про війська Цивільної оборони України», «Про місцеві державні адміністрації», «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону»; постанови Кабінету Міністрів України про затвердження Положення про єдину систему запобігання і реагування на надзвичайні ситу-
699
Розділ XX. Правове регулювання відносин щодо надзвичайних ... ситуацій
ації техногенного та природного характеру від 3 серпня 1998 р., Положення про Державний координаційний центр реагування на надзвичайні ситуації на водних об'єктах від 18 серпня 1999 р. та ін.Специфіку аналізованого правового інституту значною мірою визначають норми, що передбачають спеціальні заходи щодо запобігання та ліквідації надзвичайних екологічних ситуацій: інформаційного, фінансового, матеріально-технічного, аварійно-рятувального та іншого характеру. Вони містяться в законах України: «Про телебачення і радіомовлення», «Про державну таємницю», «Про зв'язок», «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації», «Про державну підтримку засобів масової інформації та соціальний захист журналістів», «Про затвердження завдань Національної програми інформатизації на 1998— 2000 роки», «Про внесення змін до Закону України «Про державну таємницю», «Про радіочастотний ресурс України» тощо. А також зазначені норми містяться в законах України: «Про державний матеріальний резерв», «Про гуманітарну допомогу», «Про формування, порядок надходження і використання коштів Фонду для здійснення заходів щодо ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи та соціального захисту населення», «Про аварійно-рятувальні служби» та ін.
Значна кількість норм з питань надзвичайних екологічних ситуацій міститься в екологічному законодавстві, а саме в законах України «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про зону надзвичайної екологічної ситуації», природоресурсних кодексах та законах (з питань охорони і використання землі, надр, вод, лісу, атмосферного повітря, тваринного світу), в інших нормативно-правових актах екологічної спрямованості.
Питання запобігання епідеміям та епізоотіям, надання медичної допомоги у випадках надзвичайних екологічних ситуацій урегульовані законодавством України про охорону здоров'я: Основами законодавства України про охорону здоров'я, законами України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення», «Про ветеринарну медицину», «Про карантин рослин» тощо.
Після Чорнобильської катастрофи набуло розвитку як самостійний блок законодавство про ліквідацію наслідків аварії на ЧАЕС. Три основні закони, присвячені відповідним проблемам: «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного за-
700
§ 2. Правовий режим зони надзвичайної екологічної ситуації
бруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи», «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», «Про загальні засади подальшої експлуатації і зняття з експлуатації Чорнобильської АЕС та перетворення зруйнованого четвертого енергоблоку цієї АЕС на екологічну безпечну систему», що неодноразово змінювалися і доповнювалися, є основою цієї галузі законодавства. Важливу роль у запобіганні надзвичайним ситуаціям в ядерній галузі відіграють також закони України «Про поводження з радіоактивними відходами» та «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку».Серед міжнародних багатосторонніх договорів у відповідній сфері важливе значення мають Конвенція про транскордонний вплив промислових аварій ( 1992 р.), Конвенція про ядерну безпеку (1994 р.), Конвенція про оперативне оповіщення про ядерну аварію (1986 р.), Конвенція про допомогу у випадку ядерної аварії чи радіаційної аварійної ситуації (1986 р.), Конвенція про фізичний захист ядерного матеріалу (1980 р.), Конвенція про запобігання забрудненню моря скидами відходів та інших матеріалів з внесеними до неї поправками (1994 р.), Об'єднана конвенція про безпеку поводження з відпрацьованим паливом та про безпеку поводження з радіоактивними відходами (1997 р.)
Міжнародними документами рекомендаційного характеру у відповідній сфері регулювання є також ряд актів МАГАТЕ, зокрема Міжнародні основні норми безпеки для захисту від іонізуючих випромінювань та безпечного поводження з джерелами випромінювання (1996 р.), Принципи поводження з радіоактивними відходами (1995 р.) тощо.
Питання співробітництва у зазначеній сфері знайшли відображення й у ряді двосторонніх угод України з іншими державами. До них належать, зокрема, Угода між Кабінетом Міністрів України та Урядом Угорської Республіки про співробітництво та надання взаємної допомоги в галузі попередження надзвичайних ситуацій та ліквідації їхніх наслідків від 27 жовтня 1998 р.
Центральне ядро законодавства України про правовий режим зон надзвичайної екологічної ситуації становлять норми, що визначають підстави для оголошення окремої місцевості такою зоною. До цих підстав, зокрема, належать:
— негативні зміни, що сталися в навколишньому природному середовищі, які суттєво обмежують або унеможливлюють прожи-
701
Розділ XX. Правове регулювання відносин щодо надзвичайних ... ситуацій
вання населення і провадження господарської діяльності на відповідній території;— значне збільшення рівня захворюваності населення внаслідок
негативних змін у навколишньому природному середовищі.Відповідно до Порядку класифікації надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24 березня 2004 р., залежно від обсягів заподіяних наслідків, технічних і матеріальних ресурсів, необхідних для їх ліквідації, визначаються чотири рівні надзвичайних ситуацій — державний, регіональний, місцевий та об'єктовий.
Для визначення конкретного рівня надзвичайної ситуації встановлюються такі критерії: територіальне поширення та обсяги технічних і матеріальних ресурсів, необхідних для ліквідації наслідків надзвичайної ситуації; кількість людей, які постраждали або умови життєдіяльності яких було порушено внаслідок надзвичайної ситуації; розмір заподіяних (очікуваних) збитків.
Надзвичайною ситуацією державного рівня визнається така ситуація:
яка поширилась або може поширитися на територію інших
держав;яка поширилася на територію двох чи більше регіонів Украї
ни (Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севас
тополя), а для її ліквідації необхідні матеріальні й технічні ресурси
в обсягах, що перевищують можливості цих регіонів, але не менш
як 1 % обсягу видатків відповідних місцевих бюджетів (надзвичай
на ситуація державного рівня за територіальним поширенням);яка призвела до загибелі понад 10 осіб або внаслідок якої по
страждало понад 300 осіб (постраждалі — особи, життю або здо
ров'ю яких було заподіяно шкоду внаслідок надзвичайної ситуації),
чи було порушено нормальні умови життєдіяльності понад 50 тис.
осіб на тривалий час (більш як на три доби);внаслідок якої загинуло понад 5 осіб або постраждало понад
100 осіб, чи було порушено нормальні умови життєдіяльності по
над 10 тис. осіб на тривалий час (більш як на три доби), а збитки
(оцінені в установленому законодавством порядку), спричинені
надзвичайною ситуацією, перевищили 25 тис. мінімальних роз
мірів (на час виникнення надзвичайної ситуації) заробітної плати;збитки від якої перевищили 150 тис. мінімальних розмірів за
робітної плати;702
§ 2. Правовий режим зони надзвичайної екологічної ситуації
— яка в інших випадках, передбачених актами законодавства, за
своїми ознаками визнається як надзвичайна ситуація державногорівня.
Надзвичайною ситуацією регіонального рівня визнається така ситуація:
яка поширилася на територію двох чи більше районів (міст
обласного значення) Автономної Республіки Крим, областей, а для
її ліквідації необхідні матеріальні й технічні ресурси в обсягах, що
перевищують можливості цих районів, але не менш як 1 % обсягу
видатків відповідних місцевих бюджетів (надзвичайна ситуація
регіонального рівня за територіальним поширенням);яка призвела до загибелі від трьох до п'яти осіб або внаслідок
якої постраждало від 50 до 100 осіб, чи було порушено нормальні
умови життєдіяльності від 1 тис. до 10 тис. осіб на тривалий час
(більш як на три доби), а збитки перевищили 5 тис. мінімальних
розмірів заробітної плати;збитки від якої перевищили 15 тис. мінімальних розмірів за
робітної плати.Надзвичайною ситуацією місцевого рівня визнається ситуація:
яка вийшла за межі територій потенційно небезпечного
об'єкта, загрожує довкіллю, сусіднім населеним пунктам, інженер
ним спорудам, а для її ліквідації необхідні матеріальні і технічні ре
сурси в обсягах, що перевищують власні можливості потенційно
небезпечного об'єкта;внаслідок якої загинуло одна—дві особи або постраждало від
20 до 50 осіб, чи було порушено нормальні умови життєдіяльності
від 100 до 1000 осіб на тривалий час (більш як на три доби), а збит
ки перевищили 0,5 тис. мінімальних розмірів заробітної плати;збитки від якої перевищили 2 тис. мінімальних розмірів за
робітної плати.Надзвичайною ситуацією об'єктового рівня визнається така, яка не підпадає під названі вище визначення.
Відповідна територія оголошується зоною надзвичайної екологічної ситуації Президентом України за пропозицією Ради національної безпеки і оборони України або за поданням Кабінету Міністрів України. Указ Президента України про оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації затверджується Верховною Радою України протягом двох днів з дня звернення Президента України (ст. 6 Закону України «Про зону надзвичайної екологічної ситуації»)
703
Розділ XX. Правове регулювання відносин щодо надзвичайних ... ситуацій
Кабінет Міністрів України вносить подання про оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації на підставі пропозицій центрального органу виконавчої влади, до відання якого віднесені питання екологічної безпеки, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування або за власною ініціативою.У ст. 6 Закону України «Про зону надзвичайної екологічної ситуації» визначені також положення, що мають бути відбиті в Указі Президента України про оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації. До них належать: обставини, що стали причиною оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації; обґрунтування необхідності оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації; межі території, на якій оголошується зона надзвичайної екологічної ситуації; заходи щодо організаційного, фінансового та матеріально-технічного забезпечення життєдіяльності населення в зоні надзвичайної екологічної ситуації; основні заходи, що запроваджуються для подолання наслідків надзвичайної екологічної ситуації; обмеження на певні види діяльності в зоні надзвичайної екологічної ситуації; час, з якого окрема місцевість оголошується зоною надзвичайної екологічної ситуації, і строк, на який ця територія оголошується такою зоною.
Указ Президента України про оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації має негайно доводитися до відома населення через засоби масової інформації та систему оповіщення цивільної оборони.
Згідно зі ст. 9 Закону України «Про зону надзвичайної екологічної ситуації» дія правового режиму зони надзвичайної екологічної ситуації може бути достроково припинена Президентом України за пропозицією Ради національної безпеки і оборони України або за поданням Кабінету Міністрів України у разі усунення обставин, що стали причиною оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації, виконання заходів, які необхідно було здійснити для нормалізації екологічного стану на території зони надзвичайної екологічної ситуації.
Припинення дії правового режиму зони надзвичайної екологічної ситуації на території Автономної Республіки Крим або в окремих її місцевостях може ініціювати Верховна Рада Автономної Республіки Крим.
704
§ 2. Правовий режим зони надзвичайної екологічної ситуації
Подання Кабінету Міністрів України про дострокове припинення дії правового режиму зони надзвичайної екологічної ситуації має готуватися з урахуванням пропозицій органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади.Дострокове припинення дії правового режиму зони надзвичайної екологічної ситуації приводить до того, що така територія не вважається зоною надзвичайної екологічної ситуації. Встановлено також, що межі території, на якій оголошується зона надзвичайної екологічної ситуації, можуть бути змінені з дотриманням вимог, встановлених ст. 6 Закону України «Про зону надзвичайної екологічної ситуації».
Запровадження правового режиму зони надзвичайної екологічної ситуації передбачає виділення державою та/або органами місцевого самоврядування додаткових фінансових та інших матеріальних ресурсів, достатніх для нормалізації екологічного стану та відшкодування нанесених збитків, запровадження спеціального режиму поставок продукції для державних потреб, реалізацію комплексних та цільових програм громадських робіт (частина друга ст. 8 Закону України «Про зону надзвичайної екологічної ситуації»). Кошти на забезпечення діяльності, пов'язаної з ліквідацією наслідків надзвичайних екологічних ситуацій, згідно зі ст. 10 зазначеного закону мають в обов'язковому порядку виділятися з державного та місцевих бюджетів, резервного фонду Кабінету Міністрів України чи інших джерел, не заборонених законом.
Реалізація зазначених законодавчих вимог забезпечується за допомогою спеціальних фінансово-правових приписів. Вони містяться в:
Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні»,
яким на місцеві ради та їх виконавчі органи покладається прийнят
тя рішень та здійснення заходів, у тому числі фінансового характе
ру, щодо ліквідації наслідків екологічних катастроф, стихійного
лиха, епідемій, епізоотій, інших надзвичайних ситуацій, інформу
вання про них населення, залучення в установленому законом по
рядку до цих робіт підприємств, установ та організацій, а також на
селення (статті 26, 33);Законі України «Про поставки продукції для державних по
треб», який визначає умови та порядок поставки на контрактній
(договірній) основі продукції, необхідної для державних потреб, у
тому числі для запобігання надзвичайним екологічним ситуаціям
та ліквідації їх наслідків;23 5-200 705
Розділ XX. Правове регулювання відносин щодо надзвичайних ... ситуацій
Законі України «Про державний матеріальний резерв», який
визначає загальні принципи формування, розміщення, зберігання,
використання, поповнення та поновлення запасів державного ма
теріального резерву, призначених для виконання першочергових
робіт під час ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій та для ви
конання інших заходів, передбачених законодавством;Положенні про резервний фонд Кабінету Міністрів України,
затвердженому Постановою Верховної Ради України від 22 лютого
1996 р. Згідно з Положенням резервний фонд Кабінету Міністрів
України утворюється відповідно до Закону України «Про бюджет
ну систему України» для фінансування невідкладних витрат,
пов'язаних з надзвичайними ситуаціями; робіт по ліквідації
наслідків стихійних явищ та аварій; непередбачених витрат,
пов'язаних з введенням законів; інших заходів, не передбачених і
які не могли бути передбачені під час затвердження Державного
бюджету України, з визначенням при цьому розміру коштів, що не
може перевищувати 20 % загального обсягу резервного фонду;Порядку створення і використання матеріальних резервів для
запобігання, ліквідації надзвичайних ситуацій техногенного і при
родного характеру та їх наслідків, затвердженого постановою
Кабінету Міністрів України від 29 березня 2001 р. Передбачено, що
резерви використовуються тільки для: здійснення запобіжних за
ходів у разі загрози виникнення надзвичайних ситуацій; ліквідації
надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру та їх
наслідків; проведення невідкладних відновних робіт; надання гро
мадянам, постраждалим від наслідків надзвичайних ситуацій, од
норазової матеріальної допомоги для забезпечення їх життєдіяль
ності; розгортання та утримання тимчасових пунктів проживання і
харчування постраждалих громадян;Порядку фінансування робіт із запобігання і ліквідації над
звичайних ситуацій та їх наслідків, затвердженого постановою
Кабінету Міністрів України від 4 лютого 1999 р. Ним, зокрема,
встановлено, що фінансування заходів щодо запобігання виник
ненню та ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій залежно від їх
рівня здійснюється Радою міністрів Автономної Республіки Крим,
центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами
місцевого самоврядування відповідно до законодавства на основі
затверджених планів робіт, програм. Фінансування заходів щодо
ліквідації надзвичайних ситуацій на об'єктах усіх форм власності706
§ 2. Правовий режим зони надзвичайної екологічної ситуації
здійснюється відповідно до їх рівнів: об'єктового рівня — за рахунок власних коштів підприємств, установ та організацій, на території яких виникла надзвичайна ситуація; місцевого і регіонального рівнів — за рахунок власних коштів підприємств, установ та організацій, на території яких виникла надзвичайна ситуація, і додатково — за рахунок районних резервів (місцевий рівень) та резервів Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій (регіональний рівень), створених відповідно до законодавства; загальнодержавного рівня — за рахунок коштів, передбачених державним бюджетом на ці цілі, в тому числі, частково, з резервного фонду Кабінету Міністрів України;— Порядку відшкодування шкоди особам, які постраждали від надзвичайних обставин, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 5 жовтня 1992 р. Цим документом визначається статус осіб, які постраждали від надзвичайних обставин (потерпілі), порядок забезпечення їх у разі необхідності житлом, відшкодування потерпілим заподіяних матеріальних збитків, їх працевлаштування та надання іншої необхідної допомоги.
За наявності підстав у межах зони надзвичайної екологічної ситуації може запроваджуватися правовий режим надзвичайного стану відповідно до Закону України «Про правовий режим надзвичайного стану». В умовах надзвичайного стану допускається тимчасове, зумовлене загрозою, обмеження у здійсненні конституційних прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень. Надзвичайний стан в Україні або в окремих її місцевостях вводиться Указом Президента України, який підлягає затвердженню Верховною Радою України протягом двох днів з моменту звернення Президента України (статті 1, 2, 4, 5 Закону України «Про правовий режим надзвичайного стану»).
Відповідно до зазначеного правового режиму можуть вживатися заходи щодо: встановлення особливого режиму виїзду і в'їзду; посилення охорони громадського порядку та об'єктів, що забезпечують життєдіяльність населення; запровадження особливого порядку розподілення продуктів харчування і предметів першої необхідності серед населення; відселення людей із місць, небезпечних для їх проживання, з обов'язковим наданням їм жилих приміщень для постійного або тимчасового проживання; прове-
707
Розділ XX. Правове регулювання відносин щодо надзвичайних ... ситуацій
дення мобілізації ресурсів підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, зміна режиму їх роботи та профілю виробничої діяльності в межах, необхідних для проведення аварійно-рятувальних та відновлювальних робіт, тощо.У разі виникнення потреби в терміновому виконанні в зоні надзвичайної екологічної ситуації великих обсягів аварійно-рятувальних та відновлювальних робіт Президент України може прийняти рішення про залучення та виконання таких робіт військовими частинами Збройних Сил України та іншими утвореними відповідно до закону України військовими формуваннями.
Рішенням про встановлення правового режиму зони надзвичайної екологічної ситуації, з метою здійснення заходів для нормалізації екологічного стану, можуть встановлюватися обмеження на здійснення певних видів діяльності шляхом встановлення тимчасової заборони на: будівництво та функціонування об'єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку; застосування в господарській та іншій діяльності особливо небезпечних речовин (хімічних, радіоактивних, токсичних, вибухових тощо), засобів захисту рослин, сукупність властивостей яких і/або особливостей їх стану можуть погіршувати екологічну ситуацію в цій зоні, функціонування санаторно-курортних закладів; провадження будь-якої іншої діяльності, що становить підвищену екологічну небезпеку.
? 3. Державне управління у сфері
регулювання відносин, що виникають у зв 'язку
із надзвичайними екологічними ситуаціями
Забезпечення екологічної безпеки, захист населення від надзвичайних екологічних ситуацій є конституційним обов'язком держави (ст. 16 Основного Закону України). Здійснення цього обов'язку покладається на органи державної влади та місцевого самоврядування, повноваження яких у даній сфері визначені законодавством. Такими органами є: Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, центральні органи виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, місцеві ради та їх виконавчі комітети. Ці органи
708
§ 3. Державне управління у сфері регулювання відносин, що виникають ...
пов'язані між собою функціональною спрямованістю у розв'язанні проблем запобігання надзвичайним екологічним ситуаціям та ліквідації їх наслідків і утворюють певну організаційну систему. В ній, як і в інших соціальних системах, кожний структурний елемент має певне призначення, несе властиве йому навантаження, забезпечується певна узгодженість і скоординованість між окремими елементами.Зазначимо, що для більшості органів, що належать до організаційної системи державного регулювання і управління цією сферою суспільних відносин, функція забезпечення захисту населення від надзвичайних екологічних ситуацій є складовою більш широкої їх діяльності. Але серед них є й такі, для яких здійснення зазначеної функції є їх головним призначенням. Щоб найбільш повно розглянути особливості завдань та компетенцію різних органів у даній сфері, доцільно їх класифікувати залежно від функціональних повноважень та територіальних масштабів діяльності.
Засади визначення відповідної класифікації містяться в Законі України «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру», а детально, за всіма параметрами вона висвітлюється в постанові Кабінету Міністрів України від 3 серпня 1998 р. «Про єдину державну систему запобігання і реагування на надзвичайні ситуації техногенного і природного характеру». Згідно з цими нормативно-правовими актами єдина державна система запобігання і реагування на надзвичайні ситуації техногенного і природного характеру — центральні та місцеві органи виконавчої влади, виконавчі органи рад, державні підприємства, установи та організації з відповідними силами і засобами, які здійснюють нагляд за забезпеченням техногенної та природної безпеки, організовують проведення роботи із запобігання надзвичайним ситуаціям техногенного та природного походження і реагування у разі їх виникнення з метою захисту населення і довкілля, зменшення матеріальних втрат.
Завданнями єдиної державної системи запобігання і реагування на надзвичайні ситуації є: розроблення нормативно-правових актів, а також норм, правил та стандартів з питань запобігання надзвичайним ситуаціям та забезпечення захисту населення і територій від їх наслідків; забезпечення готовності центральних та місцевих органів виконавчої влади, виконавчих органів рад, підпорядкованих їм сил і засобів до дій, спрямованих на запобігання і реагування на
709
Розділ XX. Правове регулювання відносин щодо надзвичайних ... ситуацій
надзвичайні ситуації; забезпечення реалізації заходів щодо запобігання виникненню надзвичайних ситуацій; навчання населення щодо поведінки та дій у разі виникнення надзвичайної ситуації; виконання цільових і науково-технічних програм, спрямованих на запобігання надзвичайним ситуаціям, забезпечення сталого функціонування підприємств, установ та організацій, зменшення можливих матеріальних втрат; збирання і аналітичне опрацювання інформації про надзвичайні ситуації, видання інформаційних матеріалів з питань захисту населення і територій від наслідків надзвичайних ситуацій; прогнозування і оцінка соціально-економічних наслідків надзвичайних ситуацій, визначення на основі прогнозу потреби в силах, засобах, матеріальних та фінансових ресурсах; створення, раціональне збереження і використання резерву матеріальних та фінансових ресурсів, необхідних для запобігання і реагування на надзвичайні ситуації; проведення державної експертизи, забезпечення нагляду за дотриманням вимог щодо захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій (у межах повноважень центральних та місцевих органів виконавчої влади); оповіщення населення про загрозу та виникнення надзвичайних ситуацій, своєчасне та достовірне його інформування про фактичну обстановку і вжиті заходи; захист населення у разі виникнення надзвичайних ситуацій; проведення рятувальних та інших невідкладних робіт щодо ліквідації надзвичайних ситуацій, організація життєзабезпечення постраждалого населення; пом'якшення можливих наслідків надзвичайних ситуацій у разі їх виникнення; здійснення заходів щодо соціального захисту постраждалого населення, проведення гуманітарних акцій; реалізація визначених законодавством прав у сфері захисту населення від наслідків надзвичайних ситуацій, у тому числі осіб (чи їх сімей), що брали безпосередню участь у ліквідації цих ситуацій; участь у міжнародному співробітництві у сфері цивільного захисту населення; організація роботи, пов'язаної з постійним спостереженням за потенційно екологічно і техногенно небезпечними об'єктами та їх експлуатацією або виведенням з технологічного обороту.Єдина державна система запобігання і реагування на надзвичайні ситуації техногенного і природного характеру складається з постійно діючих функціональних і територіальних підсистем і має чотири рівні — загальнодержавний, регіональний, місцевий та об'єктовий.
710
§ 3. Державне управління у сфері регулювання відносин, що виникають ...
Функціональні підсистеми створюються міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади для організації роботи, пов'язаної із запобіганням надзвичайним ситуаціям та захистом населення і територій від їх наслідків. У надзвичайних ситуаціях сили і засоби функціональних підсистем регіонального, місцевого та об'єктового рівня підпорядковуються в межах, що не суперечать законодавству, органам управління відповідних територіальних підсистем єдиної державної системи.Організаційна структура та порядок діяльності функціональних підсистем єдиної державної системи і підпорядкованих їм сил і засобів визначаються в положеннях про них, які затверджуються відповідними міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади за погодженням з Міністерством України з питань надзвичайних ситуацій.
Територіальні підсистеми єдиної державної системи, що розглядається, створюються в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі для запобігання і реагування на надзвичайні ситуації в межах відповідних регіонів.
Структура і порядок діяльності територіальних підсистем єдиної державної системи і підпорядкованих їм сил і засобів визначаються в положеннях про них, які затверджуються Головою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, головами обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій.
Кожний рівень єдиної державної системи має координуючі та постійні органи управління щодо розв'язання завдань у сфері запобігання надзвичайним ситуаціям, захисту населення і територій від їх наслідків, систему повсякденного управління, сили і засоби, резерви матеріальних та фінансових ресурсів, системи зв'язку та інформаційного забезпечення.
Відповідно до Закону України «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру» (ст. 27) органами управління у даній сфері суспільних відносин є: Кабінет Міністрів України; спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади, до компетенції якого віднесено питання захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру; інші спеціально уповноважені центральні органи виконавчої влади; місцеві органи виконавчої влади в межах повноважень, визначених законом; органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом.
711
Розділ XX. Правове регулювання відносин щодо надзвичайних ... ситуацій
Координацію діяльності органів виконавчої влади у сфері захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру здійснюють: Рада національної безпеки і оборони України в межах, передбачених Законом України «Про Раду національної безпеки і оборони України», Кабінет Міністрів України. Для координації діяльності державних органів виконавчої влади з питань техногенно-екологічної безпеки, надзвичайних ситуацій та з питань безпечної життєдіяльності населення Кабінет Міністрів України утворює відповідні комісії (ради). У разі необхідності для ліквідації наслідків надзвичайної ситуації техногенного та природного характеру Кабінет Міністрів України утворює спеціальні комісії загальнодержавного, регіонального, місцевого та об'єктового рівнів (ст. 28 Закону України «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру»).Рада національної безпеки і оборони України у цій сфері: — розробляє та розглядає на своїх засіданнях питання, які належать до сфери національної безпеки і оборони, та подає пропозиції Президентові України щодо визначення стратегічних національних інтересів України, концептуальних підходів та напрямів забезпечення національної безпеки і оборони, в тому числі в екологічній сфері; проектів державних програм, доктрин, законів України, указів Президента України, міжнародних договорів, інших нормативних актів та документів з питань національної безпеки і оборони; удосконалення системи забезпечення національної безпеки, утворення, реорганізації та ліквідації органів виконавчої влади у цій сфері; проекту Закону України про Державний бюджет України по статтях, пов'язаних із забезпеченням національної безпеки і оборони України; матеріального, фінансового, кадрового, організаційного та іншого забезпечення виконання заходів з питань національної безпеки і оборони; заходів екологічного характеру відповідно до масштабу потенційних та реальних загроз національним інтересам України; доручень, пов'язаних з вивченням конкретних питань та здійсненням відповідних досліджень у сфері національної безпеки і оборони, органам виконавчої влади та науковим закладам України; забезпечення і контролю надходження та опрацювання необхідної інформації, її збереження, конфіденційності та використання в інтересах національної безпеки України, аналізу на її основі стану і тенденції розвитку подій,
712
§ 3. Державне управління у сфері регулювання відносин, що виникають ...
що відбуваються в Україні й у світі; питань оголошення в разі потреби окремих місцевостей України зонами надзвичайної екологічної ситуації;
здійснює поточний контроль за діяльністю органів виконав
чої влади у сфері національної, в тому числі екологічної, безпеки,
подає Президентові України відповідні висновки та пропозиції;координує та контролює діяльність органів виконавчої влади
по організації захисту населення та забезпеченню його життєдіяль
ності, охороні життя, здоров'я, конституційних прав, свобод і за
конних інтересів громадян, підтриманню громадського порядку
при виникненні кризових ситуацій, що загрожують екологічній
безпеці України та здійснює інші повноваження у відповідній
сфері.До повноважень Кабінету Міністрів України відповідно до Закону України «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру» (ст. 29) у сфері захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру належить: забезпечення реалізації політики держави у сфері захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання цим ситуаціям та реагування на них, ліквідації їх наслідків; здійснення заходів щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю в умовах виникнення надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру; розробка і здійснення загальнодержавних програм у сфері захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру; здійснення інших повноважень, визначених Конституцією та законами України, актами Президента України.
Повноваження у відповідній сфері Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій, що сьогодні є спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади, визначені Законом України «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру» (ст. ЗО), а також Положенням про це міністерство, затвердженим Указом Президента України від 28 жовтня 1996 р. (із наступними змінами).
Згідно з цими нормативно-правовими актами до компетенції цього міністерства віднесено: забезпечення реалізації політики держави у сфері захисту населення і територій від надзвичайних ситу-
713
Розділ XX. Правове регулювання відносин щодо надзвичайних ... ситуацій
ацій техногенного та природного характеру, запобігання цим ситуаціям і реагування на них, ліквідації їх наслідків та наслідків Чорнобильської катастрофи; керівництво діяльністю підпорядкованих йому органів управління з питань надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, спеціальних і спеціалізованих формувань; здійснення державного нагляду і контролю за розробленням та реалізацією заходів у сфері захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру; затвердження планів локалізації і ліквідації аварій (катастроф); проведення науково-дослідних робіт у сфері захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру; здійснення інших повноважень, визначених законами України, актами Президента України.Спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади, до компетенції якого віднесено питання захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, створює разом з Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями відповідні територіальні органи подвійного підпорядкування. Керівники цих органів призначаються спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади, до компетенції якого віднесено питання захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, за погодженням з відповідною державною адміністрацією.
Інші спеціально уповноважені центральні органи виконавчої влади (Мінприроди України, Держкомводгосп України, Мінтранс України тощо) Законом «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру» (ст. 31) у сфері захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру: розробляють і здійснюють організаційні та інженерно-технічні заходи у своїй галузі; забезпечують здійснення підприємствами, установами та організаціями, що належать до сфери їх управління, заходів щодо запобігання виникненню надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру і проведення аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт у разі виникнення надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру відповідно до аварійних планів; розробляють і затверджують галузеві норми та правила безпеки виробництва,
714
§ 3. Державне управління у сфері регулювання відносин, що виникають ...
технологічних процесів, продукції; організовують і здійснюють проведення науково-дослідних, дослідно-конструкторських, випробувальних і проектних робіт з питань забезпечення безпеки виробленої продукції, підвищення безпеки виробництва на підприємствах, в установах та організаціях, що належать до сфери їх управління; здійснюють інші повноваження, визначені законами України, актами Президента України.Певні повноваження у сфері захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру законодавством (ст. 32 Закону України «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру») покладаються на Раду міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування. А саме у межах відповідних територій вони: беруть участь у забезпеченні реалізації політики держави у сфері захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру; здійснюють управління через відповідні територіальні підсистеми єдиної державної системи; забезпечують проведення евакуаційних заходів у разі виникнення надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру; здійснюють підготовку населення до дій у надзвичайних ситуаціях техногенного та природного характеру відповідно до своїх повноважень; створюють фінансові та матеріальні резерви для ліквідації надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру та їх наслідків відповідно до законодавства; забезпечують організацію і проведення аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт, а також підтримання громадського порядку під час їх проведення; сприяють сталому функціонуванню об'єктів господарювання у зоні виникнення надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру; здійснюють інші повноваження, визначені законами України, актами Президента України.
Складовими єдиної державної системи запобігання та реагування на надзвичайні ситуації є також відповідні сили і засоби функціональних і територіальних підсистем, а також недержавні (добровільні) рятувальні формування, які залучаються для виконання відповідних робіт.
Військові і спеціальні цивільні аварійно/пошуково-рятувальні формування, з яких складаються зазначені сили і засоби, укомплектовуються з урахуванням необхідності проведення роботи в
715
Розділ XX. Правове регулювання відносин щодо надзвичайних ... ситуацій
автономному режимі протягом не менше трьох діб і перебувають у стані постійної готовності (далі — сили постійної готовності).Сили постійної готовності згідно із законодавством можуть залучатися для термінового реагування у разі виникнення надзвичайної ситуації з повідомленням про це відповідних центральних та місцевих органів виконавчої влади, виконавчих органів рад, керівників державних підприємств, установ та організацій.
Спеціально підготовлені сили і засоби Міністерства оборони України у виняткових випадках залучаються для ліквідації надзвичайних ситуацій у порядку, визначеному Законом України «Про надзвичайний стан».
Сили і засоби МВС України, Держкомкордону України і Служби безпеки України залучаються до ліквідації надзвичайних ситуацій та їх наслідків у межах, що не суперечать законодавству.
За рішеннями Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських, районних, державних адміністрацій і виконавчих органів рад, за наказами керівників державних підприємств, установ та організацій на базі існуючих спеціалізованих служб і підрозділів (будівельних, медичних, хімічних, ремонтних та інших) утворюються позаштатні спеціалізовані формування, призначені для проведення конкретних видів невідкладних робіт у процесі реагування на надзвичайні ситуації. Ці формування проходять спеціальне навчання, періодично залучаються до участі у практичному відпрацюванні дій з ліквідації надзвичайних ситуацій разом із силами постійної готовності.
Рекомендована література
Балюк Г. І. Правові аспекти забезпечення ядерної та радіа
ційної (радіоекологічної) безпеки в Україні. — К., 1997.Екологічне право. — К., 2001.
3. Єрофеєв М. І. Конституційне право громадян на безпечне
довкілля та його забезпечення в умовах виникнення надзвичайних
екологічних ситуацій // Конституція України — основа подальшо
го розвитку законодавства. — К., 1997.4. Комарницький В. М. Правовий режим зон надзвичайних еко
логічних ситуацій в Україні. — Луганськ, 2002.716
Рекомендована література
Кузніченко С. Надзвичайні спеціальні адміністративно-правові
режими у законодавстві України // Право України. — 2000. —
№ 12.Краснова И. О. Зона зкологического бедствия: пути формиро-
вания новой правовой категории в зарубежном праве // Государст-
во и право. — 1994. — № 6.717
Розділ XXI
Правове регулювання поводження з відходами виробництва та споживання
§ 1. Поняття та види відходів
Відходи — будь-які речовини, матеріали і предмети, що утворюються у процесі людської діяльності і не мають подальшого використання за місцем утворення чи виявлення та яких їх власник повинен позбутися шляхом утилізації чи видалення.
Україна належить до кола країн із найбільш високими абсолютними обсягами утворення та накопичення промислових відходів. Домінують при цьому відходи гірничодобувної промисловості. Щороку на підприємствах України утворюється близько 100 млн. тонн токсичних відходів, які містять шкідливі для здоров'я людини важкі метали (хром, свинець, нікель, кадмій, ртуть). Переважно це відходи підприємств чорної і кольорової металургії, хімічної промисловості, машинобудування. Окрему групу токсичних відходів становлять заборонені до застосування хімічні засоби захисту рослин. За офіційними статистичними даними, кількість цих відходів, накопичених в Україні, становить понад 13 тис. тонн1.
Серйозною стала проблема й побутових відходів. У населених пунктах країни щороку накопичується близько 35 млн. кубометрів твердих побутових відходів, які захоронюються на 770 полігонах
1 Загальнодержавна програма поводження з токсичними відходами, затверджена Законом України від 14 вересня 2000 р. // Відомості Верховної Ради України. — 2000. - № 44. - Ст. 374.718
§ 1. Поняття та види відходів
загальною площею майже 3 тис. гектарів1. У цілому під териконами, шламосховищами, відвалами і різними звалищами знаходиться близько 160 тис. гектарів землі. Ці відходи є істотним фактором засмічення, зараження і забруднення навколишнього природного середовища.Для запобігання негативному впливу на навколишнє природне середовище чинне законодавство встановлює спеціальний правовий режим поводження з відходами, який передбачає комплекс певних заходів та правил поводження з відходами на усіх стадіях — від їх утворення до знешкодження і захоронення. Цей режим регулюється законами України «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про відходи», «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення», «Про поводження з радіоактивними відходами», «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку», «Про металобрухт», Кодексом України про надра та іншими нормативно-правовими актами.
Закон України «Про відходи» є базовим у регулюванні правовідносин з відходами. Його норми конкретизовані у підзаконних актах, що були прийняті на його виконання, зокрема: у Порядку ведення реєстру об'єктів утворення, оброблення та утилізації відходів, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 31 серпня 1998 р., Порядку ведення реєстру місць видалення відходів та Порядку розроблення, затвердження і перегляду лімітів на утворення та розміщення відходів, затверджених постановами Кабінету Міністрів України від 3 серпня 1998 р., Порядку ведення державного обліку та паспортизації відходів, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 1 листопада 1999 р.
Відповідно до Закону України «Про відходи» та інших нормативно-правових актів виділяють кілька груп відходів: за сферою утворення — відходи виробництва та споживання і побутові відходи; за ступенем небезпечності та характером впливу на навколишнє природне середовище і людину — токсичні, вибухові, вогненебезпечні, радіоактивні відходи тощо (небезпечні відходи); залежно від стану, в якому перебувають відходи, — газоподібні, рідинні, тверді, сумішеві.
' Програма поводження з твердими побутовими відходами, затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 4 березня 2004 р. № 265 // Офіційний вісник України. — 2004. — № 10. — Ст. 595.719
Розділ XXI. Правове регулювання поводження з відходами виробництва ...
Систематизований перелік відходів та кодів, що закріплюються за ними, міститься у Державному класифікаторі відходів, який ведеться з метою надання різнобічної та обгрунтованої інформації про відходи. Відповідно до Державного класифікатора України «Класифікатор відходів» ДК 005—96, затвердженого наказом Держстандарту України 29 лютого 1996 р. (із змінами, внесеними згідно з наказом Державного комітету України по стандартизації, метрології та сертифікації від 30 березня 2000 р.) до відходів виробництва належать: залишки сировини, матеріалів, напівфабрикатів тощо, які утворені в процесі виробництва продукції і втратили свої споживчі властивості; супутні гірничі породи та залишкові продукти (шлам, пил, відсіви тощо); новоутворені речовини та їх суміші, що не є метою даного виробництва (шлак, зола, кубові залишки, інші тверді утворення, а також рідини та аерозолі); залишкові продукти сільськогосподарського виробництва (у тому числі тваринництва), лісівництва; бракована, некондиційна продукція чи забруднена небезпечними речовинами і не придатна до використання.До категорії відходів належать також непридатна до експлуатації продукція, вироби, медичні препарати, які втратили свої споживчі властивості і в яких містяться певні хімічні та біологічні компоненти, що потребують небезпечного видалення. Зазначена категорія належать до відходів споживання, серед яких окремо виділяють побутові відходи. Побутові відходи можуть бути твердими та рідинними. Твердими є відходи, що утворюються в процесі життєдіяльності людини й накопичуються у житлових будинках, закладах соціальної сфери (харчові відходи, предмети домашнього вжитку, сміття, опале листя, макулатура, скло, метал, полімерні матеріали тощо) і не мають подальшого використання за місцем їх утворення. Рідинні побутові відходи — господарчо-побутові (від миття, прання) та каналізаційні стоки (за винятком промислових) за відсутності централізованого водовідведення.
Для боротьби з побутовими відходами у країні передбачається система збирання та вивезення твердих і рідких побутових відходів, яка включає послідовність виконання технологічних операцій з вилучення, накопичення і розміщення відходів у спеціально відведених місцях та їх вивезення у пункти знешкодження.
Окрему категорію відходів утворюють відходи як вторинна сировина, до яких відповідно до Закону України «Про відходи» належать відходи, для утилізації та переробки яких в Україні існують
720
§ 1. Поняття та види відходів
відповідні технології та виробничо-технологічні і/або економічні передумови. Прикладом таких відходів є металобрухт. Правове регулювання відносин, пов'язаних із збиранням та прийманням металобрухту здійснюється Законом України «Про металобрухт». Закон вводить поняття металобрухту та операцій з ним, визначає вимоги до суб'єктів господарювання, які здійснюють операції з металобрухтом, державне регулювання, контроль та нагляд за здійсненням операцій з металобрухтом.Особлива увага у законодавстві України приділена небезпечним відходам. До них належать відходи, що мають такі фізичні, хімічні, Зіологічні чи інші небезпечні властивості, які створюють або мо-створити значну небезпеку для навколишнього природного
гредовища і здоров'я людини та які потребують спеціальних ме-
здів і засобів поводження з ними. На виконання міжнародних зобов'язань України, що виплива-
зть з її участі у Базельській конвенції про контроль за транскордонними перевезеннями небезпечних відходів та їх видаленням (1989 р.), була прийнята постанова Кабінету Міністрів України від 13 липня 2000 р. «Про затвердження Положення про контроль за
ранскордонними перевезеннями небезпечних відходів та їх іізацією/видаленням і Жовтого та Зеленого переліків відходів».
Іим затверджені так звані Жовтий та Зелений переліки відходів. За їм Положенням до небезпечних відходів належать відходи, вклю-*ені до Жовтого переліку і мають одну чи більше небезпечних
частивостей, а також до Зеленого переліку за відповідними ознаками.
Особливу небезпеку для людини становлять радіоактивні відходи. До них належать матеріальні об'єкти та субстанції, активність радіонуклідів або радіоактивне забруднення яких перевищує межі, встановлені діючими нормами, за умови, що використання цих об'єктів та субстанцій не передбачається. Поводження з радіоактивними відходами передбачає всі види діяльності (включаючи діяльність, пов'язану із зняттям з експлуатації), що стосуються оперування, обробки, в тому числі попередньої, кондиціонування, перевезення, зберігання чи захоронення радіоактивних відходів.
Закон України «Про поводження з радіоактивними відходами» поділяє радіоактивні відходи на довгоіснуючі та короткоіснуючі. Довгоіснуючі — це радіоактивні відходи, рівень звільнення яких від контролю органу державного регулювання ядерної та
721
Розділ XXI. Правове регулювання поводження з відходами виробництва ...
радіаційної безпеки досягається через 300 років і більше. Корот-коіснуючі — це радіоактивні відходи, рівень звільнення яких від контролю досягається раніше ніж через 300 років.§ 2. Правовий режим відходів виробництва та споживання
Правовому регулюванню підлягають усі етапи поводження з відходами, включаючи діяльність, у процесі якої утворюються відходи у сфері виробництва і споживання, а також діяльність щодо збирання, перевезення, зберігання, оброблення, утилізації, видалення, знешкодження і захоронення відходів, контролю за цими операціями та нагляду за місцями видалення.
Державна політика у сфері поводження з відходами в Україні базується на таких принципах, як:
забезпечення повного збирання і своєчасного знешкодження
та видалення відходів, а також дотримання правил екологічної без
пеки при поводженні з ними;зведення до мінімуму утворення відходів та зменшення їх не
безпечності;забезпечення комплексного використання матеріально-сиро
винних ресурсів;сприяння максимально можливій утилізації відходів шляхом
прямого повторного чи альтернативного використання ресурсно-
цінних відходів;забезпечення безпечного видалення відходів, що не підляга
ють утилізації, шляхом розроблення відповідних технологій, еко
логічно безпечних методів та засобів поводження з відходами;організація контролю за місцями чи об'єктами розміщення
відходів для запобігання шкідливому впливу їх на навколишнє
природне середовище та здоров'я людини;здійснення комплексу науково-технічних та маркетингових
досліджень для виявлення і визначення ресурсної цінності відходів
з метою їх ефективного використання;
сприяння створенню об'єктів поводження з відходами;
забезпечення соціального захисту працівників, зайнятих у
сфері поводження з відходами;722
§ 2. Правовий режим відходів виробництва та споживання
— обов'язковий облік відходів на основі їх класифікації та пас
портизації (ст. 5 Закону України «Про відходи»).Крім того, основними принципами державної політики у сфері поводження з радіоактивними відходами є:
пріоритет захисту життя та здоров'я персоналу, населення та
довкілля від впливу радіоактивних відходів згідно з державними
нормами радіаційної безпеки;розмежування функцій державного контролю та управління у
сфері поводження з радіоактивними відходами;реалізація державної політики у відповідній сфері шляхом
розробки та виконання довгострокової Державної програми пово
дження з радіоактивними відходами;перегляд і затвердження Державної програми поводження з
радіоактивними відходами кожні три роки;—; прийняття рішень щодо розміщення нових сховищ радіоактивних відходів з участю громадян, їх об'єднань, а також місцевих органів державної влади і місцевого самоврядування;
гарантування надійної ізоляції радіоактивних відходів від
довкілля при обгрунтуванні безпеки сховищ радіоактивних
відходів;зберігання радіоактивних відходів у виробників відходів об
межений час з наступною передачею спеціалізованим підприєм
ствам по поводженню з радіоактивними відходами;відповідальність виробників радіоактивних відходів за безпе
ку під час поводження з радіоактивними відходами до передачі їх
спеціалізованим підприємствам по поводженню з радіоактивними
відходами;заборона проведення робіт з захоронення радіоактивних
відходів юридичним і фізичним особам, внаслідок діяльності яких
утворюються радіоактивні відходи та які поставляють і використо
вують радіоактивні речовини, ядерні установки (ст. З Закону Ук
раїни «Про поводження з радіоактивними відходами»).Основним завданням законодавства про відходи закон висуває вимоги щодо екологічно безпечного поводження з відходами, забезпечення мінімального утворення відходів, розширення використання їх у господарській діяльності, запобігання шкідливому впливу відходів на навколишнє природне середовище та здоров'я людини. Мета запобігання чи мінімізації екологічної та екогенної шкоди, що завдається відходами виробництва і споживання, дося-
723
Розділ XXI. Правове регулювання поводження з відходами виробництва ...
гається за допомогою встановлення у законодавстві різнобічних заходів та вимог, що утворюють правовий механізм поводження з такими відходами.Найбільш загальні вимоги у сфері охорони навколишнього природного середовища від забруднення відходами встановлені у Законі України «Про відходи» шляхом визначення правового режиму поводження з відходами.
Правовий режим поводження з відходами — це система встановлених законодавством правових заходів, норм і правил, що визначають правові засади поводження з відходами з метою запобігання негативному впливу відходів на навколишнє природне середовище та здоров'я людини.
Відповідно до Закону України «Про відходи», «поводження з відходами» — це дії, спрямовані на запобігання утворенню відходів, їх збирання, перевезення, зберігання, оброблення, утилізацію, видалення, знешкодження і захоронення, включаючи контроль за цими операціями та нагляд за місцями видалення. Утворення відходів у виробника відходів (фізичної або юридичної особи, діяльність якої призводить до утворення відходів) можливе лише за наявності лімітів на їх утворення. Збирання відходів — це діяльність, пов'язана з вилученням, накопиченням і розміщенням відходів у спеціально відведених місцях чи об'єктах, включаючи сортування відходів з метою подальшої утилізації чи видалення.
До поводження з відходами входять також дії щодо їх використання, тобто застосування відходів у процесі здійснення господарської діяльності для виробництва продукції, товарів, отримання енергії та усунення їх небезпечності, а саме: оброблення, видалення, утилізація та знешкодження відходів. Оброблення (перероблення) відходів — це здійснення будь-яких технологічних операцій, пов'язаних із зміною фізичних, хімічних чи біологічних властивостей відходів, з метою підготовки їх до екологічно безпечного зберігання, перевезення, утилізації чи видалення. Утилізація відходів — використання відходів як вторинних матеріальних чи енергетичних ресурсів. Видалення відходів — здійснення операцій з відходами, що не призводять до їх утилізації. Знешкодження відходів — зменшення чи усунення небезпечності відходів шляхом механічного, фізико-хімічного чи біологічного оброблення.
Розміщення відходів — зберігання та захоронення у спеціально відведених для цього місцях чи об'єктах (сховищах, полігонах то-
724
§ 2. Правовий режим відходів виробництва та споживання
що). Зберігання відходів — тимчасове розміщення відходів у спеціально відведених місцях чи об'єктах (до їх утилізації чи видалення). Захоронення відходів — остаточне розміщення відходів при їх видаленні у спеціально відведених місцях чи на об'єктах таким чином, щоб довгостроковий шкідливий вплив відходів на навколишнє природне середовище та здоров'я людини не перевищував установлених нормативів.Розміщення відходів дозволяється лише за наявності спеціального дозволу на визначених місцевими радами територіях у межах установлених лімітів з додержанням санітарних і екологічних норм та способом, що забезпечує можливість їх подальшого використання як вторинної сировини і забезпечує безпеку для навколишнього природного середовища та здоров'я людей.
Перевезенням відходів є транспортування відходів від місць їх утворення або зберігання до місць чи об'єктів оброблення, утилізації чи видалення. Транскордонне перевезення відходів — транспортування відходів з території, на/або через територію України, на територію або через територію іншої держави.
Дуже важливу роль у справі охорони навколишнього природного середовища відіграють вимоги до суб'єктів у сфері поводження з відходами, встановлення заходів запобігання утворенню відходів, визначення окремих вимог щодо поводження з небезпечними відходами тощо. Закон України «Про відходи» окремо висуває вимоги до громадян України, іноземців, а також до суб'єктів господарської діяльності у сфері поводження з відходами. До обов'язків останніх відповідно до ст. 17 закону входить: запобігати утворенню та зменшувати обсяги утворення відходів; забезпечувати приймання та утилізацію використаних пакувальних матеріалів і тари, в яких знаходилася продукція цих підприємств; визначати склад і властивості відходів, що утворюються, а також, за погодженням із спеціально уповноваженими органами виконавчої влади у сфері поводження з відходами, ступінь їх небезпечності для навколишнього природного середовища та здоров'я людини; виявляти і вести первинний поточний облік кількості, типу і складу відходів, що утворюються, і подавати щодо них статистичну звітність; забезпечувати повне збирання, належне зберігання та недопущення знищення і псування відходів, для утилізації яких в Україні існує відповідна технологія; брати участь у будівництві об'єктів поводження з відходами; здійснювати відповідні заходи для максимальної утилізації
725
Розділ XXI. Правове регулювання поводження з відходами виробництва ...
відходів; не допускати змішування відходів, якщо це не передбачено існуючою технологією; не допускати зберігання та видалення відходів у несанкціонованих місцях чи об'єктах; здійснювати контроль за станом місць чи об'єктів розміщення власних відходів; своєчасно в установленому порядку вносити плату за розміщення відходів; надавати місцевим органам виконавчої влади і місцевого самоврядування та іншим відповідним органам інформацію про відходи та пов'язану з ними діяльність, у тому числі про випадки несанкціонованого потрапляння відходів у навколишнє природне середовище та вжиті щодо цього заходи; призначати відповідальних осіб у сфері поводження з відходами; забезпечувати розробку в установленому порядку та виконання планів організації роботи у сфері поводження з відходами; при плануванні будівництва або реконструкції об'єкта поводження з відходами мати дозвіл на виконання цих дій відповідно до законодавства про містобудування, виконувати інші обов'язки, передбачені законодавством щодо запобігання забрудненню навколишнього природного середовища відходами.До заходів запобігання утворенню відходів та екологічно безпечного поводження з ними, що запроваджуються урядом та центральними і місцевими органами виконавчої влади в межах їх компетенції, зокрема, належать: встановлення нормативів утворення відходів на одиницю продукції; встановлення лімітів утворення та розміщення відходів та заборона ведення будь-якої господарської діяльності, пов'язаної з утворенням відходів, без одержання лімітів на обсяги утворення та розміщення відходів; встановлення загальних вимог щодо поводження з побутовими відходами, імпортними пакувальними матеріалами, тарою тощо; запровадження відповідно до законодавства санкцій за перевищення відповідних лімітів; заборона визначення місць розміщення підприємств та інших об'єктів поводження з відходами, а також їх експлуатація, якщо вони не відповідають екологічним та санітарно-гігієнічним вимогам; заборона порушення строків переробки відходів, ввезених в Україну відповідно до встановлених квотами умов; встановлення квот на ввезення в Україну відходів як вторинної сировини; заборона ввезення в Україну відходів з метою їх зберігання чи захоронення та інші заходи.
На кожне місце чи об'єкт зберігання або видалення відходів складається спеціальний паспорт, в якому зазначаються наймену-
726
§ 2. Правовий режим відходів виробництва та споживання
вання та код відходів (згідно з державним класифікатором відходів), їх кількісний та якісний склад, походження, а також технічні характеристики місць чи об'єктів зберігання чи видалення і відомості про методи контролю та безпечної експлуатації цих місць чи об'єктів.Видалення відходів здійснюється відповідно до встановлених законодавством вимог екологічної безпеки з обов'язковим забезпеченням можливості утилізації чи захоронення залишкових продуктів за погодженням з державною санітарно-епідеміологічною службою України.
Водночас забороняється захоронення відходів на найбільш екологічно та соціально цінних територіях. Так, забороняється несанкціоноване скидання і розміщення відходів у підземних горизонтах, на території міст та інших населених пунктів, на територіях приррдно-заповідного фонду, на землях природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення, в межах водоохоронних зон та зон санітарної охорони водних об'єктів, в інших місцях, що може створювати небезпеку для навколишнього природного середовища та здоров'я людини. Захоронення відходів у надрах допускається у виняткових випадках за результатами спеціальних досліджень з дотриманням стандартів, норм і правил, передбачених законодавством України.
Окремі вимоги встановлюються законодавством щодо поводження з небезпечними відходами (ст. 34 Закону України «Про відходи»). Усі небезпечні відходи за ступенем їх шкідливого впливу на навколишнє природне середовище та на життя і здоров'я людини відповідно до переліку небезпечних властивостей поділяють на класи і підлягають обліку. Відповідний клас відходів визначається виробником відходів відповідно до нормативно-правових актів, що затверджуються Мінприроди за погодженням з Державною санітарно-епідеміологічною службою України.
Суб'єкт господарської діяльності, у власності або у користуванні якого є хоча б один об'єкт поводження з небезпечними відходами, зобов'язаний: забезпечити запобігання забрудненню ними навколишнього природного середовища, а у разі виникнення такого забруднення — ліквідувати забруднення та його наслідки; вживати заходів щодо запобігання аваріям і ліквідації їх наслідків та захисту людей і навколишнього природного середовища від їх впливу, а також повідомляти органам виконавчої влади, місцевого самовряду-
727
Розділ XXI. Правове регулювання поводження з відходами виробництва ...
вання і населенню про такі аварії та вжиті заходи для їх ліквідації; забезпечувати експлуатацію зазначених об'єктів і перевезення небезпечних відходів з додержанням вимог природоохоронного законодавства; мати ліцензію на здійснення операцій у сфері поводження з небезпечними відходами; ідентифікувати об'єкти поводження з небезпечними відходами відповідно до Закону України «Про об'єкти підвищеної небезпеки» (2001 р.); мати план локалізації та ліквідації аварії на об'єкті й декларацію безпеки; надавати інформацію про такі об'єкти відповідно до встановленого порядку.У разі порушення суб'єктом господарської діяльності ліцензійних умов поводження з небезпечними відходами ліцензія анулюється в установленому законом порядку.
До поводження з небезпечними відходами допускаються особи, які мають професійну підготовку, підтверджену свідоцтвом (сертифікатом) на право роботи з небезпечними речовинами, та не мають медичних протипоказань. Допуск працівників до роботи забезпечується відповідною посадовою особою підприємства, установи, організації.
Перевезення небезпечних відходів дозволяється лише за наявності їх паспорта та ліцензії на поводження з ними в порядку, визначеному відповідним законодавством. Здійснюється таке перевезення за умови обов'язкового страхування цивільної відповідальності перевізника за збитки, які можуть бути завдані ним під час перевезення.
Розміщення небезпечних відходів дозволяється лише у спеціально обладнаних місцях та здійснюється відповідно до ліцензійних умов щодо поводження з небезпечними відходами. Провадження інших видів діяльності, не пов'язаної з поводженням з небезпечними відходами, на території, відведеній для їх розміщення, забороняється.
Зберігання небезпечних відходів на території підприємств, установ, організацій — суб'єктів господарської діяльності здійснюється у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Суб'єкти господарської діяльності, на території яких зберігаються небезпечні відходи, належать відповідно до Закону до об'єктів підвищеної небезпеки. Відповідальність такого суб'єкта за шкоду життю, здоров'ю, майну фізичних або юридичних осіб, яка може бути заподіяна аваріями на таких об'єктах, підлягає обов'язковому страхуванню.
728
§ 2. Правовий режим відходів виробництва та споживання
Є особливості у законодавчому регулюванні транскордонного переміщення відходів. У Положенні про контроль за транскордонним перевезенням небезпечних відходів та їх утилізацією/видаленням, затвердженому постановою Кабінету Міністрів від 13 липня 2000 р., передбачено загальні вимоги до експортно-імпортних операції переміщення небезпечних відходів чи їх транзиту через територію України.Слід зазначити, що небезпечні відходи у разі їх транскордонного перевезення підлягають класифікації згідно з Міжнародним кодом ідентифікації відходів (МКІВ), крім випадків, коли транскордонне перевезення здійснюється на підставі міжнародного договору, у якому зазначається інший метод класифікації.
За загальним правилом, ввезення в Україну небезпечних відходів з метою їх зберігання чи захоронення забороняється. Положенням регулюються випадки транзиту через територію України небезпечних відходів, експорт таких відходів, а також імпорт небезпечних відходів з метою їх утилізації/видалення. Для здійснення імпорту до Мінприроди України подаються документи щодо підтвердження наявності ліцензій на здійснення відповідних операцій, а також відомості про походження і склад відходів; опис способу утилізації/видалення; потужність і місце знаходження об'єкта для утилізації/видалення; підтвердження наявності чинних дозволів місцевих органів Мінприроди України, Державної санітарно-епідеміологічної служби України на експлуатацію об'єкта для утилізації/видалення небезпечних відходів, запропонованих для імпорту; відповідні висновки державної санітарно-гігієнічної експертизи; опис шляху транспортування відходів та ін.
Мінприроди України може надати письмову згоду на імпорт небезпечних відходів (протягом 70 днів) у разі дотримання таких умов:
держава експорту є стороною Базельської конвенції про кон
троль за транскордонними перевезеннями небезпечних відходів та
їх видаленням або з нею укладено відповідну міжнародну угоду
щодо транскордонних перевезень небезпечних відходів;держава експорту не має технічних можливостей і необхідних
потужностей для видалення таких відходів екологічно обгрунтова
ним способом (у разі, коли відходи імпортуються з метою видален
ня) або такі відходи використовуються як вторинна сировина в Ук
раїні;імпортер має можливість утилізувати/видаляти такі відходи
екологічно обгрунтованим способом на санкціонованому об'єкті;729
Розділ XXI. Правове регулювання поводження з відходами виробництва ...
контракт між експортером та особою, відповідальною за
утилізацію/видалення, містить необхідні зобов'язання сторін і
відповідає вимогам екологічно обгрунтованого поводження з відхо
дами;тара, маркування і транспортування відповідають вимогам
визнаних міжнародних норм, стандартів і практики;підтверджено забезпеченість страхуванням відповідальності
експортера та особи, що відповідає за утилізацію/видалення;імпортер або інший агент, який діє від його імені, є резиден
том або має відділення в Україні.Окремо регулюється перевезення радіоактивних відходів (ст. 19 Закону України «Про поводження з радіоактивними відходами»), яке можуть здійснювати юридичні або фізичні особи, що мають відповідні ліцензії. Перевезення радіоактивних відходів здійснюється у транспортних пакувальних комплектах відповідно до затверджених норм, правил і стандартів, якими передбачаються: порядок їх перевезення; права та обов'язки вантажовідправника, перевізника та отримувача; заходи безпеки; вимоги до упаковки та транспортних засобів; заходи на випадок дорожньо-транспортних подій під час перевезення радіоактивних відходів; запобігання та заходи щодо ліквідації наслідків можливих радіаційних аварій; заходи фізичного захисту.
МВС України розробляє комплексну систему заходів щодо запобігання дорожньо-транспортним подіям під час перевезення радіоактивних відходів. Умови та режим перевезення таких відходів повітряним, залізничним, водним або автомобільним транспортом погоджуються з відповідними службами МВС України.
У разі виникнення радіаційної аварії внаслідок дорожньо-транспортної події під час перевезення радіоактивних відходів відповідальність за її ліквідацію, а також захист персоналу, населення, навколишнього природного середовища покладається на вантажовідправника, якщо інше не передбачено угодою про перевезення.
Правовий режим поводження з радіоактивними відходами має свої особливості, які встановлені Законом України «Про поводження з радіоактивними відходами» та іншими нормативно-правовими актами у відповідній сфері.
Право на поводження з радіоактивними відходами мають юридичні та фізичні особи, які отримали дозвіл на здійснення відповідно-
730
§ 2. Правовий режим відходів виробництва та споживання
го виду діяльності {ліцензіати). На будь-якому етапі поводження з радіоактивними відходами зазначені особи зобов 'язані: забезпечувати безпеку під час проектування, вибору майданчика, будівництва, експлуатації та зняття з експлуатації споруд та обладнання, призначених для поводження з радіоактивними відходами; своєчасно здійснювати переоцінку безпеки діючих об'єктів, призначених для поводження з радіоактивними відходами; забезпечувати розробку та реалізацію програм якості щодо безпеки поводження з радіоактивними відходами; вести власний облік таких відходів; забезпечувати їх фізичний захист; забезпечувати радіаційний моніторинг місць зберігання або їх захоронення; своєчасно інформувати органи державної виконавчої влади і місцевого самоврядування про порушення в роботі об'єктів, призначених для поводження з радіоактивними відходами; вживати заходів щодо ліквідації радіаційних аварій та їх наслідків; бути спроможними відшкодувати збитки від радіаційних аварій під час поводження з радіоактивними відходами за рахунок власних коштів або коштів страхових організацій.Закон встановлює правові вимоги щодо зберігання та захоронення радіоактивних відходів, забезпечення фізичного захисту під час поводження з ними; експлуатації та закриття (консервації) сховищ радіоактивних відходів, правового режиму територій, відведених під сховища радіоактивних відходів, та об'єктів, призначених для поводження з радіоактивними відходами.
Відповідно до ст. 18 закону забороняється діяльність, пов'язана з поводженням з радіоактивними відходами, якщо не вжито заходів забезпечення фізичного захисту, який передбачає єдину систему планування, координації та контролю за комплексом організаційних та технічних заходів, спрямованих на запобігання несанкціонованому проникненню до сховищ, доступу до радіоактивних відходів та їх використання, на своєчасне виявлення та припинення будь-яких посягань на цілісність і недоторканність споруд.
Зберігання та захоронення радіоактивних відходів дозволяється тільки у спеціально призначених для цього сховищах при забезпеченні їх ізоляції від навколишнього природного середовища системою природних та штучних бар'єрів. Земельні ділянки, відведені під сховища радіоактивних відходів, виводяться з господарського обороту і відмежовуються від суміжних територій санітарно-захисними зонами. У межах відповідних санітарно-захисних зон забо-
731
Розділ XXI. Правове регулювання поводження з відходами виробництва ...
роняється: проживання населення; здійснення всіх видів водокористування, лісокористування та користування надрами, за винятком зумовлених затвердженими проектами; проведення наукових досліджень без спеціальних дозволів; здійснення без спеціального дозволу сільськогосподарської, лісогосподарської та іншої виробничої діяльності, спрямованої на одержання товарної продукції, а також будівництво об'єктів соціального та громадського призначення; будь-яка інша діяльність, яка не забезпечує режим радіаційної безпеки.§ 3. Державне управління і контроль у сфері поводженням з відходами виробництва та споживання
Державне управління у сфері поводження з відходами здійснюють Кабінет Міністрів України, відповідні органи Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій та місцевого самоврядування, а також спеціально уповноважені органи виконавчої влади у сфері поводження з відходами. До останніх належать Міністерство охорони навколишнього природного середовища, Державна санітарно-епідеміологічна служба України. Державне регулювання безпеки під час поводження з радіоактивними відходами здійснюють, крім того, МОЗ України; МВС України, інші органи державної виконавчої влади згідно з законодавством.
Реалізує державну політику у сфері поводження з відходами Кабінет Міністрів України, компетенцією якого є, зокрема, забезпечення розроблення і виконання загальнодержавних і міждержавних програм у відповідній сфері, затвердження порядку надання дозволів та встановлення умов збирання відходів; затвердження переліку небезпечних відходів та відходів, транскордонне перевезення і видалення яких підлягає державному регулюванню; переліку окремих видів відходів як вторинної сировини та встановлення квот на ввезення в Україну для утилізації таких відходів; переліку операцій, пов'язаних з утилізацією та видаленням відходів; визначення порядку обліку утворення, утилізації та видалення відходів; організація підготовки фахівців у сфері поводження з відходами; встановлення порядку розроблення, затвердження і перегляду лімітів на утворення та розміщення відходів; визначення органу ліцензування у сфері поводження з відходами та ін.
732
§ 3. Державне управління і контроль у сфері поводження з відходами ...
До повноважень місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування у сфері поводження з відходами належить серед іншого здійснення контролю за використанням відходів з урахуванням вимог безпеки для здоров'я людей і навколишнього природного середовища; розроблення схем санітарного очищення населених пунктів; складання і ведення реєстру об'єктів утворення, оброблення та утилізації відходів і реєстру місць видалення відходів; організація ведення обліку утворення, оброблення, знешкодження, утилізації та видалення відходів, їх паспортизації; організація збирання і видалення побутових відходів; затвердження за поданням органів спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади у сфері поводження з відходами лімітів на утворення та розміщення відходів; визначення в установленому законом порядку розміру платежів за розміщення відходів; забезпечення ліквідації несанкціонованих і неконтрольованих звалищ відходів самостійно або за рішенням уповноважених на те органів; зупинення дії дозволу на експлуатацію об'єкта поводження з небезпечними відходами в разі порушення норм і правил охорони навколишнього природного середовища; надання дозволів на будівництво або реконструкцію (експлуатацію) об'єкта поводження з відходами на відповідній території у порядку, визначеному законом та ін. Органи місцевого самоврядування, крім того, приймають рішення про відвід земельних ділянок для розміщення відходів і будівництва об'єктів поводження з відходами.Спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади у сфері поводження з відходами є Мінприроди України, на яке покладається здійснення комплексного управління у відповідній сфері, проведення державної екологічної експертизи, видача дозволів на здійснення операцій з відходами, у тому числі на їх транскордонне перевезення; контроль за веденням первинного обліку щодо поводження з відходами та їх паспортизацією; участь у нормотворчій роботі з питань, що регулюють поводження з відходами; затвердження переліку небезпечних властивостей відходів за погодженням з Державною санітарно-епідеміологічною службою України та ін. Компетенція Мінприроди України у даній сфері управління визначається Законом України «Про відходи» (ст. 23) та Положенням про це міністерство.
До відання Державної санітарно-епідеміологічної служби України У сфері поводження з відходами належить здійснення державного
733
Розділ XXI. Правове регулювання поводження з відходами виробництва ...
санітарно-епідеміологічного нагляду за дотриманням державних санітарних норм, правил, гігієнічних нормативів під час поводження з відходами, а також забезпечення у відповідних нормативних документах вимог безпеки для здоров'я людини; проведення державної санітарно-гігієнічної експертизи і видача її висновків щодо об'єктів поводження з відходами; встановлення санітарно-гігієнічних вимог до продукції, що виробляється з відходів, видача гігієнічного сертифіката на неї; методичне забезпечення та здійснення контролю при визначенні рівня небезпечності відходів та інші функції, передбачені законами України.Управлінська діяльність зазначених органів виконавчої влади, місцевого самоврядування та інших відповідно до покладених законодавством на них повноважень у сфері поводження з відходами реалізується в межах організаційно-правових заходів (функцій), основними серед яких є:
стандартизація і нормування;
державний облік і звітність;
економічне забезпечення відповідних заходів;
контроль і нагляд;
моніторинг та інформування;
юридична відповідальність.
Стандартизація у сфері поводження з відходами. Згідно з Законом України «Про відходи» стандартизації підлягають поняття та терміни, що використовуються у сфері поводження з відходами, вимоги до класифікації відходів та їх паспортизації, способи визначення складу відходів та їх небезпеки, методи контролю за станом накопичувачів, вимоги щодо безпечного поводження з відходами, які забезпечують запобігання негативному впливу їх на навколишнє природне середовище та здоров'я людини, а також вимоги щодо відходів як вторинної сировини (ст. 6). У системі діючих в Україні стандартів, зокрема у сфері стандартів навколишнього природного середовища (клас 13 «Довкілля» відповідно до «Класифікатора нормативних документів» ДК 004—99), виділено окремий підклас стандартів — «Відходи» 13.030, які містять основні поняття та терміни, що використовуються у сфері поводження з відходами, та загальні вимоги до них. Зазначений підклас у свою чергу поділяється на три групи: «Відходи взагалі» — 13.030.01, «Тверді відходи» — 13.030.10 та «Повторне використання» — 13.030.50. Перша група стандартів включає, наприклад, ДСТУ
734
§ 3. Державне управління і контроль у сфері поводження з відходами ...
2195—99 «Охорона природи. Поводження з відходами. Технічний паспорт відходу. Склад, вміст, викладення і правила внесення змін», ДСТУ 3911—99 «Охорона природи. Поводження з відходами. Виявлення відходів і подання інформаційних даних про відходи. Загальні вимоги». Друга група містить всього 27 стандартів, що стосуються твердих відходів, і включає: матеріали технічні (загальні технічні умови), а також технічні умови щодо трикотажних виробів із відходів виробництва, білкових відходів із шкіри тварин, лляних відходів, терміни та визначення щодо текстильних відходів, брухту та відходів дорогоцінних металів і сплавів та ін.У сфері поводження з відходами відповідно до ст. 7 Закону України «Про відходи» встановлюються такі нормативи:
граничні показники утворення відходів у технологічних про
цесах;питомі показники утворення відходів, використання та втрат
сировини у технологічних процесах;— інші нормативи, передбачені законодавством.
Нормативи у сфері поводження з відходами розробляютьсявідповідними міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями за погодженням зі спеціально уповноваженими органами виконавчої влади у сфері поводження з відходами.
Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 3 серпня 1999 р. «Про затвердження Порядку розроблення, затвердження і перегляду лімітів на утворення та розміщення відходів» зазначені граничні та питомі нормативи утворення відходів знайшли відображення у лімітах на утворення відходів, які визначають максимальний обсяг відходів, на який у суб'єкта права власності на відходи є документально підтверджений дозвіл на передачу їх іншому власнику (на розміщення, утилізацію, знешкодження тощо) або на утилізацію чи розміщення на своїй території. Ліміт на утворення відходів визначається їх власником у процесі діяльності на підставі дозволу на розміщення відходів та договору на передачу відходів іншому власнику. Зазначений ліміт розраховується на підставі нормативів утворення для кожного виду відходів за класами їх небезпеки і має дорівнювати сумарному обсягу відходів, розміщених на своїй території та переданих іншому власнику. Ліміт на утворення відходів не може перевищувати нормативно допустимих обсягів утворення відходів. Норматив утворення відходів
735
Розділ XXI. Правове регулювання поводження з відходами виробництва ..
визначається технологічним регламентом на підставі питомих показників утворення відходів, якими є обсяги відходів конкретного виду, що утворюються при виробництві одиниці продукції. Для твердих побутових відходів, що утворюються на території даного району, питомим показником утворення є обсяг відходів, який утворюється на одну людину, що проживає в даному районі, працює на підприємстві, в установі, організації даного району. Граничним показником утворення відходів є нормативно допустимий обсяг утворення відходів, а саме — максимальний обсяг відходів, що може утворитися в результаті технологічного процесу за умови дотримання встановленого технологічного регламенту.Крім того, власникам відходів, які здійснюють лише їх розміщення, затверджується ліміт на розміщення відходів, яким є визначений обсяг відходів (окремо для кожного класу небезпеки), на який у власника відходів є дозвіл на їх розміщення, виданий органами Мінприроди на місцях.
Ліміти на утворення та розміщення відходів затверджуються Радою міністрів Автономної Республіки Крим та державними адміністраціями базового рівня, встановлюються терміном на один рік і доводяться до власників відходів, які отримали в установленому порядку дозвіл на розміщення відходів, до 1 жовтня поточного року.
Державний облік відходів — це єдина державна система збирання, узагальнення, всебічного аналізу та зберігання відомостей про відходи під час їх утворення та здійснення операцій поводження з ними.
Державний облік відходів ведеться з метою уникнення некон-трольованого накопичення небезпечних, у тому числі радіоактивних, відходів та забезпечення оперативного контролю за їх місцезнаходженням, переміщенням, умовами їх зберігання та захоронен-ня. Державний облік відходів включає:
паспортизацію та інвентаризацію відходів;
ведення реєстру об'єктів утворення, оброблення, утилізації
відходів, реєстру місць видалення відходів та Державного реєстру
радіоактивних відходів;ведення Державного кадастру сховищ радіоактивних відходів
та переліку місць тимчасового зберігання радіоактивних відходів.Державному обліку та паспортизації підлягають в обов'язковому порядку всі відходи, що утворюються на території України. Дер-
736
§ 3. Державне управління і контроль у сфері поводження з відходами ...
жавний облік та паспортизація відходів здійснюються у порядку, що встановлюється Кабінетом Міністрів України.Відповідно до Порядку ведення державного обліку та паспортизації відходів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 1 листопада 1999 р., такий облік ґрунтується на даних спостережень за утворенням відходів та здійсненням операцій поводження з ними і включає ведення первинного обліку відходів та державної статистичної звітності про них. Первинний облік відходів ведуть підприємства відповідно до типових форм первинної облікової документації (картки, журнали, анкети) з використанням відповідної нормативно-технічної, бухгалтерської та іншої документації. Зазначені відомості потім використовуються для заповнення форм державної статистичної звітності та ведення паспорта відходів.
Паспортизація відходів ведеться підприємствами з метою їх вичерпної ідентифікації та визначення оптимальних шляхів поводження з ними і передбачає складення і ведення паспортів відходів, паспортів місць видалення відходів, реєстрових карт об'єктів утворення, оброблення та утилізації відходів відповідно до державного класифікатора ДК 005—96 «Класифікатор відходів».
Форми паспортів відходів розробляються Мінприроди за участю інших заінтересованих центральних органів виконавчої влади і затверджуються ним за погодженням з МОЗ України.
Реєстр об'єктів утворення, оброблення, утилізації відходів та
реєстр видалення відходів ведеться з метою забезпечення збирання,
оброблення, збереження та аналізу інформації про об'єкти утво
рення відходів, повного обліку та опису функціонуючих, закритих
та законсервованих місць видалення відходів, їх якісного і
кількісного складу, здійснення контролю за впливом відходів на
навколишнє природне середовище та здоров'я людини. У зазначе
них реєстрах визначаються номенклатура, обсяги утворення,
кількісні та якісні характеристики відходів, інформація про повод
ження з ними. У реєстри заносяться дані на підставі звітних даних
виробників відходів, відомостей спеціально уповноважених органів
виконавчої влади у сфері поводження з відходами. Реєстр місць ви
далення відходів, крім того, ведеться на підставі відповідних пас
портів. Дані цього реєстру підлягають щорічному уточненню. Пра
вила ведення реєстру об'єктів утворення, оброблення та утилізації
відходів встановлено, зокрема, у Порядку ведення реєстру об'єктів
24 5-200 737
Розділ XXI. Правове регулювання поводження з відходами виробництва ...
утворення, оброблення та утилізації відходів, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 31 серпня 1998 р.Відповідно до вимог Закону України «Про поводження з радіоактивними відходами» на всіх підприємствах, у результаті діяльності яких утворюються радіоактивні відходи чи вони здійснюють переробку, зберігання та захоронення таких відходів, обов'язково має проводитися державна інвентаризація радіоактивних відходів. Результати такої інвентаризації забезпечують постійне поновлення Державного реєстру радіоактивних відходів та Державного кадастру сховищ радіоактивних відходів. Порядок обліку радіоактивних відходів, зокрема порядок проведення державних інвентаризацій, встановлюється органом державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки, який здійснює також нагляд за їх виконанням. Організація проведення державних інвентаризацій покладається на орган державної виконавчої влади у сфері поводження з радіоактивними відходами. Організація та проведення такої інвентаризації, її обсяг і періодичність, а також процедура збору й оформлення результатів інвентаризації встановлюється у Порядку проведення державної інвентаризації радіоактивних відходів, затвердженому наказом Державного комітету ядерного регулювання України від 11 лютого 2003 р.
Державний реєстр радіоактивних відходів являє собою послідовний поточний запис актів спеціальної форми про утворення, фізико-хімічний склад, обсяги, властивості, а також перевезення, зберігання та захоронення радіоактивних відходів.
Порядок ведення відповідних реєстрів визначається Кабінетом Міністрів України.
Державний кадастр сховищ радіоактивних відходів — це зведення систематизованих відомостей про об'єкти, призначені для зберігання чи захоронення радіоактивних відходів у єдину інформаційну експертну систему даних про місцезнаходження, кількісну та якісну характеристику сховищ таких відходів. Кадастр повинен містити систематизований банк даних щодо місцезнаходження, кількісних та якісних характеристик, умов зберігання або захоронення радіоактивних відходів, систем контролю та моніторингу.
Державний кадастр сховищ радіоактивних відходів підлягає безстроковому зберіганню. Положення про Державний реєстр радіоактивних відходів та Положення про Державний кадастр сховищ та місць тимчасового зберігання радіоактивних відходів затверджено постановою Кабінету Міністрів від 29 квітня 1996 р.
738
§ 3. Державне управління і контроль у сфері поводження з відходами ...
Створення і організація ведення Державного кадастру сховищ радіоактивних відходів покладається на МНС України. Ведення зазначених реєстру та кадастру здійснює Головний інформаційно-аналітичний центр державної системи обліку та інвентаризації радіоактивних відходів на базі Українського державного об'єднання «Радон», до якого надходить інформація з регіональних центрів обліку радіоактивних відходів. Кадастр ведеться на основі реєстраційних карток, які заповнюють власники сховищ чи виробники радіоактивних відходів, що надсилаються ними до відповідних регіональних центрів обліку.Система і форми звітності, порядок надання і використання відповідної інформації про відходи, а також порядок перегляду їх номенклатури розробляються на основі державного класифікатора відходів і затверджуються спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань статистики за поданням Мінприроди та інших заінтересованих центральних органів виконавчої влади.
Ліцензування. Відповідно до законодавства про відходи деякі види діяльності у цій сфері допускаються тільки на підставі ліцензії. До таких видів належать будь-які операції у сфері поводження з небезпечними відходами; збирання і заготівля окремих видів відходів як вторинної сировини; встановлення порядку видачі дозволу на транскордонне перевезення небезпечних відходів; встановлення порядку ввезення, вивезення і транзиту через територію України окремих видів відходів; здійснення діяльності у сфері поводження з радіоактивними відходами.
Конкретні вимоги ліцензування діяльності у відповідній сфері встановлюються Законом України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності» та деякими підзаконними нормативними актами, серед яких: Ліцензійні умови провадження діяльності із здійснення операцій у сфері поводження з небезпечними відходами, затверджені наказом Держкомітету з питань регуляторної політики від 12 лютого 2001 р.; Ліцензійні умови провадження господарської діяльності із збирання, заготівлі окремих видів відходів як вторинної сировини, затверджені спільним наказом Держкомітету з питань регуляторної політики та Міністерства охорони навколишнього природного середовища від 9 березня 2001 р.
Ліцензія (дозвіл) на здійснення діяльності щодо поводження з відходами видається органом ліцензування, який встановлює Кабінет Міністрів України.
739
Розділ XXI. Правове регулювання поводження з відходами виробництва ...
Економічне забезпечення утилізації відходів і зменшення обсягів їх утворення являє собою ряд визначених законодавством економіко-правових заходів, які серед інших включають збори (платежі) за утворення та розміщення відходів та заходи економічного стимулювання діяльності у зазначеній сфері. Зокрема, ст. 38 Закону України «Про відходи» передбачає такі заходи:
лімітування обсягів утворення та розміщення відходів;
встановлення нормативів плати та розміру платежів (зборів)
за розміщення відходів;фінансування заходів щодо утилізації відходів та зменшення
обсягів їх утворення;стимулювання та надання суб'єктам підприємницької діяль
ності, які утилізують, зменшують обсяги утворення відходів, впро
ваджують у виробництво маловідходні технології, здають відходи
як вторинну сировину відповідно до законодавства податкових,
кредитних та інших пільг.Законодавством України можуть встановлюватися й інші організаційно-економічні заходи щодо забезпечення утилізації відходів та зменшення обсягів їх утворення.
Збори за розміщення відходів є одним із найважливіших елементів економіко-правового механізму природокористування та охорони навколишнього природного середовища і стягуються із суб'єктів підприємницької діяльності, у процесі діяльності яких утворюються відходи. Розмір зборів встановлюється на основі нормативів, що розраховуються на одиницю обсягу утворених відходів, залежно від рівня їх небезпеки та цінності території, на якій вони розміщені. За понадлімітне розміщення відходів плата стягується у підвищеному розмірі. Одержані кошти зараховуються до відповідних фондів охорони навколишнього природного середовища згідно із законом.
Єдині на території України правила встановлення нормативів збору за розміщення відходів визначаються у Порядку встановлення нормативів збору за забруднення навколишнього природного середовища і стягнення цього збору, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 1 березня 1999 р.
Заходи економічного стимулювання діяльності у сфері поводження з відходами здійснюються шляхом:
— надання підприємствам можливості залишати частину коштів
від платежів за розміщення відходів на фінансування заходів щодо740
§ 3. Державне управління і контроль у сфері поводження з відходами ...
утилізації відходів та зменшення обсягів їх утворення відповідно до обґрунтованих інвестиційних проектів та програм;
встановлення пільг щодо оподаткування прибутку від ре
алізації продукції, виготовленої з використанням відходів;пріоритетне державне кредитування;
виділення спеціальних державних субсидій на зменшення
відсотків за банківські кредити, пов'язані з інвестиціями, що спря
мовуються на утилізацію відходів і виготовлення відповідного ус
таткування;виділення дотацій з Державного бюджету України, рес
публіканського бюджету Автономної Республіки Крим і місцевих
бюджетів та фондів охорони навколишнього природного середови
ща для перевезення відходів (вторинної сировини) чи напівфабри
катів, одержаних з цих відходів;встановлення пільг щодо поповнення обігових коштів
підприємств, що здійснюють збирання і заготівлю, оброблення
(перероблення) і утилізацію відходів як вторинної сировини, за
умови цільового використання цих коштів для придбання та пере
робки таких відходів (ст. 40 Закону України «Про відходи») .Органи державної влади та місцевого самоврядування можуть визначати у межах своїх повноважень додаткові заходи, пов'язані зі стимулюванням утилізації відходів та зменшенням обсягів їх утворення.
Фінансування заходів щодо утилізації відходів та зменшення обсягів їх утворення здійснюється за рахунок коштів виробників відходів та їх власників. Для фінансування цих заходів можуть залучатися кошти місцевих бюджетів, фондів охорони навколишнього природного середовища, добровільні внески підприємств, установ, організацій, громадян та їх об'єднань, а також кошти Державного бюджету України, передбачені на проведення заходів, що включаються в Державну програму соціального та економічного розвитку України.
Контроль і нагляд у сфері поводження з відходами. У зазначеній сфері здійснюється державний контроль і нагляд, виробничий та громадський контроль.
Державний контроль і нагляд у сфері поводження з відходами здійснюють спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади у сфері поводження з відходами, яким є Мінприроди, інші спеціально уповноважені органи виконавчої влади у сфері поводження з відходами.
741
^_
Розділ XXI. Правове регулювання поводження з відходами виробництва ...
Первинний виробничий контроль у сфері поводження з відходами здійснюють у межах своєї компетенції виробники відходів.Громадський контроль у сфері поводження з відходами здійснюють громадські інспектори з охорони навколишнього природного середовища відповідно до законодавства.
Нагляд за додержанням законів у сфері поводження з відходами здійснює Генеральний прокурор України та підпорядковані йому органи прокуратури в межах повноважень, передбачених законом.
Моніторинг місць утворення, зберігання та видалення відходів є складовою єдиної системи державного моніторингу навколишнього природного середовища.
Міністерство охорони навколишнього природного середовища, Державна санітарно-епідеміологічна служба України, їх органи на місцях та інші спеціально уповноважені органи виконавчої влади у сфері поводження з відходами забезпечують заінтересовані органи державної влади, місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, громадян та їх об'єднання інформацією про розташування місць чи об'єктів зберігання і видалення відходів, їх вплив на стан навколишнього природного середовища та здоров'я людини.
? 4. Юридична відповідальність у сфері поводження з небезпечними відходами
За загальним правилом, за порушення законодавства у сфері поводження з відходами посадові особи та громадяни несуть дисциплінарну, адміністративну, цивільну чи кримінальну відповідальність. До юридичних осіб застосовуються попереджувальні заходи.
Загальні правопорушення у сфері поводження з відходами визначає Закон України «Про відходи» (ст. 43), а саме:
порушення встановленого порядку поводження з відходами,
що призвело або може призвести до забруднення навколишнього
природного середовища, прямого чи опосередкованого шкідливо
го впливу на здоров'я людини та економічних збитків;самовільне розміщення чи видалення відходів;
порушення порядку ввезення в Україну, вивезення і транзи
ту через її територію відходів як вторинної сировини;742
§ 4. Юридична відповідальність у сфері поводження з небезпечними ...
невиконання розпоряджень і приписів органів, що здійсню
ють державний контроль та нагляд за операціями поводження з
відходами та за місцями їх видалення;приховування, перекручення або відмову від надання повної
та достовірної інформації за запитами посадових осіб і громадян та
їх об'єднань стосовно безпеки утворення відходів та поводження з
ними, в тому числі про їх аварійні скиди та відповідні наслідки;приховування перевищення встановлених лімітів на обсяги
утворення та розміщення відходів;змішування чи захоронення відходів, для утилізації яких в
Україні існує відповідна технологія, без спеціального дозволу
спеціально уповноваженого органу виконавчої влади в галузі охо
рони навколишнього природного середовища;порушення правил ведення первинного обліку та здійснення
контролю за операціями поводження з відходами;порушення строків подання і порядку звітності щодо утво
рення, використання, знешкодження та видалення відходів;невиконання вимог щодо поводження з відходами (під час їх
збирання, перевезення, зберігання, оброблення, утилізації, знеш
кодження, видалення та захоронення), що призвело до негативних
екологічних, санітарно-епідемічних наслідків або завдало ма
теріальної чи моральної шкоди;передачу відходів з порушенням установлених правил на
зберігання, оброблення або видалення підприємствам чи ор
ганізаціям, що не мають відповідного дозволу на проведення цих
операцій;порушення встановлених правил і режиму експлуатації уста
новок і виробництв з оброблення та утилізації відходів, а також
полігонів для зберігання чи захоронення промислових, побутових
та інших відходів (сміттєзвалищ, шламосховищ, золовідвалів
тощо);виробництво продукції з відходів чи з їх використанням без
відповідної нормативно-технічної та технологічної документації,
погодженої в установленому порядку;недотримання умов ввезення відходів як вторинної сировини
на територію України;несвоєчасне внесення платежів за розміщення відходів;
порушення вимог безпечного перевезення небезпечних
відходів.743
Розділ XXI. Правове регулювання поводження з відходами виробництва ...
Зазначений перелік не є вичерпним. Законами України може бути встановлено відповідальність і за інші правопорушення законодавства про відходи.Попереджувальні заходи застосовуються до підприємств, установ, організацій, як правило, у формі негативних фінансових наслідків за те чи інше правопорушення. Прикладом може бути внесення збору за розміщення відходів при перевищенні лімітів, який справляється відповідно до Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища (ст. 44) за рахунок прибутку, що залишається у розпорядженні юридичних осіб, а не відноситься на валові витрати виробництва та обігу, якщо збір справляється у межах лімітів. У цьому полягають негативні фінансові наслідки для суб'єктів господарювання.
Дисциплінарна відповідальність застосовується у разі порушення винною особою законодавства у сфері поводження з відходами в процесі виконання трудових обов'язків. Дисциплінарні стягнення на фізичну особу накладаються у такому випадку на підставі Кодексу законів про працю України.
Конкретні склади правопорушень законодавства про відходи з установленням відповідних санкцій за їх скоєння визначаються у КпАП та КК України.
КпАП передбачається адміністративна відповідальність у вигляді штрафу на посадових осіб та громадян за такі правопорушення, як:
псування і забруднення сільськогосподарських та інших зе
мель: забруднення їх хімічними і радіоактивними речовинами, ви
робничими та іншими відходами (ст. 52);пошкодження лісу стічними водами, хімічними речовинами,
нафтою і нафтопродуктами, промисловими і комунально-побуто
вими викидами, відходами і покидьками, що спричиняє його уси
хання чи захворювання (ст. 72);засмічення лісів відходами (ст. 73);
порушення правил складування, зберігання, розміщення,
транспортування, утилізації, ліквідації та використання відходів
(ст. 82);У зв'язку з прийняттям Закону України «Про відходи» у 1999 р. КпАП було доповнено рядом статей, які відповідали положенням закону, зокрема:
— порушення правил ведення первинного обліку та здійснення
контролю за операціями поводження з відходами або неподання чи744
§ 4. Юридична відповідальність у сфері поводження з небезпечними ...
подання звітності щодо утворення, використання, знешкодження та видалення відходів з порушенням встановлених строків, а так само порядку подання такої звітності (ст. 82і);
виробництво продукції з відходів чи з їх використанням без
відповідної нормативно-технічної та технологічної документації,
погодженої в установленому порядку (ст. 822);приховування, перекручення або відмова від надання повної
та достовірної інформації за запитами посадових осіб і звернення
ми громадян та їх об'єднань щодо безпеки утворення відходів та
поводження з ними, в тому числі про їх аварійні скиди та
відповідні наслідки (ст. 823);змішування чи захоронення відходів, для утилізації яких в Ук
раїні існує відповідна технологія, без спеціального дозволу (ст. 824);порушення правил передачі відходів: передача відходів з по
рушенням установлених правил на зберігання, оброблення або ви
далення підприємствам чи організаціям, що не мають відповідно
го дозволу на проведення цих операцій (ст. 825);порушення встановлених правил і режиму експлуатації уста
новок і виробництв з оброблення та утилізації відходів, а також
полігонів для зберігання чи захоронення промислових, побутових
та інших відходів (сміттєзвалищ, шламосховищ, золовідвалів тощо)
(ст. 826);порушення правил застосування, зберігання, транспортуван
ня, знешкодження, ліквідації та захоронення пестицидів і агро-
хімікатів, токсичних хімічних речовин та інших препаратів (ст. 83);приховування перевищення встановлених лімітів на обсяги
утворення та розміщення відходів (ст. 913).Адміністративні штрафи накладаються відповідно до виду того чи іншого правопорушення посадовими особами державних органів охорони навколишнього природного середовища, земельних ресурсів, Державної санітарно-епідеміологічної служби, лісового господарства.
Якщо в діях порушників законодавства у сфері поводження з відходами є ознаки кримінальних злочинів, органи, що здійснюють державний контроль у відповідній сфері, подають матеріали до правоохоронних органів для вирішення питання про притягнення таких осіб до кримінальної відповідальності.
У КК України передбачена кримінальна відповідальність за незаконне ввезення на територію України відходів і вторинної сировини чи транзит через її територію відходів або вторинної сировини
745
Розділ XXI. Правове регулювання поводження з відходами виробництва ...
без належного дозволу (ст. 268). Кваліфікуючою ознакою є ввезення або транзит небезпечних відходів, які заборонені до ввезення.Крім того, у ряді статей КК України встановлено кримінальну відповідальність за забруднення відходами окремих об'єктів правової охорони навколишнього природного середовища. До таких правопорушень належать: забруднення або псування земель (ст. 239), забруднення атмосферного повітря (ст. 241), забруднення моря (ст. 243), порушення законодавства про континентальний шельф України (ст. 244).
Винні у забрудненні або псуванні земель речовинами, відходами чи іншими матеріалами, шкідливими для життя, здоров'я людей або довкілля, внаслідок порушення спеціальних правил, якщо це створило небезпеку для життя, здоров'я людей чи довкілля, — караються штрафом до двохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або позбавленням права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю на строк до трьох років.
Ті самі діяння, що спричинили загибель людей, їх масове захворювання або інші тяжкі наслідки, — караються обмеженням волі на строк від двох до п'яти років або позбавленням волі на той самий строк, з позбавленням права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю на строк до трьох років або без такого.
Забруднення атмосферного повітря шкідливими для життя, здоров'я людей або для довкілля відходами внаслідок порушення спеціальних правил, якщо це створило небезпеку для життя, здоров'я людей чи для довкілля, — караються штрафом від ста до двохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або обмеженням волі на строк до трьох років, з позбавленням права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю на той самий строк або без такого.
Ті самі діяння, якщо вони спричинили загибель людей або інші тяжкі наслідки, — караються обмеженням волі на строк від двох до п'яти років або позбавленням волі на той самий строк.
Забруднення моря в межах внутрішніх морських чи територіальних вод України або в межах вод виключної (морської) економічної зони України матеріалами чи речовинами, шкідливими для життя чи здоров'я людей, або відходами внаслідок порушення спеціальних правил, якщо це створило небезпеку для життя чи здоров'я людей або живих ресурсів моря чи могло перешкодити за-
746
§ 4. Юридична відповідальність у сфері поводження з небезпечними ...
конним видам використання моря, а також незаконне скидання чи поховання в межах внутрішніх морських чи територіальних вод України або у відкритому морі зазначених матеріалів, речовин і відходів, — караються штрафом від трьохсот до восьмисот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або обмеженням волі на строк до трьох років, або позбавленням волі на той самий строк, з позбавленням права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю на строк до трьох років або без такого.Кваліфікуючими ознаками із більш суворим покаранням є: частина друга ст. 243 — ті самі діяння, якщо вони спричинили загибель або захворювання людей, масову загибель об'єктів тваринного і рослинного світу або інші тяжкі наслідки; частина третя ст. 243 — неповідомлення спеціально відповідальними за те особами морських та повітряних суден або інших засобів і споруд, що знаходяться в морі, адміністрації найближчого порту України, іншому уповноваженому органу або особі, а у разі скидання з метою поховання — і організації, яка видає дозволи на скидання, інформації про підготовлюване або здійснене внаслідок крайньої потреби скидання чи невідворотні втрати ними в межах внутрішніх морських і територіальних вод України або у відкритому морі шкідливих речовин чи сумішей, що містять такі речовини понад встановлені норми, інших відходів, якщо це створило небезпеку для життя, здоров'я людей або живих ресурсів моря чи могло завдати шкоди зонам лікування і відпочинку або перешкодити іншим законним
(
видам використання моря. Порушення законодавства про континентальний шельф України, що заподіяло істотну шкоду, а також невжиття особою, що відповідає за експлуатацію технологічних установок або інших джерел небезпеки в зоні безпеки, заходів для захисту живих організмів моря від дії шкідливих відходів або небезпечних випромінювань та енергії, якщо це створило небезпеку їх загибелі або загрожувало життю чи здоров'ю'людей, — караються штрафом від ста до двохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або обмеженням волі на строк до трьох років, або позбавленням волі на строк до двох років, з конфіскацією всіх знарядь, якими користувалася винувата особа для вчинення злочину або без такої.
Правові засади відшкодування шкоди за порушення законодавства про відходи регулюються Законом України «Про відходи»
747
Розділ XXI. Правове регулювання поводження з відходами виробництва ...
(ст. 43). Таке відшкодування здійснюється на основі загальних норм ЦК України й у порядку, передбаченому цивільно-процесуальним законодавством.Рекомендована література
Бринчук М. М. Зкологическое право: Учебник. — М., 2004.
ДСТУ 3911—99; ГОСТ 17.9.0.1—99. Охорона природи. Пово
дження з відходами. Виявлення відходів і подання інформаційних
даних про відходи: Загальні вимоги=Охрана природи. Обращение
с отходами. Вьіявление отходов и представление информационньїх
данньїх об отходах: Общие требования. — Введ. 2001—01—01. —
Офіц. вид. — К., 2000.Збірник матеріалів конференції «Право власності на промис
лові відходи та його реалізація в сучасному законодавчо-норматив
ному полі» / Центр «Технології охорони довкілля та медицини»
Товариства «Знання» України / В. Ф. Макогон (наук. ред.). — К.,
2001.Збірник матеріалів науково-прдктичної конференції «Відходи
та відходні гази промислових підприємств — значний потенціал
енергоресурсів у народному господарстві» / Ін-т управління приро
докористуванням та ресурсозбереженням, Київ / А. А. Процко (на
ук, ред.). — К., 2001.Методика здійснення прокурорського нагляду за додержан
ням законів у сфері поводження з відходами / М. Руденко // Пра
во України. — 1999. — № 1. — С. 54—61.Проблеми правового забезпечення управління відходами ви
робництва і споживання / Малишева Н. Р., Олещенко В. І. // Дер
жава і право: 36. наук. пр. Вип. 8. / Ред.: Ю.С. Шемшученко; Ін-т
держави і права ім. В. М. Корецького НАН України. — К., 1997.Радиоактивньїе отходьі Украиньї: состояние, проблеми, ре-
шения: Монография / Под общей ред. акад. НАН Украиньї
3. В. Соботовича. — К., 2003.748
Спеціальна частина
Розділ XXII
Міжнародне право навколишнього середовища
§ 1. Поняття міжнародного права навколишнього середовища
Розв'язання екологічних проблем у сучасний період не може бути забезпечене тільки національними заходами. Адже те, що відбувається в одній державі, впливає на екологічну ситуацію в інших. Крім того, значна частина природних ресурсів та інших об'єктів навколишнього середовища знаходиться поза межами дії національної юрисдикції (Світовий океан, Антарктика, космічний простір). Вони інтенсивно використовуються і зазнають значного антропогенного впливу, що негативно відбивається на їх екології.
Транскордонний характер має забруднення води і атмосферного повітря. Глобального характеру набули проблеми руйнування озонового шару Землі, зміни клімату, опустелювання, вирубки тропічних лісів, збереження біологічного різноманіття та природної спадщини людства. До цієї ж групи належать і проблеми використання та охорони мігруючих видів тварин, риб та птахів.
В умовах загального зростання населення Землі створює напруженість і проблема вичерпання як національних, так і міжнародних природних ресурсів. Вона загострюється нерівномірним розміщенням цих ресурсів і нерівномірним одержанням дивідентів від їх експлуатації. Це викликає стурбованість бідних на життєво важливі природні ресурси і недостатньо технічно розвинутих країн.
750
§ 1. Поняття міжнародного права навколишнього середовища
Перевіреним засобом розв'язання цих та інших глобальних екологічних проблем є міжнародне співробітництво держав у галузі охорони навколишнього середовища, а нормативною базою такого співробітництва — міжнародне право навколишнього середовища (Шегпаііопаі епуігоптепїаі Іст).Усвідомлення необхідності такого співробітництва відбулося у другій половині XIX ст. Спочатку воно мало епізодичний характер і стосувалося окремих природних об'єктів. Угода про охорону морських котиків 1879 р. була одним із перших міжнародно-правових актів природоохоронного характеру.
У 1913 р. вчені з 18 країн, в тому числі Росії, провели у Берні (Швейцарія) першу міжнародну конференцію з питань охорони природи. Вона мала інформативний характер. На ній була висловлена стурбованість станом природи у світі й сформульовані пропозиції про необхідність співробітництва держав у цій галузі та розвиток пропаганди природоохоронних ідей. Але ніякого конкретного документа на конференції прийнято не було1.
До загальної дискусії звелася і робота першого Міжнародного конгресу з охорони природи, який відбувся у Парижі в 1923 р.
Попри це, сама постановка питання на конференції у Берні й на конгресі у Парижі не залишилася безрезультатною. У 1928 р. у Брюсселі (Бельгія) було відкрито Міжнародне бюро захисту природи. Його функції були обмеженими і зводилися до збирання інформації про природоохоронне законодавство і складання переліку усіх національних парків і заповідників. Але діяльність цього Бюро не залишила помітного сліду.
Практично не займалася природоохоронною діяльністю і Ліга Націй. Певною мірою це було зв'язано з тим, що у цей час проблема охорони природи на урядовому рівні ще не сприймалася як глобальна для людства і нею опікувалися здебільшого вчені та фахівці.
Наступний етап у становленні міжнародного екологічного співробітництва був пов'язаний з утворенням ООН. У 1948 р. за активної підтримки ЮНЕСКО на базі Брюссельського бюро було утворено фактично першу міжнародну неурядову природоохоронну організацію — Міжнародний союз захисту природи (нині —
1 Кожевников Г. А. Международная охрана природи. — М., 1914. — С. 51; Ану-чин Д. N. Охрана памятников природи. — М., 1914. — С. 39.751
Розділ XXII. Міжнародне право навколишнього середовища
Міжнародний союз збереження природи та природних ресурсів). Цей союз став організатором багатьох міжнародних акцій з охорони «живої» природи й ініціатором прийняття ряду міжнародних документів у цій сфері.На початку 1960-х років до екологічних проблем безпосередньо долучилася ООН. Резонансною подією у цьому стало прийняття XVII сесією Генеральної Асамблеї ООН 18 грудня 1962 р. резолюції «Економічний розвиток і охорона природи». Вона акцентувала увагу світової громадськості на проблемі відносин суспільства і природи, яка стала у цей час різко загострюватися.
Держави — члени ООН вказали на безпосередній зв'язок природи і економіки, підтвердили, що діяльність з охорони природи, тобто збереження, відновлення, збагачення і раціонального використання природних ресурсів, відіграє надзвичайно важливу роль в економічному розвитку країн і висловилися за розвиток міжнародного природоохоронного співробітництва.
У червні 1972 р. у Стокгольмі відбулася Конференція ООН з навколишнього середовища. Вона прийняла Декларацію принципів, План дій та деякі інші документи. Пропозиції конференції були схвалені Генеральною Асамблеєю ООН і стали початком сучасного етапу міжнародного екологічного співробітництва.
Ця конференція знаменувала перехід від концепції охорони природи до концепції охорони навколишнього середовища. Охорона цього середовища була визначена як комплексне, глобальне завдання для усіх країн і світового співтовариства в цілому. Вона започаткувала утворення спеціального координаційного і організаційного органу — Програми ООН з навколишнього середовища (ЮНЕП).
Міжнародні проблеми, пов'язані з охороною і поліпшенням навколишнього середовища, як проголошує 24-й принцип Декларації Стокгольмської конференції, слід розв'язувати в дусі співробітництва усіх країн, великих і малих, на основі рівноправності.
Спеціальний принцип — 22-й — стосується розвитку міжнародного права навколишнього середовища. Відповідно до нього держави співробітничають із метою подальшого розвитку міжнародного права, зокрема відповідальності й компенсації жертвам за забруднення та за інші види шкоди, завдані внаслідок діяльності в межах їх юрисдикції, або контролю за навколишнім середовищем у районах за межами дії їх юрисдикції.
752
§ 1. Поняття міжнародного права навколишнього середовища
У 1981 р. під егідою ЮНЕП у Монтевідео (Уругвай) була проведена спеціальна нарада урядових експертів з розвитку права навколишнього середовища. Вона прийняла відповідну програму дій на перспективу. Нею, зокрема, було передбачено удосконалення міжнародно-правового регулювання відносин, що стосуються транскордонного забруднення водних джерел і атмосферного повітря, руйнування озонового шару землі, компенсації шкоди, завданої екологічними правопорушеннями.У сучасний період міжнародне право навколишнього середовища складається з масиву різноманітних за своїх характером міжнародно-правових документів. Станом на 2003 р. до списку міжнародних договорів у галузі навколишнього середовища, який веде ЮНЕП, було включено 238 назв1. Правознавці-екологи називають значно більші цифри. За даними М. Бринчука, зокрема, нині діє понад 2 тис; багатосторонніх і 3 тис. двосторонніх міжнародно-правових актів екологічного характеру2. Очевидно, що до цих актів віднесені і ті, які тільки частково стосуються екологічних питань.
Водночас у системі міжнародно-правової охорони навколишнього середовища значно більшу регулюючу роль, ніж на національному рівні, відіграють принципи міжнародного права. У поєднанні з правовими нормами вони визначають зміст міжнародного права навколишнього середовища.
Міжнародне право навколишнього середовища — нова й одна з найбільш динамічних галузей (підгалузей) міжнародного права. їй властиві усі риси останнього. Проте міжнародне право навколишнього середовища має і свою специфіку, зумовлену насамперед предметом правового регулювання.
Міжнародне право навколишнього середовища є галуззю міжнародного права, сукупністю міжнародних принципів і норм, якими регулюються суспільні відносини між його суб'єктами щодо охорони навколишнього середовища, використання природних ресурсів і забезпечення екологічної безпеки в інтересах теперішнього і прийдешніх поколінь.
З цього визначення випливає, що предметом міжнародного права навколишнього середовища є екологічні відносини, що складаються між відповідними суб'єктами у сфері їх взаємодії з навколишнім середовищем та його елементами.
1 Тгагіе апсі Егтгоптепі Кєуіє\у. 2003. Сііаріег 1. — Шііегі №(іоіі5. — №\у-Уогк
апсі Оепеуа. — 2004. — Р. 2.2 Див.: Бринчук М.М. Зкологическое право. — М., 2004. — С. 619.
753
Розділ XXII. Міжнародне право навколишнього середовища
До об'єктів міжнародного права навколишнього середовища належать: а) навколишнє середовище як цілісна природно-антропогенна система, з якою зв'язані саме життя на Землі, умови життя і добробут людей у будь-якій країні світу; б) природні ресурси і об'єкти як складові частини навколишнього середовища.Останні у свою чергу поділяють на: а) природні ресурси і об'єкти, що знаходяться поза межами дії національної юрисдикції (Світовий океан, Антарктика, навколоземний космічний простір тощо);
б) природні ресурси і об'єкти, що поділяються двома або більше
державами (прикордонні ріки і озера, популяції мігруючих видів
тварин, риб, птахів тощо); в) природні ресурси і об'єкти, що знахо
дяться під національною юрисдикцією, використання яких зачіпає
інтереси інших держав або світового співтовариства в цілому.Суб'єктами міжнародного права навколишнього середовища виступають безпосередньо держави, міжурядові і неурядові організації, а у передбачених цим правом випадках — також юридичні й фізичні особи, пов'язані з міжнародною екологічною діяльністю.
За своєю спрямованістю можна виділити кілька головних засад дії аналізованого права: а) запобігання забрудненню та іншим формам деградації навколишнього середовища; б) встановлення на міжнародному рівні режиму раціонального природокористування;
в) забезпечення прав людини на безпечні умови життя в оточую
чому її навколишньому середовищі.До цих засад також належить організація міжнародного екологічного співробітництва на універсальному і регіональному рівнях. Міжнародне право навколишнього середовища, з одного боку, є правовою основою такого співробітництва, а з іншого — відповідне співробітництво виступає організаційною формою реалізації міжнародного права навколишнього середовища.
Ці та інші засади функціонування міжнародного права навколишнього середовища виявляються в його принципах. Вони поділяються на загальновизнані принципи міжнародного права і спеціальні, галузеві принципи міжнародного права навколишнього середовища.
Загальновизнані принципи міжнародного права стосуються усіх його підгалузей, у тому числі міжнародного права навколишнього середовища. Основні з них закріплені у Статуті ООН. До них належать принципи: суверенної рівності держави; добросовісного ви-
754
§ 1. Поняття міжнародного права навколишнього середовища
конання міжнародних зобов'язань; мирного вирішення спорів; не-застосування сили або погрози силою; співробітництва держав; невтручання у внутрішні справи держав; непорушності державних кордонів; територіальної цілісності; поваги прав і свобод людини та деякі інші.Спеціальні (галузеві) принципи міжнародного права навколишнього середовища найбільш повно зафіксовані у Стокгольмській декларації з навколишнього середовища (26 принципів) і Декларації Ріо-де-Жанейро з навколишнього середовища і розвитку (27 принципів). Вони також відображені у Всесвітній хартії природи та інших актах міжнародного права навколишнього середовища.
До цих принципів, зокрема, належать:
право людини на сприятливі умови життя в навколишньому
середовищі, її відповідальності за охорону і поліпшення навколиш
нього середовища на благо теперішнього і майбутніх поколінь;суверенітет держав над власними природними ресурсами та їх
раціональне використання;стабільний розвиток, що передбачає екологізацію еко
номічного і соціального розвитку;екологічна безпека держав на засадах взаємного
співробітництва;перестороги в екологічній діяльності;
екологічне співробітництво держав на засадах рівноправності;
скоординований підхід до планування й управління в галузі
охорони навколишнього середовища;ефективна і динамічна роль міжнародних організацій у галузі
охорони і поліпшення навколишнього середовища;наукова обгрунтованість екологічних заходів;
контроль за додержанням узгоджених між державами еко
логічних вимог;доступ громадськості до екологічної інформації й розв'язан
ня екологічних проблем;поширення екологічної інформації та відповідних знань серед
населення;відшкодування шкоди, завданої довкіллю, зокрема на засадах
«забруднювач платить»;мирне врегулювання екологічних спорів між суб'єктами
міжнародного права навколишнього середовища;міжнародна відповідальність за екологічні правопорушення.
755
Розділ XXII. Міжнародне право навколишнього середовища
$ 2. Джерела міжнародного права навколишнього середовищаСистему джерел міжнародного права навколишнього середовища складають договори, конвенції декларації, хартії, резолюції, директиви, протоколи програми дій тощо. За критерієм юридичної сили їх поділяють на дві групи. До першої з них належать акти, які містять обов'язкові до виконання норми і принципи (так зване тверде право), а до другої — акти, які містять необов'язкові до виконання правила, здебільшого рекомендаційного характеру (так зване м'яке право). Прикладами актів другої групи є Стокгольмська декларація з навколишнього середовища, Декларація Ріо-де-Жанейро з навколишнього середовища і розвитку, Всесвітня хартія природи, які мають високий моральний авторитет у світовому співтоваристві.
Джерела міжнародного права можна класифікувати і за іншими критеріями. Зокрема, за предметом правового регулювання вони поділяються на загальні (Стокгольмська декларація з навколишнього середовища, Конвенція про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини, Декларація Ріо-де-Жанейро з навколишнього середовища і розвитку) і спеціальні. До останніх належать акти, що стосуються правового регулювання охорони і використання окремих природних ресурсів чи об'єктів (Конвенція про охорону і використання транскордонних водостоків та міжнародних озер (1992 р.).
За дією у просторі виділяють такі акти:
глобальні, тобто які мають загальнопланетарне значення (Рам
кова конвенція ООН про зміну клімату, Конвенція про водно-бо
лотні угіддя, що мають міжнародне значення головним чином як
середовище існування водоплавних птахів, Конвенція про охорону
всесвітньої культурної і природної спадщини;регіональні — джерела міжнародного екологічного права, які
закріплюють правила та принципи поведінки стосовно навколиш
нього середовища певного регіону (Конвенція про охорону дикої
флори та фауни і природних середовищ існування в Європі, Кон
венція про захист морського середовища району Балтійського мо
ря (1992 р.), Конвенція про захист Чорного моря від забруднення
(1992 р.);756
§ 2. Джерела міжнародного права навколишнього середовища
— локальні — джерела міжнародного екологічного права, які
закріплюють правила та принципи поведінки щодо навколишньо
го середовища певних держав або території (Угода між Міністерст
вом екології та природних ресурсів України і Міністерством навко
лишнього середовища та водних ресурсів Республіки Болгарія про
співробітництво в галузі охорони навколишнього середовища та
раціонального використання природних ресурсів (2003 р.), Угода
між Міністерством охорони навколишнього природного середови
ща та ядерної безпеки України та між Міністерським комітетом
ядерної безпеки Французької Республіки про співробітництво в га
лузі ядерної безпеки (1998 р.).За часом дії поділяють на акти:
— з необмеженим терміном дії (Конвенція про охорону
всесвітньої культурної та природної спадщини, Конвенція про за
хист Чорного моря від забруднення, Віденська конвенція про
цивільну відповідальність за ядерну шкоду (1963 р.);)— з визначеним терміном дії (Угода між Урядом України та Уря
дом Федеративної Республіки Німеччина про співробітництво в га
лузі охорони навколишнього середовища (1993 р.), укладена стро
ком на п'ять років).За суб'єктами акти міжнародного права навколишнього середовища поділяють на:
міждержавні, тобто сторонами яких є держави (Конвенція
про захист морського середовища району Балтійського моря, Уго
да між Урядом України і Урядом Республіки Білорусь про
співробітництво в галузі охорони навколишнього середовища
(1994 р);міждержавні з участю інших суб'єктів. Зокрема, Протокол з
проблем води та здоров'я до Конвенції про охорону і використан
ня транскордонних водостоків та міжнародних озер (1999 р.) пе
редбачає, що він відкритий для підписання державами — членами
ЄЕК, державами — членами Європейського регіонального коміте
ту ВООЗ, державами, що мають консультативний статус при ЄЕК,
а також відповідними регіональними організаціями економічної
інтеграції;акти міжнародних організацій (Резолюція Генеральної Асамб
леї ООН 1980 р. Про історичну відповідальність держав за збере
ження природи Землі для теперішнього та майбутніх поколінь,
Стокгольмська декларація з навколишнього середовища).757
Розділ XXII. Міжнародне право навколишнього середовища
З усіх джерел міжнародного права навколишнього середовища провідне місце належить міжнародним договорам (угодам, конвенціям). Міжнародний договір укладається державами в письмовій формі з найбільш важливих питань, що становлять взаємний інтерес. Вимоги до міжнародних договорів та порядок їх укладення регулюються Віденською конвенцією про право міжнародних договорів (1969 р.) та Віденською конвенцією про право міжнародних договорів між державами і міжнародними організаціями та між міжнародними організаціями (1986 р.).Міжнародні договори екологічного характеру за колом їх учасників поділяють на двосторонні й багатосторонні. Останні у свою чергу можуть бути глобальними і регіональними. Цими договорами регулюється масив найбільш важливих відносин, що стосуються міжнародно-правової охорони навколишнього середовища і використання природних ресурсів, забезпечення прав людини на безпечне навколишнє середовище.
Декларації, хартії, резолюції та інші акти рекомендаційного характеру здебільшого приймаються міжнародними екологічними організаціями. Особливе місце серед них займають резолюції Генеральної Асамблеї ООН. Це місце зумовлено високим міжнародним авторитетом органу, який приймає відповідні акти.
До джерел міжнародного права навколишнього середовища належить також міжнародний звичай. Здебільшого він використовується у процесі формування принципів міжнародного екологічного права. Більш конкретні правила у цій сфері встановлюються нормами міжнародних договорів.
Опосередкованим джерелом міжнародного права навколишнього середовища можуть бути й рішення міжнародних судів. Ці рішення певною мірою враховуються при розгляді аналогічних справ екологічного характеру в цих судах.
? 3. Міжнародно-правове регулювання охорони та використання природних ресурсів і об'єктів навколишнього середовища
Навколишнє середовище як цілісна система. Міжнародне право навколишнього середовища формувалося під впливом реальних екологічних потреб, які виникали перед людством на тому чи
758
§ 3. Міжнародно-правове регулювання охорони та використання ...
іншому етапі його розвитку. Спочатку це були потреби, пов'язані зі збереженням зникаючих видів тваринного світу. Потім вони доповнилися потребами охорони від забруднення прикордонних водних джерел, морів та Світового океану, атмосферного повітря. Нині ці потреби розширилися до рівня озонового шару та клімату Землі і навіть навколоземного космічного простору.На сьогодні ступінь міжнародно-правового забезпечення охорони і раціонального використання конкретних природних ресурсів і об'єктів є різним. Найбільш розвинутою, зокрема, є система норм міжнародного права, якими регламентуються відносини по охороні і раціональному використанню морів та Світового океану. Сукупність цих норм становить важливий інститут галузі міжнародного права навколишнього середовища.
Складнішою виявилася проблема універсального міжнародно-правового регулювання охорони навколишнього середовища як цілісної природно-антропогенної системи. Невдовзі після Конференції у Ріо-де-Жанейро групою фахівців була зроблена спроба кодифікації міжнародного екологічного права. Вони підготували проект Міжнародного пакту з навколишнього середовища і розвитку, який мав стати після його підписання і ратифікації базовим актом міжнародного права навколишнього середовища. Проект дістав підтримку на засіданні ювілейного Конгресу ООН з міжнародного публічного права (Нью-Йорк, 1995 р.)1.
Нині міжнародне право навколишнього середовища на його універсальному зрізі є неповним, фрагментарним. Ним регулюються тільки окремі аспекти охорони навколишнього середовища як цілісного природно-антропогенного комплексу.
Серед актів універсального характеру слід насамперед виділити Стокгольмську декларацію з навколишнього середовища і Декларацію Ріо-де-Жанейро з навколишнього середовища і розвитку. Закріплені цими деклараціями принципи є, по суті, орієнтиром для країн і всього світового співтовариства у забезпеченні глобальної екологічної рівноваги. Вони стосуються усіх природних ресурсів і об'єктів та навколишнього середовища в цілому.
До важливих рекомендаційних актів належать і Всесвітня хартія природи. Цей документ був опрацьований Міжнародним союзом охорони природи і природних ресурсів, схвалений і урочисто про-
1 Тимченко Л. Д. Международное право. — X., 1999. — С. 392.759
Розділ XXII. Міжнародне право навколишнього середовища
голошений Генеральною Асамблеєю ООН відповідно до її резолюції від 28 жовтня 1982 р.Як і Стокгольмська декларація та Декларація Ріо-де-Жанейро, Всесвітня хартія природи також є зводом екологічних принципів (24). Але вони стосуються переважно охорони живої природи.
Хартія виходить з того, що генетична основа життя на Землі не повинна піддаватися небезпеці, а популяції кожної форми життя мають зберігатися як мінімум на тому рівні, який є достатнім для їх виживання.
Під особливим захистом мають бути унікальні природні комплекси, типові представники усіх типів екосистем, рідкісні чи зникаючі види тваринного і рослинного світу.
У Всесвітній хартії природи підкреслена необхідність організації науково обгрунтованого управління використанням природних ресурсів суші, моря й атмосфери. Хартія закликає держави утримуватися від скидання забруднюючих речовин у навколишнє середовище. Особливі запобіжні заходи мають застосовуватися з тим, щоб не допустити зараження цього середовища радіоактивними і токсичними відходами.
Знайшов відображення у хартії і принцип співробітництва держав, а також юридичних і фізичних осіб у галузі охорони природи. До головних форм такого співробітництва віднесені: проведення спільної природоохоронної діяльності, включаючи обмін інформацією і консультації; участі в оцінці впливу господарської діяльності на природу; узгодження природоохоронних планів і програм, особливо що стосуються районів за межами дії національної юрисдикції. Всесвітня хартія природи містить чимало положень, що визначають поведінку людей щодо природи. У ній вказується, що кожна людина має діяти відповідно до положень хартії і намагатися забезпечити досягнення її цілей (принцип 24).
Ще одну групу міжнародно-правових актів універсального характеру становлять договори і конвенції, що стосуються запобігання негативному впливу зброї та іонізуючої радіації на навколишнє середовище. До них, зокрема, належать Договір про заборону випробування ядерної зброї в атмосфері, в космічному просторі і під водою (1963 р.), Договір про нерозповсюдження ядерної зброї (1968 р.), Конвенція про заборону розробки, виробництва та накопичення запасів бактеріологічної (біологічної) зброї і токсинів та їх знищення (1972 р.), Конвенція про заборону воєнного чи будь-
760
§ 3. Міжнародно-правове регулювання охорони та використання ...
якого іншого ворожого використання засобів впливу на природне середовище (1977 р.). Відповідно до останньої з цих конвенцій дер-жави-учасниці зобов'язалися не застосовувати відповідні засоби впливу на природне середовище з метою запобігти непередбачува-ним і широкомасштабним екологічним наслідкам такого застосування. Вони домовилися також консультуватися і співробітничати у вирішенні будь-яких питань, що випливають з положень цієї конвенції.Досить розгалуженою є система договорів та конвенцій з ядерної безпеки навколишнього середовища. Серед них слід назвати Конвенцію про захист працюючих від іонізуючої радіації (Конвенція про захист від радіації) (1960 р.), Віденську конвенцію про цивільну відповідальність за ядерну шкоду (1963 р.), Конвенцію про фізичний захист ядерного матеріалу (1980 р.).
Стимулююче значення для розвитку міжнародного права у даній галузі мала аварія на Чорнобильській АЕС у 1986 р. Після цього були підписані Конвенція про оперативне оповіщення про ядерну аварію (1986 р.), Конвенція про допомогу у випадку ядерної аварії або радіаційної аварійної ситуації (1986 р.), а також Конвенція про ядерну безпеку (1994 р.). Остання з цих конвенцій має наступні цілі: а) досягти високого рівня ядерної безпеки в усьому світі на основі зміцнення національних заходів і міжнародного співробітництва у цій сфері; б) створити і підтримувати на ядерних установках ефективні засоби захисту від потенційної радіаційної небезпеки з тим, щоб захистити окремих осіб, суспільство в цілому і навколишнє середовище від шкідливого впливу іонізуючого випромінювання таких установок; в) відвертати аварії з радіологічними наслідками і пом'якшувати такі наслідки в тому випадку, якщо вони матимуть місце.
Відповідно до Конвенції про ядерну безпеку кожна договірна сторона вживає відповідних заходів для забезпечення того, щоб радіаційне опромінювання персоналу та населення, що утворюється ядерною установкою, підтримувалося на розумно досяжному низькому рівні та щоб жодна людина не отримувала доз опромінювання, які перевищують встановлені національні дозові обмеження.
Для запобігання деградації навколишнього середовища важливе значення має Конвенція про оцінку впливу на навколишнє природне середовище у транскордонному контексті. Під такою оцінкою тут
761
Розділ XXII. Міжнародне право навколишнього середовища
мається на увазі «національна процедура оцінки можливого впливу запланованої діяльності на навколишнє середовище». Відповідно до конвенції її сторона, під юрисдикцією якої передбачається виконувати заплановану діяльність (сторона походження), забезпечує, щоб оцінка впливу на навколишнє середовище проводилася до прийняття рішення про санкціонування або здійснення запланованого виду діяльності, який може призводити до значної транскордонної шкоди. Ця ж сторона забезпечує оповіщення інших заінтересованих сторін про запланований вид діяльності та можливий його вплив на навколишнє середовище. За необхідності сторони обмінюються необхідними документами і інформацією та проводять відповідні консультації.Ці консультації можуть стосуватися: а) можливих альтернатив запланованої діяльності, включаючи альтернативу незастосування ніяких дій, та вжиття можливих заходів щодо зменшення значного шкідливого транскордонного впливу запланованої діяльності та моніторингу наслідків здійснення таких заходів за рахунок сторони походження; б) інших форм можливої взаємної допомоги щодо зменшення будь-якого значного шкідливого транскордонного впливу запланованої діяльності; в) будь-яких інших відповідних питань, які мають відношення до запланованої діяльності.
Сторони забезпечують, щоб в остаточному рішенні про заплановану діяльність були належним чином враховані результати оцінки впливу на навколишнє середовище, а також результати консультацій. Сторона походження повідомляє іншим заінтересованим сторонам остаточне рішення щодо запланованої діяльності разом з причинами та міркуваннями, на яких воно базується.
З метою досягнення цілей конвенції сторони здійснюють аналіз політики та методологічних підходів до послуг компетентних міжнародних органів або наукових комітетів для вирішення методологічних або технічних питань, що випливають з цієї конвенції.
Нині законодавство багатьох країн передбачає проведення оцінки впливу господарських заходів на навколишнє середовище. В Україні така оцінка подається у відповідних техніко-економічних обгрунтуваннях та проектних матеріалах, в США — у спеціальних заявах про вплив майбутнього проекту на стан навколишнього середовища (Епуігоптепі ітрасі ЗШетепі). Позитивне значення Конвенції про оцінку впливу на навколишнє середовище у транскордонному аспекті полягає в тому, що вона піднесла це питання на
762
§ 3. Міжнародно-правове регулювання охорони та використання ...
глобальний рівень та передбачила заходи щодо посилення міжнародного співробітництва держав у цій сфері.Поряд зі значенням цих декларацій, договорів, конвенцій та інших міжнародно-правових актів потрібно зазначити, що комплексний характер навколишнього середовища вимагає більш глибокої кодифікації міжнародного екологічного права. Назрів час прийняти фундаментальний для даної галузі акт дійсно універсального характеру, яким би регулювався увесь комплекс суспільних відносин, від чого залежить підтримання екологічної рівноваги в навколишньому середовищі.
Це може бути Екологічна конституція Землі, підписана і ратифікована державами світового співтовариства. В її основу слід покласти право людини і народів на безпечне навколишнє середовище та інші екологічні права. Нею також має бути передбачений механізм забезпечення цих прав, насамперед шляхом поліпшення якості навколишнього середовища на основі міжнародного співробітництва і в інтересах теперішнього та прийдешніх поколінь.
Світовий океан. Світовий океан є складною і чутливою екосистемою. Він займає 71 % поверхні Землі із запасом води близько 1,4 млрд. куб. км, відіграючи надзвичайно важливу роль для людства. У його водах і надрах містяться майже усі хімічні елементи. Океан — це «кухня» клімату, невичерпне джерело енергії, доступна для всіх комунікаційна система. У ньому мешкає близько 150 тис. видів тварин, у тому числі понад 15 тис. видів риб. Річна первинна продукція океану становить 600—800 млрд. т, тобто по 200 т на кожного жителя планети.
Людство вже давно звернуло свої погляди на Світовий океан. З давніх часів він широко використовується як транспортна артерія. Нині на долю морських перевезень припадає близько трьох четвертих світового вантажообороту.
Постійно зростають масштаби добування риби та морепродуктів з вод Світового океану. У наш час його частка в загальносвітовому споживанні білків і жирів тваринного походження сягає 20 %.
Науково-технічний прогрес відкрив нові можливості для використання просторів і ресурсів Світового океану, активізувавши усі види морської діяльності. Поряд з розширенням морського судноплавства та рибальства з'явилися нові види користування морями і океанами. Це прокладання морських кабелів і трубопроводів, до-
763
Розділ XXII. Міжнародне право навколишнього середовища
бування корисних копалин з морського дна тощо. Нині вже понад 80 держав задіяні у добуванні нафти і газу з цього дна. Перспективним є також добування залізо-марганцевих конкрецій, розкиданих на морському дні, запаси яких, за наявними оцінками, становлять близько 23 млрд. т.Посилена експлуатація Світового океану загострила проблему використання його природних ресурсів і охорони морського середовища від забруднення і зараження. Особлива турбота пов'язана з нафтою. її світове щорічне виробництво наближається до 2 млрд. т. Близько 60 % нафти перевозиться суднами, з яких щороку потрапляє в океан близько 1 млн. тонн. Катастрофа одного сучасного супертанкера може викликати забруднення морського середовища нафтою і нафтопродуктами на площі в кілька сотень квадратних кілометрів.
Морське середовище потерпає від зараження і забруднення внаслідок захоронення на дні морів і океанів відходів виробництва, в тому числі ядерного. Багато забруднювачів надходить у моря і океани через ріки та з інших наземних джерел. Щороку морське середовище поглинає у вигляді відходів до 5 тис. т ртуті і кількість заліза, яка дорівнює половині світового виробництва сталі.
Потреба у встановленні відповідного правопорядку на морських просторах була усвідомлена давно. Перші письмові договори давньоримського періоду з цього приводу стосувалися переважно мореплавства і рибальства.
Характерною рисою феодального періоду було поширення влади монарха на значні водні простори. При цьому враховувалися місцеві традиції й умови.
Надалі норми і принципи міжнародного морського права складалися і розвивалися під впливом двох взаємодіючих тенденцій: захисту своїх інтересів прибережними державами; вільного використання відкритого моря в інтересах усіх суб'єктів міжнародного права1.
Істотне розширення можливостей використання просторів і ресурсів Світового океану у XX ст. стимулювало прогресивний розвиток міжнародного морського права на засадах його кодифікації. Перша спроба такої кодифікації була зроблена у 1930 р. у рамках гаазької конференції з кодифікації міжнародного права. Потім під
1 Тимченко Л. Д. Международное право. — X., 1999. — С. 310. 764
§ 3. Міжнародно-правове регулювання охорони та використання ...
егідою ООН були проведені перша (1958 р.) і друга (1960 р.) міжнародні конференції з морського права.Ці заходи дали змогу кодифікувати ряд загальновизнаних принципів і норм міжнародного права, зокрема принцип свободи відкритого моря. У Женеві на першій Конференції ООН з морського права було прийнято чотири конвенції: про відкрите море; про континентальний шельф; про територіальне море і прилеглу зону; про рибальство та охорону живих ресурсів відкритого моря.
У більш широкому масштабі кодифікаційні роботи були продовжені у 70 — на початку 80-х років XX ст. Значною мірою поштовхом до цього послугувала некодифікованість норм і принципів міжнародного морського права екологічного характеру, зокрема, щодо використання природних ресурсів дна морів за межами дії національної юрисдикції та природних ресурсів виключної економічної зони, боротьби із забрудненням морів та океанів тощо.
Ці питання розглядалися третьою Конференцією ООН з морського права, яка провела 11 сесій з 1972 по 1982 рр. і в роботі якої взяли участь представники 150 країн. Конференція завершилася прийняттям у квітні 1982 р. Конвенції ООН з морського права, а у грудні того ж року — Заключного акта. Ця конвенція є першим в історії всеохоплюючим документом, на якому базується сучасний загальний і екологічний міжнародний правопорядок у Світовому океані.
Конвенція, яку називають Хартією морів, набулася чинності у листопаді 1994 р. Згодом вона була ратифікована Україною.
Структурно Конвенція ООН з морського права складається з 17 частин, 390 статей і 9 додатків. Нею закріплений правовий статус усіх морських просторів, живих і мінеральних ресурсів Світового океану та його дна, а також урегульовані всі види діяльності держав по дослідженню, використанню і освоєнню цих просторів і ресурсів. У конвенції широко відображені екологічні аспекти проблеми використання і охорони Світового океану. Серед них виділяються правові інститути, що визначають правовий режим Міжнародного району морського дна і виключної економічної зони, а також питання охорони морського середовища від забруднення та інших негативних впливів.
Міжнародний район морського дна (Район) — нове у міжнародній сфері поняття. Це частина дна морів та океанів за межами дії
765
Розділ XXII. Міжнародне право навколишнього середовища
національної юрисдикції. Конвенція ООН виходить з того, що цей Район та його ресурси є загальним надбанням людства (ст. 136). Район відкритий для використання в мирних цілях усіма державами. Жодна держава не може претендувати на свій суверенітет чи поширювати суверенні права на будь-яку частину Району та його ресурси.У конвенції закріплено принцип неподільності Району. Проголошено також, що усі права на ресурси Району належать усьому людству, від імені якого діє спеціальний Міжнародний орган з морського дна. Він організовує розвідку і розробку природних ресурсів морського дна (ст. 137). Ця організація знаходиться на Ямайці.
Поряд з цим право на відповідну діяльність у Районі мають і окремі держави, але під контролем органу. Останній має право інспектувати усі установки в Районі, які використовуються для добування ресурсів морського дна.
Контрольні повноваження Міжнародного органу з морського дна спрямовані на запобігання монопольному захопленню найбільш багатих на корисні копалини ділянок морського дна окремими державами чи компаніями, недопущення дискримінаційних дій проти тих чи інших держав при реалізації їх прав по використанню багатств загального надбання людства.
Структурно Міжнародний орган з морського дна складається з Асамблеї, Ради і Секретаріату. Йому підпорядковане спеціальне Підприємство для здійснення безпосередньої діяльності по добуванню, транспортуванню, переробці і збуту ресурсів морського дна. Підприємство готує і подає Раді Міжнародного органу з морського дна заявки на одержання дозволів (ліцензій) на проведення відповідних робіт, укладає договори й угоди тощо.
Виключна економічна зона. Відповідно до Конвенції ООН з морського права під нею розуміють район, що знаходиться за межами територіального моря і прилягає до нього. Зовнішня межа виключної економічної зони знаходиться на відстані 200 морських миль, відрахованих від тих самих базисних ліній, що і територіальне море.
Економічні (риболовні) зони з'явилися ще до проведення третьої Конференції ООН з морського права. Першими їх в односторонньому порядку проголосили прибережні країни Латинської Америки і Африки. При цьому розмір цих зон коливався від 100 до 350 морських миль.
766
§ 3. Міжнародно-правове регулювання охорони та використання ...
Кожна країна встановила у цих зонах свій правовий режим, спрямований насамперед на недопущення вилову риби у відповідних зонах суднами інших держав. Це призвело до різних конфліктів, так званих лангустових, тунцових і тріскових воєн тощо. Конвенція ООН з морського права поклала край цим довільним діям держав.Нинішній єдиний правовий режим виключних економічних зон передбачає, що прибережна держава в цій зоні має: а) суверенні права на розвідку, розробку і збереження як живих, так і неживих природних ресурсів, що знаходяться на дні, у його надрах і водах; б) суверенні права стосовно інших видів діяльності, зокрема виробництва енергії шляхом використання води, течій і виру; в) юрисдикцію стосовно створення і використання штучних островів і споруд, морських наукових досліджень, захисту і збереження морського середовища тощо (ст. 56).
Встановлено також, що прибережна держава на основі відповідних даних визначає допустимий улов живих ресурсів, зокрема риби, у своїй спеціальній економічній зоні. При цьому вона має вживати необхідних заходів для того, щоб запобігти надмірній експлуатації живих ресурсів у цій зоні. Водночас прибережна держава повинна сприяти оптимальному використанню цих ресурсів. Якщо вона не може взяти увесь допустимий улов, то шляхом узгоджень та інших домовленостей дозволяє іншим державам використати залишок допустимого улову живих ресурсів спеціальної економічної зони.
Суверенні права прибережних держав щодо використання природних ресурсів цієї зони не означають, що ця зона підлягає повному суверенітету відповідних держав. Конвенція ООН з морського права виходить з того, що усі держави — і прибережні, і ті, що не мають виходу до моря, — користуються у спеціальній економічній зоні такими свободами відкритого моря, як свобода судноплавства і польотів, прокладення підводних кабелів і трубопроводів тощо. Таким чином, спеціальна економічна зона є особливою частиною відкритого моря, що має специфічний правовий режим.
Після прийняття Конвенції ООН з морського права понад 80 прибережних держав оголосили про створення спеціальних економічних зон відповідно до положень конвенції. Радянський Союз зробив це відповідно до Указу Президії Верховної Ради СРСР від 28 лютого 1984 р. «Про економічну зону СРСР». Порядок охорони
767
Розділ XXII. Міжнародне право навколишнього середовища
цієї зони регулювався затвердженим ЗО січня 1985 р. Радою Міністрів СРСР Положенням про охорону економічної зони СРСР.Після розпаду СРСР в Україні деякий час діяли союзні акти, що регулювали правовий режим економічної зони України на Чорному морі. У 1995 р. Верховна Рада України прийняла Закон «Про виключну (морську) економічну зону України». Ним був визначений правовий статус даної зони відповідно до вимог Конвенції ООН з морського права. Передбачено також, що делімітація зони провадиться з урахуванням законодавства України шляхом укладення угод з державами, узбережжя яких протилежні (або суміжні) узбережжю України, на підставі загальновизнаних у міжнародному праві принципів і норм. Охорона суверенних прав України у виключній (морській) економічній зоні здійснюється прикордонними військами, органами Держрибгоспу України та Мінприроди України.
Істотну частину Конвенції ООН з морського права становлять норми, якими регулюються питання охорони морського середовища від забруднення. Принципове положення щодо цього міститься у ст. 192, якою усі держави зобов'язані захищати і зберігати морське середовище.
Це положення конкретизоване в інших нормах конвенції. Передбачено, зокрема, що держави повинні вживати необхідних заходів з тим, щоб діяльність, здійснювана під їх юрисдикцією чи контролем, не завдавала шкоди іншим державам та їх морському середовищу і щоб забруднення не поширювалися за межі тих районів, де відповідні держави реалізують свої суверенні права.
У міжнародно-правовому порядку визнано, що охоронні заходи мають стосуватися усіх джерел забруднення морських вод та усіх районів Світового океану. їх метою є максимально можливе зменшення: а) викидів токсичних, шкідливих або отруйних речовин з джерел, що знаходяться на суші, з атмосфери чи через неї, шляхом захоронення; б) забруднення моря з суден; в) забруднення від установок чи споруд, які використовуються для розвідки і розробки природних ресурсів морського дна та його надр.
Ряд норм конвенції спрямовані на захист і збереження рідкісних і чутливих екосистем, а також природного середовища деяких видів риб та інших морських організмів, запаси яких знаходяться під загрозою істотного зменшення.
768
§ 3. Міжнародно-правове регулювання охорони та використання ...
Для охорони морського середовища від забруднення та зараження держави співробітничають на глобальному чи національному рівнях безпосередньо чи через компетентні міжнародні організації, які займаються розробкою міжнародних норм, стандартів, рекомендацій у відповідній галузі.Якщо державі стає відомо, що морському середовищу загрожує небезпека, або коли цьому середовищу вже завдана шкода внаслідок його забруднення, вона повинна терміново поставити до відома про це інші заінтересовані держави, які зобов'язані спільно розробляти плани надзвичайних заходів на випадок інцидентів, що викликають забруднення морського середовища, та сприяти їх здійсненню.
На держави покладено також обов'язок виконання міжнародних зобов'язань по захисту морського середовища. Вони, зокрема, мають забезпечувати компенсацію шкоди, завданої забрудненням навколишнього середовища фізичними чи юридичними особами, які перебувають під їх юрисдикцією.
Конвенція ООН з морського права не скасовує дію інших міжнародно-правових актів з відповідних питань. У галузі боротьби із забрудненням морського середовища нафтою однією з перших була Міжнародна конвенція по запобіганню забрудненню моря нафтою (1954 р.). Потім до неї додалися Міжнародна конвенція щодо втручання у відкритому морі у випадку аварій, які призводять до забруднення нафтою (1969 р.), Міжнародна конвенція по запобіганню забрудненню з суден (1973 р.), Міжнародна конвенція по забезпеченню готовності на випадок забруднення нафтою і боротьба з ним (1990 р.) та деякі інші. Цими конвенціями встановлені обмеження на скид нафти і нафтопродуктів у морське середовище. Держави-учасниці зобов'язалися: належним чином обладнати очисними установками судна і вести на них спеціальні журнали операцій з нафтою і нафтопродуктами; вживати у відкритому морі таких заходів, які можуть стати необхідними для запобігання, зменшення або усунення серйозно і реально загрожуючої їх збереженню небезпеки або пов'язаних з ними інтересів небезпеки забруднення чи загрози забруднення моря нафтою внаслідок морської аварії або дій, пов'язаних із такою аварією, які зумовлять шкідливі наслідки у великих розмірах.
Передбачена також система контролю за скидами нафти. Середземне, Чорне, Балтійське і Червоне моря, де має місце інтенсивний
25 5-200 769
Розділ XXII. Міжнародне право навколишнього середовища
рух морських суден і є загроза великих екологічних порушень, оголошені особливими районами, які потребують посиленої охорони.Важливе значення має й Конвенція про запобігання забрудненню моря скидами відходів та інших матеріалів (1972 р.)- Сторони домовилися індивідуально і колективно сприяти боротьбі з усіма джерелами забруднення морського середовища і зобов'язалися вживати заходів для запобігання забрудненню моря скидами відходів та інших матеріалів, які можуть бути небезпечними для здоров'я людей, шкідливими для живих ресурсів моря, завдати шкоди зонам відпочинку людей.
Конвенція повністю забороняє скидання у море з суден, літаків, платформ та інших штучних споруд найбільш шкідливих відходів та інших матеріалів відповідно до встановленого переліку. До них, зокрема, належать відходи і матеріали з високим рівнем радіації. Для скидання інших відходів чи матеріалів має бути попередній спеціальний чи загальний дозвіл. Встановлені також умови захоро-нення самих суден, літаків, платформ та інших штучних споруд як у відкритому морі, так і в межах територіального моря окремих держав.
Загальна вимога щодо недопущення радіоактивного забруднення морського середовища була сформульована ще у Женевській конвенції про відкрите море (1958 р.). Вона зобов'язала сторони вживати усіх необхідних заходів з метою запобігання забрудненню моря радіоактивними відходами та забрудненню моря або повітряного простору над ним у результаті будь-якої діяльності, що включає застосування радіоактивних матеріалів.
Нині питання запобігання забрудненню морського середовища ядерними відходами та матеріалами, експлуатації суден з якірними силовими установками та юридичної відповідальності у цій сфері регулюються Брюссельською конвенцією про відповідальність операторів ядерних суден (1962 р.), Паризькою конвенцією про відповідальність перед третьою стороною у галузі атомної енергії (1960 р.), Віденською конвенцією про цивільну відповідальність за ядерну шкоду (1963 р.), Брюссельською конвенцією про цивільну відповідальність у галузі морських перевезень розщеплюючих матеріалів (1971 р.) та деякими іншими міжнародно-правовими актами.
Крім конвенцій універсального характеру, діє ряд регіональних актів, що стосуються захисту окремих морів від забруднення. Однією з перших тут стала Гельсінська конвенція по захисту морсь-
770
§ 3. Міжнародно-правове регулювання охорони та використання ...
кого середовища району Балтійського моря (1974 р.). Нею були врегульовані питання запобігання забрудненню Балтійського моря практично з усіх джерел — як наземних, так і тих, що знаходяться на морі чи на дні моря.Стимулююче значення для подальшого розвитку регіонального співробітництва у цій сфері мала прийнята у 1974 р. ЮНЕП Програма регіональних морів. Вона охоплює 11 регіонів — Середземне, Чорне, Червоне, Карибське, Північне моря, Аденську, Перську, Оманську та інші затоки тощо.
У межах цієї програми у 1976 р. у Барселоні була підписана рамкова Конвенція по охороні Середземного моря від забруднення. Вона передбачає як загальні домовленості між сторонами, так і їх конкретизацію у відповідних протоколах до конвенції. Це, зокрема, протоколи: про захоронення (1976 р.); про співробітництво у боротьбі із забрудненням моря нафтою та іншими шкідливими речовинами у надзвичайних випадках (1976 р.); про запобігання забрудненню моря скидами з суден та літальних апаратів (1976 р.); про захист від забруднення моря з наземних джерел (1980 р.).
На необхідність розвитку регіонального морського співробітництва було вказано і в Міжнародній конвенції з морського права. Відповідно до ст. 197 держави співробітничають на глобальній, а коли це доцільно, і на регіональній основі безпосередньо або через компетентні міжнародні організації у формуванні чи розробці міжнародних норм, стандартів, рекомендованої практики і процедур з метою захисту і збереження морського середовища з урахуванням характерних регіональних особливостей.
Уже після прийняття Міжнародної конвенції з морського права були укладені: Боннська угода про співробітництво у боротьбі із забрудненням Північного моря нафтою та іншими шкідливими речовинами (1983 р.); Картахенська конвенція по захисту і розвитку морського середовища регіону Карибського моря (1983 р.); Най-робійська конвенція про захист, раціональне використання і освоєння морського і прибережного середовища у регіоні Східної Африки (1985 р.); Нумеанська конвенція про охорону природних ресурсів і навколишнього середовища регіону південної частини Тихого океану (1986 р.), Гельсінська конвенція по захисту морського середовища району Балтійського моря (нова редакція, 1992 р.).
Для України особливе значення має підписання 21 квітня 1992 р. у Бухаресті Конвенції по захисту Чорного моря від забрудненні
Розділ XXII. Міжнародне право навколишнього середовища
ня. її сторонами є причорноморські держави — Болгарія, Грузія, Румунія, Росія, Туреччина і Україна. Вона ратифікована цими державами і набрала чинності в 1994 р.Конвенція містить загальні положення щодо захисту Чорного моря від забруднення і конкретизовані норми, які містяться у трьох протоколах, що є невід'ємною частиною конвенції: про захист морського середовища Чорного моря від забруднення з наземних джерел; про співробітництво у боротьбі з забрудненням морського середовища Чорного моря нафтою та іншими шкідливими речовинами у надзвичайних ситуаціях; про захист морського середовища Чорного моря від забруднення, викликаних похованням1.
Відповідно до конвенції під забрудненням морського середовища розуміють привнесення людиною, прямо чи опосередковано, речовин або енергії в морське середовище, виключаючи естуарії, яке призводить або може призвести до таких згубних наслідків, як шкода живим ресурсам і життю в морі, небезпека для здоров'я людини, утворення перешкод для діяльності на морі, в тому числі для рибальства та інших правомірних видів використання моря, зниження якості використовуваної морської води та погіршення умов відпочинку.
Кожна договірна сторона забезпечує застосування конвенції у тих регіонах Чорного моря, де вона здійснює свій суверенітет, а також свої суверенні права і юрисдикцію, без шкоди правам і зобов'язанням договірних сторін, що випливають з норм міжнародного права. Ці сторони враховують негативний вплив забруднення у своїх внутрішніх водах на морське середовище Чорного моря.
Договірні сторони індивідуально або залежно від обставин спільно вживають усіх необхідних заходів, що сумісні з міжнародним правом, для зменшення і збереження під контролем забруднення морського середовища Чорного моря, запобігання йому, а також з метою збереження і захисту середовища.
Під контролем договірних сторін мають бути будь-які джерела негативного впливу на стан Чорного моря, а саме забруднення: з джерел, що перебувають на суші; з суден; зумовлене діяльністю на континентальному шельфі; з атмосфери або через неї тощо. Конвенція та протоколи до неї містять широкий перелік шкідливих ре-
' Збірник міжнародно-правових актів у сфері охорони довкілля. — Львів, 2002. С. 249-262.772
§ 3. Міжнародно-правове регулювання охорони та використання ...
човин і матеріалів, скидання яких у морське середовище Чорного моря є забороненим повністю чи обмеженим.Спеціальним органом по виконанню конвенції є Комісія по захисту морського середовища Чорного моря від забруднення, до складу якої входять представники (по одному) договірних сторін. Вона має свій Секретаріат. Штаб-квартира Комісії і Секретаріату знаходяться у Стамбулі.
Комісія контролює виконання конвенції; ухвалює рекомендації щодо заходів, необхідних для досягнення цілей конвенції; розробляє критерії щодо запобігання забрудненню морського середовища Чорного моря, його зменшення, збереження під контролем та ліквідації наслідків забруднення; співробітничає з компетентними міжнародними організаціями з питань розробки відповідних програм, одержання необхідної допомоги тощо.
Комісія періодично скликає наради договірних сторін. На цих нарадах обговорюються питання виконання Конвенції по захисту Чорного моря від забруднення на підставі доповіді комісії.
Міжнародні ріки та інші транскордонні водотоки. До міжнародних річок належать такі, які пересікають чи розділяють території двох або більше держав. Формування міжнародно-правового режиму цих річок розпочиналося з визнання свободи судноплавства по них. Вже у Заключному акті Віденського конгресу (1915 р.) був засуджений монополізм у володінні будь-якою ділянкою міжнародної ріки і проголошене право усіх прибережних держав здійснювати свободу судноплавства на всьому її протязі.
У XX ст. з'явилися нові проблеми, пов'язані насамперед з коливаннями режиму водності транскордонних рік, їх забрудненням тощо. Це стало важливим фактором для розширення співробітництва прибережних країн, у тому числі екологічного, укладення між ними відповідних регіональних (басейнових) угод. До них, зокрема, належать Угода про Міжнародну комісію по охороні річки Рейн від забруднення (1963 р.), Договір про басейн річки Ла-Плата (1969 р.), Договір про співробітництво в Амазонії (1978 р.), Акт про судноплавство і економічне співробітництво між державами басейну річки Нігер (1963 р.) та інші.
Для України особливе господарське й екологічне значення мають такі транскордонні ріки, як Дніпро і Дунай, від яких значною мірою залежить стан Чорного моря. Правовий режим свободи судноплавства на Дунаї переглядався кілька разів: Паризький мирний
773
Розділ XXII. Міжнародне право навколишнього середовища
договір (1956 р.); Конвенція про режим Дунаю (1921 р.); Конвенція про режим судноплавства на Дунаї (1948 р.). Учасниками останньої нині є усі придунайські країни, крім Німеччини.Відповідно до цієї конвенції була створена Дунайська комісія, до складу якої входять представники усіх (крім Німеччини) приду-найських країн, у тому числі Україна. Комісія здійснює контроль за виконанням Конвенції про режим судноплавства на Дунаї.
Конвенція мало стосується екологічних аспектів Дунаю. Цю прогалину певним чином заповнила прийнята у 1985 р. Декларація про співробітництво придунайських держав з питань водного господарства ріки Дунай, особливо охорони його вод від забруднення.
Ріка Дніпро стала міжнародною після розпаду СРСР. Спільної угоди між Україною, Росією і Білоруссю щодо використання цієї ріки та її охорони на сьогодні немає. Деякі аспекти цього питання регулюються на основі загальних двосторонніх домовленостей.
Ріки є важливим, але не єдиним об'єктом категорії «транскордонні води». Під цими водами відповідно до Конвенції про охорону і використання транскордонних водотоків та міжнародних озер (Гельсінкі, 1992 р.) маються на увазі будь-які поверхневі або підземні води, по яких проходять державні кордони чи які пересікають відповідні кордони між двома або більше державами. У випадках, коли транскордонні води впадають безпосередньо у море, їх межі визначаються прямою лінією, яка пересікає гирло цих вод між точками, розташованими на лінії малої води на їх берегах.
У контексті цієї конвенції до транскордонних водотоків, крім річок, також належать природні водойми (озера), штучні водоймища і канали, струмки, джерела підземних вод тощо. На них поширюється дія як національного законодавства, так і міжнародного права.
Зазначена конвенція акцентує увагу на забезпеченні природного балансу транскордонних вод та їх якості. У зв'язку з цим сторони домовилися спільно або окремо вживати заходів для: а) запобігання, обмеження і скорочення забруднення транскордонних вод; б) забезпечення використання цих вод з метою екологічно обгрунтованого і раціонального управління водними ресурсами, їх збереження, а також охорони навколишнього середовища; в) збереження, а коли це необхідно, і відновлення екосистем.
З цих питань прибережні держави укладають двосторонні чи багатосторонні угоди, встановлюють межі водозбору та його частин,
774
§ 3. Міжнародно-правове регулювання охорони та використання ...
стосовно яких здійснюється співробітництво. Вони реалізують програми моніторингу і проводять оцінку стану транскордонних вод.Сторони також здійснюють спільні наукові дослідження у відповідній галузі і обмін інформацією щодо: екологічного стану транскордонних вод; накопиченого досвіду вирішення відповідних питань; обсягів і видів викидів забруднюючих речовин; перспективних заходів для запобігання, обмеження і скорочення транскордонного впливу.
У 1999 р. в Лондоні було підписано Протокол до Конвенції про охорону і використання транскордонних водотоків та міжнародних озер. Його метою є: сприяти на усіх рівнях охороні здоров'я і благополуччя людини як на індивідуальній, так і колективній основах, шляхом удосконалення управління водогосподарською діяльністю, включаючи охорону екосистем, а також запобігання, обмеження і зменшення захворювань, пов'язаних з водою.
За цим актом сторони встановлюють і періодично публікують цільові показники, яких необхідно досягти для забезпечення високого рівня захисту від захворювань, пов'язаних з водою. З метою досягнення цих показників кожна сторона: створює на національному чи місцевому рівні механізми для координації своїх компонентних органів; розробляє на транскордонному, національному чи місцевому рівні плани управління водогосподарською діяльністю; контролює забезпечення стандартів якості питної води тощо. Сторони також взяли на себе зобов'язання розвивати міжнародне співробітництво у відповідній галузі та інформувати громадськість щодо стану питної води, ареалів поширення інфекційних захворювань, а також водогосподарської та санітарно-профілактичної діяльності.
Міжнародно-правова охорона атмосфери. Атмосфера — повітряна оболонка Землі. Це суміш газів, переважно азот (понад 78 %) і кисень (близько 21 %), а також аргон, вуглекислий газ, водень, гелій, неон, озон та деякі інші. Загальна маса атмосфери становить 53х1015т (0,000001 частини маси Землі). Найгустіший шар повітря, що прилягає до Землі, називається тропосферою. Виділяють також стратосферу, мезосферу, термосферу і екзосферу (вище 800 км). З віддаленням від Землі атмосфера поступово переходить у міжпланетний простір1.
1 Юридична енциклопедія: У 6 т. — К., 1998. — Т. 1. — С. 163.775
Розділ XXII. Міжнародне право навколишнього середовища
Природна газова рівновага в атмосфері є необхідною умовою життя на Землі. Розвиток науки і техніки розширив можливості суспільства у використанні ресурсів та властивостей атмосфери. Водночас різко зріс і негативний антропогенний вплив на атмосферу, особливо внаслідок її забруднення. Це поставило під загрозу газову рівновагу в атмосфері, а отже, й фізичні та біологічні умови життя людини.Правовий статус атмосфери зумовлений її природними особливостями. Маючи газоподібний стан і постійно циркулюючи атмосферне повітря не може бути суто національним надбанням. Атмосфера є універсальним міжнародним природним ресурсом, що перебуває в загальному користуванні усіх держав і народів світу. Цей аспект є визначальним для міжнародно-правової охорони атмосфери.
У даній галузі ще не вироблено такого універсального міжнародного договору, як Конвенція ООН з морського права. За цих умов атмосфероохоронні відносини держав регулюються регіональними міжнародно-правовими актами чи актами стосовно тих або інших проблем. Серед них виділяється укладена під егідою Європейської економічної комісії ООН Конвенція про транскордонне забруднення повітря на великі відстані (Женева, 1979 р.), до якої приєдналися США і Канада. Ця конвенція закріпила принципи, якими мають керуватися договірні сторони у своїй діяльності по запобіганню транскордонному забрудненню повітря. Учасники конвенції зобов'язалися обмежити і, наскільки це можливо, поступово зменшувати викиди забруднюючих речовин в атмосферу.
Принципово важливою є домовленість між державами щодо спільного вироблення політики і стратегії боротьби із забрудненням атмосферного повітря на основі поєднання як національних, так і міжнародно-правових засобів, обміну інформацією, моніторингу забруднень тощо.
Для одержання інформації про стан атмосферного повітря широко використовується Глобальна система моніторингу навколишнього середовища. її складовою є створена відповідно до конвенції Спільна програма спостережень і оцінки поширення забруднювачів повітря на великі відстані у Європі. У рамках цієї програми функціонують синтезуючі центри, які ведуть розрахунки і передачу інформації про транскордонні потоки сполучень сірки та інших хімічних речовин для країн — членів конвенції та Європейської економічної комісії ООН.
776
§ 3. Міжнародно-правове регулювання охорони та використання ...
У 1995 р. до Конвенції про транскордонне забруднення повітря на великі відстані був прийнятий спеціальний Протокол із зобов'язанням держав-учасниць зменшити викиди сірки в атмосферне повітря на своїх територіях на ЗО % до 1993 р. Ще одним Протоколом, прийнятим у 1998 р., передбачені заходи щодо скорочення викидів в атмосферне повітря окислів азоту та посилення контролю за транскордонними потоками забруднювачів.Функції контролю за додержанням положень конвенції та відповідних протоколів до неї покладені на виконавчий орган, утворений договірними сторонами у рамках старших радників урядів країн Європейської економічної комісії ООН з проблем навколишнього середовища. Цей орган аналізує одержану інформацію про забруднення атмосферного повітря, утворює в разі необхідності відповідні робочі групи, подає Європейській економічній комісії ООН інформацію щодо виконання Конвенції про транскордонне забруднення атмосфери на великі відстані договірними сторонами.
Ще одним важливим міжнародно-правовим актом у галузі охорони атмосфери є укладена в 1985 р. під егідою ЮНЕП у Відні Конвенція про охорону озонового шару. Приводом для цього стали потенційні загрози здоров'ю людини і навколишньому середовищу у зв'язку зі змінами озонового шару під впливом антропогенної діяльності.
Озоновий шар — це шар атмосферного озону навколо Землі. Озоносфера знаходиться на висоті від 10 до 45 км. Загальний вміст у ній озону порівняно невеликий. Проте значення озонового шару для біологічного життя на Землі надзвичайно велике. Цей шар надійно захищає поверхню планети від надмірних ультрафіолетових випромінювань Сонця. Поглинаючи ці випромінювання озон справляє істотний вплив на температурний режим Землі.
Неконтрольоване надходження в атмосферу фреонів та інших забруднювачів є однією з головних причин виснаження озону. Це вже призвело до появи «озонових дірок», а в перспективі загрожує так званим парниковим ефектом з потеплінням клімату, таненням океанічного льоду тощо.
Відповідно до Конвенції про охорону озонового шару сторони взяли на себе зобов'язання вживати належних заходів для захисту здоров'я людини і навколишнього середовища від негативних наслідків, які є чи можуть бути результатом людської діяльності, яка змінює чи може змінити стан озонового шару. З цією метою
777
Розділ XXII. Міжнародне право навколишнього середовища
вони: а) співробітничають шляхом систематичних спостережень, досліджень і обміну інформацією з тим, щоб глибше пізнати і оцінити вплив антропогенної діяльності на озоновий шар; б) узгоджують програми заходів щодо скорочення чи запобігання впливу людської діяльності на озоновий шар; в) співробітничають у розробці узгоджених процедур і стандартів з відповідних питань; г) співробітничають з компетентними міжнародними органами з метою забезпечення виконання конвенції.Віденську Конвенцію про охорону озонового шару доповнює Монреальський протокол щодо речовин, які руйнують озоновий шар (1987 р.), з доповненнями і змінами, внесеними в Лондоні (1990 р.), Копенгагені (1992 р.), Відні (1995 р.), Монреалі (1997 р.) і Пекіні (1999 р.)- Цим протоколом передбачені розрахункові рівні виробництва (споживання) сторонами регульованих речовин, які справляють вплив на озоновий шар (тетрахлорметан, гідрохлорф-торвуглеці, бромистий метил, бромхлорметан тощо), а також заходи щодо зменшення їх виробництва (споживання). Зафіксовано також зобов'язання сторін щодо впровадження системи ліцензування імпорту й експорту регульованих речовин. Встановлений порядок подання кожною стороною статистичних даних про свої виробництво, імпорт і експорт відповідних речовин.
З Конвенцією про охорону озонового шару пов'язана і Рамкова конвенція О ОН про зміну клімату (Ріо-де-Жанейро, 1992 р.). її метою є досягнення стабілізації концентрації парникових газів у атмосфері на такому рівні, який не допускав би небезпечного антропогенного впливу на кліматичну систему. У зв'язку з цим сторони конвенції зобов'язалися: а) розробляти і періодично поновлювати національні кадастри антропогенних викидів із джерел і абсорбції поглиначами усіх парникових газів, які не регулюються Монре-альським протоколом; б) враховувати пов'язані зі зміною клімату міркування при проведенні своєї соціальної, економічної і екологічної політики; в) співпрацювати при проведенні наукових, технологічних, соціально-економічних та інших досліджень, систематичних спостережень і створенні банків даних, пов'язаних з кліматичною системою; г) співробітничати в галузі оперативного обміну відповідною інформацією, пов'язаною з кліматичною системою та зміною клімату тощо.
Доповненням до цієї конвенції є Кіотський протокол, підписаний у м. Кіото (Японія) в грудні 1997 р. Ним передбачені кон-
778
§ 3. Міжнародно-правове регулювання охорони та використання ...
кретні зобов'язання сторін конвенції і Протоколу по обмеженню і скороченню викидів парникових газів, які не регулюються монре-альським протоколом, а також інших речовин, які призводять чи можуть призвести до змін клімату.Космічний простір. За межами земної атмосфери починається космічний простір (космос). Висоти від 65 до 1000 км вважаються ближнім космосом, а понад 1000 км — далеким космосом. Міжнародною авіаційною федерацією політ реєструється як космічний, починаючи з висоти 100 км. Саме на цій висоті космічний апарат може здійснити повний орбітальний оберт навколо Землі, після чого починається його входження в щільні шари атмосфери, гальмування і падіння на Землю (якщо об'єкт не згорів у щільних шарах атмосфери)1.
На сьогодні статусом космічних володіють близько 30 держав світу, але тільки кілька з них здійснюють повний (замкнений) цикл космічної діяльності ?— від розробки космічної техніки до утилізації її залишків. В їх числі — Україна.
Базові норми і принципи міжнародного космічного права зосереджені в п'яти основних договорах ООН з питань космічної діяльності: Договір про принципи діяльності держав по дослідженню та використанню космічного простору, включаючи Місяць та інші небесні тіла, прийнятий Генеральною Асамблеєю ООН 19 грудня 1966 р. (Договір з космосу); Угода про рятування космонавтів, повернення космонавтів і повернення об'єктів, запущених у космічний простір, прийнята Генеральною Асамблеєю ООН 19 грудня 1967 р. (Угода про рятування); Конвенція про міжнародну відповідальність за шкоду, завдану космічними об'єктами, прийнята Генеральною Асамблеєю ООН 29 листопада 1971 р. (Конвенція про відповідальність); Конвенція про реєстрацію об'єктів, що запускаються в космічний простір, прийнята Генеральною Асамблеєю ООН 12 листопада 1974 р. (Конвенція про реєстрацію); Угода про діяльність держав на Місяці та інших небесних тілах, прийнята Генеральною Асамблеєю ООН 5 грудня 1979 р. (Угода про Місяць)1.
У цих актах закріплені основні принципи міжнародного космічного права, а саме: загальна заінтересованість всього людства у використанні космічного простору в мирних цілях; досліджен-
1 Международное космическое право. — М., 1999. — С. 54—55.2 Космічне право України: 36. національних і міжнародних правових актів. —
К., 2001 - С. 88-120.779
Розділ XXII. Міжнародне право навколишнього середовища
ня та використання космічного простору мають бути спрямовані на користь усіх держав, незважаючи на рівень їх економічного та наукового розвитку; міжнародне співробітництво в галузі вивчення та освоєння космосу в мирних цілях; космос та небесні тіла мають бути доступні для дослідження та використання всіма державами відповідно до міжнародного права; космос та небесні тіла не підлягають привласненню жодною державою1.Космічна діяльність жодної космічної держави сьогодні не здійснюється самостійно". Переважна більшість космічних проектів та програм мають міжнародний характер.
Інтернаціональними є й екологічні наслідки космічної діяльності. Такі наслідки є складними, багатоаспектними та маловивче-ними. їх можна поділити на кілька груп. Так, за сферами поширення відповідних впливів можна виокремити: а) екологічні проблеми, що виникають на території розташування об'єктів наземної космічної інфраструктури; б) екологічні наслідки, що впливають на райони падіння космічних об'єктів чи їх елементів; в) забруднення та засмічення навколоземного космічного простору; г) екологічні фактори, притаманні іншим специфічним середовищам (борт космічних суден, космічних станцій тощо).
Перші дві групи проблем підпадають під регулюючий вплив норм міжнародного та національного екологічного права. Відносини щодо забруднення та засмічення навколоземного космічного простору підлягають регулюванню міжнародним космічним правом. А обмеження впливу екологічних факторів на борту космічних суден, космічних станцій чи інших аналогічних об'єктів — сфера спільного регулювання міжнародного або національного космічного та екологічного права (залежно від юрисдикції космічного об'єкта, на якому відповідні проблеми виникають, і характеру самих проблем).
Об'єктами правової охорони від шкідливого впливу космічної діяльності є:
населення і навколишнє природне середовище Землі — від
впливу наземної космічної інфраструктури та падіння відпрацьова
них космічних об'єктів чи їх елементів;життя та здоров'я космонавтів під час здійснення ними
космічних польотів — від впливу природних екологічних факторів
1 Международное космическое право. — М., 1999. — С. 55—56. 780
§ 3. Міжнародно-правове регулювання охорони та використання ...
космічного простору (невагомості, радіації тощо) та антропогенної космічної діяльності;
стан навколоземного космічного простору — від забруднення
та шкідливого впливу «космічного сміття»;середовище далекого космосу, включаючи інші планети та
небесні тіла.Міжнародно-правова база космічної діяльності сформувалася в 60—70-х роках XX ст., тобто в період, коли екологічна проблема ще не набула сучасної гостроти. З цим пов'язана відсутність системного регулювання на міжнародно-правовому рівні екологічних питань у процесі дослідження й використання космічного простору. Тому рівень охорони чотирьох виділених нами об'єктів є нерівномірним.
Населення та довкілля Землі зазнають негативного впливу космічної діяльності в процесі функціонування космічної інфраструктури. Цю структуру становлять, по-перше, космічні апарати соціально-економічного, наукового та іншого призначення на орбіті, по-друге, ракетно-космічна промисловість, що охоплює всі стадії розробки космічної техніки та космічних технологій (науково-дослідні інститути, конструкторські бюро, експериментальну, випробувальну базу, науково-виробничі об'єднання), по-третє, наземна космічна інфраструктура, що охоплює космодроми, командно-вимірювальні комплекси, центри та пункти управління, центри та пункти прийому та обробки інформації, райони приземлення (падіння) відпрацьованих космічних об'єктів чи їх елементів, а також полігони посадки пілотованих кораблів, центри підготовки космонавтів, медико-біологічне забезпечення тощо.
Що стосується впливу космічної діяльності на населення та довкілля Землі, то в правовому плані його слід розглядати в загальному контексті національного та міжнародного екологічного права, всі норми якого поширюються на космічну діяльність і регламентують наслідки заподіяння екологічної шкоди чи реальну можливість її заподіяння.
Космічна діяльність може розглядатись як вид господарської діяльності, на який поширюються всі процедури щодо врахування екологічних вимог, передбачені законодавством України. Це і моніторинг навколишнього природного середовища, ведення обліку, екологічне лімітування, екологічна експертиза, екологічне нормування та стандартизація, екологічне ліцензування, держав-
781
Розділ XXII. Міжнародне право навколишнього середовища
ний, громадський та виробничий екологічний контроль, застосування заходів юридичної відповідальності до порушників екологічних вимог у процесі здійснення космічної діяльності.Законодавство України містить єдину спеціальну норму щодо врахування екологічних наслідків запланованої космічної діяльності. Це норма ст. 49 Закону України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку», якою передбачені особливі умови регулювання безпеки космічних апаратів з ядерними установками та джерелами іонізуючого випромінювання на борту. Під час проектування, будівництва та експлуатації таких апаратів мають враховуватись їх можливі аварії, при цьому радіаційний вплив на людей і навколишнє природне середовище не повинен перевищувати меж, встановлених нормами, правилами і стандартами з ядерної та радіаційної безпеки.
Важливою для еколого-космічної сфери є Конвенція про оцінку впливу на навколишнє середовище у транскордонному контексті (1991 р.), ратифікована Законом України від 19 березня 1999 р. Певні види запланованої космічної діяльності (передусім діяльність із запусків) обов'язково мають проходити процедури попередньої оцінки впливу на навколишнє середовище в транскордонному контексті.
Ні в міжнародному, ні в національному праві космічних держав, у тому числі України, фактично немає спеціальних правових норм щодо обмеження впливу шкідливих екологічних факторів на організм космонавтів. Очевидно, це пояснюється незначною кількістю людей, які побували в космосі (їх трохи більше 400), а також «дитячим» віком самої космонавтики (адже наслідки екологічного впливу на організм космонавтів часто роками віддалені від дати космічного польоту, а часом узагалі справляють вплив лише на генетичному рівні.
Серед шкідливих факторів, які впливають на космонавтів, найбільш суттєвим і специфічним є невагомість, що комплексно впливає на всі органи та функції живих організмів. Не досить ефективним поки що є захист у космосі від такого фактору, як радіація, особливо від галактичного випромінювання, не пов'язаного з впливом ядерних джерел енергії, що використовуються в космічних апаратах.
Під час космічних польотів космонавти зазнають і мікробіологічної небезпеки, а також дії токсикантів на борту замкнених систем, порогові дози яких зараз не є визначеними.
782
§ 3. Міжнародно-правове регулювання охорони та використання ...
Специфіку мають і питання поводження з космічними відходами, шумового, вібраційного впливу, освітлення та інших екологічних аспектів, які до того ж діють у поєднанні з психологічним стресом та іншими пов'язаними факторами. Дія відповідних шкідливих чинників на порядок підвищується в умовах тривалих космічних польотів.Потребують також правового регулювання проведення досліджень та експериментів, пов'язаних з космічною біологією, медициною, генною інженерією та біотехнологією.
Важливе значення має охорона навколоземного простору від шкідливих впливів, зокрема ядерних джерел енергії. Договором з космосу, держави-учасниці взяли на себе зобов'язання не виводити на орбіту навколо Землі ніякі об'єкти з ядерною зброєю чи іншими видами зброї масового знищення, не встановлювати такої зброї на небесних тілах і не розміщувати такої зброї в космічному просторі іншим чином. Відповідна норма встановлена з метою запобігання мілітаризації космосу, але водночас і для запобігання його забрудненню, насамперед найбільш шкідливому серед них — радіаційному.
Вимога запобігання радіаційному забрудненню Космосу відображена в Принципах щодо використання ядерних джерел енергії в космічному просторі, схвалених Генеральною Асамблеєю ООН 14 грудня 1992 р. Цим документом було, зокрема, визнано, що використання ядерних джерел енергії в космічній діяльності має базуватися на ретельній оцінці безпеки, включаючи вірогідний аналіз ризику впливу шкідливого випромінювання або радіоактивних речовин на населення Землі в результаті можливих аварій.
Принцип 3 документа встановлює основні засади і критерії безпечного використання ядерних джерел. Від держав-учасниць космічної діяльності вимагається насамперед зведення до мінімуму кількості радіоактивних матеріалів у космосі, обмеження їх тими космічними польотами, які не можуть здійснюватися в розумний спосіб з використанням неядерних джерел енергії. Йдеться передусім про польоти в далекий космос, де компактність ядерних джерел, тривалість терміну їх використання, можливість здійснення енергоживлення апаратури космічного апарату не пов'язані з живленням пускової установки космічного об'єкта. Ці та деякі інші характеристики роблять ядерні джерела енергії незамінними в процесі космічної діяльності.
Принципами встановлено, що ядерні реактори в космосі можуть використовуватися в трьох можливих випадках: а) при
783
Розділ XXII. Міжнародне право навколишнього середовища
здійсненні міжпланетних польотів; б) на досить високих орбітах (тобто на орбітах, тривалість знаходження на яких достатньо велика, а ризик для нинішніх і наступних космічних польотів і вірогідність зіткнення з іншими космічними об'єктами зводяться до мінімуму); в) на низьких навколоземних орбітах, якщо після виконання робочої частини польоту вони зберігаються на досить високих орбітах. Практично така сама сфера застосування декларується Принципами для радіоізотопних генераторів. При цьому уточнюється, що такі джерела можуть використовуватися за межами гравітаційного поля Землі і після завершення робочої частини польотів вони підлягають остаточному видаленню. Слід зазначити в зв'язку з цим, що Україна ніколи не використовувала і в найближчому майбутньому не має намірів використовувати ядерні джерела на своїх космічних апаратах. Водночас наша держава визнає доцільність, а в певних випадках і незамінність таких джерел для виконання космічних польотів у далекий космос.Встановлюючи цільові настанови щодо радіаційного захисту та ядерної безпеки, даний документ визначає об'єкти захисту. Ними передусім є окремі особи, населення і біосфера Землі. Щодо цих об'єктів конструкція і використання космічних об'єктів з ядерними джерелами на борту повинні з високою мірою впевненості забезпечувати, щоб у нормальних чи аварійних обставинах небезпека була нижчою від допустимих рівнів. Космічне середовище також визнається об'єктом захисту. Однак стосовно цієї категорії об'єктів критерії безпеки не є настільки жорсткими: конструкція та використання космічних об'єктів з ядерними джерелами мають забезпечувати з високою надійністю відсутність значного забруднення космічного простору. Оскільки відповідний документ є актом «м'якого права», то в частині забезпечення ядерної та радіаційної безпеки він містить відсилочні норми до інших міжнародних документів, якими встановлюється критеріальна основа ядерного та радіаційного захисту, насамперед до рекомендацій Міжнародної комісії з радіологічного захисту, а також до загальновизнаних міжнародних керівних принципів радіологічного захисту.
Оскільки небезпечних рівнів радіаційного захисту для умов космічної діяльності до цього часу не розроблено, слід користуватися загальними нормами радіаційної безпеки, розробленими під егідою Міжнародного агентства з атомної енергії (МАГАТЕ), та рекомендаціями Міжнародної комісії з радіаційного захисту.
784
§ 3. Міжнародно-правове регулювання охорони та використання ...
Важливою вимогою радіаційного захисту є звернене до держави запуску зобов'язання щодо організації та проведення оцінки безпеки космічного об'єкта з ядерними джерелами енергії, включаючи всі етапи польоту і всі задіяні в цьому процесі системи (Принцип 4.1 Принципів щодо використання ядерних джерел енергії в космічному просторі).Норми і принципи міжнародного права щодо оцінки впливу на навколишнє середовище космічних об'єктів з ядерними джерелами на борту знайшли відображення в національних правових системах. Так, частиною першою ст. 49 Закону України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» встановлені особливі умови регулювання безпеки космічних апаратів з ядерними установками та джерелами іонізуючого випромінювання на борту. Передбачено, зокрема, що під час проектування, будівництва та експлуатації таких об'єктів мають враховуватись їх можливі аварії, при цьому радіаційний вплив на людей і навколишнє природне середовище не повинен перевищувати меж, встановлених нормами, правилами І стандартами з ядерної та радіаційної безпеки. Аналогічна норма є і в Законі Російської Федерації «Про використання атомної енергії» (ст. 43).
Крім того, відповідно до законів України «Про охорону навколишнього природного середовища» (ст. 27) та «Про екологічну експертизу» (ст. 7) об'єкти, що можуть справити негативний вплив на навколишнє середовище, підлягають в Україні обов'язковій екологічній експертизі.
Дедалі більшого значення набуває й питання про охорону навколоземного космічного простору від впливу «космічного сміття». Відповідно до Керівних принципів щодо зменшення засмічення космічного простору, розроблених Міжагентським комітетом з космічного сміття, «космічним сміттям» є всі антропогенні об'єкти, що знаходяться на навколоземній орбіті чи повертаються в щільні шари атмосфери, включаючи фрагменти чи частини таких об'єктів, незалежно від можливості чи неможливості визначення їх власників, якщо ці об'єкти закінчили активне існування та не зможуть почати чи поновити виконання своїх передбачуваних функцій або якихось інших функцій, для яких вони можуть бути призначені».
Існує два основні каталоги об'єктів «космічного сміття»: Каталог космічного командування СІЛА і Каталог космічних об'єктів, що спостерігаються, Російської Федерації. За даними Міжнародної
785
Розділ XXII. Міжнародне право навколишнього середовища
академії астронавтики, за 40 років розвитку світової космонавтики в космічний простір було запущено понад 8600 каталогізованих об'єктів, ще за 1000 об'єктами ведуться спостереження, хоча вони не закаталогізовані. З них нині у космосі функціонують, тобто є діючими, і виконують корисні функції, що відповідають їх цільовому призначенню, близько 500 об'єктів. Інші припинили своє існування, перетворившись на «космічне сміття». Частина таких відпрацьованих об'єктів повертається на Землю, спалюється в навколоземній атмосфері чи затоплюється в океані; інша частина виводиться з навколоземної орбіти, але залишається в космосі. Стосовно першої частини об'єктів має діяти еколого-правовий статус, загальний для небезпечних для довкілля об'єктів, тобто екологічний вплив таких об'єктів має прирівнюватися до впливів інших небезпечних об'єктів на Землі і регулюватися на загальних правових підставах. Ці підстави створюють норми міжнародного та національного екологічного права, причому застосування тих чи інших норм залежить від сфери поширення негативного впливу відповідного об'єкта (в межах національної юрисдикції держави запуску чи поза такими межами).Ні міжнародне екологічне, ні міжнародне космічне право практично не регулюють питань безпечного знищення відповідних об'єктів шляхом спалювання або затоплення. Водночас на рівні ООН дедалі частіше лунають голоси на підтримку ідеї введення міжнародного мораторію на ліквідацію великих космічних об'єктів та їх фрагментів шляхом спалювання в атмосфері Землі та затоплення в Світовому океані, запровадження відповідних правових заходів, які стимулювали б застосування екологічно безпечних технологій на повному життєвому циклі існування великих космічних об'єктів, як станція «Мир», Міжнародна космічна станція тощо.
Інша частина космічних об'єктів (і таких більшість) з техніко-економічних причин не повертається на Землю, а просто виводиться з робочої орбіти, залишаючись на невизначений термін у космосі. Саме ця частина об'єктів і становить загрозу для космічного середовища, саме вони в перспективі створюватимуть перешкоду для нормального функціонування діючих космічних об'єктів. Проблеми поводження з таким «космічним сміттям» є об'єктом дискусій на засіданнях Юридичного підкомітету Комітету ООН з питань мирного дослідження й використання космічного простору.
786
§ 3. Міжнародно-правове регулювання охорони та використання ...
Міжнародно-правова охорона біологічного різноманіття. Термін «біологічне різноманіття» («біорізноманіття») отримав прописку у праві після прийняття Конвенції про біологічне різноманіття (Ріо-де-Жанейро, 1992 р.). Цей термін означає різноманітність живих організмів з усіх джерел, включаючи наземні, морські та інші водні екосистеми і екологічні комплекси, частиною яких вони є. Іншими словами, цим поняттям охоплюється різноманітність видова, міжвидова і на рівні екосистем.Конвенція про біорізноманіття є рамковою. Вона вирізняється всеохоплюючим підходом до проблеми. Біорізноманіття при цьому вперше на глобальному рівні визнано як самостійний об'єкт охорони, а відповідна охоронна діяльність — як спільна проблема людства у контексті сталого розвитку.
Відповідно до ст. 1 конвенції її метою є збереження біологічного різноманіття, стале використання його компонентів і спільне одержання на справедливій та рівній основі вигод, пов'язаних із використанням генетичних ресурсів. Для досягнення цієї мети договірні сторони залежно від їх конкретних умов і можливостей: а) розробляють національні стратегії, плани чи програми збереження і сталого використання біологічного різноманіття або адаптують з цією метою існуючі стратегії, плани або програми з відповідних питань; б) передбачають заходи щодо збереження і сталого використання біологічного різноманіття у відповідних секторальних або міжсекторальних планах, програмах і політиці.
Конвенція розмежовує поняття збереження біологічного різноманіття залежно від місць їх перебування (знаходження) — іп-зіїе та ех-зКе. Збереження іп-зіїе означає збереження компонентів біологічного різноманіття в природних місцях їх перебування (знаходження), а у випадку акліматизованих або культивованих видів — у тому середовищі, в якому вони набули своїх характерних ознак. Збереження ех-зііе означає збереження компонентів біологічного різноманіття поза природними місцями їх перебування (знаходження).
Стосовно збереження іп-зіїе кожна договірна сторона: встановлює систему охоронних територій або територій, які потребують спеціальних заходів для збереження біологічного різноманіття; сприяє захистові екосистеми, природних місць мешкання і збереженню популяцій видів у природних умовах; запобігає впровадженню чужорідних видів, які загрожують екосистемам; розробляє і
787
Розділ XXII. Міжнародне право навколишнього середовища
здійснює законодавчі заходи щодо охорони видів і популяцій, які знаходяться під загрозою; співпрацює у наданні фінансової та іншої підтримки щодо заходів збереження іп-зіїе тощо.Стосовно збереження ех-8Ііе кожна договірна сторона наскільки це можливо і доцільно та насамперед у цілях доповнення заходів іп-зіїе: вживає заходів щодо збереження ех-зііе компонентів біологічного різноманіття, переважно у країні походження таких компонентів; встановлює і підтримує умови для збереження і дослідження ех-8Ііе рослин, тварин і мікроорганізмів, переважно у країні походження генетичних видів; регламентує зібрання біологічних ресурсів з природних місць мешкання з метою збереження ех-зііе таким чином, щоб не завдавати загрози екосистемам і популяціям видів іп-кіїе; співпрацює у наданні фінансової та
ІНШОЇ ПІДТРИМКИ ЩОДО ЗаХОДІВ Збереження ЄХ-8ІЇЄ ТОЩО.
Конвенція загострила увагу на сталому використанні компонентів біологічного різноманіття. У цьому контексті сторони зобов'язалися вживати заходів щодо використання біологічних ресурсів для запобігання або зведення до мінімуму несприятливого впливу на біологічне різноманіття; надавати місцевим владам підтримку у розробці і впровадженні заходів щодо поліпшення становища у деградованих районах, у яких зменшилося біологічне різноманіття; заохочувати співробітництво між урядовими органами і приватним сектором своєї країни у розробці методів сталого використання біологічних ресурсів тощо.
У Конвенції про біорізноманіття зафіксовані також зобов'язання сторін щодо: підготовки кадрів і проведення науково-технічного співробітництва; підвищення освіти громадян з питань збереження і сталого використання біологічного різноманіття; проведення екологічної експертизи у даній галузі; доступу до генетичних ресурсів; обміну інформацією з усіх загальнодоступних джерел стосовно збереження і сталого використання біологічного різноманіття тощо.
Нагляд за впровадженням конвенції у життя здійснює Конференція сторін. Організація і обслуговування засідань цієї Конференції покладено на Секретаріат. Діє також допоміжний орган по наданню наукових, технічних і технологічних консультацій з питань збереження біологічного різноманіття.
Конвенція про біорізноманіття доповнюється підписаним у Монреалі Картахенським протоколом з біобезпеки (2000 р.). Його
788
§ 3. Міжнародно-правове регулювання охорони та використання ...
метою є сприяння забезпеченню належного рівня захисту в галузі безпечної передачі, обробки і використання живих змінених організмів*. Протокол застосовується до транскордонного переміщення, транзиту, обробки і використання усіх живих змінених організмів, що можуть справити негативний вплив на збереження і стабільне використання біологічного різноманіття, а також на здоров'я людини.Протоколом передбачені процедури: транспортування сторонами живих змінених організмів через свою територію; транскордонного переміщення живих змінених організмів, призначених для інтродукції у навколишнє середовище країни-імпортера; стосовно живих змінених організмів, призначених для безпосереднього використання як продовольства чи корму; прийняття і перегляду відповідних рішень сторонами тощо.
У випадку незаконного транскордонного переміщення потерпіла сторона може вимагати від сторони походження видалення за свій рахунок відповідного живого зміненого організму шляхом його репатріації чи знищення.
До міжнародно-правових актів, пов'язаних з охороною біологічного різноманіття, належать також численні міжнародні договори та конвенції про охорону дикої флори і фауни. Це, зокрема: Конвенція про водно-болотні угіддя, що мають міжнародне значення, головним чином як середовища існування водоплавних птахів; Конвенція про міжнародну торгівлю видами дикої фауни і флори, що перебувають під загрозою зникнення; Конвенція про збереження мігруючих видів диких тварин; ряд конвенцій про збереження флори і фауни регіонального характеру тощо.
Конвенція про водно-болотні угіддя, що мають міжнародне значення, головним чином як середовища існування водоплавних птахів (1971 р., м. Рамсарі), або Рамсарська конвенція. Відповідно до цієї конвенції кожна з договірних сторін визначає придатні водно-болотні угіддя на своїй території для внесення їх до Списку водно-болотних угідь міжнародного значення. Договірні сторони здійснюють свою господарську діяльність таким чином, щоб сприяти захисту водно-болотних угідь, внесених до списку, а також
* «Живий змінений організм» означає будь-який живий організм, якому властива нова комбінація генетичного матеріалу, одержана шляхом використання сучасної біотехнології (ст. З Картахенського протоколу з біобезпеки).789
Розділ XXII. Міжнародне право навколишнього середовища
раціональному використанню інших водно-болотних угідь на своїх територіях.Однією з форм охорони водно-болотних угідь є створення природних резерватів на цих угіддях. В Україні — це Чорноморський державний заповідник, включений до зазначеного списку. За конвенцією у тих випадках, коли через нагальні державні інтереси договірна сторона виключає зі списку або зменшує межі водно-болотних угідь, вона має компенсувати виникаючу втрату ресурсу водно-болотного угіддя, зокрема, шляхом створення нових природних резерватів для захисту водоплавних птахів на подібній території або на адекватній частині первісних середовищ існування.
Договірні сторони координують і узгоджують свою діяльність у галузі охорони водно-болотних угідь, зокрема, щодо збільшення чисельності водоплавних птахів, заохочують наукові дослідження і обмін інформацією, що стосуються водно-болотних угідь, їх флори і фауни, консультуються одна з одною з приводу виконання обов'язків, що випливають з конвенції.
Конвенція про міжнародну торгівлю видами дикої фауни і флори, що знаходяться під загрозою зникнення (м. Вашингтон, 1973 р.). Цією конвенцією визначений порядок торгівлі видами дикої флори і фауни стосовно їх трьох категорій, визначених у трьох додатках до конвенції.
Додаток І включає усі види, що знаходяться під загрозою зникнення, торгівля якими справляє чи може справити на їх існування несприятливий вплив. Торгівля цими видами дозволяється тільки у виключних випадках.
Додаток II включає: а) усі види, які на даний час хоч і необов'язково знаходяться під загрозою зникнення, але можуть виявитися під такою загрозою, якщо торгівля зразками таких видів не буде відповідним чином регулюватися; б) інші види, торгівля якими має регулюватися з метою встановлення за ними ефективного контролю.
Додаток III включає усі види, які за визначенням договірної сторони підлягають регулюванню в межах національної юрисдикції і стосовно яких необхідне співробітництво країн у контролі за торгівлею.
Найбільш жорсткі правила торгівлі зразками флори і фауни встановлені Конвенцією щодо видів, включених до Додатка І. Зокрема, для експорту чи імпорту будь-якого зразка цих видів вима-
790
§ 3. Міжнародно-правове регулювання охорони та використання ...
гається дозвіл відповідно на його експорт чи імпорт, а для реекспорту — сертифікат на реекспорт. Ці документи видаються відповідними державними органами за наявності висновку наукового органу про те, що такий експорт чи імпорт не загрожують виживанню відповідного виду флори чи фауни.Конвенція про збереження мігруючих видів диких тварин (м. Бонн, 1979 р.). За цією конвенцією під «мігруючим видом» розуміють популяцію або географічно ізольовану частину популяції будь-якого виду диких тварин чи будь-якого таксону цих тварин нижчого рангу, значна частина якої циклічно пересікає один або більше кордонів національної юрисдикції. Охоронні заходи щодо мігруючих видів диких тварин залежать від того, до якого з двох додатків до конвенції включені відповідні види. Додаток І містить перелік мігруючих видів, які перебувають під загрозою зникнення, а Додаток II - стан яких є несприятливим і для збереження яких необхідне міжнародне співробітництво.
Відповідно до конвенції сторони, які є державами ареалів мігруючих видів, включених до Переліку І, домовилися індивідуально і спільно оберігати ці види і відновлювати середовища їх мешкання. Передбачена заборона добування відповідних видів за деякими винятками: добування у наукових цілях; з метою сприяння відтворення або виживанню виду, який перебуває під загрозою зникнення; якщо цього потребують надзвичайні обставини.
Сторони, які є державами ареалу мігруючих видів, віднесених до Додатка II, взяли на себе зобов'язання при здійсненні міжнародного співробітництва у цій сфері пріоритетне значення надавати таким видам диких тварин, стан збереження яких є несприятливим.
До регіональних комплексних міжнародно-правових актів, спрямованих на збереження флори і фауни та природних екосистем, належать прийнята ще у 1933 р. Конвенція про охорону флори і фауни на Африканському континенті, Конвенція про охорону природи і захист флори та фауни у Західній півкулі (1940 р.), Конвенція про охорону природи у південній частині Тихого океану (1986 р.), Конвенція про охорону флори та фауни і природних середовищ існування у Європі. Остання з цих конвенцій є найбільш важливою для України. Вона була прийнята 19 вересня 1979 р. у Берні.
Метою даної конвенції є збереження дикої флори і фауни в їх природних місцях існування (іп-зііе) на основі міжнародного співробітництва держав Європейського континенту.
791
Розділ XXII. Міжнародне право навколишнього середовища
Договірні сторони домовилися вживати необхідних заходів для збереження популяцій дикої флори і фауни або їх адаптації на рівні, який відповідає екологічним, науковим та культурним вимогам. Особлива увага має приділятися зникаючим та вразливим видам, зокрема ендемічним, та середовищам їх існування, які знаходяться під загрозою.Нагляд за виконанням конвенції покладено на Постійний комітет, який складається з представників договірних сторін. Він має право вносити будь-які пропозиції для підвищення ефективності конвенції, включаючи пропозиції про укладення з державами, які не є договірними сторонами, домовленостей, які сприяли б більш ефективному збереженню видів флори і фауни та природних місць їх існування.
До регіональних належить і Конвенція про збереження морських живих ресурсів Антарктики, укладена у Канберрі (Австралія) 20 травня 1980 р. Вона доповнює рамковий Договір про Антарктику (1959 р.), яким було встановлено режим повної демілітаризації і нейтралізації цього льодового континенту.
Під морськими живими ресурсами у конвенції маються на увазі популяції плавникових риб, молюсків, ракоподібних та інших видів живих організмів, включаючи птахів, що мешкають на південь від Антарктичної конвергенції (лінії, що сполучає відповідні точки упродовж паралелей широти та меридіанів довготи).
Сторони конвенції домовилися, що будь-який промисел і пов'язану з ним діяльність в Антарктиці вони здійснюють відповідно до цієї конвенції і з таких принципів: а) запобігання зменшенню чисельності будь-якої виловлюваної популяції до рівнів, які забезпечують її стабільне поповнення; б) підтримання екологічних взаємозв'язків між виловлюваними, залежними від них і зв'язаними з ними популяціями морських живих ресурсів Антарктики та відновлення виснажених популяцій до встановлених конвенцією рівнів; в) запобігання змінам чи зведення до мінімуму небезпеки змін у морській екосистемі, які є потенційно незворот-ними протягом двох—трьох десятиліть.
Договірні сторони, незалежно від того, є вони учасниками Договору про Антарктику чи ні, погодилися у тому, що в районі дії договору вони не здійснюватимуть ніякої діяльності, яка суперечить його принципам і меті.
792
§ 3. Міжнародно-правове регулювання охорони та використання ...
Відповідно до конвенції було утворено Комісію по охороні морських живих ресурсів Антарктики з представників договірних сторін. Вона сприяє проведенню наукових досліджень морських живих ресурсів Антарктики та антарктичної морської екосистеми, збирає дані про стан популяцій морських живих ресурсів Антарктики та зміни у цих популяціях, аналізує та поширює цю інформацію, розробляє заходи щодо збереження морських живих ресурсів Антарктики, здійснює інспекційний нагляд за діяльністю, що впливає на стан морських живих ресурсів Антарктики тощо.Рішення Комісії з головних питань її компетенції приймаються консенсусом на її щорічних сесіях. Роботою комісії керують обрані з-поміж її членів голова і заступник голови комісії. Комісія може створювати допоміжні органи, необхідні для виконання її повноважень. Місцем перебування комісії є австралійське місто Хобарі.
Науково-консультативним органом комісії є Науковий комітет по збереженню морських живих ресурсів Антарктики. Кожний член комісії є одночасно і членом комітету. Цей член призначає одного представника, який має відповідну наукову кваліфікацію. Комітет також залучає для консультацій експертів, радників та інших вчених та на ад гок (для даного випадку) основі.
Ще до прийняття Конвенції про збереження морських живих ресурсів Антарктики були прийняті дві конвенції, що стосуються збереження окремих видів антарктичного тваринного світу: Міжнародна конвенція про регулювання китобійного промислу (1946 р.) та Конвенція про збереження тюленів Антарктики (1972 р.). Ці конвенції були враховані при підготовці Конвенції про збереження морських живих ресурсів Антарктики і нині продовжують діяти паралельно з останньою.
Досить широко на рівні міжнародного права врегульовані й відносини, що стосуються рибальства. Тільки після Другої світової війни були прийняті Конвенція про рибальство у північно-західній частині Атлантичного океану (1949 р.), Женевська конвенція про рибальство і охорону живих ресурсів відкритого моря (1958 р.), Конвенція про рибальство у північно-східній частині Атлантичного океану (1959 р.), Угода про охорону лососів у Балтійському морі (1962 р.), Міжнародна конвенція про збереження атлантичних тунців (1966 р.), Конвенція по збереженню живих ресурсів південно-східної Атлантики (1969 р.), Конвенція про збереження лосося у північній частині Атлантичного океану (1982 р.) та деякі інші.
793
Розділ XXII. Міжнародне право навколишнього середовища
Питання збереження рибних запасів та інших живих ресурсів відкритого моря знайшли також відображення в Конвенції ООН з морського права (розділ «Відкрите море»).Ці міжнародно-правові акти визначають режим рибальства у відкритому морі з урахуванням принципу свободи користування цим морем та інтересів прибережних держав. Загальною також є вимога щодо співробітництва держав у галузі рибальства, раціонального використання рибних запасів, збереження живих ресурсів та середовища їх мешкання у відкритому морі. Передбачений також механізм юридичної відповідальності фізичних і юридичних осіб за порушення міжнародного режиму рибальства.
Правова охорона всесвітньої природної спадщини. За наявними даними, під національними парками, заповідниками, заказниками та іншими особливо охоронюваними природними територіями і об'єктами знаходиться понад 2% поверхні Землі. У правовому порядку їх збереження забезпечується головним чином національним законодавством. Але світовому співтовариству не байдуже, як охороняються еталонні ділянки природи у тій чи іншій країні. Це особливо стосується унікальних природних комплексів, які у своїй сукупності становлять всесвітню природну спадщину.
Ця стурбованість стала причиною прийняття у 1972 р. у Парижі Генеральною конференцією ЮНЕСКО Конвенції про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини. Одночасно була прийнята Рекомендація про охорону на національному рівні культурної та природної спадщини*.
Як конвенція, так і рекомендація містять визначення об'єкта охорони. За ними до природної спадщини належать: а) природні пам'ятки, утворені фізичними та біологічними формаціями або групами таких формацій, що становлять особливу цінність з естетичного і наукового погляду; б) геологічні й фізіографічні утворення і точно визначені райони, що становлять ареал цінних або таких, які перебувають під загрозою, видів тварин і рослин, що становлять особливу цінність під кутом зору науки чи збереження; в) природні пам'ятки-місця чи суворо обмежені природні зони, які становлять цінність для науки, збереження природної краси, або спільні творіння людини і природи.
'Україна в міжнародно-правових відносинах. Кн. 2. — К., 1997. — С. 128—143, 176-188.794
§ 3. Міжнародно-правове регулювання охорони та використання ...
Укладаючи конвенцію, сторони виходили з того, що передбачені нею об'єкти, які перебувають під юрисдикцією відповідних держав, є водночас загальною спадщиною людства, і для їх охорони необхідне поєднання національних і міжнародних заходів. У зв'язку з цим держави-учасниці конвенції, взяли на себе зобов'язання забезпечувати виявлення, охорону, збереження, популяризацію та передачу майбутнім поколінням культурної і природної спадщини, яка знаходиться на їх території. З цією метою вони прагнуть діяти як власними силами, так і використовуючи міжнародну допомогу та міжнародне співробітництво. Сторони конвенції також погодилися не вдаватися до будь-яких навмисних дій, що могли б завдати прямо чи опосередковано шкоди культурній та природній спадщині, яка перебуває на території інших держав.Відповідно до рекомендації кожна держава має формувати, вдосконалювати і здійснювати національну політику, головна мета якої полягає в координації та використанні усіх наукових, технічних, культурних та інших можливостей для забезпечення ефективної охорони, збереження й популяризації культурної та природної спадщини.
Міжнародне співробітництво у даній сфері рекомендується здійснювати у таких формах, як: обмін науково-технічною інформацією та публікаціями; організація навчальних курсів; надання стипендій для наукових досліджень культурної і природної спадщини; координація в рамках груп держав — членів конвенції виконання програм і проектів збереження природної спадщини тощо.
Для досягнення цілей конвенції при ЮНЕСКО утворено Міжурядовий комітет з охорони культурної та природної спадщини (Комітет всесвітньої спадщини), що складається з представників держав — сторін конвенції. Йому допомагає Секретаріат, що призначається Генеральним директором ЮНЕСКО.
При ЮНЕСКО діє також Фонд всесвітньої спадщини. Його коштами є добровільні та обов'язкові внески держав — сторін конвенції; вклади і дари; відсотки з сум, позичених фондом; суми зборів і надходжень від заходів, організованих на користь фонду, тощо. Кошти фонду можуть використовуватися для надання міжнародної допомоги державам — сторонам конвенції за рішенням Комітету всесвітньої культурної спадщини.
Важливою функцією комітету є також ведення ним Списку всесвітньої спадщини. До цього списку включаються об'єкти куль-
795
Розділ XXII. Міжнародне право навколишнього середовища
турної і природної спадщини, що «мають видатну універсальну цінність відповідно до встановлених критеріїв». Пропозиції про включення до списку відповідних об'єктів подають держави — сторони конвенції. Комітет приймає остаточне рішення щодо цього. Він же оновлює список і розсилає його державам — сторонам конвенції не рідше, ніж раз на два роки.Нині Список всесвітньої спадщини нараховує близько 500 об'єктів. Від України до нього включені лише два об'єкти історико-культурного значення — Софійський комплекс у Києві та Києво-Печерська лавра.
З об'єктів природної спадщини переважають національні парки (Вуд-Буффало (Канада), Иосемітський та Йєллоунстонський (США), Пиринський (Болгарія), Герем (Туреччина), Какаду (Австралія), Доньяна (Іспанія) тощо). З інших природних об'єктів у списку містяться острів Гендерсон (Велика Британія), заповідник живої природи Манас (Індія), вологі тропіки Квінсленду (Австралія), незаймані ліси Комі (Росія), природне середовище Сінтри (Португалія) тощо.
$ 4. Міжнародний організаційний механізм охорони навколишнього середовища
Під міжнародним організаційним механізмом охорони навколишнього середовища розуміють сукупність міжнародних органів і організацій, які виконують функції по забезпеченню виконання вимог міжнародного права навколишнього середовища й організації міжнародного екологічного співробітництва.
За ознакою правового статусу ці органи і організації поділяють на міжурядові і неурядові, за географічним принципом — на глобальні і регіональні, за предметом діяльності — ті, що займаються усім комплексом екологічних питань, і ті, які мають справу з окремими природними ресурсами та об'єктами.
Одні з цих органів і організацій спеціально утворені для охорони навколишнього середовища, інші виконують окремі екологічні функції поряд з іншими функціями. У цілому ж вони становлять систему міжнародних органів і організацій, зв'язаних між собою загальними метою і предметом діяльності.
796
§ 4. Міжнародний організаційний механізм охорони навколишнього ...
Провідна роль в організації міжнародного екологічного співробітництва належить Організації Об'єднаних Націй, її спеціалізованим органам та установам. Це співробітництво є складовою діяльності ООН по підтриманню миру і безпеки, розв'язанню актуальних економічних, соціальних та інших глобальних проблем. Екологічний напрям діяльності цієї авторитетної й універсальної міжнародної організації безпосередньо випливає зі Статуту ООН.Генеральна Асамблея ООН визначає основні напрями та принципи екологічної політики міжнародного співтовариства, скликає міжнародні конференції ООН з актуальних проблем охорони навколишнього середовища, розробляє рекомендації і проекти міжнародних конвенцій з відповідних питань, створює організаційні структури екологічного профілю, вживає інших заходів для розвитку багатостороннього і двостороннього співробітництва держав у екологічній сфері.
Відповідно до резолюції Генеральної Асамблеї ООН від 15 грудня 1972 р. і з урахуванням рекомендацій Стокгольмської конференції ООН з навколишнього середовища був утворений спеціальний міжурядовий орган — Програма ООН з навколишнього середовища (ЮНЕП) зі штаб-квартирою у місті Найробі (Кенія).
Вищим органом ЮНЕП є Рада керуючих, яка складається з представників 58 держав, які обираються Генеральною Асамблеєю ООН на чотири роки. Встановлено при цьому принцип справедливого географічного представництва: 16 — від Африки, 13 — від Азії, 6 — від Східної Європи, 10 — від Латинської Америки, 13 — від Західної Європи та інших країн. Рада періодично збирається на свої засідання для обговорення і вирішення найбільш важливих питань міжнародного співробітництва у галузі охорони навколишнього середовища (звіт про роботу ЮНЕП, план наступних дій, фінансування відповідних заходів тощо).
Поточне управління діяльністю ЮНЕП здійснюють Виконавчий директор, якого обирає Генеральна Асамблея ООН на чотирирічний строк, та Кабінет постійних представників. Виконавчому директору підпорядкований Секретаріат. З 1997 р. діє також Комітет міністрів на вищому рівні у складі 36 осіб, підпорядкований Раді керуючих. Він здійснює функції нагляду за ефективністю та прозорістю діяльності Секретаріату.
До структури ЮНЕП входить також Фонд навколишнього середовища для надання додаткової фінансової підтримки міжнарод-
797
Розділ XXII. Міжнародне право навколишнього середовища
ним екологічним заходам, які здійснюються у рамках ЮНЕП. Формується на основі добровільних внесків країн — членів ЮНЕП і витрачається відповідно до рекомендацій ради керуючих.В організаційній діяльності ЮНЕП головними є чотири пріоритетні напрями: збирання, аналітична обробка і поширення інформації про стан навколишнього середовища у світі; формування завдань і стратегії здійснення програмних заходів у глобальному і регіональному масштабах, а також у масштабах окремих країн; ініціювання розробки і прийняття екологічних договорів та конвенцій; фінансування проектів і програм з Фонду навколишнього середовища.
За час свого існування ЮНЕП здійснила комплекс важливих екологічних заходів глобального, регіонального і місцевого значення. Під її егідою створена Глобальна система моніторингу навколишнього середовища та її складові — Міжнародна довідкова система джерел інформації з навколишнього середовища та Міжнародний реєстр потенційно токсичних хімічних речовин. У 1995 р. започатковано проект — Глобальна екологічна перспектива — довгостроковий прогноз розвитку екологічної ситуації у світі.
У сфері уваги ЮНЕП — міжнародні проблеми охорони навколишнього середовища у контексті концепції сталого розвитку, охорони і використання ресурсів Світового океану, опустелювання, збереження тропічних лісів та біологічного різноманіття, забезпечення належних санітарно-екологічних умов у містах та інших населених пунктах, боротьби зі стихійними лихами тощо.
Надзвичайно важливою є програма регіонального екологічного співробітництва. У рамках цієї програми утворені регіональні представництва ЮНЕП у Женеві, Нью-Йорку, Бейруті, Бангкоку, Мехіко та Найробі. Через цю програму реалізуються основні проекти ЮНЕП у галузі екологічного співробітництва.
Відповідно до рішення Ради керуючих у 1985 р. було започатковано утворення національних комітетів ЮНЕП. Український комітет співробітництва з ЮНЕП почав діяти у 1994 р. Нині такі комітети створено у багатьох країнах світу. Вони беруть участь у реалізації регіональних та інших програм екологічного співробітництва у рамках ЮНЕП.
На процес розвитку міжнародного права навколишнього середовища ЮНЕП впливає головним чином двома способами. Перший з них полягає в ініціюванні прийняття конвенцій для
798
§ 4. Міжнародний організаційний механізм охорони навколишнього ...
розв'язання актуальних глобальних та регіональних екологічних проблем. Під егідою та за підтримки ЮНЕП розроблено понад 40 таких конвенцій, у тому числі більше 10 з питань охорони та використання регіональних морів, зокрема й Конвенція про охорону Чорного моря від забруднення.Другий спосіб полягає у координації діяльності секретаріатів міжнародних екологічних конвенцій. Він реалізується через спеціальну Програму екологічних конвенцій. Йдеться, зокрема, про Конвенцію про боротьбу з опустелюванням, Конвенцію про охорону озонового шару, Конвенцію про охорону біологічного різноманіття, Конвенцію про міжнародну торгівлю дикими видами флори і фауни, яким загрожує зникнення тощо. Така координація досягається шляхом: визначення спільних елементів; сприяння співпраці на національному та міжнародному рівнях; участі у розробці планів та проектів реалізації цих конвенцій; підтримки національних дій, спрямованих на забезпечення виконання відповідних конвенцій, тощо.
Про свою діяльність ЮНЕП щороку звітує перед Генеральною Асамблеєю ООН. Доповідь з цього приводу ЮНЕП подає через Економічну і соціальну раду ООН.
Діяльність ЮНЕП, звичайно, не позбавлена недоліків. Серед них — надмірно ускладнена і забюрократизована структура цієї ор-ганазації, недостатньо обґрунтоване визначення пріоритетних проектів і недостатній рівень їх фінансування, недоліки у контролі за реалізацією відповідних міжнародно-правових актів і екологічних заходів.
Попри це, ЮНЕП займає провідне місце в міжнародному організаційному механізмі охорони навколишнього середовища. Вона є глобальним центром співробітництва держав, міжнародних органів та організацій у цій сфері.
Важливу роль в охороні навколишнього середовища відіграють також інші спеціалізовані органи і установи ООН, які виконують екологічні функції. Серед них слід назвати насамперед ЮНЕСКО.
Ця авторитетна міжнародна організація координує міжнародне співробітництво у галузі екологічної освіти і науки, самостійно здійснює ряд відповідних проектів та програм. Особливе значення у цьому мали рішення XVI сесії Генеральної конференції ЮНЕСКО (1970 р.). На цій сесії було схвалено довгострокову наукову програму «Людина і біосфера» (МАБ), у виконанні якої беруть
799
Розділ XXII. Міжнародне право навколишнього середовища
участь понад 100 країн. Виконання програми контролює Міжнародна координаційна рада МАБ.Програма передбачає проведення міждисциплінарних досліджень актуальних проблем взаємодії людини з навколишнім середовищем. Останнім часом увагу акцентовано на гуманітарних аспектах сталого розвитку й збереження біорізноманіття.
ЮНЕСКО ініціювала підготовку і прийняття багатьох міжнародних екологічних конвенцій, організувала проведення численних міжнародних конференцій та інших форумів з відповідних питань. Крім Міжнародного союзу охорони природи і природних ресурсів, під її егідою у 1962 р. була створена Міжурядова океанографічна комісія. Головними напрямами її роботи є: сприяння розвиткові наукових досліджень Світового океану та його ресурсів; забезпечення належного функціонування глобальної системи спостережень за Світовим океаном; впровадження навчальних програм і поширення інформації про світовий океан та його ресурси у планетарному масштабі.
Широко відомою є й діяльність ЮНЕСКО по веденню Всесвітньої мережі біосферних заповідників. Станом на вересень 2001 р. до цієї мережі входило 411 об'єктів з 94 країн, у тому числі українські біосферні заповідники — Асканія-Нова, Дунайські плавні, Карпатський, Чорноморський, а також українська частина Східних Карпат1.
ЮНЕСКО реалізує Міжнародну освітню програму в галузі навколишнього середовища, бере участь у підготовці фахівців-еко-логів, через відповідний комітет здійснює облік об'єктів, віднесених до всесвітньої культурної і природної спадщини.
У своїй екологічній діяльності ЮНЕСКО тісно співробітничає з ЮНЕП, а також національними комітетами МАБ. У нашій країні такий комітет діє при Національній академії наук України з 1973 р. Він координує хід виконання періодично оновлюваної національної програми наукових досліджень «Людина і біосфера», сприяє впровадженню результатів цих досліджень у практику.
Інші спеціалізовані органи і установи ООН ведуть такі аспекти міжнародного екологічного співробітництва:
Економічна і соціальна рада (ЕКОСОР) — проблеми сталого розвитку и екологізації економічної та соціальної сфер життя;
1 Кравченко С. М., Андрусевич А. О., Бонайн Дж. Е. Актуальні проблеми міжнародного права навколишнього середовища. — Львів, 2002. — С. 136.800
§ 4. Міжнародний організаційний механізм охорони навколишнього ...
Всесвітня організація охорони здоров'я (ВООЗ) — розробила Керівні принципи щодо якості повітря та створення системи глобального моніторингу за забрудненням повітря, започаткувала Інформаційну систему менеджменту повітря, Мережу готовності до радіаційних аварій і допомоги, Всесвітню екологічну мережу радіаційного моніторингу, здійснює разом з іншими спеціалізованими установами ООН Міжнародну програму з хімічної безпеки, координує програму з безпеки продуктів харчування тощо;Міжнародне агентство з атомної енергії (МАГАТЕ) — захист людини і навколишнього середовища від радіації. У цьому контексті МАГАТЕ розробило стандарти будівництва, експлуатації і безпеки ядерних установок, ініціювало прийняття ряду міжнародних конвенцій з відповідних питань (Конвенція про ядерну безпеку, Конвенція про оперативне оповіщення про ядерні аварії (1986 р.), Конвенція про допомогу у випадку ядерної аварії чи радіаційної аварійної ситуації (1986 р.);
Всесвітня метеорологічна організація (ВМО) — глобальна система моніторингу навколишнього середовища, вивчення та узагальнення впливу антропогенних факторів на погоду і клімат планети та її окремих регіонів (Світовий океан, Антарктика тощо);
Організація з питань продовольства та сільського господарства (ФАО) — екологізація аграрного сектору, забезпечення зростаючого населення землі продовольством, безпека продуктів харчування;
Міжнародна морська організація (ІМО) — розробка технічних засобів запобігання і ліквідації наслідків забруднення моря. З цією метою у складі ІМО діє Комітет з охорони морського середовища.
Економічні компоненти присутні також у діяльності Організації об'єднаних націй з промислового розвитку (ЮНІДО), Міжнародної організації праці (МОП), Конференції ООН з торгівлі і розвитку (ЮНКТАД), Міжнародної організації цивільної авіації (ІКАО), Міжнародного банку реконструкції і розвитку (МБРР) та деяких інших спеціалізованих органів і установ ООН.
Досить численною є система міжурядових органів і організацій регіонального екологічного співробітництва. У Європі до цього, зокрема, причетні Європейський Союз, Рада Європи, Організація з безпеки і співробітництва в Європі (ОБСЄ), Європейська економічна комісія ООН, НАТО, СНД та деякі інші інституції.
Європейська економічна комісія ООН, зокрема, займається проблемами маловідходних і безвідходних технологій, оцінками
26 5-200 801
Розділ XXII. Міжнародне право навколишнього середовиша
впливу антропогенних факторів на стан навколишнього середовища, запобігання транскордонним забрудненням водного і повітряного басейнів тощо. Вона була ініціатором прийняття ряду міжнародних екологічних конвенцій (Конвенція про оцінку впливу на навколишнє середовище у транскордонному аспекті, Конвенція про охорону та використання транскордонних водотоків та міжнародних озер, Конвенція про транскордонний вплив транскордонних аварій та інші). У складі комісії діє Комітет з екологічної політики. Під егідою комісії й у рамках проекту «Навколишнє середовище для Європи» систематично проводяться конференції міністрів охорони навколишнього середовища європейських країн. П'ята конференція цих міністрів відбулася в Києві у травні 2003 р.Екологічне співробітництво країн — членів СНД. Міжнародне співробітництво країн — членів СНД у галузі охорони навколишнього середовища здійснюється як на двосторонній, так і багатосторонній основі. Правовою основою останнього є Угода про взаємодію в галузі екології та охорони навколишнього середовища (1992 р.).
Відповідно до цієї угоди сторони домовилися про вироблення і проведення узгодженої політики щодо охорони і використання земель, грунтів, надр, лісів, вод, атмосферного повітря, рослинного і тваринного світу, природних ресурсів континентального шельфу, економічної зони і відкритого моря за межами дії національної юрисдикції. Вони також визнали за необхідне:
гармонізувати прийняті ними екологічні законодавчі акти,
норми і стандарти;здійснювати міждержавні програми і проекти в галузі приро
докористування та охорони навколишнього середовища, включаю
чи програми безпечного знищення і нейтралізації хімічної і ядер
ної зброї, високотоксичних і радіоактивних відходів;застосовувати загальні підходи, критерії (показники), методи
і процедури оцінки якості і контролю стану навколишнього сере
довища та антропогенних впливів на нього;використовувати погоджені методики при оцінці антропоген
них впливів на навколишнє середовище;уніфікувати методи нормування антропогенних впливів на
навколишнє середовище;створити і підтримувати міждержавну екологічну інформа
ційну систему і надавати відповідну інформацію іншим сторонам.802
§ 5. Міжнародно-правова відповідальність за екологічні правопорушення
Для виконання угоди в системі СНД утворено відповідний організаційний механізм. До нього входять Міждержавна екологічна рада та Міждержавний екологічний фонд.Міждержавна екологічна рада забезпечує: координацію погодження політики країн — членів СНД у галузі охорони навколишнього середовища; проведення за участю представників заінтересованих сторін екологічної експертизи, програм і прогнозів розвитку продуктивних сил, інвестиційних та інших проектів; надання сприяння сторонам у вирішенні екологічних спорів тощо.
До Міждержавної екологічної ради входять керівники екологічних органів держав — учасниць угоди. Рада діє на паритетній основі і приймає рішення на основі консенсусу.
Головним призначенням Міжнародного екологічного фонду є інвестування міждержавних екологічних програм та проектів.
Важливу роль у розвитку екологічного співробітництва держав — членів СНД відіграє також Міжпарламентська асамблея, у складі якої діє департамент по охороні навколишнього середовища. Асамблея, зокрема, сприяє удосконаленню екологічного законодавства відповідних країн та його гармонізації. Корисними у цьому є підго-товлювані в рамках Асамблеї модельні закони, кодекси та інші нормативно-правові акти екологічного характеру. У 2003 р., зокрема, тут було розроблено Модельний кодекс про екологічну безпеку, надісланий країнам — членам СНД.
§ 5. Міжнародно-правова відповідальність за екологічні правопорушення
У найбільш загальному значенні під міжнародно-правовою відповідальністю у даній галузі розуміють настання негативних наслідків для суб'єкта міжнародного права, який допустив порушення норм міжнародного екологічного права (екологічне правопорушення).
З цього визначення випливають такі головні ознаки міжнародно-правової відповідальності за екологічні правопорушення: єдиною підставою для її настання є міжнародне екологічне правопорушення; порядок застосування цієї відповідальності регулюється нормами міжнародного права; вона пов'язана з відповідними нега-
803
Розділ XXII. Міжнародне право навколишнього середовища
тивними наслідками для правопорушника; її метою є забезпечення міжнародного екологічного правопорядку.Норми, що визначають екологічну відповідальність держав у міжнародному праві, становлять особливий міжнародно-правовий інститут. Ні в екологічній, ні в інших сферах дії міжнародного права ці норми на сьогодні достатнім чином не кодифіковані. Тому істотну роль тут відіграють вироблені міжнародною практикою звичаї.
Сутність міжнародного екологічного правопорушення полягає в порушенні державою своїх міжнародних зобов'язань екологічного характеру. Фактично тут йдеться про відповідні дії або бездіяльність органів і посадових осіб держави. Якщо ті або інші органи чи посадові особи діяли чи не діяли від імені держави, то їх неправомірна поведінка не може бути предметом екологічного правопорушення держави.
Міжнародні екологічні правопорушення поділяють на відповідні міжнародні злочини і міжнародні делікти. Ці категорії відрізняються між собою ступенем небезпеки для міжнародного співтовариства. З урахуванням цього до міжнародних екологічних злочинів належать істотні порушення державою міжнародних зобов'язань, які є визначальними для охорони і захисту навколишнього середовища. Будь-яке інше міжнародно-протиправне діяння екологічного характеру відносять до категорії міжнародних деліктів.
За скоєння міжнародного екологічного злочину відповідальність несуть як винні у цьому держави, так і посадові особи цієї держави. До міжнародно-злочинних дій належать: масове забруднення атмосфери і морського середовища; застосування методів і засобів ведення воєнних дій, які мають на меті завдати великої і довготривалої шкоди природному середовищу (ст. 35 Протоколу І до Женевських конвенцій 1949 р.); екоцид, що виявляється у примусовому використанні природних умов і явищ для досягнення воєнної переваги над противником за допомогою ведення геофізичної (вулканічна діяльність, землетруси тощо) чи метеорологічної війки (урагани, лавини, зсуви, цунамі тощо), широкому застосуванні зброї масового знищення. Конвенція про заборону воєнного або будь-якого іншого ворожого використання засобів впливу на природне середовище (1977 р.) забороняє також використання будь-яких засобів впливу на природне середовище для зміни шляхом цілеспрямованого керування природними процесами динаміки,
804
§ 5. Міжнародно-правова відповідальність за екологічні правопорушення
складу і структури Землі, включаючи її біоту, літосферу, гідросферу або космічний простір (ст. 2).Частина з зазначених екологічних правопорушень належить до категорії військових злочинів. Кримінальна відповідальність за міжнародні екологічні злочини може застосовуватися спеціальними міжнародними судами (трибуналами) або судами держав, на території яких вчинено злочин. Але конкретної практики застосування такої відповідальності фактично немає. Нині вона виконує переважно роль превентивного засобу в галузі забезпечення міжнародного екологічного правопорядку.
Більш реальними є санкції, які застосовуються за вчинення міжнародних екологічних деліктів. У зв'язку з цим виділяють два види відповідальності — нематеріальну і матеріальну. Конкретними формами нематеріальної відповідальності за екологічні делікти можуть бути реторсії (правомірні примусові дії держави у відповідь на недружній акт з боку іншої держави), сатисфакція (принесення державою-порушником вибачень постраждалій державі) та репресалії (правомірні примусові дії держави, що мають на меті відновлення своїх прав, порушених іншою державою). Як репресалії, зокрема, досить часто застосовується затримання чи арешт рибальських суден за порушення правил рибальства.
Сутність матеріальної відповідальності полягає у повній або частковій компенсації матеріальної чи моральної шкоди, завданої внаслідок порушення міжнародних екологічних зобов'язань. У більшості випадків вина правопорушника є необхідною умовою настання такої відповідальності. Про це безпосередньо йдеться у ряді міжнародних документів. У Протоколі про відповідальність і компенсацію за шкоду, завдану внаслідок транскордонного перевезення небезпечних відходів та їх видалення (2000 р.), зокрема, говориться, що ніяка відповідальність не покладається на особу, якщо вона доведе, що шкода є результатом: а) військових дій чи громадянської війни; б) природних явищ, які мають виключний і небезпечний характер; в) навмисної протиправної поведінки третьої сторони, включаючи й особу, якій завдана шкода (ст. 4)1.
Водночас у міжнародній практиці застосовується й безвинна, або так звана абсолютна, відповідальність. Вона здебільшого пов'язана
1 Збірник міжнародно-правових актів у сфері охорони довкілля. — Львів, 2002. С. 59.805
Розділ XXII. Міжнародне право навколишнього середовища
із завданням шкоди джерелами підвищеної небезпеки (ядерними установками, повітряними і космічними апаратами тощо). Конвенція про міжнародну відповідальність за шкоду, завдану космічними об'єктами (1972 р.), наприклад, передбачає, що «запускаюча держава несе абсолютну відповідальність щодо виплати компенсації за шкоду, завдану її космічними об'єктами на поверхні Землі чи повітряному судну в польоті» (ст. II).У ряді випадків обов'язок відшкодування екологічної шкоди покладається не на державу, а на операторів як державних, так і приватних підприємств, установок тощо. Відповідно до Конвенції про цивільну відповідальність за шкоду від забруднення нафтою внаслідок розвідки і розробки мінеральних ресурсів морського дна (1976 р.), зокрема, таким оператором може бути спеціально призначена державою особа або особа, яка здійснює загальний контроль за діяльністю нафтової морської установки. Оператор установки відповідає за шкоду від забруднення, яка є результатом інциденту. Коли є кілька операторів установки, вони відповідають солідарно. Оператор не відповідає за шкоду від забруднення, якщо доведе, що шкода стала наслідком військових чи ворожих дій, громадянської війни, повстання або стихійного явища.
Конвенція передбачає максимальну суму стягнення з оператора однієї установки і за кожний інцидент — ЗО млн. доларів США. Але це правило не діє, якщо буде доведено, що шкода від забруднення стала наслідком навмисних чи недбалих дій чи бездіяльності самого оператора (ст. 6).
Досить детально врегульовано «абсолютну» відповідальність оператора ядерної установки Віденською конвенцією про цивільну відповідальність за ядерну шкоду. Нею, зокрема, встановлено, що оператор ядерної установки несе відповідальність за ядерну шкоду, якщо доведено, що вона завдана ядерним інцидентом: а) на ядерній установці; б) пов'язана з ядерним матеріалом, який вироблений на такій установці, направлений для неї чи надійшов з неї. Оператор не несе відповідальності за ядерну шкоду, завдану: а) самій ядерній установці або будь-якому майну на місці розташування цієї установки; б) транспортному засобу, на якому ядерний матеріал знаходився під час ядерного інциденту.
Відповідальність оператора може бути обмежена відповідаючою за установку державою не менш як 5 млн. доларів США за кожний ядерний інцидент. Право на відшкодування шкоди за даною кон-
806
§ 6. Міжнародне екологічне судочинство
венцією втрачає силу, якщо позов не було заявлено протягом 10 років з моменту ядерного інциденту (ст. VI).Міжнародним правом передбачені й деякі інші санкції компенсаційного характеру у сфері екології. Йдеться, зокрема, про позбавлення держав, які порушують відповідні міжнародні угоди, фінансової допомоги, конфіскацію суден та інших транспортних засобів, використовуваних з метою незаконного рибальства тощо.
$ 6. Міжнародне екологічне судочинство
Доступ до правосуддя. Ефективне застосування заходів юридичної відповідальності за екологічні правопорушення як на національному, так і міжнародному рівнях, багато в чому залежить від діяльності національних і міжнародних судів (трибуналів) і належного доступу до них громадськості. Міжнародно-правові заходи такого доступу передбачені Конвенцією про доступ до інформації, участь громадськості у процесі прийняття рішень і доступ до правосуддя з питань, що стосуються навколишнього середовища. Доступ до правосуддя є демократичною гарантією забезпечення екологічних прав людини, підтримання екологічного правопорядку.
Відповідно до ст. 9 Орхуської конвенції кожна із сторін у рамках свого національного законодавства гарантує кожній особі, яка вважає, що її запит з отримання інформації проігноровано, неправомірно відхилено частково чи повністю, неадекватно задоволено, право доступу до процедури розгляду прийнятого рішення в суді. Конвенція також передбачає, що представники громадськості, які вважають, що відбулося порушення права громадян на участь у прийнятті екологічного рішення, мають право оспорювати законність відповідного рішення в суді.
Судові процедури мають забезпечувати адекватні й ефективні засоби правового захисту, в тому числі судові заборони, бути справедливими, своєчасними і не обтяженими високими затратами. Конвенція забезпечує доступ громадськості не тільки до судових процедур, а й до рішень судів з екологічних справ.
Важливим положенням Орхуської конвенції є також зобов'язання її сторін надавати громадськості інформацію про доступ до адміністративних і судових процедур, а також утворювати механізми надання фінансової допомоги для забезпечення доступу до правосуддя.
807
Розділ XXII. Міжнародне право навколишнього середовища
Практична реалізація Орхуської конвенції пов'язана не тільки з діяльністю відповідних судових органів, а й усвідомленням громадянами своїх прав у цій сфері. їм також потрібні знання про систему національних і міжнародних судів, їх компетенцію і процедури діяльності при розгляді екологічних справ.У зв'язку з цим слід відзначити, що на сьогодні немає завершеної спеціальної міжнародної системи екологічного судочинства. Є тільки її окремі елементи (наприклад, Міжнародний трибунал з морського права). В інших випадках справи екологічного характеру розглядаються загальними судовими чи арбітражними органами відповідно до визначених для них процедур (Міжнародний суд ООН, Постійний арбітражний суд тощо).
Міжнародний суд ООН — один з основних органів ООН. Утворений у 1945 р. і розміщується у місті Гаазі (Нідерланди). Його правовий статус визначається Статутом суду, який є складовою Статуту ООН.
Склад суду (15 суддів) обирається Генеральною Асамблеєю і Радою Безпеки ООН. Зі свого складу суд обирає президента і віце-президента.
Міжнародний суд ООН розглядає справи, сторонами яких є держави. Суд це робить за взаємною згодою сторін. До компетенції суду віднесено питання, що стосуються тлумачення міжнародних договорів, відшкодування шкоди за порушення міжнародних зобов'язань тощо. Рішення суду є остаточними і обов'язковими для виконання сторонами справи.
Певний час Міжнародний суд ООН розглядав справи екологічного характеру в контексті інших видів справ і за загальною процедурою. Але у зв'язку зі збільшенням таких справ у складі цього суду в 1993 р. було утворено спеціальну палату (камеру) з питань охорони навколишнього середовища. До її складу увійшли сім постійних суддів Міжнародного суду ООН. Вони спеціалізуються на розгляді саме екологічних справ.
Як правило, до цього суду передаються спори між державами, які не вдалося врегулювати в порядку позасудової процедури. Майже 10 років, наприклад, тривала суперечка між Угорщиною та Словаччиною з приводу спільного проекту будівництва системи шлюзів на річці Дунай (проект Габчикова—Нагімарош). Не досяг-ши порозуміння, сторони передали спір на розгляд Міжнародного суду ООН. У 1997 р. він виніс рішення, визнавши обидві сторони
808
§ 6. Міжнародне екологічне судочинство
винними у порушенні своїх обов'язків за відповідним проектом. А тому зобов'язав Угорщину відшкодувати шкоду Словаччині (як результат зупинення виконання проекту угорською стороною), а Словаччину — Угорщині (як результат зміни русла Дунаю словацькою стороною)1.Розгляд екологічних спорів є також предметом діяльності Постійного арбітражного суду — міжнародного судового органу з великою історією. Цей Суд було утворено відповідно до Конвенції про мирне вирішення міжнародних спорів, прийнятої першою Гаазькою мирною конференцією (1899 р.), скликаною, до речі, з ініціативи російського царя Миколи II.
Друга Гаазька мирна конференція, проведена у 1907 р., прийняла зазначену конвенцію у новій редакції. Цією конвенцією був уточнений правовий статус Постійного арбітражного суду.
Нині цей суд діє на засадах третейського в Гаазі. Відповідно до конвенції кожна держава-учасниця призначає на шість років чотирьох відомих та авторитетних фахівців у галузі права, які включаються до загального списку. З них формується склад суду з чотирьох осіб по конкретній справі. Вони обирають старшого суддю. Організаційну роботу Суду забезпечує Міжнародне бюро. Ним керує Адміністративна рада, яка складається з дипломатичних представників країн — учасниць Конвенції.
Загальна процедура розгляду спорів встановлена Гаазькою конвенцією про мирне вирішення міжнародних спорів. З часом були прийняті додаткові факультативні правила для арбітражних спорів: між двома державами (1992 р.); між двома сторонами, однією з яких є держава (1996 р.); між міжнародними організаціями і приватними особами (1996 р.) та деякі інші.
Тривалий час Постійний арбітражний суд займався розглядом переважно політичних і економічних спорів. Але на початку XXI ст. його сфера діяльності розширилася за рахунок екологічних спорів. З цією метою у складі суду почала діяти спеціалізована Палата для розгляду арбітражних спорів, пов'язаних з природними ресурсами і навколишнім середовищем, членом якої є і представник України.
Прийняті також Факультативні правила для арбітражного вирішення спорів щодо природних ресурсів і навколишнього сере-
1 Кравченко С. М., Андрусевич А. О., Бонайн Дж. Е. Актуальні проблеми міжнародного права навколишнього середовища. — С. 203, 204.809
Розділ XXII. Міжнародне право навколишнього середовища
довища (2001 р.) та Факультативні правила для проведення узгод-жувальних процедур по спорах з природних ресурсів і навколишнього середовища (2002 р.).Крім розгляду справ екологічного характеру, ця палата бере участь у розробці проектів відповідних міжнародних договорів та правил, проведенні науково-практичних семінарів та конференцій з питань охорони навколишнього середовища тощо.
Ряд конвенцій екологічного характеру передбачають розгляд спорів між сторонами у арбітражних (третейських) судах (трибуналах), утворюваних у порядку ад гок. Йдеться, зокрема, про Конвенцію про оцінку впливу на навколишнє природне середовище у транскордонному контексті, Конвенцію про охорону і використання транскордонних водотоків та міжнародних озер, Конвенцію про збереження морських живих ресурсів Антрактики та деякі інші.
Відповідно до Конвенції про оцінку впливу на навколишнє природне середовище у транскордонному контексті, наприклад, сторони можуть передати спір, що виник між ними, з приводу тлумачення або застосування конвенції, на розгляд арбітражного суду. Цей суд складається з трьох арбітрів. Кожна сторона призначає по одному арбітру. Вони за взаємною згодою призначають третього арбітра, який виконує функції голови арбітражного суду. Якщо це питання затягується, то на прохання будь-якої із сторін у спорі третього арбітра може призначити виконавчий секретар Європейської економічної комісії.
Утворений таким чином арбітражний суд розробляє та приймає свої власні правила процедури, керуючись при цьому нормами міжнародного права про арбітражне провадження. Сторони у спорі сприяють роботі арбітражного суду, надають йому необхідні документи та іншу інформацію. Суд може заслуховувати свідків та експертів, допускати до участі в розгляді справи інших сторін, які мають у цьому свій інтерес.
Рішення арбітражного суду приймається більшістю голосів його членів протягом п'яти місяців від дати заснування суду, якщо він не вважатиме за необхідне продовжити цей термін, але не більше, ніж на п'ять місяців.
Арбітражний суд виносить своє рішення, керуючись міжнародним правом та Конвенцією про оцінку впливу на навколишнє природне середовище у транскордонному контексті. Це рішення має бути належним чином обгрунтованим. Воно є остаточним і
810
§ 6. Міжнародне екологічне судочинство
обов'язковим для сторін у спорі. Арбітражний суд доводить своє рішення як до відома цих сторін, так і Секретаріату конвенції. Останній інформує про винесене рішення усі держави — сторони конвенції.За Конвенцією про збереження морських живих ресурсів Антарктики для розгляду спорів між сторонами утворюється арбітражний трибунал. Він також складається з трьох арбітрів. Кожна сторона у спорі призначає свого арбітра, а потім за взаємною згодою ці сторони призначають третього арбітра, який виконує функції голови арбітражного трибуналу.
Арбітражний трибунал приймає власні правила процедури і сам визначає своє місце перебування. Він досліджує обставини справи, заслуховує сторони, а у необхідних випадках — свідків та експертів. У розгляді справи може брати участь також будь-яка з договірних сторін конвенції.
Рішення арбітражного трибуналу приймається більшістю голосів, є остаточним і обов'язковим для сторін у спорі, а також будь-якої держави, яка взяла участь у розгляді відповідної справи. Рішення підлягає негайному виконанню. Арбітражний трибунал дає тлумачення прийнятого рішення на запит однієї із сторін у спорі або будь-якої держави, яка взяла участь у розгляді справи.
Справи екологічного характеру можуть бути й предметом розгляду Європейського суду з прав людини як судового органу контролю за виконанням Європейської конвенції про захист прав і основних свобод людини (1950 р.). Право звернення до цього суду належить як державам, так і фізичним особам. На різних стадіях розгляд справ здійснюють спеціально створювані органи суду: комітети, палати, Велика палата. За виконанням державами рішень суду спостерігає Комітет міністрів Ради Європи. Суд знаходиться у місті Страсбурзі (Франція). У його складі є й суддя з України.
Кількість екологічних справ у Європейському суді з прав людини є відносно незначною. Частково це пояснюється тим, що право людини на безпечне довкілля не закріплене в Європейській конвенції про захист прав і основних свобод людини. Тому ці справи здебільшого стосуються питань землекористування. Наприклад, у листопаді 1994 р. Суд розглянув справу «Бомартен проти Франції» про порушення частини першої ст. 6 конвенції. Суть справи полягала у тяганині з відшкодуванням збитків позивачеві, завданих внаслідок націоналізації належної йому земельної ділян-
811
Розділ XXII. Міжнародне право навколишнього середовища
ки. Тяганина сталася з вини Державної ради Франції, де раніше розглядався цей спір. Суд зобов'язав Францію сплатити П. Бомар-тену 100 тис. французьких франків як компенсацію моральної шкоди та 170 тис. французьких франків як відшкодування судових витрат1.Міжнародний трибунал з морського права є самостійним міжнародним судовим органом. Він був утворений відповідно до ст. 287 Конвенції ООН з морського права для мирного вирішення спорів, пов'язаних із тлумаченням та застосуванням конвенції, використанням морів, океанів та їх ресурсів.
Місцем перебування трибуналу є місто Гамбург (Німеччина). Трибунал має статус спостерігача в роботі Генеральної Асамблеї ООН.
Правовий статус трибуналу визначається Статутом міжнародного трибуналу з морського права (Додаток VI до зазначеної конвенції). Відповідно до цього Статуту трибунал складається з колегії у складі 21 незалежного члена з-поміж осіб, які користуються високою репутацією і є визнаними авторитетами в галузі морського права. Будь-яка держава — сторона конвенції не може бути представлена у трибуналі більше ніж однією особою. У складі трибуналу має бути не менше трьох членів від кожної географічної групи держав, встановленої Генеральною Асамблеєю ООН.
Члени трибуналу обираються таємним голосуванням держав — учасниць конвенції на дев'ять років і можуть бути переобрані. Жоден з членів трибуналу не може виконувати будь-яких політичних чи адміністративних обов'язків, активно брати участь чи бути матеріально заінтересованим у будь-яких операціях будь-якого підприємства, яке займається розвідкою чи розробкою ресурсів моря, морського дна чи іншими видами комерційного використання моря чи морського дна.
Трибунал з-поміж своїх членів обирає голову і заступника голови на три роки, а також призначає секретаря та інших посадовців, необхідних для виконання судових функцій.
До компетенції трибуналу віднесено усі спори і заяви, які передаються йому відповідно до Конвенції ООН з морського права. Слухання справи ведеться публічно під керівництвом голови чи за-
1 Вибрані рішення Європейського суду з прав людини (1993—2002). — X., 2003. - С. 165-168.812
§ 6. Міжнародне екологічне судочинство
ступника голови трибуналу. Питання вирішуються більшістю голосів присутніх членів трибуналу. У випадку поділу голосів порівну голос голови чи заступника голови має вирішальне значення.Рішення трибуналу має бути вмотивованим. Воно є остаточним і обов'язковим для сторін спору.
Трибунал може утворювати спеціальні камери (палати) для розгляду певних видів спорів. До складу такої камери входить, як правило, три члени трибуналу.
Крім того, у складі трибуналу діє камера (палата) по спорах з морського дна. Вона складається з 11 членів. Камера обирає з-поміж своїх членів голову, який займає цю посаду протягом строку, на який обрана і сама камера.
Рішення, прийняте однією з камер, вважається таким, що винесене самим трибуналом. Виконання цих рішень забезпечується державами — учасницями конвенції так само, як і рішення вищого суду відповідної держави.
Крім Міжнародного трибуналу з морського права, сторони — учасниці конвенції для вирішення того або іншого спору можуть скористатися й арбітражною процедурою. Передбачений конвенцією загальний арбітраж складається з п'яти членів. Арбітраж встановлює свою власну процедуру і забезпечує кожній стороні повну можливість бути заслуханою і викласти свої доводи у справі.
Рішення арбітражу приймається більшістю голосів його членів. Відсутність або утримання від голосування менше половини кількості членів не є перешкодою для винесення рішення арбітражем. У випадку розподілу голосів порівну голова має вирішальний голос.
Рішення арбітражу є остаточним і оскарженню не підлягає, якщо строки у спорі не зумовили певну процедуру оскарження. Рішення виконується сторонами у спорі.
Ще одним видом арбітражної процедури, передбаченим Конвенцією ООН з морського права, є спеціальний арбітраж для розгляду питань тлумачення і застосування Конвенції, що стосуються рибальства, захисту і збереження морського середовища, морських наукових досліджень і судноплавства.
Спеціальний арбітраж складається з п'яти членів. Кожна сторона призначає двох членів із спеціального списку експертів. Цей список складається і ведеться стосовно: рибальства — ФАО; захисту і збереження морського середовища — ЮНЕП; морських на-
813
Розділ XXII. Міжнародне право навколишнього середовища
укових досліджень — Міжурядовою океанографічною комісією; судноплавства, включаючи забруднення моря з суден, — Міжнародною морською організацією.При розгляді даного роду спорів спеціальний арбітраж переважно користується тією ж процедурою, що і загальний арбітраж. Водночас на прохання сторін у спорі спеціальний арбітраж може сформулювати рекомендації, які, не маючи сили рішення, створюють основу для розгляду сторонами питань, які викликали спір.
Міжнародний трибунал з морського права чи відповідний арбітраж, які прийняли до розгляду справу, до винесення остаточного рішення можуть вжити тимчасових заходів для забезпечення прав сторін у спорі чи запобігання шкоді морському середовищу.
Якщо ці органи у процесі розгляду справи дійдуть висновку, що вимоги сторін являють собою зловживання судовою чи арбітражною процедурою або є ргіта/асіе необгрунтованими, вони не вживають ніяких подальших дій у даній справі.
Крім Міжнародного трибуналу з морського права, діють і відповідні регіональні судові органи. До них, зокрема, належить Міжнародний морський і річковий арбітражний суд, утворений у січні 1997 р. під егідою Міжнародної асоціації судновласників Чорноморського басейну. До його складу входить понад ЗО арбітрів-фахів-ців з морського права з України, Росії, Туреччини, Болгарії та деяких інших країн. Цей арбітражний суд розглядає спори як комерційного, так і екологічного характеру, які мають місце між відповідними суб'єктами міжнародного права за встановленою арбітражною процедурою. Знаходиться цей суд у місті Варні (Болгарія).
У 1994 р. була зроблена спроба утворити спеціальний міжнародний судовий орган для розгляду екологічних спорів. Ініціативу в цьому виявили відомі правознавці-екологи. На установчій конференції в Мехіко у листопаді того ж року був заснований Міжнародний суд екологічного арбітражу і примирення, до складу якого увійшли вчені-екологи з 24 країн.
Було затверджено і Статут суду. Відповідно до нього суд вирішує міжнародні спори з питань охорони навколишнього середовища і природокористування в трьох формах: а) шляхом консультування заінтересованих сторін на їхнє прохання на основі юридичного аналізу конкретної ситуації; б) шляхом примирення сторін, що сперечаються, на основі ухвалення компромісного рішення спірної ситуації, що влаштовує обидві сторони; в) шляхом
814
Рекомендована література
проведення судово-арбітражного процесу за взаємною згодою сторін з винесенням рішення, яке є обов'язковим для сторін. На жаль, діяльність цього суду не одержала належного розвитку.Останнім часом спостерігається тенденція до більш тісного співробітництва судів різних країн і міжнародних судових органів у галузі обміну досвідом розгляду справ екологічного характеру. Новою організаційною формою такого співробітництва є заснований у лютому 2004 р. Форум суддів країн Європейського Союзу з навколишнього середовища. Його офіційно було презентовано 26 квітня 2004 р. у Європейському суді справедливості у місті Люксембурзі.
Форум суддів є неурядовою міжнародною асоціацією. Його членами можуть бути судді країн — членів Європейського Союзу, а також судді відповідних судових органів самого Європейського Союзу і Європейської асоціації вільної торгівлі. Керівництво ним здійснює правління, яке складається з шести суддів різних країн. Правління скликає засідання Генеральної асамблеї, до складу якої входять один чинний і один запасний суддя від кожної держави — члена Європейського Союзу.
Крім обміну досвідом, форум займатиметься також підвищенням кваліфікації суддів у галузі національного, європейського і міжнародного екологічного права, проведенням щорічних колоквіумів з відповідних питань, поширенням еколого-правової інформації тощо.
Рекомендована література
Колбасов О. С. Международно-правовая охрана окружающей
средьі. — М., 1982.Кравченко С. М., Андрусевич А. О., Бонайн Дж. Е. Актуальні
проблеми міжнародного права навколишнього середовища. —
Львів, 2002.Малшиева Н. Р. Гармонізація екологічного законодавства в
Європі. — К., 1996.Тимошенко А. С. Формулирование и развитие международно-
го права окружающей средьі. — М., 1986.Шемшученко Ю. С. Международно-правовая охрана окружаю
щей средьі. — К., 1991.815
Розділ XXIII
Європейське право навколишнього середовища
§ 1. Поняття і система європейського права навколишнього середовища
Правове утворення, яке називають європейським правом, є, по суті, правом Європейського Союзу. Систему цього права становлять акти різних рівнів. Це, зокрема, акти так званого первинного права, тобто документи, які заклали фундамент інтеграційного утворення, яке нині має назву Європейського Союзу. Саме на їх положеннях базуються всі законодавчі акти ЄС, що приймаються для регулювання конкретних питань у різних сферах суспільного життя Співдружності. Саме вони вказують міру дозволеного і можливого в правовому регулюванні на рівні ЄС та держав-членів, закріплюють інституційне забезпечення відповідної правової регламентації, способи захисту правових настанов ЄС від порушень тощо.
Акти первинного права почали формуватися з другої половини 50-х років XX ст., коли були засновані три європейські співтовариства: Європейське економічне співтовариство, Європейське співтовариство вугілля і сталі та Європейське співтовариство з атомної енергії. Ними є:
— Римський договір про заснування Європейського економічного співтовариства 1957 р. (з 1993 р. — Договір про заснування Європейського співтовариства),
816
§ 1. Поняття і система європейського права навколишнього середовища
Договір про заснування Європейського співтовариства з
атомної енергії 1957 р. з наступними змінами, внесеними Мааст
рихтським договором (Договір про утворення Європейського Сою
зу 1992 р.), Амстердамським договором 1997 р. та Ніццьким дого
вором 2001 р., а також актами про приєднання;Договір про злиття 1965 р.;
Договір про Європейський Союз 1992 р., зі змінами, внесе
ними Амстердамським договором 1997 р. та Ніццьким договором
2001 р.;Єдиний європейський акт 1986 р.;
акти про приєднання нових держав-членів.
У сучасний період відбуваються суттєві зміни в підходах до правового регулювання діяльності ЄС. Це пов'язано з прийняттям у червні 2004 р. у Брюсселі (Бельгія) Конституції Європейського Союзу. 29 жовтня того ж року на саміті глав держав — членів ЄС у Римі Конституція була підписана главами усіх 25 членів Євросою-зу. Після ратифікації цього важливого акта державами він набуде чинності. На це відводиться два роки. Після цього установчі договори як акти первинного права ЄС втратять чинність.
Крім установчих документів, які отримали назву «первинного» права, законодавчу базу ЄС становлять акти т. з. «вторинного» права. Серед них — акти різних типів, різної юридичної сили, різної сфери дії, різного порядку імплементації та застосування державами-членами. До актів вторинного права належать: а) нормативні акти обов'язкової сили, б) акти «м'якого» права; в) акти тлумачення права.
До нормативних актів обоє 'язкової сили належать:
регламенти — правові акти ЄС прямої дії, що мають загаль
нообов'язкову юридичну силу для всіх держав-членів і застосову
ються ними безпосередньо, без транспозиції їх норм у національні
правові системи; регламентами, зокрема, затверджуються норми
щодо експорту та імпорту в межах співтовариства небезпечних
хімічних продуктів; вимоги до пакування й етикетування; регла
ментами ж урегульовані питання впровадження в межах ЄС систем
екологічного менеджменту та екологічного аудиту та цілий ряд
інших відносин, регулювання яких має бути одноманітним у межах
всього Союзу;директиви — найбільш поширений і гнучкий тип правових
актів ЄС, який дозволяє поєднати спільну стратегію ЄС у вирі-27 5-200 817
Розділ XXIII. Європейське право навколишнього середовища
шенні тих чи інших питань і індивідуальний підхід кожної держави до шляхів досягнення встановленої мети; директиви визначають цілі, яких треба досягти, основні напрями і строки їх досягнення; одночасно вони вимагають транспозиції, тобто перенесення ключових положень в акти внутрішнього законодавства держав-членів, якими, зокрема, визначаються й шляхи та засоби досягнення цілей і пріоритетів ЄС, закріплених у директивах; у директиві міститься вказівка на граничний термін, до перебігу якого держава-член має прийняти акт власного законодавства з відповідних питань (як правило, від 18 місяців до двох років); безпосередньо директиви не застосовуються, однак у випадку неприйняття державою-членом протягом періоду, наданого для транспозиції, акта власного законодавства Європейський суд може винести рішення щодо безпосереднього застосування директиви відносно такої держави;
рішення — як і регламенти, це акти прямої дії, що не потре
бують транспозиції в національне законодавство держав-членів, а
застосовуються безпосередньо адресатами, якими можуть бути як
держави-члени, так і юридичні чи фізичні особи; на відміну від
регламентів, дія яких поширюється на необмежене коло осіб,
рішення, як правило, адресні, тобто адресовані обмеженому колу
суб'єктів; крім того, в формі рішення ЄС висловлює свою позицію
стосовно міжнародних багатосторонніх конвенцій, одночасно на
даючи повноваження щодо виконання формальностей по підпи
санню, приєднанню тощо певним особам;міжнародні договори, однією із сторін яких є Європейське
співтовариство (після 1992 р. — Європейський Союз); ЄС є сторо
ною великої кількості міжнародних багатосторонніх, регіональних
(європейських) та двосторонніх договорів екологічного спрямуван
ня, зокрема, таких як Конвенція про транскордонне забруднення
повітря на великі відстані, Віденська конвенція про захист озоно
вого шару і Монреальський протокол про речовини, що руйнують
озоновий шар, та багато інших; більшість з таких договорів підля
гають наступній ратифікації всіма державами-членами.До актів «м'якого права» належать документи, що не містять конкретно-регулюючих норм, а мають на меті зорієнтувати держави на відповідну лінію, напрям, стратегію поведінки, або є актами рекомендаційного характеру. Серед них виділяють:
— резолюції — документи ЄС, що приймаються з найбільш важ
ливих політичних питань; резолюціями, зокрема, затверджуються818
§ 1. Поняття і система європейського права навколишнього середовища
програми ЄС щодо політики й діяльності в сфері охорони навколишнього середовища;— рекомендації — акти рекомендаційного характеру, що орієнтують держави-члени на певну лінію поведінки, на застосування певних методів, прийомів, засобів; зокрема, в сфері охорони навколишнього середовища прийнято ряд рекомендацій стосовно методів оцінки вартості забруднення в різних секторах (промисловості, транспорті, енергетиці тощо).
Нарешті, актами тлумачення норм права ЄС є рішення Європейського суду, в яких надається офіційне роз'яснення (тлумачення) відповідних правових норм ЄС. Вони не є нормативними актами у власному розумінні слова, але мають значний вплив на сферу правозастосування, зокрема, в галузі охорони навколишнього середовища.
В основі формування правової системи ЄС лежить досить чіткий розподіл компетенції між ЄС та державами-членами, що спирається на базовий принцип співдружності — принцип субсидіарності1, згідно з яким розподіляються предмети відання ЄС, держав-членів, а також предмети спільної компетенції ЄС та дер-жав-членів. Залежно від такого розподілу в межах ЄС вирішуються питання правового регулювання тих чи інших відносин. Це означає, що законотворчі інституції ЄС не можуть довільно брати до свого відання будь-які питання, а в кожному конкретному випадку мають пропускати їх «крізь сито» принципу субсидіарності.
Екологічні питання є предметом спільної компетенції ЄС та держав-членів, тому з цих питань приймаються як акти ЄС, так і акти національного законодавства. Таке твердження загального характеру однак має багато нюансів, що виявляються на практиці. Дослідники права навколишнього середовища ЄС називають принцип субсидіарності у природоохоронних відносинах «відносним» принципом або «юридичним принципом з гнучким змістом», який дає лише загальну орієнтацію, а ніяк не розв'язує всіх проблем. Так, стосовно розглядуваної предметної сфери принцип проголошує: регламентація на рівні ЄС повинна здійснюватися лише тоді, коли цільові настанови політики навколишнього се-
1 Цей принцип виник у праві ЄС спершу лише в екологічній сфері і лише після Маастрихтського договору 1992 р. набув універсального характеру, стаючи інсти-туційним принципом побудови правової системи ЄС.819
Розділ XXIII. Європейське право навколишнього середовиша
редовища ЄС можуть бути краще реалізовані на рівні співтовариства, ніж у рамках окремих держав. Таке положення майже завжди вмикає механізми регулювання на рівні ЄС, коли йдеться про екологічні питання, що можуть вплинути на функціонування спільного ринку ЄС. Саме на базі такого підходу створено велику низку актів ЄС щодо етикетування небезпечних продуктів, встановлено норми вмісту свинцю в бензині; регламентація викидів автомобілів також розглядається як така, що впливає на свободу товарообігу й функціонування внутрішнього ринку ЄС.Чинною нормою первинного права, на базі якої приймаються законодавчі рішення ЄС у галузі охорони довкілля, є ст. 130 «з» Договору про заснування ЄС (розділ VII «Навколишнє середовище»). Ця стаття визначає три принципи, на яких має базуватися діяльність ЄС у галузі навколишнього середовища: 1) превен-тивність; 2) переважний характер боротьби з посяганнями на навколишнє середовище в джерелі виникнення; 3) «забруднювач платить». Сфера регулювання, що відкривається цими трьома принципами, є не менш широкою, ніж її напрями. Позиція законодавця в контексті цієї статті зводиться до того, що право навколишнього середовища ЄС встановлює лише мінімально дозволені рівні, що не перешкоджає державі-члену вживати більш жорстких заходів, однак за умови, що вони не суперечать цілям договору. На практиці, як правило, буває дуже важко на національному рівні прийняти екологічну норму більш жорсткої регламентації, оскільки така норма, як правило, визнається перешкодою для функціонування внутрішнього ринку ЄС.
§ 2. Закономірності побудови й розвитку європейського права навколишнього середовища
Право навколишнього середовища ЄС пройшло досить складний шлях становлення та розвитку. В період створення Співтовариств охорона навколишнього середовища ще не набула статусу визнаного напряму європейської політики. Післявоєнні зусилля Європи здебільшого концентрувалися навколо реконструкції економічних інституцій, забезпечення миру та безпеки, створення системи економічної інтеграції.
820
§ 2. Закономірності побудови й розвитку європейського права ... середовища
Перші регламентаційні акти екологічного спрямування були прийняті в рамках Співтовариства в другій половині 60-х років у контексті загальних норм щодо захисту прав споживачів. Саме в цей період у праві ЄС уперше з'являються нормативні акти, що оперують поняттями «хімічно небезпечних речовин», «надактивних субстанцій» та ін., які мали безпосереднє відношення до екологічної сфери, хоча й приймалися для регулювання питань захисту прав споживачів. Єдиною нормою первинного права для регулювання відповідних питань протягом 20 років була ст. 100 «а» Римського договору.Стокгольмська конференція ООН з питань навколишнього середовища, що відбулася в 1972 р., дала поштовх для формування самостійної політики ЄС у галузі охорони довкілля. Саме з цього часу починають розроблятись і впроваджуватись п'ятирічні Програми дій ЄС у галузі охорони навколишнього середовища — політичні документи, що містять декларації принципів і основних підходів, а також пріоритетних шляхів розв'язання екологічних проблем на кожні наступні п'ять років.
Дві перші такі програми (на 1973 — 1977 рр. та на 1978 — 1982 рр.) являли собою деталізований перелік заходів, яких слід вжити для боротьби із забрудненням навколишнього середовища. Саме в цих програмах було закріплено 11 базових принципів, що створили фундамент політики навколишнього середовища ЄС на майбутнє:
краще запобігати, ніж лікувати;
всі впливи на навколишнє середовище мають братися до ува
ги на найбільш ранній стадії процесу прийняття рішення;слід уникати будь-якої форми використання природних ре
сурсів, здатної спричинити істотну шкоду з погляду порушення
екологічної рівноваги;належить постійно підвищувати рівень наукових знань, праг
нучи ефективних рішень у відповідній галузі; необхідно заохочува
ти наукові дослідження у цій галузі;принцип «забруднювач платить», який передбачає, що пре
вентивні заходи, як і заходи щодо зниження (усунення) шкідливих
впливів, мають здійснюватися за рахунок коштів забруднювача;діяльність, здійснювана в межах однієї держави-члена, не по
винна викликати деградації навколишнього середовища іншої дер
жави;політика в галузі охорони навколишнього середовища, що
821
Розділ XXIII. Європейське право навколишнього середовища
проводиться в державах — членах ЄС, має брати до уваги інтереси країн, що розвиваються;
ЄС та держави-члени повинні сприяти здійсненню політики
охорони навколишнього середовища на міжнародному та плане
тарному рівні, використовуючи при цьому міжнародні організації;охорона навколишнього середовища — справа кожного,
звідси необхідність об'єднати зусилля щодо удосконалення еко
логічного виховання;заходи щодо охорони навколишнього середовища повинні
вживатися на «найбільш адаптованому рівні», маючи на увазі тип
забруднення, характер потрібних дій та географічну зону, що
підлягає охороні (принцип «субсидіарноеті»);національні програми з охорони навколишнього середовища
повинні бути скоординовані між собою на базі спільних довгост
рокових концептуальних підходів, а національні заходи не повинні
здійснюватись ізольовано, навпаки, належить їх максимально гар
монізувати на рівні ЄС.Незважаючи на проголошення програмами принципу превенції, основною спрямованістю екологічної політики Співтовариства у період дії перших двох програм залишалося реагування на наслідки забруднення та контроль у сфері охорони навколишнього середовища. Перший принцип став домінантою лише четвертої Програми дій у галузі навколишнього середовища і був творчо розвинутий п'ятою Програмою дій ЄС у галузі охорони навколишнього середовища. Слід підкреслити, що значна частина принципів охорони навколишнього середовища була в подальшому перенесена, якщо не текстуально, то концептуально, в Договір про створення Європейського економічного співтовариства.
Третя Програма дій у галузі навколишнього середовища (1983 — 1986 рр.) мала за мету вироблення глобальної стратегії охорони навколишнього середовища та природних ресурсів у Європейському Співтоваристві. У цій програмі відзначається перенесення акцентів з контролюючої діяльності на превентивні заходи щодо запобігання забрудненням. Охорона навколишнього середовища стає поняттям більш широким, що включає вже і захист Грунтів, і інтеграцію екологічного інтересу в інші секторальні політики ЄС. Відповідні зміни певною мірою торкнулися сфери сільськогосподарської діяльності, економічного розвитку регіонів, а також взаємовідносин ЄС з третіми країнами.
822
§ 2. Закономірності побудови й розвитку європейського права ... середовища
Четверта Програма дій у галузі навколишнього середовища (1987 — 1992 рр.) була спрямована переважно на посилення врахування екологічного фактору в процесі вироблення політичної стратегії і тактики в різних галузях господарської діяльності. Акцент у цій програмі робився на чотири моменти:
необхідність неухильного і ефективного застосування чинно
го законодавства ЄС;контроль впливу на навколишнє середовище усіх «речовин»
та «джерел» забруднення;найкращим чином організований доступ громадськості до
інформації та найкращі засоби інформування;створення робочих місць.
Але тільки з підписанням Єдиного європейського акта, що набрав чинності 1 липня 1987 р., охорона навколишнього середовища нарешті набула статусу самостійного завдання європейської політики. Держави-члени формально наділили Співтовариство компетенцією в галузі прийняття спеціального законодавства щодо охорони довкілля. Відповідно до цього акта до Римського договору вноситься додатковий розділ VII «Навколишнє середовище». Відповідний розділ містить досить широку регламентацію діяльності ЄС у галузі навколишнього середовища, яку можна розбити на три групи, що кореспондують трьом основним завданням ЄС: а) запобіганню деградації, охороні і поліпшенню якості навколишнього середовища; б) поєднанню заходів щодо охорони навколишнього середовища і щодо охорони здоров'я людини (взаємозв'язок між екологічними заходами і заходами щодо охорони здоров'я давало ЄС додаткову компетенцію в частині регламентації охорони здоров'я, яка раніше була віднесена лише до рівня національного регулювання держав-членів); в) забезпеченню дбайливого і раціонального використання природних ресурсів (ця цільова настанова, що отримала розвиток в Єдиному європейському акті, давала змогу заходам щодо охорони навколишнього середовища вийти далеко за межі суто екологічних горизонтів, залучаючи до відповідної сфери регулювання інші секторальні політики).
Подальшого, більш поглибленого розвитку екологічна політика ЄС набуває з прийняттям Маастрихтського договору (1992 р.). У цьому договорі охорона навколишнього середовища названа серед фундаментальних напрямів політики Співтовариства, при цьому була відповідно доповнена ст. З Римського договору.
823
Розділ XXIII. Європейське право навколишнього середовища
П'ята Програма дій ЄС у галузі навколишнього середовища була затверджена 1 лютого 1993 р. резолюцією Ради Європейських Співтовариств і представників урядів держав-членів, що зібралися під егідою Ради щодо Програми Співтовариства в частині політики та діяльності в галузі охорони навколишнього середовища та сталого розвитку. На відміну від попередніх п'ятирічних програм ця програма розрахована на семирічний період і навіть накреслює певні стратегічні заходи до 2010 р. Політика ЄС на цей період як провідна ідея сприйняла концепцію сталого розвитку. Ця програма накреслила стратегію діяльності ЄС у контексті планетарних процесів і спрямована на врахування не лише локальних екологічних ефектів, а й на можливі глобальні наслідки змін, що відбуваються в навколишньому середовищі. Вона також підкреслює необхідність зміни підходів до розв'язання екологічних проблем у Європі в зв'язку з «коригуванням курсів розвитку» в країнах Центральної та Східної Європи.Ще однією новацією п'ятої Програми дій стало розширення кола суб'єктів, до яких спрямовано її положення: не лише до компетентних державних структур ЄС та держав-членів, як це було раніше, а й до «діючих осіб економіки», а також до громадян, оскільки, як підкреслювалось у документі, всі вони повинні поділяти відповідальність за стан навколишнього середовища. Особлива увага у програмі відводиться розширенню інструментарію правової охорони навколишнього середовища залученням економічних та податкових інструментів.
Нарешті, нині чинна, шоста Програма дій ЄС у галузі навколишнього середовища з'явилася безпосередньо перед Всесвітньою зустріччю на найвищому рівні з питань сталого розвитку (Ріо + 10), що відбулася під егідою ООН у Йоганнесбурзі 26 серпня — 4 вересня 2002 р. Остаточний текст шостої Програми після внесення численних поправок і доопрацювання тексту в Погоджувальному комітеті був затверджений спільним рішенням Європарламенту і Ради (а не на основі резолюції Ради Міністрів і держав-членів, як було з попередніми програмами) 22 липня 2002 р., а опублікований 10 вересня 2002 р. На відміну від попередніх програм, новий документ охоплює період у 10 років, починаючи з 22 липня 2002 р. Шосту Програму дій у галузі навколишнього середовища дослідники європейського права вважають провідним екологічним політичним документом не лише ЄС, а й усього європейського континен-
824
§ 2. Закономірності побудови й розвитку європейського права ... середовища
ту на найближче десятиліття. Враховуючи масштаби заходів, що передбачаються, відповідно до програми планується координувати заходи в сфері охорони навколишнього середовища не тільки держав — членів ЄС, а й держав-кандидатів, а також інших країн Європи і європейських міжнародних екологічних організацій. Немає сумнівів, що даний документ має велике значення і для України як учасниці європейських процесів у природоохоронній сфері.Програмою визначені чотири ключові екологічні пріоритети, що втілюються ЄС у таких сферах, як: зміна клімату; природа і біорізноманіття; навколишнє середовище, здоров'я та якість життя; природні ресурси та відходи.
Щодо кожного з пріоритетів програма містить розгорнуту стратегію дій для їх втілення в життя, включаючи законодавчі заходи.
Таким чином, шість програм дій у галузі навколишнього середовища, прийнятих у ЄС, сформулювали політико-правові передумови для становлення права навколишнього середовища ЄС. Вони визначали зміст і форму еколого-правових актів, що приймались Співтовариством протягом останніх ЗО років.
З набранням чинності новою Конституцією ЄС будуть створені додаткові стимули для розвитку права навколишнього середовища ЄС.
На сьогодні право навколишнього середовища ЄС спирається більш ніж на 300 правових актів, причому понад 200 з них — директиви. Ці акти становлять певну систему, в рамках якої виділяються розділи та підрозділи. Перший розділ законодавства ЄС з навколишнього середовища включає загальні засади та програми з питань навколишнього середовища. В межах другого розділу регулюються питання забруднення й інших шкідливих факторів, а саме: а) ядерної безпеки й радіоактивних відходів; б) охорони водних джерел і управління водами; в) моніторингу атмосферних забруднень; г) запобігання шумовому забрудненню; д) хімічного та індустріального ризику та біотехнології. Третій розділ законодавства ЄС з навколишнього середовища присвячений питанням просторового планування, навколишнього середовища та природних ресурсів. Тут окремо виділено питання: а) менеджменту та ефективного використання територій та природних ресурсів; б) збереження дикої фауни і флори; в) управління відходами. Нарешті, четвертий розділ присвячений питанням міжнародного співробітництва.
825
Розділ XXIII. Європейське право навколишнього середовища
Вище ми вже розглянули основні програмні документи ЄС у галузі охорони навколишнього середовища, що становлять основу першого розділу відповідного законодавства.Найбільше за обсягом екологічне законодавство ЄС міститься в другому розділі. Це переважно директиви, які безпосередньо дер-жавами-членами не застосовуються, а лише закріплюють цільові настанови і пропонують альтернативні шляхи їх досягнення державами.
Спільна енергетична політика ЄС почала формуватися ще в 70-х роках XX ст., поширюючись спершу на ядерний і вугільний сектори енергетики. Ця політика значною мірою визначалась і продовжує визначатись залежністю енергетичного сектору ЄС від імпорту енергоносіїв (прогнозується, що до 2030 р. така залежність становитиме 70%). Сьогодні в ЄС ядерна енергетична політика не розглядається як спільна лінія ЄС. Відповідне питання віднесене до компетенції держав-членів, які вільно визначають масштаби і напрями розвитку ядерної енергетики. Така позиція стала причиною суттєвих розбіжностей у частці та структурі ядерного сектору різних держав ЄС (від 4,1% — у Нідерландах до 76% — у Франції). В експлуатації сумарно знаходяться 145 ядерних реакторів загальною потужністю 122 757 МВт, що становить 26% всього виробництва електроенергії ЄС.
У відповідній сфері спостерігається боротьба двох тенденцій: значна частина країн ЄС на чолі з Францією є прибічниками розвитку атомної енергетики, що відповідає їх економічним інтересам; інша ж частина країн на чолі з Німеччиною та Швецією, де значний вплив мають зелені партії та рухи, прийняли політичні рішення щодо відмови в перспективі від використання атомної енергії. На тлі боротьби цих двох тенденцій ЄС затвердила Рамкову дослідницьку Програму Євратому на 2002—2006 рр., що охопила всі ключові напрями розвитку атомної енергетики ЄС та визначила умови створення єдиного європейського дослідницького поля в сфері ядерної енергетики. Інших спільних документів ЄС правового спрямування у відповідній сфері останніми роками прийнято не було.
Метою водного законодавства ЄС визначено досягнення сталого використання водних джерел шляхом встановлення екологічно коректних якісних та кількісних характеристик поверхневих та підземних вод. Законодавство ЄС передбачає комплексну систему
826
§ 2. Закономірності побудови й розвитку європейського права ... середовища
управління водними ресурсами, вимагаючи від держав-членів створення відповідних адміністративних структур, розробки планів, здійснення моніторингу та контролю якості вод. Крім того, законодавчо встановлено стандарти якості поверхневих та підземних вод, а для окремих видів водокористування (зокрема, питне водопостачання, купання) — нормативи викидів окремих забруднюючих речовин (нітратів чи небезпечних речовин), технологічні стандарти (зокрема, для очищення міських стоків).Так, Директива 2000/60/ЄС Європарламенту і Ради ЄС щодо створення основ для здійснення водної політики на місцевому рівні, також відома як Водна рамкова директива ЄС, набрала чинності для країн ЄС у грудні 2000 р. і фактично замінила собою кілька документів ЄС, які діяли до того. Директива базується на басейновому принципі управління водними джерелами: на рівні басейнів здійснюється адміністрування і планування водної політики, організовується моніторинг і контроль, реалізуються практичні заходи щодо запобігання забрудненню і ліквідації його наслідків, здійснюються заходи щодо відновлення водності тощо. Директива регламентує систему заходів не тільки щодо запобігання погіршенню якості водних джерел, а й ставить за мету поступове поліпшення такої якості шляхом реалізації заходів щодо зниження забруднення вод, пом'якшення наслідків повеней і посух. Особлива увага приділяється запобіганню забрудненню поверхневих та підземних вод так званими пріоритетними речовинами, тобто такими, що становлять найбільшу загрозу для водних систем. Досягнення державами цілей політики сталого водокористування ЄС передбачається до 2015 р.
Серед інших стовпів водного законодавства ЄС не можна не назвати Директиву Ради 91/271 ЄЕС щодо очищення міських стоків, якою державам-членам приписується до 2005 р. налагодити на своїх територіях систему збирання й очищення рідких стоків у міських агломератах, включаючи їх вторинне очищення.
А Директива Ради 91/676 ЄЕС щодо охорони вод від забруднення нітратами, що походять від сільськогосподарських джерел, передбачає розробку державами-членами Кодексу найкращих сільськогосподарських практик, стрижнем якого має стати запобігання забрудненню вод нітратами. І хоча застосування такого кодексу планується на добровільних засадах, усі держави повинні передбачити систему інформування та навчання фермерів у частині застосуван-
827
Розділ XXIII. Європейське право навколишнього середовища
ня відповідних сільськогосподарських практик. Держави-члени також зобов'язуються вести моніторинг найбільш вразливих місць з погляду можливого забруднення нітратами (поверхневі та підземні горизонти, що є джерелами питного водопостачання, передбачувані місця найбільшої концентрації нітратів тощо) для визначення дієвості європейської політики.Основною метою законодавства ЄС у галузі якості повітря й моніторингу атмосферних забруднень є поступове скорочення викидів шкідливих речовин в атмосферу, що могло б забезпечити якісні характеристики повітря, придатні з погляду впливу на здоров'я людини. Для досягнення цієї мети в законодавстві ЄС визначено стандарти якості повітря, встановлено нормативи гранично допустимих викидів із джерел різних типів: стаціонарних, пересувних, викидів у результаті поводження з речовинами та матеріалами. Встановлено також базові адміністративні та управлінські принципи оцінки стану навколишнього середовища, його моніторингу тощо.
Основним документом цієї групи є Директива Ради 96/62/ЄС щодо оцінки та. менеджменту якості атмосферного повітря. Метою цієї директиви є, по-перше, встановлення єдиних нормативів якості повітря для держав — членів ЄС, по-друге, оцінка якості повітря в державах-членах на єдиних критеріальних засадах і з допомогою єдиних методів, отримання необхідної інформації і забезпечення доступу до неї європейської громадськості. У директиві визначено групу забруднюючих речовин, щодо яких стандарти якості мають встановлюватися так званими дочірніми директивами. Це діоксид сірки, двоокис азоту, тверді частки, свинець, озон, бензол, угарний газ, кадмій, миш'як, нікель, ртуть. Для всіх цих речовин у дочірніх директивах мають бути визначені як гранично допустимі нормативи, так і в міру можливості — порогові величини, можливі аварійні значення, а також межі дозволених відхилень. Усі держави-члени мають розбити свою територію на зони для здійснення фактичних або розрахункових замірів якості повітря. Щодо територій, де рівень забруднення перевищує стандартний, повинні бути розроблені плани дій щодо доведення протягом певного періоду стану повітря до нормативного рівня. Ці плани і результати замірів мають регулярно доводитися до відома громадськості через засоби масової інформації.
Боротьба з шумовим забрудненням навколишнього середовища
828
§ 2. Закономірності побудови й розвитку європейського права ... середовища
відповідно до принципу субсидіарності переважно є прерогативою держав-членів. Одночасно деякі аспекти протишумового захисту належать до компетенції ЄС. Це передусім стосується шуму автотранспортних засобів. У цій частині ключове значення має Директива Ради 70/157/ЄЕС щодо дозволених рівнів шуму від автотранспортних засобів та систем вихлопу. Крім того, загальні вимоги щодо шуму так званих особливо зелених і безпечних вантажних автомобілів встановлені Директивою 70/157/ЄЕС, доповненою Директивою 92/97/ЄЕС і Директивою 1999/101/ЄС та Правилами ЄЕК ООН № 51-02 та КИУ 1967. Цим документом, зокрема, вимагається, щоб виробник автомобіля або його уповноважений представник у країні реєстрації автомобіля заповнив сертифікат підтвердження відповідності європейським стандартам у цій частині, а саме: для транспортних засобів потужністю до 150 кВт — 78 дБ, для транспортних засобів потужністю понад 150 кВт — 80 дБ. Цей сертифікат (заповнений англійською, французькою та німецькою мовами) має бути завжди на борту транспортного засобу разом з бортовим журналом. Виписується цей документ один раз для певного транспортного засобу і не потребує поновлення, крім випадків, коли базові дані, що в ньому містяться, змінились.Крім автотранспорту, на рівні ЄС обмежуються шумові характеристики певних побутових приладів, які комерціалізуються в межах спільного ринку ЄС. У цій частині основною є Директива Ради 86/594/ЄЕС щодо шумових викидів, що спричиняються приладами, які використовуються у домашньому господарстві.
Законодавство ЄС щодо хімічного та індустріального ризику має на меті забезпечення високого рівня захисту здоров'я людини та навколишнього середовища одночасно зі створенням умов для ефективного функціонування внутрішнього ринку ЄС, стимулюванням новаторства й конкуренції в хімічній галузі.
Серед актів відповідної групи слід передусім назвати Директиву Ради 96/61/ЄС про комплексні заходи щодо запобігання і контролю за забрудненням, відповідно до якої запроваджується комплексний підхід до запобігання екологічно несприятливій діяльності і ліквідації її наслідків, з акцентом на таких пріоритетних сферах: забруднення атмосферного повітря, води, утворення й розміщення відходів, використання енергії. Всі ключові види промислової діяльності, перелік яких визначений у додатку до Директиви, мають здійснюватися з дозволу компетентного органу. В дозволі повинні
829
Розділ XXIII. Європейське право навколишнього середовища
міститися гранично допустимі викиди забруднюючих речовин у повітря, скиди у водні джерела, а також норми складування відходів, особливо стосовно тих речовин, які перераховані в додатку до Директиви. Гранично допустимі викиди (скиди) визначаються з урахуванням найкращих із доступних технологій. У дозволі мають також встановлюватися вимоги щодо моніторингу відповідності умовам дозволів діяльності відповідних об'єктів. Забезпечення виконання промисловими підприємствами умов дозволів на забруднення і контроль за цим покладається на національні компетентні органи держав-членів. Заяви підприємств про видачу дозволів на забруднення, зміст самих дозволів, а також дані моніторингу їх дотримання є відкритими для громадськості. Відповідно до Рішення Комісії 2000/479/ЄС під егідою Єврокомісії створюється загальнодоступний Європейський реєстр викидів забруднюючих речовин, до якого держави-члени подають дані про викиди (скиди) та основні забруднення навколишнього середовища.Законодавство у відповідній сфері визначає також основи класифікації, правила пакування й маркування небезпечних речовин, контролю в сфері поводження з ними, обмеження торгівлі й використання певних речовин і препаратів. Основою законодавства ЄС цієї групи є дві директиви: Директива 67/548/ЄС щодо класифікації, пакування й маркування небезпечних речовин (переглядалась з 1967 р. вісім разів); Директива Ради 76/769/ЄЕС про торгівлю та використання деяких небезпечних хімічних речовин. Законодавство, зокрема, зобов'язує осіб, відповідальних за постачання хімічних речовин на ринки ЄС, класифікувати і маркувати ці речовини за їх властивостями (токсичність, канцерогенність тощо) з визначенням ступеня ризику відповідної речовини і заходів безпеки, що мають здійснюватися при користуванні нею. Всі ці речовини підлягають занесенню до Європейського реєстру існуючих хімічних речовин, що є предметом комерційних операцій. Щодо занесених до цього реєстру речовин встановлений спрощений порядок поставок на ринки ЄС, який зводиться до дотримання процедур пакування й маркування. Одночасно до нових хімічних речовин, які ще не включені до реєстру, існує цілий ряд додаткових вимог. По-перше, їх потенційний постачальник (виробник чи власник) повинен подати розширене технічне досьє щодо виробництва, використання, властивостей і форм негативного впливу речовини, а також пропозиції щодо її класифікації та маркування. По-друге, кожна нова
830
§ 2. Закономірності побудови й розвитку європейського права ... середовища
—хімічна речовина підлягає оцінці ризику, тобто потенційної можливості негативного впливу на здоров'я людей та навколишнє середовище. По-третє, вводяться обмеження на обіг певних категорій речовин у межах ЄС. Йдеться про канцерогенні речовини першої та другої категорій, мутагенні речовини, речовини, що справляють токсичний вплив на репродуктивні функції, та деякі інші. Всього обмеження накладаються на 40 речовин і 900 їх комбінацій.
Таким чином, вводиться так званий подвійний стандарт на комерціалізацію в межах ЄС старих і нових хімічних речовин: щодо перших достатньо виконання вимог щодо маркування й пакування, щодо других необхідним є дотримання цілого ряду додаткових вимог і процедур.
До цього ж законодавчого блоку належать правові акти ЄС у галузі біотехнології, передусім Директива Європарламенту і Ради 2001/18/ЄС щодо навмисного привнесення в навколишнє середовище генетично модифікованих організмів. Директива спрямована на недопущення потрапляння в навколишнє середовище чи торгівлі генетично модифікованих організмів без заздалегідь проведеної оцінки екологічних ризиків і дозволу компетентних органів. Однак у випадку отримання відповідного дозволу на рівні ЄС держави не мають права обмежити обіг відповідних генетично модифікованих організмів на власній території, за винятком випадків отримання нової інформації щодо подібних речовин. Останнє дає підстави до призначення нової процедури оцінки екологічного ризику, яка здійснюється після інформування Єврокомісії та інших держав-членів. Крім того, Директива зобов'язує держави-члени відстежу-вати долю генетично модифікованих організмів, що потрапили до торговельного обігу. Процедура не поширюється на медичні препарати, що санкціоновані до застосування в ЄС. Встановлено спеціальні вимоги щодо інформування громадськості про генетично модифіковані організми, процедуру консультацій. Єврокомісія відповідає за інформаційний обмін про генетично модифіковані організми, що здійснюється між державами-членами, за зміст реєстрів генетично модифікованих організмів, у тому числі відкриті для громадськості реєстри територій, в яких були інтроду-ковані ці організми.
Важливе значення для мінімізації індустріальних ризиків має Директива Ради 96/82/ЄС про контроль за загрозою великих аварій у
831
Розділ XXIII. Європейське право навколишнього середовища
результаті поводження з небезпечними речовинами. Відповідно до неї підприємства, на яких фактичний чи очікуваний обсяг небезпечних речовин перевищує встановлений ліміт, подає компетентним органам своїх країн докази того, що з їх боку було вжито всіх можливих заходів для запобігання виникненню та мінімізації наслідків великих аварій. Підприємства зобов'язані розробляти і подавати компетентним органам: повідомлення про створення підприємства/запуск процесу, що підпадає під дію відповідної директиви; документи про політику підприємства щодо запобігання великим аваріям; звіт про безпеку і внутрішній план реагування на надзвичайні ситуації. Компетентні ж органи розробляють так звані зовнішні плани реагування на такі ситуації, що виходять за межі конкретного об'єкта. Вся ця інформація повинна бути відкритою для громадськості. На державах-членах лежить обов'язок визначення групи підприємств, на яких наслідки аварій можуть розвиватися за принципом доміно. Запобігання великим аваріям має братися до уваги в процесі планування землекористування, особливо при визначенні розміщення підприємств щодо громадських місць, житлових кварталів, транспортних магістралей, вразливих зон тощо.Метою законодавства ЄС у сфері управління відходами є зменшення обсягів відходів та забезпечення їх повторного використання, а за неможливості — екологічно безпечне захоронення. У праві ЄС встановлено ієрархічний принцип пріоритетів щодо поводження з відходами: запобігання утворенню, повторне використання, переробка, використання як джерела енергії, захоронення. Крім того, законодавчо встановлений принцип відповідальності виробника. Місце захоронення відходів має бути оптимально узгоджено з джерелом їх утворення. Нарешті, проголошено самодостатність території Європейського Союзу щодо місць захоронення відходів. Держави-члени з цією метою мають розробити взаємопов'язану інфраструктуру захоронення відходів, їх безконтрольне захоронення заборонене.
Великий за обсягом блок законодавства ЄС становлять акти щодо збереження природи, охорони дикої флори та фауни.
Серед найважливіших актів цього законодавства слід назвати Директиву Ради 79/409/ЄЕС про охорону диких видів птахів, яка спрямована на запобігання скороченню популяції всіх видів диких птахів на території ЄС. Держави-члени зобов'язуються ввести
832
§ 2. Закономірності побудови й розвитку європейського права ... середовища
спільну систему охорони птахів і на національному рівні заборонити їх знищення, руйнування гнізд та навмисне турбування. Для підтримання природного рівня популяцій і відновлення біотопів передбачається створення й підтримання системи територій особливої державної охорони в місцях перебування видів птахів, особливо тих, що віднесені до категорії рідкісних, вразливих чи таких, що перебувають під загрозою зникнення.Інший важливий акт відповідної групи — Директива Ради 92/43/ЄЕС щодо охорони природних місць перебування дикої флори та фауни спрямована на збереження біорізноманіття за рахунок створення системи охорони місць розміщення (перебування) біологічних ресурсів ЄС. Передбачене створення загальноєвропейської мережі територій Маіига 2000, яка забезпечила б підтримання сприятливого статусу видів та місць їх знаходження в природному ареалі. Директивою передбачений механізм фінансової підтримки територій особливої охорони. Комісія ЄС розробляє план пріоритетних дій, а також передбачає заходи щодо спільного фінансування державами підтримки та відновлення сприятливого охоронного статусу пріоритетних біотопів і видів.
Головними правовими інструментами ЄС у сфері управління відходами є дві директиви. Це Директива Ради 75/442/ЄЕС (доповнена Директивою Ради ЄС 91/156/ ЄЕС) щодо відходів і Директива Ради ЄС 91/689/ЄЕС (доповнена Директивою Ради 94/31/ЄЕС) щодо небезпечних відходів. Ряд інших директив ЄС спрямовані на регулювання потоків відходів конкретних типів (зокрема, пакувальних відходів, відпрацьованих нафтопродуктів, діоксиду титану, акумуляторів, автомобілів, що відпрацювали свій термін, електричних, електронних та деяких інших відходів), встановлення вимог до полігонів захоронення відходів, регулювання ввезення відходів до ЄС та їх вивезення.
У Директиві щодо відходів надається визначення відходів та здійснюється їх поділ на категорії, обов'язковий для всіх держав — членів ЄС. Крім того, Єврокомісія видає і регулярно перевидає Європейський каталог відходів {Рішення Комісії 94/3/ЄС), яким встановлено детальну класифікацію відходів та загальну систему їх назв. А відповідно до Рішення Ради 94/904/ЄС періодично публікується перелік небезпечних відходів. Щодо останніх запроваджено особливий порядок поводження, заборона змішування їх з іншими групами відходів. На всіх стадіях збирання, перевезення
833
Розділ XXIII. Європейське право навколишнього середовища
та зберігання небезпечних відходів вони мають бути належним чином упаковані та промарковані.Головною інституцією, до завдань якої належить розробка проектів правових актів у галузі охорони довкілля та контроль за їх виконанням, є Дирекція ЄС з питань навколишнього середовища — одна із 36-ти дирекцій Єврокомісії.
$ 3. Адаптація екологічного законодавства України до Європейського права навколишнього середовища
Право ЄС звернене передусім до держав — членів ЄС. Вони повинні неухильно дотримуватися правових настанов директив, регламентів, рішень та інших актів ЄС, оскільки в момент вступу до цього об'єднання добровільно віддали йому частину свого суверенітету.
Одночасно чимало держав Європи, які на сьогодні не є членами ЄС, висловили своє бажання в майбутньому вступити до цього Союзу. А однією з основних умов прийняття до ЄС нових членів є адаптація їх внутрішнього законодавства до права ЄС. При цьому під адаптацією розуміють систему односторонніх заходів, що вживаються державами, які мають намір вступити до ЄС, з метою приведення своїх законодавчих систем у відповідність з обоє 'язковим мінімумом законодавства ЄС. Такий обов'язковий мінімум отримав назву асаии соттипаШаіге, що у перекладі з французької означає доробок співдружності.
Цей доробок співдружності було відпрацьовано в середині 90-х років для 10 держав Центральної та Східної Європи, а також Кіпру, з якими ЄС на той час встановив відносини асоційованого членства.
Обсяг законодавства ЄС, з яким слід привести у відповідність еколого-правові системи держав, що готуються до вступу до ЄС, — це 70 директив (деякі з них декілька разів переглядалися, доповнюючись «дочірніми» директивами) та 21 регламент. Серед них 36 директив та 11 регламентів (трохи більше половини) пов'язані з екологічною якістю продукції, її маркуванням, етикетуванням тощо, тобто такі, що впливають на функціонування спільного ринку ЄС. Слід зазначити, що саме формальне перенесення в національне за-
834
§ 3. Адаптація екологічного законодавства України до європейського ...
конодавство вимог доробку співдружності визнається недостатнім для позитивного висновку про те, що та чи інша держава гармонізувала свою правову систему з європейською. Потрібно, щоб відповідні правові норми були впроваджені на практиці. Необхідно продемонструвати, що держава має управлінські та юридичні можливості для застосування доробку співдружності. Таким чином, механізм гармонізації екологічного законодавства з правом навколишнього середовища ЄС має слідувати за такою схемою: розробка та прийняття національних законодавчих актів, адаптованих до вимог доробку співдружності; їх практичне впровадження; примусові заходи до виконання встановлених вимог; можливість оцінки досягнутих результатів (ефективність законодавства).У «Порядку денному 2000», прийнятому в ЄС, з цього приводу підкреслювалось, що не передбачається, щоб якась держава-канди-дат досягла повної відповідності доробку співдружності найближчим часом. Має бути розроблено реалістичні, довгострокові стратегії для поступової ефективної уніфікації і розпочато її реалізацію в усіх державах-кандидатах до моменту їх вступу до ЄС, зокрема в галузі боротьби з забрудненням води і повітря. В цих стратегіях мають бути визначені ключові пріоритетні сфери й проблеми, завдання, які мають бути вирішені до вступу в ЄС, а також графіки досягнення їх повного виконання в майбутньому. Забезпечення виконання зобов'язань слід ввести в усі договори про приєднання до ЄС. І хоча відповідний документ безпосередньо до України не спрямований, його дороговказне значення для нашої держави не викликає сумніву: з погляду визначення обсягів гармонізаційних робіт, їх основних напрямів і пріоритетів. Що ж стосується строків і конкретних етапів, то вони, безумовно, будуть встановлені Актом про приєднання, коли визріють економічні і політичні умови, оскільки відповідні акти індивідуально приймаються ЄС з кожною країною-кандидатом.
В Угоді про партнерство і співробітництво між Україною та Європейськими Співтовариствами та їх державами-членами від 14 червня 1994 р. щодо України такі цілі і графіки їх досягнення не висувались, що свідчить про те, що в середньостроковій перспективі ЄС не розглядає Україну як реального кандидата для вступу до ЄС. Однак з боку ЄС жодного разу не пролунало офіційних заперечень можливості такого членства у більш віддаленій, довгостроковій перспективі. А в Спільній стратегії Європейського Союзу
835
Розділ XXIII. Європейське право навколишнього середовища
щодо України, схваленій Європейською Радою 11 грудня 1999 р., серед основних цілей відповідної стратегії визначено підтримку зміцнення співпраці між ЄС та Україною в контексті розширення ЄС.А тому й зусилля України щодо гармонізації законодавства, в тому числі екологічного, з доробком співдружності знаходить гарячу підтримку з боку ЄС та його окремих інституцій.
Адаптація законодавства України до законодавства Європейського Союзу розглядається нашою державою як поетапне прийняття та впровадження нормативно-правових актів України, розроблених з урахуванням законодавства Європейського Союзу.
Державна політика України щодо адаптації законодавства формується як складова частина правової реформи в Україні та спрямовується на забезпечення єдиних підходів до нормопроектування, обов'язкового врахування вимог законодавства Європейського Союзу при нормопроектуванні, підготовки кваліфікованих спеціалістів, створення належних умов для інституційного, науково-освітнього, нормопроектного, технічного, фінансового забезпечення процесу адаптації законодавства.
Політико-правове та організаційне підґрунтя для проведення адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу створене Угодою про партнерство і співробітництво між Україною та Європейськими Співтовариствами та їх державами-чле-нами, якою, зокрема, визначено пріоритетні напрями наближення («апроксимації» — франц.) законодавства України до законодавства ЄС.
Спільною стратегією Європейського Союзу щодо України, схваленою Європейською радою на Гельсінському саміті 11 грудня 1999 р., Європейський Союз підтримав процес економічних перетворень в Україні та поступового наближення законодавства України до законодавства Європейського Союзу у визначених пріоритетних сферах.
Останніми роками в Україні прийнято чимало законодавчих та інших нормативно-правових актів з питань адаптації законодавства України до права ЄС. Так, Стратегією інтеграції України до Європейського Союзу, затвердженою Указом Президента України від 11 червня 1998 р., співробітництво у галузі охорони довкілля визнано пріоритетом державної політики та предметом підвищеної уваги громадськості в європейських державах, одним з головних
836
§ 3. Адаптація екологічного законодавства України до європейського ...
напрямів діяльності ЄС і актуальною проблемою для України, зумовленою не лише наслідками аварії на ЧАЕС, а й загальним станом довкілля в Україні. Правовою основою співробітництва у галузі охорони довкілля визнано, крім Угоди про партнерство і співробітництво, також міжнародні договори та угоди щодо безпеки навколишнього природного середовища, сторонами яких є Україна та ЄС. У результаті співробітництво в галузі охорони довкілля має привести до створення безпечного і сприятливого для людини загальноєвропейського екологічного простору.Програмою інтеграції України до Європейського Союзу, схваленою Указом Президента України від 14 вересня 2000 р., визначено шляхи і темпи реалізації окремих пріоритетів на шляху наближення України до ЄС.
Указом Президента України від 30 серпня 2000 р. з метою координації діяльності органів державної влади з питань адаптації законодавства при Президентові України створено Національну раду з питань адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу.
Кабінетом Міністрів України запроваджено єдину систему планування, координації та контролю за нормотворчою діяльністю і роботою з адаптації законодавства органів виконавчої влади, затверджено Концепцію адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу. Крім того, Кабінет Міністрів України щороку розробляє і затверджує план роботи з адаптації законодавства, а також передбачає в проекті Державного бюджету України на відповідний бюджетний рік витрати на фінансування заходів для його виконання.
Законом України від 21 листопада 2002 р. було схвалено Концепцію Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу. А Законом України від 18 березня 2004 р. було затверджено саму програму.
Ця програма визначає механізм досягнення Україною відповідності третьому Копенгагенському та Мадридському критеріям набуття членства в Європейському Союзі. Цей механізм включає адаптацію законодавства, утворення відповідних інституцій та інші додаткові заходи, необхідні для ефективного право-творення та правозастосування.
Метою адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу визнано досягнення відповідності правової сис-
837
Розділ XXIII. Європейське право навколишнього середовища
теми України асяиів соттипаиіаіге з урахуванням критеріїв, що висуваються ЄС до держав, які мають намір вступити до нього.Загальнодержавна програма адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу — це комплекс взаємопов 'язаних завдань з адаптації законодавства України до законодавства ЄС, спрямованих на реалізацію державної політики та пріоритетних напрямів створення сучасної правової системи України шляхом удосконалення нормотворчої діяльності органів державної влади та запровадження єдиної системи планування, координації та контролю роботи з адаптації законодавства.
Метою цієї загальнодержавної програми є створення передумов для підготовки національного законодавчого поля для входження України в Європейський Союз. А головними завданнями цієї програми є:
забезпечення відповідності законодавства України зо
бов'язанням, що випливають з Угоди про партнерство і
співробітництво між Україною і Європейськими Співтовариствами
та їх державами-членами, інших міжнародних договорів, що стосу
ються співробітництва України з Європейським Союзом;розвиток законодавства України у напрямі його наближення
до законодавства Європейського Союзу та забезпечення високого
рівня підготовки в Україні проектів законів та інших нормативно-
правових актів;створення правової бази для інтеграції України до Євро
пейського Союзу;створення на законодавчому рівні загальнодержавного ме
ханізму адаптації законодавства, який визначав би цілі та сфери,
етапи адаптації законодавства, складовими елементами якого має
бути фінансове, інформаційне, наукове та кадрове забезпечення;забезпечення системності та узгодженості в роботі органів
державної влади під час здійснення заходів з адаптації законодав
ства;вдосконалення порядку планування нормотворчої роботи на
основі довгострокової програми розвитку законодавства України з
метою його наближення до законодавства Європейського Союзу;вироблення єдиних, обов'язкових для всіх суб'єктів права за
конодавчої ініціативи правил підготовки проектів нормативно-
правових актів у процесі адаптації законодавства;вдосконалення інформаційного забезпечення роботи з адап
тації законодавства;838
Рекомендована література
вдосконалення кадрового забезпечення в органах державної
влади, підготовка спеціалістів, які відповідали б особливим
кваліфікаційним вимогам, що висуваються до учасників процесу
адаптації законодавства;підвищення рівня володіння офіційними мовами держав —
членів Європейського Союзу державних службовців;удосконалення порядку підготовки щорічних пропозицій що
до обсягів фінансування заходів з адаптації законодавства в рамках
Державного бюджету України.Саме під кутом зору завдань цієї програми розвивається і процес адаптації екологічного законодавства України до права навколишнього середовища ЄС. З цією метою розширилися наукові дослідження відповідної проблематики. При Міністерстві юстиції України утворено Центр порівняльного права, який зобов'язаний надавати експертні висновки щодо відповідності проектів законів та інших нормативно-правових актів, що подаються, вимогам права ЄС. Цьому ж питанню більшу увагу почала приділяти й Верховна Рада України.
Зусилля України щодо адаптації екологічного законодавства до права навколишнього середовища ЄС останніми роками зумовили перегляд ряду підходів до правового регулювання охорони навколишнього середовища та раціонального природокористування, зокрема, до організації моніторингу, стандартизації, оцінки впливу на навколишнє середовище, організації екологічного аудиту, створення екологічної мережі. Внесено чимало інших змін до законодавства України під кутом зору наближення його до європейських стандартів. Поліпшилось інформаційне та організаційне забезпечення даного процесу. Є тут, звичайно, й чимало недоліків. Але в цілому є позитивною тенденція до гармонізації української еколо-го-правової системи з європейською.
Рекомендована література
Дюбуа Л., Блюман К. Матеріальне право Європейського Сою
зу. - К., 2002.Европейское право: Учебник / Под ред. М. Л. Знтина. — М.,
2004.839
Розділ XXIII. Європейське право навколишнього середовища
Мальішева Н.Р. Гармонизация зкологического законодатель-
ства в Европе. — К., 1996.Малиіиева Н.Р. Теоретичні аспекти гармонізації законодавства
України з міжнародним правом // Проблеми гармонізації законо
давства України з міжнародним правом. — К., 1998. — С. 87—92.Малишева Н.Р. Гармонізація стандартів навколишнього сере
довища України зі світовими та європейськими і підвищення
ефективності їх впровадження // Малий і середній бізнес. — 1999.
- № 1-2.6. Малишева Н.Р. Гармонізація екологічного законодавства
України з ЄС в контексті загального договірного процесу «Схід —
Захід» в Європі // Правова держава. Вип. 11. — К., 2000.
Микіевич М.М., Андрусевич НІ., Будякова Т.О. Європейське
право навколишнього середовища. — Львів, 2004.Проблеми адаптації енергетичного законодавства України до
законодавства Європейського Союзу: порівняльний аналіз: ма
теріали наук.-практ. семінару (м. Київ, 28 травня 2002 р.) / Ін-т
держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, Центр енерг.
та ядер, права при Ін-ті держави і права НАН України. — К., 2002Татам А. Право Європейського Союзу / Пер. з англ. — К.,
1998.10. Топорнин Б.Н. Европейское право. — М., 1999.
840
Зміст
Вступ {Шемшученко Ю.С.) 5
Загальна частина
Розділ І. Екологічне право — комплексна галузь права
(Шемшученко Ю.С.)
§ 1. Екологічна функція держави 8
§ 2. Поняття екологічного права 10
§ 3. Предмет і об'єкт екологічного права 12
§4. Метод екологічного права 16
§ 5. Система екологічного права 18
§6. Принципи екологічного права 19
§7. Галузь права і галузь законодавства 22
§ 8. Екологічне право як навчальна дисципліна і галузь науки 23
Розділ II. Джерела екологічного права (Шемшученко Ю.С.)
§ 1. Загальна характеристика джерел екологічного права 28
§ 2. Конституція України в системі джерел екологічного права 30
§ 3. Закон як джерело екологічного права 31
§ 4. Нормативно-правові акти Президента, Кабінету Міністрів,
міністерств та інших центральних органів виконавчої влади 34
§ 5. Акти місцевих державних адміністрацій та органів
місцевого самоврядування 36
§ 6. Міжнародні договори як джерела екологічного права України ... 37
Розділ III. Екологічні права та обов'язки громадян (Краснова М.В.)
§ 1. Загальна характеристика екологічних прав громадян 39
§ 2. Право громадян на безпечне для життя та здоров'я
навколишнє природне середовище 43
841
Зміст
§ 3. Інші екологічні права громадян 45§ 4. Гарантії реалізації екологічних прав громадян 59
§ 5. Захист екологічних прав громадян 60
§ 6. Обов'язки громадян у галузі охорони
навколишнього природного середовища 64
Розділ IV. Право власності на природні ресурси {Кулинич П. Ф.)
§ 1. Поняття і зміст права власності на природні ресурси 67
§ 2. Природні ресурси як надбання українського народу 70
§ 3. Форми власності на природні ресурси 73
§ 4. Суб'єкти права власності на природні ресурси 76
§ 5. Зміст права власності на природні ресурси 87
Розділ V. Право природокористування (Малишева Н.Р.)
§ 1. Поняття права природокористування та його види 93
§ 2. Право загального та право спеціального природокористування ... 95
§ 3. Постійне та тимчасове природокористування 105
§ 4. Право користування природними ресурсами
загальнодержавного та місцевого значення 112
§5. Принципи права природокористування 115
Розділ VI. Екологічна безпека та її правове забезпечення
§ 1. Юридична природа екологічної безпеки (Балюк Г.І.) 132
§ 2. Поняття екологічного ризику та його місце в системі
правовідносин екологічної безпеки {Балюк Г.І.) 133
§ 3. Правові засади забезпечення екологічної безпеки (Балюк Г.І.)... 138 § 4. Ядерна та радіаційна (радіоекологічна) безпека
в системі екологічної безпеки (Балюк Г.І.) 143
§ 5. Правові аспекти біологічної безпеки при поводженні
з генетично-модифікованими організмами
(Струтинська-Струк Л.В.) 153
Розділ VII. Державне управління в галузі охорони навколишнього природного середовища (Єрофеєв М.І.)
§ 1. Поняття державного управління в галузі охорони
навколишнього природного середовища 163
§ 2. Органи державного управління загальної компетенції 173
§ 3. Органи державного управління спеціальної компетенції 181
842
Зміст
§ 4. Інші органи державного управління в галузі
охорони навколишнього природного середовища 195
Розділ VIII. Основні функції державного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища
§ 1. Державний моніторинг навколишнього природного
середовища {Малишева Н.Р.) 201
§ 2. Державний облік у галузі природокористування й охорони навколишнього природного середовища. Ведення державних
кадастрів природних ресурсів (Малишева Н.Р.) 211
§ 3. Стандартизація і нормування в галузі охорони
навколишнього природного середовища (Барбашова Н.В.) 226
§ 4. Лімітування в галузі природокористування (Єрофеєв М.Г) 237
§ 5, Екологічна експертиза (Барбашова Н.В.) 244
§6. Екологічне ліцензування {Струтинська-Струк Л.В.) 254
§ 7. Екологічне інформаційне забезпечення {Краснова М.В.) 261
Розділ IX. Екологічний контроль (Красіліч Н.Д.)
§ 1. Поняття екологічного контролю 270
§ 2. Державний екологічний контроль 271
§ 3. Відомчий і виробничий екологічний контроль 291
§ 4. Громадський контроль за дотриманням
екологічного законодавства 294
Розділ X. Економіко-правовий механізм природокористування та
охорони навколишнього природного середовища (Кузнєцова С.В.)
§ 1. Поняття економіко-правового механізму природокористування
та охорони навколишнього природного середовища 299
§ 2. Фінансування екологічних заходів 303
§ 3. Збори за спеціальне природокористування та забруднення
навколишнього природного середовища 307
§4. Екологічне страхування 321
§ 5. Екологічний аудит 326
Розділ XI. Юридична відповідальність за екологічні правопорушення
§ 1. Поняття та підстави юридичної відповідальності
за екологічні правопорушення (Красіліч Н.Д.) 334
843
Зміст
§ 2. Адміністративна відповідальністьза екологічні правопорушення {Шемшученко Ю.С.) 341
§ 3. Кримінальна відповідальність за екологічні
правопорушення {Красіліч Н.Д.) 347
§ 4. Цивільно-правова відповідальність за екологічні
правопорушення {Красіліч Н.Д.) 351
§ 5. Дисциплінарна відповідальність за екологічні
правопорушення {Малишева Н.Р.) 356
Особлива частина
Розділ XII. Правова охорона та використання земель {Кулинич 77.Ф.)
§ 1. Земля як об'єкт охорони та використання 364
§ 2. Правове регулювання використання та охорони
земельних ресурсів 370
§ 3. Державне управління і контроль у сфері використання
та охорони земельних ресурсів 393
§ 4. Юридична відповідальність за порушення законодавства
про охорону та використання земель 418
Розділ XIII. Правова охорона і використання вод {Єрофеєв М.І.)
§ 1. Води як об'єкт охорони та використання 428
§ 2. Правове регулювання використання й охорони вод 430
§ 3. Державне управління і контроль у сфері використання
та охорони водних ресурсів 447
§ 4. Юридична відповідальність
за порушення водного законодавства 455
Розділ XIV. Правова охорона і використання надр {Балюк Г.І.)
§ 1. Надра як об'єкт охорони та використання 460
§ 2. Право надрокористування та його види 463
§ 3. Правова охорона надр 470
§ 4. Державне управління і контроль в галузі вивчення,
використання та охорони надр 474
§ 5. Відповідальність за порушення законодавства про надра 489
Розділ XV. Правова охорона атмосферного повітря {Балюк Г.І.)
§ 1. Атмосферне повітря як об'єкт правової охорони 497
844
Зміст
§ 2. Правове регулювання охорони атмосферного повітря 499§ 3. Управління і контроль у галузі охорони атмосферного повітря ... 509 § 4. Юридична відповідальність за порушення
атмосферного охоронного законодавства 515
Розділ XVI. Правова охорона і використання лісів (Краснова М.В.)
§ 1. Ліси як об'єкт правової охорони та використання 520
§ 2. Правове регулювання використання та охорони лісів 528
§ 3. Державне управління і контроль у сфері використання
та охорони лісів 544
§ 4. Юридична відповідальність за порушення
лісового законодавства 551
Розділ XVII. Правова охорона і використання рослинного світу (Гетьман А.П.)
§ 1. Рослинний світ як об'єкт правової охорони та використання ... 558 § 2. Правове регулювання використання та охорони
рослинного світу 561
§ 3. Управління і контроль у сфері охорони та використання
рослинного світу 570
§ 4. Юридична відповідальність за порушення законодавства
про рослинний світ 575
Розділ XVIII. Правова охорона і використання тваринного світу {Краснова М.В.)
§ 1. Тваринний світ як об'єкт правової охорони та використання ... 580 § 2. Правове регулювання використання та охорони
тваринного світу 585
§ 3. Управління і контроль у галузі використання
та охорони тваринного світу 597
§ 4. Юридична відповідальність за порушення законодавства
про тваринний світ 604
Розділ XIX. Правові засади формування, збереження та раціонального використання національної екологічної мережі України (Малишева Н.Р.)
§ 1. Поняття та основні складові національної
екологічної мережі України 609
845
Зміст
§ 2. Природні території та об'єкти особливоїдержавної охорони як ключові території екомережі 615
§ 3. Природно-заповідний фонд України 618
§ 4. Курортні та лікувально-оздоровчі території 643
§5. Рекреаційні зони 656
§6. Водоохоронні зони 662
§ 7. Полезахисні природні (лісові) смуги 664
§ 8. Види тварин і рослин, занесені до Червоної книги України 666
§ 9. Природні рослинні угруповання, занесені
до Зеленої книги України 674
§ 10. Водно-болотні угіддя, що мають міжнародне значення,
як місця перебування водоплавних птахів 676
§ 11. Природні об'єкти, що мають особливу наукову цінність 679
§ 12. Відновлювані території, що підлягають включенню
до національної екомережі України 679
Розділ XX. Правове регулювання відносин щодо надзвичайних екологічних ситуацій
§ 1. Поняття надзвичайної екологічної ситуації
(Єрофеєв М.І., Комарницький В.М.) 695
§ 2. Правовий режим зони надзвичайної
екологічної ситуації (Єрофєєв М.І., Комарницький В.М.) 698
§ 3. Державне управління у сфері регулювання відносин,
що виникають у зв'язку із надзвичайними
екологічними ситуаціями (Комарницький В.М.) 708
Розділ XXI. Правове регулювання поводження з відходами виробництва та споживання (Кузнєцова С.В.)
§ 1. Поняття та види відходів 718
§ 2. Правовий режим відходів виробництва та споживання 722
§ 3. Державне управління і контроль у сфері поводження
з відходами виробництва та споживання 732
§ 4. Юридична відповідальність у сфері поводження
з небезпечними відходами 742
846
Зміст
Спеціальна частина
Розділ XXII. Міжнародне право навколишнього середовища
§ 1. Поняття міжнародного права навколишнього
середовища (Ю. С. Шемшученко) 750
§ 2. Джерела міжнародного права навколишнього
середовища (Ю. С. Шемшученко) 756
§ 3. Міжнародно-правове регулювання охорони та використання
природних ресурсів і об'єктів навколишнього середовища
(Ю. С. Шемшученко, Н. Р. Малишева) 758
§4. Міжнародний організаційний механізм охорони
навколишнього середовища (Ю. С. Шемшученко) 796
§ 5. Міжнародно-правова відповідальність за екологічні
правопорушення (Ю. С. Шемшученко) 803
§6. Міжнародне екологічне судочинство (Ю. С. Шемшученко) 807
Розділ XXIII. Європейське право навколишнього середовища
{Малишева Н.Р.) § 1. Поняття і система європейського права
навколишнього середовища 816
§ 2. Закономірності побудови й розвитку європейського права
навколишнього середовища 820
§ 3. Адаптація екологічного законодавства України до
європейського права навколишнього середовища 834
847
Навчальне видання
Балюк Галина Іванівна, Барбашова Наталія Володимирівна,
Гетьман Анатолій Павлович, Єрофеєв Микола Іванович,
Комарницький Віталій Мар'янович, Красиліч Наталія Дмитрівна,
Краснова Марія Василівна, Кузнєцова Світлана Валентинівна,
Кулинич Павло Федотович, Миттєва Наталія Рафаеловна,
Струтинська-Струк Людмила Владиславівна,
Шемшученко Юрій Сергійович
ЕКОЛОГІЧНЕ ПРАВО УКРАЇНИ АКАДЕМІЧНИЙ КУРС
Підручник для вищих навчальних закладів
За загальною редакцією Ю.С. Шемшученка
Редактор О.М. Кузьміна
Обкладинка художника В. С. Жиборовського
Верстка Г.П. Кондрашина
Підп. до друку 19.05.2005. Формат 60 х Папір офсетний. Друк офсетний. Ум. друк. арк. 49,3. Обл.-вид. арк. 45,55. Зам. № 5-200.
ТОВ «Видавництво «Юридична думка»
Україна, 01015, м. Київ, вул. Кіквідзе, 18-а.
Свідоцтво про внесення суб'єкта видавничої справи
до Державного реєстру видавців, виготівників
і розповсюджувачів видавничої продукції.
Серія ДК, № 1742 від 06.04.2004 р.
Віддруковано на ВАТ «Білоцерківська книжкова фабрика», 09117, м. Біла Церква, вул. Леся Курбаса, 4.