|
|
Составитель Илья Сергеевич Петров
Административное право. Конспект лекций
Система административного права, понятие и предметАдминистративное право – это отрасль права, нормы которой регулируют общественные отношения, возникающие в процессе организации и реализации исполнительной власти; это система правил поведения (норм), установленных государством для регулирования общественных отношений в сфере государственного управления, исполнительной власти, административно-правового статуса гражданина и общественных организаций, способов контроля и ответственности в процессе осуществления данной власти. Функционирование данных норм обеспечивается государством.
Таким образом, административное право – это отрасль права, регулирующая отношения, возникающие в сфере деятельности органов исполнительной власти по поводу реализации их задач и функций, а также внутриорганизационные управленческие отношения, возникающие в остальных органах государства.
Система административного права состоит из административного права внутреннего (деятельность госорганов) и внешнего (отношения между органами госвласти и гражданами); это целостная система тесно связанных между собой отдельных административных норм права, институтов и подотраслей права. Их объединяют предмет, цели, принципы, метод регулирования. Они должны быть согласованы друг с другом, опираться на одни и те же определения, использовать единую терминологию. Внутри отрасли существует субординация норм разной юридической силы, общих и специальных. В целом отрасль создает специфический – административно-правовой – режим регулирования, строящийся на обязывании как способе правового регулирования.
Система административного права как отрасли права включает в себя:
– общую часть – нормы, охватывающие управление в целом: предмет; формы и методы; субъекты административного права; ответственность по административному праву; административный процесс;
– особенную часть – состоящую из норм, действующих в пределах отдельных сфер деятельности исполнительной власти: экономическая сфера; социально-культурная сфера; административно-политическая сфера.
В общую часть входят пять групп подотраслей – регулирующих:
1) административно-правовые статусы граждан (индивидуальных субъектов права);
2) основы организации и деятельности исполнительной власти (аппарата государственного управления);
3) административно-правовой статус негосударственных организаций;
4) законность деятельности исполнительной власти;
5) принуждение по административному праву.Особенная часть административного права включает четыре подотрасли, объединяющие нормы – регулирующие:
1) обеспечение безопасности граждан, общества, государства, административно-политическую деятельность;
2) организационно-хозяйственную деятельность государственной администрации;
3) ее социально-культурную деятельность;
4) деятельность государственной администрации по организации и осуществлению политических, экономических и иных связей с другими странами (внешних связей).
Административное право – одна из самых сложных отраслей правовой системы России, что предопределено большим числом и разнообразием управленческих отношений; это самая массивная отрасль права. Нет ни одной сферы жизни общества, в которой не участвовала бы государственная администрация.
Вокруг административного права группируются финансовое, земельное, экологическое право, то есть оно стоит во главе целой семьи отраслей, многие нормы которых тоже закрепляют управленческие отношения и в которых широко используется административно-правовой метод регулирования.
Предмет и метод административного праваАдминистративное право – самостоятельная отрасль правовой системы России, которая опутывает человека с момента его рождения (необходимо зарегистрировать) вплоть до его смерти (снова необходимо зарегистрировать).
Административное право является публичным.
Предмет административного права – это совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе организации и деятельности исполнительной власти; данная отрасль права регулирует управленческие отношения.
Предметом административного права являются три группы отношений: 1) организационные управленческие в сфере реализации исполнительной власти (государственное управление); 2) внутриорганизационные на всех ступенях публичного управления (сфера государственной деятельности); 3) общегосударственные контрольно-организационные.
Признаки управленческих отношений:
1) управление рассматривается как функция всех систем, в том числе социальных;
2) управление обеспечивает взаимодействие элементов в системе;
3) существуют два элемента – субъект и объект управления;
4) управление может быть внутрисистемным и внешнесистемным;
5) властные полномочия субъекта управления;
6) существует специальный субъект – орган государства, осуществляющий управленческую деятельность.
Предмет правового воздействия (что, какие отношения?) определяет специфику метода регулирования (как, каким образом регулируются общественные отношения?).Главные признаки метода административного права:
– юридическое положение сторон: юридическое неравенство, асимметрия субъектов управленческих отношений, что связано с подчинением одной стороны другой; оно может быть линейным («начальник – подчиненный») или функциональным («инспектор – контролируемый»);
– юридические факты: отношения в административном праве чаще всего возникают в связи с событиями, односторонними волеизъявлениями;
– права и обязанности субъектов административных правоотношений: нормы точно определяют права и обязанности сторон;
– защита прав и интересов субъектов правоотношений: главным образом, права участников, споры между ними решаются в административном порядке: субъектом управления, который был (является) стороной административного правоотношения, вышестоящим или иным органом исполнительной власти; права и интересы могут также защищаться в судебном порядке.Нормы административного права:
– устанавливают формы и методы государственного управления;
– регламентируют порядок образования органов исполнительной власти, их компетенцию, полномочия и взаимоотношения с другими государственными органами, общественными объединениями, предприятиями и гражданами;
– определяют правовое положение граждан, местных органов самоуправления, общественных объединений и иных негосударственных формирований в сфере управления;
– регулируют общественные отношения в социально-политической, культурной и экономической сферах.
Особенности административного права1. Как любая другая отрасль права, административное право является системой норм (а не их совокупностью).
2. Нормы административного права устанавливаются государством (правомочными органами).
3. Административное право регулирует лишь отношения, складывающиеся в сфере госуправления, осуществления исполнительной власти.
4. Нормы административного права обеспечиваются государством посредством двух способов обеспечения норм – убеждения и принуждения, основной из которых – убеждение (он включает много различных процессов и мероприятий). Принуждение – вспомогательный способ (в виде соответствующей юридической ответственности).
5. Объективно административное право – самая крупная отрасль права.
6. Административное право – наиболее динамичная, изменчивая отрасль права, поскольку управление направлено вперед. Это сильно затрудняет процесс кодификации; в административном праве невозможно создать единый кодекс.
7. Административное право – это составная часть системы российского права.
Задачи административного права как отрасли права:
– создание условий для эффективной деятельности исполнительной власти;
– обеспечение граждан, общественных объединений и предприятий возможностью реализации прав и свобод, осуществление которых связано с функционированием исполнительной власти;
– защита граждан и общества от административного произвола.
Административно-правовые нормыАдминистративно-правовая норма (АПН) – это общее правило поведения, устанавливаемое государством для регулирования общественных отношений в сфере функционирования механизма исполнительной власти (госуправления); это общее логическое правило, адресованное физическим и юридическим лицам.
Структура АПН. В любой правовой норме различают три составные части, имеющие свое собственное содержание. Гипотеза указывает на условия, при которых правило начинает действовать. Диспозиция – это само правило (предписание, запрет, дозволение). Санкция – последствия, наступающие при несоблюдении диспозиции.
Особенности АПН:
1. В отличие от норм других отраслей права АПН имеют собственные юридические средства защиты от невыполнения – административную ответственность, наступающую обычно во внесудебном порядке.
2. Часто АПН регулируют общественные отношения, составляющие предмет иных отраслей права (к примеру, определение порядка взимания налогов).
3. Часто устанавливаются непосредственно самими субъектами исполнительной власти в процессе деятельности в рамках государственного управления.
Классификация АПНПо регулятивной направленности АПН разделяются на:
1) материальные (отвечают на вопрос кто? или что?) закрепляют обязанности, права и ответственность участников управленческих отношений, их административно-правовой статус);
2) процессуальные (отвечают на вопросы: как? в каком порядке? каким образом?), регулируют порядок реализации прав и обязанностей. Процессуальных норм меньше, но они обладают большей стабильностью.
По способам воздействия на поведение субъектов (основные):
1) запрещающие – содержат меру должного (обязательного) поведения, выраженную в пассивной форме; реализуются путем соблюдения (соблюдая эту норму, мы обеспечиваем ее регулятивное воздействие);
2) обязывающие – содержат меру должного поведения, выраженную в активной форме (установленное правило требует, что в конкретных пространственных и временных рамках кто-либо должен совершить активные действия); реализуются путем исполнения;
3) уполномачивающие – содержат меру возможного поведения, в них заложена диспозитивность, гражданин решает, делать ему что-либо или нет; реализуются путем использования. Если человек решил исполнить данную норму, это необходимо делать в рамках установленного правомочия.
Действие административно-правовых норм в пространстве и времениДействие административно-правовых норм в пространстве подразумевает ограничение территории, на которой распространяется юридическая сила АПН: а) вся территория государства; б) часть территории государства (территория субъекта Федерации).
Действие АПН в пространстве. Выделяют: 1) межтерриториальные АПН (к примеру, отраслевые нормы транспортных министерств); 2) АПН за государственной границей РФ (различного рода представительства и граждане, находящиеся в зарубежных странах); 3) АПН на территории нескольких государств в соответствии с двусторонними или многосторонними соглашениями (СНГ). В пределах РФ административно-правовые нормы распространяются также на иностранных граждан.
Действие АПН во времени. По времени действия нормы административного права делятся на срочные и бессрочные: 1) большинство АПН действуют неопределенный срок – до их официального изменения либо до их отмены. Отменить подобную норму может лишь орган соответствующего уровня, неотмененные нормы иногда сильно нарушают спокойное течение жизни; 2) некоторые АПН действуют определенный срок, обычно он указывается в самом акте (например, режим чрезычайного положения).
Законную силу АПН приобретают: 1) с момента подписания соответствующего нормативного акта (указа Президента РФ, постановления Правительства РФ); 2) с момента опубликования АПН в официальном издании: «Парламентская газета», «Российская газета» (ФЗ, ФКЗ, некоторые постановления палат, некоторые указы Президента РФ, постановления Правительства РФ), «Собрание законодательства РФ» (все, кроме секретных и ДСП), «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» (приказы министров, директоров, постановления комитетов – то, что имеет общесоциальное значение); 3) в срок, указанный в акте.
Важное значение имеет положение Конституции РФ о том, что любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (ч. 3 ст. 15 Конституции РФ).
Реализация административно-правовых норм – это процесс практического использования содержащихся в них правил поведения с целью регулирования общественных отношений, в котором участвуют все стороны данных отношений в соответствии с их административно-правовым статусом.
Способы реализации АПН:
1) исполнение – точное следование содержащимся в них юридическим предписаниям, запретам или дозволениям. Субъекты – все участники управляемых отношений;
2) применение (см. ниже);
3) соблюдение – конкретное выражение исполнения, реакция участников управляемых отношений на запреты;
4) использование – добровольное совершение субъектами правомерных деяний, связанных с осуществлением субъективных прав в сфере управления. В отличие от соблюдения и исполнения здесь субъект сам решает, воспользоваться ему правом, предоставленным АПН, или нет.
Применение административно-правовой нормы – это разрешение на ее основе конкретной ситуации в сфере госуправления правомочным на то субъектом. Применять АПН могут соответствующие субъекты исполнительной власти (должностные лица). Сопровождается принятием индивидуального правового акта (например, регистрация общественного объединения, решение по жалобе гражданина и т. п.).
Решение конкретного административного дела – исключительная компетенция исполняющего обязанности, граждане не имеют полномочий по применению АПН. Некоторые АПН применяются в судебном порядке (например, при наложении административных взысканий за совершение некоторых административных правонарушений).АПН должна быть применена:
а) соответствующая;
б) к надлежащему субъекту;
в) при наличии оснований, предусмотренных законом или иным нормативным актом.Виды систематизации административно-правовых норм:
1. Из-за многообразия системы источников административного права существует проблема кодификации АПН. Берется какая-либо сфера права; специалисты собирают абсолютно все действующие нормы, устаревшие отбрасывают, создают проект, вносят на рассмотрение законодателей. Конечный продукт кодификации – Кодекс.
2. Есть еще задача инкорпорации – объединения и расположения в систематизированном порядке и логической последовательности норм по важнейшим административно-правовым институтам (разные слои населения испытывают различные потребности: знать, выполнять, применять и др.). Конечный продукт инкорпорации – справочник.
История развития административного права в РоссииПримерно с 1935 г. в России произошло разделение административного права на три крупные ветви: 1) административное право как наука – исследует закономерности развития административного права (работы теоретиков Козлова, Алехина); 2) административное право как учебная дисциплина – важнейшая составляющая юридического образования; 3) как отрасль права.
Исторические предпосылки возникновения административного права1. Развитие философских воззрений о роли и месте государства и государственного управления в общественной жизни; увеличение в ней роли государства.
2. Употребление в конституциях ведущих стран мира термина «разделение властей», необходимость создания государственных органов для каждой ветви власти.
3. Развитие общей теории управления (специализация, кооперация, конспирация, взаимодействие и др.).
4. Необходимость охраны общественного порядка.
5. Необходимость защиты прав граждан в условиях концентрации властных полномочий у государства и его органов.
В литературе можно встретить указания на различные этапы становления в России административной юстиции после революции 1917 года. Например, А.В. Абсалямов выделяет следующие четыре этапа в истории развития законодательства в области рассмотрения споров, возникающих из публично-правовых отношений:
1) 1917–1959 гг.: создание специальных юрисдикционных органов для рассмотрения административных споров и установление их компетенции;
2) 1959–1987 гг.: конституционное закрепление права на обжалование в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права и свободы граждан; расширение подведомственности судов по рассмотрению административно-правовых споров;
3) 1987–1991 гг.: законодательное установление порядка обжалования в суд неправомерных действий и решений государственных органов и должностных лиц;
4) с 1991 г.: начало проведения судебной реформы, нормативное закрепление права гражданина на судебную защиту; установление права на судебную защиту в Конституции РФ 1993 г.; создание конституционных (уставных) и арбитражных судов, расширение подведомственности административных дел судами и совершенствование процессуальных форм защиты нарушенных субъективных прав.
Краткая история развития административного права РоссииРазвитие административного права России было долгим, зависело от политических, социальных, экономических и культурных факторов в каждый конкретный период времени.
Зародилось административное право еще в племенах восточных славян: вождь регулировал все правоотношения. Позже стали играть свою роль советы старейшин, вечевые собрания, служители культа. С появлением великого государства – Киевской Руси – главной задачей стало объединение законов и унификация их на всей ее территории. Государственное управление усложнялось, расширялись сферы управления, и для решения новых задач требовалось построение новой законодательной базы.
В период с IX по XIV вв. управление государством происходило на основе обычаев и традиций управления, закрепленных в «Русской Правде»: использовалась десятичная система управления; с XII по XV вв. – дворцово-вотчинная система (это одна из предпосылок развития территориального управления). В следующем периоде – XV–XVIII вв. – начали формироваться зачатки административного права централизованного государства.
При абсолютной монархии началось распространение полицейского права. Накопилось множество законодательных актов, требующих систематизации и кодификации (зачатки правовых институтов). В XIX–XX вв. полицейское право закрепилось законодательно. После революции 1917 г. возникло Советское административное право; впоследствии зародилась и укрепилась командно-административная система управления.
Советский период можно назвать разноплановым. Административная система менялась кардинально: от сталинских противоправных репрессий до принятия в 1980 г. Основ законодательства СССР, в 1984 г. – Кодекса РСФСР об административных правонарушениях.
После смены формы государства главным принципом управления стало разделение властей, а административное право снова оказалось самостоятельной отраслью права.
Административное право в России развивалось в контексте исторических событий и изменения государственного устройства. Законодательная база формировалась очень медленно; часто нормы права противоречивы, часто недоработаны.
Однако происходит совершенствование норм административного права; эффективными и нужными окажутся лишь правовые нормы, удовлетворяющие потребности общества и государства.
Административное право в системе права Российской ФедерацииАдминистративное право понимается как отрасль права; наука; учебная дисциплина. Административное право – это самостоятельная часть системы права Российской Федерации, состоящая из юридических норм, регулирующих общественные отношения в сфере государственного управления (или в сфере деятельности федеральных органов исполнительной власти).
В России ранее было полицейское право, потому что именно полиция осуществляла функции государственного управления. Лишь в начале XX в. выделилось административное право.
Выделяют управленческие отношения следующих типов:
1. В зависимости от субъекта:
– орган исполнительной власти (орган государственного управления): между двумя равнозначными или неравными органами исполнительной власти (например, МВД – ФСБ; правительство – министерство);
– орган исполнительной власти (орган государственного управления) – администрация государственного предприятия, организации, учреждения;
– орган исполнительной власти (орган государственного управления) – администрация негосударственного предприятия, организации, учреждения;
– орган исполнительной власти (орган государственного управления) – орган местного самоуправления (например, мэр Москвы – глава управы);
– орган исполнительной власти (орган государственного управления) – общественное объединение (Министерство юстиции – партия);
– орган исполнительной власти (орган государственного управления) – гражданин (сотрудник милиции – лицо, совершившее административное правонарушение).
2. В сферах:
– управления экономикой;
– социально-культурной;
– административно-политической.
3. По цели возникновения:
– внутриорганизационные (наличие служебной подчиненности; формирование управленческих структур; основы взаимодействия внутри аппарата);
– внешнеорганизационные (отсутствие служебной подчиненности; воздействие на объект, не входящий в администрацию).
Взаимодействие административного права с другими отраслями праваАдминистративное право тесно связано со смежными отраслями права.
Разграничение норм конституционного и административного права проводят по их субъектам: первые регулируют организацию и деятельность представительной власти, вторые – исполнительной.
Смежная область регулирования отношений трудовым и административным правом – деятельность государственных и иных служащих. В процессе работы они выполняют организующие функции или обеспечивают их выполнение, поэтому деятельность служащего регулируется нормами административного права. Отношения служащего с органом по вопросам его труда не относятся к управлению и регулируются трудовым правом.
Административное право тесно связано с гражданским правом. Нормы административного права регулируют правила движения имущества (передача, изъятие и т. д.) в сфере госуправления. Считается, что недостаточно одного лишь критерия для отграничения смежных областей (предмета регулирования), к нему надо добавить и метод регулирования.
Гражданское право регулирует имущественные отношения – отношения по владению, пользованию, распоряжению имуществом (исходный элемент – практическое пользование имуществом; владение и распоряжение выступают подчиненными по отношению к пользованию). Управленческие отношения, связанные с имуществом, его движением, заключаются во владении и распоряжении им, пользования здесь нет. Имущество в сфере управления лишь движется, используется только на предприятии. (Таким образом, отношения, связанные с имуществом, его движением в сфере госуправления, отличаются от отношений имущественных.)
Финансовое право регулирует один из видов управленческих отношений – тех, что связаны с финансами (формирование бюджета, налоговой системы и т. д.), но не только в сфере управления. Также нормы финансового права регулируют отношения в других сферах государственной деятельности.
Государственное право – ведущая отрасль права. При этом многие отрасли права используют административные нормы. Административное право и уголовное право предусматривают наказания за схожие правонарушения; некоторые административные проступки могут перерасти в уголовные преступления.
Административное право занимает ведущее место в системе российского публичного права, так как регулирует широкий спектр публично-правовых отношений, а также имеет непосредственное влияние на взаимоотношения государственной власти и общества, власти и отдельного индивида.
Административное право содержит конкретные способы данного взаимодействия. Формально государство преследует цели достижения общественного благополучия, и система норм права может быть правильно выстроена, направлена на удовлетворение интересов общества и индивида. Однако именно административное право (в качестве права государственного управления) помогает решить данные вопросы. От административного права в конечном итоге зависят функционирование государства и общества, отношения между ними.
Идеальное государственное устройство имеет место в том правовом государстве, где публичные интересы и публично-правовые нормы максимально совпадают с частными; если каждый гражданин, выполняя закон и соблюдая административное предписание, одновременно достигает реализации своих прав и интересов; а государство, реализуя и защищая интересы личности, в полном объеме соблюдает категории публичного интереса. На это направлено развитие права.
Административное право помогает определить способы и пределы вмешательства государства в общественную жизнь, ограничивающие интересы частные и обеспечивающие интересы общие публичные.
Источники и функции административного праваИсточники административного права – это внешняя форма выражения административно-правовой нормы. Нормативно-правовой акт является источником административного права, если содержит административно-правовые нормы (регулирует общественные отношения в сфере государственного управления).
Источники административного права на федеральном уровне таковы:
1. Законодательные: 1) Конституция Российской Федерации; 2) федеральные конституционные законы; 3) федеральные законы; 4) законы РСФСР; законы Российской Федерации; законы СССР.
2. Подзаконные: 1) указы Президента РФ; 2) постановления Правительства РФ; 3) акты министерств и ведомств.
Источники административного права на уровне субъектов:
1. Законодательные: 1) Конституции и уставы субъектов Российской Федерации; 2) законодательство субъектов;
2. Подзаконные: 1) президентские акты, акты глав администраций; 2) акты правительств субъектов; 3) акты министерств и ведомств субъектов.
Источники административного права на уровне местного самоуправления (в случае наделения органов местного самоуправления необходимыми государственными полномочиями):
1. Акты представительных органов самоуправления.
2. Акты исполнительных органов самоуправления.
Источники административного права на межгосударственном уровне: межгосударственные соглашения.
Источники административного права внутриорганизационного характера: акты руководителей государственных предприятий, организаций, учреждений (или акты их коллективных органов).
Положение как источник административного права – самая распространенная форма нормативов. Их можно разделить на две группы с условными названиями: 1) предметные; 2) органические. Уставы по удельному весу занимают второе место среди источников. Они учреждены и действуют во многих отраслях госуправления. Кодексы как источник административного права: выделяют две группы: 1) кодексы о каком-либо виде юридической ответственности (КоАП РФ); 2) кодексы, упорядочивающие организацию отрасли (Воздушный кодекс РФ, Водный кодекс РФ, Трудовой кодекс РФ и др.). Инструкции содержат общие разъяснения о порядке проеведения в жизнь актов, устанавлиывают дополнительные правила к ним. Правила как нормативно-правовые акты издаются для урегулирования вопросов, которые в законодательстве урегулированы лишь в принципе.
Функции административного праваПод функциями административного права понимают основные направления правового отраслевого воздействия на общественные отношения. Они обусловливают значение и роль административного права в уставновлении административных правоотношений, отражают природу и роль управленческих общественных отношений, возникающих в сфере организации и функционирования исполнительной власти.
Исходя из основной структуры административного права, выделяют две функции: 1) регулятивная; 2) охранительная.
Регулятивная функция выражается в воздействии на общественные отношения через установление прав, обязанностей, запретов, ограничений, полномочий, компетенции субъектов административного права. Эта функция проявляется: 1) в сфере установления материально-правовых отношений; 2) в процессуальном регулировании отношений в управлении. К примеру, правовые нормы устанавливают понятие и виды государственных должностей, права и обязанности госслужащих и т. д.
Охранительная функция проявляется в воздействии административного права на субъекты общественных отношений, побуждающем их соблюдать установленные государство административно-правовые нормы. При реализации охранительной функции может быть применено правовое государственное административное принуждение, меры юридической ответственности, восстановительные санкции и т. д. Охранительная функция реализуется через соответствующие виды деятельности госорганов, государственных и муниципальных служащих, других субъектов административного права.
К примеру, госслужащий вправе обратиться в соответствующие госорганы или в суд для разрешения споров, связанных с госслужбой (по вопросам аттестации, дисциплинарной ответственности, несоблюдения гарантий правовой и социальной защиты госслужащего и т. д.).
В литературе выделяют также другие функции административного права:
1) организация и осуществление госуправления;
2) государственное регулирование;
3) защита публичных интересов;
4) самореализация прав граждан в сфере госуправления.
Методы административного праваМетоды административного права – это совокупность правовых средств, способов, приемов регулирующего воздействия на управленческие отношения. В самом общем виде методы правового регулирования общественных отношений – это совокупность правовых средств или способов, применяемых в ходе правового регулирования данных отношений.
Административное право использует три юридические возможности: предписание; запрет; дозволение. Предписание – это возложение прямой юридической обязанности совершать те или иные действия в определенных условиях. Запрет – это возложение прямой юридической обязанности не совершать те или иные действия в определенных условиях. Дозволение – юридическое разрешение совершать определенные действия либо не совершать их по своему усмотрению.
К административно-правовым методам регулирования относятся методы:
власти – подчинения: отношения в рамках административного права строятся на подчинении одного участника другому. Регулирование императивное – сверху донизу – происходит на властно-императивных началах; положение субъектов характеризуется отношениями субординации, прямого подчинения;
рекомендаций: рекомендации субъекта управления приобретают правовую силу при условии принятия ее другим участником управления. При переходе к многообразию форм собственности, расширении прав предприятий и учреждений сфера применения рекомендаций сильно расширяется;
согласования: регулирует отношения между участниками, не состоящими между собой в подчинении (к примеру, органы областной администрации местного самоуправления по вопросам работы предприятий и учреждений);
равенства: субъекты на одном уровне государственного механизма предпринимают совместные действия, например, в форме административного договора.
Под методом деятельности субъектов административного права понимают характер волеизъявления одного участника деятельности в отношении другого, при этом могут быть использованы определенные средства выражения волеизъявления.
Наиболее распространены во взаимоотношениях субъектов административного права такие методы:
убеждения и принуждения – универсальные методы деятельности, применяемые в сфере государственной и общественной деятельности;
коллегиальности единоначалия – они имеют прямое организационное выражение: коллегиальные органы, коллегии в министерствах и ведомствах как структуры с совещательными полномочиями, участие трудовых коллективов в решении вопросов работы предприятия. Единоначалие также имеет организационные формы выражения (министр, директор, руководитель и др.).
Также применяются менее масштабные методы: стимулирующие, экономические и т. д. К отрицательным методам относятся такие как уравниловка, приписки и др.
По юридической характеристике методы деятельности субъектов административного права, как и формы, делятся на правовые и неправовые. Правовые методы при практическом использовании вызывают правовые последствия, неправовые не вызывают юридических последствий. Значение имеет правильное сочетание методов правовых и неправовых.Правовые методы делятся на виды:
– прямое распорядительство, к примеру, устанавливаются полномочия субъектов административного права в уставах, положениях, других актах;
– рекомендации, широко применяемые в управлении госучреждениями и госпредприятиями;
– разрешения – в случаях, предусмотренных законодательством о лицензировании, – на определенный вид производственной деятельности;
– согласования при принятии актов управления, к примеру, между несколькими министерствами.
Среди неправовых методов выделяют группу организационных методов.
Методы классифицируют и по масштабу их применения. Есть методы, общие для всех субъектов административного права (убеждение); методы социальные, применяемые отдельными группами субъектов; методы принудительных административных санкций.
Административное принуждениеАдминистративное принуждение – один из методов административного права. Решающая роль в борьбе с правонарушениями принадлежит государству, имеющему специальный аппарат принуждения.
Правовые нормы определяют: 1) за что государственные органы могут применять метод принуждения (основания принуждения); 2) виды и размеры принудительных средств (санкций); 3) порядок их применения. Государственное принуждение выступает в форме правового принуждения, выражается в конкретных мерах принудительного характера, применяемых уполномоченными органами государства или должностными лицами в связи с неисполнением правовых норм.
Вообще выделяют четыре вида мер юридического (правового) принуждения:
– дисциплинарное;
– материальное (гражданско-правовое);
– уголовное;
– административное.
Административное принуждение является особой, самостоятельной разновидностью правового принуждения, включает большое количество средств пресечения (задержание граждан, запрещение эксплуатации механизмов и т. д.), прекращает антиобщественные действия, предотвращает наступление общественно вредных последствий, служит целям обеспечения государственной дисциплины, законности и правопорядка.
Применение административного принуждения обусловлено необходимостью:
1) в установленных законом случаях наказывать правонарушителей;
2) пресекать правонарушения;
3) предупреждать правонарушения.
Меры административного принуждения могут применяться как при наличии, так и при отсутствии правонарушений (например, при чрезвычайных обстоятельствах, при необходимости предупредить совершение правонарушения).
Выделяют характерные черты административного принуждения:
1) основание применения мер административного принуждения – административный проступок, а в случаях, прямо предусмотренных законодательством, – преступление, не представляющее большой общественной опасности;
2) меры административного принуждения применяются к лицам и органам, в отношении которых субъект административной власти не является вышестоящим в порядке подчиненности и не обладает по отношению к ним административной властью;
3) субъект административной власти и нарушитель не являются членами одного коллектива и последний непосредственно не подчинен по службе тем, кто применяет к нему меры административного принуждения;
4) административное принуждение осуществляется органами государственного управления и только в некоторых случаях – народными судами (судьями), органами общественных организаций (товарищеские суды, технические и правовые инспекторы профсоюзов и т. п.), но в порядке, установленном нормами административного права;
5) является результатом реализации государственно-властных полномочий и состоит в понуждении к исполнению гражданами и должностными лицами установленных правовыми нормами юридических обязанностей;
6) применяется для прекращения противоправных действий, наказания нарушителей в административном порядке, обеспечения общественной безопасности и установленного правопорядка;
7) осуществляется в рамках административно-процессуальных норм;
8) способствует профилактике преступлений;
9) осуществляется на строгой правовой основе.Применять административно-принудительные меры имеют право только специально уполномоченные органы государственного управления. Это облегчает контроль и надзор за применением мер принуждения. Произвольное присвоение правомочий по применению административного принуждения является грубым нарушением законности.
Меры административного принуждения имеют профилактическую направленность, являются средством предупреждения преступности, так как применяются к лицам, не имеющим устоявшихся антиобщественных установок, совершающим малозначительные отклонения от правовых предписаний.
Административное принуждение – широкое понятие, формы его конкретного выражения очень разнообразны, это обусловлено разнообразием задач органов государственного управления и условий, в которых они действуют.
Система мер административного принуждения состоит из трех самостоятельных подразделений:
1) административно-процессуальные меры;
2) административно-предупредительные меры;
3) административно-правовые санкции.
В целом в классификации мер административного принуждения в административном праве выделяют две основные точки зрения (остальные – это их модификация):
1) двухчленная классификация мер административного принуждения: а) административные взыскания; б) иные меры административного принуждения. В основу этой классификации положен формальный признак – наличие административных санкций.
2) трехчленная классификация мер административного принуждения; получила наибольшее распространение: а) меры пресечения; б) меры взыскания; в) меры предупреждения.
Административно-правовые отношенияАдминистративно-правовое отношение (АПО) – это общественное отношение, сложившееся в сфере госуправления, регулируемое нормами административного права. Административно-правовые отношения – результат регулирующего воздействия на конкретное общественное отношение соответствующей административно-правовой нормы.
Особенности и признаки АПО:
1) это властеотношения, то есть такие отношения, которые построены на принципе «власть (авторитет) – подчинение» и посредством которых реализуется исполнительная власть (хотя есть и те, которые к таким причислены быть не могут, к примеру, отношения между двумя министерствами). Для АПО характерно отсутствие юридического равенства сторон;
2) непременный участник АПО – орган исполнительной власти или его официальный представитель. Также в АПО всегда есть обязательная сторона, и АПО не могут возникать между гражданами;
3) все правовые отношения, в том числе и административно-правовые, переводят нормы права в реальную действительность, в силу чего АПО, так же, как и все остальные, вторичны по отношению к нормам права, так как они реализуют действия правовой нормы. Они определяют права и обязанности субъектов правоотношений, которые должны быть взаимосоответствующими, что вовсе не означает, что у одной стороны должны быть только права, а у другой – лишь обязанности;
4) административно-правовые отношения отличаются публично-правовым характером (государство и его органы выступают органами публичной власти);
5) один из субъектов административно-правовых отношений является органом исполнительной власти;
6) АПО всегда являются организационными (так как на органы исполнительной власти возложена функция реализации закона и т. д.);
7) АПО могут возникать, как правило, по велению одной из сторон, согласие второй стороны необязательно (например, при правонарушении);
8) в административно-правовых отношениях ответственность наступает не перед другой стороной (как, например, в гражданском праве), а перед государством в целом (необходимо помнить ст. 52 Конституции РФ – об ответственности государства перед гражданами: «Каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц»).
Структура (состав) административно-правового отношения. Обычно говорят о трех элементах административных правоотношений: АПО состоит из субъектов и объектов АПО и их правомочий и обязанностей.
Субъекты (участники) АПО – наделенные государственными властными полномочиями органы и должностные лица и лица, на которых возложены обязанности; более общее понятие – субъект права; субъект права не обязан быть субъектом правовых отношений. В качестве субъектов административно-правовых отношений выступают: государственные органы и их служащие; предприятия, учреждения, организации и общественные объединения; граждане РФ, иностранцы и лица без гражданства.
Субъекты АПО делятся на две группы: индивидуальные (физические лица: граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства) и коллективные (не то же самое, что юридические лица; юридическое лицо – это часть коллективного субъекта: органы исполнительной власти, предприятия и учреждения, партии и объединения).
Индивидуальные субъекты административного права: 1) граждане (граждане РФ; иностранцы; лица без гражданства); 2) субъекты, обладающие специальным административно-правовым статусом: должностные лица, военнослужащие, беженцы, вынужденные переселенцы, инвалиды.
Коллективные субъекты административного права: организации, предприятия, учреждения, структурные подразделения этих организаций, трудовые коллективы.
Виды коллективных субъектов: государственные организации – органы исполнительной власти и их структурные подразделения, государственные предприятия, учреждения и их объединения; негосударственные организации – общественные объединения, трудовые коллективы, коммерческие структуры и органы местного самоуправления.
Признаки субъектов административного права:
– вступают в правоотношения в сфере госуправления;
– отношения между ними урегулированы нормами административного права;
– субъектами могут быть как физические, так и юридические лица;
– не все физические и юридические лица могут быть субъектами административного права.
Правовой статус субъекта административного права определяется в первую очередь объемом его административной дееспособности. Различие в административной дееспособности и является критерием деления субъектов.
ПравосубъектностьСтатус субъектов правовых отношений характеризуется понятием «правосубъектность»: это способность быть участником правовых отношений, включающая в себя:
1) правоспособность – способность иметь субъективные права, предусмотренные административно-правовыми нормами, и нести юридические обязанности в сфере госуправления; возникает в момент рождения, прекращается со смертью;
2) дееспособность – способность своими деяниями реализовывать субъективные права, исполнять обязанности, предусмотренные АПН, нести ответственность в соответствии с этими нормами; способность самостоятельно вызывать те или иные юридические последствия (подписывать документы). Дееспособность зависит от возраста и психического состояния лица. Объем дееспособности может быть полным, частичным (малои несовершеннолетние) и ограниченным (алкоголики, решает суд). В соответствии с Конституцией РФ гражданин может осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет, но ответственность за правонарушения наступает с 16 лет;
3) деликтоспособность – это способность лица нести юридическую ответственность за совершенное правонарушение (деликт). Не обладают деликтоспособностью по административным делам малолетние и невменяемые граждане.
Правосубъектность разделяют на общую (способность быть субъектом права вообще и вступать в любые правоотношения, за исключением правоотношений, требующих наличия специальной правосубъектности) и специальную, которой наделяют определенных граждан (например, судья для получения данного статуса должен достичь 25-летнего возраста).
Объекты АПО. Существует две точки зрения: а) объекты – это то, на что направлено АПО, в этом случае объект только один – поведение обязанной стороны в управляемых правовых отношениях; б) объект – это то, по поводу чего складывается правовое отношение. Различают несколько видов объектов: материальные и нематериальные блага, гласный административный надзор.
Для возникновения административно-правового отношения требуются: 1) норма, предусматривающая возможность таких отношений; 2) как минимум два субъекта; 3) юридические факты, то есть обстоятельства (деяния или события), при которых в соответствии с требованиями соответствующей нормы между сторонами должны (или могут) возникнуть конкретные правовые отношения.
Основания возникновения АПО – юридические факты – действия (результат нашего волеизъявления) и события (независимо от нашей воли).
Юридические факты делятся на две основные группы: волевые и неволевые. К волевым юридическим фактам относятся:
1. Действия – могут быть правомерными (полностью соответствующими требованиям АПН). Например, подача гражданином жалобы. Основной вид правомерных действий – правовые акты субъектов исполнительной власти, адресованные конкретному лицу, например, приказ о назначении на должность. Неправомерные действия нарушают требования АПН (дисциплинарные проступки или административные правонарушения).
2. Бездействие может быть и правомерным и неправомерным (например, непринятие службой внутренних дел мер по обеспечению общественного порядка).
Неволевые юридические факты – события, жизненные обстоятельства, не зависящие от воли людей, но с которыми закон связывает возникновение правовых отношений (например, смерть, стихийное бедствие и др.).
Виды АПОАдминистративно-правовые отношения делятся:
1) в зависимости от конкретных целей возникновения на внутренние (в системе исполнительной власти) и внешнеорганизационные (вне системы исполнительной власти);
2) по характеру юридических фактов на порожденные правомерными или неправомерными действиями;
3) по содержанию и выполняемым функциям на материальные (материальные нормы права) и процессуальные (процессуальные нормы права);
4) в зависимости от особенностей участников отношений;
5) в зависимости от государственного устройства;
6) по субъектам отношений – отношения вышестоящего органа исполнительной власти с нижестоящим органом исполнительной власти, отношения между органами исполнительной власти и негосударственными объединениями (партии и др.), отношения между органами исполнительной власти и другими органами государства (прокуратура, законодательные органы и т. д.) и отношения между органами исполнительной власти и органами местного самоуправления;
7) исходя из положения субъектов правоотношений выделяют вертикальные и горизонтальные (пример последних – административно-правовой договор).
Административно-правовой статус гражданина РФ, иностранных граждан и лиц без гражданстваАдминистративно-правовой статус гражданина РФ – это правовое положение гражданина в отношениях с субъектами исполнительной власти, урегулированное нормами государственного и административного права; является составной частью общего правового статуса гражданина. Это комплекс прав и обязанностей, гарантии их реализации, закрепленные нормами административного права. Административно-правовой статус гражданина РФ – часть общеправового статуса, установленного Конституцией РФ и федеральными законами.
Административно-правовой статус гражданина состоит из административной правосубъектности и комплекса прав и свобод. Правовое положение граждан РФ определяется объемом административной правосубъектности (административная правоспособность и административная дееспособность). Административная дееспособность может быть полная; ограниченная; частичная. Гражданин может быть ограничен в дееспособности или признан недееспособным при наличии определенных заболеваний.
Правовое положение иностранных граждан на территории РФ регулируется российским законодательством (Конституция РФ и федеральные законы) и международными договорами.
Иностранные граждане и лица без гражданства в России пользуются правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором. Иностранные граждане могут быть: а) постоянно проживающие (имеющие разрешение и вид на жительство, выданный ОВД); б) временно пребывающие.
Структура административно-правового статуса может быть представлена элементами:
1) административная правоспособность – возможность обладать определенными правами и нести обязанности; по общему правилу, для граждан России возникает с рождения и прекращается со смертью;
2) административная дееспособность – способность своими действиями приобретать, изменять и отчуждать свои права; полная наступает в 18 лет; дееспособность юридического лица совпадает с его правоспособностью;
3) совокупность прав и обязанностей;
4) ответственность;
5) гарантия реализации прав и обязанностей.
Административно-правовой статус имеет особенности:
1) права, обязанности, ответственность, присущие объекту управления, закреплены в большом количестве разрозненных законов и подзаконных норм;
2) нормы, регулирующие административно-правовой статус, тесно связаны с нормами других отраслей права;
3) административно-правовой статус, в отличие от гражданско-правового, не отчуждаем.
Классификация административно-правового статуса:
1. В зависимости от статуса субъекта, которому он принадлежит: а) административно-правовой статус личности; б) административно-правовой статус гражданина; гражданство – устойчивая правовая связь лица с государством, выражается в совокупности их взаимных прав и обязанностей; иностранный гражданин – лицо, не являющееся гражданином РФ и имеющее гражданство другого государства; лицо без гражданства – не является гражданином РФ и не имеет доказательств наличия гражданства иностранного государства. Административно-правовой статус личности присущ и российскому, и иностранному гражданину, и апатриду. Особенность административно-правового статуса иностранцев и апатридов в РФ состоит в том, что их права установлены за некоторым исключением.
2. Общий административно-правовой статус принадлежит любому лицу независимо от пола, возраста, образования, др. признаков.
3. Особенный статус принадлежит отдельным категориям граждан.
4. Специальный статус принадлежит только некоторым категориям граждан.
Различия административно-правового статуса гражданина России, иностранных граждан и лиц без гражданства.
1. У иностранных граждан при получении разрешения на въезд наступает ограниченная правоспособность, с момента прибытия на территорию РФ – полная.
2. Существует ряд ограничений прав и обязанностей иностранных граждан (не могут избирать и быть избранными, не могут посещать определенные территории РФ и т. д.).
3. Только к иностранным гражданам и лицам без гражданства может быть применено такое взыскание, как административное выдворение. Еще один вид воздействия – сокращение срока пребывания.
Иностранные граждане подлежат ответственности на тех же основаниях, что и граждане России, за исключением лиц, пользующихся привилегиями и иммунитетом (что решается дипломатическим путем).
Лица без гражданства. До 1938 г. по закону о гражданстве гражданами СССР считались «все находящиеся на советской территории, в отношении которых нет доказательств, что они граждане другого гос-ва». В 1938 г. был принят новый закон, по которому «гражданами СССР признаются а) все подданные России на 07.11.17 и не утратившие советского гражданства; б) все вступившие в гражданство на законных основаниях». С 1979 г. действует правило: если ребенок родился от лица без гражданства на территории СССР, он считается гражданином СССР (России).
Государственное управление и административно-правовое регулирование отношений в экономической сфереГосударственное управление – это подзаконная, исполнительно-распорядительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и практического руководства экономической, административно-политической и социально-культурной сферами жизни общества, когда осуществляется целенаправленное воздействие со стороны субъекта управления на управляемый объект с использованием имеющихся ресурсов, форм и методов; это целенаправленное организующе-регулирующее воздействие государства через систему его органов и должностных лиц на общественные процессы, отношения и деятельность людей.
Субъекты государственного управления – государственные органы и должностные лица, наделенные властными полномочиями. Объекты государственного управления – предприятия, организации и граждане, в отношении которых осуществляется организационно-распорядительная деятельность.
Цели правового регулирования деятельности государственной власти:
– создание условий для эффективной деятельности исполнительной власти;
– обеспечение граждан, общественных объединений и предприятий возможностью реализации прав и свобод, осуществление которых связано с функционированием исполнительной власти;
– защита граждан и общества от административного произвола.
Выделяют два подхода к государственному управлению: 1) деятельность всех государственных органов; 2) деятельность органов исполнительной власти.
Основные характерные признаки государственного управления: 1) исполнительно-распорядительный характер; основное направление этой деятельности – проведение в жизнь нормативно-правовых актов, средство достижения этой цели – использование необходимых юридически властных полномочий; 2) организационная и практическая направленность; 3) подзаконная деятельность и подзаконное нормотворчество.
Другие признаки государственного управления: 1) тесная связь с разработкой и практической реализацией государственной политики; 2) целевая и функциональная специфика; 3) наличие определенных ресурсов; 4) непосредственная ответственность за исполнение законов; 5) использование определенных форм и методов.
Субъекты госуправления – госорганы и должностные лица, наделенные государственными властными полномочиями. Объекты госуправления – предприятия, органы, граждане, не имеющие властных полномочий.
Функции государственного управления:
– разработка и реализация государственной политики;
– установление организационных основ хозяйственной жизни;
– управление государственными учреждениями;
– регулирование функционирования негосударственных учреждений;
– обеспечение реализации прав и обязанностей физических и юридических лиц;
– осуществление государственного контроля и надзора в процессе управления.
Управление в области экономики охватывает промышленность, сельскохозяйственное производство, строительство, транспорт и связь, финансы, природные ресурсы и др.
Промышленность. Минэкономики проводит государственную политику, реализует федеральные программы, осуществляет государственное регулирование и межотраслевую координацию, участвует в разработке государственного оборонного заказа, проводит единую госполитику во внешнеторговой деятельности, регулирует и контролирует ее. Минатом занимается энергетикой и ядерным оружием, Минтопэнерго – топливно-энергетическим комплексом.
Агропромышленный комплекс. Минсельхозпрод проводит государственную политику и осуществляет управление в агропромышленном комплексе, отвечает за обеспечение страны продовольствием и координирует деятельность в этой сфере.
Транспортно-дорожный комплекс и связь. Министерство путей сообщения проводит государственную политику на железнодорожном транспорте, регулирует хозяйственную деятельность железных дорог, обеспечивает безопасность движения и сохранность грузов. Минтранспорта проводит государственную политику и осуществляет управление транспортным комплексом (зарегистрированных юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих перевозочную и транспортно-экспедиционную деятельность на морском, речном, автомобильном, городском пассажирском транспорте, работу водных первозчиков). Федеральная авиационная служба руководит гражданской авиацией. Федеральная дорожная служба осуществляет руководство дорожным комплексом.
Госком по связи и информатизации проводит государственную политику и осуществляет управление в этой сфере, осуществляет межотраслевую координацию в области электросвязи, информатизации и почтовой связи.
Строительно-жилищный комплекс. Госкомитет по строительству, архитектурной и жилищной политике осуществляет экспертизу проектов на строительство, издает нормы, стандарты, осуществляет контроль застройки городов, проводит государственную политику в ЖКХ и т. д. Природопользование. Министерство природных ресурсов управляет фондом недр и водным фондом. Финансы и кредит. Минфин проводит единую финансовую, бюджетную, налоговую и валютную политику, координирует деятельность других органов исполнительной власти в этой сфере.
Формы государственного управления – это внешне выраженные действия органа исполнительной власти и его должностных лиц.
Признаки форм государственного управления:
– выражают сущность деятельности органов и должностных лиц, осуществляющих госуправление;
– практически реализуют задачи и функции управления;
– обеспечивают наиболее целесообразное достижение целей с наименьшими затратами;
– вызывают наступление каких-либо последствий.
Формы государственного управления шире, чем формы исполнительной власти, поэтому они могут выступать как: формы государственно-управленческой деятельности и как формы реализации исполнительной власти.
Многообразие задач управления обуславливает многообразие форм управления. Выбор формы зависит от: характера компетенции органа исполнительной власти (должностного лица); особенности объекта; характера вызываемых последствий.Виды форм государственного управления
1. Правовые: имеют четко выраженные юридические последствия; включают издание актов, влекущих за собой административные отношения между субъектами. В правовых формах четко проявляется государственно-властный, исполнительно-распорядительный характер полномочий органов управления и их должностных лиц; включают издание нормативных актов органами исполнительной власти; содержат административно-правовые нормы, регулирующие управленческие отношения: а) нормативного характера (постановления Правительства РФ); б) ненормативного характера (распоряжения Правительства РФ); включают издание индивидуальных актов управления (разновидность юридических фактов, например, назначение военнослужащего на должность). Договорные отношения стоит относить к формам государственного управления, так как они влекут юридические последствия.
2. Неправовые: не связаны с изданием правовых актов и совершением иных юридических действий; не порождают, а прекращают административные отношения; подразумевают: 1) осуществление организационных операций: а) разработка научно-обоснованных рекомендаций; б) подбор кадров; в) проведение совещаний; 2) материально-технические операции: а) работа с информацией; б) ведение делопроизводства; в) проведение исследований; г) подготовка к изданию нормативно-правовых актов.
Содержание государственного управления, юридические элементы содержания. Принципы государственного управленияГосударственное управление как организующая деятельность по объединению и координации действий складывается из четырех тесно связанных элементов:
1) принятие нормативных актов государственного управления (актов, содержащих общие правила поведения), к примеру, постановления Правительства РФ;
2) применение нормативных актов органами исполнительной власти – разрешение множества дел или ситуаций, предусмотренных правовыми нормами;
3) организационная непрерывная работа – планирование, контроль, совещания;
4) материально-технические операции – действия технологического характера (подготовка документов, делопроизводство), основа для принятия нормативных актов.
Наиболее важные принципы: 1) законности; 2) демократизма; 3) федерализма. Производные принципы госуправления – научности, гласности.
Принцип законности: необходимо строгое соблюдение любых законов всеми без исключения. Для этого нужно: а) иметь проработанную и научно обоснованную систему законов; б) должен действовать механизм, обеспечивающий безусловное действие законов на всех субъектов; имеющиеся исключения должны быть обусловлены объективно. Перед законом все должны быть равны, допущение исключений очень нежелательно; в) необходимо доведение законодательства до сведения граждан, тех, кто руководствуется законом.
Принцип демократизма – прежде всего это комплекс прав, свобод и обязанностей граждан в сфере госуправления, различные формы вовлечения их в управление делами государства. Например, чтобы нормативный акт начал действововать, он должен быть опубликован, а в случае если он ущемляет права и свободы граждан – должен быть зарегистрирован в Минюсте.
Принцип федерализма подразумевает: 1) взаимодействие в управлении между федеральным уровнем и уровнем субъекта Федерации; 2) разграничение полномочий – Конституцией РФ предусмотрены различные варианты взаимодействия между актами госуправления РФ и ее субъектов: ст. 71 – круг вопросов в ведении РФ. Если по этим вопросам возникают разногласия между нормами федерального уровня и нормами субъекта, действует федеральная норма; ст. 72 – вопросы совместного ведения; вопросы, не попавшие ни в ведение РФ, ни в совместное ведение – приоритет субъекта Федерации.
Методы и правовые акты государственного управленияМетоды государственного управления – это способы осуществления функций госуправления. Сущность методов госуправления определяется его социальной природой и свидетельствует о функционировании механизмов государства. Методы госуправления – это способы, средства практического осуществления функций государственного управления, достижения его целей.
Характерные черты методов государственного управления: они выражают связь субъекта и объекта; обеспечивают достижение целей определенным способом воздействия; обладают определенной организационной формой (приказ, правило поведения); обладают временной характеристикой (краткие и долгосрочные).
Виды методов государственного управления:
1. Убеждение – представляет собой законопослушное поведение всех субъектов, способствует профилактике правонарушений. Меры: разъяснение, обоснование, обсуждение, поощрение.
По характеру воздействия: 1) прямое – административные методы управления: одностороннее властное воздействие субъекта управления на поведение управляемых; обязательность исполнения управляемой стороной решений стороны управляющей; возможность наступления правовой ответственности за невыполнение управляемой стороной законно отданных распоряжений; 2) косвенное – цели достигаются с помощью воздействия на интересы управляемой стороны, то есть создаются такие условия, когда управляемая сторона сама, без властного воздействия, выбирает вариант поведения.
2. Принуждение: средства обеспечения правопорядка; внесудебное применение предусмотренных законными либо подзаконными административно-правовыми нормами принудительных мер административно-властного органа; направлено на выполнение общеобязательных правил поведения в сфере государственного управления.
Виды административного принуждения: 1) административное предупреждение; 2) меры административного пресечения; 3) меры административной ответственности.
Правовой акт управления – это подзаконное (на основании и во исполнение закона), одностороннее, юридически-властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, направленное на: 1) установление административно-правовой нормы (нормативный правовой акт управления); или 2) возникновение, изменение или прекращение конкретных административно-правовых отношений (индивидуальные правовые акты управления) в целях реализации исполнительной власти.
Правовой акт управления – это основная правовая форма реализации задач органов государственной власти; это официальное подзаконное решение, принятое органом исполнительной власти в одностороннем властном порядке, с соблюдением определенных процедур по вопросу, отнесенному к его компетенции, имеющее определенную законом форму и порождающее юридические последствия. Правовой акт управления, как правило, это письменный юридический документ; в отдельных случаях допустимы его устная форма (военная сфера), конклюдентные акты (знаки, сигналы регулировщика).
Выделяют такие характерные черты правовых актов управления:
– юридическая природа;
– государственно-властный характер;
– обязательность исполнения адресатами;
– односторонность волеизъявления компетентного субъекта;
– установление обязательных правил поведения.
Правовой акт управления не может изменить или отменить акты судебных органов, а они его – могут. Правовой акт управления может служить доказательством в процессе.
Применение неправовых форм деятельности субъектов административного права не создает юридических последствий. К этим формам относятся: информирование органом управления подчиненных организаций и лиц о состоянии дел; сообщение средствам массовой информации сведений по экономике, социальному развитию; совершение материально-технических действий; обследования с разными целями; проведение совещаний, семинаров.
Виды правовых актов государственного управления1. По юридическим свойствам:
а) нормативные – содержат административно-правовые нормы (правила, не имеющие конкретного адресата, расчитанные на длительное применение, к примеру, ПДД); призваны регулировать однотипные общественные отношения; выражают подзаконное административное нормотворчество; конкретизируют нормы высшей юридической силы; являются нормативной базой для возникновения конкретных административно-правовых отношений, хотя сами непосредственно их не создают. Издание нормативных актов управления в виде писем и телеграмм не допускается;
б) индивидуальные (правоприменительные) – акты применения норм права; решения субъектов исполнительной власти по конкретным вопросам; обращены к конкретным лицам; являются юридическими фактами, вызывающими, изменяющими или прекращающими конкретные административно-правовые отношения. Индивидуальные акты управления – один из важных способов оперативного решения текущих вопросов управления; должны соответствовать нормативным актам управления.
2. В зависимости от способа охраны правовых актов от неисполнения:
а) охраняемые мерами дисциплинарной ответственности – акты, выражающие власть руководителя по отношению к подчиненным;
б) охраняемые мерами административной ответственности – акты с административной санкцией, издаются органами исполнительной власти общей компетенции (правительство, администрация), административная ответственность за их нарушение устанавливается органами законодательной власти);
в) по установленному наименованию – каждый вид исполнительных органов власти вправе издавать правовые акты определенного наименования – указы и распоряжения Президента РФ; постановления и распоряжения Правительства РФ; постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции; постановления и распоряжения правительств республик и глав администраций субъектов.
3. По сроку действия: бессрочные; срочные.
4. По территории: акты, действующие в пределах РФ; акты, действующие в пределах субъекта РФ; акты, действующие в пределах административно-территориальной единицы.
5. По характеру компетенции: общие; отраслевые; межотраслевые.
6. По органам, издающим акты: указы Президента РФ, распоряжения Президента РФ; постановления и распоряжения Правительства РФ; приказы, распоряжения, указания, инструкции министров; постановления государственных комитетов; приказы, распоряжения руководителей государственных комитетов, федеральных служб, агентств, надзоров.
Требования к правовым актам государственного управления – необходимы:
– издание полномочными на то органами в пределах своей компетенции;
– соблюдение порядка принятия;
– издание по установленной форме и подпись соответствующего должностного лица;
– соблюдение порядка опубликования и вступления в законную силу актов.
Основные требования к актам:
1) целесообразность, полезность с точки зрения госинтересов. В основе правового акта управления должно лежать общественное благо, он должен быть научно обоснован, соответствовать реальности, своевременно принят; должен предусматривать механизм претворения его в жизнь. Должны быть учтены права человека; уровень сознания и культуры масс; плюрализм мнений, интересов; возможности решения проблем; ранее принятые акты;
2) законность – наличие компетенции у автора; соответствие правового акта управления Конституции РФ, законодательству, указам Президента РФ; он должен учитывать правовые акты управления вышестоящих органов исполнительной власти; четко выражать основания, цели и юридические последствия издания; не ограничивать компетенцию и самостоятельность нижестоящих ступеней системы исполнительной власти, предприятий и учреждений, общественных объединений; соблюдение процессуальных правил подготовки, принятия и издания правового акта управления.
Правовые акты управления, не соответствующие требованиям законности, бывают: ничтожные (если на то есть прямое указание закона, грубо нарушена подведомственность административных дел; нет законного основания для принятия – заявления и др.; нарушен срок давности; акт предписывает совершение преступления и т. д.); оспоримые (подлежат исполнению; это не лишает индивидуальных и коллективных субъектов права оспорить их законность в установленном порядке);
3) Организационно-технические требования: язык акта должен быть четким, лаконичным, понятным для тех, к кому он обращен; акт должен быть оформлен грамматически правильно; должны быть указаны все необходимые реквизиты; акт должен быть своевременно доведен до сведения исполнителей и заинтересованных субъектов; оформленный акт должен быть передан на хранение.
Государственное управление и исполнительная властьИсполнительная власть – это государственное управление, осуществляемое органами исполнительной власти.
Основные характерные черты исполнительной власти:
1) это относительно самостоятельная ветвь (вид, разновидность) единой государственной власти, тесно взаимодействующая с ее законодательной и судебной ветвями;
2) как возможность и способность оказывать определяющее воздействие на поведение; право и возможность подчинять себе других – она реализуется не сама по себе, а в отношениях с разными индивидуальными и коллективными элементами государственно-организационного общества в общегосударственном масштабе и в качестве специфической государственной функции правоисполнительного характера;
3) выражается в деятельности специальных субъектов, наделенных исполнительной компетенцией, – органов исполнительной власти;
4) не тождественна исполнительной деятельности. Такого рода государственная деятельность является практической формой ее реализации, а власть – это сущностное выражение функциональной направленности и компетенционной определенности исполнительной деятельности;
5) реализуется в процессе государственно-управленческой деятельности, то есть во внесудебном порядке;
6) для исполнительной власти характерно также то, что в непосредственном ведении и распоряжении реализующих ее субъектов находятся наиболее существенные атрибуты государственной власти: финансы, важнейшие средства коммуникации, армия и иные воинские формирования, милиция, службы внутренней и внешней безопасности, исправительные учреждения и т. п.
Органы исполнительной власти – это органы госуправления (но не каждый орган госуправления является органом исполнительной власти). Признаки деятельности органа исполнительной власти: исполнительно-распорядительный характер; подзаконный характер; повседневный характер. Органы исполнительной власти – это такая организация, которая является частью госаппарата, это коллектив людей (государственных служащих, обладающих компетенцией), осуществляющий госуправление.
Органы исполнительной власти:
– федеральные: главную роль играет Правительство РФ (ФКЗ «О Правительстве»); законодательные полномочия: право законодательной инициативы; издание подзаконных нормативно-правовых актов; одобрение проектов законов;
– субъектов: правительства, администрации;
– территориальные.
Как соотносятся государственное управление и исполнительная власть?Исполнительная власть – это политико-правовая категория, в то время как государственное управление – категория организационно-правовая. Государственное управление – деятельность, без которой государственно-властный механизм работать практически не может. Назначение госуправления – это государственная деятельность, в рамках которой практически реализуется исполнительная власть. Иначе говоря, государственное управление практически осуществляется в рамках системы государственной власти, основывающейся на началах разделения властей.
Реальный характер исполнительная власть приобретает в деятельности особых звеньев государственного аппарата, в настоящее время именуемых исполнительными органами, а по существу являющихся органами государственного управления.
Таким образом, государственное управление, понимаемое как исполнительно-распорядительная деятельность, не противопоставляется исполнительной власти, понимаемой как деятельность субъектов этой власти.
Предметом административного права являются деятельность по госуправлению, исполнительные органы власти, исполнительно-распорядительная деятельность – все это можно объединить одним названием: исполнительная власть. Конституция 1993 г. отказалась от термина «госуправление», закрепив вместо него иной – «исполнительная власть». По ст. 10 Конституции РФ, госвласть в России осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.
Раньше под госуправлением понималась деятельность исполнительно-распорядительного характера: исполнение – проведение в жизнь законов и подзаконных нормативных актов; распорядительство – средство достижения исполнения, то есть использование необходимых юридически властных полномочий.
Органы госуправления рассматривались в качестве исполнительного аппарата госвласти. Согласно теории «разделения властей» вместо органа госуправления – субъект исполнительной власти. Госвласть должна строиться на определенной функциональной и компетентной специализации, вследствие чего выделяют три ветви единого дерева госвласти, самостоятельные и в то же время взаимосвязанные. Каждой ветви соответствует свой субъект – выражающий ее госорган.
Характерные черты исполнительной власти:
1) это относительно самостоятельная ветвь (вид, разновидность) единой госвласти, тесно взаимодействующая с ее законодательной и судебной ветвями;
2) функция исполнительной власти: практическая реализация законов в общегосударственном масштабе (для этого используется определенная часть государственных властных полномочий);
3) представлена в государственно-властном механизме органами исполнительной власти, через деятельность которых она приобретает динамические качества. Однако сама исполнительная власть, как и само госуправление, – это не система госорганов, а осуществляемая ими деятельность;
4) в процессе своей реализации наполнена организационным содержанием, которое предполагает: а) механизм исполнительной власти практически организует исполнение законов; б) этот механизм должен быть сам необходимым образом организован;
5) реализуется во внесудебном порядке;
6) в ведении и распоряжении субъектов, реализующих исполнительную власть, находятся наиболее существенные атрибуты госвласти: финансы, коммуникации, армия, милиция и т. п.
Таким образом, исполнительная власть – понятие политико-правовое, в то время как госуправление – организационно-правовое, государственная деятельность, в рамках которой практически реализуется исполнительная власть. Госуправление, понимаемое как исполнительно-распорядительная деятельность, не противопоставляется исполнительной власти, понимаемой как деятельность субъектов этой власти.
Органы государственной власти и их полномочияК полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления относятся:
– принятие и изменение законов субъектов РФ о местном самоуправлении, контроль за их соблюдением;
– обеспечение соответствия законов субъектов РФ о местном самоуправлении Конституции РФ и законам РФ;
– регулирование порядка передачи и передача объектов собственности субъектов РФ в муниципальную собственность;
– регулирование отношений между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами;
– обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;
– наделение органов местного самоуправления законом отдельными полномочиями субъектов РФ, передача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль за их реализацией;
– принятие региональных программ развития местного самоуправления;
– защита прав граждан на осуществление местного самоуправления;
– обеспечение гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления;
– обеспечение государственных минимальных социальных стандартов;
– установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований;
– компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов РФ;
– регулирование законами в соответствии с ФЗ № 154 особенностей организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций;
– законодательство о муниципальной службе;
– принятие и изменение законов субъектов РФ об административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления;
– установление порядка регистрации уставов муниципальных образований.
Административно-правовой статус президента РФ и система Администрации Президента РФПрезидент России – глава государства и гарант Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина; Президент РФ – глава государства, но фактически он и глава исполнительной власти.
В качестве главы государства Президент РФ:
– представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях, принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности;
– определяет основные направления внутренней и внешней политики государства;
– назначает и отзывает дипломатических представителей в иностранных государствах и международных организациях, после консультации с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания;
– проводит руководство внешней политикой страны, ведет переговоры, подписывает международные договоры РФ;
– принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых дипломатических представителей;
– реализует многие другие прерогативы, присущие главе государства.
Деятельность Президента РФ направлена на обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов всех ветвей государственной власти, на достижение единства системы госвласти. Наиболее тесно деятельность Президента РФ связана с исполнительной ветвью власти, в системе и структуре которой он наделен очень широкими и наиболее значимыми исполнительными управленческими полномочиями.
В соответствии со ст. 4 Конституции РФ, Президент России имеет полномочия, свидетельствующие о наделенности особым управленческим статусом по сравнению и во взаимосвязи с Правительством РФ. В рамках своего статуса главы государства Президент РФ также является высшим носителем, организатором и руководителем системы государственной исполнительной власти в стране.
Полномочия Президента РФ как главы государства в сфере функционирования исполнительной властиПрезидент РФ находится выше законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти; формально не является главой исполнительной власти, но активно влияет на деятельность органов в этой сфере: непосредственно – исходя из прямой подчиненности федеральных органов исполнительной власти; косвенно – через Правительство РФ.
Полномочия Президента РФ в соответствии с Конституцией РФ:
– с согласия Госдумы РФ назначает председателя Правительства РФ;
– имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ;
– принимает решение об отставке Правительства РФ;
– представляет Госдуме РФ кандидатуру на должность Председателя Центробанка РФ, также ставит вопрос об освобождении его от должности;
– по предложению председателя Правительства РФ назначает и освобождает заместителей председателя Правительства РФ, федеральных министров;
– утверждает военную доктрину государства, назначает и освобождает высшее командование Вооруженных сил РФ, является Верховным главнокомандующим РФ;
– формирует и возглавляет Службу безопасности РФ;
– формирует Администрацию Президента РФ;
– вносит законопроекты в Госдуму РФ;
– подписывает и обнародует федеральные законы;
– обращается к Федеральному собранию с ежегодными посланиями;
– издает указы и распоряжения по вопросам своей компетенции;
– может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами госвласти; вправе приостановить действие актов органов исполнительной власти субъектов в случае их противоречия Конституции РФ, ФЗ и международным обязательствам или нарушения этими актами прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом; в случае агрессии против РФ или ее угрозы вводит на территории РФ или в отдельных регионах военное положение; чрезвычайное положение – при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных законом.
Правовой статус, структура и система Администрации Президента РФАдминистрация Президента РФ – государственный орган, обеспечивающий деятельность Президента РФ как главы государства по осуществлению им государственной власти и проводящий контроль за исполнением решений Президента РФ, формируемый в соответствии с Конституцией РФ (ст. 83). К ней относятся формируемое им Правительство РФ со всеми центральными и территориальными органами правительственной федеральной исполнительной власти (органы госуправления) и все президентские структуры его администрации.
Формируемая Президентом РФ и находящаяся в его личном и непосредственном ведении и подчинении Администрация Президента РФ (обладающая своеобразной компетенцией) имеет сложную разветвленную структуру.
Администрация Президента РФ впервые была образована на основании Указа Президента РФ «О совершенствовании деятельности Президента РФ» (февраль 1993 г.). Концепция построения структуры Администрации, как она воплощена в Указе Президента РФ от 29 января 1996 г. № 117 «Вопросы администрации Президента РФ» и Положении об Администрации, утвержденном данным Указом, следует логике Конституции РФ: в ее основу положен принцип создания соответствующего подразделения под конституционные полномочия Президента РФ.
Состав Администрации Президента РФ:
– руководитель;
– заместители;
– помощники Президента РФ;
– пресс-секретарь;
– референты;
– советники Президента РФ;
– полномочные представители;
– канцелярия;
– главные управления (правовое, контрольное, главное управление казачьих войск);
– аппарат СБ РФ;
– аппарат Совета Обороны РФ;
– управления Президента РФ (кадровой политики, по вопросам взаимодействия с политическими партиями, общественными объединениями и Государственной Думой РФ, по государственным наградам, по координации деятельности полномочных представителей, по связям с общественностью и протоколу); управления администрации (кадров, помилования, делопроизводства);
– совещательные и консультативные органы при Президенте РФ.Функции Администрации Президента РФ:
1) организация подготовки законопроектов для внесения в качестве законодательной инициативы в ГД РФ;
2) подготовка проектов заключения на законопроекты;
3) подготовка, согласование и представление Президенту РФ проектов указов, распоряжений, поручений и обращений Президента РФ;
4) выпуск указов и распоряжений Президента РФ;
5) обеспечение обнародования Федеральных законов;
6) подготовка проектов ежегодных посланий ФС РФ;
7) обеспечение деятельности СБ РФ, СО РФ, Совещательных и консультативных органов при Президенте РФ, также полномочных представителей;
8) контроль и проверка исполнения законов, указов, распоряжений и поручений;
9) подготовка проектов обращения Президента РФ в Конституционный Суд РФ;
10) обеспечение взаимодействия Президента РФ с политическими партиями и общественными объединениями, с государственными органами, должностными лицами иностранных государств, с российскими и зарубежными деятелями и международными организациями.
К полномочиям Администрации Президента РФ также относятся вопросы безопасности, разработка основных направлений внешней и внутренней политики, обеспечение реализации кадровой политики Президента РФ, подготовка официальных встреч, поездок, бесед Президента РФ, его встреч с лидерами партий, гражданами, подготовка для Президента РФ необходимых материалов для реализации конституционных полномочий и т. д.
Общее руководство Администрации Президента РФ осуществляет Президент РФ. Полномочия принадлежат руководителю Администрации, помощникам руководителя, заместителям руководителя.
Правительство Российской Федерации и Аппарат Правительства РФПравительство – это коллегиальный орган, возглавляющий систему исполнительной власти государства и издающий правовые акты от своего имени. Правительство – сосредоточение всех властных полномочий у главы правительства и узкого круга министров: управленческие полномочия концентрируются у малого, по сравнению с коллективом, круга лиц во главе с премьер-министром.
Правительство – один из основных институтов управления государством. Прообразом правительства является созданный Петром I в 1711 г. Правительствующий Сенат, обеспечивавший управление государством во время отсутствия императора. В царствование Александра I появились первые акты правительства. Появление института правительства относится к 1906 г.: учреждается высший орган исполнительной власти, близкий к современному правительству. Совет Народных Комиссаров – новое правительство с 1917 г., в Конституции РФ появился раздел о правительстве. Современное российское правительство начинает складываться по принятии Конституции РФ 1978 г.
Деятельность правительства регулируется федеральным законом «О правительстве» от 17 декабря 1997 г.
В соответствии с Конституцией РФ, Правительство РФ осуществляет исполнительную власть; принята теория разделения властей, но в то же время Правительство РФ не названо высшим органом исполнительной власти. До последней Конституции РФ Правительство РФ называлось исполнительным органом государственной власти, оно называлось высшим органом.
Конституция РФ регламентирует состав Правительства РФ, порядок его формирования, цели, основные направления деятельности, полномочия, взаимоотношения с Президентом РФ и Федеральным собранием.
По Конституции РФ, в состав правительства входят:
Председатель Правительства РФ;
его заместители;
федеральные министры.
Полномочия Правительства РФ:
– руководство федеральными министерствами;
– разработка и представление Государственной Думе РФ федерального бюджета и обеспечение его исполнения;
– проведение в РФ единой финансовой, кредитной и денежной политики;
– проведение в РФ единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;
– управление федеральной собственностью;
– обеспечение обороны страны, государственной безопасности, внешней политики РФ;
– обеспечение законности, прав и свобод граждан;
– охрана собственности и общественного порядка, борьба с преступностью.
Полномочия Правительства РФ по общим, межотраслевым, отраслевым и другим вопросам закреплены в Федеральных законах и актах Президента РФ. Свои полномочия Правительство РФ реализует через свои правовые акты – постановления и распоряжения. Основная организационная форма деятельности Правительства РФ – заседания не реже одного раза в месяц. Их подготовка и проведение осуществляются в соответствии с регламентом Правительства РФ.
Президиум Правительства РФ образуется для решения оперативных вопросов по предложению Председателя Правительства РФ; заседания проходят по мере необходимости. Аппарат Правительства РФ необходим для обеспечения деятельности Правительства РФ и организации контроля за выполнением решений Правительства РФ.
В составе Правительства РФ особыми полномочиями обладает Председатель, который назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы РФ, которая должна в течение одной недели рассмотреть предложение о кандидатуре на этот пост. После трехкратного отклонения Госдумой РФ представленных кандидатур Президент РФ назначает Председателя Правительства РФ и распускает Госдуму РФ.
Компетенция Председателя Правительства РФ в соответствии с Конституцией РФ:
1) представляет предложения Президенту РФ о структуре федеральных органов исполнительной власти;
2) предлагает кандидатуры на должность заместителей председателя Правительства РФ и федеральных министров;
3) определяет основные направления деятельности Правительства РФ и организует его работу;
4) подписывает решения правительства, выполняет иные полномочия.
Компетенция Правительства РФ не может быть определена предметно, определяются предметы ведения, по которым работает правительство:
1) разрабатывает и представляет в Госдуму РФ федеральный бюджет, обеспечивает его исполнение, предоставляет отчет по его выполнению;
2) обеспечивает проведение в РФ единой финансовой, кредитной и денежной политики;
3) обеспечивает проведение в РФ единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, соцобеспечения и экологии;
4) осуществляет управление федеральной собственностью;
5) осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики РФ;
6) осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;
7) осуществляет иные полномочия, возложенные Конституцией РФ, законами и указами Президента РФ (ст. 114 Конституции РФ).
Основная форма работы Правительства РФ – заседания, на которых решаются основные вопросы управления страной, хозяйственной и культурной деятельности. Заседание считается правомочным, если на нем присутствует не менее 2/3 членов, решения принимаются большинством голосов. В качестве постоянного органа действует Президиум Правительства РФ в составе председателя, заместителей, ряда министров (финансов, экономики, обороны, безопасности, внутренних дел, председателей госкомитетов, руководителей аппарата Президента РФ).
Основные акты Правительства РФ – постановления и распоряжения, которые должны соответствовать Конституции РФ, законам и указам Президента РФ. В случае противоречия постановления Правительства РФ могут быть отменены Президентом РФ. Законодательно утвержден ряд положений, обеспечивающих работу Правительства РФ.
Регламент заседаний Правительства и Президиума РФ таков. Заседания проводятся не реже одного раза в квартал, заседания Президиума РФ – по мере необходимости. Материалы и проекты решений по вопросам, включенным в план заседания, вносятся министрами, руководителями органов исп. власти субъектов не позднее чем за 10 дней до даты, утвержденной определенным планом заседаний. Материалы и проекты рассматривают заместители, при необходимости делается экспертиза в аппарате Правительства РФ. Проект повестки заседания Правительства РФ и его президиума формируется руководителем аппарата по согласованию с замами Председателя Правительства РФ и представляется Председателю Правительства РФ, за 5 дней присылается участникам.
В заседании участвуют члены Правительства РФ, другие лица, указанные в законе, также приглашенные. Заседание считается правомочным, если на нем присутствует не менее 2/3 состава. В заседаниях Президиума РФ участвуют члены Президиума РФ, приглашенные лица; заседания правомочны, если присутствует больше половины состава. Заседания проводятся под руководством председателя, если его нет – то его первого заместителя. Повестка и порядок принимаются непосредственно на заседании. Решения Правительства РФ выносятся большинством голосов; решение Президиума РФ – большинством голосов от общего числа его членов.
В случае необходимости образуются рабочие группы, в которые могут включаться представители других государственных органов. По вопросам, рассмотренным на заседании, принимаются постановления и распоряжения.
Существует две формы прекращения деятельности Правительства РФ: а) сложение полномочий; б) отставка.
Аппарат Правительства РФ. Государственная администрацияАппарат Правительства РФ создан для обеспечения деятельности Правительства РФ. Это рабочий орган Правительства РФ, осуществляющий следующие полномочия:
1) прорабатывает и докладывает председателю и заместителю о поступивших документах и обращениях;
2) готовит по этим документам аналитические справочные и другие материалы, а также проекты поручений Правительства РФ;
3) осуществляет подготовку внесенных в установленном порядке проектов постановлений и распоряжений Правительства РФ;
4) готовит аналитические, справочные и иные материалы, необходимые для рассмотрения вопросов;
5) осуществляет организационное обеспечение заседаний Правительства РФ и его президиума;
6) обеспечивает проверку исполнения министерствами, ведомствами и другими органами власти актов Президента РФ, относящихся к сфере деятельности Правительства РФ, и актов Правительства РФ;
7) изучает фактическое положение дел и разрабатывает предложения по принятию необходимых решений;
8) работает с письмами и обращениями граждан;
9) отвечает за ведение делопроизводства, соблюдение режима секретности и гостайны.
Аппарат возглавляет руководитель аппарата; у него есть заместители. В составе аппарата есть секретариат Председателя Правительства РФ, секретариаты заместителей Председателя Правительства РФ и отделы аппарата, которые наделены определенными функциями.
Контроль за деятельностью государственной администрации – это деятельность субъектов контроля по проверке соответствия действий органов исполнительной власти и должностных лиц установлениям правовых норм, для обеспечения соблюдения законов и подзаконных актов. Виды (субъекты) контроля: президентский контроль; судебный контроль; прокурорский надзор.
Формы деятельности государственной администрации – внешне выраженные действия, совершаемые исполнительными органами и их должностными лицами в процессе осуществления исполнительно-распорядительной деятельности в рамках их компетенции, вызывающие определенные последствия.
Виды форм деятельности государственной администрации:
– правовые: правотворческая (создание и изменение правовых норм) и правоприменительная (применение существующих правовых норм);
– неправовые: осуществление организационных действий (разработка программ, контроль) и выполнение материально-технических действий (ведение делопроизводства).
Органы исполнительной власти РФОрган исполнительной власти – это организационный коллектив, осуществляющий исполнительно-распорядительную деятельность, структурное подразделение государственно-властного механизма (госаппарата), создаваемое специально для повседневного функционирования в системе разделения властей; цели его работы – проведение в жизнь (исполнение) законов в процессе руководства хозяйственной, социально-культурной, административно-политической сферами жизни общества.
Административное право и дееспособность органов исполнительной власти возникает одновременно с их образованием и определением компетенции, прекращается в связи с их упразднением.
Признаки органов исполнительной власти:
– наделены оперативной самостоятельностью;
– имеют постоянные штаты;
– образуются вышестоящими органами;
– подотчетны и подконтрольны вышестоящим органам исполнительной власти;
– осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность;
– их образование, структура, порядок деятельности в основном регламентируются нормами административного права.
Виды органов исполнительной власти:
1) по территориальному масштабу деятельности: федеральные органы исполнительной власти (Правительство РФ, министерства, госкомитеты, федеральные службы и т. д.); органы исполнительной власти субъектов;
2) по объему и характеру компетенции: общей компетенции – осуществляют управление большинством объектов (Правительство РФ); специальной компетенции – осуществляют разного рода функции (разрешительные, контрольные, надзорные) в различных сферах; отраслевой компетенции – руководство отдельными сферами или отраслями (федеральные и республиканские министерства); межотраслевой компетенции – координируют деятельность всех или большинства отраслей (госкомитеты, федеральные комиссии);
3) по организационно-правовой форме: Правительство РФ; министерства, госкомитеты; федеральные комиссии, агентства, службы, надзоры, управления; инспекции; департаменты; администрации; мэрии;
4) по порядку разрешения подведомственных вопросов: единоначальные – органы, в которых решающая власть по всем вопросам их компетенции принадлежит руководителю (министерства); коллегиальные – решения принимаются большинством членов в сочетании с персональной ответственностью за их исполнение.
Правительство РФ решает вопросы коллегиально и принимает постановления; распоряжения же являются единоличными актами (на уровне председателя или заместителя Председателя Правительства РФ) – это индивидуальные акты разового пользования. Здесь важен перечень вопросов, рассматриваемых коллегиально и единолично.
Административно-правовой статус органа исполнительной власти как статус коллективного субъекта состоит из трех блоков:
1) целевого, включающего нормы о целях, задачах, функциях, принципах деятельности. Являясь инструментом, средством осуществления публичных дел, орган исполнительной власти всегда должен действовать ради системы, элементом которой он является, в «чужих» интересах;
2) организационно-структурного, включающего в себя правовые предписания, регламентирующие:
а) порядок образования, реорганизации, ликвидации органа;
б) его структуру;
в) его линейную и функциональную подчиненность;
3) компетенции как совокупности властных полномочий и подведомственности; ее можно рассматривать с функциональной точки зрения (компетенция в области планирования, контроля и т. д.), применительно к определенным субъектам (иным государственным органам, предприятиям и учреждениям, общественным объединениям, гражданам).
Система федеральных органов исполнительной властиВ ст. 110 Конституции РФ прямо устанавливается, что исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство РФ. Кроме того, Президент РФ, формально не входя ни в одну из трех властей, по существу, имея ряд конституционных полномочий в области исполнительной власти, в нее входит. Более того, Президент РФ назначает (с согласия Госдумы РФ и Федерального собрания РФ) и смещает Председателя Правительства РФ и руководителей других федеральных органов государственной власти, напрямую руководит рядом министерств (например, силовыми). Президент РФ вправе председательствовать на заседаниях Правительства РФ, его указы по своей юридической силе выше постановлений Правительства РФ. Правительство РФ несет ответственность перед Президентом РФ, только ему подотчетно и ему подконтрольно.
Анализ полномочий Президента РФ и Правительства РФ дает все основания считать главой исполнительной власти РФ именно Президента РФ, а не Председателя Правительства РФ или Правительство РФ в целом. Поэтому, когда утверждают, что Правительство РФ является высшим органом исполнительной власти, то необходимо принимать во внимание известную условность такого утверждения. Оно может рассматриваться как высший орган исполнительной власти в том смысле, что является единственным коллегиальным органом, имеющим конституционную компетенцию в сфере исполнительной власти и право руководить всеми органами исполнительной власти. Но при этом Правительство РФ функционирует, имея над собой Президента РФ, указания которого для Правительства РФ обязательны, и в Указах Президента РФ весьма часто встречаются положения, означающие прямое вмешательство в организацию и деятельность Правительства РФ.
Конституция РФ не устанавливает критериев, по которым те или иные органы государственной власти относятся к власти исполнительной. Но к пониманию этого можно подойти логически, если вычесть из всех федеральных органов государственной власти законодательные (Федеральное собрание РФ – Совет Федерации и Госдума РФ) и судебные (Конституционный суд РФ, Верховный суд РФ, Высший арбитражный суд РФ, другие федеральные суды, к примеру, окружные арбитражные суды), а также органы с особым статусом (Прокуратура РФ, Центральный банк РФ, Счетная палата РФ, Центральная избирательная комиссия РФ, Уполномоченный по правам человека РФ, Академии наук РФ).
Оставшиеся органы составляют систему органов исполнительной власти. К этому следует добавить определенные органы исполнительной власти субъектов РФ, поскольку в соответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ. Следовательно, в отличие от законодательной власти, исполнительная власть в РФ в значительной мере носит единый характер, что, естественно, предопределяет объем полномочий Правительства РФ (организует исполнение принимаемых законов, распоряжений, международных договоров; осуществляет контроль за исполнением этих актов органами исполнительной власти РФ и ее субъектов, принимает меры по устранению нарушений действующего законодательства).
Конституция РФ не предусматривает закрепления системы федеральных органов исполнительной власти в федеральном законе.
Система федеральных органов исполнительной власти включает в себя:
– Правительство РФ;
– министерства РФ (федеральные министерства) (24);
– государственные комитеты РФ (13);
– федеральные комиссии России (2);
– федеральные службы России (17);
– российские агентства (3);
– федеральные надзоры России (2);
– иные федеральные органы исполнительной власти.
Министерство Российской Федерации – федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий в случаях, установленных законами, указами и постановлениями, деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр РФ (федеральный министр).
Для современных министерств характерно сочетание отраслевых и межотраслевых функций и полномочий, то есть кроме проведения госполитики в данной сфере федеральное министерство координирует деятельность иных федеральных органов исполнительной власти в этой сфере.
Система федеральных министерств состоит из 24 федеральных министерств, возглавляемых министрами. Компетенция федерального министерства определяется Положением о федеральных министерствах (утверждается Правительством РФ или Президентом РФ). В федеральном министерстве образуется коллегия (министр, заместители и т. д.). Главное звено центрального аппарата федерального министерства – отраслевые (подотраслевые) и проблемные департаменты, отделы и т. д.
Государственный комитет РФ, Федеральная комиссия России – федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Государственный комитет РФ, Федеральную комиссию РФ возглавляют, соответственно, председатель государственного комитета РФ и председатель Федеральной комиссии России.
Отличия госкомитета РФ от федерального министерства невелики, поэтому часто происходит обоюдное преобразование.
Госкомитетов сейчас 13: по делам молодежи, кинематографии, по физкультуре и туризму и т. д. Возглавляет госкомитет председатель.
Федеральные комиссии РФ (ФКРФ) возникли не так давно, по сути, тождественны госкомитетам. Существует две: Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг и Федеральная энергетическая комиссия. Федеральные службы России (ФСР) – их существует 17. Это налоговая, пограничная, служба безопасности и т. д. ФСР осуществляют регулятивные, контрольные и разрешительные функции отраслевого характера. Федеральные агентства – ФАПСИ, космическое. Федеральные надзоры – осуществляют контрольную деятельность (Госатомнадзор). Все это – федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и др.) функции в установленных сферах.
Федеральную службу РФ возглавляет руководитель (директор) Федеральной службы России, Российское агентство – генеральный директор Российского агентства, Федеральный надзор России – начальник Федерального надзора России.
Впредь до внесения изменений и дополнений в соответствующие федеральные законы конкретные наименования федеральных органов исполнительной власти определяются в соответствии со структурой федеральных органов исполнительной власти, утвержденной Президентом РФ.
Создание федеральных органов исполнительной власти, их реорганизация и ликвидация осуществляются Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ. Положения о федеральных органах исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ и законами, утверждаются Президентом РФ, а о других федеральных органах исполнительной власти – Правительством РФ. Предельная численность и фонд оплаты труда работников центрального аппарата и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти утверждаются Правительством РФ.
Статусу каждого органа исполнительной власти соответствует порядок назначения его руководителей. Так, федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ. Заместители федеральных министров назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством РФ или в соответствии с законами. Назначение на должность и освобождение от должности руководителей федеральных органов исполнительной власти, кроме федеральных министров и руководителей органов, подведомственных Президенту РФ, осуществляется Правительством РФ.
Руководители федеральных органов исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ и законами, назначаются на должность и освобождаются от должности в особо устанавливаемом порядке.
В зависимости от статуса того или иного органа законодательно определяются права его руководителей. При этом не допускается приравнивание должностных лиц к более высоким должностям в форме наделения правами по этим должностям или присвоения ранга.
Органы исполнительной власти в субъектах РФ формируются ими самостоятельно. Государственно-правовая природа субъектов весьма различна (республики, края, области, автономные образования, города федерального значения).
Органы исполнительной власти в республиках: а) Президент – высшее должностное лицо и глава исполнительной власти (Калмыкия, Якутия); б) Правительство (его председатель) – глава исполнительной власти (Хакассия); в) исполнительная власть принадлежит особому органу – Госсовету (Дагестан).
Республиканские правительства, в соответствии с республиканскими Конституциями, осуществляют исполнительную власть под руководством Президента (Бурятия); являются исполнительным и распорядительным органом, формируемым Президентом (Ингушетия); являются исполнительным органом госвласти, подотчетным Президенту (Кабарда). Составы республиканских правительств однообразны: министры, председатели госкомитетов, руководители республиканских ведомств, образуемых правительствами.
Органы исполнительной власти в территориальных субъектах РФ – это администрация края, области и т. д., а также ее глава. Это могут быть губернатор и возглавляемое им правительство (Ставропольский край), губернатор и возглавляемая им администрация (Иркутская область).
Глава администрации подчиняется Президенту РФ и Правительству РФ по вопросам ведения РФ и совместного ведения; представляет интересы субъекта в Правительстве РФ и федеральных органах исполнительной власти; может вступать в отношения с соответствующими органами и должностными лицами иностранных государств; по вопросам своей компетенции принимает постановления и распоряжения.
Органы исполнительной власти в Москве – Московская городская администрация (мэрия), возглавляемая мэром Москвы. В структуру мэрии входят правительство Москвы (коллегиальный орган), управление делами мэрии, отраслевые и функциональные органы (департаменты), префекты административных округов и т. д. Мэрия имеет двойной статус: это орган госвласти субъекта и орган муниципального самоуправления. Районная управа осуществляет решение вопросов местного значения. Органы исполнительной власти в Санкт-Петербурге: глава исполнительной власти – губернатор, он же возглавляет правительство города.
Система органов исполнительной власти республики в составе РФВ соответствии со ст. 77 Конституции РФ система государственной власти в субъектах устанавливается субъектами самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов. Закона об общих принципах не существует. Это громадная неуправляемая структура.
Существует две системы органов исполнительной власти:
1) составляющие единую систему с федеральными органами исполнительной власти; они решают вопросы по предметам ведения РФ, по совместным полномочиям;
2) органы исполнительной власти субъектов РФ, образуемые по предметам исключительного ведения субъектов.
В республиках существует несколько разновидностей систем исполнительной власти:
1) система исполнительной власти, возглавляемая главой республики (президентом), который одновременно является председателем правительства (Бурятия, Коми);
2) система, в которой кабинет министров республики (правительство республики) является исполнительным органом государственной власти республики, подчиняющимся президенту, который в этом случае не является главой правительства (Башкортостан, Татарстан). Президент может назначить премьер-министра (Башкортостан);
3) система исполнительной власти, возглавляемая президентом республики, который является в ней должностным лицом (Саха-Якутия, Чувашия). Президент назначает председателя правительства, его замов, министров внутренних дел, финансов, внешних связей, председателя национального банка, директора департамента пенсионной службы, начальника налоговой инспекции, директора департамента налоговой полиции, директора комитета по драгоценным металлам (Саха). Президент возглавляет систему органов государственного управления, обеспечивает их взаимодействие с органами высшей государственной власти. Председатель правительства руководит правительством, организует его работу;
4) система исполнительной власти, в которой президент республики (он является главой государства) наделяется полномочиями главы исполнительной власти (Тыва, Северная Осетия – Алания);
5) система исполнительной власти, в которой главой исполнительной власти и высшим должностным лицом республики становится избираемый всем населением председатель правительства (Карелия);
6) коллегиальная система формирования и организации исполнительной власти (Удмуртия, Дагестан). В Удмуртии исполнительная власть формируется непосредственно представительными органами. В Дагестане исполнительную власть возглавляет коллегиальный орган, обеспечивающий взаимодействие органов исполнительной власти, по составу отражающий национальный состав нации: по принципу равного представительства народов, населяющих республику (не больше одного представителя каждой национальности). Государственный Совет состоит из 14 человек, также формируется конституционное собрание;
7) система органов исполнительной власти, когда президент республики является главой республики, ее высшим должностным лицом (Кабардино-Балкария, Калмыкия). В данном случае наблюдается жесткая вертикаль власти, вплоть до предприятий.
Вообще исполнительная власть является самостоятельной и независимой властью и представляет собой совокупность полномочий по управлению государственными делами, включая полномочия подзаконодательного регулирования, полномочия внешнеполитического представительства, полномочия по осуществлению различного рода административного контроля, а также иногда и законодательные полномочия, и систему государственных органов, которые осуществляют вышеперечисленные полномочия. Проблема определения содержания исполнительной власти приобрела особую остроту в связи с формированием звеньев исполнительной власти и их практической деятельностью.
Система органов исполнительной власти края, области в составе РФГлава администрации назначается Президентом РФ по представлению главы Правительства РФ.
В соответствии со ст. 77 Конституции РФ субъекты самостоятельно устраивают свои органы исполнительной власти. В Уставах субъектов установлено, что губернаторы избираются, после чего Президент РФ стал издавать указы о разрешении проведения выборов.
Система органов исполнительной власти возглавляется краевой (областной) администрацией. Краевая (областная) администрация – родовое понятие (можно назвать ее правительством). Глава администрации не обязательно является главой субъекта (Курганская область).
Администрация края (области) состоит из главы администрации и его замов, подчиненных структур. Все строится в соответствии с принципом единоначалия. Глава администрации издает постановления, распоряжения.
Органы исполнительной власти краев и областей образуют три группы:
1) органы, составляющие аппарат главы администрации края (области);
2) управления, комитеты, отделы и другие службы краевой (областной) администрации, которые находятся в двойной подчиненности с преобладанием подчинения главе администрации;
3) территориальные органы федеральных министерств и ведомств, входящие в систему областных (краевых) органов исполнительной власти, которые имеют вертикальную подчиненность.
Аппарат главы администрации края, области состоит из заместителей (в том числе первого заместителя); управлений делами (отделы, секретариаты, секторы).
В структуру аппарата входит ряд отраслевых отделов: промышленности, транспорта, связи, энергетики, строительства, промышленных и строительных материалов, торговли и услуг, науки и учебных заведений. Они работают под руководством заместителей главы администрации, их взаимодействие организует управляющий делами, который в том числе руководит ЗАГС, пресс-центром и т. д.
Функции аппарата главы администрации:
организационно-методическое руководство;
анализ деятельности администрации (ее отделов);
помощь в организации работы администраций городов, районов;
обеспечение взаимодействия администрации края (области) со СМИ, общественно-политическими движениями;
информирование населения о работе администрации, состоянии дел края;
контроль за исполнением постановлений главы администрации;
подготовка к изданию постановлений и распоряжений главы администрации;
работа с письмами, обращениями граждан.
Управления, комитеты, отделы администрации осуществляют непосредственное управление подответственными отраслями. По горизонтали они подчиняются главе администрации. Организационно входят в систему администрации. Имеют подчиненные и неподчиненные органы в районах. Некоторые управления, комитеты и отделы могут иметь межотраслевую компетенцию.
Органы, формально входящие в систему (но их статус определяется на федеральном уровне), – это управления внутренних дел, управления федеральной налоговой службы, комитеты по управлению имуществом.
Правовые основы местного самоуправления в Российской ФедерацииМестное самоуправление и законодательное регулирование субъектами РФ вопросов местного значения осуществляется на основе и в соответствии с Конституцией РФ, ФЗ № 154, другими Федеральными законами, уставами и законами субъектов РФ, положениями об органах (например, Положение «О Министерстве внутренних дел Российской Федерации»), а также уставами соответствующих муниципальных образований.
Система и формы органов исполнительной власти в республиках определяются их Конституциями, законами и иными актами. Система и формы органов других субъектов РФ определяются их Уставами и иными правовыми актами в соответствии с законами и указами Президента РФ.
Федеральные законы, законы субъектов РФ, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции РФ и ФЗ № 154, ограничивать гарантированные ими права местного самоуправления.
В случае противоречия норм муниципального права, содержащихся в законах, положениям Конституции РФ, ФЗ № 154, применяются положения Конституции РФ и ФЗ № 154.
Положения ФЗ № 154 в одинаковой мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономные области, автономные округа.
Законы о местном самоуправлении, принятые в субъектах РФ до принятия ФЗ № 154, требуют пересмотра и приведения их в соответствие с ним. Противоречащие ФЗ № 154 законы субъектов РФ о местном самоуправлении на их территории и не приведенные в соответствие с ним, не подлежат применению.
Все органы исполнительной власти обладают административной правосубъектностью, а именно правоспособностью и дееспособностью. Административная правоспособность и дееспособность органов исполнительной власти возникает одновременно с их образованием и прекращается в связи с их упразднением.
Административно-правовой статус органа исполнительной власти определяется также его конкретным назначением, местом и ролью в системе управления.
Принципы местного самоуправления – это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности местного сообщества, населения соответствующих городских и сельских поселений, формируемых муниципальных органов, осуществляющих под свою ответственность управление местными делами.
В основе организации и функционирования местного самоуправления в РФ лежат следующие принципы:
– неукоснительное соблюдение прав и свобод человека и гражданина на любой муниципальной территории, в том числе права граждан на осуществление местного самоуправления;
– выборность муниципальных органов и главы муниципального образования, а также избрание непосредственно населением на ключевые посты других муниципальных должностных лиц (например, руководителя муниципальной милиции, руководителя муниципальной налоговой службы, главного санитарного врача муниципального образования и других);
– полновластие органов местного самоуправления в пределах установленной для них законом компетенции;
– подконтрольность и подотчетность всех сторон деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления населению соответствующего муниципального образования;
– подконтрольность представительным органам местного самоуправления деятельности всех других муниципальных органов, их подразделений, должностных лиц местного самоуправления;
– приоритет правовых актов представительных органов местного самоуправления (принятых, безусловно, в рамках их компетенции) над актами всех других муниципальных органов и должностных лиц местного самоуправления, в том числе и главы муниципального образования;
– законность в организации и деятельности муниципальных образований, органов и должностных лиц местного самоуправления.
Суть этого принципа применительно к местному самоуправлению состоит в следующем: 1) создание муниципальных образований, формирование органов местного самоуправления должны носить легитимный (предусмотренный законом) характер; 2) компетенция органов местного самоуправления не может определяться или изменяться иначе как на основании закона; 3) законность здесь означает также то, что муниципальные органы должны обладать в пределах своих полномочий самостоятельностью и определенной независимостью на территории муниципального образования от каких-либо волевых, не предусмотренных законом влияний, давлений, командований. В то же время органы и должностные лица местного самоуправления должны нести ответственность за свои действия и решения в установленном законом порядке;
– экономическая и финансовая самостоятельность местного самоуправления;
– соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления полномочиям, установленным для него законом;
– принцип гласности, публичности в организации и функционировании местного самоуправления, его органов и должностных лиц;
– учет в деятельности органов местного самоуправления не только интересов местного населения, но также общефедеральных и региональных интересов на территории соответствующего муниципального образования;
– принцип государственной поддержки местного самоуправления;
– конструктивное сотрудничество и взаимодействие муниципальных органов, должностных лиц местного самоуправления с политическими партиями, общественными организациями и движениями, действующими на территории соответствующего муниципального образования.
Предприятия и учреждения как субъекты административного праваОрганизация – коллектив людей разной численности, возглавляемый своим органом управления, имеющий в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество. Орган управления организацией – администрация, не являющаяся субъектом внешнего управления. Административно-правовой статус организации (комплекс прав и обязанностей) определяется ее организационно-правовой формой, объемом и характером полномочий по распоряжению принадлежащим ей имуществом, целями деятельности, соотношением с органами исполнительной власти.
Разновидности организации: предприятие – самостоятельно хозяйствующий субъект, созданный для производства продукции, выполнения работ и оказания услуг в целях удовлетворения общественной потребности и получения прибыли; учреждение – создающее социальные ценности в основном непроизводственного характера; может быть государственным и негосударственным.
Организационно-правовые формы предприятий – полное товарищество, товарищество на вере, ООО, АО и др. Виды предприятий по отраслям – заводы, кооперативы, пароходства и др. По целям деятельности различают организации: коммерческие (преследующие извлечение прибыли) и некоммерческие. Учредительный документ предприятия – устав. Предприятие подлежит госрегистрации; данные о ней включаются в единый госреестр юридических лиц, открытый для всеобщего ознакомления. Законодательство о предприятиях в равной степени распространяется на предприятия всех форм собственности. Однако для государственных предприятий есть особые правила (только они могут осуществлять производство оружия и т. д.).
Государственное предприятие – это собственность государства; они создаются государством, которое определяет их цели и назначает руководителей.
Государственные предприятия подразделяются на:
1) основанные на праве хозяйственного ведения – они самостоятельно планируют свою деятельность и перспективы развития, несут полную ответственность за несоблюдение договоров и расчетов;
2) основанные на праве оперативного управления: создаются в виде федеральных казенных предприятий; имеют меньшую степень хозяйственной самостоятельности, образуются вследствие нецелевого использования федеральных средств, отсутствия прибыли в течение двух лет и т. д. Соответствующий госорган осуществляет непосредственное управление казенным заводом с использованием директивного планирования (план-заказ). На такие предприятия не распространяются положения о ликвидации госпредприятия вследствие банкротства.
На негосударственных предприятиях управление осуществляют учредители или уполномоченные ими органы. Роль государства – установление административно-правового режима, общего для всех негосударственных предприятий, контроль за его соблюдением. Руководитель нанимается собственником по контракту. Ликвидация происходит по решению учредителей.
Учреждение – это организация, созданная собственником для осуществления целей управленческих (аппарат законодательного органа), социально-культурных (учреждения образования), административно-политических. Муниципальные предприятия и учреждения создаются органами муниципального самоуправления для осуществления хозяйственной деятельности.
С позиции менеджмента предприятия, административно-правовые методы управления – это совокупность способов юридического (правового и административного) воздействия на отношения людей в процессе выполнения ими функций.
В основе административно-правовых методов лежат: система законодательных актов страны и региона (законы, указы, постановления, госстандарты, инструкции, методики и др.); система обязательных к применению нормативно-директивных и методических документов предприятия и вышестоящей организации; система планов, программ, заданий, срыв которых может нарушить стабильность работы всей фирмы.
Общественные объединения и политические партии как субъекты административного праваОбщественное объединение – добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в его уставе.
Право граждан на объединение предусмотрено ст. 30 Конституции: 1. Каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется. 2. Никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем.
Конституционные положения конкретизируется в законодательстве, которое регламентирует содержание права на объединение, его основные государственные гарантии, статус общественных объединений, порядок их создания, деятельности, реорганизации и ликвидации.
В зависимости от организационно-правовых форм различают:
1) общественная организация – основанное на членстве, созданное для защиты общих интересов и достижения уставных целей объединившихся граждан;
2) общественное движение (в том числе политические общественные объединения) – состоящее из участников и не имеющее членства общественное объединение, преследующее социальные, политические и иные общественно полезные цели;
3) общественный фонд – не имеющее членства общественное объединение некоммерческого характера, цель которого – в формировании имущества на основе добровольных взносов, иных не запрещенных законом поступлений и использовании данного имущества на общественно полезные цели;
4) общественное учреждение – не имеющее членства общественное объединение, ставящее своей целью оказание конкретного вида услуг, отвечающих интересам участников и соответствующих уставным целям общественного объединения;
5) орган общественной самодеятельности – не имеющее членства общественное объединение, цель которого – совместное решение различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, работы или учебы, направленное на удовлетворение потребностей неограниченного круга лиц, чьи интересы связаны с достижением уставных целей и реализацией программ органа общественной самодеятельности по месту его создания.
Признаки общественного объединения: добровольность формирования; отсутствие необходимости предварительного разрешения органов исполнительной власти и органов муниципального самоуправления; возможность регистрироваться и приобретать права юридических лиц (или не регистрироваться); действие от своего имени; не являются коммерческими организациями.
Политические партии и политические движения относятся к политическим общественным объединениям, цель которых – участие в политической жизни общества посредством влияния на формирование политической воли граждан, участие в выборах, в организации и деятельности органов госвласти и органов муниципального самоуправления. Осуществляют они это посредством выдвижения кандидатов и организации их предвыборной агитации, участие в организации и деятельности этих органов.
Конституция РФ запрещает создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушения целостности РФ, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. В случае нарушения Конституции РФ, конституций и уставов субъектов РФ, законодательства, совершения действий, противоречащих уставным целям и неустранения этих нарушений после представления прокурора или после двух письменных предупреждений органа, регистрирующего общественное объединение, деятельность общественного объединения приостанавливается судом на срок до 6 месяцев. Если нарушения не будут устранены и в этот период, то общественное объединение может быть приостановлено или ликвидировано (ст. 42, 43, 44 Закона «Об общественных объединениях»).
По статусу общественных объединений, вмешательство органов госвласти и их должностных лиц в деятельность общественных объединений не допускается.
Общественные объединения независимо от их организационно-правовой формы вправе создавать союзы (ассоциации) общественных объединений на основе учредительных договоров и (или) уставов, образуя новые общественные объединения. В зависимости от территории охвата общественные объединения бывают: общероссийские – на территории более половины всех субъектов РФ; межрегиональные – на территории менее половины субъектов РФ; региональные – на территории одного субъекта; местные – в пределах территории органа муниципального самоуправления.
После принятия решения о создании общественного объединения на съезде (общем собрании) оно считается созданным и приобретает права и обязанности (правоспособность общественного объединения как юридического лица возникает после его регистрации в органах юстиции).
Общественное объединение для осуществления уставных целей имеет следующие права:
– хотя общественные объединения и не наделены государственно-властными полномочиями, но могут участвовать в выработке решений органов госвласти и органов муниципального самоуправления;
– могут проводить собрания, митинги и т. д.;
– представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах госвласти, органах муниципального самоуправления и общественных объединениях;
– могут выступать с инициативами по вопросам общественной жизни, вносить предложения в органы госвласти;
– могут участвовать в избирательных кампаниях (в случае государственной регистрации общественных объединений и при наличии в уставе данного общественного объединения положения об участии его в выборах).
Общественное объединение обязано:
– соблюдать законодательство, касающееся сферы его деятельности, а также нормы, предусмотренные его уставом;
– ежегодно публиковать отчет об использовании своего имущества или обеспечивать ознакомление с указанным отчетом;
– ежегодно информировать орган, регистрирующий общественные объединения, о продолжении своей деятельности;
– представлять этому органу другие сведения.
Учредители общественного объединения – физические и юридические лица, созвавшие съезд (конференцию или общее собрание), на котором был принят устав общественного объединения, сформированы его руководящие и контрольно-ревизионный органы. В состав учредителей таких объединений наряду с физическими лицами могут входить юридические. Не могут быть учредителями, членами и участниками общественного объединения органы госвласти и органы местного самоуправления.
Члены общественного объединения – физические и юридические лица, чья заинтересованность в совместном решении задач данного объединения в соответствии с нормами его устав оформляется соответствующими индивидуальными заявлениями или документами, позволяющими учитывать количество членов общественного объединения для обеспечения их равноправия как членов данного объединения.
Участники общественного объединения – это физические и юридические лица, выразившие поддержку целям данного объединения и (или) его конкретным акциям, принимающие участие в его деятельности.
Учредителями, членами и участниками общественного объединения могут быть граждане с 18 лет, молодежных – с 14 лет, детских – с 10 лет.
Государственный контроль, поддержка, госрегистрация общественных объединенийНадзор за соблюдением законов общественного объединения осуществляет прокуратура. Орган, регулирующий деятельность общественных объединений, производит контроль за соответствием их деятельности уставным целям.
Деятельность общественного объединения может быть приостановлена в случае нарушения законодательства по решению суда. Общественное объединение может быть ликвидировано по решению суда (запрет на его деятельность).
Государство:
1) обеспечивает соблюдение прав и законных интересов общественных объединений;
2) оказывает поддержку их деятельности;
3) законодательно регулирует предоставление им налоговых и иных льгот и преимуществ. Господдержка может выражаться в виде целевого финансирования отдельных общественно-полезных программ (предоставление грантов); заключения любых видов договоров, в том числе на выполнение работ и предоставление услуг; социального заказа на выполнение различных государственных программ.
Государственная регистрация общероссийского и международного объединений производится Минюстом РФ, а межрегиональных, региональных и местных общественных объединений – соответствующими органами юстиции. Для регистрации подается ряд документов:
заявление в регистрирующий орган;
Устав;
выписка из протокола съезда;
сведения об учредителях;
документ об уплате регистрационного сбора;
документ о предоставлении юридического адреса;
для отдельных видов общественных объединений существуют дополнения.
Документы подаются на регистрацию в течение 3 месяцев со дня проведения учредительного съезда. Изменения и дополнения к уставу подлежат регистрации в том же порядке, что и само общественное объединение.
Органы, регистрирующие общественное объединение, включают их в реестр юридических лиц. Регистрирующий орган в срок один месяц обязан рассмотреть заявление и принять одно из следующих решений: зарегистрировать общественное объединение и выдать свидетельство о государственной регистрации; отказать в государственной регистрации (выдается письменный мотивированный отказ). Отказ может быть обжалован в судебном порядке, он не является препятствием для повторной регистрации.
Основания для отказов в государственной регистрации:
Устав объединения противоречит Конституции РФ, Уставам Субъектов РФ и Закону «Об общественных объединениях»;
не представлен полный перечень документов или они не оформлены в надлежащем порядке;
ранее было зарегистрировано общественное объединение с тем же названием, на территории, в пределах которой данное общественное объединение осуществляет свою деятельность;
регистрирующим органом установлено, что в представленных документах содержится недостоверная информация;
название общественного объединения оскорбляет нравственность, национальные и религиозные чувства граждан.
Отказ в регистрации по мотивам нецелесообразности создания общественного объединения не допускается.
Религиозные объединения имеют сходную конструкцию административно-правового статуса. Статус определяется Конституцией РФ и Законом «О свободе вероисповедания». Религиозные объединения отделены от государства. Государственные органы не вмешиваются в вопросы определения гражданами своего отношения к религии, в законную деятельность религиозных объединений и не могут поручать религиозным объединениям выполнение государственных задач. Вместе с тем государство охраняет религиозные объединения. Регистрация производится в Минюсте РФ, либо в субъектах РФ.
Государственная службаВ соответствии с Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» система госслужбы включает такие виды государственной службы:
1) государственную гражданскую;
2) военную;
3) правоохранительную.
Соответственно служащие подразделяются на гражданских служащих, военнослужащих и служащих в правоохранительных органах.
Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» закрепляет, что гражданская государственная служба – это вид госслужбы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан РФ на должностях государственной гражданской службы РФ по обеспечению исполнения полномочий федеральных госорганов, госорганов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ (включая нахождение в резерве и др. случаи).
Гражданская государственная служба подразделяется на Федеральную государственную гражданскую службу и Государственную гражданскую службу субъекта РФ (в основе данной классификации лежит принцип федерализма).
Военная государственная служба – вид федеральной государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских специальных формированиях и органах, осуществляющих обеспечение обороны и безопасности государства.
Правоохранительная служба – вид федеральной государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранителной службы в госорганах, службах и учреждениях, осуществляющих обеспечение безопасности, законности и правопорядка, борьбу с преступностью, защиту прав и свобод человека и гражданина.
Гражданский служащий – это гражданин РФ, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ.
Служащим в правоохранительных органах присваиваются специальные звания и классные чины.
Граждане, проходящие военную службу, являются военнослужащими и имеют статус, устанавливаемый Федеральным законом «О воинской обязанности и военной службе».
Государственная служба – сложный, комплексный, многогранный социально-правовой институт, имеющий прочные правовые, экономические, социальные и организационные корни, основы; определяется как вид трудовой деятельности, осуществляемой на профессиональной основе работниками госорганов в целях выполнения задач и функций государства. В целом под госслужбой может пониматься любая работа, выполненная в государственных органах и учреждениях, отличающаяся по форме и содержанию от труда рабочих.
Государственный служащий – это гражданин РФ, исполняющий в порядке, установленном Законом «О государственной службе», обязанности по госдолжности за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет федерального бюджета или бюджета субъекта РФ.
В зависимости от вида организации выделяют служащих таких субъектов права: государства (госорганов), органов местного самоуправления, общественных объединений, политических партий, негосударственных коммерческих, некоммерческих, религиозных, частных, международных организаций.
К государственным служащим относятся только лица, занимающие государственную должность в госорганах, а не в любых госорганизациях (например, в государственных вузах).
Кроме этого, к госслужбе относится исполнение должностных обязанностей только лицами, замещающими госдолжности категорий «Б» и «В», на лиц категории «А» понятие госслужбы не распространяется, они не являются государственными служащими. Деятельность лиц категорий «Б» и «В» имеет обслуживающий характер, для обеспечения исполнения полномочий лицами категории «А». (Неверно понимание, будто лица «Б» и «В» служат при лицах «А», а не обществу и государству. Если лица «А» сменяются, предполагается возможность замены лиц «Б».)
Виды классификаций государственных служащих:
1) по масштабу деятельности органов госвласти: федеральные госслужащие и госслужащие субъектов;
2) по разделению властей: госслужащие представительных, судебных и органов исполнительной власти;
3) по объему должностных полномочий: должностные лица (руководители, представители власти, чьи властные полномочия выходят за пределы их органов, распространяются на не подчиненных им граждан) и госслужащие, не являющиеся должностными лицами;
4) по квалификационным разрядам (они присваиваются лично каждому госслужащему по результатам квалификационного экзамена или аттестации; см. вопрос № 70) – соответственно, для пяти групп госдолжностей, начиная с 5-й (для лиц категорий «Б» и «В»): действительный государственный советник РФ, государственный советник РФ, советник РФ, советник госслужбы, референт госслужбы (все должности – 1-го, 2-го и 3-го классов). Существуют также другие виды квалификационных разрядов – воинские звания, дипломы, ранги.
Ключевой является классификация в зависимости от характера полномочий.
1. Должностные лица – государственные служащие, имеющие право совершать в пределах своей компетенции властные действия, влекущие юридические последствия (например, издавать правовые акты управления, подписывать денежные документы, совершать регистрационные действия, регистрацию предприятий и т. д.). К ним относятся также служащие, которые не совершают таких действий, но руководят деятельностью подчиненных им работников и уполномочены предъявлять к ним обязательные к исполнению требования (например, руководители многих структурных подразделений органов управления).
а) Представители административной власти – должностные лица, имеющие право предъявлять юридически властные требования (давать предписания, указания) и применять меры административного воздействия к органам и лицам, не находящимся в их подчинении (например, главные санитарные врачи, работники милиции и др.).
б) Граждане, не состоящие на государственной службе, но уполномоченные совершать действия, влекущие юридические последствия. Согласно Основам законодательства РФ о нотариате нотариальной деятельностью может заниматься гражданин Российской Федерации, получивший лицензию на ее осуществление. При осуществлении нотариальных действий нотариусы обладают равными правами независимо от того, работают ли они в государственной нотариальной конторе или занимаются частной практикой. Обязательным для последних является то, что они должны быть членами нотариальной палаты.
2. Оперативный состав (функциональные работники) – это государственные служащие, выполняющие работу, непосредственно определяемую задачами данного органа, в качестве специалистов. Сюда входят специалисты государственных органов, наделенные полномочиями в сфере осуществления государственно-властных функций, но не имеющие права совершать служебные юридически-властные акты в качестве средства управления людьми. Полномочия этой группы служащих позволяют им успешно выполнять работу, которая связана с подготовкой решений, проработкой вопросов, требующих специальных знаний, опыта. К ним относятся экономисты, юрисконсульты и др.
По рассматриваемому признаку к должностным лицам относятся государственные служащие, замещающие высшие, главные, ведущие, старшие государственные должности, а также руководители предприятий, учреждений, организаций и др.; к оперативному составу относятся младшие государственные должности (референты 1, 2 и 3-го класса) и т. д.
Оперативный состав служебного аппарата необходимо отличать от аналогичных категорий служащих, к нему не относящихся (врачей, преподавателей и др.). Отдельные служащие этой категории уполномочены на основе специальных знаний совершать действия, влекущие юридические последствия (например, врачи, поскольку они имеют право выдавать листки нетрудоспособности, в установленных случаях рецепты на бесплатное получение лекарств). Действия таких служащих, влекущие юридические последствия, имеют значение не только для их оценки с точки зрения юридической ответственности, но и оказывают управляющее воздействие на общественные отношения.
3. Вспомогательный состав – государственные служащие, служебная деятельность которых не предполагает совершение действий, влекущих юридические последствия, влияющих на содержание решений данного органа. Их обязанности и права определяются задачами обеспечения служебной деятельности должностных лиц, оперативного состава путем создания условий, необходимых для выполнения ими служебных функций (технические секретари и т. д.). В обязанности служащих данной группы может входить совершение действий, имеющих юридическое значение. Например, регистрация поступающих жалоб, ибо со дня совершения этого действия исчисляется срок рассмотрения жалобы.
Государственная служба проходит на государственных должностях . Вообще под должностью понимается учрежденная в установленном порядке первичная структурная единица, отражающая содержание и объем полномочий занимающего ее лица. Эта категория присуща только служащим.
Государственная должность – должность в федеральных органах власти, органах власти субъектов, а также в иных госорганах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ, имеющая установленный круг обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного госоргана, денежное содержание и ответственность за исполнение этих обязанностей.
Государственные должности подразделяются на:
– категории «А» (политико-судебные) – должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральным законом, конституцией субъектов для непосредственного исполнения полномочий госорганов (должности Президента РФ, председателя Правительства РФ, депутатов, судей и др.). Высший уровень руководителей (Президент РФ, Председатель Правительства РФ, председатели палат парламента, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов и т. д.);
– категории «Б» (патронатные) – должности, учреждаемые в установленном законодательном порядке для непосредственного обеспечения исполнения непосредственных полномочий лиц «А» (рабочий аппарат Президента РФ);
– категории «В» (административные) – должности, учреждаемые госорганами для исполнения и обеспечения их полномочий (секретари, курьеры и др.).
Все эти должности должны быть перечислены в Реестре государственных должностей РФ. Реестр состоит из: 1) Перечня политических должностей (категория «А»); 2) Реестра государственных должностей государственной службы (категории «Б» и «В»). Утверждается Президентом РФ.
Государственные должности, включенные в Реестр госдолжностей, подразделяются на группы: высшие госдолжности (5-я группа); главные (4-я группа); ведущие (3-я группа); старшие (2-я группа); младшие (1-я группа).
Строго говоря, в настоящее время понятие государственной службы относится к группе «Б» и «В», то есть Президент РФ – не государственный служащий. Группа «Б» – политические чиновники. По закону, государственная служба на госдолжностях категории «Б» ограничена тем сроком, на который назначаются или избираются соответствующие лица, замещающие государственные должности категории «А».
Каждой должности соответствует определенный квалификационный разряд.
Граждане, претендующие на занятие должностей из 2 и 3-й группы, обязаны иметь высшее профессиональное образование по профилю госслужбы или то, которое считается равноценным. Квалификационные разряды должны присваиваться по результатам квалификационного экзамена:
1) действительный государственный советник 1, 2, 3-го класса (для высших государственных служащих);
2) государственный советник РФ 1, 2, 3-го класса (для государственных служащих, замещающих главные должности);
3) советник РФ 1, 2, 3-го класса (для служащих, замещающих ведущие должности);
4) советник государственной службы 1, 2, 3-го класса (для служащих старших государственных должностей);
5) референт 1, 2, 3-го класса (для младших государственных должностей).
Квалификационные чины 1 и 2-го класса присваиваются Президентом РФ, остальные – начальником заведения.
Права и обязанности государственного служащегоС момента замещения госдолжности государственный служащий становится субъектом государственных служебных отношений, в частности, наделяется особыми правами и обязанностями. Различают 1) должностные права и обязанности – они определяют полномочия по конкретной должности, устанавливаются соответствующими нормативно-правовыми актами (например, права и обязанности руководителя); 2) общие права и обязанности – устанавливаются Законом о государственной службе для всех госслужащих независимо от должности.
Госслужащий имеет право на:
– ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности по занимаемой госдарственной должности, критерии оценки качества работы и условия продвижения по службе, а также на организационно-технические условия, необходимые для исполнения им должностных обязанностей;
– получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей;
– посещение в установленном порядке для исполнения должностных обязанностей предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности;
– принятие решений и участие в их подготовке в соответствии с должностными обязанностями;
– участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной госдолжности;
– продвижение по службе, увеличение денежного содержания с учетом результатов и стажа, уровня квалификации;
– ознакомление со всеми материалами своего личного дела, отзывами о своей деятельности и т. п. до внесения их в личное дело, приобщение к личному делу своих объяснений;
– переподготовку и повышение квалификации за счет соответствующего бюджета; пенсионное обеспечение с учетом стажа госслужбы; проведение по его требованию служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство;
– пенсионное обеспечение;
– проведение служебного расследования для опровержения порочащих сведений;
– объединение в профсоюзы;
– внесение предложений по совершенствованию госслужбы.
Обязанности госслужащих:
– обеспечивать поддержку конституционного строя и соблюдение Конституции РФ, реализацию федеральных законов и законов субъектов;
– добросовестно исполнять должностные обязанности;
– обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан;
– исполнять приказы и т. п. вышестоящих органов, за исключением незаконных;
– в пределах своих должностных обязанностей своевременно рассматривать обращения граждан и общественных объединений, а также предприятий, учреждений и организаций, госорганов и органов местного самоуправления и принимать по ним решения;
– соблюдать установленные в госорганах правила внутреннего трудового распорядка, должностные инструкции, порядок работы со служебной информацией;
– поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения своих должностных обязанностей;
– хранить государственную и иную охраняемую законом тайну, а также не разглашать ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей сведения, затрагивающие частную жизнь, честь и достоинство граждан.
Ограничения, связанные с государственной службойГосударственному служащему запрещено:
1) заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности;
2) быть депутатом законодательного (представительного) органа РФ или субъектов, органов местного самоуправления;
3) заниматься предпринимательской деятельностью;
4) состоять членом органа управления коммерческой организацией; если иное не предусмотрено федеральным законом, ему не может быть поручено участие в управлении этой организацией;
5) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в госоргане, в котором он работает, либо который подчинен или подконтролен ему;
6) использовать в неслужебных целях средства обеспечения, другое имущество и информацию;
7) получать гонорары за публикации и выступления в качестве служащего;
8) получать вознаграждение, связанное с исполнением должностных обязанностей, и после выхода на пенсию;
9) принимать без разрешения руководства РФ награды, звания зарубежных стран, международных и иностранных организаций;
10) выезжать в служебные командировки за границу за чужой счет, за исключением осуществляемых в соответствии с договорами и договоренностями РФ;
11) принимать участие в забастовках;
12) использовать служебное положение в интересах политических партий, общественных, религиозных объединений для пропаганды отношения к ним. В государственных органах не могут образовываться структуры политических партий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов.
Ответственность государственного служащего. Законодательство предусматривает юридическую ответственность госслужащих, которая выражается в применении мер наказания, взысканий и т. д. за виновное совершение правонарушений. За невыполнение обязанностей госслужащие могут привлекаться к ответственности – дисциплинарной, административной, материальной, уголовной. Дисциплинарная ответственность – применение мер дисциплинарного воздействия в порядке служебного подчинения за виновные нарушения правил для госслужащих, не преследуемые в уголовном порядке.
Должностной проступок – неисполнение или ненадлежащее исполнение госслужащим возложенных на него обязанностей (нарушение порядка и сроков исполнения поручений, выполнение их в неполном объеме, искажение их содержания). За должностной проступок на госслужащего могут налагаться органом или руководителем, имеющим право назначать государственного служащего на государственную должность государственной службы, следующие дисциплинарные взыскания: замечание; выговор; строгий выговор; предупреждение о неполном служебном соответствии; увольнение.
Госслужащий может быть временно (но не более чем на месяц) до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности отстранен от исполнения дорлжностных обязанностей с сохранением денежного содержания.
Приказ или решение о наложении дисциплинарного взыскания объявляется виновному под расписку и вступает в силу немедленно. Госслужащий вправе его обжаловать.
Дисциплинарное взыскание считается снятым при соблюдении условий: истек годичный срок; лицо не было повторно привлечено к дисциплинарной ответственности; издан приказ о снятии дисциплинарного взыскания.
Уголовная ответственность устанавливается за совершение преступлений. В Уголовном кодексе РФ особо выделены должностные преступления: злоупотребление властью или служебным положением, превышение власти или служебных полномочий, халатность, получение взятки, должностной подлог.
Материальная ответственность наступает за служебный поступок, причинивший материальный ущерб организации, и выражается в возмещении виновным служащим причиненного им вреда. Материальная ответственность, по нормам трудового права, – это обязанность работника возместить ущерб, причиненный предприятию, учреждению, организации, в пределах и порядке, установленных законодательством. Материальная ответственность наступает либо в административном порядке, либо по решению суда.
За ущерб, причиненный учреждению при исполнении служебных обязанностей, служащие несут материальную ответственность в размере прямого действительного ущерба, но не более своего среднего месячного жалования. Материальная ответственность свыше среднего месячного жалования допускается лишь в случаях, указанных в законодательстве.
Законодательство о труде не распространяется на военнослужащих: они несут материальную ответственность на основании Положения о материальной ответственности военнослужащих. Имущество ответственных сотрудников органов внутренних дел может предусматриваться контрактом о службе.
Прохождение государственной службы – это процесс, выражающийся в последовательной смене государственным служащим должностей категории «Б» и «В», начиная с момента поступления на службу и до увольнения с нее. Прохождение государственной службы регулируется: 1) нормативно-правовыми актами, устанавливающими порядок прохождения государственной службы для всех граждан; 2) индивидуальными актами, порождающими, изменяющими или прекращающими государственные служебные отношения для конкретного гражданина.
Поступление (прием) на государственную службу состоит из этапов:
а) появление вакансии, информирование о ней;
б) подбор кандидатов;
в) решение о приеме;
г) вступление в должность; правом обладают граждане не моложе 18 лет, имеющие профессиональное образование и отвечающие заданным требованиям.
Претендующие должны иметь:
1) для высших и главных – высшее профессиональное образование по специализации или равноценное с дополнительным образованием по специализации;
2) для ведущих и старших – высшее образование по специальности «государственное управление» либо по специализации государственных должностей или образование, считающееся равноценным;
3) для младших – среднее профессиональное по специализации гос. должностей или равноценное.
Ограничения по приему на госслужбу. Не может быть принят гражданин:
– моложе 18 лет;
– недееспособный или ограниченно дееспособный;
– лишенный права занимать государственные должности;
– при наличии заболевания, препятствующего исполнению обязанностей;
– при отказе от оформления допуска к тайне;
– в случае близкого родства с государственным служащим, если их служба связана с подчиненностью или подконтрольностью;
– при наличии гражданства иностранного государства;
– при отказе от предоставления сведений об имущественном положении.
Назначение на государственную должность производится на неопределенное время или на определенный (не более пяти лет) срок. Служба на должностях категории «Б» ограничена сроком, на который назначаются лица, замещающие должности категории «А».
Существует три варианта назначения на государственную службу (для впервые, или вновь, принимаемых): 1) на госдолжность категории «Б» – по представлению лиц категории «А», уполномоченных лиц или госорганов; 2) на госдолжность 1-й группы категории «В» – соответствующим руководителем; 3) на госдолжность 2, 3, 4 и 5-й групп категории «В» – по результатам конкурса на замещение вакантных должностей.
Допускается испытание на срок от 3 до 6 месяцев для гражданина, впервые принятого.
Аттестация и повышение квалификации служащих. В целях определения служебного соответствия действует система аттестаций. Общие аттестации проводятся через определенные промежутки времени. Персональные аттестации (там, где сотрудники имеют звания, классные чины) связаны с представлением к присвоению звания, с назначением на иную должность, увольнением. Аттестация проводится не чаще одного раза в два года, но не реже одного раза в четыре года. Формируется аттестационная комиссия. По результатам аттестации комиссия вносит рекомендации на рассмотрение руководителя.
Руководителям рекомендовано установление соответствующего денежного содержания увязывать с результатами обучения и практического использования полученных знаний.
Присвоение квалификационных разрядов указывает на соответствие требованиям. Разряды присваиваются по результатам государственного квалификационного экзамена или аттестации.
Служащим могут быть присвоены следующие разряды:
1) действительный государственный советник 1, 2, 3-го класса (для высших государственных служащих);
2) государственный советник РФ 1, 2, 3-го класса (для государственных служащих, замещающих главные должности);
3) советник РФ 1, 2, 3-го класса (для служащих, замещающих ведущие должности);
4) советник государственной службы 1, 2, 3-го класса (для служащих старших государственных должностей);
5) референт 1, 2, 3-го класса (для младших государственных должностей).
Перевод государственного служащего на другую должность допускается только с его согласия. Варианты переводов таковы:
а) на вышестоящую должность;
б) на равнозначную должность в другом структурном подразделении органа или в другом органе, ведомстве;
в) в другую местность в связи с передислокацией органа;
г) на нижестоящую должность – в порядке наложения дисциплинарного взыскания, без согласия работника.
Государственная служба прекращается при увольнении госслужащего, в том числе в связи с выходом на пенсию. Сведения о прохождении гражданином госслужбы содержатся в его личном деле, которое постоянно за ним следует. Прекращение государственной службы происходит:
а) по личному заявлению государственного служащего;
б) по инициативе руководителя, по решению коллегиального органа (правительства и др.);
в) по иным, установленным законом, основаниям.Например, прекращение государственной службы служащими на должностях категории «Б» происходит в связи с прекращением государственной службы лицами, замещающими государственные должности категории «А». Предельный возраст – 65 лет. Допускается продление службы для занимающих высшие, главные и ведущие государственные должности.
Увольнение может быть осуществлено по инициативе руководителя в случаях:
– достижения служащим предельного возраста;
– прекращения гражданства;
– несоответствия гражданского служащего замещаемой должности;
– неоднократного неисполнения без уважительных причин должностных обязанностей, если госслужащий имеет дисциплинарное взыскание;
– однократного грубого нарушения должностных обязанностей;
– совершения виновных действий гражданским служащим, непосредственно обслуживающим денежные или товарные ценности, если эти действия дают основания для утраты доверия со стороны нанимателя;
– принятия гражданским служащим, замещающим должность гражданской службы категории «руководители», необоснованного решения, повлекшего нарушение сохранности имущества, его неправомерное использование;
– несоблюдения обязанностей и ограничений;
– разглашения сведений;
– возникновения других обстоятельств (например, совместная служба родственников);
– в иных случаях, предусмотренных ст. 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
Ответственность по административному правуЮридическая ответственность – это возможность применения к виновному лицу, совершившему правонарушение, мер публично-правовового принуждения, предусмотренных санкцией нарушенной юридической нормы, в строго определенном для этого процессуальном порядке. В отличие от уголовного права, регулирующего единственный вид юридической ответственности – уголовную (в соответствии с УК РФ), административное право регулирует три вида юридической ответственности: административную, дисциплинарную и материальную.
Административная ответственность – реализация административно-правовых санкций, применение уполномоченным органом или должностным лицом административных взысканий к гражданам и юридическим лицам, совершившим правонарушение.
Закон, смягчающий или отменяющий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу. Закон, устанавливающий или отягчающий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом ухудшающий положение лица, обратной силы не имеет.
Дисциплинарная ответственность наступает при совершении должностным лицом дисциплинарного проступка. Дисциплинарный проступок – неисполнение или ненадлежащее исполнение должностным лицом возложенных на него обязанностей.
Виды дисциплинарных взысканий: замечание (устное) – правовых последствий не несет; выговор; строгий выговор; предупреждение о неполном служебном соответствии; увольнение.
Субъектом материальной ответственности может быть лишь должностное лицо государственного органа, причинившее ущерб государству при исполнении служебных обязанностей.
Структура административной ответственностиКак уже говорилось, административная ответственность – вид юридической ответственности, которая выражается в применении должностным лицом административного взыскания к лицу, совершившему правонарушение; это один из двух видов административного принуждения и в то же время один из видов юридической ответственности (наряду с дисциплинарной, уголовной).
Отличительные признаки административной ответственности: 1) фактическое основание ее; 2) меры ответственности, которые по своей правовой природе относятся к числу административных карательных, штрафных санкций, означающих специфиные неблагоприятные имущественные или иные последствия для лиц, виновных в правонарушениях и обязанных эти последствия претерпевать.
Особенности административной ответственности:
1) имеет собственную нормативно-правовую основу; нормы административной ответственности составляют самостоятельный институт административного права; регулируется нормами, которые содержатся в законах и подзаконных актах (уголовная ответственность устанавливается только законами);
2) основанием административной ответственности служит административное правонарушение (основание уголовной ответственности – преступление);
3) субъектами административной ответственности могут быть и физические, и юридические лица, коллективные образования (в уголовной ответственности – только физические лица);
4) административные взыскания применяются широким кругом уполномоченных органов и должностных лиц исполнительной власти и органов муниципального самоуправления, а также судами (уголовная ответственность – только судами); взыскания налагаются органами и должностными лицами на не подчиненных им правонарушителей;
5) применение административных взысканий не влечет за собой судимости или увольнения с работы;
6) административная ответственность применяется за нарушение не всех административно-правовых норм, а только тех, которые содержат указание на административную ответственность;
7) особый процесс, порядок реализации административной ответственности (простота, оперативность, экономичность); при реализации административной ответственности часто материальные и процессуальные правоотношения сливаются;
8) лицо, к которому применяется административное взыскание, считается имеющим такое взыскание в течение установленного срока.
Конституция относит административное и административно-процессуальное законодательство к совместному ведению РФ и субъектов, то есть законы и иные акты в субъектах принимаются в соответствии с законом и не могут ему противоречить. В случае противоречия действует федеральный закон.
Ответственность за административные правонарушения наступает на основании законодательства, действующего во время и по месту совершения правонарушения. Далее действует общее правило: акты, смягчающие или отменяющие ответственность, имеют обратную силу, а акты, ее отягчающие, – не имеют.
Административная ответственность юридического лица – это применение к организациям, обладающим административной правосубъектностью, административных взысканий за неисполнение или ненадлежащее исполнение установленных государством правил, норм и стандартов с целью восстановления социальной справедливости, государственного осуждения противоправной деятельности, обеспечения возложенных на них обязанностей и т. д.
Структуру административной ответственности составляют такие элементы:
– основания административной ответственности;
– субъекты;
– меры ответственности (административные наказания);
– условия;
– процедура, порядок привлечения к ответственности.
Административное правонарушениеВ соответствии со ст. 10 КоАП РФ, основанием для несения административной ответственности является совершение физическим лицом административного правонарушения (проступка).
Административный проступок – это посягающее на государственный или общественный порядок, собственность, права и свободы человека и гражданина, на установленный порядок управления противоправное виновное (умышленное или неосторожное) действие либо бездействие, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность.
Проступком признается акт волевого поведения: действие (активное нарушение) или бездействие (пассивное невыполнение обязанностей).
Признаки административного правонарушения:
– общественная вредность (посягательство); проступок антиобщественен – нарушает права граждан, интересы общества и государства;
– противоправность; заключается в совершении деяния, нарушающего нормы права (норма может быть не только административная), важно то, что соответствующая материальная норма охраняется административным законодательством. Деяние, не являющееся противоправным, не может быть правонарушением;
– виновность – деяние совершено умышленно или по неосторожности. Наличие вины – обязательный признак административного проступка, в том числе его формальной противоправности (справедливо только тогда, когда объект – физическое лицо, организации часто отвечают вне зависимости от вины: объективное вменение – ответственность без вины, применяется только к организациям. От ответственности за неисполнение обязанности освобождают только действия непреодолимой силы. Иногда, в установленных случаях, для признания деяния административного правонарушения необходимо наличие причинной связи (причинение вреда).
Виды административных взысканий перечислены в ст. 24 КоАП РФ (8 видов). Правила наложения административных взысканий приведены в гл. 4 КоАП РФ.Объектом административного правонарушения выступают общественные отношения, урегулированные нормой права и охраняемые мерами административной ответственности. Объективная сторона – действие или бездействие, запрещенные административным правом. Для характеристики имеют значение место, способ, системность, кроме того, в содержание могут быть включены:
– неоднократность, должны выделяться однородные действия;
– повторность, совершение одним и тем же лицом однородного правонарушения в течение года, за которое оно уже подвергалось взысканиям (выступает как отягчающее вину обстоятельство);
– длящееся правонарушение, действия или бездействие, сопряженные с последующим невыполнением обязанностей, возложенных на виновного законом под угрозой административной ответственности.
Субъект административного проступка – физическое вменяемое лицо, достигшее к моменту совершения правонарушения 16-летнего возраста. Выделяют категории лиц, признаваемые субъектами административного правонарушения, с учетом особенностей их правового положения, профессиональных функций, состояния здоровья и т. д. Для разных категорий ответственность может быть более жесткой или более мягкой; более жесткая ответственность – для должностных лиц, водителей транспортных средств, работников торговли.
Субъективная сторона – психическое отношение субъекта к действию или бездействию. Вина – психическое отношение лица к содеянному им и последствиям этого: по умыслу (прямому, косвенному) – ст. 11 КоАП РФ, по неосторожности (лицо, совершившее правонарушение, не предвидело возможности вредных последствий, хотя могло и должно было их предвидеть) – ст. 12 КоАП РФ. Форма вины чаще всего не обозначается. Большинство административных проступков может быть совершено как неосторожно, так и умышленно.
Наряду с обязательными признаками могут присутствовать факультативные признаки – мотив, цель и т. д.
Административные взыскания и освобождение от административной ответственностиАдминистративное взыскание по КоАП РФ характеризуется как мера ответственности за административное правонарушение.
КоАП РФ предусматривает:
– предупреждение;
– штраф;
– возмездное изъятие предмета, являвшегося орудием совершенного правонарушения или непосредственно объектом правонарушения;
– конфискация такого предмета;
– лишение специального права, предоставленного гражданину;
– исправительные работы;
– административный арест.
Кроме того, законодательством РФ могут быть установлены иные взыскания (по Таможенному кодексу РФ, возможен отзыв лицензии или квалификационного аттестата; взыскание стоимости товаров и транспортных средств – см. ниже).
Административные взыскания делятся на основные и дополнительные. Возмездное изъятие и конфискация могут быть основными и дополнительными; остальные – основные.
1. Предупреждение – относится к числу санкций морального характера, выносится в письменной форме. Устное замечание не есть административное взыскание. Предупреждение носит предупредительный характер.
2. Штраф – основная мера административного взыскания – денежное взыскание, налагаемое за правонарушение в случаях и пределах, установленных законодательством. Штрафы устанавливаются в размерах соотношения с минимальной зарплатой (удваивается при повторном совершении), либо в зависимости от цены предмета, ставшего объектом правонарушения, либо в процентном отношении. Максимальный размер – 100 минимальных окладов, для организаций – 25 000 минимальных окладов.
3. Возмездное изъятие – состоит в принудительном изъятии только того предмета, который являлся орудием совершения или непосредственным объектом правонарушения. Изъятый предмет реализуется с передачей вырученной суммы бывшему собственнику за вычетом расходов на реализацию изъятого предмета. Применяется очень редко – всего в трех случаях: нарушение правил хранения и перевозки оружия и боеприпасов (ст. 173); уклонение от реализации оружия и боеприпасов (применяется в качестве дополнительного, но обязательного; ст. 175); нарушения правил перевозки опасных веществ и предметов на воздушном транспорте (дополнительно, применяется по усмотрению; ст. 106).
4. Конфискация – принудительное безвозмездное обращение предмета, являющегося орудием или объектом правонарушения, в собственность государства. Конфискации подлежат предметы, находящиеся в личной собственности; конфискация в административном праве специальная.
5. Лишение специального права – применяется на срок до 3 лет за грубое или систематическое нарушение порядка пользования этим правом. Срок лишения специального права не может быть меньше 15 дней, если иное не установлено правом. В КоАП РФ предусмотрено два случая лишения прав: право управления транспортным средством и право на охоту. Есть ограничения наложения: лишение права управления транспортом не может применяться к лицам, пользующимся ими по инвалидности, за исключением алкогольного опьянения, невыполнение указания работника ГИБДД, оставления места происшествия; лишение права на охоту не применяется к профессиональным охотникам.
6. Исправительные работы – применяются на срок не менее 15 дней и до 2 месяцев с отбыванием их по месту работы лица, совершившего правонарушение, с удержанием 20 % зарплаты в пользу государства.
7. Административный арест – применятся в ограниченном числе случаев (до 15 суток), не применяется к беременным; лицам, имеющим детей до 12 лет; лицам, не достигшим 18 лет; инвалидам 1, 2-й групп.
И работы, и арест применяются за правонарушения, близкие по своему составу к уголовным преступлениям, либо за повторные административные правонарушения. Часто арест и исправительные работы используются в качестве альтернативных взысканий.
8. Выдворение за пределы РФ иностранных граждан и лиц без гражданства – регламентируется особыми нормами.
9. Дисквалификация – лишение физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров, осуществляет предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом.
Существуют дополнительные взыскания:
1. Отзыв лицензии и квалификационного аттестата: лицензия и аттестат выдаются на определенный срок с целью предоставить право заниматься определенной деятельностью. Отзыв лицензии рассматривается как разновидность лишения специального права. Но есть ряд различий: лишение права применяется только к гражданам; лишение права происходит на определенный срок, лицензия изымается навсегда.
2. Взыскание стоимости товара и транспортных средств – это принудительное изъятие денежной суммы, составляющей свободную цену таких товаров и транспортных средств на день обнаружения нарушения. Есть случаи взыскания 300 % от стоимости товаров и транспортных средств – в случаях, когда они являются непосредственно объектами нарушения правил и оборудованы тайниками.
Порядок наложения административных взысканийОсновные правила наложения административных взысканий изложены в отдельной главе КоАП РФ. КоАП РФ закрепляет общие правила (принципы) карательного воздействия: законность; целесообразность; своевременность, оперативность воздействия; сложение взысканий, налагаемых за совокупность нарушений.
Общие принципы наложения административных взысканий:
1) Законность: орган (должностное лицо), рассматривающее дело об административном проступке, может наложить на виновного только то взыскание, которое установлено нормативно-правовым актом, и только в пределах санкции конкретной нормы права.
Законность обеспечивается: а) закреплением в КоАП РФ системы административных взысканий, за пределы которой нельзя выходить; б) закреплением в каждой ст. КоАП РФ вида и размера административных взысканий; в) санкция предусматривает ряд альтернативных административных взысканий, но возможно наложение только одного основного; г) за одно и то же административное правонарушение может быть наложено только одно основное, либо основное и дополнительное административное взыскание из установленных.
Законность – важнейший принцип юрисдикционной деятельности. Взыскание может быть наложено только тогда, когда в деянии лица установлен состав проступка. Проявления принципа целесообразности административных взысканий – в индивидуализации кары и экономии репрессии.
2) Индивидуализация административных взысканий – необходимость учета обстоятельств смягчающих и отягчающих (особая роль), характер правонарушения, личность нарушителя, степень его вины. Смягчающие обстоятельства – это чистосердечное раскаяние, добровольное возмещение ущерба, устранение причиненного вреда, сильное душевное волнение и т. д. Отягчающие обстоятельства – совершение правонарушения несмотря на требования прекратить его, продолжение противоправного поведения, вовлечение несовершеннолетних, совершение в состоянии опьянения и т. д.
3) Экономия карательных мер: административно-правовые нормы предоставляют правоприменителю возможность или прямо обязывают его заменить взыскание иными мерами воздействия.
Исчисление сроков административных взысканий и сроков их давностиАдминистративное взыскание не может быть наложено позднее двух месяцев со дня совершения проступка, при длящихся правонарушениях – два месяца со дня обнаружения. Срок погашения административного взыскания (прекращения состояния административной наказанности) определяется так: если в течение года со дня окончания исполнения наказания лицо не совершило нового административного правонарушения, потом новое административное правонарушение не рассматривается как повторное.
Порядок возмещения причиненного административным правонарушением имущественного ущерба: коллегиальные органы административной юрисдикции и судья при решении вопроса о наложении административного взыскания вправе одновременно решить вопрос о возмещении ущерба, если его сумма не превышает 1/2 МРОТ; районный суд – независимо от размера.
Обстоятельства, смягчающие ответственность (открытый список):
1) чистосердечное раскаяние виновного;
2) предотвращение виновным вредных последствий правонарушения, добровольное возмещение ущерба или устранение причиненного вреда;
3) совершение правонарушения при сильном душевном волнении или при стечении тяжелых обстоятельств;
4) совершение правонарушения несовершеннолетним, беременной женщиной или женщиной с ребенком до 1 года.Перечень отягчающих обстоятельств (закрытый список):
1) продолжение противоправного деяния, несмотря на требования прекратить его;
2) повторное в течение 1 года совершение однородного правонарушения;
3) вовлечение несовершеннолетнего в правонарушение;
4) совершение правонарушения группой лиц;
5) совершение в условиях стихийного бедствия;
6) совершение в состоянии опьянения.КоАП РФ предусматривает альтернативы административной ответственности:
1) при малозначительности правонарушения – освобождение от ответственности;
2) освобождение от ответственности с передачей материалов на рассмотрение общественности;
3) передача материалов о правонарушениях военнослужащих, работников ОВД и др. их командирам для привлечения к дисциплинарной ответственности;
4) передача дел лиц до 18 лет в комиссии по делам несовершеннолетних.
Наложение взысканий за множественность проступковПризнаки: 1) наличие нескольких самостоятельных составов нарушений; 2) все противоправные деяния совершаются одним лицом; 3) каждое из деяний сохраняет свою юридическую значимость на момент рассмотрения дела о последнем деликте.
Классификация множественности проступков:
– совокупность (новое нарушение до привлечения к ответственности за другое нарушение); может быть идеальная и реальная: идеальная – одновременное выполнение одним действием нескольких составов нарушений; реальная – система составов, выполненных разными действиями, разновременно;
– рецидив (новое нарушение после привлечения).
Освобождение от административной ответственности, ограничение административной ответственностиКоАП РФ предусматривает освобождение от административной ответственности:
с учетом конкретных обстоятельств дела и данных о лице, совершившем административное правонарушение в возрасте от 16 до 18 лет. Комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав данное лицо может быть освобождено от административной ответственности с применением к нему мер воздействия в соответствии с федеральным законодательством о защите прав несовершеннолетних;
при малозначительности административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.
КоАП РФ предусматривает также случаи ограничения административной ответственности:
крайняя необходимость: не является административным правонарушением причинение лицом вреда интересам, охраняемым законом, в состоянии крайней необходимости – для устранения опасности, непосредственно угрожающей личности и правам данного и других лиц, а также интересам государства, охраняемым законом, если эта опасность не могла быть устранена иными средствами и если причиненный вред является менее значительным, чем предотвращенный вред;
невменяемость: не подлежит административной ответственности физическое лицо, которое во время совершения противоправных действий находилось в состоянии невменяемости, то есть не могло осознавать фактический характер и противоправность своих действий (бездействия) либо руководить ими вследствие хронического психического расстройства, временного психического расстройства, слабоумия или другого болезненного состояния психики.
Под невменяемостью законодатель подразумевает невозможность физического лица осознавать фактический характер и противоправность своих действий (бездействия) либо руководить ими вследствие перечисленных выше психических расстройств. Здесь указаны два критерия невменяемости: медицинский (указывает на формы болезненных расстройств) и юридический (состоит в отсутствии у лица способности осознавать фактический характер и противоправность своих действий (бездействия) и руководить ими).
Принуждение, пресечение, административно-предупредительные мерыМетоды управления можно подразделить на:
1) убеждение – использование различных разъяснительных, воспитательных и организационных мер, направленное на то, чтобы подвластные сами поняли выраженную в правовых актах волю законодателя;
2) принуждение – отрицание воли подвластного и внешнее воздействие на его поведение.
По вопросам принуждения административное право закрепляет:
– административные санкции;
– дисциплинарные санкции;
– общественно-правовые санкции (властные правомочия инспекторов).
Административное принуждение полностью регулируется нормами административного права как часть принуждения, его разновидностью выступает административная ответственность.
Административное принуждение обладает всеми родовыми признаками принуждения, вместе с тем имеет ряд особенностей:
1) меры административного принуждения применяются в связи с антиобщественными деяниями, нарушающими правовые нормы, охраняемые административными принудительными средствами;
2) административно-правовое принуждение осуществляется в рамках внеслужебного подчинения, при отсутствии организационного подчинения между сторонами;
3) существует множественность сторон, осуществляющих административную юрисдикцию;
4) административное принуждение регулируется нормами административного права.
Административно-правовое принуждение – это особый вид государственного принуждения, состоящий в применении субъектами исполнительной власти установленных нормами АП принудительных мер в связи с неправовыми действиями.
Роль административного принуждения:
1. Именно субъекты исполнительной власти систематически осуществляют контроль за соблюдением соответствующих правил (контроль ОВД, госинспекций); в итоге может быть применено административное принуждение.
2. Административное принуждение включает в себя большое число средств пресечения. Меры пресечения прекращают антиобщественные действия и предотвращают наступление вредных последствий.
3. Административные принудительные средства применяются до совершения преступления, оказывая воспитательное воздействие.
В науке административного права авторы классифицируют административное принуждение по видам, в частности, таким:
– меры пресечения;
– восстановительные меры;
– меры взыскания;
– меры предупреждения;
– меры наказания.Одним из видов административного принуждения, который выделяют абсолютно все авторы, является административное пресечение. В административном праве существует широкий круг пресекательных мер. Единого акта нет, пресекательная деятельность регулируется многими законами.
По цели воздействия меры пресечения делятся на:
1. Общие – превентивное задержание; принудительное лечение; административный надзор за лицами, прибывшими из мест лишения свободы; запрещение эксплуатации; приостановление работ; изъятие незаконно хранимых, перевозимых и применяемых предметов.
2. Специальные (применяются только к гражданам) – использование средств физического воздействия; использование технических средств (дубинок, наручников); применение огнестрельного оружия.
3. Процессуальные – применяются с целью обеспечить нормальный ход производства по делам об административных правонарушениях. К ним относятся доставление, задержание, привод и т. д. Применяются для ведения процесса.
Общий подход универсален для юридической ответственности вообще, то есть меры пресечения применяются на основе факта правонарушения, без издания каких-либо письменных актов.
Надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, устанавливается с целью наблюдения за поведением лиц, ранее судимых, оказания на них воздействия и предупреждения совершения новых преступлений. Устанавливается за: рецидивистами; осужденными за особо тяжкие преступления; судимых два и более раз за умышленные преступления; условно освобожденными или условно досрочно.
Режим надзора: на поднадзорных налагаются обязанности: являться по вызову в ОВД и давать объяснения по вопросам; уведомлять ОВД о перемене места жительства, смене деятельности, выездах. Возможны персональные ограничения: запрещение выхода из дома в определенное время; запрещение посещения определенных пунктов; запрещение поездок по личным нуждам; обязательность явки в ОВД.Административно-предупредительные меры – способы и средства, направленные на предупреждение возможных правонарушений и обстоятельств, угрожающих жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных органов, предприятий и т. д. Меры подобного рода осуществляются в принудительном порядке, то есть в результате односторонней властной деятельности. Административно-предупредительные меры не связаны с совершением правонарушения, они предотвращают его совершение и поэтому предшествуют применению иных мер принуждения. Основанием для их применения служит не правонарушение, а наступление особых, установленных законодательством условий, как связанных, так и не связанных с действиями человека; эти меры носят профилактический характер. Они многообразны и используются различными субъектами, имеющими компетенцию контрольно-надзорного характера.
Группы административно-предупредительных мер:
применяемые в целях предотвращения угрозы наступления возможных опасных последствий:
– введение карантина,
– закрытие участков государственной границы;
– прекращение движения транспорта и пешеходов при угрозе аварии;
– контрольно-надзорные проверки;
направленные на предупреждение административных проступков и преступлений:
– досмотр вещей и личный досмотр;
– проверка документов;
– административное задержание;
лечебно-предупредительные меры:
– освидетельствование медицинского состояния лиц;
– освидетельствование санитарного состояния предприятий общепита.
Административно-процессуальная деятельностьАдминистративный юрисдикционный процесс состоит из ряда производств:
1) по делам об административных правонарушениях (важнейший);
2) по применению мер административного пресечения и восстановления;
3) по применению мер дисциплинарного принуждения на основе норм административного права.
Особенности производства устанавливаются специальными нормами. КоАП РФ содержит основу. Производство по делам об административных правонарушениях тесно связано с гражданским процессом. Жалоба на постановление о привлечении к административной ответственности рассматривается по Гражданско-процессуальному кодексу РФ.
Административно-процессуальная деятельность понимается: в широком смысле – это все, что происходит в сфере государственного управления; в узком смысле – юрисдикционном – как привлечение к административной ответственности.
Административное воздействие включает методы: убеждение; принуждение; предупреждение (до); пресечение (во время); взыскание (после).
В широком смысле совокупность всех действий, совершенных органами госуправления и их должностными лицами, то есть административный процесс, и есть государственно-управленческая деятельность. В узком смысле: основа административно-процессуальной деятельности – право-охранительная деятельность; юрисдикционный смысл. Здесь речь идет об административном производстве. Административное производство – это вид деятельности уполномоченных субъектов по рассмотрению и разрешению административных правонарушений.
Производство по делам об административных правонарушениях включает дисциплинарное производство; производство по жалобам.
Стадии производства: возбуждение (протокол, постановление о возбуждении) дела; рассмотрение; принятие решения по делу; обжалование; опротестование; пересмотр; исполнение.
Каждая стадия имеет свое процессуальное закрепление.
Для возбуждения дела необходимо основание – наличие достаточных фактических данных. Меры, обеспечивающие возбуждение дела: доставление; административное задержание (досмотр); изъятие доказательств и вещей; отстранение от управления транспортным средством. Здесь участвуют органы и должностные лица, имеющие право рассматривать данное дело; правонарушитель; потерпевший; прокурор; адвокат; переводчик.
Административный процесс – самый большой по объему, и он обладает всеми признаками юридического процесса. Административный процесс представляет собой разновидность властной деятельности субъектов исполнительной власти: а) направлен на решение определенных управленческих дел; б) урегулирован нормами административного права.
В зависимости от содержания административный процесс бывает процессом:
административного правотворчества;
оперативно-распорядительным – непосредственная управленческая деятельность;
административно-юрисдикционным.
Под стадией административного процесса следует понимать сравнительно самостоятельную часть производства, которая наряду с общими задачами имеет свойственные только ей задачи, документы и особенности.
Общими для административного производства являются следующие стадии:
1) условная – анализ ситуации, административное расследование, проверка жалобы, обсуждение правового акта;
2) стадия принятия решения – фиксируется воля субъекта власти (приказ и т. д.);
3) исполнение решения.
Иногда выделяют еще стадию возбуждения дела, стадию пересмотра постановлений.
В зависимости от сложности можно выделить производство: ускоренное; обычное; усложненное.
Кодифицировать административный процесс очень сложно, он регулируется множеством актов. Чисто процессуальных актов единицы. Как правило, в законе есть и материальные, и процессуальные нормы.
Ст. 225 КоАП РФ перечисляет задачи производства по делам об административных правонарушениях: своевременное, всестороннее, полное и объективное выяснение обстоятельств каждого дела; разрешение его в точном соответствии с законодательством, обеспечение исполнения вынесенного постановления; выяснение причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения; предупреждение правонарушений; воспитание граждан в духе соблюдения законов, укрепления законности.
Большое значение имеет обеспечение гарантий отсутствия злоупотреблений в отношении физических и юридических лиц, поэтому четко определены обстоятельства, исключающие производство по делам об административных правонарушениях. Они таковы.
Для физических и юридических лиц: отсутствие события и состава административного правонарушения; издание акта амнистии, если он устраняет применение административного взыскания, отмена акта, устанавливающего административную ответственность; истечение к моменту рассмотрения дела об административном правонарушении установленного законодательством срока наложения административного взыскания.
Только для физических лиц: недостижение лицом на момент совершения административного правонарушения 16-летнего возраста; невменяемость лица; действие лица в состоянии крайней необходимости или необходимой обороны; наличие по тому же факту постановления органа (должностного лица) о наложении административного взыскания, уголовного дела; смерть лица.
Производство по делам об административных правонарушениях осуществляется на основании законодательства, действующего во время совершения административного правонарушения и по месту его совершения (или по месту учета транспортных средств). Рассмотрение дел об административных правонарушениях осуществляется на началах равенства перед законом и органом, рассматривающим дело, всех граждан независимо от социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка и т. п.
Дела об административных правонарушениях рассматриваются открыто; как правило, в 15-дневный срок со дня получения необходимых материалов (протокола о нарушении и т. д.). Дела о мелком хулиганстве должны быть рассмотрены в течение суток.
Основные участники административного производстваОсновные участники производства по делам об административных правонарушениях:
1) компетентные органы и должностные лица, наделенные правом принимать властные акты, составлять правовые документы, определяющие движение и судьбу дела;
2) субъекты, имеющие личный интерес в деле (потерпевший, привлекаемый к ответственности);
3) лица и органы, содействующие осуществлению производства (свидетели, эксперты и т. д.).
Кроме органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, есть иные участники административного произодства:
1) лицо, в отношении которого ведется производство; оно вправе знакомиться с материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства, пользоваться юридической помощью адвоката, обжаловать вынесенное по делу постановление и т. д.;
2) потерпевший – лицо, которому причинен моральный, физический или имущественный вред;
3) законные представители – родители, усыновители, опекуны, попечители несовершеннолетних нарушителей или потерпевших, а также лиц, которые в силу своих физических или психических недостатков не могут сами осуществлять свои права;
4) адвокат – оказывает юридическую помощь. Его полномочия удостоверяются ордером, выдаваемым юрконсультацией;
5) свидетель – любое лицо, которому могут быть известны какие-либо обстоятельства, подлежащие установлению по делу;
6) эксперт – назначается органом (должностным лицом), в производстве которого находится дело, в случае, когда возникает необходимость в специальных сведениях.
Все вышеназванные лица вправе знакомиться с материалами дела, заявлять ходатайства, приносить жалобы на постановление по делу.
Возможно присутствие законных представителей юридических лиц, а при применении мер обеспечения производства – присутствие понятых. О месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении, совершенном несовершеннолетним, а также о правонарушении, влекущем применение административного ареста, извещается прокурор.
Дела об административных правонарушениях рассматривают следующие инстанции:
– административные комиссии при местных администрациях;
– главы поселковых и сельских администраций;
– районные, городские комиссии по борьбе с пьянством;
– районные, городские комиссии по делам несовершеннолетних;
– районные городские суды;
– ОВД;
– органы государственных инспекций.
Доказательства и сроки производства по делам об административных правонарушенияхДоказательства – это любые фактические данные, на основе которых органы (должностные лица) устанавливают наличие либо отсутствие административного правонарушения, виновность лица и иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Доказательства могут быть использованы в производстве, если они получены в порядке и из источников, предусмотренных законом.
Доказательства делят на прямые и косвенные, обвинительные и оправдательные и т. д. Они устанавливаются протоколом, объяснениями привлекаемых лиц, показаниями потерпевших, свидетелей, заключениями эксперта, вещдоками (это предметы, явившиеся орудием или непосредственным объектом административного правонарушения либо сохранившие на себе его следы), протоколами об изъятии вещей и документов и т. д.
Оценка доказательств осуществляется органом (должностным лицом), ведущим административное производство, по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности.
Общие моменты сроков производства об административных правонарушениях:
1. Размер срока регламентирован КоАП РФ, в большинстве случаев четко устанавливается (час, сутки, неделя); иногда встречаются неопределенные сроки.
2. С какого момента течет срок. Часто начало течения срока связано с каким-нибудь юридическим фактом (получение повестки и т. д.). Когда срок исчисляется днями и больше, его течение начинается с ноля часов. Административный арест начинается с того часа, когда виновный помещен под стражу.
3. Правила определения окончания сроков: сроки определяют время, в которое должны быть совершены определенные действия. Срок прекращается тогда, когда завершено действие. Если действие не завершено, в порядке исключения восстанавливают сроки.
4. Общие и специальные сроки. Дела об административных правонарушениях рассматриваются в 15-дневный срок со дня получения протокола о совершении правонарушения.
По юридическому значению сроки бывают: процессуальные – когда уполномоченные органы обязаны совершить определенные процессуальные действия; давностные – привлечение к ответственности, исполнение постановления, погашение наложенного взыскания. Если давность истекает, дело прекращают; принудительные – время осуществления отдельных мер административного принуждения. Устанавливаются законом или иным правоприменительным актом.
Сроки давности административных взысканий: речь идет о времени, в течение которого нарушитель может быть привлечен к ответственности; по истечении этого срока производство уже не может быть начато (соответствие принципу оперативности, своевременности действий исполнительной власти).
Правило «РОКИ»: Р – размер срока; О – откуда считать; К – конечный момент срока; И – имеющиеся изъятия из срока.
Административное взыскание может быть наложено не позднее 2 месяцев со дня совершения правонарушения. Начало срока – следующий день после совершения правонарушения, конец срока – день, когда вынесено постановление о наложении взыскания. Есть два исключения:
– при неоконченном длящемся правонарушении срок исчисляется со дня обнаружения;
– при отказе в возбуждении уголовного дела, но при наличии признаков проступка – не позже одного месяца со дня, следующего за днем отказа.
Этапы производства по делам об административных правонарушенияхПод стадией производства по делам об административных правонарушениях следует понимать такую сравнительно самостоятельную часть производства, которая наряду с его общими задачами имеет свойственные только ей задачи, документы, особенности.
Производство состоит из четырех частей (стадий), на каждой стадии существуют этапы – группы взаимосвязанных действий.
Административное расследование (формальные моменты процедуры):
– возбуждение дела;
– установление фактических обстоятельств;
– процессуальное оформление результатов расследования;
– направление материалов для рассмотрения по подведомственности.
Рассмотрение дела (сбор и анализ информации):
– подготовка дела к рассмотрению и слушанию;
– анализ собранных материалов, обстоятельств дела;
– принятие постановления;
– доведение постановления до сведения.
Пересмотр постановления (проделанная работа фиксируется в документе):
– обжалование, опротестование решения;
– проверка законности постановления;
– вынесение решения;
– реализация решения.
Исполнение постановления (материалам дается ход):
– обращение постановления к исполнению;
– фактическое исполнение;
– окончание исполнения (дела).
При ускоренных производствах все стадии «сливаются» в один процесс.
Возбуждение административного дела. Поводы к возбуждению дела: непосредственное обнаружение уполномоченным должностным лицом факта совершения административного правонарушения; материалы, поступившие из госорганов, органов муниципального самоуправления, заявления физических и должностных лиц; сообщения в СМИ. Основание для возбуждения дела – наличие достоверных данных, указывающих на признаки административного правонарушения. Дело считается возбужденным с момента составления протокола о его совершении или вынесении прокурором постановления о возбуждении административного правонарушения. Протокол – процессуальный документ, свидетельствующий о совершении данного противоправного деяния (предположительно); составляют его уполномоченные должностные лица.
Рассмотрение дела. Прежде всего, орган (должностное лицо) осуществляет подготовку к рассмотрению: относится ли дело к компетенции данного органа (должностного лица); правильно ли составлены протокол и другие материалы; извещены ли участвующие лица о месте и времени рассмотрения; имеются ли обстоятельства, исключающие возможность рассмотрения дела; достаточно ли материалов для рассмотрения по существу; имеются ли ходатайства и отводы.
Порядок рассмотрения дела:
а) объявление о том, кто рассматривает, какое дело, кто привлекается;
б) устанавливается личность участников, разъясняются права и обязанности;
в) оглашается протокол;
г) заслушиваются объяснения, показания, заключения, исследуются доказательства.
Разрешение дела – выражается в вынесении органом (должностным лицом) постановления по делу (либо о прекращении дела, либо о наложении административного взыскания). Судья вправе при отсутствии спора одновременно с наложением административного взыскания решить вопрос о возмещении имущественного ущерба. Принятие постановления – дается окончательная оценка, определяется мера воздействия – наложение административного взыскания либо прекращение делопроизводства. Решение – это юридически властный акт; он должен быть правильно оформлен, содержать реквизиты. В решении указывается: наименование органа и должностного лица, принявшего акт; время и место принятия; данные о нарушителе; время, место и сущность нарушения; норма права, предусматривающая ответственность; характер решения (вид и размер взыскания).
Обжалования и опротестования постановления. Право на обжалование имеет лицо, в отношении которого вынесено постановление, а также потерпевший. Опротестование осуществляется прокурором. Жалоба и протест направляются судье, в орган (должностному лицу), вынесший постановление. Они обязаны в 3-дневный срок направить дело со всеми материалами в соответствующий суд, вышестоящий орган. Жалоба может быть подана в течение 10 дней со дня вручения копии постановления. Срок рассмотрения жалобы, протеста – 10 дней; 1 день – на постановление об административном аресте, если лицо отбывает этот арест. Подача жалобы, протеста в установленный срок приостанавливает исполнение постановления по делу.
Субъекты, правомочные рассматривать дела об административных правонарушенияхЦентральное звено рассмотрения дела об административном правонарушении – госорган, разрешающий административное дело по существу, то есть орган, уполномоченный рассматривать и разрешать дела об административных правонарушениях и налагать административные взыскания. В настоящее время у системы таких органов нет единого координирующего центра, нужно создать административную юстицию с Высшим административным судом РФ во главе.
Основной принцип построения системы органов, осуществляющих административную юрисдикцию, – территориально-отраслевой. Подсистема территориальных органов такова (ее особенность в том, что нет вертикальной подчиненности вышестоящим госорганам):
1) судьи районных (городских) судов – выступают не как орган правосудия, а как должностное лицо;
2) комиссии по защите прав несовершеннолетних – создаются при районных и городских администрациях; возглавляет систему Межведомственная комиссия при Правительстве РФ, рассматривающая дела об административных правонарушениях лицами 16–18 лет;
3) административные комиссии – специально образованные для рассмотрения всех категорий дел; порядок их образованияия регулируется руководством субъектов; создаются при районных, городских, местных администрациях.
Подсистема отраслевых органов: рассматривают дела об административных правонарушениях, тесно связанных с ораслями госуправления; им присуща иерархичность, подчиненность (органы госинспекций, ОВД). Административные штрафные санкции могут налагать главы администраций местного самоуправления, края и области.
Различают подведомственность дел по административному производству:
– общую;
– специальную;
– видовую (вид органа, который рассматривает дело – инспекция и т. д.);
– территориальную (какой конкретно орган данного вида будет заниматься этим делом. По общему правилу – по месту совершения правонарушения; граждане обращаются по месту жительства);
– должностную (кто в данном конкретном органе должен заниматься этим делом).
Дисциплинарная и материальная ответственностьДисциплинарная ответственность – это наложение на основе правовых норм дисциплинарных взысканий субъектами дисциплинарной власти на подчиненных им членов устойчивых коллективов за дисциплинарные проступки и иные правонарушения.
Особенности:
1) наступает за дисциплинарный проступок, но может наступить и за совершение иных правонарушений и даже порочащих действий;
2) состоит в применении карательных санкций – дисциплинарных взысканий; выражается в замечании, выговоре, временном переводе на нижеоплачиваемую работу или на низшую должность, увольнении с работы и т. д.;
3) право на ее осуществление принадлежит субъектам линейной власти; осуществляется должностными лицами, обладающими дисциплинарной властью.
4) основания и порядок наступления дисциплинарной ответственности регулируются различными отраслями права, в том числе административным правом.
Среди дисциплинарных взысканий много морально-правовых санкций. Набор дисциплинарных санкций различен для разных категорий субъектов постоянных организационных связей.
Дисциплинарное взыскание налагается приказом компетентного должностного лица или решением коллегии. Приказ о наложении с указанием применения объявляется виновному под расписку. Вступает в силу немедленно.
Дисциплинарное взыскание считается снятым, если:
1) истек один год давности;
2) лицо не было повторно привлечено к дисциплинарной ответственности.
Материальная ответственность – это применение восстановительных санкций для того, чтобы возместить имущественный ущерб, причиненный предприятию, учреждению, организации. Субъектом материальной ответственности может быть лишь должностное лицо государственного органа, причинившее ущерб государству при исполнении им служебных обязанностей.
Материальная ответственность наступает в следующих случаях:
1) государству причинен прямой, реальный ущерб;
2) при исполнении служебных обязанностей;
3) противоправное деяние;
4) виновно;
5) между противоправным деянием и наступившим ущербом имеется причинная связь.
Административное право регулирует только материальную ответственность военнослужащих и аттестованных работников МВД.
Отличия материальной и дисциплинарной ответственности:
размер применяемых санкций зависит не от степени вины, а от размера наступившего вреда;
виновный может добровольно возместить причиненный вред;
санкция не может быть заменена мерами общественного воздействия.
Выделяют три вида материальной ответственности: ограниченная; повышенная; полная.
Система материального административного праваСистема материального административного права делится на общую (включает нормы, охватывающие управление в целом) и особенную (состоит из норм, действующих в пределах отдельных сфер деятельности исполнительной власти).
Общая часть включает в себя:
1) субъекты административного права; сюда входят административно-правовые нормы, регулирующие организацию и деятельность, правовой статус всех субъектов административного права;
2) государственные службы – сейчас в стадии становления;
3) акты госуправления (их еще называют юридической формой деятельности органов госуправления); этих актов – нормативных и индивидуальных – очень много, надо иметь правила по их принятию и т. д.;
4) административную ответственность;
5) обеспечение законности в госуправлении (комплексно): наряду с нормами административного права здесь присутствуют нормы других отраслей права, принимают участие разные органы государства (законодательные, судебная система, прокурорский надзор).
Особенная часть несет в себе основную тяжесть административного права, здесь концентрируются нормы, регулирующие отношения в четырех крупных сферах государственной жизни. Они таковы:
1) экономическая – крупные отрасли народного хозяйства (промышленность, строительство, транспорт, сельское хозяйство, ЖКХ);
2) социально-культурная (наука, здравоохранение, культура, соцзащита, СМИ);
3) административно-политическая (управление в области обороны, внутренние дела, безопасность, внешняя разведка, иностранные дела, юстиция, таможня, погранслужба);
4) межотраслевая сфера: здесь группируются нормы, охватывающие потребности трех предыдущих сфер. Таким образом, в одном пространстве сосредоточен огромный массив.
Чтобы обеспечить надлежащую работу этих сфер и отраслей, нужны соответствующие правила; вообще правила устаревают, поэтому за ними надо следить и периодически обновлять.
Административная и материальная ответственность военнослужащихОтветственность военнослужащих за правонарушение может быть дисциплинарной, материальной и уголовной.
За проступки, связанные с нарушением воинской дисциплины или общественного порядка, военнослужащие несут дисциплинарную ответственность по основаниям и в порядке, которые определены общевоинскими уставами.
За невыполнение или ненадлежащее выполнение предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации обязательств, за убытки и моральный вред, причиненные военнослужащими, не находящимися при исполнении обязанностей военной службы, государству, физическим и юридическим лицам, военнослужащие несут гражданско-правовую ответственность.
За совершенные преступления военнослужащие несут уголовную ответственность в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
За административные правонарушения (нарушение правил дорожного движения, правил охоты, рыболовства и охраны рыбных запасов, таможенных правил, нарушение правил режима государственной границы РФ, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через государственную границу РФ, контрабанду) военнослужащие несут ответственность на общих основаниях, но к ним не могут быть применены административные взыскания в виде штрафа, лишения права на управление транспортными средствами, исправительных работ и административного ареста. За остальные административные правонарушения военнослужащие несут дисциплинарную ответственность в порядке, определенном общевоинскими уставами.
За материальный ущерб, причиненный государству при исполнении обязанностей военной службы, военнослужащие привлекаются к материальной ответственности в соответствии с федеральным законом о материальной ответственности военнослужащих. Они несут материальную ответственность в полном размере, когда ущерб причинен:
– военнослужащим, которому имущество было передано под отчет для хранения, перевозки, выдачи, пользования и других целей;
– действием (бездействием) военнослужащего, содержащим признаки уголовного преступления, в результате хищения, умышленного повреждения, уничтожения, порчи, незаконного расходования и другими действиями, независимо от того, содержат ли они признаки состава уголовного преступления;
– умышленными действиями военнослужащих, повлекших затраты на лечение в военных госпиталях, гражданских больницах военнослужащих, пострадавших в результате этих действий;
– военнослужащим, добровольно приведшим себя в состояние наркотического, токсического или алкогольного опьянения.
Обеспечение законности в сфере управленияСущность законности состоит в соблюдении Конституции РФ и законов; соответствие всех других нормативно-правовых актов действующему законодательству. Эффективность деятельности органов исполнительной власти зависит от уровня законности и от дисциплины участников управленческого процесса. Помимо общих мер государства по укреплению законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти (совершенствование системы органов исполнительной власти, определение обязанностей госслужащих, пределов ответственности, повышение правовой культуры граждан и т. д.) существует особая система госорганов, которые непосредственно этим занимаются.
Они применяют различные правовые и организационные формы и методы деятельности – способы обеспечения законности. Эти методы таковы.
1. Контроль – это система наблюдения и проверки процесса функционирования объекта с целью устранения отклонений от заданных параметров. Уполномоченные госорганы разных ветвей власти и общественные организации выясняют, не допущены ли какие-либо нарушения законности, и если да, то своевременно их устраняют, восстанавливают нарушенные права, привлекают к ответственности. Принимаются меры по обновлению системы контроля (новые нормативно-правовые акты, новые органы, деятельность Конституционного суда РФ).
Признаки контроля: а) между контролирующим органом и объектом контроля существуют отношения подчинененности или подведомственности; б) контролируются не только законность, но и целесообразность деятельности; в) контролирующий часто может отменять решения контролируемого; г) контролирующий при необходимости может применять меры воздействия.
Формы контроля: заслушивание отчетов, проверки, наблюдение за действиями, рассмотрение жалоб и т. д.
Виды контроля: а) в зависимости от стадии деятельности объекта – предварительный, текущий, последующий; б) внешний (со стороны других органов) и внутренний.
2. Надзор – постоянное систематическое наблюдение специализированных госорганов за деятельностью не подчиненных им объектов с целью выявления нарушений законности. При этом целесообразность деятельности не проверяется, тем самым не допускается вмешательство в текущую административно-хозяйственную деятельность.
Виды надзора: прокурорский и административный.
Контроль Президента РФ и контроль представительной властиСогласно ст. 80 Конституции РФ, Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики государства; органы исполнительной власти претворяют их в жизнь.
Контролирующие полномочия Президента РФ проявляются в следующем:
1) при формировании Правительства РФ, других федеральных органов исполнительной власти, при назначении должностных лиц (Председателя Павительства РФ и др.), при формировании Службы безопасности, Администрации, назначении высшего командования Вооруженных Сил РФ;
2) в повседневном контроле за деятельностью Правительства РФ и других органов исполнительной власти (Президент РФ может председательствовать на заседаниях Правительства РФ, он является Верховным Главнокомандующим, Председателем Службы безопасности РФ);
3) Президент РФ может отменить постановления и распоряжения;
4) через Администрацию (ее подразделение – Главное контролирующее управление).
Полномочия Главного контролирующего управления: систематический контроль; координация деятельности органов контроля и надзора федеральных органов исполнительной власти в субъектах, внесение Президенту РФ предложений по результатам проверок, при необходимости – направление материалов о выявленных нарушениях в соответствующие органы; регулярная проверка хода исполнения поручений Президента РФ органам исполнительной власти. Работают Полномочные представители Президента РФ в округах.
Контроль за соответствием Указов Президента РФ Конституции РФ и законам: Совет Федерации контролирует указы о введении военного положения, использование Вооруженных Сил за пределами РФ; Госдума дает согласие на назначение Председателя Правительства РФ, ставит вопрос о доверии Правительству РФ, об импичменте Президента РФ, назначении и освобождении от должности Председателя Центробанка РФ и Уполномоченного по правам человека РФ.
Для контроля за исполнением федерального бюджета образована Счетная палата. Она контролирует исполнение доходных и расходных статей бюджета, определяет целесообразность расходов государственных средств и использования федеральной собственности; оценивает проекты бюджетов; делает финансовую экспертизу проектов федеральных законов и нормативно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти; делает регулярные доклады Федеральному собранию о ходе исполнения бюджета; проводит ревизии, проверки, передает материалы в соответствующие органы, направляет представления по результатам проверок, дает предписания.
Деятельность суда по обеспечению законности в сфере управленияДеятельность судебной власти распространяется не только на рассмотрение конкретных судебных дел. Также она имеет возможность оказать активное влияние на решения и действия исполнительной власти, в соответствии с федеральным законом.
Конституционный суд, в соответствии со своими полномочиями (ст. 125 Конституции РФ), разрешает дела о соответствии Конституции РФ нормативно-правовым актам Президента РФ, Правительства РФ, органов исполнительной власти, разрешает споры о компетенции, делает представления по нарушениям Конституции РФ, толкование Конституции РФ. Конституционный суд РФ не может начинать дела по собственной инициативе, работает только по жалобам.
Контроль судов общей юрисдикции за деятельностью органов исполнительной власти осуществляется в процессе рассмотрения дел. Уголовные дела: форма реагирования судов общей юрисдикции на недостатки в работе органов исполнительной власти, способствовавших нарушению (преступлению) должностного лица (частное определение). Гражданские дела (восстановление на работе, неправильная запись в книге актов гражданского состояния): кроме решения вопроса по существуву суд изучает правомерность действий и актов органов исполнительной власти. Административные дела (мелкое хулиганство): суд проверяет законность действий органов исполнительной власти по привлечению лица к административной ответственности.
Арбитражный суд устанавливает жесткую дисциплину договорных отношений, пресекает экономический произвол чиновников, процесс банкротства и т. д. Арбитражные суды резрешают споры:
– о признании недействительными ненормативных актов органов, которые не соответствуют законам и нормативно-правовым актам;
– об отказе в госрегистрации (уклонении от нее);
– о взыскании штрафов органами (если законом не предусмотрен бесспорный порядок) и т. д.
При рассмотрении этих дел арбитражный суд проверяет соответствие актов и действий органов исполнительной власти законам.
Надзор прокуратуры в сфере управленияОсновная функция прокуратуры – надзор за исполнением действующих на территории РФ законов. Предмет прокурорского надзора за деятельностью органов исполнительной власти (общий надзор) определен законом о прокуратуре 1995 г.:
1) исполнение законов министерствами и ведомствами, исполнительными органами субъектов, органами муниципального самоуправления, военного управления, контроля;
2) соответствие законам издаваемых ими актов. Перечень не подлежит расширению. При несоответствии постановлений Правительства РФ Конституции РФ и законам Генпрокурор РФ информирует Президента РФ.
Органы прокуратуры при осуществлении надзора не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных. Прокурорские проверки проводятся на основании поступившей информации и по плану. Прокуроры имеют большие полномочия – проход, доступ к документам; вправе вызывать должностных лиц и граждан для объяснений.
Актуальные виды надзора – за соблюдением законодательства о собственности, предпринимательстве, приватизации, коррупции, налоговых нарушениях; за соблюдением прав и свобод – надзор за вышеперечисленными госорганами и за различными коммерческими и некоммерческими организациями.
Акты прокурора по надзору в сфере управленияПротест – реагирование на противоречащий закону правовой акт органа или должностного лица; поступает в этот орган, или должностному лицу, или в суд. В протесте прокурор требует либо отмены акта, либо приведения его в соответствие. Протест должен быть рассмотрен в 10-дневный срок, либо на ближайшем заседании коллегиального органа. О результатах рассмотрения докладывается прокурору в письменном виде.
Представление прокурора – готовится на основе материалов проверок; цель – устранение нарушений законов, способствующих причин и условий. Вносится в орган или должностному лицу, правомочные устранить нарушения. Конкретные меры должны быть приняты в течение месяца, доклад в письменной форме прокурору.
Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении: если есть нарушения административного законодательства; рассматриваются уполномоченным органом или должностным лицом в установленный законом срок, доклад в письменной форме прокурору. В новой редакции Закона «О прокуратуре РФ» есть новая статья превентивного характера «Предостережение о недопустимости нарушения закона»; предупреждающая возможные нарушения, сведения о подготовке которых стали известны; выносится не по совершенным уже правонарушениям, а по тем, которые готовятся.
Административный надзорАдминистративный надзор – это особый вид деятельности спецуполномоченных государственных органов исполнительной власти и их должностных лиц, в отношении организационно не подчиненных органов, организаций, должностных лиц и граждан, по поводу исполнения ими общеобязательных правил, норм, стандартов и т. д. с целью предупреждения, выявления и пресечения правонарушений, восстановления порядка и привлечения к административной ответственности. Один из способов обеспечения законности и дисциплины в сфере управления.
Виды административного надзора по объектам:
1) в отношении неопределенного круга физических и юридических лиц независимо от их ведомственной подчиненности, за соблюдением ими определенных правил (поведение в общественных местах);
2) в отношении определенного круга граждан, должностных лиц, юридических лиц и по конкретным вопросам (соблюдение правил приобретения, хранения и использования огнестрельного оружия);
3) персонифицированный административный надзор, осуществляется органами внутренних дел в отношении некоторых граждан, освобожденных из мест лишения свободы.
Особенности административного надзора по сравнению с контролем:
а) отсутствие организационной подчиненности субъектов и объектов административного надзора;
б) проверка только законности действий конкретного объекта, но не их целесообразности;
в) невозможность вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность объектов;
г) возможность самостоятельного применения мер административного принуждения в случае обнаружения правонарушений или возникновения угрозы безопасности; эти меры строго ограничены.
Федеральные органы исполнительной власти: основная их деятельность – административный надзор: горный надзор, по ядерной и радиационной безопасности, ветеринарные, рыбные, пожарные, регистры и т. д.
Существует указ Президента РФ «О государственных надзорных органах». Компетенция конкретных надзоров определена соответствующими нормативно-правовыми актами. Многие надзорные органы имеют право разрабатывать и утверждать правила в своей области деятельности.
Стадии административного надзора:
– предварительный: анализ информации об объекте, разработка и доведение до объекта правил его функционирования.
– текущий: систематическое наблюдение, проверки.
– заключительный: выявление тенденций, разработка предложений.
Права и обязанности граждан, закрепленные нормами административного праваПрава граждан в сфере государственного управления делятся на:
в зависимости от механизмов реализации: абсолютные права (граждане пользуются ими по своему усмотрению, а субъекты власти их защищают); относительные права (для реализации нужен акт государственного органа – лицензия, приказ и т. д.);
в зависимости от круга лиц, которым они предоставлены, и оснований возникновения: общие права (распространяются на все отрасли управления, например, право на обжалование); специальные (в конкретной сфере управления, например, например, право на предпринимательство);
по содержанию: право на участие в государственном управлении; право на помощь компетентных органов (медицина); право на защиту (основная форма – жалоба).
Обязанности граждан в сфере государственного управления делятся по степени возможности реализации: абсолютные (возлагаются на всех и не зависят от обстоятельств, например, налоги) и относительные (возникают из правомерных действий, направленных на их приобретение, например, обязанность собственника автомобиля платить налог).
Право гражданина на общую и специальную административную жалобыПравом на общую жалобу обладают все граждане. Обжалованию подлежат действия, нарушающие или создающие препятствия для реализации прав и свобод гражданина, а также незаконное возложение обязанности или ответственности.
Виды права на общую жалобу:
право на административное обжалование – в вышестоящую инстанцию;
право на судебное обжалование – в течение 3 месяцев со дня, когда стало известно о нарушении прав; в течение месяца со дня отказа или отсутствия в удовлетворении жалобы вышестоящим начальством.
Право на специальную жалобу предоставлено участникам судебных процессов, административного и дисциплинарного производства, трудовых споров.
Обжалование гражданами действий и решений органов исполнительной власти и должностных лиц, нарушающих их права и свободыВ соответствии со ст. 45 Конституции РФ каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом; по ст. 33, граждане имеют право обращаться лично, направлять обращения в госорганы и органы местного самоуправления. Личные обращения граждан с жалобами, предложениями и заявлениями имеют большое значение для обеспечения законности деятельности органов исполнительной власти. Предложения и заявления не связаны с нарушениями прав гражданина, носят критический характер. Жалобы – обращения граждан по поводу нарушения их субъективных прав и свобод.
Существует два способа рассмотрения и разрешения жалобы:
1) административный – когда жалоба поступает непосредственно в орган исполнительной власти. Недостаток – жалоба рассматривается и разрешается заинтересованными органами, негласно, в отсутствие жалобщика, работниками, часто не имеющими правовой подготовки. Поэтому многие жалобы остаются неудовлетворенными;
2) судебный – гражданин выступает не в роли просителя, а в качестве истца, равной стороны. Должностное лицо обязано давать объяснения суду. Поэтому нередко еще в стадии предварительной подготовки дела к слушанию должностное лицо пересматривает решения, чтобы не доводить дело до суда.
Действия, которые могут быть обжалованы – если:
– нарушены права и свободы человека;
– созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод;
– на гражданина незаконно наложены какие-то обязанности, он незаконно привлечен к ответственности.
Можно обращаться либо сразу в суд, либо к вышестоящему госоргану, должностному лицу, государственному служащему и т. д. Они должны рассмотреть жалобу в течение месяца. Если в удовлетворении жалобы отказано или не получен ответ, следует обращение в суд. Суд, приняв жалобу, вправе приостановить исполнение обжалованного решения. Суд либо устанавливает обоснованность жалобы, признает решение незаконным, либо отказывает в удовлетворении жалобы.
Судебное обжалование неправомерных действий должностных лиц, нарушающих права гражданСудебное обжалование. Право основывается на положениях Конституции РФ. Из всех способов судебный порядок считается наиболее демократичным и надежным: судьи свободны от ведомственных интересов и влияний, как правило, обладают необходимой квалификацией для разбирательства дел и независимы от власти, процедура судебного разбирательства наиболее приспособлена для выявления истины, заявитель может лично участвовать в процессе, может защищать свои интересы как равноправная сторона.
Судебный порядок – административная юстиция – рассмотрение судами жалоб граждан на акты должностных лиц и органов управления. В РФ в судах общей юрисдикции нет административного присутствия. Отсутствие специфического суда не означает, что нет административной юстиции.
Административная юстиция основана на следующем:
1) в процессе рассматривается спор между гражданином и субъектом управления о законности действия последнего;
2) споры разрешаются обычными судами;
3) споры разрешаются по правилам гражданского судопроизводства.
Согласно закону каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями или решениями государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий, общественных объединений или должностных лиц нарушены его права. Могут быть обжалованы как коллегиальные, так и единоличные решения; также обжалуется предоставление официальной информации.
Обжалуются действия, в результате которых:
1) нарушены права и свободы;
2) созданы препятствия осуществления гражданином его прав и свобод;
3) на гражданина была незаконно возложена обязанность;
4) гражданин был незаконно привлечен к ответственности.
Кроме того, гражданин вправе обжаловать бездействие государственных органов, если возникли те же последствия.
Закон устанавливает альтернативу – подача жалобы: гражданин вправе обратиться либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему государственному органу местного самоуправления. Вышестоящие, в порядке подчиненности, органы обязаны рассмотреть жалобу в месячный срок. Если орган отказывает в удовлетворении жалобы или гражданин не получает ответ в течение месяца, то гражданин вправе обратиться в суд.
Жалоба подается гражданином, права которого нарушены, или его представителем, а также уполномоченным представителем общественной организации трудового коллектива. По усмотрению гражданина жалоба подается в суд по месту его жительства либо в суд по местонахождению органа, объединения, должностного лица, государственного служащего.
Военнослужащие также имеют право обратиться в порядке подчиненности в военный суд с жалобой на действия и решения органов военного управления и воинских должностных лиц, нарушающих права и свободы. В отличие от общей жалобы, суд, приняв к рассмотрению жалобу, по просьбе гражданина или по своей инициативе вправе приостановить действие решения.
Сроки обращения с жалобой: 3 месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права, или один месяц со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящего органа. Пропущенные сроки могут быть восстановлены судом. Уважительной причиной для восстановления сроков служат любые обстоятельства, затруднившие получение информации об обжалуемых действиях и решениях и их последствиях.
Процессуальная обязанность документально доказать законность обжалуемых действий или решений возлагается законом на государственные органы, органы местного самоуправления, общественные организации и должностных лиц. Гражданин освобождается от обязанности доказывать незаконность обжалуемых действий и решений, но обязан доказать факт нарушения своих прав. С помощью этого закона можно защитить только личные интересы.
Суд может признать обжалуемое действие или бездействие незаконным и обязать удовлетворить требования гражданина, отменить применяемые к нему меры ответственности либо иным путем восстановить нарушенные права. Установив обоснованность жалобы, суд определяет ответственность тех субъектов, действия которых привели к нарушению прав. Убытки, причиненные гражданину, возмещаются в порядке, установленном Гражданским кодексом РФ. Если действие или решение суд признает законным, он отказывает в удовлетворении жалобы. Решение суда обязательно на всей территории РФ; направляется гражданину не позднее 10 дней после вступления в законную силу. Об исполнении решения должно быть сообщено суду и гражданину не позднее чем в месячный срок.
Специальная жалоба позволяет учитывать особенности правового статуса граждан как лиц, выполняющих те или иные функции, как участников трудовых или юрисдикционных отношений. Порядок рассмотрения специальной жалобы устанавливается Гражданско-процессуальным кодексом РФ, трудовым законодательством, группой актов, устанавливающей административное наказание.
Признаки специальной жалобы:
– наличие специальных норм, устанавливающих особый порядок рассмотрения;
– специальные основания для обжалования, прямо названные в законе;
– четкое определение субъектов права обжалования;
– специальные сроки подачи жалоб;
– процедурные особенности;
– специальные сроки рассмотрения.
КоАП РФ определяет порядок обжалования и опротестования административных правонарушений.
Особенности и отличия от общей жалобы:
1) специальная жалоба может быть подана только лицом, привлеченным к ответственности, потерпевшим или адвокатом;
2) она может быть только письменной, для общей жалобы форма не установлена;
3) адресатом специальной административной жалобы выступают вышестоящие органы, круг общей жалобы значительно шире;
4) специальная жалоба должна быть направлена адресату в течение 10 дней со дня вынесения постановления о наложении административного взыскания;
5) подача в установленный срок специальной жалобы приостанавливает исполнение постановления о наложении административного взыскания;
6) специальная жалоба подается через орган, вынесший постановление, который обязан в течение трех суток направить ее вместе с делом по подведомственности;
7) жалоба рассматривается уполномоченным органом в 10-ти-дневный срок, для общей жалобы установлены иные сроки.
Таким образом, право на специальную жалобу уже права на общую жалобу. Цель состоит в том, чтобы в более сжатые сроки рассматривать жалобы на постановления о наложении административного взыскания, чтобы усилить контроль за соблюдением прав граждан.
Государственное управление и административно-правовое регулирование отношений в социально-культурной и административно-политической сфереУправление в социально-культурной сфере охватывает отрасли социального развития и социальной политики, культурного строительства.
Образование. Основное общее образование – 9 классов. Министерство общего и профессионального образования РФ возглавляет всю систему образования; существуют также федеральные ведомственные органы управления образованием, а также государственные органы управления образованием субъектов. Минобразования РФ разрабатывает и реализует концепцию развития образования, определяет перечень профессий и специальностей и т. д.
Наука. Министерство науки и технологий РФ разрабатывает и реализует единую государственную научно-техническую политику; существует также Агентство по патентам и товарным знакам РФ.
Культура. Минкультуры РФ обеспечивает свободу творчества, доступ граждан к культурным ценностям, участие в культурной жизни, сохранение памятников культуры.
Трудовое и социальное развитие. Министерство труда и соцразвития РФ занимается проблемами народонаселения, повышения уровня жизни и доходов, развитием системы соцстраха, организации пенсионного обеспечения и т. д., урегулированием трудовых споров.
Здравоохранение. Минздрав РФ занимается санитарно-эпидемиологическим благополучием населения, профилактикой, оказанием медпомощи населению, научными исследованиями и т. д.
Государственное управление в административно-политической сфереОборона – система политических, экономических, военных, социальных, правовых мер по подготовке к военной защите и вооруженная защита целостности и неприкосновенности территории РФ. Организация и управление обороной включают: прогнозирование и оценку военной опасности и военной угрозы, разработку военной политики и доктрины, строительство, подготовку и поддержание вооруженных сил (ВС) страны и т. д. Минобороны РФ несет ответственность за состояние вооруженных сил, боевую готовность, воинскую дисциплину. Генштаб вооруженных сил – основной орган оперативного управления ВС: разрабатывает предложения по военной доктрине, планы строительства, мобилизации, разведывательной деятельности и т. д. Военные советы – постоянно действующие совещательные органы.
Безопасность. Основные направления в этой области – анализ и прогнозирование угроз национальной безопасности, определение критериев нацбезопасности и их пороговых значений, выработка мер и механизмов обеспечения безопасности, поддержание на уровне стратегических и мобилизационных ресурсов. Совет Безопасности РФ формируется и возглавляется Президентом РФ, определяет жизненно важные интересы общества, государства, выявляет угрозы. ФСБ РФ осуществляет контрразведдеятельность, борьбу с преступностью, разведдеятельность. Служба внешней разведки добывает и обрабатывает информацию о возможностях, планах, намерениях иностранных государств, организаций и лиц.
Внутренние дела. Объекты управления: личность (права и свободы), общество (его ценности), государство (строй, суверенитет, целостность). ОВД РФ осуществляют непосредственную охрану прав и свобод граждан, обеспечивают общественный порядок и безопасность. МВД РФ возглавляет систему ОВД РФ, в которую входят: главные управления, УВД краев, областей, городов, на транспорте, РУБОП РФ, противопожарная служба, внутренние войска и т. д.
Иностранные дела. МИД РФ осуществляет госуправление в области отношений с иностранными государствами и международными организациями, в его систему входят дипломатические представительства, консульские учреждения, представительства при международных организациях. МИД РФ разрабатывает внешнюю политику, реализует внешнеполитический курс, защищает права и интересы граждан России за рубежом, обеспечивает дипломатические и консульские отношения с другими государствами.
Посольство собирает информацию о государстве пребывания, готовит проекты договоров с этим государством, поддерживает контакты с госорганами этой страны и т. д. Консульские учреждения (если нет посольства) защищают интересы РФ и ее граждан.
Юстиция. Судебный департамент РФ осуществляет организационное обеспечение деятельности судов. В ведении Минюста находятся реформирование уголовно-исполнительной системы, места лишения свободы; правовое обеспечение нормотворческой деятельности госорганов (экспертиза законов, разработка законопроектов, систематизация законодательства); госрегистрация ведомственных нормативно-правовых актов; госрегистрация юридических лиц, актов гражданского состояния, прав на недвижимость и сделок с ней; правовое информирование госорганов, управление государственным нотариатом, руководство деятельностью судебных приставов (охрана судов, исполнение решений).
Оглавление
Составитель Илья Сергеевич ПетровАдминистративное право. Конспект лекций Система административного права, понятие и предмет Предмет и метод административного права Особенности административного права Административно-правовые нормы Классификация АПН Действие административно-правовых норм в пространстве и времени История развития административного права в России Исторические предпосылки возникновения административного права Краткая история развития административного права России Административное право в системе права Российской Федерации Взаимодействие административного права с другими отраслями права Источники и функции административного права Функции административного права Методы административного права Административное принуждение Административно-правовые отношения Правосубъектность Виды АПО Административно-правовой статус гражданина РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства Государственное управление и административно-правовое регулирование отношений в экономической сфере Содержание государственного управления, юридические элементы содержания. Принципы государственного управления Методы и правовые акты государственного управления Виды правовых актов государственного управления Государственное управление и исполнительная власть Как соотносятся государственное управление и исполнительная власть? Органы государственной власти и их полномочия Административно-правовой статус президента РФ и система Администрации Президента РФ Полномочия Президента РФ как главы государства в сфере функционирования исполнительной власти Правовой статус, структура и система Администрации Президента РФ Правительство Российской Федерации и Аппарат Правительства РФ Аппарат Правительства РФ. Государственная администрация Органы исполнительной власти РФ Система федеральных органов исполнительной власти Система органов исполнительной власти республики в составе РФ Система органов исполнительной власти края, области в составе РФ Правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации Предприятия и учреждения как субъекты административного права Общественные объединения и политические партии как субъекты административного права Государственный контроль, поддержка, госрегистрация общественных объединений Государственная служба Права и обязанности государственного служащего Ограничения, связанные с государственной службой Ответственность по административному праву Структура административной ответственности Административное правонарушение Административные взыскания и освобождение от административной ответственности Порядок наложения административных взысканий Исчисление сроков административных взысканий и сроков их давности Наложение взысканий за множественность проступков Освобождение от административной ответственности, ограничение административной ответственности Принуждение, пресечение, административно-предупредительные меры Административно-процессуальная деятельность Основные участники административного производства Доказательства и сроки производства по делам об административных правонарушениях Этапы производства по делам об административных правонарушениях Субъекты, правомочные рассматривать дела об административных правонарушениях Дисциплинарная и материальная ответственность Система материального административного права Административная и материальная ответственность военнослужащих Обеспечение законности в сфере управления Контроль Президента РФ и контроль представительной власти Деятельность суда по обеспечению законности в сфере управления Надзор прокуратуры в сфере управления Акты прокурора по надзору в сфере управления Административный надзор Права и обязанности граждан, закрепленные нормами административного права Право гражданина на общую и специальную административную жалобы Обжалование гражданами действий и решений органов исполнительной власти и должностных лиц, нарушающих их права и свободы Судебное обжалование неправомерных действий должностных лиц, нарушающих права граждан Государственное управление и административно-правовое регулирование отношений в социально-культурной и административно-политической сфере Государственное управление в административно-политической сфере
