Водное право России и зарубежных государств

Введение

Из всего планетарного водного ресурса пресная питьевая вода составляет 3 %, при этом ежегодно в водоемы сбрасывают 25 млн тонн загрязняющих веществ. За последнее столетие численность человечества увеличилась в три раза и достигла к XXI веку приблизительно 6 млрд. Тем временем общемировой объем изъятия водных ресурсов возрос в шесть раз, большая его часть использовалась в сельском хозяйстве. При этом прогрессирующие проблемы отрицательно влияют на экосистемы, общественное здоровье и продовольственное обеспечение.

По данным Всемирной организации здравоохранения, 2 млрд человек (из 6 млрд) так или иначе страдает от нехватки питьевой воды [1] . В мире 70 % сточных вод не очищается вообще, ощущается глобальная нехватка централизованных систем водоснабжения и канализации. Более 50 % мировых больничных мест заняты пациентами, страдающими болезнями, вызванными употреблением некачественной питьевой воды. При этом демографические и экономические перспективы развития человечества обещают нарастающее загрязнение водных объектов, их деградацию и еще больший «водный голод», влекущий за собой повышение социальной конфликтности.

Мировое водное хозяйство сталкивается с экологическим кризисом. Экологический кризис заключается в обострении до предела противоречий между неосмотрительной деятельностью общества по освоению природных богатств и деградацией окружающей среды, которую вызывает эта деятельность. Принято выделять две стороны экологического кризиса: естественную и социальную. Естественная проявляется в деградации окружающей среды, а социальная – в неспособности государства или общества остановить этот процесс и оздоровить окружающую среду.

Приведенные «двоякие» негативные явления касаются в той или иной мере и водных богатств, в том числе запасов пресных вод. Именно поэтому есть все основания говорить о компоненте экологического кризиса – о водном кризисе. В свою очередь, для преодоления водного и вообще экологического кризиса необходим поэтапный переход на современные ресурсосберегающие технологии, в том числе введение в водное хозяйство схем замкнутого цикла водоснабжения.

До сих пор, как отмечает Президент Торгово-промышленной палаты России Е.М. Примаков, наша страна сбрасывает загрязненные сточные воды в самых больших количествах и несет самые большие потери в водопроводных сетях [2] . Чтобы исправить это положение, необходимо инновационное развитие водохозяйственного комплекса.

Как общественный институт право позволяет добиться общеобязательности в деле охраны природы и охраны вод. Побороть водный кризис без права нельзя.

Нужно признать, что водный кризис распространяется на весь водный фонд России, т. е. на всю совокупность его водных объектов. В начале XXI в. в России очищалось (по нормативам) лишь 18 % сточных вод, поэтому состояние основных российских вод является неудовлетворительным. Это можно сказать про такие реки, как Волга, Дон, Обь, Енисей, Лена, Кубань, Печора, Нева. Особенно плачевна ситуация в низовьях, устьях, губах этих рек, колоссально загрязнение в Невской губе, омывающей Санкт-Петербург.

В настоящей работе автор пытается рассмотреть правовое регулирование водных отношений в России и в ряде зарубежных государств в свете преодоления водного кризиса. В планетарном масштабе водный кризис углубляется, но в ряде передовых государств удалось добиться некоторых успехов в деле его преодоления.

Поэтому опыт других государств будет поучительным для российской практики водопользования: он заслуживает популяризации и изучения.

Глава I ОСНОВЫ ВОДНОГО ПРАВА

§ 1. Понятие и краткая история развития водного права

Водное право – это система правовых норм, регулирующих общественные отношения по использованию, охране и восстановлению водных объектов.

Правовому регулированию подлежат различные виды использования (питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение, судоходство, орошение и т. д.) как естественных (реки, озера, моря), так и искусственных водных объектов (каналы, водохранилища, пруды).

Нормы водного права содержатся в международных договорах, законах, подзаконных актах, в судебных прецедентах, в обычаях – таковы источники водного права.

Водное право следует такому же методу регулирования, как административное, гражданское и некоторые другие отрасли права. Оно регулирует соответствующие общественные отношения, как путем властных предписаний, так и путем предоставления субъектам этих отношений права самим определять свои права и обязанности путем заключения договоров. Первый способ применяется, например, при определении общего пользования водоемом или водотоком, второй – при заключении договоров водопользования. Поэтому водное право имеет черты как публичного, так и частного права.

В юридической литературе звучат разные оценки водного права как правового массива (отрасль, подотрасль, институт права). В настоящее время в России водное право обладает признаками подотрасли экологического права, если, конечно, признать последнее отраслью (а не суперотраслью). Если же не признавать экологическое право как отрасль права (такая точка зрения тоже есть), то водное право можно будет назвать самостоятельной отраслью.

В условиях правовой системы России можно с уверенностью считать водное законодательство отраслью, созданной как на федеральном, так и на региональном уровнях. «Сердцевиной» этой отрасли является Водный кодекс Российской Федерации.

Правовое регулирование водных отношений имеет долгую историю. В разные исторические периоды применялись и даже господствовали то один, то второй способ регулирования.

В государствах с искусственным орошением писаное и даже обычное водное право уже в древности получало достаточно разработанные формы (Двуречье, Египет). Кодекс Юстиниана знал классификацию водотоков. Согласно этому кодексу существовал порядок использования рек на основе исключительного права береговых владельцев; в то же время кодекс допускал водные сервитуты. В Древнем Риме права земельных собственников распространялись на подземные воды и несудоходные водотоки, но судоходные реки были изъяты из гражданского оборота. В римском праве в качестве земельных и водных сервитутов предусматривались право забора воды с соседнего участка, право прогонять скот к водопою, добывать песок и глину на чужом участке, в том числе на прибрежном [3] .

Регулирование водопользования в средневековой Европе прослеживается по актам королевской власти и сводам законов (например, в «Саксонском Зерцале»). Существовали особые водные права и привилегии территориальных сеньоров, а также исключительные права влиятельных городов на судоходство по определенным рекам. В отношении крупных рек и озер предусматривались королевские регалии. В Европе уже в средние века заключались договоры о свободном плавании по рекам, тем не менее взимание пошлин с проплывающих торговых судов было общим правилом. В пользу короля и сеньоров взимались пошлины за судоходство, за переправу на паромах, рыбную ловлю, проезд на заставах. Было распространено «береговое право» сеньора обращать в свою собственность имущество, выброшенное на берег при кораблекрушении.

Во Франции предусматривалось разделение вод между королевским доменом и владениями крупных сеньоров. Согласно Муленскому эдикту 1669 г. все реки и водотоки, судоходные в своем естественном состоянии, оказались под властью короны. Тем самым возобновилось разделение водных объектов на публичные и частные, известное по римскому праву.

На средневековом Востоке правовое регулирование водных отношений имело свою специфику. Религиозный писаный закон (шариат) предоставлял правителям исключительное право на водотоки и водоемы, включая их содержимое. Поэтому они могли отказать простолюдинам в их просьбе оросить земельные участки. Нормы неписаного обычного права (адата) в противоположность шариату утверждали патриархальную по своему характеру общинную собственность на водные объекты и общий доступ к водам в целях орошения. Однако путаность, противоречивость, разнотрактуемость данных правовых систем играла на руку привилегированным слоям населения. Последние, как правители или же как патриархальные главы кланов, общин, племен, имели преимущества перед зависящими от них простолюдинами [4] .

Например, по законам шариата ханы из рода Чингизидов считались верховными обладателями природных богатств, перепоручая часть из них своим вассалам. Знать стремилась присвоить себе земли у водотоков и водоемов, орошаемые угодья. Приводные пастбища, сенокосы, пашни и сады были «лакомым куском» также для духовенства. До нас дошел ярлык знаменитого эмира Тамерлана, данный мечети на орошаемые земли вместе с арыками и садами. Однако дарованные права на орошаемую землю далеко не всегда письменно оформлялись.

В Европе в мануфактурный период ее развития тогдашняя «образцовая страна» Европы Голландия отвоевывала сушу у моря. При этом польдерное хозяйство регламентировалось жестким «дамбовым» правом и обслуживалось дамбовым налогообложением. Даже непреднамеренное повреждение водозащитных сооружений могло повлечь смертный приговор [5] .

С конца XVIII – начала XIX в. на европейском континенте начинается промышленный переворот и интенсивная урбанизация. В обществе, основанном на вольном найме, ключевую роль играла уже не земельная собственность, а капитал, собственность на предприятия [6] . Но это не означало принижения ценности природных ресурсов. С утверждением частной собственности на землю европейское законодательство при всех своих различиях пришло к четкому разграничению водных объектов на частные и публичные как по форме собственности, так и по характеру использования. Французский Гражданский кодекс начала XIX в. закреплял в собственности государства все судоходные и сплавные реки вместе с землею под ними. Итальянский Гражданский кодекс 1865 г. признавал государственными все реки (частными оставались искусственные каналы). По испанскому законодательству (с 1876 г.) речные воды принадлежали государству; родники, пруды и дождевые воды – частному собственнику, а месторождения подземных вод – лицам, их выявившим. В Австро-Венгрии речные акватории признавались государственными только в судоходном и сплавном их течении [7] .

Тогда же, в XIX в., по мере формирования общеевропейского рынка утверждается свобода судоходства по ряду речных и озерных систем, охватывающих несколько государств. Прежние, средневековые препоны при регулировании судоходства во многом были преодолены.

Законодательство о землях и других природных ресурсах вначале отличалось безграничностью формул о частной собственности (Гражданский кодекс Наполеона 1804 г.). Частная собственность на землю распространялась на почвы, лес, недра, воды, воздушный столб. Такая концепция очень скоро стала противоречить интересам государства и набирающей силу промышленности. Это повлекло за собой некоторое ограничение в праве природопользования собственника. Германское Гражданское уложение 1896 г. и особенно Швейцарский Гражданский кодекс 1907 г. ограничили права собственника рамками его интересов. Швейцарский собственник, в частности, должен был разрешать прокладку водопровода на своей земле. При всем преклонении перед священным принципом частной собственности государство закрепляло за собой обширные земельные площади. В общественных интересах земли морского побережья, путей сообщения, навигационных сооружений (маяков, причалов), «публичных» гаваней и каналов закреплялись за государством. В частности, такая ситуация сложилась в Канаде согласно Акту о Британской Северной Америке 1867 г. [8] .

В XIX в. водные отношения регулировались в основном в рамках гражданского законодательства, предусматривавшего широкие права прибрежных землевладельцев на воды прилегающих водных объектов. Однако это мешало экономическому развитию, поэтому в ряде европейских государств уже в XIX в. были приняты специальные водные законы, в том числе ограничивающие абсолютные права прибрежных собственников. Развивалось также экологическое право. В Великобритании в 1876 г. был принят Закон о предотвращении загрязнения рек. Однако этот запрет оказался неэффективным; реки Королевства оставались в викторианскую эпоху зловонными. С середины XIX в. во Франции и Испании также стали приниматься специальные законы в области использования и охраны вод.

В XX в. технический прогресс заставил наращивать массив правовых норм, регулирующих водное хозяйство. В течение XX в. в государствах Европы и Северной Америки принимаются и действуют комплексные и специальные законы по отдельным видам водных ресурсов и объектов, основным видам водопользования (водоснабжение, транспорт), масштабным гидроэнергетическим и мелиоративным работам, по борьбе с различными видами загрязнений водных объектов, по охране береговых зон. Интенсивно и успешно развиваются бассейновые принципы и подходы к управлению водным хозяйством; действует общеевропейский принцип «Вода платит за воду». Названный принцип заключается в том, что денежные поступления от платы за воду идут на финансирование водохозяйственных мероприятий.

С конца XX – начала XXI веков наблюдаются сокращение гидротехнического строительства и попытки ограничения хозяйственного использования рек и озер в целях поддержания естественного состояния водоемов и водотоков. В конце XX в. становление европейского экологического права позволило развивать водное право посредством директив и рекомендаций ЕС.

В XX в. в странах социалистической системы (СССР и др.) также развивалось водное законодательство. В законодательстве закреплялась исключительно государственная форма собственности на водные объекты. Провозглашались такие принципы, как планирование водного хозяйства, преимущественно бесплатное и бессрочное (либо длительное по срокам) водопользование. В некоторых странах (Венгрия, Польша, Чехословакия) предусматривались случаи взимания платы за забор воды. Для нужд планового хозяйства в СССР, странах Восточной Европы разрабатывались меры по ведению государственного водного кадастра, составлялись водные балансы и схемы охраны и комплексного использования вод по бассейнам рек [9] . В СССР в отдельные периоды водное регулирование было подчинено масштабной мелиорации сельскохозяйственных земель, созданию единой глубоководной транспортной системы, основы которой были заложены еще в XVIII столетии.

Принимались амбициозные программы проведения каналов, создания водохранилищ, устройства ГЭС. Однако масштабные гидроэнергетические и мелиоративные работы были не всегда продуманы с точки зрения охраны природы; нередко они вызывали непредусмотренные отрицательные последствия.

§ 2. Опыт правового регулирования водных отношений в Российской империи, СССР, Российской Федерации

Первоначально Российское государство ограничивалось регулированием доступа к воде тех, кто желал воспользоваться ее полезными свойствами: отловить рыбу, сплавиться на судне и т. п. Издавна устраивались переправы (паромы), владельцы которых откупали у государства право монопольного обслуживания проезжающих; за это паромщики вносили в казну определенный платеж. Проводились работы, способствовавшие водопользованию. Так, в зимнее время на реках устраивались и поддерживались проруби; за право забирать воду из проруби и поить лошадей взимался определенный платеж; в Московском государстве он назывался «прорубным». Зимой же по рекам расчищались и обустраивались ледовые дороги (эта традиция распространена во многих регионах Сибири и в наше время).

Большое внимание государство уделяло промысловому рыболовству и постройке водяных мельниц. И то и другое в основном выполнялось в порядке частных предприятий. Государственное же участие выражалось в распределении по претендентам богатых рыбных угодий и в обложении езов (перегораживающих сооружений, с помощью которых осуществлялся лов рыбы), а равно водяных мельниц. В XVII в. появились законы, запрещавшие при устройстве мельничных плотин затоплять чужие луга и (в какой-то мере) броды, располагавшиеся выше по течению. Со времен Петра I известны указы, запрещавшие использовать реки как свалки, вывозить на речной лед мусор и падаль.

С этого же времени государство приступает к активной политике по налаживанию судоходных путей; в частности, строилась система каналов, соединявших Петербург с бассейном Волги; были попытки соединения Волги с Доном, а также Оки с Доном. Создание и поддержание судоходных путей считается заботой государства и в наши дни.

В последней четверти XVIII в. для снабжения Москвы питьевой водой были предприняты государственные работы по сооружению водопровода, базировавшегося на Мытищинских источниках; этот водопровод исправно обслуживал Москву вплоть до XX в. На государственный же счет были предприняты работы по сооружению в черте Москвы Водоотводного канала; этот канал разгрузил русло Москвы-реки от паводковых вод и ослабил силу наводнений, от которых страдало Замоскворечье.

С развитием мануфактур, а затем заводов и фабрик сила падающей воды использовалась для приведения в движение машин, обслуживавших производство. Для этого на реках устраивались запруды и создавались заводские пруды. В этих работах принимали участие государственные инженеры, но со временем инженерным делом овладели и частные заводчики.

В то же время в Российской империи правовое регулирование водных отношений оставалось разобщенным и неполным. Согласно разъяснениям Правительствующего Сената, естественные водные объекты (реки и озера) не считались предметом права частной собственности. По общему правилу государству принадлежали как судоходные, так и несудоходные реки.

Как видно из правил Порядка генерального межевания Законов межевых (Свод Законов Российской империи. – Т. 10. – Ч. II. – СПб., 1893. – С. 59), предусматривалось межевание рек и озер, которые никому постороннему не отданы, за владельцами близлежащих дач. Межевание имело значение для вновь образующихся (намытых) участков суши. В случае проведения межи по рекам и озерам лежащие и вновь открывающиеся на них острова предписывалось разделять пополам. Каждому береговому владельцу из общей дачи отводили земли к воде, выделяя береговое пространство соразмерно с числом десятин в его участке. Если положение мест этого не позволяло, то требовалось назначить к рекам дороги.

Законодательство защищало интересы прибрежных землевладельцев, от которых зависело проведение каналов, строительство гидротехнических сооружений и проведение мелиоративных работ. Чересполосица, узкоземелье, дальноземелье, мучившие крестьянскую общину, имели значение и для водопользования. После 1861 г. оттесненным на «песочек» крестьянам не хватало водопоев, сочных заливных лугов, пастбищ – иными словами, приводных участков. Их приходилось брать у помещиков в пользование на тяжелых условиях.

Уже в конце XIX в. научная общественность России забила тревогу о судьбе поверхностных водных объектов [10] . В 1894 г. была предпринята экспедиция по главным рекам европейской части России, признавшая «оскуднение» отечественных водных богатств. Была поставлена непростая задача разработать водное законодательство, требования которого распространялись и на истоки рек, их несудоходные акватории. Предлагалось «выстроить» правовую систему охраны вод, в чьем бы ведении они ни состояли. К этим правилам предлагали отнести охрану берегов рек, озер, источников, прудов и других «водовместилищ» от порчи, размывов, затаптывания. Предлагали защитить пойму и другие элементы речной долины – запретить распашку земли, рубку и корчевку леса, пастьбу скота на склонах рек (источников, балок и оврагов). Высказывалась идея установления минимального расстояния, необходимого для ограждения берегов водоемов и водотоков от порчи. Данное представление, выработанное на основе научной экспедиции, – зачаток правовой конструкции водоохранных зон. Кроме того, выдвигалось прорывное по тем временам требование: строительство ГТС вопреки возражениям землевладельца, хотя царская Россия оказалась неспособна решить эту задачу.

20 мая 1902 г. были приняты готовившиеся с 1857 г. Правила об устройстве каналов и других водопроводных сооружений на чужих землях для осушительных, оросительных и обводнительных целей [11] . Правила вошли отдельным законом в Устав сельского хозяйства. Однако они быстро обнаружили свое несовершенство. Корректировка данного Закона, как и дискуссии о нем, продлились до 1917 г. Как отмечали некоторые земства, их основным недостатком была зависимость мелиоративных работ от частных землевладельцев. Закон не отвечал в полной мере на вопрос, как быть в случае несогласия хозяина ключевого для проводки канала участка. Правда, предусматривалось создание особых смешанных губернских и уездных комиссий, на которые возлагалось обсуждение инициатив по мелиорации и условия принудительного отвода чужих земель и угодий. Однако отчуждение имущества у строптивого владельца удорожало работы, поэтому их организаторы предпочитали воздерживаться от применения этого правила.

Не предусматривалось законом и создание товариществ землевладельцев для совместного производства гидротехнических (мелиоративных) работ. На добровольных же основаниях такие товарищества удавались далеко не всегда. Любой владелец земли мог требовать плату за проведение через его участок полезного (даже для него) канала. Кроме того, его трудно было заставить вносить долевой платеж за работы, от которых он получал выигрыш.

Первая русская революция 1905–1907 гг. заставила изменить аграрную политику. В ходе знаменитой Столыпинской реформы образуются хутора и отруба, а общинную земельную собственность вытесняет личная собственность домохозяев. Крестьянам нарезались отруба и хутора, которые по закону не должны были пересекаться оврагами, реками, канавами [12] . Водное устройство хуторов было немалой заботой при расселении крестьян-собственников, ибо далеко не все нарезанные хуторские и отрубные участки имели источники водоснабжения. Другой сложностью была мелиоративная неустроенность (заболоченность) многих вновь образованных частных владений.

Частная собственность крестьян также создавала препятствия для рационализации водного хозяйства. Так, если крестьянский хутор занимал землю, необходимую для спрямления реки, то возражение хуторянина оказывалось серьезным затруднением. Еще одной проблемой для предреволюционной мелиорации являлось наличие в ряде мест мельниц и мельничных прудов. Они повышали уровень грунтовых вод, демонтировать же подпорные сооружения было практически невозможно.

Некоторый интерес представляет правовое регулирование водноземельных отношений на национальных окраинах Российской империи. Покорение Туркестана царской Россией потребовало издания особого законодательства для него. Оно отвечало интересам расширения туркестанской хлопковой базы для российской текстильной промышленности. Самодержавие попыталось взять под прямое управление водное хозяйство края. Временные правила по ирригации от 19 июня 1877 г. установили принадлежность казне вод арыков, каналов и рек. Наблюдая за водопользованием, колониальная администрация могла распределять оросительную воду по своему усмотрению. Этот порядок сохранился и после отмены указанных правил и введения Положения управлением Туркестанским краем от 12 июня 1886 г., хотя согласно ст. 256 названного Положения «воды в главных арыках, реках, ручьях, озерах предоставляются населению в пользование по обычаю».

Вместо выборных мирабов на арыках появились назначенные и подчиненные властям лица. Генерал-губернатор Туркестана определял особой инструкцией статус всех ирригационных чиновников и фактически создал колониальную водную службу Туркестана. Таким образом, Российская империя взяла значительную часть ирригационного, земельного и водного фондов под прямой государственный контроль [13] .

Во многом сходно развивалось право соседнего Степного края (теперешний Казахстан). До присоединения к России в нем действовали целых три правовые системы: шариат, адат (на юге) и обычное право кочевников, названное уже пришедшими русскими Степным Кодексом (на севере). После включения Казахстана в состав Российской империи имперские правила и положения перерабатывали старинные нормы. Отчасти сохранялось действие прежних правовых положений.

До вхождения в состав России в разделенном на жузы Казахстане не было единой ирригационной системы. Ситуация стала меняться с русской колонизацией, которая, поощряя ирригацию, вытесняла кочевников на худшие земли. В государственную собственность попали озера и оросительные системы. На казенных сооружениях запрещали самовольное устройство коренным населением каналов, прудов, шлюзов, чигирей и мельниц. Воспрещались также неразрешенные водопои и скотопрогоны [14] .

В Закавказье при разработке «земельной части» крестьянской реформы землеустройство зависело от наличия орошения. Земли Тифлисской губернии были разделены на поливные и неполивные, причем норма крестьянских наделов была вдвое больше на неполивных территориях. При дележе дворянской и крестьянской собственности производились отрезки земли у крестьян в пользу дворян. Орошаемые площади, включая пашни и виноградники, были основным объектом перераспределения земельных ресурсов [15] .

Весьма скромную лепту в развитие правоотношений по охране и использованию природных ресурсов внесло Временное правительство. В марте 1917 г. вышло постановление о передаче кабинетной (императорской) собственности (земли, леса, площади рек и озер, рудники) в распоряжение соответствующих министерств. Подобного рода огосударствление природных богатств касалось как земельных, так и водных объектов.

Советское водное право предусматривало исключительно государственную форму собственности на водные объекты, планирование водного хозяйства, преимущественно бесплатное и бессрочное (либо длительное по срокам) право водопользования. Первые попытки кодификации советского водного права были предприняты в 20-е гг. XX в. Были приняты Водно-мелиоративный кодекс БССР 1928 г. и Земельно-водные кодексы Туркменской ССР и Узбекской ССР 1929 г.

В 1970 г. были приняты Основы водного законодательства Союза ССР и союзных республик. В отдельных союзных республиках действовали Водные кодексы (ВК), а в некоторых из них с развитым орошением – законы о сельскохозяйственном водопользовании. В РСФСР был принят Водный кодекс 1972 г. Заслуживает внимания то, что водное право не было всецело подчинено задачам мелиорации и ирригации (как на этом настаивал ряд специалистов из южных союзных республик с развитым орошением). Оно должно было принимать во внимание потребность в воде всех отраслей народного хозяйства, а равным образом населения. Тем не менее это законодательство слабо обеспечивало требование о комплексности (т. е. о многостороннем использовании) водохозяйственных объектов. В частности, такое требование не предъявлялось к водохозяйственным проектам. Что касается природоохранных требований, то они не были детальными и даже при закреплении в законе далеко не всегда выполнялись.

В период индустриализации руководство СССР стремилось вовлечь в этот процесс все природные богатства страны, не останавливаясь перед угрозой их деградации или истощения. Эта «чрезвычайная» политика в области природопользования делала акцент на рукотворных объектах. В частности, она привела к резкому усилению (начавшегося еще в дореволюционное время) загрязнения рек и озер. Этот последний процесс в какой-то мере был взят под контроль в 1960-х гг., когда вместо не оправдавшего себя расчета на самоочищение рек стали строить очистные сооружения для городских и промышленных стоков; была создана специальная водная инспекция, а впоследствии – органы охраны природы. Последние вместе с Рыбнадзором и Санитарной инспекцией следили как за должной очисткой промышленных и городских (в меньшей степени – животноводческих) стоков, так и за состоянием водной среды.

Водные правоотношения в советской Средней Азии заслуживают особого внимания. В 1920-х гг., как и до этого, в районах искусственного орошения ирригационные системы эксплуатировались методом юридически не оформленной кооперации. Дехкане (крестьяне), чьи земли поливались из общественного арыка, обязаны были принимать трудовое участие в очистке каналов от наносов и в других работах. Распределяли эти работы выборные мирабы.

Со второй половины 1920-х гг. на крупных арыках появляется государственная администрация; этому способствовало оснащение ирригационных систем машинной техникой. Администрация крупных межселенных арычных систем получила наименование управления оросительных систем (УОС). По мере огосударствления ирригационных систем принимались законы, упорядочивавшие права на воду сельскохозяйственных и иных предприятий, а также порядок эксплуатации ирригационных и мелиоративных (дренажных) сооружений, без которых невозможно культурное орошение земель. Например, этим вопросам было посвящено специальное Положение о сельскохозяйственном водопользовании, охране и развитии ирригационно-мелиоративного фонда по Киргизской ССР 1942 г.

Согласно ст. 12 Закона Таджикской ССР «О сельскохозяйственном водопользовании» 1944 г. в этот фонд входили: «Все плотины, каналы, другие искусственные сооружения и устройства для удержания, подъема, забора из источников орошения, транспортировки и распределения воды при передаче ее на орошаемые поля, а также для сброса отработанных и отвода избыточных вод, для предохранения земельного фонда от заболачивания и засорения, для предохранения берегов естественных и искусственных водотоков от размыва, разрушения и затопления, со всеми находящимися на береговых охранных полосах зданиями, вспомогательными сооружениями и устройствами, обслуживающими ирригационные системы». Таким образом, в одной фразе были объединены гидротехнические сооружения самого разного рода – от ирригационных и мелиоративных до защитных (предохраняющих земли, посевы и сооружения от вредного воздействия вод). Практическая цель такого объединения – указать на все те ГТС, которые состояли на балансах государственных ирригационных систем, повысить ответственность УОС за надлежащее состояние, охрану и правильную эксплуатацию принадлежащих им сооружений.

В условиях колхозного строя вопрос о принадлежности ирригационно-мелиоративных сооружений поднимался как в юридической, так и в экономической литературе. Он был вызван тем обстоятельством, что немало ГТС в районах орошаемого земледелия было создано трудом колхозников и на средства колхозов; это касалось главным образом ГТС внутрихозяйственного назначения. Указанный вопрос не получил своего разрешения, и такой результат не был случайным. Дело в том, что юридическая принадлежность ГТС никак не влияла на объемы обязательств колхозов перед государством. Будь спорные ГТС признаны колхозной или государственной собственностью, это никак не отразилось бы ни на объемах плановых заготовок сельскохозяйственной продукции, ни на ценах, которые государство платило колхозам за сдаваемую колхозами продукцию. Таким образом, спор о принадлежности ГТС был скорее академическим; для государственных органов он как бы не существовал.

Юридическая принадлежность ГТС влияла скорее не на права, а на обязанности хозяйств. Если тот или иной канал или сооружение стояли на балансе колхоза, то колхоз и должен был о них заботиться. По этой причине многие колхозы не доказывали свои права на внутрихозяйственные каналы и сооружения, а наоборот – старались изобразить дело таким образом, что все эти объекты якобы принадлежат УОС.

Уместно заметить, что республиканские законы о сельскохозяйственном водопользовании, признававшие каналы и ГТС ценным имуществом, не зачисляли в имущество УОС земли, занимаемые каналами и ГТС. Такое упущение не было случайным. После принятия Конституции СССР 1936 г. земля перестала считаться имущественной ценностью. Соответственно, она и не учитывалась как таковая (по стоимости) на балансах ни государственных, ни кооперативных организаций.

Во второй половине 1920-х гг. трудовое участие водопользователей в содержании обслуживающих их ирригационных систем частично было заменено платежами, которые накладывались на орошаемые земли (при этом за земли под хлопком платили меньше других). Все платежи централизовались в масштабе каждой союзной республики, которая тем самым получала возможность покрыть из полученных средств плановые затраты своих ирригационных систем. Запрещалось взимать плату, рассчитанную на расширение ирригационных систем или строительство новых. Плата за подаваемую воду удержалась до 1936 г., когда в связи с принятие новой Конституции СССР (с ее формулой «Земля закрепляется за колхозами в бесплатное… пользование») она была отменена, поскольку плата за воду сохраняла видимость платы за землю.

Вновь плата за оросительную воду, которую колхозы получали из государственных ирригационных систем, была введена в 1949 г. Она была унифицирована по двум группам союзных республик (на этот раз плата была выше для хлопкосеющих республик, где дефицитность воды ощущалась сильнее). От «старой» платы ее отличало то, что она взималась не по орошаемой площади, а по объему воды, отпускаемой каждому колхозу. Однако устройства для учета воды на многих системах отсутствовали, вода учитывалась «на глазок», и это компрометировало новую систему платежей. В 1956 г. плата за поливную воду была отменена. Официально отмена платы аргументировалась тем, что колхозы были переобременены другими обязательствами перед государством. В частности, в хлопковых районах на них были наложены трудоемкие работы по укрупнению поливных участков.

На территории России платность водопользования для промышленности действует с 1982 г. Именно тогда с промышленных предприятий, забирающих воду из рек и водохранилищ, стали впервые взимать плату через налоговые органы. Более рациональные предложения о взимании платы за воду в пользу водохозяйственных организаций не были приняты. Таким образом, хозяйственным отношениям по отбору воды из водоисточников была придана чуждая им налоговая окраска.

Следует отметить, что в советское время действовало законодательство о Торфяном фонде. Торфу как ценному топливу были посвящены еще декреты СНК РСФСР от 21 апреля 1918 г. «О главном торфяном комитете», от 17 мая 1922 г. «О торфяных болотах» [16] . На их основе были приняты иные документы 1920–1930 гг. Законодатель предусмотрел вхождение всех торфяных болот промышленного значения в Торфяной фонд с особым фондом в его составе, зарезервированным для последующей эксплуатации. Выделение болот Торфяного фонда в особую категорию должно было не допустить «заверстания» их в земли крестьянских обществ, после чего они были бы потеряны для торфяной промышленности.

Различались болота местного и общего значения. Помимо добычи торфа государственными предприятиями допускалась его платная или бесплатная добыча товариществами. Существовали льготы по оплате добычи торфа крестьянским населением, если добыча производилась не на продажу. Требовалось добывать торф непрерывным карьером без уступов и бровок, ежегодно выравнивать дно карьера, содержать в порядке осенние и зимние запруды на карьере.

В СССР для нужд плановой экономики был составлен первый (1931–1940 гг.) и второй (1959–1974 гг.) водные кадастры. Водные кадастры вобрали в себя сведения о водах СССР в вековой ретроспективе, начиная с 1875 г. По мнению ряда советских авторов, государственный водный кадастр СССР оставил далеко позади учет вод ряда зарубежных государств, который нередко сводился к регистрации рек и изучению гидроэнергетического их потенциала [17] .

Конституция Российской Федерации 1993 г. [18] закрепила принцип государственного регулирования природопользования, включая регулирование использования и охраны природных ресурсов. Был принят Водный кодекс Российской Федерации 1995 г., который не раз изменялся и дополнялся. ВК РФ 1995 г. предусматривал громоздкий путь получения права водопользования. На первой стадии хозяйствующий субъект должен был получить лицензию. После этого наступала вторая стадия, когда от него требовали заключить договор опять-таки с государственными органами.

На основе ВК РФ 1995 г. стали приниматься другие федеральные законы: «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» 1998 г., «О безопасности гидротехнических сооружений» 1997 г. и др.

В начале XXI в. с утверждением и дальнейшим развитием в России рыночных отношений было разработано новое водное законодательство. С 1 января 2007 г. вступил в действие новый Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ (далее – новый ВК РФ, ВК РФ 2006 г.) [19] . Принятие ВК РФ 2006 г. означает новый этап развития водного права. В целом для этого этапа развития характерно существенное сокращение административных способов регулирования. Законодатель намерен предоставлять участникам отношений большую самостоятельность, что выражается в развитии договорных отношений. Таким образом, произойдут существенные изменения в методе регулирования водного права. В этом – весомое достоинство нового ВК РФ.

Текст нового ВК РФ оказался более кратким по объему, чем текст предшествующего кодекса. Упомянутая краткость ВК РФ 2006 г. отчасти объясняется наличием вводного Федерального закона от 3 июня 2006 г. № 73-Ф3 «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации» [20] . Согласно последнему, предусматривается внесение изменений и дополнений в кодексы (ГК РФ, КоАП, ЗК РФ, Градкодекс РФ), некоторые другие федеральные законы.

Новый ВК РФ уже подвергся изменениям и дополнениям по инициативе Совета Федерации Федерального Собрания РФ [21] . В Федеральном законе от 19 июня 2007 г. № 102-ФЗ «О внесении изменений в статьи 16 и 19 Водного кодекса Российской Федерации и статью 27 Земельного кодекса Российской Федерации» [22] уточнены некоторые вопросы собственности и пользования. В последующие годы произошли иные изменения в законодательстве, рассмотренные далее в монографии.

§ 3. Источники современного российского водного права

Конституция РФ о водных отношениях

Конституция России – фундаментальный источник российского водного права. Согласно ст. 9 Конституции Российской Федерации (далее – Конституция РФ), земля и другие природные ресурсы (в том числе и воды ) используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Земля и другие природные ресурсы находятся в частной, государственной, муниципальной и в иных формах собственности.

Согласно ст. 36 Конституции РФ, собственники природных ресурсов (в том числе, и водных) владеют, пользуются и распоряжаются ими свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. В Основном законе сказано: «природные ресурсы», но это выражение следует понимать так, что последние воплощаются в природных объектах (в том числе и в водных объектах ).

Исходя из ст. 41, 42 Конституции РФ, каждый имеет право на охрану здоровья, на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Благоприятная окружающая среда по определению включает в себя чистые и безопасные для (разумно ведущего себя) человека водные ресурсы и водные объекты. Защитить здоровье граждан не удастся, если источники питьевого водоснабжения будут загрязнены.

В соответствии со ст. 57 Конституции РФ каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. Таким незаменимым «природным богатством» является обширный ресурс пресных вод России, который составляет 20 % от мировых запасов пресной воды.

В статье 72 Конституции РФ устанавливается, что охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, а также вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Кроме того, в совместном ведении находятся также земельное, водное , лесное законодательство, законодательство о недрах и об охране окружающей среды. Понятие «совместное ведение» в Конституции не уточняется; на практике на этой почве возникают споры, сомнения и неурядицы. Неясным оказывается весьма важный вопрос: включает ли понятие «ведение» одни только властные полномочия или также право собственности.

Конституционные положения составляют основу для водного законодательства и, прежде всего для Водного кодекса Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ. Нормы Конституции России – база российского водного права (термин «водное право» рассмотрен отдельно).

Международные источники водного права

Согласно положениям ст. 15 Конституции России 1993 г. и ст. 5 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» [23] , общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России являются составной частью Российской правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Таким образом, российское водное законодательство тесно связано с международным правом.

К международным законам относится прежде всего Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. Данная Конвенция была ратифицирована в России Федеральным законом «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву и Соглашения об осуществлении части XI Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву» от 26 февраля 1997 г. № 30 [24] .

Действует также Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер, подписанная в Хельсинки в 1992 г. и ратифицированная Россией. Данная Конвенция охватывает многие важные вопросы, связанные с использованием и охраной вод, включая обмен информацией, совместные научные исследования, координацию водохозяйственных и водоохранных мероприятий, предотвращающую любые виды негативных трансграничных воздействий (загрязнение вод, иной вред природной среде).

Кроме того, Россия подписала и исполняет ряд двухсторонних соглашений и договоров с соседними государствами по использованию и охране многочисленных трансграничных водотоков и водоемов. В частности, такие договоренности имеются с Норвегией, Финляндией, Эстонией, Украиной, Казахстаном, Монголией, Китаем и др. Для организации работ по выполнению соглашений правительства сторон создали совместные комиссии или назначили уполномоченных [25] .

Принципы водного законодательства

«Principium» в переводе с латинского языка означает буквально основу, руководящую идею, исходное положение какого-либо явления (учения, организации, деятельности). Еще в Древнем Риме отмечали, что «принцип есть важнейшая часть всего». По общераспространенному представлению, под принципами права следует понимать исходные начала (императивные требования), определяющие общую направленность правового регулирования [26] . Как правило, принципы права отражены в современных законах в форме положений, сгруппированных в особые статьи. Все вышесказанное справедливо и для принципов водного законодательства.

В ВК РФ 2006 г., в отличие от ВК РФ 1995 г., предусматривается система принципов водного законодательства (ст. 3 ВК РФ). Таким образом, через десяток лет после принятия ВК РФ 1995 г. была осознана необходимость прямо в тексте главного водного закона изложить основные начала правового регулирования водных отношений. В случаях пробелов и противоречий в водном законодательстве система принципов должна служить своеобразным ориентиром в ходе принятия хозяйственных решений, а также для спорящих сторон, судебных и административных органов власти.

Итак, водные объекты и, следовательно, водный фонд (как их совокупность) – основа жизни и деятельности человека, необходимая для существования общества. Под основой жизни и деятельности человека следует иметь в виду прежде всего пресные воды, но не стоит исключать и морские воды, богатые биологическими и другими природными ресурсами. Исходя из названного принципа, водные отношения не могут носить полностью коммерческий характер. Именно поэтому водные отношения регулируются гражданским законодательством лишь в той мере, в которой они не отрегулированы специальным, водным законодательством.

Из первого принципа вытекает и второй: обязательность охраны водных объектов при их использовании. Следовательно, использование водных объектов, вне зависимости от их видов и разновидностей, должно быть подчинено экологическим интересам. Законодатель формулирует требования к использованию водных объектов в отдельной главе ВК РФ. Эти требования можно разделить на основные, распространяющиеся на все виды водопользования, и специальные – по отдельным видам водопользования (питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение, сброс сточных и дренажных вод, транспорт, лесосплав, рекреация, пожарная безопасность).

Приоритет охраны водных объектов при их использовании может выливаться в отказ от использования особо охраняемых водных объектов. К числу особо охраняемых водных объектов принадлежат водные объекты разных видов и разновидностей. Это и участки морских вод, водотоки и водоемы, особо ценные водно-болотные угодья. Кроме того, особо охраняемыми водными объектами можно считать и места нереста ценных видов рыб, зоны охраны истоков или устьев рек. Особо охраняемые водные объекты могут иметь международное, федеральное, региональное и местное значение.

Целевое использование водного объекта во многом созвучно основным началам земельного законодательства. Однако в отличие от земельного фонда водный фонд не делится на категории по своим правовым режимам, отвечающим целевому назначению. Один и тот же водный объект (к примеру, река) или даже его часть может быть использована в разных целях: судоходство, лесосплав, рекреация, рыбное хозяйство и т. д. Таким образом, целевое использование водного объекта не исключает его комплексного характера и в этом смысле отвечает принципу комплексности использования водных объектов. Впрочем, легально-учтенное целевое назначение земельных массивов тоже нельзя рассматривать как абсолют. Так, лесные площади служат и для выращивания товарной древесины, и как охотничьи угодья, и как пространства для рекреации, и как защита для окружающих полей, и как природные регуляторы стока. Целевое назначение земли, заложенное в названии той категории, к которой эта земля легально относится, следует рассматривать как преимущественное (ведущее), но не единственно возможное ее использование.

Вместе с тем целевой характер водопользования не является фикцией, он имеет большое юридическое значение. Согласно ВК РФ, цель, вид и способ пользования водным объектом должен быть отражен в договорах водопользования и в решениях о предоставлении в пользование водного объекта.

Принцип целевого использования водных объектов получил свое выражение в ряде глав ВК РФ, в частности в гл. 5. Согласно этой главе, приоритетной целью использования является использование водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Чтобы обеспечить этот приоритет, рядом специалистов было выдвинуто весьма дискуссионное предложение принять Федеральный закон «О питьевой воде и питьевом водоснабжении».

Принцип равного доступа к пользованию водными объектами соответствует антикоррупционным задачам. Этот принцип связан, но не предрешает введение торгов (конкурсов, аукционов и т. д.) с целью заключения договоров на использование водных объектов.

С названным принципом связано еще одно положение: равный доступ физических и юридических лиц к приобретению в частную собственность водных объектов (прудов и обводненных карьеров). Однако это положение следует толковать с учетом «единства судьбы» этих водоемов с тем земельным участком, на котором они находятся.

В силу принципа гласности водопользования властные решения о предоставлении водных объектов в пользование, а также договоры водопользования должны быть доступны любому лицу, кроме информации, составляющей государственную тайну.

Контроль общественности за водопользованием обеспечивает принцип участия граждан и общественных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на водные объекты, а также их обязанностей по охране вод. В частности, граждане и общественные организации имеют право принимать участие в подготовке решений, могущих иметь существенные последствия для использования и охраны вод. В свою очередь, органы государственной власти и местного самоуправления, а также субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия.

Важнейшей предпосылкой такого участия является своевременная и полная информация общественности о состоянии водных объектов и о планах их использования, преобразования. Без должной и ответственной информации такое участие невозможно. К сожалению, обязанность государственных органов систематически информировать общественность о водном хозяйстве на местном, региональном, национальном уровнях Водный кодекс упустил.

Законодатель закрепляет регулирование водных отношений в границах бассейновых округов. Как известно, водные объекты группируются по гидрографическим районам, имеющим разные водные режимы (например, режимы рек Волга и Лена совершенно различны). Отсюда давно апробированный, как в России, так и за рубежом, бассейновый подход к регулированию водных отношений. Данный принцип проявляется через бассейновые советы.

В интересах охраны природы регулирование водных отношений должно учитывать природные особенности режима водных объектов. Так, например, непропорциональный забор воды из мелководных рек и озер может привести к их обмелению. В среднем, по оценкам специалистов, из реки можно «безвредно» забрать лишь 10–15 % стока, в случае превышения этой цифры начинается истощение водотока [27] .

В К РФ упоминает о единстве водных объектов и гидротехнических сооружений, которые образуют вместе водохозяйственную систему. Гидротехническое строительство превратило крупнейшие российские реки к концу XX в. в цепь водохранилищ (например, бассейн Волги). В результате сложились природно-антропогенные комплексы, в которых водные объекты существуют под сильнейшим воздействием ГТС. Беда в том, что ГТС неумолимо ветшают, а в сельской местности в результате развала колхозов они остались бесхозными. У водного объекта и ГТС должен быть один хозяин. Поэтому при разработке ВК РФ 2006 г. некоторые специалисты предлагали предусмотреть в Кодексе положения, признающие напорные ГТС составной частью водных объектов.

В рыночной экономике важнейшим условием использования вод (как и многих других природных ресурсов) является взимание платы за воду. Платность водопользования закреплена как в ВК РФ, так и в Налоговом кодексе РФ. Согласно гл. 25.2 «Водный налог» Налогового кодекса РФ, водопользователи должны платить водный налог.

Однако и после принятия ВК 2006 г. наряду с водным налогом взимается плата за пользование водными объектами. Законодатель определил, что эти платежи не должны смешиваться. Предприятия, которые продолжают забирать воду по прежде выданным разрешениям, платят водный налог, тогда как предприятия, оформившие свое водопользование после вступления в действие ВКРФ, должны вносить в федеральный бюджет плату за воду.

Ни Налоговый, ни Водный кодекс РФ, ни «подстилающая» их научная мысль не дают ответа на вопрос, чем отличается плата за водопользование от налога за водопользование и почему закон попеременно обращается то к той, то к другой концепции.

В новом ВК РФ 2006 г. закреплено право использования водных объектов коренными малочисленными народами Севера, Сибири, Дальнего Востока в рамках их традиционного образа жизни. Для этих народов, согласно ст. 11 ВК РФ, не требуется заключения договора водопользования или принятия властного решения о предоставлении водного объекта в пользование. Тем самым доступ к водным объектам в случае традиционного природопользования оказывается наиболее простым.

Таким образом, принципы водного права не ориентированы на всецело коммерческий характер водных отношений, ибо последнее было бы гибельным для российского водного фонда.

Структура ВК РФ 2006 г.

«Сердцевиной» водного законодательства является ВК РФ.

В главе 1 «Общие положения» дана характеристика водных правоотношений: раскрываются основные принципы, основные понятия и система водного законодательства, классифицируются водные объекты и дан круг участников водных отношений.

В главе 2 «Право собственности и иные права на водные объекты» закрепляется преимущественно федеральная собственность на водные объекты, а также многообразие форм собственности на пруды и обводненные карьеры. Пруды и обводненные карьеры, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу, находятся соответственно в собственности субъекта Российской Федерации, муниципального образования, физического лица, юридического лица и отчуждаются вместе с земельным участком. Особое внимание уделено принудительному порядку прекращения права водопользования.

В главе 3 «Договор водопользования. Решение о предоставлении водного объекта в пользование» регламентируются договорные отношения и плата за пользование водными объектами. Предусматривается также преимущественное право добросовестного водопользователя на заключение договора на новый срок. Однако не уточняется, какие именно органы и в каких случаях выступают от лица государства. Допускается передача прав и обязанностей по договору водопользования от одного лица к другому, однако подробный механизм передачи законодателем не предусматривается. Для обеспечения обороны страны и безопасности государства водные объекты предоставляются на основании специального решения.

В главе 4 «Управление в области использования и охраны водных объектов» приведены полномочия органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. Регламентируются также отдельные аспекты управления (мониторинг и реестр водных объектов, контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов и т. д.). Важным новшеством нового ВК РФ является передача отдельных полномочий от федеральных органов государственной власти к органам государственной власти субъектов Российской Федерации; в этом случае предусматривается предоставление субъекту Федерации субвенции из федерального бюджета.

Новый ВК продолжает негодную традицию других природохозяйственных кодексов в том смысле, что не касается разделения полномочий в отношении водных ресурсов между управомоченными федеральными ведомствами. Между тем таких ведомств не одно, а несколько. Это не только Минприроды России (с его Росводресурсами и Росприроднадзором), но и Роспотребнадзор (включая Санитарно-Эпидемиологическую службу), Росрыболовство, Министерство сельского хозяйства, Министерство транспорта, Министерство обороны и др. ВК даже не упоминает об их существовании. Тем самым оставляет Правительству РФ разобраться кто, за что отвечает и какими правами пользуется.

Вряд ли эта традиция заслуживает уважения. Ее надо преодолевать, и Водный кодекс – это тот документ, в котором уместно произвести разграничение полномочий.

В главе 5 «Водопользование» указываются основные требования к использованию водных объектов, регламентируются ограничение и приостановление разрешенного водопользования. Приводится широкий перечень различных целей водопользования: от питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения до обеспечения пожарной безопасности. В отличие от прежнего ВК РФ 1995 г. ничего не говорится о преимущественном использовании в целях рыбного хозяйства таких водных объектов, которые имеют важное значение для сохранения, воспроизводства и добычи рыбных ресурсов. Причина перемены позиции законодателя не нашла официального оглашения.

В главе 6 «Охрана водных объектов» наряду с общими положениями по охране водных объектов предусматриваются особые требования по некоторым специфичным видам водных объектов (болота, ледники и снежники), а также в связи с определенными видами хозяйственной деятельности (при выработке электроэнергии, строительстве водохозяйственных систем и т. д.). В ВК РФ весьма подробно определен правовой режим и ширина водоохранных зон и их прибрежных защитных полос. Ранее эти детали предусматривались лишь на уровне подзаконных нормативных актов. (При этом жесткие требования, исходящие от федерального правительства, нередко смягчались под воздействием субъектов РФ.)

И наконец, в гл. 7 «Ответственность за нарушение водного законодательства» предусматривается уголовная и административная ответственность за нарушение водного законодательства, а также возмещение виновными лицами вреда по методикам исчисления, утвержденным Правительством Российской Федерации.

Иные законы в области водных отношений

Водные отношения регулируются также иными федеральными законами: «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» 1998 г., «О безопасности гидротехнических сооружений» 1997 г., «Об охране озера Байкал» 1999 г., которые были приняты после издания ВК РФ 1995 г. В настоящее время их толкование и применение следует согласовать с положениями нового ВК РФ 2006 г. Кроме того, согласно Закону «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации», предусматриваются изменения в законах «Об охране озера Байкал», «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов». Таким образом, обновление водного законодательства затронуло и смежное законодательство о водных биоресурсах.

Региональное водное законодательство

Принятие нового ВК РФ требует обновления законов субъектов РФ. Только на этой основе можно обеспечить устойчивость и «прозрачность» договорных и всяких иных отношений в области водопользования, благоприятные для всех заинтересованных сторон.

Действующее водное законодательство субъектов РФ было разработано в 90-е гг., как правило, в условиях действия ВК РФ 1995 г. При этом в национальных республиках законодатель также прибегает к форме Водного кодекса. Например, до сих пор действует Водный кодекс Республики Башкортостан от 13 июля 1993 г. № ВС-18/17 [28] , который, как видно из даты принятия, «старше» ВК РФ 1995 г. и ВК РФ 2006 г. Кроме того, в ряде областей и краев были приняты и действуют законы, регламентирующие лишь некоторые стороны водных и смежных с ними отношений: питьевое водоснабжение, мелиорация, защитные дамбы, водные платежи, полномочия региональной администрации в области водного хозяйства. Подчас принимались законы по отдельным крупным водным объектам. Таков, например, Закон Волгоградской области от 28 февраля 2000 № 379-ОД «Об охране озера Эльтон» [29] . Такой подход представляется более рациональным, так как у законодателя отпадает трудная задача охватить своим регулированием все проблемы водопользования.

После принятия ВК РФ 2006 г. регионы не оставили свою законодательную деятельность. В число новых законов входят, например. такие: Закон Санкт-Петербурга от 15 февраля 2007 г. № 6013 «О разграничении полномочий органов государственной власти Санкт-Петербурга в области водных отношений на территории Санкт-Петербурга»; Закон Московской области от 11 января 2007 г. № 5/2007-03 «О регулировании водных отношений на территории Московской области» [30] ; Закон Тюменской области от 19 декабря 2006 г. № 523 «О регулировании водных отношений в Тюменской области» [31] . В целом данные законы отличаются строгим соответствием (вплоть до буквального воспроизводства) нормам ВК РФ 2006 г. Однако положения региональных законов не всегда учитывают природную и водохозяйственную специфику того или иного региона.

Подзаконные акты в области водных отношений

Согласно ст. 2 ВК РФ, водное законодательство понимается лишь в виде законов, что соответствует устоявшимся в правовой теории представлениям. В свою очередь, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, подзаконные акты министерств и ведомств в понятие водного законодательства не входят. Однако на долю подзаконных актов выпадает решение многих вопросов из области водных правоотношений. Ведь ВК РФ 2006 г. разработан таким образом, что по целому ряду вопросов необходимо принятие подзаконных нормативных актов, что позволит довести до конца договорные и разрешительные механизмы правового регулирования.

На водные отношения распространяются указы Президента РФ: от 1 апреля 1996 г. № 440 «О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» [32] ; от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» [33] ; от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» [34] . Приведенные подзаконные акты касаются не только водных ресурсов и водного хозяйства. Тем не менее они, безусловно, отражаются на водных отношениях. К числу таких подзаконных актов относится также постановление Правительства РФ от 16 июня 2004 г. № 284 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов» [35] .

Проекты постановлений Правительства Российской Федерации разрабатывались Минприроды России по следующим основным направлениям: разграничение полномочий в области управления и охраны водного фонда, регулирование вопросов предоставления водных объектов в пользование, платность водопользования, реализация бассейновых принципов управления, целевые показатели качества воды, контрольно-надзорная деятельность [36] .

Так, было принято постановление Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2006 г. № 764 «Об утверждении Правил расчета и взимания платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности» [37] .

В связи с передачей ряда полномочий РФ на «региональный» уровень были приняты постановления Правительства РФ от 27 октября 2006 г. № 629 «Об утверждении Правил расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений» [38] , от 30 октября 2006 г. № 636 «Об утверждении Методики определения общего объема субвенций из федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений, реализация которых передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации» [39] .

В рамках реализации ВК РФ имеются акты и по другим важным вопросам. Таково, например, постановление Правительства РФ от 20 ноября 2006 г. № 703 «Об утверждении Правил резервирования источников питьевого водоснабжения» [40] ; от 25 декабря 2006 г. № 801 «Об утверждении Положения об осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов» [41] , от 4 ноября 2006 г. № 640 «О критериях отнесения объектов к объектам, подлежащим государственному федеральному контролю и государственному региональному контролю за использованием и охраной водных объектов» [42] .

Что касается нормотворчества субъектов РФ о водопользовании, то оно решает вопросы, находящиеся в рамках региональной компетенции. Одним из направлений регионального нормотворчества долгое время было и, согласно новому ВК РФ, остается регулирование договорных отношений в области водопользования, а равно установление регионального контроля и надзора в области водных отношений. В свое время органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации утверждались типовые или примерные формы договоров пользования водными объектами. В соответствии с ВК РФ 2006 г. органы власти субъектов Федерации могут заключать договоры по водным объектам, находящимся в региональной – а при передаче полномочий – и федеральной собственности. Поэтому не потеряла своей актуальности выработка и утверждение субъектами РФ форм – образцов договоров водопользования. Региональное нормотворчество возможно и по другим направлениям.

Нормотворчество органов местного самоуправления должно основываться на полномочиях, определенных ВК РФ 2006 г. Прежде всего это осуществление полномочий собственника муниципальных водных объектов (договоры, ставки платежей). На основе своих властных полномочий местные власти могут устанавливать правила пользования водоемами и водотоками (в пределах муниципальных образований) для личных и бытовых нужд, а также правила информирования населения об ограничениях в пользовании.

§ 4. Предмет регулирования российского водного права

Водные отношения во всем их многообразии

Как и в ВК РФ 1995 г., в ВК РФ 2006 г. применяется понятие «водные отношения». В статьях нового ВК РФ не дано определение водных отношений. Но на основе норм кодекса их можно определить как отношения в области изучения, учета, использования, охраны, улучшения, преобразования и восстановления водных объектов, а также контроля за водопользованием.

В юридической науке отношения, регулируемые водным законодательством, именуются водными правоотношениями и сопоставляются с земельными, горными, лесными, фаунистическими. В самом ВК РФ термин «водные правоотношения» не применяется, но подразумевается. Ведь общественные отношения, подлежащие правовому регулированию, именуются правоотношениями. Водные правоотношения имеют свои объекты, субъекты и свое содержание.

Объектами рассматриваемых правоотношений являются многочисленные водные объекты во всем свойственном для России многообразии: от пересыхающего пруда до обширных морских акваторий. На территорию нашей страны приходится 2,5 млн рек, 2,7 млн озер, 2290 водохранилищ, объемом свыше 1 млн куб. м каждое, 30 тыс. малых водохранилищ и прудов. Общая площадь морской акватории, подпадающей под юрисдикцию России, составляет 7 млн кв. км. Открытые и прогнозируемые запасы пресных подземных вод достигают 350 куб. км [43] .

Водные объекты понимаются в российском законодательстве не просто как скопление воды, но как своеобразный природный комплекс. Вода входит в естественное соприкосновение с землей или недрами, образуя под землей или на ее поверхности единое природное образование – водный объект. Чтобы скопления поверхностных вод заслуживали титула водного объекта, они должны иметь выраженное (самостоятельное) экологическое значение.

К пониманию поверхностных водных объектов как единству воды и земли отечественное водное законодательство пришло не сразу. По законодательству Российской империи реки и озера вообще не признавались отдельным предметом права собственности. В законодательстве советского периода присутствовал термин «водный объект», но не указывалось о вхождении в состав водотоков и водоемов дна и берегов. Впервые понимание водного объекта как единства воды и земли было дано в ВК РФ 1995 г.

Из ВК РФ 1995 г. прямо следовало, что в состав поверхностного водного объекта входит земля (дно и берег), сопряженная с водной толщей, а в состав подземного водного объекта – вмещающие воды горные породы. Данная формулировка показывала сложную структуру самого водного объекта. Но в ВК РФ 1995 г. не было ответа на вопрос, до каких пределов берег и дно могут считаться составной частью водного объекта.

Вопрос о вхождении берега в состав водного объекта, например, реки или озера, имеющих свою пойму, не является надуманным. Он связан не только с необходимостью разграничить водные объекты и близлежащие земельные участки как предметы права собственности. Встает задача разграничить по объектам обложения земельный налог и водный налог. С недавних пор земельный налог не взимается за земли, занятые государственными или муниципальными водными объектами, а водным налогом облагаются лишь определенные виды водопользования. Если берег признать составной частью государственного или муниципального водного объекта, то за него не требуется вносить земельный налог. Кроме того, все планировочные документы и действия, затрагивающие водные объекты, должны принимать во внимание единство водных масс и облегающей их земли. Обратно: планировочные документы и действия, затрагивающие облегающие земли, должны принимать во внимание судьбу включаемой в них водной массы.

Как решает поставленные вопросы действующий ВК РФ? Согласно ст. 5 ВК РФ 2006 г., поверхностный водный объект состоит из поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии, которую законодатель постарался определить для каждой разновидности естественных и искусственных водных объектов.

Если публичный водный объект соприкасается с частной земельной собственностью, то возникает вопрос о границе, которая их разъединяет. Речь идет о береговой полосе общего пользования, которую, согласно ст. 27 Земельного кодекса РФ (в ред. Федерального закона от 3 июня 2006 г.), с недавних пор запрещено приватизировать. Этот запрет часто не соблюдается. Поэтому требуется обратить на него внимание уполномоченных контрольно-надзорных органов всех уровней власти. На страже общедоступности и общенародности береговой полосы должна стоять и природоохранная прокуратура.

К сожалению, важнейший в сфере управления водой орган Федеральное агентство водных ресурсов «умывает руки». Как заявил глава этого агентства Р. Хамитов, «.. решение вопросов (частной) застройки, предоставления земли и т. д. определяет местная власть. От того, как местные власти спроектируют территорию, так и будет. В компетенции Водного кодекса РФ только вода, а берега и водосборная территория «отделены» от водных объектов и регулируются другими законами… Когда сотка земли на берегу стоит миллионы рублей, любой глава муниципалитета сходит с ума, он видит только эти рубли и не видит проблем жителей… Это (имеется в виду приватизация береговой полосы) прежде всего художества местной власти» [44] .

Однако местные власти не спешат принимать на себя ответственность ни за «серую полосу», ни за водные объекты в целом. Это видно по заявлению А.И. Гордзия, начальника отдела по охране окружающей среды администрации Бурлинского района Алтая, который отмечает бесхозность Бурлинской озерно-речной системы, развитие на них браконьерства: «В связи с принадлежностью реки и озер к федеральной собственности, отсутствием на территории района и бассейна реки Бурлы уполномоченных органов по управлению и контролю за соблюдением водного законодательства, отсутствием полномочий у органов местного самоуправления, надзорные функции на озерах по соблюдению Водного кодекса уже несколько лет не выполняются». В связи с заморами на двух озерах население района просило разрешить ему сетевой лов рыбы, «но все обращения остаются без ответа» [45] .

Из этого последнего свидетельства видно, что федеральные органы не способны «дойти» до каждой реки, озера, морского побережья. Отсюда вытекает нежизненность положений действующего водного законодательства, которое почти все водные объекты «отдает» в собственность Российской Федерации.

Водоемы, водотоки, моря могут рассматриваться не только как скопления воды. По законам некоторых зарубежных государств (Нидерланды, Япония) в состав водных объектов входят водные биоресурсы, ГТС, защитные насаждения и т. д. Согласно водному законодательству Королевства Нидерланды интегрированное управление водными ресурсами охватывает: водные объекты, берега рек и морей, дно, а также биологические компоненты [46] . Как видно из приведенного примера, такой подход применен законодателем к водным объектам не в смысле собственности, а в смысле управления.

В качестве участников водных правоотношений выступают Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, физические и юридические лица. От имени Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований действуют их исполнительные органы власти.

Но водные законы избегают называть те водохозяйственные предприятия и организации, на которые налагается обязанность регулировать водность и другие важные характеристики водных объектов, управлять которыми во власти человека. По всей видимости, законодатели плохо связаны с теми водохозяйственными предприятиями и организациями, которые с помощью принадлежащих им ГТС управляют водными ресурсами. Пока это упущение не будет преодолено, водные законы будут по-прежнему слабо влиять на водное хозяйство страны.

Водохозяйственные предприятия и организации могут быть представлены не только юридическими и физическими лицами, но также их объединениями. В старом ВК РФ 1995 г. не было подробного правового регулирования деятельности такого рода водохозяйственных организаций. В ходе разработки проекта нового ВК РФ предлагалось ввести понятие и определить статус объединений водопользователей. Они понимались как коммерческие организации, добровольно созданные водопользователями для представительства интересов и защиты прав своих членов во взаимоотношениях с органами государственной власти и местного самоуправления. Такие организации известны за рубежом (в США, Германии, Китае). Однако данное предложение не было отражено в принятом ВК РФ 2006 г. Оно было отвергнуто по тем соображениям, что в водном законодательстве отсутствуют запреты на объединения водопользователей.

В законе «О мелиорации земель» от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ [47] лишь в самой общей форме предусматривается кооперирование заинтересованных организаций и физических лиц в области мелиорации земель. Такая кооперация необходима для того, чтобы мелиоративные системы не оставались без содержания и ремонта. Необходима она для строительства новых мелиоративных систем. При всей своей немногословности нормы этого федерального закона создают подспорье для дальнейшего нормотворчества (прежде всего регионального).

В России есть немало районов с дефицитом воды. В таких регионах местным властям следовало бы уделить внимание, а при необходимости – стимулировать создание заинтересованными организациями водных и мелиоративных объединений.

Некоторым примером могут служить объединения коммунальных водопроводных и канализационных организаций – водоканалов. В настоящее время в России существует довольно крупный хозяйствующий субъект – акционерное общество Росводоканал, который охватывает шесть региональных водоканалов. (Помимо него существуют еще 600 водоканалов как самостоятельные юридические лица.)

Объединение усилий необходимо и в области водного транспорта. В целях усовершенствования водных путей, в том числе речных, и открытия их для иностранного флота может потребоваться создание международного консорциума. С данными инициативами выступило руководство Российской Федерации в связи с планами проведения второй нитки канала Волго-Дон и модернизации Волго-Балта [48] .

Водные правоотношения тесно связаны с правоотношениями по использованию и охране земель, лесов, животного мира, водных биоресурсов, недр. Между отраслями законодательства, посвященными данным природным ресурсам, нет непреодолимой «стены», которая мешала бы им развиваться и взаимно обогащаться. Ряд советских ученых (в основном из союзных республик Средней Азии) применяли такое выражение, как «земельно-водные правоотношения», подчеркивая этим глубокое взаимное проникновение двух названных отраслей законодательства при регулировании вопросов орошения и мелиорации земель. В настоящее время этот термин употребляется довольно редко, иногда его применяют по отношению к благоустройству территории в крупных городах, когда речь идет о водоемах рекреационного назначения и т. д. [49] .

В современной науке также высказывается мнение, что такие понятия, как «воды», «водные ресурсы», «водные объекты», являются достоянием разных отраслей законодательства и отраслей права [50] . Это не только водное и экологическое право, но и гражданское. Ведь право частной собственности на водные объекты, торги на право заключения договора водопользования, применение положений ГК об аренде к водным отношениям – все это гражданско-правовые вопросы.

На водное законодательство оказывает влияние законодательство о техническом регулировании, которое находится в стадии формирования. В настоящее время действует Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» [51] . Согласно ст. 6, 8 названного Закона, обязательные для исполнения технические регламенты принимаются в целях охраны окружающей среды, а также по вопросам биологической безопасности. Отсюда следует, например, что процессы перевозки, при которых используются водные объекты (говоря обобщенно – водный фонд), также должны подпадать под действие технических регламентов. Как представляется, следует предусмотреть технические регламенты для проектирования и строительства водохранилищ и эксплуатации создаваемых для этого ГТС. В ближайшее время планируется разработка и утверждение технических регламентов по водному транспорту, питьевому водоснабжению и т. д. Безусловно, технические регламенты не создаются на голом месте. Ведь есть богатый нормативный материал и по созданию водохранилищ, и по эксплуатации ГТС.

Отношения по обороту водных объектов регулируются гражданским законодательством в той мере, в какой эти отношения не урегулированы ВК РФ. Речь прежде всего идет об особой категории водных объектов, на которые законодателем допускается частная собственность. В формулировках ВК РФ 1995 г. это были обособленные водные объекты, а в положениях ВК РФ 2006 г. – пруды и обводненные карьеры. Обособленными водными объектами ранее именовали небольшие по площади искусственные водоемы (те же пруды и обводненные карьеры) без гидравлической связи с другими водными объектами. Теперь данная «гидравлическая замкнутость» не названа законодателем как обязательный признак круга водоемов, могущих быть в частной собственности.

В любом случае пруды и карьеры вместе с прилегающими земельными участками могут быть, а многие и могли быть ранее предметом купли-продажи, аренды и других гражданско-правовых сделок. Поэтому государственный учет этих малых водоемов возможен и нужен в рамках не только водного реестра, но и кадастра недвижимости.

Водные отношения и недвижимое имущество

Водные богатства России часто именуют общим достоянием народов нашей Родины. В связи с этим велико желание у ряда ученых уйти от конструкции водного объекта как предмета права собственности. Они подчеркивают, что водная толща рек и озер изменчива, текуча, испаряема, а следовательно не может быть определена как предмет права собственности. Аналогично обстоят дела с атмосферным воздухом, объектами животного мира и т. д.

Российское законодательство не содержит прямого ответа на вопрос, являются ли поверхностные водные объекты недвижимостью. В силу ст. 130 ГК РФ к недвижимости относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, т. е. объекты, перемещение которых невозможно без нанесения им несоразмерного ущерба [52] . Законодатель приводит перечень объектов недвижимости, включая здания, строения, сооружения, объекты незавершенного строительства. Очевидно, здания, строения и сооружения, в том числе ГТС, могут относиться к водному хозяйству. Помимо имущества, отнесенного к недвижимому в силу его неотъемлемых свойств, к недвижимости приравниваются суда водного транспорта, космические объекты.

Относятся ли к недвижимому имуществу поверхностные водные объекты? Ответ на этот вопрос можно дать путем доктринального толкования законодательства. Согласно положениям ВК РФ, поверхностные воды и покрытые ими земли образуют поверхностные водные объекты. Суть поверхностных водных объектов как природных комплексов заключается в прочной взаимной связи воды и земли. Безусловно, дно и берег водоемов и водотоков – недвижимость. Сами поверхностные воды находятся в пределах лож, котловин и русел, выраженных в рельефе местности. При всех своих «текучих» свойствах поверхностные воды тесно связаны с землей. Эта связь настолько экосистемно прочна, что без нее не было бы водного объекта – предмета права собственности и пользования. Если водоем и водоток лишается воды, то прекращается существование самого водного объекта. Следовательно, есть некоторые основания считать как искусственные, так и естественные поверхностные водные объекты недвижимостью. Утверждая так, мы напрямую не связываем юридическую категорию недвижимости с чрезвычайно подвижными физическими свойствами воды. Ведь суда водного транспорта тоже очень подвижны, их суть в движении, тем не менее они отнесены к недвижимости.

Из признания водных объектов недвижимостью не вытекает их свободный оборот. Более того, сам статус недвижимости требует повышенного контроля государства за данными общественными отношениями, в частности государственной регистрации такого имущества и прав на него. Такая недвижимость, как недра и некоторые категории земли, признаются в российском законодательстве неотчуждаемой («некоммерческой») государственной собственностью. Некоммерческой государственной собственностью являются также водные объекты, принадлежащие государству.

Признавая поверхностные водные объекты в качестве имущества, мы должны рассмотреть их связь с прилегающими землями. Земельные участки при водоемах и водотоках испытывают на себе их воздействие до такой степени, что это иногда отражается на их границах. К сожалению, в российском законодательстве отсутствуют нормы о таком основании приобретения права собственности на землю, как приращение земельного участка естественным путем (или его потеря) в результате действия текучих вод. Речь идет о земельных участках, образующихся по берегам рек и в их руслах в результате намыва (наноса) грунта, отрыва части грунта от одного берега и присоединения этой части к другому месту того же берега или к противоположному берегу, а также в результате изменения русла реки. Приведенные случаи предусмотрены в развитом гражданском законодательстве ряда зарубежных государств (ст. 556–559 Гражданского кодекса Франции, ст. 965–967 Гражданского кодекса Квебека). Регулировало подобные случаи и старое российское законодательство. Очевидно, данные вопросы требуют осмысления правовой наукой для адекватного их решения в отечественном законодательстве.

Водный кодекс оперирует понятием «поверхностный водный объект» так, как если бы каждый из них был ясно выражен на местности, а его границы (по воде) не вызывали никаких сомнений. Но на самом деле так бывает далеко не всегда. В статье 1 ВК содержится понятие «акватория» как водное пространство, у которого есть естественные, искусственные или условные границы. Было бы логично каждый водный объект принимать в границах его акватории. Но проблема заключается в том, что далеко не все акватории имеют признанные границы.

Водное хозяйство и водная политика России

Когда-то прямое пользование водными объектами со стороны человека было нормальным явлением. Со временем между водным объектом и конечным потребителем воды вклинился посредник – будь то водовоз с бочкой или же городской водопровод. С развитием водного хозяйства возникали организации, которые перераспределяли природную воду во времени и пространстве – путем строительства и эксплуатации подпорных бьефов, водохранилищ, каналов. В ряде случаев сами водные посредники осуществляли необходимые им водохозяйственные проекты. Строго говоря, именно такие организации во многом определяют ныне водное хозяйство каждой страны, не исключая России. Не будь таких организаций, каждый потребитель вынужден был бы, образно говоря, сам спускаться к воде с ведром или бидоном.

Некоторые организации лишь «попутно» осуществляют функции водного хозяйства, поскольку их ведомственные интересы лежат в другой области. Примером могут служить дирекции ГЭС, прямой задачей которых является выработка электроэнергии. Но поскольку выработка электроэнергии обычно напрямую связана с наполнением и сработкой водохранилищ, гидроэнергетика оказывается важнейшим участником водного хозяйства: как его строителем и «дирижером», так и одним из крупнейших потребителей накопленной в водохранилищах воды.

Как раз организации, создающие структуру водного хозяйства, по мнению ряда специалистов, не различаются законодателем. Российское водное законодательство ориентируется на устаревшую схему «водный объект – конечный потребитель», которая не предусматривает ни посредников, ни тех водохозяйственных организаций, которые создают удобства пользования природными водами как для посредников, так и для конечных потребителей. Для Водного кодекса все они в равной степени «водопользователи» – других категорий лиц, воздействующих на водные ресурсы, он не знает.

Тем не менее в ВК РФ 2006 г. раскрывается такое понятие, как водное хозяйство. Оно определяется законодателем как деятельность в сфере изучения, использования, охраны водных объектов, а также предотвращения и ликвидации негативного воздействия вод. Известен термин «водохозяйственная система», который понимается как комплекс водных объектов и гидротехнических сооружений, предназначенных для обеспечения рационального использования и охраны водных ресурсов. Применяется также понятие «водохозяйственный участок» как часть речного бассейна, в пределах которого удобно устанавливать лимиты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и другие условия пользования водным объектом.

В ВК РФ содержится понятие «водный объект». В то же время в кодекс не вошел известный из научной литературы термин «водохозяйственный объект», под которым можно понимать водный объект вместе с ГТС, посредством которых осуществляется пользование и управление его водами.

В ВК РФ 2006 г. нет понятия водохозяйственной документации. В то же время данное понятие употребляется в научной литературе и может быть раскрыто исходя из некоторых терминов и ключевых положений, содержащихся в ст. 1, 31, 33 ВК РФ. Речь идет о понятиях: «водное хозяйство», «водохозяйственная система» и «водохозяйственный участок».

Из приведенных дефиниций следует, что водохозяйственная документация (во всем своем многообразии) призвана отражать, а зачастую и оформлять общественные отношения по изучению, использованию, охране, управлению, улучшению водных объектов. Она позволяет отслеживать возникновение, изменение и прекращение водных отношений, а значит – возникновение, изменение и прекращение прав и обязанностей участников этих отношений. Посредством разработки схем комплексного использования и охраны водных ресурсов осуществляется планирование рационального использования и охраны водных объектов.

Водохозяйственная документация связана с понятием «водный реестр». На основании водохозяйственной документации (утвержденные проекты, акты ввода в действие ГТС и их ликвидации, договоры водопользования, решения уполномоченных органов и др.) водные объекты предоставляются в пользование и изымаются из него. В то же время водохозяйственная документация позволяет государству как основному собственнику водного фонда быть осведомленным о состоянии гидроресурсов страны.

Государственными хранителями этой документации должны стать бассейновые управления. Но соответствующие документы должны иметь также заинтересованные водопользователи, обслуживающие их водохозяйственные организации и предприятия, местные органы власти, земле-, лесо– и градоустроители, органы водного транспорта и лесосплава, рыболовецкие и рыбоводные предприятия, спасатели, контрольно-надзорные органы, органы гидрологической службы и картографии. Последним следовало бы вменить в обязанность снабжать картами (в том числе за плату) указанные органы и организации, а равно планово-хозяйственные органы, туристские клубы, рекреационные и спортивные учреждения и организации, ученые общества.

Условно можно определить, что водохозяйственными предприятиями являются такие предприятия, которые на своих участках целиком заняты водным хозяйством. Водохозяйственная же организация занимается водным хозяйством лишь наряду со своей основной деятельностью. В качестве такой организации выступают, например, организации, эксплуатирующие ГЭС.

Водное хозяйство невозможно представить себе без мелиорации. Мелиорация земель (от латинского «улучшение») – коренное улучшение земель путем проведения гидротехнических, культуртехнических, химических, противоэрозионных и других мероприятий. Из приведенного списка следует, что мелиорация как хозяйственная деятельность лишь отчасти охватывает комплекс водохозяйственных работ России. Во второй половине XX в. были созданы самостоятельные (на уровне Министерства СССР) органы, осуществлявшие мелиорацию по всей стране. Однако квалифицированных мелиораторов не хватало, а мелиоративное ведомство реально не отвечало за конечный результат. В результате «улучшение» земли нередко не давало запланированных результатов. На это негативное обстоятельство наложилась неготовность многих сельскохозяйственных предприятий освоить преобразуемые земли. В настоящее время в Российской Федерации более 2 млн га орошаемых и 1 млн га осушаемых земель находится в неудовлетворительном состоянии.

Поскольку вода является незаменимым ресурсом, водное хозяйство призвано обслуживать все отрасли промышленности, транспорт, энергетику, сельское, лесное и рыбное хозяйство, а через коммунальное хозяйство – связанных с ним десятки миллионов жителей. В настоящее время основными отраслями – водопользователями и водопотребителями являются энергетика, АПК, ЖКХ, добывающая и обрабатывающая промышленность.

В целом по России обеспеченность водными ресурсами достигает 30,2 тыс. куб. м на человека в год. Однако на наиболее густонаселенные регионы европейской части России, где проживает 70 % населения и где сосредоточен основной производственный потенциал страны, приходится не более 10 % водных ресурсов. Особенно напряженный водохозяйственный баланс сложился в Курской, Белгородской, Тамбовской, Курганской и Челябинской областях, Ставропольском крае, Республике Калмыкия. В этих субъектах федерации водообеспечение не превышает 4 тыс. куб. м в год на человека. Правда, приведенные показатели значительно выше критического минимума в 1,7 тыс. куб. м на человека, принятого ООН.

Наиболее острые проблемы в области российского водного хозяйства таковы:

неравномерность распределения пресных водных ресурсов, и, следовательно, неравномерность (нехватка или избыток) воды в ряде регионов;

высокие водопотери из трубопроводов и других объектов водного хозяйства;

нарастание вредного воздействия вод, главным образом в результате наводнений.

Водное хозяйство имеет определенный резерв развития. Множество водоемов и водотоков в районах с редким населением и низким уровнем освоения до сих пор лишь частично востребованы в водном хозяйстве. Многие водоемы и водотоки, которые активно использовались ранее, на которых строились ГТС, в настоящее время по разным причинам заброшены. Около 3 тыс. разведанных месторождений подземных вод пока не эксплуатируются. Особый резерв заключается в экономном использовании воды.

Среди индустриально развитых государств Россия имеет самый водоемкий ВВП. Расход воды составляет около 2,5 куб. м / 1 тыс. руб. ВВП. Высокая водоемкость продукции прослеживается как в сельском хозяйстве, так и в промышленности. При этом обеспеченность водными ресурсами АПК России в целом по некоторым данным составляет лишь 51 % нормативной потребности [53] .

Россия отличается высокими потерями воды при ее транспортировке, приблизительно 8 куб. км в год, что составляет 10 % от объема изъятия. Среди означенных 8 куб. км водопотери в сфере ЖКХ составляют 3 куб. км. Высоки водопотери и в сельском хозяйстве. Причины кроются в большой изношенности объектов и сооружений водоснабжения, водоотведения, систем мелиорации, а также в недостаточной квалификации персонала, в низкой культуре конечных потребителей.

Примером для России в области водопользования могут быть США, где потребление воды не столь расточительно. Потребление растущим населением этой страны воды… сокращается. За период с 1980–1995 гг. потребление воды сократилось на 9 %, хотя население возросло на 16 %. Это означает, что потребление воды в расчете на душу населения сократилось на 20 %. За приведенный отрезок времени промышленность и сельское хозяйство стали более экономно тратить воду. В США перестали строить и даже начали демонтировать ранее построенные плотины. При этом среднее количество затраченной воды в расчете на 1 акр поливных земель сократилось на 16 %, а в промышленности в целом потребление упало на 35 % до уровня 1950 г. Американские СМИ с гордостью возвестили о прекращении расточительной стадии водопользования. Но эти достижения во многом были вынужденными. Они вызывались истощением подземных вод и дороговизной их добычи [54] .

Целью водной политики России должен стать поэтапный переход на современные ресурсосберегающие технологии, внедрение в производство схем замкнутого цикла. (В этом выражается переход от экстенсивного к интенсивному направлению развития.) Но что такое водная политика? Этому понятию дают разные определения [55] .

Водную политику можно определить как систему законодательных, организационно-правовых, контрольно-надзорных мер, осуществляемых в области водных отношений государственными и муниципальными органами, физическими и юридическими лицами. В крупных государствах водная политика имеет разные масштабы (общегосударственный, межрегиональный, региональный, местный). В федерациях эти масштабы представлены следующими уровнями:

вся федерация;

крупный регион (федеральный округ, группа субъектов федерации);

земля, область, штат, провинция, кантон, иные субъекты федерации;

муниципальные образования;

предприятия;

домашние хозяйства.

Водная политика нацелена не только на экономию воды, но и на обеспечение чистоты вод. Нужно признать, что в Российской Федерации общегосударственная водная политика не обеспечивает высокий уровень эффективности и экологической безопасности. Она пока не позволяет возместить прошлый экологический ущерб и нейтрализовать накопленные загрязнения.

Из соответствующих параграфов монографии нам известны основные черты водной политики советского государства, которая от безудержного волюнтаризма понемногу пришла к более продуманному и комплексному подходу к обильному, но далеко не безграничному водному фонду России.

В условиях утверждения рыночной экономики у государства – собственника водного фонда сохранились немалые возможности для прямого управления водохозяйственным комплексом России. Однако многообразие форм собственности на ГТС и иные водохозяйственные сооружения требует от государства более гибких подходов, в частности в плане стимулирования частных водопользователей к модернизации технологий. В то же время многие вопросы в области использования и охраны вод могут и должны решаться самими водопользователями, их организациями, либо водопользователями вместе с государственными и муниципальными органами власти. В качестве своеобразной «площадки» для партнерского, коллективного регулирования водохозяйственной деятельности уже сложилась и успешно применялась система бассейновых советов и соглашений. Однако первые остаются совещательными органами, а вторые – по неведомым причинам не предусмотрены действующим водным законодательством.

В целях успешного развития водного хозяйства и налаживания эффективного регулирования водохозяйственной деятельности было принято распоряжение Правительства Российской Федерации от 27 августа 2009 г. № 1235-р «Об утверждении Водной стратегии Российской Федерации на период до 2020 г. и плана мероприятий по ее реализации» [56] . Установки, подходы и идеи Водной стратегии России отображают современную водную политику, избранную государством на ближайшие 10 лет. На реализацию этой водной политики в рамках Водной стратегии России планируется вложить 700 млрд руб., из которых федеральное финансирование составляет 500 млрд руб. Предполагаются также пилотные проекты, основанные на самофинансировании.

Водная стратегия рассчитана на модернизацию российской экономики с целью снижения водоемкости ВВП на 40 % и экономии электроэнергии на сумму более 20 млрд руб. в год. Кроме того, одной из задач Водной стратегии является всемерное снижение антропогенной нагрузки на воды России посредством внедрения новых технологий.

Интересно, что в основу Водной стратегии не заложено существенное повышение налогового давления на реальный сектор нашей экономики. Поэтому предприятия, применяющие современное оборудование и не допускающие превышения нормативов водопользования, не будут платить за водопользование гораздо больше уже установленных сумм. В свою очередь, хозяйствующим субъектам, расходующим воду с превышением нормативов, придется платить платежи в пять раз выше, чем в настоящее время. С 2016 года будет введена единая штрафная ставка – 120-кратная стоимость тарифа, который исчисляется из соотношения количества загрязняющих веществ на единицу объема воды. Единственный способ предотвратить эти убытки – уже сейчас вложить деньги в водоочистные сооружения. По приблизительным подсчетам многочисленным предприятиям придется вложить 720 млрд руб. В то же время обещано субсидирование процентных ставок кредита на закупку современного оборудования, предоставление государственных гарантий под займы [57] .

Таким образом, Водная стратегия направлена на увеличение экономического воздействия как штрафных санкций за правонарушения, так и поощрений (льготы по кредитованию, а также по плате за пользование водными объектами) экологизации хозяйства. В смысле поощрений государство будет развивать не директивные, а регулятивные способы воздействия в области использования и охраны вод. В результате система охраны российских вод будет поставлена на новый, более совершенный уровень, в большей мере будет применять меры стимулирования, что соответствует многим зарубежным образцам.

§ 5. Проблемы права собственности на водные объекты и их практическое решение

Собственность на воды: общая характеристика

Право собственности – фундаментальное понятие юридической науки. С течением веков европейская правовая мысль стала понимать право собственности как известную триаду: владение (физическое обладание), пользование (возможность эксплуатировать, извлекать полезный эффект), распоряжение (определять юридическую судьбу). Владение предусматривает меры охраны вещи, а равно хозяйственные работы по поддержанию ее в рабочем состоянии. Распоряжение обычно понимается как возможность определять юридическую судьбы вещи: продать ту или иную вещь, сдать ее в аренду, заключить с ней иную сделку. Иногда к распоряжению приравнивают физическое преобразование вещи. Такой же взгляд на собственность разделяется российской правовой теорией, он отражается в российском законодательстве.

Согласно ст. 209–211 ГК РФ, собственник имеет право владения, пользования и распоряжения своим имуществом, несет на себе бремя содержания и риск гибели имущества. Но проявления собственности имеют в законе границы.

ГК РФ (ст. 129, 209) устанавливает своего рода «экологические приоритеты». Право владения, пользования, распоряжения землей и другими природными ресурсами ограничено требованием не наносить ущерба окружающей среде и соседним природопользователям. Кроме того, земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться и переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и другими природными ресурсами (ст. 129 ГК РФ). Таким образом, применение к природным ресурсам (земля, недра, леса, вода, животный мир) института права собственности имеет свои принципиальные особенности.

Содержание права собственности на водные объекты определяется как гражданским, так и водным законодательством. Согласно водному законодательству, характерной чертой права собственности на водные объекты является неполное применение понятия «владение» к водным объектам, ибо сосредоточенная в них вода находится в состоянии непрерывного движения и водообмена. Еще одна особенность права собственности на водные объекты заключается в запрете на отчуждение водных объектов (кроме прудов и обводненных карьеров).

Своеобразие отношений собственности на водные объекты заключается в «текучем» предмете права собственности, имеющем к тому же не всегда точно определяемые границы. В ВК РФ 2006 г. было выражено представление о поверхностных водных объектах как о единстве поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии. Береговая линия рек, ручьев, каналов, озер, обводненных карьеров определяется по среднемноголетнему уровню воды в безледный период, а береговая линия прудов и водохранилищ – по нормальному подпорному уровню воды.

К сожалению, по отношению ко многим водным объектам установить на практике упомянутую береговую линию довольно трудно. Эту задачу придется решать, преодолевая упущения в гидрологических наблюдениях относительно уровня воды, накопленные за прошлые годы. За состоянием многих водных объектов осуществлялись в лучшем случае эпизодические наблюдения. На многочисленных малых водоемах и водотоках среднемноголетний уровень вод в безледный период не отслеживался. На старых прудах, сооруженных кустарно (без проекта), некоторых небольших по объемам водохранилищах, не имеющих эффективных пользователей, нормальный подпорный уровень также не отслеживался. Не менее проблематично определение береговой линии моря по линии максимального отлива. Однако гидрологии известны некоторые параметры, позволяющие сделать определение береговой линии весьма близким к истине. К их числу относится измерение толщины осадков, принцип аналогии (позволяющий применить уже имеющиеся знания об аналогичной структуре водного бассейна).

Следовательно, в настоящее время органам, осуществляющим гидрологическое наблюдение (Росгидромет, Росводресурсы), предстоит все-таки решить эту непростую задачу. Как отмечают практические работники, нерешенность этой задачи приводит к ошибкам при установлении береговой полосы, прибрежной защитной полосы и, наконец, всей водоохраной зоны [58] .

Отметим, что, согласно ВК РФ 2006 г., у частной земельной и публичной «водной» собственности возникает своего рода «нейтральная» зона, их разграничивающая. Речь идет о почти не замеченном общественностью запрете приватизировать береговую полосу «в границах территорий общего пользования» согласно п. 8 ст. 27 Земельного кодекса РФ от 3 июня 2006 г. (в ред. Федерального закона от 19 июня 2007 г.).

Водное законодательство устанавливает преимущественно федеральную собственность на водные объекты (в этом оно существенно отличается от земельного законодательства). По ВК РФ, собственность субъектов РФ, муниципальных образований, физических и юридических лиц возможна лишь на пруды и обводненные карьеры.

Лица, нуждающиеся в воде, но не являющиеся собственниками водных объектов, могут приобрести право пользования поверхностным водным объектом в порядке, предусмотренном ВК РФ, а подземным водным объектом – в порядке, предусмотренном горным законодательством.

Еще одной новеллой ВК РФ 2006 г. стал отказ от правовой конструкции обособленных водных объектов (замкнутых водоемов), которые прежде допускались в качестве частной собственности. Согласно Закону «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации» данная формулировка была изъята из земельного и гражданского законодательства.

Для этого решения были свои основания. По ВК РФ 1995 г. обособленными могли быть лишь небольшие по площади непроточные искусственные водоемы, не имеющие гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами (как правило, это пруды). Но эти признаки мало показательны. Такие признаки, как «непроточность» и «замкнутость», по сути дела, идентичны, а отсутствие гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами в реальной жизни встречается очень редко. Даже если пруд прямо не связан с рекой, не исключена его косвенная гидравлическая связь с поверхностными водами через подземные горизонты. Несовершенство правовых конструкций влекло за собой трудности правоприменения. На практике были попытки недобросовестных физических и юридических лиц приватизировать озера и иные водоемы как «замкнутые», хотя они были связаны с реками.

В ВК РФ 2006 г. законодатель указал на те разновидности поверхностных водных объектов, которые могут быть в частной собственности (пруды и обводненные карьеры, находящиеся на частных земельных участках). Однако четкие их определения в ВК РФ отсутствуют. В результате возможно недобросовестное присвоение в частную собственность небольших озер, родников или малых водохранилищ. По данным Росводресурсов, в Московской области есть случаи приватизации вместе с земельными участками даже деревенских водозаборных скважин. Подобные негативные тенденции должны быть пресечены не только на уровне (стадии) судебных разбирательств, но и на законодательном уровне.

Несовершенны существующие определения прудов и прудов-копаней в ГОСТе 19179-73 «Гидрология суши. Термины и определения». Термин «карьер» в ГОСТе вообще не определен. Как известно, система ГОСТов будет заменена техническими регламентами, но их подготовка не отработана должным образом. Более надежными могут быть готовящиеся дополнения и изменения в ВК РФ, нацеленные на более четкое определение разновидностей водоемов и водотоков. Такие поправки должны предотвратить массу практических коллизий, возникающих в ходе применения норм ВК РФ [59] .

Согласно ст. 42 ВК РФ 2006 г., работы по изменению и обустройству природного водоема и водотока проводятся «при условии сохранения его естественного происхождения». Это выражение крайне неудачно, потому что «естественное происхождение» не зависит от последующих работ. Законодатель хотел выразить ту мысль, что работы по изменению или обустройству водного объекта не должны приводить к умалению его природных полезностей или разрушению их естественных свойств. В приведенной норме можно уловить лишь ту ценную мысль, что любое переустройство водоема или водотока должно учитывать (и по возможности сохранять) все полезности, которыми он обладал до переустройства.

Приведенное требование Кодекса направлено против произвольного запруживания малых рек и ручьев, которое наблюдается в ходе «коттеджного бума» и завершается присвоением «свежеиспеченных» водоемов частными лицами. Следует иметь в виду, что Федеральный закон от 19 июня 2007 г. № 102-ФЗ «О внесении изменений в… статью 27 Земельного кодекса Российской Федерации» запрещает приватизацию земельных участков под прудами и обводненными карьерами в границах территорий общего пользования. Таким образом, если частное лицо устраивает пруд на общественной земле, то оно не становится его собственником.

Узкие возможности для собственности субъектов РФ

При обсуждении проекта нового ВК предметом острой дискуссии было право субъектов РФ владеть водными объектами, выходящими за рамки прудов и обводненных карьеров. В этой дискуссии участвовали администрации субъектов РФ. По содержанию проекта нового ВК РФ от регионов звучали следующие интересные, но отклоненные предложения:

1) сохранить в собственности субъектов РФ реки, акватории которых находятся исключительно в границах одной области (края, автономного округа);

2) передать в собственность субъектов РФ водотоки, преимущественно расположенные в одном регионе;

3) передать в собственность субъектов РФ рукотворные водные объекты, созданные в целях питьевого водоснабжения данного субъекта РФ вне зависимости от их географического расположения.

Во втором случае речь шла о реках, более половины течения которых приходится на данный регион. В третьем случае – о водохранилищах питьевого назначения. Все предложения имели важную оговорку: на внутренние водные пути региональные власти не претендовали.

Однако в настоящее время некоторые субъекты федерации не обладают собственностью даже на те водоемы, которые согласно ВК РФ 2006 г. могут быть в региональной собственности. Так, например, Вологодская область не закрепила свое право собственности на многие пруды и карьеры. Область ограничилась закреплением своего права собственности лишь на некоторые водохозяйственные предприятия (водоканалы). Одной из причин такого подхода могло быть завышенное представление администрации области о своих водных правах, поскольку области были делегированы федеральные полномочия по предоставлению в пользование физических и юридических лиц (на основе административных актов или договоров) федеральных водных объектов. Как представляется, право области распоряжаться «чужими» водными объектами не должно мешать закреплению за ней права собственности на «свои» водные объекты. Одно право не должно быть помехой другому.

Собственность на подземные водные объекты

ВК РФ устанавливает некоторые признаки правового режима подземных водных объектов. В частности, предусматривается резервирование источников питьевого водоснабжения из числа защищенных от загрязнения и засорения подземных вод, мониторинг подземных вод. Однако отношения по поводу подземных водных объектов регулируются главным образом законодательством о недрах.

В преамбуле Закона РФ «О недрах» от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 [60] (в ред. от 27 декабря 2009 г.) записано, что в этом Законе регулируются отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр на территории Российской Федерации и ее континентального шельфа, в том числе в связи с использованием специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рассолы и рапу соляных озер, заливов морей.

Согласно ст. 1.2 Закона РФ «О недрах», содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы являются государственной собственностью. Участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Участки недр вмещают в себя и подземные воды. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить безвозмездно от одного лица к другому в той мере, в какой этот оборот допускается федеральными законами.

Следует заметить, что в действующем законодательстве о недрах применяется словосочетание «подземные воды», а не «подземные водные объекты». Это объясняется тем, что закон рассматривает подземные воды скорее как извлекаемый ресурс, а не как природное образование, нуждающееся в защите. Тем не менее применять к месторождению подземных вод выражение «водный объект» не будет ошибкой.

Как отмечалось в юридической литературе, остается неясным, до каких пределов горные породы, вмещающие в себя подземные воды, могут признаваться предметом права собственности на водные объекты [61] . Согласно ст. 5 ВК РФ, границы подземных водных объектов определяются в соответствии с законодательством о недрах. Данный вопрос может показаться неактуальным, так как недра всецело, включая подземные запасы вод, принадлежат одному хозяину – государству. Поэтому подземные водные объекты как бы теряются в общем массиве государственной собственности на недра. Однако с развитием рыночных отношений в области природопользования подземные водные объекты могут стать предметом договора добычи подземных вод, предусмотренного в проектируемом горном законодательстве. В любом случае необходимо защитить подземные воды от негативных воздействий со стороны. Чтобы обеспечить такую защиту в праве, необходима концепция «облегающих» и «вмещающих» их горных пород. Однако такая концепция разработана пока недостаточно.

Внутреннее строение и границы подземных водных объектов мало похожи на поверхностные водотоки и водоемы. Как известно из гидрогеологии (наука о подземных водах), под землей водная масса обычно содержится в самом пласте породы (в так называемом водоносном слое) и не образует водную толщу, как в реках и озерах.

Исключение составляют довольно распространенные карстовые водные объекты. Они не только связаны, но и схожи с поверхностными водотоками и водоемами, так как имеют свою водную толщу. Как известно, карст – результат растворения и выщелачивания горных пород водою. Под влиянием этого процесса в недрах образуются карстовые пустоты. Именно в них зачастую текут подземные ручьи и реки, образуются подземные озера. В некоторых странах они являются обильными и нередко единственными источниками водоснабжения. Так, карстовые водные объекты дают 70 % воды австрийской столице Вене, снабжают ряд других европейских городов. Многие населенные пункты России также снабжаются за счет карстовых источников. Карстовые формы используются для строительства ГТС, проходки гидротоннелей [62] .

§ 6. Возникновение, изменение и прекращение права водопользования

Аукционы и договоры водопользования

В ВК РФ упраздняется ставшее привычным для водного хозяйства лицензирование водопользования, на основе которого ранее заключались договоры водопользования. Происходит сокращение государственного администрирования в рассматриваемой области. В ВК РФ увеличивается значение и расширяется возможность применения договоров водопользования, которые из вторичного правового института превращаются в первичный. Основанием для заключения договора водопользования становятся результаты открытых аукционов. Порядок проведения аукционов и заключение на их основании соответствующих сделок определены постановлением Правительства РФ от 14 апреля 2007 г. № 230 «О договоре водопользования, право на заключение которого приобретается на аукционе, и о проведении аукциона» [63] .

Организаторами аукциона являются следующие органы власти:

А) Федеральное агентство водных ресурсов или его территориальные органы в отношении находящихся в федеральной собственности водохранилищ, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации, а также морей или их отдельных частей;

Б) орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный на заключение договоров водопользования, в отношении водных объектов, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, и водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территории субъектов Российской Федерации, за исключением водных объектов, предусмотренных пунктом А;

В) орган местного самоуправления в отношении водных объектов, находящихся в собственности муниципального образования.

При проведении аукциона не допускается:

создание преимущественных условий для отдельных лиц или группы лиц, в том числе предоставление доступа к конфиденциальной информации;

осуществление организатором аукциона координации деятельности участников аукциона, в результате которой ограничивается либо может ограничиваться конкуренция между участниками аукциона или ущемляются их интересы;

необоснованное ограничение доступа к участию в аукционе.

Предметом аукциона является право на заключение договора водопользования. Подготовка проекта договора водопользования и формирование его условий осуществляются с учетом особенностей предоставляемого в пользование водного объекта и его режима, ограничений и запретов, установленных в отношении использования водного объекта, а также с учетом утвержденных схем комплексного использования и охраны водных объектов и территориального планирования. Принимается во внимание, допустимо ли использование акватории водного объекта для той цели, которая указана претендентом в его заявлении о предоставлении акватории водного объекта в пользование.

Организатор аукциона в течение 15 дней с даты поступления заявления извещает заявителя о дате проведения аукциона. Подготовленный проект договора водопользования включается в документацию об аукционе.

При заключении договора водопользования по результатам аукциона не допускается вносить изменения в условия договора путем особого соглашения между сторонами этого договора или в одностороннем порядке. Содержание договора водопользования должно соответствовать требованиям Водного кодекса Российской Федерации.

Основаниями для заключения договора водопользования являются:

протокол аукциона, оформленный в соответствии с Правилами проведения аукциона по приобретению права на заключение договора водопользования, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 14 апреля 2007 г. № 230;

документ, подтверждающий оплату победителем аукциона предмета аукциона в течение 10 рабочих дней, следующих за датой завершения аукциона, путем перечисления денежных средств в размере окончательной цены предмета аукциона на счет, указанный организатором аукциона, с учетом внесенного задатка.

В статье 13 ВК РФ 2006 г. названы существенные условия договора водопользования. Прежде всего это предмет договора, т. е. сам водный объект или его часть. При этом в договоре должны быть указаны береговая линия, служащая границей водного объекта, или же границы части водного объекта (заводь, затон, плес, рукав). Законодатель признает необходимым для договора указание на цели, виды и условия использования водного объекта (в том числе объем допустимого забора или изъятия водного ресурса).

Под целями водопользования имеются в виду питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение, сброс сточных (дренажных) вод, производство электрической энергии, деятельность водного и воздушного транспорта, лесосплав, рекреация, рыболовство и охота, разведка и добыча полезных ископаемых, обеспечение пожарной безопасности, защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни. Под видами водопользования понимаются совместное или обособленное водопользование.

Указывается срок договора водопользования, который согласно ст. 14 ВК РФ не может быть более 20 лет. По ВК РФ 1995 г. договоры долгосрочного водопользования могли заключаться максимум на 25 лет. Таким образом, законодатель в данном вопросе пошел на некоторое ужесточение сроков.

В договоре должны присутствовать размер, условия и сроки внесения платы за водопользование. Согласно ст. 20 ВК РФ платежи в рамках договора водопользования должны стимулировать экономное использование и охрану водных объектов; эти платежи дифференцируются в зависимости от речного бассейна. К существенным условиям договора водопользования относятся также ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязательств (штрафы, пени и т. д.). В договоре определяется порядок прекращения пользования водным объектом.

В целом приведенные существенные условия договоров водопользования повторяют условия договоров пользования водными объектами, предусмотренные ст. 49, 57 ВК РФ 1995 г. (тогда они совпадали также с положениями лицензий).

Однако в новом ВК РФ было упущено такое условие договоров водопользования, как способы водопользования. Согласно ст. 85 ВК РФ 1995 г., использование водных объектов подразумевалось либо с изъятием (забором воды), либо без изъятия (сброс, использование в качестве водных путей и другое). В соответствии со ст. 38 ВК РФ 2006 г. водопользование подразумевает три способа: водопользование с забором (изъятием) водных ресурсов из водного объекта при условии возврата воды, забор (изъятие) водного ресурса из водного объекта без возврата воды, водопользование без забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов. Забор воды при условии ее возврата требует от водопользователей большой ответственности: ведь необходима очистка сбрасываемой воды.

Помимо приведенных условий, которые непременно должны быть в договоре водопользования, стороны могут по своему усмотрению закрепить в договоре и иные условия. В этом будет проявляться инициатива сторон, вызванная конкретными хозяйственными обстоятельствами.

В целом содержание договоров водопользования должно отражать права и обязанности водопользователей, предусмотренные ст. 39 ВК РФ 2006 г. В частности, водопользователи обязаны наблюдать за водными объектами и прилегающими водоохранными зонами, своевременно осуществлять мероприятия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций на водных объектах, содержать в исправном состоянии эксплуатируемые ими очистные и гидротехнические сооружения, вести учет объема забора и сброса водных ресурсов. При этом данные своих регулярных наблюдений и учета водопользователь обязан своевременно и бесплатно представлять в уполномоченный орган.

Согласно ст. 12 ВК РФ 2006 г., договорные отношения при пользовании водными объектами подпадают под действие гражданского законодательства (положения об аренде). В этом новый ВК РФ повторяет положения ст. 54 ВК РФ 1995 г. Однако действие гражданско-правового института аренды возможно лишь в той степени, в которой это не противоречит ВК РФ и существу договора водопользования.

В статье 17 ВК РФ в лаконичной форме закрепляется гражданско-правовой порядок изменения и расторжения договора водопользования. Таким образом, в данном случае специальное, т. е. водное законодательство само «уступает место» гражданскому. В свою очередь, согласно ст. 450–452 ГК РФ, изменение и расторжение договора возможно по соглашению самих сторон либо по решению суда в связи с требованием одной из сторон. Применение названных положений ГК РФ, надо полагать, позволит избежать произвольных действий органов публичной власти в области водных отношений. Государственные и муниципальные органы больше не смогут в одностороннем порядке, как это бывало ранее, «своей властью» прекращать права физических и юридических лиц на использование российских водотоков и водоемов.

В то же время закладывается важный стимул поощрения добросовестных и образцовых водопользователей. Согласно ст. 15 ВКРФ, водопользователи, надлежащим образом исполнявшие свои обязанности, в случае истечения срока действия договора сохраняют преимущественное перед другим лицом право на заключение договора водопользования на новый срок. При этом условия договора водопользования могут быть изменены по соглашению сторон. Однако преимущественные права водопользователей действуют только в том случае, если договор не заключен по результатам аукциона. Таким образом, данный стимул для добросовестного водопользования ограничен названным условием.

Право заключать договор водопользования проистекает из полномочий собственника. В полномочия органов государственной власти Российской Федерации входят владение, пользование и распоряжение водными объектами, находящимися в федеральной собственности. Аналогичные полномочия утверждаются за органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления относительно водных объектов, находящихся соответственно в региональной или муниципальной собственности. Однако в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности, договоры на их использование далеко не всегда будут заключать федеральные органы. В ВК РФ предусмотрен механизм передачи осуществления отдельных федеральных полномочий региональным органам с погашением возникающих при этом затрат (регионов или муниципалитетов) за счет субвенций из федерального бюджета. В случае такой передачи органы государственной власти субъектов РФ будут предоставлять в договорное пользование водные объекты, находящиеся на их территории; одновременно они будут отвечать за проведение водоохранных мероприятий и мер по предотвращению вредного воздействия вод. Тем не менее, согласно ст. 24, 26 ВК РФ, федеральные органы определяют порядок подготовки и заключения договоров водопользования, если они касаются объектов федеральной собственности; они же контролируют правильность расходования выделенных субвенций.

Согласно ст. 16 ВК РФ (в ред. Федерального закона от 19 июня 2007 г. № 102-ФЗ), Примерная форма договоров водопользования должна быть утверждена Правительством РФ. Речь идет о примерной форме, так как понятие «типовая форма» предусматривает ее неуклонное соблюдение без учета гидрологической и водохозяйственной специфики региона. Примерная форма предусматривает большую гибкость отношений и дает больше простора для выработки сторонами дополнительных условий, отвечающих специфике региона.

Вопросы изменения договора водопользования

В статье 451 ГК РФ предусматривается возможность изменения и расторжения заключенного договора в связи с существенным изменением обстоятельств. Изменение обстоятельств признается существенным, когда они изменились настолько, что если бы стороны могли это разумно предвидеть, договор вообще не был бы ими заключен или был бы заключен на значительно отличающихся условиях.

В случае спора между сторонами об изменении договора в связи с существенным изменением обстоятельств такое изменение допускается по решению суда, но только в исключительных случаях, например, когда одна из сторон не может и не будет его исполнять. Фактически договор окажется расторгнутым. Если такой результат противоречит общественным интересам либо повлечет для сторон ущерб, значительно превышающий затраты, необходимые для исполнения договора, суд должен пойти на приемлемые для сторон условия, влекущие изменение договора.

В частности, общественным интересам может противоречить расторжение договоров водопользования с теми участниками водных отношений, деятельность которых имеет важное социальное значение. Можно представить такую ситуацию. Водоканал осуществляет договорный забор воды для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения целого города. По каким-то естественным или техногенным причинам, не зависящим от Водоканала, происходит загрязнение водоема (водотока) до такой степени, что Водоканал консервирует устройства по забору воды. При этом другим договорным водопользователям эта мера ничем не угрожает. Поскольку часть поверхностного водного объекта, бывшего предметом договора о водопользовании, оказывается для Водоканала потерянной, он может поставить вопрос перед уполномоченным органом об изменении договора водопользования, например о перенесении своего водозабора вверх по течению, где вода осталась чистой.

В Форме примерного договора водопользования (утв. постановлением Правительства РФ от 12 марта 2008 г. № 165) предусмотрен порядок его изменения или прекращения. Он сводится к следующим положениям:

все изменения договора оформляются сторонами дополнительными соглашениями в письменной форме и подлежат в установленном порядке регистрации в государственном водном реестре;

договор может быть расторгнут до истечения срока его действия по соглашению сторон;

требование об изменении или о расторжении договора может быть заявлено стороной в суд только после получения отказа другой стороны на предложение изменить или расторгнуть договор либо неполучения ответа в срок, указанный в предложении, а при его отсутствии – в 30-дневный срок.

В Форме примерного договора водопользования не указаны типовые случаи, позволяющие сторонам требовать изменения или прекращения договоров водопользования. В общем виде такие случаи зафиксированы в гражданском законодательстве. Однако при решении вопросов об изменении договоров водопользования соответствующие положения ГК РФ недостаточны. Водное хозяйство имеет свою специфику, которая требует дополнения общих положений, содержащихся в Гражданском кодексе.

Вторичное водопользование

Статья 19 ВК РФ посвящена обслуживанию «вторичного рынка» прав водопользования. Имеется в виду передача прав и обязанностей по договору водопользования другому лицу. Но на это требуется согласие полномочного государственного или муниципального органа. Срок рассмотрения заявления – 30 дней. Отказ в даче согласия на передачу права пользования водным объектом может быть обжалован заявителем в суде.

Законодатель упоминает о том, что данная передача будет осуществляться в соответствии с гражданским законодательством. Однако условия этой сделки (плата, объем передаваемых прав и обязанностей, права и обязанности третьих лиц) не раскрываются. Не решен также вопрос о возможности переуступки от одного лица к другому только части акватории.

Неурегулированность названных отношений может вызвать потерю государством контроля за использованием и состоянием того или иного «переуступленного» водоема, водотока или его части. Возможны также спекуляции правом водопользования. Очевидно, требуется постановление Правительства РФ, детально регулирующее отношения сторон в случае передачи прав и обязанностей по договору водопользования. К этим отношениям допустимо применять нормы о перенайме. Теоретически возможно применение и норм о поднайме (субаренде). Однако ст. 19 ВК РФ не предусматривает случая поднайма; в этой части она содержит явный пробел.

Решения о предоставлении водных объектов в пользование

Сокращение административного регулирования, предусмотренное в ВК 2006 г., не должно ломать все разрешительные механизмы водопользования. Административное предоставление водных объектов в пользование является широко распространенным инструментом регулирования как в странах СНГ, так и в Западной Европе и в других странах мира. Полностью отказываться от разрешительных процедур в водопользовании было бы преждевременным.

Согласно ст. 11, 21–23 ВК РФ 2006 г., сохраняется предусмотренная еще в ВК РФ 1995 г. процедура разрешительного (бездоговорного) предоставления водных объектов в пользование. При этом круг случаев водопользования, предусматривающих применение этого инструмента, существенно возрос: от обороны до организации отдыха детей и инвалидов.

Вводные объекты, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, предоставляются в бездоговорное пользование:

для обеспечения обороны страны и безопасности государства;

для сброса сточных вод и (или) дренажных вод;

для размещения причалов, судоподъемных и судоремонтных сооружений;

для размещения стационарных и (или) плавучих платформ и искусственных островов;

для размещения и строительства гидротехнических сооружений (в том числе мелиоративных систем), мостов, подводных и подземных переходов, а также трубопроводов, подводных линий связи, других линейных объектов, подводных коммуникаций;

для разведки и добычи полезных ископаемых;

для проведения дноуглубительных, взрывных, буровых и других работ, связанных с изменением дна и берегов водных объектов;

для подъема затонувших судов;

для сплава леса в плотах и с применением кошелей;

для забора (изъятия) водных ресурсов;

для орошения земель сельскохозяйственного назначения (в том числе лугов и пастбищ);

для организованного отдыха детей, а также организованного отдыха ветеранов, граждан пожилого возраста, инвалидов.

Следует иметь в виду, что ранее право особого пользования водными объектами возникало или прекращалось на основании решений Правительства РФ или органов исполнительной власти субъектов РФ. Затем, согласно внесенным изменениям в ВК РФ 1995 г., органы субъектов РФ были лишены такой возможности. В настоящее время в связи с передачей полномочий по принятию таковых решений иным, кроме Правительства РФ, государственным и муниципальным органам власти права этих последних переживают «второе рождение».

В решении о предоставлении водного объекта в пользование с учетом всех обстоятельств и состояния водного объекта указываются: цель, виды и условия использования водного объекта или его части. Они могут быть самые разнообразные и зависеть от характера и назначения использования водного объекта, что определено в перечне возможных видов использования водного объекта.

Водный объект (или его часть) предоставляется в пользование конкретному водопользователю. Поэтому в решении о предоставлении водного объекта указываются сведения о данном водопользователе; причем не только об адресе и других его реквизитах, но и о материально-технических характеристиках, позволяющих судить о гарантиях выполнения водопользователем обязанностей по рациональному использованию и охране водного объекта.

В решении должен быть определен срок водопользования. В положениях ВК РФ не указывается предельный срок действия решений (в отличие от предельного срока договоров водопользования). Однако в части первой ст. 23 ВК РФ поясняется, что желательный срок водопользования указывается самим физическим, юридическим лицом, заинтересованным в получении водного объекта или его части в пользование. Но в каждом отдельном случае орган, принимающий решение о предоставлении водного объекта в пользование, вправе сам определить этот срок.

Например, при предоставлении водного объекта для обеспечения обороны страны и безопасности государства может быть установлено бессрочное (постоянное) или, во всяком случае, очень длительное пользование; для размещения какого-либо строительного объекта срок может быть определен в соответствии с проектом строительства; для подъема затонувших судов – по согласованию с организацией, которая проводит эти работы; для сплава леса – на период сезонных работ по сплаву древесины.

Решение снабжается приложениями. Это – материалы в графической форме с указанием других водопользователей на водном объекте, а также соседних землепользователей, зон с особыми условиями использования водного объекта; прилагаются также схемы размещения гидротехнических и иных сооружений, расположенных на водном объекте. К названным материалам прилагается пояснительная записка. Названные материалы имеют важное практическое значение для органов экологического контроля, наблюдающих за состоянием водного объекта, так как они позволяют более основательно проверить выполнение водопользователем обязанностей по рациональному использованию и охране данного водного объекта.

Лицо, заинтересованное в получении водного объекта или его части в пользование, должно обратиться с заявлением в соответствующий исполнительный государственный орган или орган местного самоуправления, в чьем «ведении» находится данный водный объект.

Само решение о предоставлении в пользование водного объекта или его части, находящегося в федеральной собственности, собственности субъекта РФ, собственности муниципального образования, принимается законным представителем собственника водного объекта. Следовательно, речь идет об исполнительном органе государственной власти и органе местного самоуправления. Между тем законным представителем собственника может быть и орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, которому, согласно ст. 26 ВК РФ, было передано федеральное полномочие по предоставлению водного объекта в пользование.

Взаимоотношения между уполномоченным органом и заявителем регулируются постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2006 г. № 844 «О порядке подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование» [64] . Заявлению предшествует запрос заинтересованного лица, обращенный к полномочным органам, с просьбой выдать необходимые сведения о водном объекте; на основании этих сведений указанное лицо составляет свое заявление.

В заявлении о предоставлении водного объекта в пользование содержатся:

сведения о заявителе: полное и сокращенное наименование и организационно-правовая форма, местонахождение, банковские реквизиты – для юридического лица;

фамилия, имя, отчество, место жительства, реквизиты документа, удостоверяющего личность, – для физического лица и индивидуального предпринимателя;

наименование и место расположения водного объекта; обоснование вида, цели и срока водопользования.

К заявлению прилагается целый пакет документов:

копии учредительных документов, выписка из Единого государственного реестра юридических лиц (для юридических лиц);

копия свидетельства о постановке на учет в налоговом органе;

документ, подтверждающий полномочия лица на осуществление действий от имени заявителя, – при необходимости;

копия положительного заключения государственной экспертизы и акт о его утверждении – в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

информация о намечаемых заявителем водохозяйственных мероприятиях и мероприятиях по охране водного объекта с указанием размера и источников средств, необходимых для их реализации;

документ о предоставлении в пользование земельного участка, необходимого для осуществления водопользования;

сведения о наличии контрольно-измерительной аппаратуры для контроля качества воды в водном объекте;

материалы в графической форме с отображением водного объекта, указанного в заявлении, и размещения средств и объектов водопользования, а также пояснительная записка.

К заявлению о предоставлении в пользование водного объекта для сброса сточных и (или) дренажных вод дополнительно прилагаются:

расчет и обоснование заявленного объема сброса сточных и (или) дренажных вод и показатели их качества;

сведения о наличии контрольно-измерительной аппаратуры для учета объемов и контроля (наблюдения) качества сбрасываемых сточных и (или) дренажных вод.

Место предполагаемого сброса сточных и (или) дренажных вод обозначается в графических материалах, прилагаемых к заявлению.

К заявлению о предоставлении в пользование водного объекта для разведки и добычи полезных ископаемых кроме указанных документов прилагается лицензия на пользование недрами.

К заявлению о предоставлении в пользование водного объекта для забора (изъятия) водных ресурсов для орошения земель сельскохозяйственного назначения (в том числе лугов и пастбищ) кроме приведенных документов прилагаются:

расчет и обоснование заявленного объема забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта;

сведения о наличии контрольно-измерительной аппаратуры для учета объема водных ресурсов, забираемых (изымаемых) из водного объекта;

сведения о технических параметрах водозаборных сооружений и мерах по предотвращению попадания рыб и других водных биологических ресурсов в эти сооружения или копия документа об утверждении проектно-сметной документации, содержащей указанные сведения.

Предоставление не в полном объеме документов является основанием для отказа для рассмотрения вопроса, но требовать предоставления не установленных данным постановлением документов запрещено.

Решение о предоставлении в пользование водного объекта должно быть принято в течение тридцати дней со дня получения заявления о предоставлении водного объекта или его части в пользование. В течение этого срока исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления обязан сообщить о своем решении заявителю (об удовлетворении просьбы либо об отказе в предоставлении водного объекта).

Как предусмотрено в ВК РФ, отказ в предоставлении водного объекта или его части должен быть мотивирован и не носить характер «отписки». Поэтому в отказе должны быть указаны конкретные статьи закона, которые послужили основанием для отказа в предоставлении данного водного объекта или его части.

Отказ не закрывает заявителю возможности возбудить судебный спор. Право на обжалование отказа заявитель имеет не только на основании положений кодекса, но и на основании Федерального закона от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» [65] .

Решение о предоставлении водного объекта (или его части) в пользование принимается уполномоченным органом по специальной типовой форме, утвержденной Минприродой России. Любое принятое решение подлежит государственной регистрации в государственном водном реестре. Только после его регистрации данное решение вступает в юридическую силу. Очевидно, что отказ в регистрации решения также может быть обжалован в судебном порядке.

Надо признать, что водное законодательство не уделяет достаточного внимания вопросам изменения требований, содержащихся в решениях о предоставлении водных объектов в пользование , а также способам преодоления конфликтов интересов, возможных в этих случаях.

Случаи использования водных объектов без договоров и разрешений

Не требуется заключение договора водопользования или получение разрешения на пользование водным объектом в случае, если водный объект используется:

для судоходства (в том числе морского судоходства), плавания маломерных судов;

для осуществления разового взлета, разовой посадки воздушных судов;

для забора (изъятия) из подземного водного объекта водных ресурсов, в том числе водных ресурсов, содержащих полезные ископаемые и (или) являющихся природными лечебными ресурсами, а также термальных вод;

для забора (изъятия) водных ресурсов в целях обеспечения пожарной безопасности, а также предотвращения чрезвычайных ситуации и ликвидации их последствий;

для забора (изъятия) водных ресурсов для санитарных, экологических нужд, а также ради нужд судоходства (попуски, они же сброс воды);

для забора (изъятия) водных ресурсов судами в целях обеспечения работы судовых механизмов, устройств и технических средств;

для проведения государственного мониторинга водных объектов и других природных ресурсов;

для проведения геологического изучения, а также геофизических, геодезических, картографических, топографических, гидрографических работ;

для водолазных работ;

для охоты, рыболовства, рыбоводства, воспроизводства водных биологических ресурсов;

для осуществления традиционного природопользования в местах традиционного проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации;

для санитарного, карантинного и другого контроля;

для охраны окружающей среды, в том числе водных объектов;

для научных, учебных целей;

для разведки и добычи полезных ископаемых, размещения и строительства трубопроводов, дорог и линий электропередачи на болотах, за исключением болот, отнесенных к охраняемым водноболотным угодьям, а также болот, расположенных в поймах рек;

для полива садовых, огородных, дачных земельных участков, ведения личного подсобного хозяйства, а также водопоя скота, проведения работ по уходу за сельскохозяйственными животными;

для купания и удовлетворения иных личных и бытовых нужд граждан.

Освободив данные разновидности водопользования от оформления через договоры водопользования и административные разрешения, законодатель упростил процедуры водопользования. В ряде случаев это сделано в интересах лиц, получающих разрешения в «смежных» видах деятельности. Например, использование водных объектов для рыболовства и так уже сопровождается заключением договоров пользования рыбопромысловыми участками, что предусмотрено законодательством о водных биоресурсах. Поэтому заключение договора водопользования явилось бы в данной ситуации излишним дублированием.

Сервитуты

В ВК РФ 2006 г. нет статей о водных сервитутах. Это можно понять как молчаливую отмену водных сервитутов (как частных, так и публичных). Однако такое заключение было бы поверхностным. Во-первых, закон признает право ограниченного пользования чужим земельным участком, т. е. земельные сервитуты. Земельные сервитуты (как публичные, так и частные) предусмотрены ст. 23 ЗК РФ и ст. 274–276 ГК РФ. Сервитуты подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

Согласно положениям ГК РФ, частный земельный сервитут может устанавливаться для обеспечения прокладки трубопроводов, обеспечения водоснабжения и мелиорации и иных нужд собственника недвижимого имущества, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута. Частный сервитут устанавливается по соглашению между лицом, требующим установления сервитута, и собственником соседнего участка и подлежит регистрации в порядке, установленном для регистрации прав на недвижимое имущество. В случае недостижения соглашения об установлении сервитута или о его условиях, спор разрешается судом по иску лица, требующего установления сервитута. Собственник участка, обремененного сервитутом, вправе, если иное не предусмотрено законом, требовать от лиц, в интересах которых установлен сервитут, соразмерную плату за пользование участком. Сервитут не может быть самостоятельным предметом купли-продажи, залога и не может передаваться каким-либо способом лицам, не являющимся собственниками недвижимого имущества, для обеспечения использования которого сервитут установлен. По требованию собственника земельного участка, обремененного сервитутом, сервитут может быть прекращен ввиду отпадения оснований, по которым он был установлен.

Согласно положениям ЗК РФ, публичный земельный сервитут устанавливается законом или иными правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. Публичный сервитут устанавливается для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения без изъятия подлежащих земельных участков. При необходимости проводятся общественные слушания. Публичный земельный сервитут может быть установлен, например, чтобы обеспечить доступ к воде водохозяйственной организации (для забора ее в публичных целях). Если установление публичного сервитута приводит к существенным затруднениям в использовании земельного участка, его собственник вправе требовать от органа государственной власти или органа местного самоуправления, установивших публичный сервитут, соразмерную плату.

Таким образом, умолчание Водного кодекса о сервитутах не «отменяет» многие правовые возможности, связанные с водой.

§ 7. Земли водного фонда и водоохранные зоны

Правовой режим земель водного фонда

В России и других странах СНГ развернутый правовой режим существует с конца 60-х гг. XX в. Аналоги этого института имеются в США, Франции, Испании, других странах. Земли водного фонда по определению связаны с водными объектами, гидротехническими сооружениями [66] .

В первоначальной редакции ст. 102 Земельного кодекса РФ 2001 г. давалось следующее определение земель водного фонда:

«К землям водного фонда относятся земли, занятые водными объектами, земли водоохранных зон водных объектов, а также земли, выделяемые для установления полос отвода и зон охраны водозаборов, гидротехнических сооружений и иных водохозяйственных сооружений, объектов».

В связи с принятием ВК РФ 2006 г. и других федеральных законов была обновлена редакция упомянутой статьи ЗК РФ 2001 г.

В настоящее время она выгладит так:

«Статья 102. Земли водного фонда

1. К землям водного фонда относятся земли:

1) покрытые поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах;

2) занятые гидротехническими и иными сооружениями, расположенными на водных объектах.

2. На землях, покрытых поверхностными водами, не осуществляется формирование земельных участков.

3. В целях строительства водохранилищ и иных искусственных водных объектов осуществляется резервирование земель.

4. Порядок использования и охраны земель водного фонда определяется настоящим Кодексом и водным законодательством».

Приведенное в части первой ст. 102 ЗК РФ содержание земель водного фонда постоянно менялось, начиная с 1968 г., когда эти земли впервые появились в законодательстве в качестве особой категории. Исходя из новой редакции ст. 102 ЗК РФ, водоохранные зоны не обязательно включать в категорию земель водного фонда. Однако это не означает, что в состав категории земель водного фонда запрещено включать водоохранные зоны. Просто они могут быть во многих других категориях земель (земли населенных пунктов и т. д.). Однако за этим «просто» может последовать более свободное «обращение» природопользователей и органов власти с землями водоохранных зон.

Следует исходить из того, что земли водного фонда обеспечивают сохранность и рациональное использование водных ресурсов, они имеют большое значение для ухода за водными объектами. Неоценима их роль в случае образования новых и преобразования существующих водных объектов. К сожалению, в настоящее время доля земель водного фонда на удивление мала: она составляет 1,2 % от общего земельного фонда. Это вызвано, в частности, тем, что землепользователи и органы власти не заинтересованы в отнесении хозяйственно ценных и инвестиционно привлекательных участков к категории земель водного фонда. Для них это будет означать существенное ограничение в пользовании указанными землями. Преуменьшение площади земель водного фонда имеют и техническую причину: у причастных государственных организаций «не дошли руки» до многих водных объектов и их окружения, особенно в малонаселенных районах нашей страны, где уход за водными объектами практически отсутствует [67] .

Земельный кодекс РФ существенно ограничивает оборот земель, занятых водными объектами и гидротехническими сооружениями.

Согласно ст. 27 ЗК РФ «Ограничение оборотоспособности земельных участков», к числу земель с ограниченным оборотом относятся участки, в пределах которых расположены водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, или же участки, занятые ГТС. Земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте , не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Земли водных объектов могут относиться к землям водного фонда, и одновременно с этим к землям промышленности, транспорта, энергетики и другого специального назначения. Тем не менее, со вступлением в силу главы 31 «Земельный налог» части второй Налогового кодекса РФ, землевладельцы и землепользователи освобождены от уплаты земельного налога за земли водных объектов.

Согласно ст. 102 ЗК РФ, к землям водного фонда относятся земли под ГТС. Однако земли, занятые ГТС, не приведены в ст. 389 Налогового кодекса РФ в перечне участков, изъятых из обложения земельным налогом. Следовательно, в силу НК РФ они – объекты налогообложения. Такой подход не совсем увязывается с названными выше положениям Налового кодекса, в которых освобождаются от обложения земли, занятые водными объектами. Ведь напорные ГТС являются, по сути дела, составными частями водных объектов, на которых они расположены.

Государственная кадастровая оценка земель водного фонда осуществляется в соответствии с приказом Минэкономразвития России от 14 мая 2005 г. № 99 «Об утверждении Методических рекомендаций по государственной кадастровой оценке земель водного фонда» [68] .

Названные Методические рекомендации применяются для определения кадастровой стоимости участков из состава некоторых земель водного фонда – а именно земель, занятых прудами и карьерами (приказ называет их обособленными водными объектами), земельных участков водоохранных зон водных объектов, а также земель, служащих в качестве полос отвода и зон охраны водозаборов и иных водохозяйственных сооружений.

Методические рекомендации не применяются для определения кадастровой стоимости земельных участков в составе земель водного фонда, занятых:

поверхностными водными объектами (за исключением прудов и карьеров);

внутренними морскими водами;

территориальным морем Российской Федерации.

Приказ нужно применять с учетом положений нового ВК РФ 2006 г. Согласно новому водному законодательству, употребленное в приказе выражение «обособленные водные объекты» отпадает, его следует заменить выражением «пруды и карьеры».

При анализе земель водного фонда следует учитывать Федеральный закон от 24 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (далее – названный Закон) [69] .

Согласно ст. 12 названного Закона, перевод земель водного фонда в другую учетную категорию допускается в случаях установления или изменения границ населенных пунктов, размещения объектов государственного или муниципального значения при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов , создания особо охраняемых природных территорий. Перевод земель водного фонда в другую категорию предусматривается также в случае прекращения существования водных объектов, изменения русла, границ (т. е. береговой линии) и иных изменений местоположения водных объектов, включая создание искусственных земельных участков в случаях, предусмотренных законом. Искусственные земельные участки создаются, например, в морских портах путем намыва или отсыпки грунта либо использования иных технологий. Перевод участков земель водного фонда в другие категории возможен лишь при условии положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Перевод земельных участков других категорий в состав земель водного фонда допускается в случаях, если выясняется, что «сухопутные» земли заняты водными объектами или же произошло изменение границ водного объекта (например, переместилось русло реки). Включаются в состав земель водного фонда и участки строящихся и наполняемых водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также расположенных на них ГТС.

Согласно ст. 7 названного Закона, перевод земель сельхозназначения в земли водного фонда возможен только в случае их непригодности для осуществления сельскохозяйственного производства. Однако процедура выяснения и (утверждения) факта непригодности остается «за кадром».

Водоохранные зоны и защитные округа

Водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии морей, водоемов и водотоков и, на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира. Надо отметить, что участки, занятые водоохранными зонами, не изымаются у владельцев, но имеют свой, специфический режим, ограничивающий действия частных лиц. Здесь важной проблемой является установление и соблюдение режима водоохранных зон, так как они занимают хозяйственно ценные и привлекательные для инвестиций земли.

Специалисты в области недвижимости отмечают, что здания близ водоемов и водотоков на 30–50 % дороже домов вдали от воды. Эта дороговизна обусловлена не только возможностями разнообразных услуг, эстетической ценностью, но и большими затратами на это прибрежное строительство [70] .

Таким образом, водоохранные зоны по определению лежат за пределами самого водного объекта, границы которого четко установлены законодателем. Однако собственники и пользователи водными объектами, согласно ст. 39 ВК РФ 2006 г., обязаны вести регулярные наблюдения за водоохранными зонами, а также бесплатно и своевременно представлять результаты таких регулярных наблюдений в уполномоченные органы.

Правовой режим водоохранных зон и их прибрежных защитных полос первоначально (до 2006 г.) определялся в соответствии со ст. 111–113 ВК РФ 1995 г. и постановлением Правительства Российской Федерации от 23 ноября 1996 г. № 1404 «Об утверждении Положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах» [71] .

Многие нормы данного Положения в несколько измененном виде вошли в ст. 65 ВК РФ 2006 г. и таким образом получили более значимую юридическую силу.

Согласно ВК РФ 2006 г., в границах водоохранных зон запрещаются:

использование сточных вод для удобрения почв;

размещение кладбищ, скотомогильников, мест захоронения отходов производства и потребления, радиоактивных, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ;

осуществление авиационных мер по борьбе с вредителями и болезнями растений;

движение и стоянка транспортных средств (кроме специальных транспортных средств), за исключением их движения по дорогам и стоянки на дорогах и в специально оборудованных местах, имеющих твердое покрытие.

С другой стороны, допускаются проектирование, размещение, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация хозяйственных и иных объектов при условии оборудования таких объектов сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения и истощения вод в соответствии с водным законодательством и законодательством в области охраны окружающей среды. Правда, органы санитарно-эпидемиологической службы неохотно дают добро на установку собственниками береговой недвижимости систем очистки.

Кроме того, в границах первой полосы водоохранной зоны – прибрежной защитной полосы – дополнительно запрещаются: распашка земель, размещение отвалов размываемых грунтов, выпас сельскохозяйственных животных.

Закрепление на местности границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос обеспечивается специальными информационными знаками, оповещающими о соответствующих запретах использования.

Ширина водоохранных зон водотоков и водоемов по-прежнему определяется исходя из длины водотока и площади акватории водоема, ширина прибрежных защитных полос – в зависимости от уклона берегов. В то же время учитывается специфика определения водоохранных зон для магистральных или межхозяйственных каналов, а также прибрежных защитных полос – для окаймленных болотами озер или же водоемов, имеющих особо ценное рыбохозяйственное значение.

Правовые нормы о водоохранных зонах и их прибрежных защитных полосах часто нарушаются. Нередко (например, в Московской области) не принимаются или не реализуются решения о выделении водоохранных зон и их прибрежных защитных полос, довольно часто их режимы нарушаются. В настоящее время происходит возведение коттеджей прямо на берегах пригородных водоемов и водотоков и даже питьевых водохранилищ.

При этом нельзя не отметить, что в ВК РФ 2006 г. смягчен режим водоохранных и прибрежных защитных зон, сокращен их максимальный размер, допущено строительство в прибрежных защитных полосах. Законодатель пошел на встречу частным интересам и, в какой-то мере, во многом закрепил реальную ситуацию на берегах водоемах и водотоках. При этом замысел законодателя заключался в установлении не очень взыскательных, но зато исполняемых хозяйствующими субъектами требований. Ведь в новом ВК РФ запрещены наиболее вопиющие действия на берегах.

Представители Росводресурсов заверяют, что собственники элитного жилья, получившие по ВК РФ послабления, сами потенциально заинтересованы в чистоте близлежащего водного объекта: через 10–15 лет их дворцы могут оказаться на берегу зловонных канав и от этого обесценятся. Однако этот довод не будет действовать на людей с низкой экологической культурой и социальной ответственностью. Ведь их лозунг: «После нас хоть потоп!» [72] .

Поэтому последовательную и жесткую борьбу с произвольной застройкой и занятием водоохранных зон и их прибрежных защитных полос нужно продолжать. Порядок на берегах российских водоемов и водотоков должны наводить Росприроднадзор, Роснедвижимость и органы прокуратуры. Так, например, именно органы прокуратуры добились признания судом противоречащим закону постановления администрации Приморского края от 18 апреля 2005 г. № 80-ПА «Об утверждении размеров и границ водоохранных зон и прибрежных защитных полос водных объектов города Владивостока». При согласовании и утверждении данного регионального нормативного правового акта были нарушены требования действующего законодательства, в том числе относительно размеров указанных зон и полос, не было положительного заключения государственной экологической экспертизы [73] .

Более того, приведенную нами либерализацию в режиме водоохранных зон нельзя считать окончательной. Ведь в Плане мероприятий по реализации Водной стратегии Российской Федерации на период до 2020 г. в рамках разд. I «Совершенствование нормативного правового регулирования» предусматривается регламентация хозяйственного использования территорий водоохранных зон (включая их прибрежные защитные полосы), усиление ответственности за нарушения требований в целях предотвращения загрязнения, засорения и истощения водных объектов.

Звучат предложения дополнить Водный кодекс РФ положениями, устанавливающими в границах прибрежных защитных полос запреты на следующие виды деятельности: применение химических средств борьбы с вредителями, болезнями растений и сорняками; размещение складов ядохимикатов, минеральных удобрений и горюче-смазочных материалов; площадок для заправки аппаратуры ядохимикатами, животноводческих комплексов и ферм; строительство промышленных объектов; заправка топливом, мойка и ремонт автомобилей и других машин и механизмов; размещение стоянок транспортных средств, сброс снега с урбанизированных и промышленных территорий [74] .

В то же время есть альтернативные идеи: установить в зависимости от плотности населения и селитебности разные размеры для водоохранных зон и их прибрежных защитных полос.

Кроме водоохранных зон, для защиты водных объектов устанавливают также округа санитарной и горно-санитарной охраны. Они предназначены защищать и сохранять природные лечебные ресурсы от загрязнения и истощения. В пределы названных округов могут входить месторождения минеральных вод, акватории и пляжи рек, озер, морей, а также рапа лиманов и озер. Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 7 декабря 1996 г. № 1425 «Об утверждении Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения» последние имеют довольно жестко регламентированный режим хозяйствования, проживания, природопользования [75] .

В приведенном акте содержатся весьма подробные правовые нормы относительно первой, второй и третьей зоны названных округов. Так, например, в первой зоне запрещается проживание и все виды хозяйственной деятельности, кроме связанных с исследованием и использованием природных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях (с применением экологически безопасных технологий). Во второй зоне размещаются санаторно-курортные здания и сооружения, но запрещены объекты, не связанные непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха. В третьей зоне ограничено размещение промышленных и сельскохозяйственных объектов.

Как и водоохранные зоны, округа санитарной и горно-санитарной охраны имеют свои проекты. Они разрабатываются организациями, имеющими на это лицензии, по заданиям, согласованным с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Водоохранные леса

Использование, охрана, защита, воспроизводство лесов, расположенных в водоохранных зонах, осуществляется в соответствии с Лесным кодексом Российской Федерации от 4 декабря 2006 г.

№ 200-ФЗ [76] и иными нормативными правовыми актами. Согласно ст. 104 ЛK РФ, в лесах водоохранных зон запрещаются проведение сплошных рубок лесных насаждений, использование токсичных химических препаратов для охраны и защиты лесов, в том числе в научных целях.

Многие правила пользования лесов водоохранных зон утверждены приказом МПР России от 22 января 2008 г. № 13 «Об утверждении особенностей использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в водоохранных зонах, лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, ценных лесов, а также лесов, расположенных на особо защитных участках лесов» [77] .

Леса, расположенные в водоохранных зонах, подлежат освоению, если это совместимо с целевым назначением этих лесов и выполняемыми ими полезными функциями.

В лесах, расположенных в водоохранных зонах, запрещается создание лесоперерабатывающей инфраструктуры и лесных плантаций. В то же время в этих лесах допускается проведение рубок ухода за лесом, санитарных рубок.

Мероприятия по локализации и ликвидации очагов вредных организмов в лесах, расположенных в водоохранных зонах, проводятся без применения авиации.

При уходе за лесами, расположенными в водоохранных зонах, осуществляются рубки ухода очень слабой, слабой и умеренной интенсивности, обеспечивающие формирование сложных, преимущественно разновозрастных лесных насаждений высокой полноты из наиболее долговечных древесных пород (дуба, ясеня, сосны, ели, лиственницы, кедра и т. п.), эффективно выполняющих водоохранные функции.

В названных лесах не допускается проведение реконструкции малоценных лесных насаждений путем сплошной вырубки.

Исходя из ограничений хозяйственной деятельности, установленных водным законодательством, в лесах, расположенных в прибрежных защитных полосах, не допускаются:

ведение сельского хозяйства в части выпаса сельскохозяйственных животных и организации для них летних лагерей, ванн, а также выращивания сельскохозяйственных культур путем распашки земель;

выращивание лесных плодовых, ягодных, декоративных растений, лекарственных растений путем распашки земель;

движение трелевочных тракторов;

рубки проводятся преимущественно в зимний период по промерзшему грунту, порубочные остатки выносятся за пределы прибрежных защитных полос;

лесовосстановление, осуществляемое методами, включающими распашку земель.

Земли островов

Закон не уделяет специального внимания правовому режиму островов, возникающих при наполнении водохранилищ из повышенных участков пойм и террас. Между тем эти острова в ряде случаев оказываются бесхозными. Их судьба не всегда учитывается в проектной документации при строительстве водохранилища, они не всегда охвачены кадастровым учетом. В государственном земельном учете они обычно фигурируют в составе земель запаса, т. е. таких земель, за которые никто не отвечает.

Эти природно-антропогенные объекты экологически интегрированы в водохранилища. Их низменные части, покрытые водной растительностью, участвуют в естественном самоочищении воды, являются «убежищем» для некоторых «краснокнижных» и промысловых видов флоры и фауны. Между тем интенсивное хозяйственное освоение таких островов под дачное строительство, рекреацию, сады и огороды не нормировано. Под воздействием «диких пикников» иногда происходит их загрязнение, захламление и засорение. В юридической литературе высказывается предложение придать таким островам статус водоохранных зон и закрепить их за такими организациями, которые были бы заинтересованы в сохранении их природных достоинств.

Такой опыт уже имеется. Некоторые острова на водохранилищах признаются заповедниками и заказниками. Например, более 100 островов Куйбышевского водохранилища в 2000–2001 гг. вошли в состав государственных природных комплексных заказников Республики Татарстан: «Свияжский», «Спасский», «Чистые луга». Таким образом, в определенной мере вопрос о правовом режиме островов начал решаться [78] .

Однако проблему островов нельзя сводить только к островам на искусственных водных объектах: ведь есть еще речные, озерные и болотные острова.

Глава II ВОДНЫЕ ОБЪЕКТЫ И ВИДЫ ИХ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ

§ 1. Правовой режим водоемов и водотоков

В Водном кодексе РФ названы такие разновидности водных объектов, как реки, ручьи, озера, болота, каналы, водохранилища, пруды, обводненные карьеры и связанные с ними земли. Но соответствующие определения отсутствуют. Ниже делается попытка придать этим терминам более строгое понимание.

Река – естественный поверхностный водоток со своим истоком и устьем, русло которого отчетливо выражено и находится под водой круглый год или большую его часть. Река имеет свою площадь водосбора (в том числе систему притоков, составляющих речной бассейн) и форму рельефа – речную долину. Река считается гидрологами постоянным водотоком [79] . Россия занимает второе место в мире (после Бразилии) по объемам речного стока, однако последний распределен по ее территории крайне неравномерно.

Директива 2000 Европарламента и Совета ЕС «Об установлении рамочных действий Союза в области водной политики» (ст. 2 Определения) считает, что реки должны протекать большей частью по поверхности земли, но частично могут быть и под землей. Такое понимание рек учитывает наблюдающиеся в районах с особыми условиями рельефа случаи «ныряния» водотока под землю. «Ныряющие» реки есть не только в странах ЕС, но и в СНГ.

Движение воды происходит по наиболее глубокой части (днищу) речной долины – руслу. К руслу примыкает склон со своей подошвой (у уреза воды) и бровкой, переходящие в пойму. Затопляемая при половодьях пойма образована во многом речными наносами. Пойменные экосистемы благоприятны для луговодства и овощеводства. Поймы российских равнинных рек отличаются довольно солидной шириной. По подсчетам советских специалистов, 57 млн га или 2,6 % от общей территории СССР составляли поймы, большая часть которых была в лесной зоне страны [80] .

Над поймой находятся террасы, бывшие некогда в геологическом прошлом поймами. У них также может быть свой склон, подошва, бровка. Еще выше находятся коренные (первоначальные) берега реки. Русло может разбиваться на рукава, старые русла («староречья») могут находиться в поймах и террасах современной речной долины. Некоторые горные реки сопряжены с узкими долинами и пойм не имеют.

Возникает практический вопрос, какая часть приводных земель должна входить в состав поверхностных водных объектов [81] . Этот вопрос касается рек и конкретно звучит следующим образом: в какой части участки речной долины относятся к реке и должны рассматриваться вместе с акваторией как единый водный объект. Основанием для этого вопроса является неразрывная экологическая связь поймы и акватории. Затопляемые в половодья пойменные участки являются вместилищем вторичных водных объектов (старицы, протоки, болота), которые играют роль естественных защитных фильтров для реки. По этой причине примыкающие к акватории пойменные участки следовало бы включать в состав речного водного объекта, их правовой режим должен быть подчинен задаче рационального использования и охраны речных вод. В идеальном случае такой правовой подход позволил бы объединить акватории и пойменные участки в руках одного хозяина, заинтересованного в сохранении механизмов естественного очищения водных объектов. Поскольку река является публичной (государственной) собственностью, желательно объединение участков воды и прилегающей к ней поймы в руках государственной организации.

Речные долины входят частично или полностью в водоохранные зоны. Аналогичные водоохранные режимы могут распространяться на них, если они расположены в пределах так называемых особо охраняемых территорий.

Ручьи относятся к числу естественных поверхностных водотоков. Они представляют собой постоянные или временные водные потоки, формирующиеся за счет стока талых, дождевых и подземных вод, а также болот. Длина в среднем 3–5 км, русло извилисто, пойма узкая, долина ручья слабо выражена. Многие ручьи зимой промерзают. Этими признаками ручей существенно отличается от рек. В то же время ручьи могут быть началом рек, включая и крупные (Волга исходит из ручьев); ручьи могут протекать через болота. Особо выделяют родниковые ручьи, возникающие на месте выклинивания подземных вод на дне горных ущелий, у подножий речных террас, в речных поймах.

Некоторое внимание этим на первый взгляд малозначительным водотокам оказано в Водном кодексе РФ, а также в международном праве. В ряде международных договоров упоминаются «реки и другие водотоки». Советско-финское межправительственное Соглашение о пограничных водных системах от 24 апреля 1964 г. включает в таковые: реки, озера, ручьи, пересекающие линию границы или совместимую с нею (статья 1, глава 1). В то же время в национальном законодательстве мы не найдем легального определения ручьев. Это затрудняет их отображение в водном кадастре, осложняет нормальные отношения по их использованию и охране.

Озера – естественные поверхностные водоемы, представляющие собой заполненные водою котловины (впадины) земной поверхности, не имеющие непосредственной связи с морем [82] . Как и другие водоемы, они находятся в состоянии замедленного водообмена, что не исключает течения. Статья 2 уже упомянутой Директивы Европарламента считает озером водоем с непроточными поверхностными водами. С этим определением, сужающим смысл самого понятия, нельзя согласиться. Озера могут быть сточными, бессточными, проточными.

Для подробного освещения данного вопроса надо обратиться к различиям в происхождении озерных котловин. Как известно, наукой об озерах (лимнологией) выделяются лиманные (почти то же, что и лагунные) озера, бывшие в прошлом морскими заливами (соответственно, лиманами и лагунами). Не последнюю роль в водных системах играют небольшие и мелкие, но многочисленные речные озера. Они появляются на месте бывших речных рукавов в поймах и террасах или в руслах пересыхающих рек.

Озера бывают не обязательно пресными, среди них могут быть солоноватые, соленые; в некоторых озерах наблюдается выпадение солей в осадок. Соленые озера могут быть содовыми, сульфатными (горько-солеными), хлоридными.

Если, вслед за положениями ст. 5 ВК РФ, землю под водным объектом рассматривать как его часть, то единое целое с озером составляет и озерная котловина (ванна). Она может иметь довольно сложные формы. Как у речной долины, у нее может быть наиболее глубокая часть, покрытая водной толщей, склон и берег. Кроме того, из озерных отложений могут слагаться надводные и подводные озерные террасы. Это узкие и слабо наклонные поверхности, сопряженные с котловинами или даже несколько отстоящие от них. Возможно возникновение периодически затапливаемых пойм. Как представляется автору, последние полностью или частично, т. е. в зависимости от площади озер и их котловин, должны входить в состав этих водных объектов. Озера у уреза воды имеют «пояс» из влаголюбивой растительности (тростники, осока и т. д.), сохраняющий в своей почве питательные вещества и являющийся местообитанием нередко ценной фауны. «Пояс» мешает эрозии берега (хотя сам может свидетельствовать о зарастании водоема). В этих условиях земле– и водопользователи должны воздерживаться от выжигания и прочего изведения тростниковой растительности. Такое правило должно быть предусмотрено режимом водоохранных зон.

Важнейшим признаком озера является отсутствие непосредственной связи с морем. Однако нельзя трактовать этот признак расширительно и считать, что озеро совершенно изолировано от моря. В прошлом озера сами могли быть морями либо происходить от иных уже несуществующих или деформированных в настоящее время водных объектов.

В природе России и других стран СНГ большое значение имеют реликтовые озера. Это многочисленные и нередко весьма обширные водоемы, являющиеся остатками морей, рек, ледников, носящие некоторый отпечаток иных природно-климатических условий. Как правило, в европейской России они обязаны своим происхождением леднику. Самые крупные в Европе пресноводные реликтовые озера нашей страны – Ладожское и Онежское, Чудско-Псковское и Ильмень. Самое древнее и глубокое в мире – оз. Байкал; в Забайкалье известны Торейские мелководные озера. Каспийское море иногда считают озером.

Зачастую подобные озера составляют реликтовые ландшафты и экосистемы не только со своеобразными почвами (доледниковые почвы ладожского острова Валаам), но и с уникальными флорой (реликтовые рощи), фауной (морские животные в озерах), микроклиматом. Они наделены богатыми природными ресурсами, нередко являются зоной интенсивного хозяйственного использования, но нуждаются в бережном отношении к себе. К реликтовым озерам могут примыкать свободные от воды котловины, которые следовало бы включать в категорию земель водного фонда.

В лимнологии термин «реликтовые озера» [83] является спорным. Реликтовые озера пока не заслужили внимания юридической науки и законодательства. На языке правоведения они так не именуются и не выступают как особый объект отношений, регулируемых национальным и международным законодательством. Иногда эти водоемы полностью или частично принадлежат к числу особо охраняемых природных объектов. В пределах крупных реликтовых озер находятся многие международные водно-болотные угодья, ключевые орнитологические территории и т. д.

Каналы представляют собой искусственные водотоки, которые, однако, могут частично совпадать с речными руслами и озерными котловинами. Они могут иметь воднотранспортное и мелиоративное (ирригация, осушение, обводнение), а также комплексное значение. Это относится к Волго-Донскому и Волго-Балтийскому каналам, каналу имени Москвы, некоторым другим.

Отечественный опыт проведения каналов (оборонительных рвов) восходит к ХII–XVI вв. В XVIII–XIX вв. развитие водного транспорта потребовало проведения для него каналов (нередко шлюзованных).

Каналы требуют специального обустройства. Откосы и дно каналов в случае неустойчивости грунтов (торф, ил, плавуны, мелкозернистые пески) закрепляют гравийно-щебеночной отсыпкой, всевозможными (вплоть до железобетонных) щитами; применяется посев трав. При наличии ключей на дне каналов применяются дренажные установки. Магистральные и межхозяйственные каналы и их берега включаются в состав земель водного фонда; русла и берега внутрихозяйственных каналов (в том числе выходящих на межхозяйственные каналы) не относят к землям водного фонда.

У магистральных и межхозяйственных каналов есть полосы отвода, тянущиеся по их берегам. Эксплуатирующие организации могут запретить доступ посторонних лиц на территорию полос отвода или ограничить его. Запрещается самовольный переезд через каналы в неустановленных местах, прогон через них скота. Каналы не должны быть «ловушкой» для диких животных, пересекать их миграционные пути. Если каналы все же пересекают пути миграции (например, сайгаков в калмыцких степях), то каналы должны быть снабжены переходами либо откосы каналов следует выполаживать (чтобы попавшие в них животные могли выбраться).

В настоящее время многие каналы требуют реконструкции и усовершенствования. В частности, интересы развития водного транспорта требуют проведения второй линии канала Волго-Дон, модернизации Волго-Балта. Для претворения в жизнь этих планов может потребоваться создание международного консорциума. С данными инициативами выступило руководство Российской Федерации [84] . В то же время «удвоение» ключевых транспортных артерий не освобождает инициаторов и разработчиков прорывных проектов от продуманных экологических решений.

В последнее время по Кумо-Манычской впадине проектируется строительство канала «Евразия». Такое громкое название новой транспортной трассе дано по той причине, что по ней проходит условная граница между Европой и Азией на Северном Кавказе. Вместе с тем, как доказывают эксперты, проблемы Южного федерального округа лишь в ограниченной мере решаются путем строительства этого канала. По большинству критериев (в том числе и экологических) строительство второй нитки Волго-Донского водного пути является предпочтительнее, чем канал «Евразия». К числу экологических аргументов относится необходимость защитить особо охраняемые природные территории Кумо-Манычской впадины, сохранить зоны нагула и воспроизводства промысловых и ценных видов рыб, в том числе осетровых. Данная проблематика была отражена в публикациях ФГУ Межведомственной ихтиологической комиссии [85] .

Водохранилища – искусственные поверхностные водные объекты для накопления воды и регулирования стока, зачастую совмещающие в себе черты как водотока, так и водоема. Нередко в зону подпора попадают естественные водоемы, в результате чего складываются полуискусственные водоемы. Видимо, поэтому крупные водохранилища называют озерами. Таково заилившееся и заболоченное «приморское озеро» Сестрорецкий Разлив – сооружение Петровской эпохи [86] .

В конце XX в. в планетарном масштабе насчитывалось около 30 тыс. крупных водохранилищ, из которых на бывший СССР приходилась 1 тыс. При этом в нашем государстве площадь водохранилищ составляла около 75 тыс. кв. км из 400 тыс. кв. км мировой площади. В конце XX в. за год в мире строилось 300–500 новых водохранилищ. Однако к началу XXI в. темпы строительства снизились. Причины этого кроются в экономическом спаде в странах бывшего соцлагеря, а также в экологических проблемах [87] .

Согласно ст. 5 ВК РФ, водохранилище вообще есть водоем. В гидрологической науке выделяется пять основных типов водохранилищ: равнинные, предгорные, горные, озерные, наливные [88] . Создание почти любого водохранилища сопряжено с болезненной проблемой «выделения» для него затопляемых земель. Неглубокие (до 25 м) равнинные водохранилища (Куйбышевское, Рыбинское) считаются малоэффективными в смысле использования затопленной ими площади. Для них характерны интенсивные процессы переработки берегов, сложенных рыхлыми и размываемыми породами. Гораздо глубже (около 70–100 м) бывают предгорные (плоскогорные) водохранилища, для которых характерны менее значительные затопления и подтопления. Скальные породы лучше противостоят волновому напору, поэтому разрушение берегов там слабее. Но самыми глубокими являются горные водохранилища (более 100 м). Они находятся в каньонах рек и практически совпадают с их руслами (ряд водохранилищ Восточной Сибири и Дальнего Востока).

В горных условиях нередко происходит быстрое заиление водохранилищ. На практике известны случаи полного выхода их из строя. Так случилось, например, с построенным еще до революции среднеазиатским Мургабским водохранилищем. Своеобразны озерные водохранилища (Иркутское, Верхне-Свирское и др.), возникающие в результате подпора вытекающей из озера реки. Они аккумулируют в озерной ванне большие объемы воды при небольшой площади затопления и незначительном подпоре. Подобного рода «перекрытия» естественных озер позволяют сэкономить на затоплении земель и на расходах по расчистке ложа водохранилища.

Наливные водохранилища (Большое водохранилище на Большом Ставропольском канале) стараются сооружать в естественных котловинах и на пониженных обвалованных приречных участках.

Сопряженные с довольно крупными водотоками и водоемами, водохранилища не принадлежат к числу обособленных водных объектов. Следовательно, их котловины («чаши») вместе с близлежащими руслами, исходя из буквы и духа ст. 102 Земельного кодекса и сложившейся практики государственного учета земель, должны входить в состав земель водного фонда.

Важное значение имеет «рейтинг» водохранилища. Он является показателем успешности эксплуатации водохранилища с учетом природных и антропогенных факторов. При калькуляции рейтингового показателя принимаются во внимание потери воды через испарение (в том числе водной растительностью), водопроницаемость подстилающих и облегающих грунтов [89] . Последний фактор включает в себя потери воды в виде фильтрации через дно и берега водохранилища, а также через тело и основание плотины. С ней борются с помощью различных профильтрационных устройств. Чтобы удерживать фильтрацию воды в допустимых размерах, практикуется солонцевание грунтов, покрытие их глиной и битумом, уплотнение.

Чаши водохранилищ – накопители загрязняющих веществ. Примером могут служить водохранилища Волжского каскада. Если после создания этих водоемов в них еще действовала защитная реакция самоочищения, то затем накопление критической массы вредных веществ поставила «рукотворные озера» Волги пред фактом неотвратимого вторичного загрязнения. Если бы водохранилища были спущены и все накопленные в них вредные вещества были вынесены течением реки, то это привело бы:

к отравлению ими нижнего течения Волги;

к возникновению на дне бывших водохранилищ токсичных пустырей, нуждающихся в санации и мелиорации;

к полной деградации Нижней Волги и Каспия как рыбопромысловых бассейнов.

Превращение некоторых крупных рек России в цепь водохранилищ резко изменило взаимоотношение акваторий и берегов и привело в ряде мест к разрушению берегов искусственных водных объектов. К концу XX в. около половины протяженности берегов водохранилищ Волжско-Камского каскада была подвержена абразии. Изменение берегов плохо предсказуемо; нередко случается так, что береговые откосы обрушиваются внезапно. Процессы переформирования берегов особенно болезненно ощущаются в черте волжских городов и поселков – ведь там проживает 15 млн человек! Основным способом защиты является строительство дорогостоящих берегоукрепительных сооружений. Но опыт этого строительства еще недостаточен. Бывало так, что защитные сооружения стоили дороже, чем защищаемые ими сельскохозяйственные угодья [90] .

Процесс переформирования берегов ставит вопрос о страховом риске и экономическом ущербе. Но пока их трудно измерить, так как ситуация с трудом прогнозируется. Следует учесть, что ширина береговой полосы, «охваченной» переформированием, нередко составляет 40–100 м.

В малонаселенных районах процесс переформирования берегов, возможно, следует оставить «на усмотрение природы». Об этом говорит опыт эксплуатации существующего уже более 60 лет Рыбинского водохранилища. Его экосистема во многом сформировалась: стабилизировались берега и дно «рукотворного моря», некогда плавающие болотистые острова скрепились с дном и т. д. На побережье сложились разнообразные природные комплексы (полуострова и т. д.). Обширная полоса весеннего затопления (от 98 до 102 м) формирует идеальные условия для нереста. Это сделало Рыбинское водохранилище самым рыбопродуктивным водоемом Европейской части России. Рыбопромысловая, рекреационная и вообще антропогенная нагрузка на водохранилище огромна, но, благодаря Дарвинскому заповеднику, самая ценная часть акватории, являющаяся местом нереста и нагула, пока защищена [91] .

Интересно, что в ряде государств создаются пока немногочисленные морские водохранилища. Они образуются на месте заливов и эстуариев, отделенных от близлежащей морской акватории плотинами приливных ГЭС [92] . Морское водохранилище может возникнуть и на месте Невской губы, зарегулированной защитными дамбами.

Пруды – небольшие и неглубокие искусственные водоемы, нередко единичные, но могущие составлять каскады или своего рода «вееры». Для пруда характерен слабый уклон дна, достаточно крутые берега, устойчивое к размыву ложе, ярко выраженная литораль (полоса берега, заливаемая в паводок и обсыхающая в межень). Они сооружаются на реках, ручьях, оврагах, логах, балках, карьерах. Пруды на водотоках имеют плотины. Пруды могут возникать также путем создания искусственных выемок в земле (копани).

По мнению некоторых гидрологов, пруды, в отличие от водохранилищ, не играют активной роли в регулировании стока [93] . Кроме того, в отличие от водохранилищ, их глубина невелика (как правило, составляет около 3–5 м), а площадь акватории не превышает 1 кв. км [94] . При больших размерах и глубинах пруды нередко относят к водохранилищам.

Различия между водохранилищами и прудами можно было бы считать делом гидрологической науки, если бы не определенные юридические отличия, которые слабо учитываются в специальной литературе. Как упоминалось выше, расположенный в рамках одного землевладения пруд по решению земельного собственника может быть закрыт для пользования посторонними. Ложа прудов зачастую не относятся к землям водного фонда [95] . Водохранилища же являются объектами общего пользования; их чаши принадлежат к числу земель водного фонда.

Исторически пруды связаны с мельницами, мельничные пруды до сих пор встречаются как в России, так и других странах. Пруды используются также для рыболовства и рыбоводства, орошения, спорта и рекреации, культурных мероприятий. Они могут быть в ведении промышленных предприятий. Во все времена нефтеперерабатывающие заводы строили «буферные пруды» для отстоя своих вод перед сбросом. Некоторые противопожарные водоемы служат также для рекреационных целей. Пруды специально создаются в зеленых зонах; к сожалению, они во многих случаях оказываются заброшенными, замусорены и не пригодны для использования по прямому назначению.

Площади прудов могут относиться к землям сельскохозяйственных предприятий, обороны, лесного фонда, запаса, поселений и т. д.

Пруды – весьма уязвимые и недолговечные водохозяйственные сооружения. В гидрографической сети они первыми стоят на пути перемещения наносов, их плотины часто прорываются вешними водами. Пруды юридически не признаются источником повышенной опасности. Когда выдаются разрешения на их строительство, ни водохозяйственные органы, ни местные власти не предупреждают инициаторов о возможной гражданской ответственности за чрезвычайные происшествия. Остры проблемы небрежной эксплуатации, коррозии прудовых устройств, разрушения плотин. Реальную угрозу представляют заброшенные пруды, у которых «нет хозяев».

Как обособленные водоемы пруды могут быть в частной собственности. Известны случаи, когда благодаря передаче в частные руки пруды приводятся в порядок: восстанавливаются водоспуски, заводится рыба (карп, форель) [96] . Таким путем пруды вовлекаются в аквакультуру.

Аквакультура – разведение различных водных организмов в управляемых и контролируемых условиях. Даже при развитии океанического промысла она представляет собой перспективное направление в обеспечении населения продовольствием. Почти каждый пруд можно использовать для разведения рыбы, но для полноценного рыбного хозяйства нужна система прудов: маточные, зимовочные, нерестовые, нагульные, карантинные [97] . В этом случае практически всегда речь идет о каскаде прудов, что наводит нас на мысль о зачислении земель прудовых комплексов в земли водного фонда. Это предложение подкрепляется тем обстоятельством, что пруды, хотя и малые, но все же водохозяйственные объекты, а земли водного фонда призваны служить их сохранности и чистоте.

Обводненные карьеры во многом близки к прудам. Такие водоемы могут образовываться на месте карьеров, где происходила добыча полезных ископаемых так называемым открытым способом. В отличие от прудов, наполняемых сосредоточенным стоком, карьеры обычно аккумулируют рассеянный сток. Их превращение в водохозяйственные водоемы обычно происходит спустя время после прекращения добычи полезных ископаемых. Нередко это спонтанный процесс, который не входил в хозяйственные задачи их создателей [98] .

Болота бывают связаны как с подземными, так и с поверхностными водами. По ВК РФ 1995 г. болото считалось водоемом, а по ВК РФ 2006 г. – поверхностным водным объектом наряду с водотоками и водоемами.

Болото – особая экосистема со своим микроклиматом. Ключевое место в ней занимает торф, впитывающий как губка влагу и отдающий затем ее обратно. Тем самым болота участвуют в регулировании водного стока. Среди видов болотной флоры встречаются пищевые и лекарственные растения, неспособные жить в иных условиях (клюква, сабельник болотный). Ряд ценных видов птиц обитают и размножаются только в болотах.

В науке гидрологии болота считаются избыточно увлажненными участками земной поверхности, заросшими влаголюбивой растительностью, где торфонакопление достигло не менее 0,3 метра. Если торфяная подушка тонка и корни растительности достигают минерального ложа болота, то данная местность принадлежит не к болотам, а к заболоченным территориям. На 89–94 % болота состоят из воды, а на 6–11 % – из вещества, удерживающего влагу [99] . Эти данные убеждают нас в том, что такой увлажненный участок является водным объектом.

Важным условием образования болот является наличие водонепроницаемого грунта (обычно глины). Болота возникают в зонах выхода подземных вод, на лесных вырубках и гарях, при оттаивании вечной мерзлоты, на месте зарастающих речных стариц и озер. Болота могут быть на землях водного и лесного фондов, на особо охраняемых территориях и объектах (в пределах населенных пунктов они, как правило, осушены). Болота делятся на верховые, низовые и переходные. Из них только низовые находятся в поймах рек, в котловинах озер и «вписываются» в правовую конструкцию водоохранных зон рек и озер. Но поскольку болота сами отнесены к водным объектам, вокруг них полагается иметь свои водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы.

Выше уже отмечалось, что торф как ценный природный ресурс довольно долго оставался в центре внимания Советского государства. Это было связано с некоторыми идеями электрификации России, согласно которым электроэнергию следует вырабатывать на базе такого дешевого и обильного природного продукта, как торф.

Промышленные залежи торфа были выделены в особую категорию Торфяного фонда, которым ведали органы геологии. В СССР были предприняты попытки создать кадастр болот. Правительственное нормотворчество по поводу торфяных ресурсов, особенно до Великой Отечественной войны, было очень обширным и заслуживает отдельного исследования.

Но на практике оказалось, что запасы торфа не являются неисчерпаемыми. Выяснилось, что торф надо беречь для использования в сельском хозяйстве, где он (будучи пропущен через скотные дворы в качестве подстилки) является незаменимым удобрением. Особенно ценится торф при удобрении песчаных почв. Поэтому прозвучали предложения специалистов о прекращении сжигании торфа в топках электростанций и о резервировании месторождений торфа для нужд сельского хозяйства. Такое резервирование было произведено в Белоруссии.

В России пока нет закона о болотах или о торфяном фонде, что для страны, богатой этими ресурсами, представляется серьезным упущением. Наша скандинавская соседка Швеция, принявшая Закон о залежах торфа, подает нам хороший пример [100] .

Отнесение болот к водным объектам, закрепленное в ВК РФ, требует кропотливой работы по организации и учету. Как указывалось выше, следует различать болота и заболоченные территории; для определения границ болот (для этого требуется измерять толщину накопленного в них торфа) нужны специальные исследования. Специальные исследования требуются для фиксации такого явления, как осушение болот: это явление может происходить естественным путем, но может быть вызвано деятельностью человека.

В годы мелиоративного бума в СССР организации Министерства мелиорации и водного хозяйства СССР осушили немало болот, в том числе верховых. Это вызывало критику со стороны ряда специалистов, которые указывали, что для сельского хозяйства осушенные земли мало пригодны как неплодородные. С другой стороны, осушение верховых болот плохо влияло на гидрологию местности; исчезали заросли клюквы, ощущался иной экологический ущерб.

Болота имеют неодинаковое экологическое и хозяйственное значение в разных регионах России. Поэтому значимое законодательство о болотах и о заболоченных территориях может быть сконцентрировано на уровне регионов – субъектов Российской Федерации.

На нашей планете 350 млн гектаров занято болотами – это настоящий «пятый океан». Для ландшафтов роль болот сравнима с ролью печени в организме человека. Они регулируют их кислотно-щелочной и водный балансы. Функционируют как естественный фильтр, накапливают торф и продуцируют болотный газ (метан). В болотах нашей страны сосредоточено 10 % пресной воды России. Только в Северо-Западной и Западной Сибири на заболоченных пространствах находится около 3 тыс. куб. км пресной воды [101] .

Мировая, в том числе и российская, практика показывает, что осушение болот нередко оборачивается негативными последствиями для человека. В XIX – начале XX в. на это обращала внимание и российская научная общественность. Но в советский период возобладал недальновидный технократический подход. В период деятельности Минводхоза СССР (примерно 1964–1990 гг.) это ведомство гналось за количеством орошенных и осушенных гектаров; что будет с этими гектарами дальше – за это оно не отвечало. Массовое осушение болот осуществлялось и в других государствах Европы, Азии, Америки. Опыт США, где в свое время успешно осушали болота, показал, что эта мера не всегда полезна. В настоящее время Министерство сельского хозяйства США поощряет фермеров, которые прекращают действие своих осушительных каналов с тем, чтобы восстановить осушенные когда-то угодья. Проекты осушения болот с целью их застройки должны получать разрешения от Корпуса военных строителей, который отвечает за судоходные пути. Сходным образом действуют и в некоторых других государствах, например, в таком молодом государстве, как Израиль.

* * *

По убеждению автора, для правильного понимания и верного исполнения предписаний законодателя касательно различных видов водных объектов необходимо легальное определение таковых.

Только таким образом реки, ручьи, озера, водохранилища, болота, каналы, пруды и карьеры смогут получить правовой режим, разумно дифференцированный в зависимости от гидрологических условий и экономического значения. В частности, в целях четкого определения круга водных объектов, на которых допускается частная собственность, необходимо законодательное определение понятий прудов и карьеров. Это обеспечит однозначное толкование положений ВК РФ, снизит коррупционные риски в связи с желанием некоторых недобросовестных лиц приватизировать малые озера, назвав их прудами.

§ 2. Особенности права пользования морскими водами

В статье 5 ВК РФ 2006 г. указана такая разновидность поверхностных водных объектов, как моря и их отдельные части (проливы, заливы, бухты, лиманы). В этом состоит некоторое отличие положений ВК РФ 2006 г. от ВК РФ 1995 г. Тогда внутренние морские воды и территориальное море составляли отдельные виды водных объектов.

Принятая классификация водных объектов сказывается в том, что по некоторым их видам принимаются отдельные законы. Это видно, например, по Федеральному закону от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации». Правовой режим морских пространств отчасти определен Федеральным законом от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» [102] . В разделе IV приведенного Закона в интересах охраны Государственной границы России установлены правила пограничного режима. Морских границ касаются и отдельные международные акты, в частности Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. Данная Конвенция была ратифицирована Федеральным законом от 26 февраля 1997 г. № 30 «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву и Соглашения об осуществлении части XI Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву» [103] .

Отметим, что естественная наука изучает и так называемые переходные, полуморские акватории, отличающиеся богатством живых и неживых ресурсов. Внутренние морские воды и территориальное море с точки зрения естественной науки не выделяются как самостоятельные водные объекты. В целом она знает лишь море независимо от границ той или иной державы. В свою очередь, мировая и отечественная юриспруденция выделяют внутренние морские воды и территориальное море. К внутренним морским водам относятся воды портов, заливов, бухт, губ и лиманов, берега которых полностью принадлежат России. В состав внутренних морских вод входят и так называемые исторические заливы России: на Дальнем Востоке это – залив Петра Великого и Пенжинская губа. Перечень исторических заливов устанавливается Правительством Российской Федерации. (Однако некоторые державы не склонны признавать определяемые таким путем исторические заливы.) Таким образом, в состав внутренних морских вод входят наиболее хозяйственно освоенные акватории, испытывающие большую антропогенную нагрузку.

Суверенитет России распространяется на 12-мильный морской пояс, прилегающий к ее берегам, именуемый территориальным морем. Внешняя граница этой полосы совпадает с государственной границей России. Правовой режим территориального моря отличается от режима внутренних (замкнутых) морских вод некоторым ограничением суверенитета прибрежного государства. Это касается сферы судоходства и заключается в праве мирного прохода иностранных судов через территориальное море, тогда как заход во внутренние морские воды требует разрешения прибрежного государства.

Российская Федерация принадлежит к числу 130 прибрежных государств, установивших ширину территориального моря в соответствии с упомянутой Конвенцией ООН по морскому праву. При этом Россия принадлежит к числу тех государств, которые, руководствуясь своими интересами, выбрали максимальную ширину территориального моря. Как известно, существующее в настоящее время международное морское право устанавливает величину в 12 морских миль как допустимый максимум («потолок») ширины территориального моря [104] .

Временное затопление какой-либо площади в морские приливы не служит, по мнению ряда специалистов, основанием для отнесения данных пространств к землям водного фонда [105] . С этим можно согласиться: приморские земли могут принадлежать к другим категориям. Вместе с тем нельзя считать площади прилива не входящими в состав моря как водного объекта. Кроме того, нельзя отказывать морю в праве на водоохранные и санитарные зоны, прочие специальные защитные пояса.

Дно Мирового океана расценивается естественной наукой как литосфера, имеющая свой, более бедный в деталях, чем на суше, рельеф. Наиболее простое деление дна Мирового океана таково: материковая отмель (шельф), материковый склон, ложе океана. Эти три крупные части занимают соответственно 8, 12 и 80 % площади Мирового океана. Сложность и расчлененность рельефа возрастает при росте глубин дна. Начинающийся от берега шельф является наиболее продуктивной и доступной тонкой полосою дна, своеобразной «кладовой природы». Источником полезных ископаемых является распространенный крайне неравномерно слой донных осадков; ближе к берегу он бывает гораздо толще, чем на склоне или в ложе. В ряде мест шельф богат песчано-гравийными отложениями (извлекают стройматериал), баритовыми залежами (извлекают промышленное сырье), органическими осадками, годными в качестве удобрений. Недра шельфа бывают богаты запасами нефти и газа. Но именно шельф считается наиболее уязвимым для антропогенного воздействия, так как основная часть загрязнений, вымываемых с суши, оседает именно на нем.

России как самому большому по территории государству в мире принадлежит 16 % площади шельфа Мирового океана [106] . В это число входит и дно территориального моря и внутренних морских вод. Согласно российскому земельному законодательству, это дно относится к землям водного фонда. Шельф может быть землей водного фонда только до государственных границ. Но государственная граница не прерывает все и всякие права прибрежного государства на его шельф.

Женевская конвенция о континентальном шельфе 1958 г., Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. конструировали правовой институт континентального шельфа исходя из его естественно-научного понимания. Шельф может охватывать участки дна и их недр за пределами водной территории государства, поскольку он тянется вплоть до подводной окраины материка. Если подводная окраина материка находится вне границ водной территории государства, то правовой режим континентального шельфа распространяется и на более дальние (и глубокие) участки дна на расстояние до 200 миль от исходной линии, от которой ведется отсчет ширины территориальных вод. Как отмечали еще советские, затем и российские специалисты, континентальный шельф в юридическом смысле не обязательно совпадает с естественно-научным понятием, а естественнонаучное понятие континентального шельфа – с его юридическим пониманием [107] . Эти два понимания одного термина могут быть как уже, так и шире один другого.

Внутренние морские воды и территориальное море разграничиваются так называемой исходной линией. Исходными (базовыми) линиями принято называть прямые линии, соединяющие две смежные наиболее выступающие точки морского берега (мысы). Расстояние между мысами (за исключением пространств исторических заливов) не должно превышать 24 миль – в противном случае они не могут считаться смежными. К внутренним морским водам относятся морские воды в сторону берега от исходной линии; к территориальным водам принято относить акватории шириной 12 морских миль в противоположную от берега сторону. В то же время представление ВКРФ (ст. 8, 14,15) о внутренних морских водах и территориальном море как об отдельных видах водных объектов кажется весьма спорным. Водный объект, даже будучи искусственным образованием («Московское море» – наделе водохранилище), должен быть отличим от остальных вод ландшафтно и климатически. Явственно представляя собой обособленную экосистему, участок морской среды имеет географическое название, без которого затруднительны учет, мониторинг, нормальные правоотношения. Это справедливо для разнообразных заливов (бухт, лиманов, лагун, губ). Таковые могут быть как территориальными водами, так и внутренними морскими водами. В то же время было бы необоснованным считать эти предусмотренные Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г. зоны (внутренних морских вод и территориального моря) такими водными объектами, которые представляют собой самостоятельные природные комплексы.

Действующий до сих пор ГОСТ 12.1.1.02–77 «Охрана природы. Гидросфера. Классификация водных объектов» предлагает совершенно другую градацию морских вод. Таблица 1 разделяет тип водных объектов «море» на следующие виды: окраинное, внутреннее, средиземное, межостровное. Согласно Таблице 13, море может быть как приливного, так и неприливного вида (море считается приливным, если величина прилива превышает 10 см.). Согласно Таблице 14 и исходя из площади, объема, максимальной глубины, моря делятся на очень большие, большие, средние, малые. Данная классификация применяется для морей как для единых водных объектов, так и для их обособленных водных частей: проливов, заливов, бухт. В Водном кодексе приведенное в ГОСТе деление морей не используется.

Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» предусмотрел условную линию отсчета территориальных вод. Согласно ст. 4, она может проходить по-разному: по линии максимального отлива, по наиболее удаленной в сторону моря гряде островов, рифов, скал, по прямой поперек устья впадающей реки, по естественному входу в залив или пролив. Эти признаки увязываются со ст. 1 названного Закона, закрепляющей цепь заливов, бухт, губ, лиманов за внутренними морскими водами. Отнесение акваторий к внутренним морским водам в ст. 1 Закона не представляется удачным: в начале говорится о заливах, затем о бухтах, губах, лиманах, являющихся на самом деле разновидностью заливов. Непонятно, почему замалчивается отдельный вид заливов – эстуарии рек.

Ни кодексы, ни законы, ни ГОСТЫ не устанавливают критериев для разграничения внутренних морских и внутренних не морских (континентальных) вод [108] . Этот вопрос актуален при правовом регулировании режима промежуточных биопродуктивных зон (эстуарии, лиманы, лагуны). Неясно, как подходить к правовому режиму подводной и приводной площади, скрывающей полезные ископаемые лагунных отложений (гипс, уголь, известняк; рапа лиманов и т. д.). Встает вопрос, является названная площадь принадлежностью внутренних морских или внутренних континентальных вод. Подводная и приводная земельная площадь вполне может быть землей водного фонда, но возможны и другие варианты. Например, невостребованное приморье может попасть в состав земель запаса. Этот вопрос может разрешить только закон.

Российская Федерация – крупнейшая морская держава, с наиболее протяженными в мире и зачастую слабозаселенными морскими берегами. На побережье нашей страны проживает 10 % населения, там расположены города Мурманск, Владивосток, Санкт-Петербург и некоторые другие. В сравнении с густонаселенным Европейским сообществом, это не так уж много. Территорию России омывают более десятка морей, а общая площадь территориального моря – свыше 6 млн кв. км [109] . Качество морской акватории колеблется от «чистого» до «чрезвычайно грязного» состояния. Экологическая ситуация в устьевом взморье (губы, лиманы, эстуарии) характеризуется водными органами как очень острая, острая, умеренно острая. 90 % загрязняющих веществ выносится сегодня в море речным стоком [110] . В открытом море вредные вещества «разбавляются», но это не означает самоочищения морской среды, не исключается и опасность вторичного загрязнения [111] .

Как отмечал еще Т. Хейердал, к морям относятся как к свалкам для отходов, которые не решаются сбросить в другие места [112] . При этом возникает резонный вопрос: что было сделано для пресечения или хотя бы уменьшения основных видов загрязнений, в частности наиболее объемных загрязнений морской среды, привносимых речным стоком?

В СССР государство относилось к экологической ценности морской среды как к чему-то второстепенному; нередко ею жертвовали ради достижения плановых хозяйственных целей. Такая практика была характерна не только для СССР, но и для довольно благополучной Великобритании, где правительство долгое время допускало сбросы неочищенных вод приморских городов, надеясь на «разбавление» грязного стока [113] . Однако, если в Соединенном королевстве все-таки стремились при неутешительных результатах лабораторных анализов сохранить хотя бы эстетику ландшафта, то в СССР этим пренебрегали.

В отличие от Великобритании, в СССР – а теперь и в России, приморские территории были и остаются в ведении Министерства обороны или пограничной службы. Жесткое администрирование ограничивало доступ гражданских лиц, ведомств, предприятий к приморью. Благодаря этому оказались относительно нетронутыми сотни тысяч километров береговой линии на севере России.

Предусмотренные водным законодательством водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы служат некоторой защитой прибрежных акваторий. Согласно ст. 65 ВК РФ, ширина названных зон и полос отсчитывается от береговой линии. В принципе такая же схема охраны вод должна действовать и для морских акваторий.

Если проекты водоохранных и санитарных зон континентальных вод должны исходить из поперечного профиля речной долины или озерной ванны, то соответствующие зоны у морских вод должны устанавливаться исходя из поперечного сечения морского побережья. Морфологически морской берег довольно сложен, что должно быть учтено при введении соответствующих правовых режимов, в частности при дифференциации зон на полосы (прибрежную защитную и т. д.). Во-первых, существует коренной берег, возвышающийся над прибрежной равниной. Во-вторых, в результате естественной абразии (т. е. волнового разрушения, дословно «соскабливания») возникает отвесный или ступенчатый береговой уступ (клиф), у основания которого образуется волноприбойная ниша. В-третьих, близ воды и под водой из коренного материала складывается терраса (бенч), покрытая песком или каменной осыпью [114] . Во многих местах береговая линия имеет тенденцию к отступлению под влиянием волн.

Под тем или иным названием охраняемые полосы, зоны, ленты на берегу моря существуют в разных странах Европы. В частности, они практикуются во всех странах Балтийского бассейна: в Дании и Латвии они имеют ширину 300 м, в Германии – 200 м, в Швеции – 200–300, а местами 100 м, в Эстонии – 100 м, а на ее морских островах —200 м [115] . Эти цифры выглядят довольно трафаретно и не кажутся всегда соответствующими поперечному профилю береговой зоны.

Морские водные объекты могут находиться только в публичных формах собственности. Согласно ст. 36 ВКРФ, в собственности Федерации находятся не только территориальные воды, но и внутренние морские воды. Последнее можно оспаривать, так как пояс внутренних морских вод включают в себя многие относительно обособленные водоемы. Эти водоемы, безусловно, сфера интересов субъектов Федерации, которые, впрочем, не имеют должных полномочий относительно указанных акваторий. Для сравнения: в США ближние мили от берега принадлежат приморским штатам. Таким образом, вопрос о собственности на внутренние морские воды является дискуссионным. Характерно, что в свое время Закон Краснодарского края от 8 августа 1995 г. № 13-K3 «Об Особом порядке землепользования в Краснодарском крае» предусмотрел собственность края на площади ГТС, морских портов, на земли и акватории курортных и прочих лечебно-оздоровительных местностей местного значения, а также на лиманы, имеющие связь с Азовским морем (ст. 4 Закона) [116] . В современной науке лиманы обычно считаются одним из видов морских заливов, но существуют также приморские озера лиманного происхождения (по-гречески «лиман» и есть «озеро».)

Экологически многообразные (от полярной пустыни и тундры Таймыра до лесов Хасана или полупустынь Дагестана) морские берега принадлежат к различным категориям земель. Согласно ЗК РФ 2001 г., законам «Об особо охраняемых территориях» 1995 г., «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» 1995 г. морской берег может быть включен в земли водного фонда, придан особо охраняемой территории, придан поселению или отнесен к сельскохозяйственным угодьям. Береговая зона может быть в составе округов санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов. Согласно Федеральному закону «О Государственной границе Российской Федерации» на морской берег может распространяться приграничный режим. На северном морском побережье громадные территории находятся в ведении органов обороны. При наличии федеральной собственности на эти территории субъекты Федерации и муниципалитеты не вправе принимать важные решения по береговым землям.

§ 3. На периферии правового регулирования: ледники, снежники, воды горных областей

Ледники и снежники

Российская Федерация имеет обширную территорию с суровыми климатическими условиями, где гидроресурсы находятся зачастую в твердом агрегатном состоянии. Ледники и снежники – уникальная кладовая пресной воды, которой, однако, уделено мало внимания в российском законодательстве. К сожалению, они находятся на периферии правового регулирования. По ним нет отдельного федерального закона, а в ВК РФ 1995 г. они упоминались лишь в нескольких статьях. В статье 13 этого Кодекса ледники определялись как движущиеся естественные скопления льда атмосферного происхождения на земной поверхности. Снежник – неподвижное естественное скопление снега и льда, сохраняющееся на земной поверхности в течение всего теплого времени года или его части. В статье 9 ВК РФ 1995 г. ледники и снежники считались поверхностными водными объектами, подлежащими отображению в водном кадастре. Только занесение в водный кадастр означало своего рода «официальное оформление» водного объекта. Исходя из легального определения рассматриваемых водных объектов, таковыми не могут быть признаны айсберги, подземные ледовые поля в зонах вечной мерзлоты, сезонный снежный и ледяной покров.

Согласно ст. 101 ВК 1995 г. было запрещено загрязнение ледников и снежников нефтепродуктами, ядохимикатами, другими вредными веществами. Не допускалось также засорение ледников и снежников производственными, бытовыми и иными отходами. Забор льда из ледников и снежников не мог производиться в количестве, приводящем к истощению этих водных объектов.

В ВК РФ 2006 г. определений ледника и снежника не содержится. Они лишь упоминаются в классификации поверхностных водных объектов (ст. 5), и также по случаю запрета несанкционированного сброса на них сточных вод, засорения вредными веществами. Забор (изъятие) льда не должен оказывать негативное воздействие на состояние водных объектов и приводить к истощению вод (ст. 58).

Земли под ледниками могут быть землями водного и лесного фондов, входить в памятники природы и национальные парки. Земельный кодекс 1991 г. прямо относил земли ледников к землям водного фонда. Земельный кодекс 2001 г. делает это косвенно, говоря о землях водных объектов вообще.

Ледники – явления планетарного масштаба: во всех реках Земли содержится 1,2 тыс. куб. км, а во всех ледниках – 24 тыс. куб. км пресной воды. В отличие от снега на равнинах горные ледники тают долго и интенсивно, сохраняя речные русла наполненными водой даже в сухой сезон. Значимость ледников можно показать на примере Швейцарии. В этой малой стране благодаря обильным ледниковым ресурсам начинаются Рона, Рейн, Дунай, а само государство знаменито многими крупными и глубокими озерами, происходящими от ледников (международные Женевское, Боденское, Лугано, Лаго-Маджоре, внутригосударственные Цюрихское и Невшательское). Однако в настоящее время проявилась «хрупкость» этих столпов природы. В Альпийских горах Швейцарии с 1850 г. растаяло не меньше 100 ледников. Знаменитый по всей Европе альпийский горный массив Монблан (граница Франции, Италии, Швейцарии), по последним данным, постепенно «понижается», а его ледник «сползает» вниз. Это подтверждает представление ряда ученых о «глобальном потеплении климата». Если таяние ледников будет ускоряться, то указанные реки очень скоро перестанут быть судоходными. В странах Дунайского бассейна Дунай уже теперь почти единственный судоходный путь [117] . Каковы же будут навигационные условия после обеднения Дунайских истоков?

О глобальном потеплении свидетельствует и поведение кавказских ледников. Недавняя трагедия в Кармадоне (где погибла съемочная группа кино) была вызвана обрушением относительно небольшого ледника; нам остается только представлять, что может сделать более крупный. Человеку следует быть с ледниками на «вы», а для этого нужна пока отсутствующая в России полноценная система мониторинга.

Гляциология (наука о льдах) выделяет три основных типа ледников:

горные, движущиеся под действием силы тяжести по горным долинам;

покровные, «растекающиеся» из центра к периферии, охватывающие равнину и низкогорье;

сползающие с суши в море шельфовые ледники, которые остаются на плаву либо оседают на дно [118] .

На просторах бывшего СССР в арктических и горных районах насчитывалось более 22 тыс. ледников, общая площадь которых 72 тыс. кв. км. Объем воды в них – около 2,5 тыс. куб. км [119] . На территории Российской Федерации также имеется немало ледников, на одном российском Кавказе их насчитывается свыше 1400. Ледники «гнездятся» в локальных углублениях на склонах (карах), в корытообразных по профилю долинах (трогах), в углублениях вулканического происхождения и многих иных формах рельефа. Ледники и снежники могут возникнуть как в горах и предгорьях (Кавказ, Урал, Алтай, Саяны), таки на равнине из-за низких температур (русский Крайний Север).

Ледники имеют зоны аккумуляции (образования) и абляции (разрушения). Таяние ледников нередко приводит к образованию приледниковых озер, подпруженных моренами (т. е. грядами ледникового происхождения, сложенными различными материалами). Их ванны и сами морены представляются нам возможными землями водного фонда. Из-под ледников, из так называемых ледниковых ворот (грот или пещера на нижнем конце ледника) исходит сеть ручьев, превращающихся ниже в полноводные реки.

Особенностью ледниковых рек является «ледниковое молоко» – высокая концентрация наносов. Высокий уровень взвешенных наносов уже давно стал существенной проблемой водного хозяйства. Сравнительно недавно построенные водохранилища интенсивно заиливаются, отложения оседают по 7 м в год [120] .

Окраины ледника требуют более пристального внимания юридической науки и законодательства. Там следует установить более жесткие режимы, чем для водоохранных зон рек болотного и озерного питания. Кармадонская трагедия показала необходимость выделения в опасных местах зон, которые нельзя застраивать или временно заселять. Они могут быть у подножья ледников, совпадая с водоохранными зонами верховьев рек.

Государственный водный кадастр включает в себя данные о поверхностных водных объектах: о реках, озерах, болотах, водохранилищах, прудах, каналах, а также о ледниках и снежниках. При ведении государственного водного кадастра, а теперь – и водного реестра, должны использоваться сведения Единого государственного фонда данных о состоянии окружающей природной среды и ее загрязнении. Он предусмотрен ст. 15 Федерального закона от 19 июля 1998 г. № ПЗ-ФЗ «О гидрометеорологической службе» и постановлением Правительства РФ от 21 декабря 1999 г. № 1410 «О создании и ведении Единого государственного фонда данных о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении». Данный фонд ведется Росгидрометом и представляет собой упорядоченную и постоянно пополняемую совокупность документированной информации в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, в частности гидрологии и океанологии [121] .

Изучаемые гляциологами ледники в советский период фиксировались в ледниковом каталоге. Так именовалась серия книг, указывающая на размеры, формы, положение, водные режимы и прочие показатели ледников. Они были составлены в основном в 60-70-е гг. XX в. и состояли из 108 выпусков (по речным бассейнам и прочим показателям). При сборе данных применялись эталонные замеры, аэрофотоснимки, космические снимки [122] . Эта работа была завершена уже в годы существования СНГ. Всего были собраны сведения о 28 700 ледниках, имеющих свои номера.

Снежники представляют собой переходную стадию между ледниками и сезонным покровом снега и льда [123] . Эти своеобразные водные объекты возникают в ложбинах, нишах, карах, под гребнем и бровкой террас, на склонах и их подножьях, прочих защищенных от ветра и солнца местах. Причины образования снежников заключаются в замедленности таяния сезонных покровов снега и льда, в воздействии ветра и лавин (так возникают навеянные и лавинные снежники). Ледники и снежники экологически близки и даже эволюционно связаны с друг другом. Снежники, возникающие у подножий горных склонов или близ береговых уступов, могут стать ледниками, а при деградации ледников снежники выступают как их остаток. С другой стороны, снежники отличаются от ледников меньшими размерами, отсутствием явных признаков движения и разделения на зоны убыли и прироста. Они могут быть как сезонными, так и многолетними («перелетки»), но в любом случае не являются столь долговечными, как ледники. Небольшой возраст и размеры затрудняют государственный учет снежников и площадей под ними. В пользу же учета снежников в водном реестре говорит такое обстоятельство, как важная гидрологическая роль снежников как истоков рек. В рыхлых горных породах снежники залегают в нишах, которые и следует расценивать в кадастре как земли, занятые этими водными объектами [124] .

Нужно ли правовое понятие горных областей?

Ледники, снежники, ледниковые формы рельефа концентрируются в зонах высотной поясности, т. е. в горах. Исчерпывающего определения понятие «горы» или «горный район» пока нет. Европейская Хартия горных регионов 1995 г. (ст. 2) интерпретирует их как «местности, где высота, рельеф и климат создают особые условия, влияющие на повседневную человеческую деятельность». Данная общая формулировка позволяет каждой стране наполнять это понятие своим содержанием [125] . Как нам представляется, при таких растяжимых формулировках даже низменности, а не только предгорья, можно назвать горными районами. Однако в России нет законов или иных нормативных актов, позволяющих установить специфический статус горных областей, нет в ней и официальной горной политики. Этого нельзя сказать о ряде стран Европы (прежде всего альпийского пояса – Италия, Франция, Швейцария), где приняты и действуют специальные «горные» законы. На наш взгляд, горными районами следует считать области высотной поясности, т. е. области, где ощущается поясность растительности и животного мира с изменчивыми, контрастными, суровыми климатическими условиями. Для этих областей характерно колебание относительных высот в пределах одного и того же района; их отличает труднодоступность и отрицательное влияние на неадаптированный организм человека.

Для гор характерна неустойчивость их почв и грунтов, а также покрывающих их снегов и льда. В горных областях повышен риск грозных стихийных явлений (землетрясения, оползни, сели, лавины, камнепады). Причиной оползней может быть некорректное поведение человека, выражающееся, например, в подрезке склонов, переуглублении русел рек [126] . Одной из главных причин селей является обрушения в потоки перенасыщенных водою моренных валов, а также прорывы перемычек, подпруживающих приледниковые озера.

Как правило, у гор нет частных владельцев, отсюда «крайним» оказывается государство, которое и числится обычно собственником горных природных объектов (участков земли и леса, ледников и снежников, даже рек, озер и ручьев). Компетентные органы и организации должны проводить охранные мероприятия в целях предотвращения эрозии и достижения устойчивости растительного и почвенного покрова на склонах гор и в долинах горных рек.

В советский период крупные защитные мероприятия осуществлялись в Казахской ССР. В 1952 г. в бассейне рек Большой и Малой Алматинки для подавления очагов эрозии и предотвращения селевых потоков был введен защитный режим. На этой селеопасной территории, включающей оз. Иссык, грязекаменные потоки накрывали не только само озеро (1963, 1973 гг.); бывали случаи, когда через реку Малая Алматинка они устремлялись на город Алма-Ата.

В 1962 г. Алма-Атинский городской совет депутатов трудящихся принял постановление «О санитарно-защитном режиме русел рек, притоков, водоемов города и озера Иссык». Таким образом, законодатели распространили свое внимание на реки предгорной столицы, а также на излюбленное место отдыха жителей Алма-Аты – оз. Иссык.

Горные области в России, как и в прошлом в СССР, не выделены в особую категорию земель. В зависимости от сохранившегося растительного покрова они могут считаться лесными, сельскохозяйственными (альпийские луга), землями запаса (бесплодные скалы). Горные массивы могут включаться в состав особо охраняемых территорий и объектов (на российско-грузинской границе находится целая полоса заповедников и национальных парков) [127] . Согласно Основным положениям по выделению особых защитных участков леса, утв. приказом Роскомлеса от 30 декабря 1993 г. № 348, в горных и предгорных местностях могут быть противоэрозионные и иные особо ценные леса, которые являются участками лесного фонда, и, по логике, под ними должны быть земли лесного фонда [128] . Основные положения предусматривают следующие особо защитные участки (полосы) леса, имеющие отношение к горным массивам: шириной в 200 м – вдоль верхней границы леса; шириной в 50—100 м – вдоль бровок обрывов, осыпей и оползней, а также на карстовой площади или вокруг карстовых образований; шириной в 100–200 м – вдоль постоянных русел снежных лавин и селевых потоков, а так же вдоль гребней и линий водоразделов. В качестве защитных выделяются также леса на крутых горных склонах и каменистых россыпях.

Водные системы гор и предгорий состоят из многих элементов: источники, водопады, ручьи, реки, озера и даже болота.

Предгорье — пониженная окраинная часть горных стран, систем и хребтов, образующая переход к ближайшей равнине [129] . Рельеф этой зоны обычно низкогорно-холмистый с «лестницами», «прогибами» (в форме цепи впадин), бедлендами [130] , встречаются предгорные ледники и озера.

Хотя горные районы дают начало потокам, из которых рождаются реки, зачисление самих гор в категорию земель водного фонда весьма проблематично и спорно. Однако выделение земель водного фонда в предгорьях будет не лишним. Именно там располагаются многие сооружения и искусственные водоемы, защищающие нижележащие земли и постройки от селей и иного вредного воздействия вод. Особенно важное защитное значение имеют водохранилища, располагающиеся на реках при их выходе с гор на равнину. К землям водного фонда следовало бы причислить также участки, на которых предполагается создание новых элементов водного хозяйства: плотин, каналов, дамб, защитных насаждений и др.

Особая «горная» политика государства необходима по причине нередко разнонаправленных интересов жителей равнин и тех гор, откуда на равнины текут реки. Так, для стабилизации горных склонов необходимо в максимальной степени сохранять имеющуюся там лесную растительность, насаждать новые леса. Такие меры отвечают в первую очередь интересам жителей равнин. Но жители гор для своих нужд рубят деревья на дрова и используют как поделочный материал. При невмешательстве государства такая практика может привести (и приводит) к катастрофическим селям, от которых страдают жители равнин. Леса нужны также для подавления эрозии почв в горах, от которой страдают не только жители гор, но и жители равнин. Так, смытый материал заиливает водохранилища, которые создаются при выходе горных рек на равнину. Это лишает жителей равнин воды, которая нужна им для орошения их земель. Например, в значительной степени заилено Фархадское водохранилище, устроенное на Сырдарье при ее выходе с гор на равнину (Узбекистан). «Благополучие» этого водохранилища (как и ряда других) зависит от межгосударственного сотрудничества. Из Фархадского водохранилища орошаются земли, расположенные в основном в Узбекистане, тогда как заиление водохранилища происходит главным образом за счет эрозии почвогрунтов в горах Таджикистана. Узбекистану принадлежит также Фархадская ГЭС, работа которой зависит от объема накапливаемой в водохранилище воды (на работе этой ГЭС отрицательно сказывается заиление водохранилища) [131] .

Горные области оказывают воздействие на хозяйственную жизнь, «привязанную» к нижележащим территориям. Поэтому упорядочение природопользования на горных территориях было бы целесообразно отнести к компетенции регионов.

Вечная мерзлота

От ледников и снежников следует отличать многолетнюю (вечную) мерзлоту – обширное подземное оледенение, охватившее огромную часть нашей страны от Кольского полуострова до Чукотки. Расположенная под почвой на глубине 5–10 м, она существует при разных формах рельефа. Местами ее толщина составляет 1000–1500 м, а местами имеет место островная мерзлота, которая не так препятствует хозяйственной деятельности. Российское законодательство не считает многолетнюю мерзлоту водным или вообще особым объектом, хотя воздействие ее на природу и хозяйство России колоссально.

Так, мерзлота играет решающую роль в образовании озер, болот, формировании почвенного слоя. При постройке зданий, мостов, дорог, плотин, иных объектов, а также при добыче полезных ископаемых необходимо изучить и учесть параметры подземного оледенения, могущего не только мешать, но и помогать человеку (подземные холодильники). К сожалению, не будучи полноценным объектом правоотношений, многолетняя мерзлота остается юридически безнадзорной. В отличие от ледников она не является предметом мониторинга. Если мировое сообщество считает нужным наблюдать за ледниками по причине потепления климата, то почему же не следует по этой же причине заниматься внутриконтинентальными подземными льдами?

По нашему убеждению, водная и земельная отрасли законодательства не должны сбрасывать со счетов подземное оледенение. Недостаточная его изученность тем более не освобождает нас от исправления этого упущения.

Следует ли «мерзлые» территории относить к водному фонду? Нам представляется, что это можно сделать лишь по отношению к местам наиболее интенсивного сезонного озеро– и болотообразования, ложам и поймам постоянных водных объектов, участкам водохозяйственных сооружений. Статья 102 ЗК РФ признает землями водного фонда участки, занятые водными объектами. Мерзлые же почвогрунты к водным объектам не относятся.

Вместе с тем надо иметь в виду прогнозируемое, в связи с потеплением климата, сокращение площади вечной мерзлоты; уже в середине XXI в. оно будет весьма интенсивно. Отступление вечной мерзлоты должно привести к провалам почвы и к созданию новой гидрографической сети, к образованию новых водотоков и водоемов [132] . Протаивание вечной мерзлоты по морским берегам может приводить (а местами приводит) к наступлению моря на сушу, к потере части территории. Это создает новую ситуацию для экономики России в целом, для ее водного хозяйства – в частности.

Неодинаковое значение, которое мерзлота имеет в хозяйственных отношениях в разных регионах страны, диктует такое положение, при котором правовое регулирование связанных с ней отношений должно быть предметом не только федерального, но и регионального законодательства. В частности, к проявлениям вечной мерзлоты должны быть «привязаны» региональные строительные нормы и правила.

Согласно строительным нормам и правилам в ходе строительных работ требуется сохранять растительный покров, не допускать к мерзлоте согретый атмосферный воздух. Непременным условием является своевременная засыпка траншей, котлованов, закрепление выемок и срезок грунта. Эти технико-юридические нормы исходят из понимания хрупкости данной природной среды, которую легче нарушить, чем восстановить.

§ 4. Виды использования водных объектов и их отражение в праве

Целевое использование и способы охраны водных объектов

Водные объекты или их части могут предоставляться для удовлетворения одной или нескольких целей одному или нескольким водопользователям. Законодательно установлен перечень целей использования водных объектов: питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение; сброс сточных и дренажных вод; энергетика, транспорт, лесосплав, рекреация, лечебные и оздоровительные цели, рыбное и охотничье хозяйство, добыча полезных ископаемых, пожарная безопасность и т. д. (гл. 5 ВК РФ).

Использование водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения признается приоритетным. Источниками подобного водоснабжения являются защищенные от загрязнения и засорения поверхностные и подземные водные объекты, вокруг которых организуются зоны и пояса санитарной охраны. Отношения по использованию воды, изъятой из водных объектов, регламентируются как водным и санитарным, так и гражданским законодательством.

Водное законодательство предусматривает лимиты водопользования. Под ними понимаются установленные на определенный срок предельно допустимые объемы изъятия вод для определенных нужд или объемы сброса сточных вод нормативного качества. Этими мерами законодатель стремится ограничить негативное воздействие на воды, которое возможно при потребительском (эгоистическом) использовании водного объекта.

Различаются следующие виды вредного воздействия водопользователей на водные объекты: загрязнение, засорение, истощение. Загрязнение понимается как жидкий сброс, содействие иному поступлению в водный объект веществ, ухудшающих качество воды и негативно воздействующих на состояние сопряженных с ним земель (дна и берегов), что приводит в конечном счете к ограничению водопользования. Засорение заключается в сбросе или содействии иному поступлению в водный объект инородных предметов и взвешенных частиц, ухудшающих его состояние и затрудняющих водопользование. Истощение вод – такая хозяйственная деятельность, которая приводит к устойчивому сокращению запасов и ухудшению качества поверхностных и (или) подземных вод.

Надо сказать, что законодательство России не различает принципиально неодинаковых источников загрязнения водных объектов. Дело в том, что загрязнения попадают в водные объекты со стоками, которые имеют неодинаковую юридическую природу. Во-первых, это могут быть загрязнения, которые вносятся в водоем с концентрированным стоком (сюда относится и так называемый организованный сток с помощью искусственных устройств). А во-вторых, это загрязнения, вносимые с рассеянным стоком. Если загрязнения вносятся с помощью особых устройств (организованный сток), то владелец этих устройств обычно известен, и это облегчает борьбу с загрязнениями. Если же загрязнения попадают в реку, озеро, водохранилище, море с рассеянным стоком, то юридически за них никто не отвечает. Бороться с такими загрязнениями намного труднее. Поэтому в ряде стран, например в США, законы по-разному подходят к защите водных объектов от попадающих туда загрязнений, в зависимости от того, вносятся они с концентрированным или с рассеянным стоком. Такое разграничение было бы полезно и в водном законодательстве России.

Правовая охрана вод осуществляется по различным направлениям и различными способами. Для обеспечения охраны вод осуществляется регулирование деятельности источников загрязнения – объектов, с которых сбрасываются или иным образом поступают вредные вещества. Это могут быть промышленные и сельскохозяйственные предприятия, транспорт, коммунально-бытовое хозяйство и т. д. Они не должны вызывать загрязнение и засорение водных объектов сверх установленных нормативов.

В борьбе с загрязнением вод заинтересовано главным образом местное население. Формы и методы этой борьбы различаются в разных зонах и регионах страны. Поэтому законодательство, противодействующее загрязнению, должно разрабатываться и приниматься не только на федеральном, но и на региональном уровне.

Питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение

Питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение было и остается приоритетным видом пользования водными объектами. В 1990-е гг., для того чтобы обеспечить этот приоритет и защитить источники водоснабжения, было выдвинуто предложение принять Федеральный закон «О питьевой воде и питьевом водоснабжении». Однако законопроект воспроизводил многие нормы других федеральных законов и данная идея не была реализована.

Согласно ст. 43 ВК РФ, для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения должны использоваться защищенные от загрязнения и засорения поверхностные и подземные водные объекты, пригодность которых для указанных целей определяется на основании санитарно-эпидемиологических заключений. Для названных водных объектов устанавливаются зоны, пояса санитарной охраны в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

Есть местности, в которых отсутствуют поверхностные водные объекты, но имеются достаточные ресурсы подземных вод, пригодных для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Их следовало бы зарезервировать за указанными целями. Но в исключительных случаях в соответствии с законодательством о недрах допускается использование подземных вод для целей, не связанных с питьевым и хозяйственно-бытовым водоснабжением. Данная норма, как представляется, не отменяет приоритет использования водных объектов для питьевого и бытового водоснабжения, заложенный в ст. 3 ВК РФ 2006 г.

На случай возникновения чрезвычайных ситуаций должны существовать зарезервированные источники питьевого водоснабжения на основе защищенных подземных водных объектов. По данному вопросу принято постановление Правительства РФ от 20 ноября 2006 г. № 703 «Об утверждении Правил резервирования источников питьевого водоснабжения». Резервирование источников питьевого водоснабжения осуществляется субъектами Российской Федерации. При этом они взаимодействуют с МЧС России и Федеральным агентством по недропользованию. В названном постановлении предусмотрена подготовка:

перечней городов и других населенных пунктов, для обеспечения питьевой водой жителей которых необходимо осуществить резервирование источников питьевого водоснабжения;

санитарно-эпидемиологических заключений, определяющих пригодность разведанных запасов подземных вод для целей питьевого водоснабжения.

На практике основными источниками питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения являются поверхностные водные объекты, которыми обеспечивается порядка 55–60 % объемов потребления. Однако не исключено, что отечественное водное хозяйство вскоре будет использовать в качестве источников питьевого водоснабжения преимущественно подземные водные объекты. Учитывая, что подземные горизонты испытывают нарастающее антропогенное воздействие от соединений азота, от нефтепродуктов, тяжелых металлов, фенолов, сульфатов, хлоридов, требуется принимать дополнительные меры по защите подземных вод от загрязнений.

Сброс сточных и дренажных вод

Легальные определения дренажных и сточных вод содержатся в подп. 13 и 19 ст. 1 ВК РФ. Сточные воды понимаются как воды, сброс которых в водные объекты осуществляется после их использования или сток которых осуществляется с загрязненной территории. Фактически в этих словах заключено разделение до некоторой степени загрязненных стоков на концентрированные и рассеянные. В свою очередь, дренажные воды – это (избыточные природные) воды, отвод которых в водные объекты осуществляется дренажными сооружениями. К сожалению, приведенные определения не отличаются полнотой и точностью.

Как отмечает профессор С.А. Боголюбов, под сточными водами в научной и справочной литературе понимаются также воды:

отводимые после использования в производственном процессе и не используемые в дальнейшем в том же производстве (ИСО 6107/1-1986, п. 1.2.1);

атмосферные осадки, отводимые канализационной сетью и сбрасываемые в водный объект, свойства которых были ухудшены в результате человеческой деятельности;

удаляемые с судов в соответствии с Международной конвенцией по предотвращению загрязнения с судов (МАРПОЛ 73/78) (СТ СЭВ 3543-82, п. 16);

отводимые после использования в бытовой и производственной деятельности человека (ГОСТ 17.1.1.01–77, п. 29) [133] .

Дренажем считается устройство для сбора и отвода в другие места подземных вод (ГОСТ 19 185-73, п. 12). Дренажные воды, это воды, поступившие в осушительную сеть в результате осушения земель (ГОСТ 26 967-86, п. 72). Синонимом этого выражения служит дренажный сток, образующийся при осушении земель (ГОСТ 26 967-86, п. 70) [134] .

Полномочные органы могут ограничить, приостановить или запретить сброс в водные объекты сточных вод и (или) дренажных вод по основаниям и в порядке, которые установлены федеральными законами.

Согласно ст. 44 ВК РФ, запрещается сброс сточных вод и (или) дренажных вод в водные объекты, которые: содержат природные лечебные ресурсы; отнесены к особо охраняемым водным объектам.

Запрещается сброс сточных вод и (или) отвод дренажных вод в водные объекты, расположенные в границах:

зон, поясов санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения;

первой, второй зон округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов;

рыбоохранных зон, рыбохозяйственных заповедных зон.

Запрет отвода в охраняемые воды дренажных вод можно считать профилактической мерой, ибо некоторые недобросовестные лица используют дренажные стоки для сброса в них своих отходов.

В остальных случаях сброс сточных и дренажных вод может производиться на основании решений полномочных органов о предоставлении водных объектов в пользование, как следует из ст. 11 ВК РФ.

В целом по России наблюдается позитивная тенденция к существенному сокращению сбросов загрязненных сточных вод. За 5–7 лет удалось уменьшить объемы сброса загрязненных сточных вод на 40 % по сравнению с объемами начала 90-х гг. XX в. Однако для экологического триумфа пока нет оснований: 40 % поверхностных и 17 % подземных источников водоснабжения не отвечают санитарным правилам и нормам, так как они загрязнены неочищенными или плохо очищенными сточными водами. Эти обстоятельства вызывают справедливое беспокойство российского руководства, что отмечал в ходе президентских выборов 2008 г. ныне действующий Президент Российской Федерации Д.А. Медведев [135] .

В 2006 г. только 12 % от общего объема сточных вод были признаны нормативно очищенными [136] . Некоторые видные гидрологи и специалисты в области водного хозяйства сетуют на недостижимость ряда завышенных (по их мнению) требований по очистке сбрасываемых вод. Эта позиция приведена в Открытом письме Правительству Российской Федерации, Федеральному Собранию Российской Федерации, руководящим органам партии «Единая Россия», общественным организациям. Открытое письмо подписали 13 ученых: А.И. Владимиров, А.О. Глико, В.И. Данилов-Данильян, Н.С. Касимов, М.П. Кирпичников, В.А. Колесников, В.В. Лунин, В.И. Осипов, B.C. Петросян, Ю.А. Рахманин, В.А. Румянцев, М.Г. Хубларян, А.Ю. Цивадзе. По их мнению, норматив на сброс предписывает сбрасывать более чистую воду, чем та, которая была изъята при ее заборе из источника. Поскольку «фоновые» показатели воды не учитываются, от хозяйствующего субъекта требуют оплачивать те загрязнения водной среды, которые он сам не допускал. В итоге, как заключают эти специалисты, негибкая система экологического нормирования накладывает неоправданно высокие требования на водопользователей.

Авторы Открытого письма предлагают определять негативное воздействие сбросов на водный объект за вычетом фоновых концентраций загрязняющих веществ в источнике. Соответственно должны быть скорректированы платежи за сброс загрязнений в водные объекты. Такого результата можно добиться с помощью поэтапного изменения действующих нормативов. При этом следует учитывать реальные возможности загрязнителей по нейтрализации своих стоков.

Этот последний подход применяется в государствах Европейского союза и США. В указанных государствах нормирование сбросов сточных вод увязывается с технологическими достижениями, доступными для предприятий-водопользователей. Гибкая система платежей за сбросы не обязывает водопользователей платить за фоновые характеристики водного объекта. Система нормирования в США и Европе продумана под постепенное, но реально исполнимое ужесточение нормативов очистки стоков.

Приведенная выше общественная инициатива во многом совпадает с намерением российского руководства реформировать нормирование в области использования и охраны водных ресурсов [137] .

Гидротехническое строительство и мелиорация

В старину на Руси первыми гидротехническими сооружениями были оборонительные рвы вокруг крепостей. Первыми сооружениями, существенно меняющими режим рек, были водяные мельницы. Известны случаи споров между владельцами водяных мельниц, расположенных на одной реке. В некоторых случаях устройство мельниц вело к затоплению (чужих) прибрежных лугов, к невозможности использовать прежние броды. При осушении болот в Полесье в последней четверти XIX в. мелиораторы столкнулись с тем, что подпертые мельничными плотинами речки «не принимали» дренажного стока с осушаемых земель. Все эти примеры показывают, что устройство мельничных или всяких иных плотин на малых и не малых реках не может и не должно происходить в стихийном порядке.

В Российской империи развитие рыночных отношений дало новый импульс строительству прудов, проведению каналов (нередко шлюзованных) и возведению водохранилищ, сыгравших большую роль в становлении внутреннего водного транспорта. Пруды создавались также в рамках городского и дворцового благоустройства. Во многом на базе сооружений, созданных еще в старой России, в Европейской части СССР было приступлено к созданию единой глубоководной системы , снижающей стоимость и затраты времени при работе водного транспорта; одновременно эта система имела и некоторое военное значение. Осуществлялись также грандиозные гидроэнергетические и мелиоративные проекты, которые имели как положительные, так и отрицательные последствия [138] .

Бурное гидроэнергетическое строительство советского периода нарушило экологический баланс. Строительство водохранилищ по Волге, Каме, Днепру, Кубани, Ангаре, Енисею привело к затоплению сотен тысяч плодородных гектаров земли, что причинило немало ущерба сельскому хозяйству. Не последнюю роль в дисбалансе играли случаи ухода под воду не очищенных от леса участков. Так было построено не одно водохранилище; это влекло за собой массовое загрязнение «новых» водоемов. В свою очередь, вырубка леса на берегу водного объекта приводила к изменению его освещенности и гибели рыбной икры.

В то же время, еще в период существования СССР, в практике гидротехнического строительства стали учитываться потери уходящей под воду земли. Заказчики и проектировщики старались избегать обширных затоплений, а также затоплений особо ценных земель.

В СССР гидротехническое строительство регулировали не только законы, но и подзаконные акты. В частности, это были совместные постановления партии и правительства, а также ведомственные решения и СНиПы Госстроя. Многие из них содержали вполне обоснованные требования о лесоочистке и лесосводке в зонах затопления водохранилищ [139] , а также осуждали как «порочную» практику отвода без достаточных оснований ценных пахотных и других сельскохозяйственных угодий, особенно орошаемых, осушенных и пойменных земель, под несельскохозяйственные нужды [140] .

Тем не менее уже к концу 1965 г. 5 млн га пойм было затоплено в связи с развернутым гидростроительством. Наблюдались экологические нарушения и помимо затоплений. Зарегулированность речного стока водохранилищами, дамбами, валами привела в ряде случаев к иссушению и засолению пойменных комплексов в нижнем течении Волги, Камы, Днепра, Дона.

К этому добавились ошибки мелиораторов при осушении речных пойм. В ряде случаев их работы вызывали переосушку пойм и потерю ими прежней сельскохозяйственной ценности. К сожалению, предупреждения ряда исследователей об ошибочности одного осушения (без орошения) пойм, о необходимости сохранения влажных фрагментов пойм со старицами, болотами, озерцами, о важности сохранения лесной растительности по берегам рек не были услышаны. Сведение лесо-кустарниковой растительности, распашка пойменных лугов дополнительно привели к разрушению пойм как ландшафтно-геохимических барьеров [141] .

В советские времена наметилась вредная традиция, по которой акватории и ложа искусственных водоемов, острова и даже накопляемые массы воды оказались в полубесхозном состоянии. Чтобы не отвечать за состояние водохранилищ, в Минэнерго СССР старались игнорировать хозяйственную связь между гидроузлом и вновь созданным водоемом; в бухгалтерском учете эта связь отсутствовала.

Настоящим бичом ряда водохранилищ было (и остается) их заиление. Противоэрозионные лесонасаждения и илофильтры из кустарников обычно передавались в ведение лесхозов, у которых не было особой обязанности заботиться о состоянии водохранилищ. Такой обязанности не было у колхозов, совхозов и других землепользователей, если противоэрозионные насаждения и сооружения на оврагах, балках передавались в их пользование.

Хозяевами многих ГТС являются сами заинтересованные водопользователи. Но значительная часть ГТС эксплуатируется и находится на балансах специализированных водохозяйственных организаций, которые обслуживают конечных водопользователей. Есть все основания, чтобы различать те и другие ГТС; однако гидрологическая наука и гидротехнические руководства такого различия не проводят. Не делает различия между ГТС неодинакового хозяйственного статуса и водохозяйственная статистика, а в вместе с нею – и водное законодательство.

Всего в современной России эксплуатируется более 65 тыс. отдельных ГТС и их комплексов. Из них 36 тыс. водозаборных и сбросных сооружений, около 10 тыс. километров защитных дамб и водооградительных валов, 29 тыс. водохранилищ, прудов, накопителей жидких отходов. В государственной собственности находится пятая часть от общего количества сооружений, более половины переданы в частные руки (АО и прочие частные компании), о собственниках 8 % вообще ничего не известно.

Многие ГТС находятся в плохом техническом состоянии. Аварийность российских ГТС в 2,5 раза превышает среднемировой показатель. По материалам Рабочей группы к заседанию межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по экологическое безопасности 26 июля 2001 г., около 22 % ГТС требуют капитального ремонта, в целом 3 тыс. российских ГТС находятся в аварийном или пред аварийном состоянии. Эти печальные данные подтвердились во время наводнений на юге России в 2002 г.

К числу основных предпосылок высокой аварийности можно отнести дефекты при изысканиях, проектировании и строительстве, неправильная оценка гидрологической обстановки, ошибки эксплуатации. В результате страдают не только ГТС, но и береговые зоны рек и водохранилищ. Вредное воздействие вод приводит зачастую к крупномасштабным береговым деформациям [142] .

Правовое регулирование гидротехнической и мелиоративной деятельности в Российской империи, а затем в СССР не отличалось совершенством и фундаментальностью, страдало разобщенностью и эпизодичностью [143] (подробнее см. § 2).

Россия расположена в разных природно-климатических зонах, что обусловило многообразие видов мелиорации. В одних областях господствовало осушение, а в других – обводнение и орошение. При этом значительная часть России всегда была в зоне «рискованного земледелия».

В советский период ключевые решения в области мелиорации принимались в условиях командной системы. При этом уполномоченные государственные органы (союзные и республиканские министерства мелиорации и водного хозяйства), когда они действовали в качестве независимых ведомств, не отвечали за конечные результаты. Только в конце XX в., в условиях рыночной реформы, был разработан и принят Федеральный закон от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель» (далее – Закон), который возложил (как это и должно быть) ответственность за сельскохозяйственную мелиорацию на органы сельского хозяйства.

Этот Закон определяет и применяет такие понятия, как мелиорация земель, мелиоративные мероприятия, мелиорируемые земли, мелиоративные системы (ст. 2 «Основные понятия»). Мелиорация земель (от латинского «улучшение») – коренное улучшение земель путем проведения гидротехнических, культуртехнических, химических, противоэрозионных, агромелиоративных, агротехнических и других мелиоративных мероприятий. Сами мелиоративные системы – комплексы взаимосвязанных гидротехнических и других сооружений и устройств (каналы, коллекторы, трубопроводы, водохранилища, плотины, дамбы, насосные станции, водозаборы, другие сооружения и устройства на мелиорированных землях), которые обеспечивают создание оптимального водного, воздушного, теплового и питательного режимов почв на мелиорированных землях. Мелиорированные земли – это земли, где уже проведены мелиоративные мероприятия; мелиорируемые земли – это земли, недостаточное плодородие которых улучшается с помощью осуществления мелиоративных мероприятий.

Согласно ст. 11–16 Закона «О мелиорации земель», мелиоративные системы и отдельно расположенные ГТС могут быть во всех формах собственности: государственной (Федерации и ее субъектов); муниципальной; частной. Частная собственность физических и юридических лиц возможна на мелиоративные системы как общего, так и индивидуального пользования. Предусматривается также вариант общей собственности двух или нескольких лиц на мелиоративные системы. Из статьи 2 Закона мы узнаем, что государственными мелиоративными системами являются те из них, которые, находясь в государственной собственности, обеспечивают межрегиональное и (или) межхозяйственное водораспределение и противопаводковую защиту. К государственным относятся также противоэрозионные и пастбищезащитные лесные насаждения государственного значения.

Однако, чтобы распределить ГТС между эффективными собственниками, декларативных положений о формах собственности недостаточно. В статьях Закона нет конкретного порядка распределения мелиоративных сооружений и отдельных ГТС между собственниками. Поскольку земли под ними выступают в виде «принадлежности», то не совсем ясным оказывается их правовой статус.

Исключается широко бытовавшая в прошлом практика навязывания землепользователям различных мелиоративных мероприятий. Владельцы земли могут сами проводить оросительные и осушительные работы, строить пруды и иные водоемы. Но их права ограничены определенными требованиями Закона. Статья 32 Закона «О мелиорации» содержит главное экологическое требование к проведению мелиоративных мероприятий: они не должны приводить к ухудшению состояния окружающей среды и подчиняются требованиям земельного, водного, лесного, фаунистического, горного и природоохранного законодательства.

Закон поощряет владельцев земли принимать меры по ее капитальному улучшению, но ничего говорит о том, требуется ли составлять проекты таких улучшений, а если требуется, то кто и как должен их утверждать. Очевидно, что некоторые улучшения не нуждаются в санкции властей. Например, если хозяин убирает с поля камень, вырубает захвативший пашню кустарник, то он может делать это и без санкции уполномоченного органа. Но если он проводит осушительный канал, то действие канала (как положительное, так и отрицательное) может сказаться и на соседних участках. Такие работы, как представляется, должны быть под контролем органов власти. Учитывая большое разнообразие мелиоративных мероприятий, списки их, требующие и не требующие санкции властей, необходимо разрабатывать на местах; для федерального закона эта задача неподъемна.

Согласно ст. 3 Закона «О мелиорации земель» предусмотрено приоритетное действие международных договоров, норм и общепризнанных правил в сфере улучшения земель. Однако закон не уделяет внимания трансграничным мелиоративным системам, которым могут быть посвящены межправительственные соглашения и договоры. По свидетельству специалистов, некоторые мелиоративные системы России, возникшие в советский период, имеют межгосударственное значение. Так, Палласовская оросительно-обводнительная система (Волгоградская область) питает водой аналогичную Джаныбекскую систему (Западно-Казахстанская область). Обе эти системы управляются разными организациями, находящимися в собственности двух разных государств. Технологическая взаимосвязь и правоотношения между ними основаны на выработанных в советские времена проектных решениях [144] . Нам представляется, что в условиях СНГ такие давнишние решения желательно подтвердить или при необходимости изменить.

Другой важный Федеральный закон, относящийся к водному хозяйству, от 21 июля 1997 г. № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» содержит понятие ГТС (ст. 3 «Основные понятия»). Под ними он подразумевает «плотины, здания гидроэлектростанций, водосбросные, водоспускные и водовыпускные сооружения, туннели, каналы, насосные станции, судоходные шлюзы, судоподъемники; сооружения, предназначенные для защиты от наводнений и разрушений берегов водохранилищ, берегов и дна русел рек; сооружения (дамбы), ограждающие хранилища жидких отходов промышленных и сельскохозяйственных организаций; устройства от размыва на каналах, а также другие сооружения, предназначенные для использования водных ресурсов и предотвращения вредного воздействия вод и жидких отходов». Однако приведенное перечисление соответствующих объектов не дает классификации ГТС по их назначению и вытекающему из него их правовому режиму. Закон не обозначил отличий между сооружениями, обслуживающими одного или нескольких, или даже множество пользователей.

Сопоставление норм разных законов позволяет сделать вывод, что каналы получают двойной статус: они являются водными объектами (согласно Водному кодексу), но вместе с тем еще и ГТС (согласно рассматриваемому Закону). Таким образом, круг водных и водохозяйственных объектов (гидротехнических сооружений) частично совпадает. Если же последовательно учитывать искусственные водные объекты, то тогда имеет смысл считать гидротехническими сооружениями также водохранилища, пруды, копани.

Многие ГТС работают совместно с биологическими компонентами. Так, защитные инженерные сооружения дополняются посадками лесных и кустарниковых культур, посевом трав, одерновкой откосов. По-видимому, имеются основания все элементы биологической защиты признавать принадлежностью соответствующих ГТС.

Закон не отвечает на вопрос о судьбе заброшенных ГТС, а также ГТС, не оправдавших возложенных на них ожиданий. Возникает вполне резонный вопрос: кто и как должен демонтировать ненужные или даже вредные сооружения? Кто должен отвечать за вредные воздействия брошенных ГТС?

Нам представляется желательным классифицировать ГТС следующим образом: защищающие близлежащие площади от вредного воздействия вод (дамбы); предохраняющие от разрушения сам водный объект (облицовка каналов); помогающие использовать воды (насосные станции); позволяющие наполнять и опоражнивать водоемы (плотины и другие подпорные устройства с регулирующими устройствами); способствующие водному транспорту (судоподъемники, шлюзы), а также многостороннего (комплексного) назначения.

Закон «О безопасности гидротехнических сооружений» регламентирует проектирование, строительство, ввод в эксплуатацию, саму эксплуатацию, реконструкцию, капитальный ремонт, восстановление и консервацию ГТС. Ключевой институт данного Закона – декларация о безопасности. Этот документ предоставляется собственником или эксплуатирующей организацией в надзорный орган, который может утвердить его на основании экспертизы и – в сложных случаях – путем проверки в натуре. Надзорный орган осуществляет выдачу разрешений на эксплуатацию, ввод и вывод из эксплуатации, реконструкцию, консервацию и ликвидацию ГТС. Срок действия декларации не может превышать 5 лет. Выполненная процедура позволяет занести ГТС в специальный Регистр ГТС.

К сожалению, в настоящее время применение названного Закона не отлажено. Сказывается отсутствие необходимых правоустанавливающих документов (из-за этого, например, в Томской области из 13 предъявленных к регистрации ГТС ни одно не зарегистрировано), а также нечеткость критериев ГТС, подлежащих декларированию. Государственный учет объектов водного хозяйства надлежащим образом не ведется. Нет достоверных и полных сведений о количестве, технических характеристиках, месте размещения и ведомственной принадлежности ГТС. Инвентаризация ГТС проводится некачественно, что распространяется и на сопряженные с ними земли. В некоторых областях Регистр ГТС вообще не ведется, во многих других субъектах Федерации есть большое количество неучтенных объектов. Значительная доля ГТС нуждается в капитальном ремонте, в аварийном состоянии находится более 1400 сооружений [145] .

Закон плохо различает правовой статус собственников, плохо считается с тем, что таковыми могут быть как Федерация, так и ее субъекты, муниципальные образования, юридические и физические лица. Как и в мелиоративном законе, не предусматривается правовой механизм разделения ГТС по признаку собственности (если такой вопрос возникает). О муниципальной собственности на ГТС лишь упоминается, роль муниципалитетов подробно не рассмотрена. Правовые затруднения усугубляются тем, что некоторые объекты не имеют федерального значения, но находятся тем не менее в собственности Федерации.

Распределение фонда ГТС между собственниками приводила иногда к сомнительной, с юридической точки зрения, приватизации ГТС. Это относилось, например, к находившимся в составе портового имущества портовым пирсам. В других случаях имеет место также небезупречная, с юридической точки зрения, аренда причальных сооружений частными фирмами. «Небезупречная», потому что арендаторы не выполняют свои обязательства по ремонту арендованного имущества; при этом сохраняется высокая степень износа портовых сооружений [146] .

Транспорт и лесосплав

В краткой по объему ст. 47 ВК РФ 2006 г. содержатся отсылочные нормы на транспортное законодательство. Речь прежде всего идет о Кодексе внутреннего водного транспорта РФ 2001 г. и о Кодексе торгового мореплавания РФ 1999 г. (КТМ).

Несмотря на незначительный удельный вес в общем грузообороте, относительно дешевый водный транспорт играет видную роль в народном хозяйстве России, особенно в экономике отдаленных регионов, где сеть дорог мало развита. Вместе с тем водный транспорт – один из наиболее существенных водопользователей и при этом загрязнитель вод. Например, за счет утечек либо аварийных разливов нефти и нефтепродуктов, ветрового сноса пылевидных грузов с барж-площадок, перегрузок минерально-строительных материалов, слива сконденсированных внутри судна вод происходит загрязнение судоходных рек, водохранилищ и озер. Кроме того, на речных судах накапливается производственный и бытовой мусор, образуются значительные объемы хозяйственно-бытовых и фекальных вод.

Загрязнение вод происходит при аварии судов. Большинство крупных аварий и катастроф на водном транспорте происходит под воздействием ураганов, штормов, туманов, льдов. Ошибки при проектировании и строительстве судов, их неумелая эксплуатация также составляют распространенные причины аварий и катастроф. По вине экипажа или в результате воздействия непреодолимой силы происходят столкновение и опрокидывание судов, или посадка их на мель. Причинами аварий бывают взрывы и пожары на борту судов, плохое крепление и неверное расположение грузов [147] .

Однако «вредность» водного транспорта нельзя утрировать. В ряде стран внутренний водный транспорт по причине своей дешевизны и экологичности вновь становится популярным. Более того, на него переключают грузопотоки с автодорог, на что есть специальные программы «Наяды», «Марко Поло» [148] .

В России предусматривается комплексная система поддержания в надлежащем состоянии, использования и охраны водных объектов судоходного назначения. В свое время постановлением Правительства РФ от 15 апреля 1996 г. № 464 была утверждена федеральная целевая программа «Внутренние водные пути России» на 1996–2000 годы, целями которой являлись сохранение и модернизация сети внутренних водных путей, повышение надежности эксплуатации гидротехнических сооружений и безопасности судоходства. В результате реализации комплекса мер единая глубоководная система Волго-Балт, доставшаяся в наследство от СССР, была в известной мере восстановлена.

В России растет парк воздушных судов (легких самолетов, в том числе гидросамолетов, вертолетов, тяжелых дельтопланов и др.), принадлежащих организациям и частным лицам. В связи с этим возникает задача выделить для этой цели разрешенные акватории и устранить препятствия на них для взлета и посадки воздушных судов. В свою очередь, эти суда не должны мешать другим водопользователям, создавать для них аварийные ситуации. В статье 47 нового ВК РФ решение этой задачи отнесено к компетенции Правительства России.

В лесных районах России на многих реках производится лесосплав. Согласно ст. 48 ВК РФ организации, осуществляющие лесосплав, обязаны регулярно проводить очистку водных объектов от затонувшей древесины. Такое предписание вызывается весьма неблагоприятным воздействием, которое лесосплав оказывает на состояние водных объектов. Под влиянием лесосплава, прежде всего молевого, нарушается естественное состояние русел, происходит засорение водотоков и водоемов затопленной древесиной, разрушаются нерестовые участки, образуются заторы, препятствующие передвижению рыб и способствующие заилению русел и нерестилищ. Гниющая древесина способна отравить рыбные реки.

У транспортного использования тоже есть свои издержки. Многие брошенные суда загромождают акватории водных объектов, находятся в бесхозном состоянии, бывают опасны в пожарном отношении; некоторые затонули или пребывают в полузатопленном состоянии. У различных органов власти и организаций сведения о местах, где находятся затопленные суда, нередко отсутствуют. Учитывая, что хозяйственные мероприятия, да и рекреационная активность населения все больше затрагивают не только сушу, но и воду, такое положение нельзя считать нормальным.

В настоящее время запланировано внесение изменений в Кодекс внутреннего водного транспорта РФ в части формирования системы управления внутренними водными путями. Это предусмотрено в Плане законопроектной деятельности Правительства РФ на 2010 г., утв. распоряжением Правительства РФ от 23 декабря 2009 г. № 2063-р.

Использование водных объектов для целей охотничьего и рыбного хозяйства

В ВК РФ имеется ссылка на законодательство о животном мире.

Прежде всего имеется в виду Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52 «О животном мире» [149] . В названном Законе содержится ряд требований по охране среды обитания диких водоплавающих и околоводных птиц, ценных пушных зверей, отнесенных к объектам охоты [150] .

После длительной подготовки был принят Федеральный закон от 24 июля 2009 г. № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [151] . В связи с охотничьими правоотношениями изменения были внесены в УК, КоАП, НК, ЗК, ЛK, ВК РФ.

Однако по охоте принимались и региональные акты. В качестве примера можно привести Закон Московской области от 12 июля 2000 г. № 43/2000-03 «Об охоте и охотничьем хозяйстве в Московской области» [152] . В нем дано определение охотничьих угодий как среды обитания охотничьих животных, в которую входят и водные объекты (ст. 1 и 7). Кроме того, в данном Законе содержатся положения по обеспечению сохранения и улучшения качества охотничьих угодий (ст. 13–15).

Ранее, по ВК РФ 1995 г., законодатель устанавливал приоритет рыбохозяйственного использования тех водных объектов, которые имеют важное значение для сохранения, воспроизводства и добычи рыбных ресурсов. Поэтому все иные виды использования таких водных объектов или их участков (за исключением питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения) ограничиваются. Однако в ВК РФ 2006 г. данный приоритет не заложен, что может вызвать критические замечания. В результате рыбохозяйственное использование указанных водных объектов не будет в должной мере защищено.

Согласно ст. 51 ВК РФ 2006 г., для целей рыболовства используются водные объекты рыбохозяйственного значения. В свою очередь, нормы ВК РФ детализируются в Федеральном законе от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» [153] . Согласно ст. 1 названного Закона, к водным объектам рыбохозяйственного значения относятся водные объекты, которые используются или могут быть использованы для добычи (вылова) водных биоресурсов, отнесенных к объектам рыболовства.

В приведенном Законе не обойдено вниманием сохранение водных биоресурсов и среды их обитания, т. е. самих водных объектов. Положения ст. 50 Закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» корреспондируются с аналогичными положениями гл. 6 ВК РФ 2006 г. При проектировании, размещении, строительстве, реконструкции и вводе в эксплуатацию хозяйственных объектов (в том числе и ГТС), а также при внедрении новых технологических процессов должно учитываться их влияние на состояние водных биоресурсов и их среду обитания. Именно поэтому все эти мероприятия должны согласовываться с федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства.

Следует отметить, что названный Закон подробно учитывает специфику рыбохозяйственного использования водных объектов. В нем предусмотрены классификация водных объектов рыбохозяйственного значения (ст. 17), требования к водному режиму и качеству воды (ст. 47), установление рыбоохранных зон (ст. 48) и рыбохозяйственных заповедных зон (ст. 49) на водных объектах. Предусматривается также рыбохозяйственная мелиорация водных объектов (ст. 44).

Согласно законодательству о водных биоресурсах, акватории водных объектов рыбохозяйственного значения выступают как рыбопромысловые участки. Их формирование предусмотрено в приказе Росрыболовства от 22 февраля 2009 г. № 338 «Об утверждении Порядка определения границ рыбопромысловых участков» [154] . Данная функция доверена специальным, созданным субъектами РФ, комиссиям в составе заинтересованных органов государственной власти и местного самоуправления, объединений юридических лиц, природоохранных и научных организаций. Рыбопромысловые участки на водотоках определяются в единицах расстояния (длины и ширины – в метрах), а на водоемах – в единицах площади (в гектарах). В свою очередь, определение границ рыбопромысловых участков происходит по точкам географических координат сообразно береговой линии. По результатам названной функции готовятся географические карты (или схемы) водных объектов с начертаниями границ рыбопромысловых участков.

Глава III ПРАВОВАЯ ОХРАНА ВОДНЫХ ОБЪЕКТОВ: СИСТЕМА И НАПРАВЛЕНИЯ

§ 1. Понятие правовой охраны водных объектов

В статье 1 ВК РФ охрана водных объектов определяется как система мероприятий, направленных на сохранение и восстановление водных объектов. Меры охраны водных объектов предусмотрены положениями водного, природоохранного и санитарного законодательства, которые призваны упреждать, пресекать и устранять последствия вредного антропогенного воздействия на водный фонд.

Правовая охрана водного фонда России осуществляется по следующим основным направлениям:

регулирование хозяйственной деятельности, вызывающей загрязнение и иной негативный результат;

установление и соблюдение режимов водоохранных зон и санитарных округов;

установление и соблюдение режимов особо охраняемых водных объектов;

всемерное поощрение восстановления (реабилитации) водных объектов.

Как считают многие специалисты, добиться перелома в деле охраны водных, да и вообще природных богатств можно лишь посредством введения безотходных или малоотходных технологий. В основном это экономическая и технологическая задача. Но ее выполнение невозможно, если государство не будет наказывать загрязнителей и поощрять «экологически сознательных» лиц.

Водное законодательство провозглашает приоритет охраны водных объектов перед их использованием (ст. 3 ВК РФ). В силу ст. 55 ВК РФ, собственник водного объекта (это главным образом государство в лице своих водохозяйственных органов) обязан осуществлять водоохранные мероприятия. Кроме того, физические и юридические лица – пользователи водных объектов – также обязаны предотвращать и устранять последствия (своего) негативного воздействия на водный фонд.

Система охраны водного фонда предусматривает мониторинг и государственный учет водных объектов, а также контроль за их использованием, привлечение к ответственности виновных в нарушениях. Последовательная охрана водных ресурсов невозможна без деятельности органов прокураторы, судов, без Службы судебных приставов, без привлечения к этому делу заинтересованных водопользователей, а также природоохранных организаций.

Охранять водные объекты необходимо от различных видов негативного воздействия на них. Прежде всего это загрязнения: механическое, химическое, бактериальное, тепловое, радиоактивное (тепловое загрязнение – это отклонение температуры воды от установившегося в данном водном объекте температурного режима, когда на него не влиял человек).

Помимо приведенных видов загрязнений выделяют также диффузное загрязнение воды. Оно происходит вследствие ее контакта с проблемной поверхностью земли и отравленным воздухом.

Кроме того, выделяют аварийное загрязнение водных объектов, возникающее при залповом сбросе вредных веществ в поверхностные или подземные водные объекты.

В ВК РФ нет определения понятию «засорение водных объектов». С научной точки зрения, засорение – это сброс или поступление иным способом в водные объекты посторонних предметов и взвешенных частиц, ухудшающих их состояние или затрудняющих их использование. Засорение водотоков и водоемов бывает в виде их захламления брошенными транспортными средствами и затонувшим имуществом. К сожалению, Россия занимает печальное первенство по затонувшему имуществу [155] .

Помимо загрязнения и засорения, российскому водному фонду угрожает истощение – постоянное сокращение запасов и ухудшение качества поверхностных и подземных вод.

Источниками загрязнения и засорения, являются объекты, осуществляющие сброс или поставляющие иным образом вредные вещества в водные объекты. Это – промышленные предприятия, сбрасывающие производственные сточные воды; коммунально-бытовое хозяйство с хозяйственно-фекальными стоками; предприятия сельского хозяйства, применяющие ядохимикаты и другие химические вещества, стоки животноводческих комплексов и ферм; суда и иные передвижные средства и установки на воде; сплавляемый лес; отходы от проведения строительных, дноуглубительных, взрывных и других работ на водных объектах.

Законодательная охрана водных объектов от загрязнения и засорения осуществляется путем регулирования деятельности самих источников негативного воздействия. Юридические лица и граждане, осуществляющие их эксплуатацию, должны принимать установленные законодательством меры по предотвращению загрязнения и восстановлению водных объектов.

Основополагающие водоохранные, экологические и санитарно-гигиенические требования к источникам загрязнения установлены в ВК РФ, в федеральных законах «Об охране окружающей среды» 2002 г. и «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» 1999 г.

Выполнение водоохранных требований обязательно начиная со стадии выбора места расположения потенциального источника загрязнений (т. е. хозяйственного объекта, предприятия), а также при его проектировании и строительстве. Запрещено вводить в эксплуатацию источники потенциального загрязнения, не обеспеченные современными технологическими установками по очистке, обезвреживанию и утилизации сбросов до уровня предельно допустимых. Все источники загрязнения должны быть оснащены средствами контроля за сточными водами.

Тем не менее несоблюдение экологических требований при проектировании, строительстве и реконструкции предприятий, при их эксплуатации являются самыми частыми административными правонарушениями. Тем самым нарушаются требования о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. Большую долю правонарушений составляют нарушения законодательства об экологической экспертизе [156] . Если подытожить данную информацию, то возникнет плачевная картина: многие предприятия созданы и работают с нарушением требований экологической или санитарно-эпидемиологической безопасности, уклоняются от экологической экспертизы.

«Болевой точкой» российского водного хозяйства является сильный износ очистных сооружений водоканалов; специалисты оценивают его в 60–70 % [157] . В результате эти ключевые для водного хозяйства организации «принимают», но не очищают до стандарта сточные воды, платят штрафы, но не имеют финансовых возможностей перевооружить свое оборудование. При немедленном введении жестких нормативов загрязнения окружающей среды система водоканалов просто обанкротится, а реформа ЖКХ будет свернута. Поэтому звучат резонные предложения вводить названные нормативы поэтапно, одновременно начав перевооружение водоканалов.

При совершенствовании системы охраны вод нужно ориентироваться на творческие способы нейтрализации загрязнений и иных негативных воздействий. Для очистки Кольского залива от загрязнений реализуется уникальный экологический проект по созданию на морском дне плантаций водорослей, служащих биофильтрами. Тяжелые металлы, радионуклиды и нефтепродукты поглощаются фукусовыми водорослями и ламинарией. В этом самобытном проекте задействованы судоремонтный завод «Нерпа» и Мурманский морской биологический институт. Проект выполняется на средства Глобального экологического фонда в рамках программы «Поддержка национального плана действий по защите арктической морской среды» [158] .

Охрана вод не была бы полноценной, если бы не предусматривала экологическое просвещение и воспитание. В связи с этим общественность инициирует подготовку экологических и природоохранных картографических материалов для широкого пользователя. Одна из задач этого замысла заключается в наглядном отображении (на картах, таблицах, схемах, фотоматериалах) потерь природных богатств за 100, 50,20 лет. На этих картах следует отобразить сокращение водности и истощение водотоков и водоемов, исчезновение или сокращение рыбных и охотничьих запасов, сведение лесных массивов, гибель и запустение памятников природы и т. д. [159] .

Оригинальные способы очистки водных объектов

В настоящее время в России создается специальная программа химической и биологической безопасности на 2009–2013 гг. Госзаказчиком и координатором данной программы выступает Минздравсоцразвития России. В СМИ появляется информация о разработках оригинальных методов оздоровления деградированных почв и водных объектов. Геленджикская бухта, воды у Днепропетровска, столичные Воронцовские пруды были очищены… посредством лазерных и электромагнитных излучений определенного диапазона. В итоге этих экспериментов вода очистилась от нефтепродуктов, токсичных веществ и болезнетворных бактерий настолько, что стала прозрачной, а иногда – пригодной для питья. На основе этих испытаний в последние годы существования СССР при активном участии тогдашнего КГБ, занимающегося экологической безопасностью, к 1991 г. была подготовлена комплексная программа экологического оздоровления страны. Но «советский сектор» Черного моря очистить не успели: помешал распад СССР. Затем ноу-хау ушли за рубеж и удачно были использованы в Западной Европе [160] .

§ 2. Водоохранные требования к водопользованию

Требования к водопользованию в различных хозяйственных целях

В статьях 60–62 ВК РФ установлены основные требования по охране водных объектов при различных видах водопользования.

При проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации ГТС и при внедрении новых технологических процессов должно учитываться их влияние на состояние водных объектов, должны соблюдаться нормативы допустимого воздействия на водные объекты.

Не допускается ввод в эксплуатацию объектов, предназначенных для орошения и удобрения земель сточными водами, без создания пунктов наблюдения за водным режимом и качеством воды в водных объектах. Не допускается проектирование прямоточных систем технического водоснабжения.

Запрещается ввод в эксплуатацию объектов, предназначенных для транспортирования, хранения нефти и (или) продуктов ее переработки, без оборудования таких объектов средствами предотвращения загрязнения водных объектов и без контрольно-измерительной аппаратуры для обнаружения утечки указанных веществ.

Проведение строительных, дноуглубительных, взрывных, буровых и других работ, связанных с изменением дна и берегов водных объектов, в их водоохранных зонах, в границах особо ценных водно-болотных угодий осуществляется в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства о градостроительной деятельности.

Водопользователи, использующие водные объекты для забора (изъятия) водных ресурсов, обязаны принимать меры по предотвращению попадания рыб и других водных биологических ресурсов в водозаборные сооружения, осуществлять мероприятия по предотвращению загрязнения грунтовых вод и подъема их уровня.

Орошение, в том числе с использованием сточных вод, качество которых соответствует требованиям нормативов допустимого воздействия на водные объекты, осушение и другие мелиоративные работы должны проводиться одновременно с осуществлением мероприятий по охране окружающей среды, по защите водных объектов и их водосборных площадей.

Водопользователи, использующие водные объекты для обеспечения технологических нужд теплоэнергетики и атомной энергетики, обязаны соблюдать температурный режим водных объектов.

Использование водных объектов для целей производства электрической энергии гидроэнергетическими сооружениями осуществляется с учетом соблюдения требований к использованию и охране водных объектов, требований к сохранению водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира. Кроме того, должны соблюдаться требования по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий.

Требования законодательства по охране подземных водных объектов

Согласно ст. 59 ВК РФ, физические и юридические лица, деятельность которых оказывает или может оказать негативное воздействие на состояние подземных водных объектов, обязаны принимать меры по предотвращению загрязнения, засорения подземных водных объектов и истощения вод, а также соблюдать установленные нормативы допустимого воздействия на подземные водные объекты.

На водосборных площадях подземных водных объектов, которые используются или могут быть использованы для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, устанавливается режим, во многом схожий с режимом водоохранных зон.

Не допускается размещать места захоронений отходов производства и потребления, кладбища, скотомогильники и иные объекты там, где они могут оказывать негативное воздействие на состояние подземных вод.

Использование сточных вод для орошения и удобрения земель может осуществляться в соответствии с санитарным законодательством.

В случае, если при использовании недр вскрыты водоносные горизонты, необходимо принять меры по охране подземных водных объектов. Иначе возможно сильное загрязнение подземных водных объектов.

При проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации водозаборных сооружений, связанных с использованием подземных водных объектов, должны быть предусмотрены меры по предотвращению негативного воздействия таких сооружений на поверхностные водные объекты и другие объекты окружающей среды.

В целом подземные водные объекты подвержены гораздо меньшему негативному воздействию, чем поверхностные реки и озера. Однако в последние десятилетия в России (как и в странах СНГ) прослеживается рост загрязнения, засорения и истощения подземных вод. Это касается не только таких промышленных центров, как Москва, Санкт-Петербург, Курск. Падение уровня подземных вод касаются таких пригородов столицы, как Люберцы и Мытищи [161] .

Как сообщает пресса, некоторые предприятия самовольно закачивают загрязненные производственные сточные воды в глубокие подземные горизонты, создавая тем самым угрозу как для подземных вод, так и для связанных с ними рек. Прокуратура и Ростехнадзор через суд стремятся остановить закачивание промстоков, содержащих отходы первого класса опасности (в том числе ртуть) [162] .

Требования по охране болот, ледников и снежников

Согласно ст. 57 ВК РФ, загрязнение и засорение болот отходами производства и потребления, нефтепродуктами, ядохимикатами запрещено. Данный запрет обусловлен важной ролью болот в экосистемах. Загрязнение болот чревато уничтожением их обитателей. Кроме того, приняв названные вредные вещества, болота могут «передать» их подземным и поверхностным водным объектам.

Как известно, болота являются источниками рек, «спутниками» озер. Поэтому запрещается осушение болот или их частей, если оно приводит к истощению близлежащих водных объектов. Закон не указывает, как определяется это «если». Очевидно, осушение требует составления проекта, который должен проходить экологическую экспертизу.

Согласно ст. 58 ВК РФ, изъятие льда из ледников не должно приводить к истощению вод, оказывать другое негативное воздействие на состояние водных объектов. Известны единичные случаи, вроде изъятия льда с Крымских гор для наполнения ледников Ливадийского дворца. Воспрещены также несанкционированный сброс сточных вод на ледники и снежники, их засорение отходами производства и потребления, нефтепродуктами, ядохимикатами.

В странах СНГ в силу потепления климата происходит сокращение площади ледников. В Таджикистане за 10 лет площадь ледников сократилась на одну треть. Между тем, речной сток в этой стране наполовину зависит именно от ледников. Это поставило под угрозу водное и сельское хозяйство этой среднеазиатской республики [163] . Аналогичные процессы происходят в горных системах иных стран Средней Азии.

§ 3. Особо охраняемые водные объекты России

Согласно ст. 66 ВК РФ, водные объекты (или их части), имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, могут быть признаны особо охраняемыми водными объектами.

Статья 3 ВК РФ к принципам водного законодательства относит сохранение особо охраняемых водных объектов, ограничение или запрет использования которых устанавливаются федеральными законами.

Статус, режим особой охраны и границы территорий, в пределах которых расположены названные водные объекты, устанавливаются в соответствии с законодательством об особо охраняемых природных территориях. Особо охраняемые водные объекты могут входить в границы заповедников, заказников, национальных и природных парков, памятников природы, лечебно-оздоровительных местностей, курортов, ботанических садов и дендрологических парков.

Более того, именно реки и озера зачастую составляют своеобразное ядро для экосистем государственных природных заповедников РФ. Это можно проследить на примере таких заповедников в разных концах России, как «Байкальский», «Байкало-Ленский», «Волжско-Камский», «Нижне-Свирский», «Окский», «Тунгусский», «Ильменский», «Уссурийский». Ряд национальных парков именуется по названию водных объектов: «Плещеево озеро», «Нижняя Кама», «Смоленское поозерье».

Для защиты водных объектов возможно создание отдельных особо охраняемых природных территорий. К их числу относятся специальные гидрологические заказники (речные, озерные, болотные, морские). Немало рек, озер, болот, родников, водопадов, прудов и заброшенных каналов принадлежат к числу памятников природы.

Важное значение имеют не только федеральные, но и региональные особо охраняемые природные территории. В качестве примера можно привести природный парк «Долина реки Сходни в Куркино» на северо-западе Москвы. Он образован в 2004 г. решением Правительства Москвы в пойменной части реки Сходня и ее притоков. Территория парка сравнительно небольшая – 245 гектаров. Данный природный комплекс отличается разнообразием ландшафтов, редкими растениями и животными, занесенными в Красные книги России и Москвы. Научный интерес он представляет уже свыше ста лет. В 80-е гг. XX в. здесь планировали экспериментальный жилой район, но при подготовке проекта во всей полноте выявилась уникальность данной местности [164] .

По мнению многих представителей экологической общественности, требуется развивать сеть особо охраняемых природных территорий, включая в них важнейшие участки речных и озерных систем. Такие предложения относительно рек Подмосковья выдвигаются природоохранным фондом «Верховье» [165] . Эта некоммерческая организация ставит перед собой задачу обеспечить формирование «чистого» стока таких рек, как Москва, Клязьма, Уча, Протва и др. Одним из способов охраны является признание истоков рек, бессточных и проточных озер локальными особо охраняемыми территориями.

При создании сети особо охраняемых водных объектов следует учитывать международные соглашения. Россия – участница Рамсарской конвенции от 2 февраля 1971 г. о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитаний перелетных водоплавающих птиц. Еще в 1975 г. СССР объявил 12 водно-болотных угодий (далее – ВБУ) имеющими международное значение. К 1975 г. только три из них были на территории РСФСР, но к 1999 г. насчитывалось уже 35 угодий, подпадающих под действие Конвенции. Всего же в мире насчитывается около 900 «рамсарских» ВБУ. В начале 90-х гг. XX в. в нашей стране провели инвентаризацию ВБУ, ведется подготовка национального кадастра, планируется сформировать сеть «рамсарских» угодий, числом около 400 [166] . Согласно российскому законодательству, «рамсарские» ВБУ могут иметь различный статус: заповедники, заказники, природные парки и т. д.

Большое экологическое значение для сохранения биоразнообразия всей России имеют водно-болотные угодья Нижней Волги. На спутниковых фотографиях видна зеленая полоса вдоль Волги, пересекающая выжженные степи. Эта полоса тянется от Волгограда до Астрахани. В нее входят Волго-Ахтубинская пойма и дельта Волги. Благодаря влаге протоков, ериков, озер она сохраняет лесную и другую растительность, благоприятную для животного мира. В настоящее время функционируют Астраханский биосферный заповедник в дельте Волги, а также некоторые другие особо охраняемые территории. В Астраханской области – это государственный природный заказник, в Республики Калмыкия и Волгоградской области имеется по государственному природному парку. Для снижения антропогенной нагрузки на Нижнюю Волгу, а также для развития экологического направления в туризме реализуется проект по созданию природного парка «Волго-Ахтубинское междуречье».

Создание природного парка одобрено администрацией Астраханской области, сейчас текущую работу по нему ведет Агентство по туризму Астраханской области. Планируемый природный парк вписывается в систему уже существующих особо охраняемых территорий. Но это не единственное из мероприятий, предусмотренных международным проектом «Сохранение биоразнообразия водно-болотных угодий Нижней Волги». Финансирование Проекта составляет 6,5 млн долларов [167] .

Правовой режим Байкальской природной территории

По Байкальской природной территории действует целый ряд федеральных правовых актов. Уникальное по своим свойствам и ресурсам озеро Байкал подлежит защите согласно Конвенции ООН об охране всемирного культурного и природного наследия 1972 г. Действует Федеральный закон от 1 мая 1999 г. № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал» с изменениями и дополнениями, принятыми в 2000–2004 гг., а затем в 2006–2008 гг.

В рассматриваемом Федеральном законе определена Байкальская природная территория. Это территория, в состав которой входят озеро Байкал, водоохранная зона, прилегающая к озеру Байкал, его водосборная площадь в пределах территории Российской Федерации, особо охраняемые природные территории, прилегающие к озеру Байкал, а также прилегающая к озеру Байкал территория на запад и северо-запад от него, шириной до 200 километров.

На Байкальской природной территории выделяются следующие экологические зоны:

центральная экологическая зона – территория, которая включает в себя озеро Байкал с островами, прилегающую к озеру Байкал водоохранную зону, а также особо охраняемые природные территории, прилегающие к озеру Байкал;

буферная экологическая зона – территория за пределами центральной экологической зоны, включающая в себя водосборную площадь озера Байкал в пределах территории Российской Федерации;

зона атмосферного влияния – территория вне водосборной площади озера Байкал на запад и северо-запад от него, шириной до 200 километров, на которой расположены хозяйственные объекты, деятельность которых оказывает негативное воздействие на уникальную экологическую систему озера Байкал.

В целях охраны уникальной экологической системы озера Байкал на Байкальской природной территории устанавливается особый режим хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой в соответствии со следующими принципами:

приоритет видов деятельности, не приводящих к нарушению уникальной экологической системы озера Байкал и природных ландшафтов его водоохранной зоны;

учет комплексности воздействия хозяйственной и иной деятельности на уникальную экологическую систему озера Байкал;

сбалансированность – сочетание социально-экономических задач и задач охраны уникальной экологической системы озера Байкал на принципах устойчивого развития;

обязательности государственной экологической экспертизы строительных проектов.

На Байкальской природной территории запрещаются или ограничиваются виды деятельности, которые оказывают негативное воздействие на уникальную экологическую систему озера Байкал и которые влекут за собой:

химическое загрязнение озера Байкал или его части, а также его водосборной площади, связанное со сбросами и с выбросами вредных веществ, использованием пестицидов, других агрохимикатов, радиоактивных веществ, эксплуатацией транспорта, размещением отходов производства и потребления;

физическое изменение состояния озера Байкал или его части (изменение температурных режимов воды, колебание показателей уровня воды за пределами допустимых значений, изменение стока в озеро Байкал);

биологическое загрязнение озера Байкал, связанное с использованием, разведением или акклиматизацией водных биологических объектов, не свойственных экологической системе озера Байкал и водным объектам, имеющим постоянную или временную связь с озером Байкал.

На Байкальской природной территории запрещается строительство новых хозяйственных объектов, расширение, реконструкция действующих хозяйственных объектов без положительного заключения экологической государственной экспертизы на проектную документацию.

Предельно допустимый объем сбросов и выбросов вредных веществ, размещения отходов производства и потребления, опасных для уникальной экологической системы озера Байкал, устанавливается с учетом результатов научных исследований в соответствии с законодательством РФ и ежегодно подлежит пересмотру в целях его уменьшения с учетом состояния окружающей природной среды Байкальской природной территории.

Количество относящихся к категориям особо опасных и высокоопасных для уникальной экологической системы озера Байкал вредных веществ в сбросах хозяйственных и иных объектов, расположенных в центральной экологической и буферной экологической зонах, не должно превышать их количества, которое содержится при заборе (изъятии) воды из источников.

Концентрации вредных веществ всех категорий опасности для уникальной экологической системы озера Байкал в сбросах и выбросах не должны превышать нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, установленных для каждой из экологических зон.

В центральной экологической зоне запрещаются: сплошные рубки; перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, в земли других категорий.

При воспроизводстве лесов в центральной экологической зоне воспроизводство ценных лесов обеспечивается в приоритетном порядке.

В целях охраны байкальских омуля, нерпы и других видов водных животных, а также видов водных растений, распространенных только в озере Байкал (далее – эндемичные виды водных животных и растений), за исключением водных животных и растений, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, Правительством Российской Федерации или уполномоченным им федеральным органом исполнительной власти определяются допустимый объем вылова (добычи) байкальских омуля, нерпы и других эндемичных видов водных животных, сбора эндемичных видов водных растений, сроки вылова байкальского омуля и перечень орудий его вылова, сроки добычи байкальской нерпы и перечень орудий ее добычи, а также сроки сбора эндемичных видов водных растений.

Долгое время границы Байкальской природной территории и экологических зон внутри нее не утверждались. Это не позволяло в полной мере реализовать предусмотренный законом правовой режим. Но затем этот пробел в правовом регулировании был восполнен. В настоящее время действуют следующие подзаконные акты:

постановление Правительства РФ от 30 августа 2001 г. № 643 «Об утверждении перечня видов деятельности, запрещенных в Центральной экологической зоне Байкальской природной территории» [168] ;

распоряжение Правительства РФ от 27 ноября 2006 г. № 1641-р «О границах Байкальской природной территории» [169] ;

приказ МПР России от 5 марта 2007 г. № 46 «Об утверждении единых образцов знаков для обозначения экологических зон Байкальской природной территории и их границ» [170] .

До сих пор не решены проблемы загрязнения и отравления озера Байкал и связанных с ним подземных вод. На Байкальской природной территории сложился «гордиев узел» проблем. Разрубать его нужно

Министерству природных ресурсов и экологии РФ, Росприроднадзору, Ростехнадзору, региональным властям прибайкальских областей.

Байкальский целлюлозно-бумажный комбинат (далее – БЦБК) наращивает свое производство, увеличивает сбросы в озеро и складирование золы на озерных берегах. По данным экологического мониторинга антропогенная нагрузка на озеро возрастает, а вместе с ней – увеличиваются претензии и судебные иски к комбинату. БЦБК удалось построить новую замкнутую систему водоочистки. Однако город Байкальск до сих пор не построил своих очистных сооружений, на которые не хватило денег, и продолжает пользоваться старыми очистными сооружениями комбината. Без решения проблем города БЦБК не мог ввести в действие свою замкнутую систему [171] .

Только летом 2008 г. строительные работы на городских канализационно-очистных сооружениях г. Байкальска были полностью завершены. В хозяйственное пользование города будет отчасти передано оборудование из БЦБК, в том числе трубы, накопительный пруд – аэратор, канализационный коллектор, насосная станция хозяйственно-бытовых стоков. После лицензирования и тестирования последовал запуск замкнутой системы водоотбора на комбинате (осень 2008 г.).

По мнению ряда специалистов, БЦБК осуществляет запрещенные виды деятельности и не имеет технических и экономических перспектив для продолжения работы; предприятие будет не рентабельным. Скорее всего, собственнику имеет смысл закрыть комбинат. Между тем 49,5 % акций БЦБК владеет государство.

§ 4. Актуальные задачи правовой охраны малых рек, городских и пригородных вод

Малые водотоки

В России насчитывается около 2 млн малых рек. «Малыми» в научной литературе именуют реки с площадью водосбора до 2 тыс. кв. км и среднемноголетним расходованием воды до 5 м3/с за период низкого стока. В среднем по России на малые реки приходится 50 % объема речного стока и 80 % протяженности гидрографической сети [172] . Названные водотоки имеют особенности в химическом составе воды, ценные поймы, водопады, обрывы, останцы, даже скалы, а подчас – и редких обитателей.

В силу своих размеров малые реки наиболее доступны к освоению и хозяйственному использованию (в том числе, и для водоснабжения). Наиболее важны эти водотоки для хозяйства степных и лесостепных зон России. За отсутствием крупных водных объектов именно малые реки послужили в историческом прошлом для расселения и освоения многих засушливых районов.

Однако малые реки, особенно в упомянутых аридных зонах, испытывают на себе большую антропогенную нагрузку. Наблюдается интенсивное загрязнение сточными водами, ядохимикатами, нефтепродуктами, газодымовыми выбросами. С нарушением многих требований законодательства происходит распашка и застройка берегов. В ходе варварской эксплуатации были нарушены природные стокообразующие комплексы (поймы, леса, болота), что уже привело к сокращению стока малых рек более чем на половину. Многие малые реки полностью исчезли, что происходит не только в аридных районах. Даже в Московской области за полтора века прекратило свое существование 25–30 % малых рек. Вызывают далеко идущие последствия обмеление и зарастание русел малых рек: от обезвоживания степей до сильного дождевого паводка из-за уменьшения вместимости деградированного русла.

К сожалению, работы по очистке дна, защите берега, борьбе с эрозией, восстановлению лесов в водоохранных зонах малых рек либо совершенно не проводятся, либо проводятся эпизодами. Между тем решение задачи защиты малых рек требует проведения мероприятий по всему течению – «от истока до устья». Малоэффективной остается система нормирования водопользования на водосборах малых рек, весьма вяло ведутся проектные работы по обустройству водоохранных зон и их прибрежных защитных полос. Практически не разрабатываются целевые программы по восстановлению малых рек. Решения о строительстве инженерных сооружений (в том числе ГТС) принимаются при неоправданном перевесе экономических интересов, а сами проекты строительства не учитывают природоохранных задач.

Надо признать, что в советский период многие малые реки учитывались государством, опекались обществами охраны природы. В одной Ярославской области учитывались и опекались областным обществом охраны природы 23 малые реки, велся учет таковых во Владимирской области и в Краснодарском крае. Реки Лахость, Сить, Солоница, Которосль, Немды, Красная и многие другие имели заметную защиту. Несколько десятков лет они входили в сеть особо охраняемых территорий. В наиболее ценных своих участках течения малые реки и их прибрежные площади становились заповедниками, заказниками, памятниками природы [173] .

До 1990 г. в практической деятельности отношения в связи с малыми реками регламентировали более двух сотен нормативных правовых актов. К их числу относится постановление Совета министров СССР «Об усилении охраны малых рек от загрязнения, засорения и истощения и о рациональном использовании их водных ресурсов». Однако, как подчеркивала научная общественность, даже во времена наибольшего внимания государства и общества в проблематике малых рек многие реки эксплуатировались «на износ», до угасания.

В свое время были разработаны такие предплановые документы, как Схемы охраны вод малых рек 1990 г., паспорта «малых рек» (1980–1985 гг.). Тематика «малых рек» присутствовала в Схемах комплексного использования и охраны водных ресурсов России до 2005 г. (1992 г.), Схемах улучшения технического состояния и благоустройства водохранилищ и прибрежных зон (1970–1980 гг.). Вся эта документация была разработана на солидной научной базе. Однако за два десятка лет произошло устаревание приведенных документов, прискорбная утрата «речных» паспортов. В свою очередь, научное исследование современного состояния рек не проводилось, а значит, не была создана резонная основа для подготовки новых Схем и паспортов.

Ряд авторов видят ключ к решению проблем малых рек в возобновлении наблюдений за гидротехническими показателями в увязке с наблюдениями биологическими, микробиологическими, токсикологическими. Это сочетание позволит выявить степень антропогенного воздействия на биоту. В свою очередь, решение проблем малых рек рассматривается ими на фоне решения более глобальных экологических проблем и задач (с отходами, лесопосадками, ужесточением экологического контроля). Кроме того, предполагаются конкретные мероприятия по возобновлению паспортизации малых рек с привлечением широких кругов общественности к проведению наблюдений и сбору информации об этих малых, но важных водотоках.

Проблемы малых рек нельзя решить, не положив предел разбазариванию их на частные пруды и карьеры. Запруживание малых рек с их последующим разделом на небольшие русловые водоемы происходило не только при современной коттеджной застройке, но и, безусловно, еще при деятельности колхозов и совхозов. До нашего времени дошли пруды, образованные некогда для сельскохозяйственных нужд. В свою очередь, современный АПК уже не нуждается в них. При этом нынешние частные собственники земельных участков, в пределах которых располагаются пруды, смогут считать себя их хозяевами, только если государство признает прекращение существования малой реки (ручья), запруда которых в свое время и привела к их созданию. Однако данное решение должно быть не субъективным и произвольным, а научно обоснованным. Поэтому должно быть квалифицированное заключение гидрологов по вопросу о характере существующих водных объектов. Поскольку определение круга водных объектов, могущих быть в частной собственности, есть дело государства, а не частных лиц, то уже заранее до оформления частной собственности на земельные участки, охватывающие те или иные водоемы, государственные органы власти обязаны аргументированно определить и занести в водный реестр вид того или иного водного объекта. В противном случае возможна приватизация участков подпруженной реки, что само по себе является нарушением и вызывает клубок отрицательных последствий.

Данные предложения главным образом правоприменительные, но в определенных случаях они могут образовать «процедурные» по своему характеру нормы.

Однако на примере печальной судьбы малых рек, разделяемых на рукотворные водоемы, можно сделать и иной вывод, требующий изменений в законодательстве. В целях сохранения целостности водотока и обеспечения единой его охраны было бы очень полезным запретить приватизацию русловых прудов и русловых карьеров. Следует помнить, что русловые карьеры возникают от добычи полезных ископаемых на дне реки. Пока в силу пробелов и недомолвок современного закона эти водоемы могут быть в частной собственности. Для этого достаточно лишь оформить права на охватывающий акваторию земельный участок.

Городские воды

Российские города практически всегда создавались на берегах или вблизи от удобных для человека водных объектов. Опора на последние не случайна, так как они выполняют важные хозяйственные, рекреационные, природоохранные, противопожарные функции. Система водных объектов служит хорошей основой для водных путей, создания зеленой зоны города и пригорода, садово-паркового комплекса, лесопаркового защитного пояса.

В Водном кодексе Российской Федерации 2006 г. (как и ВК РФ 1995 г.) утверждена исключительная государственная собственность на все водные объекты, кроме прудов и обводненных карьеров. При этом даже относительно небольшие по длине реки (Москва, Нева) находятся в федеральной собственности, тем более что они омывают не один субъект Федерации (города федерального значения и примыкающие к ним области). Однако в нормальном состоянии подобных рек не в меньшей степени заинтересованы и субъекты Федерации (в частности, города федерального значения), и муниципальные образования.

У многих российских водотоков и водоемов нет бережливого хозяина, так как до полноценной их охраны у государственных органов – формальных собственников – не доходят руки, а муниципалитеты формально к этим объектам не имеют отношения. Городские органы власти ограничиваются в основном лишь очисткой рек от нефтяных пятен и некоторыми другими косметическими работами. Поэтому городские и пригородные водные объекты зачастую практически бесхозны. Несколько больше делается в столице, где на обеспечение чистоты Москвы-реки брошено 28 специальных судов «Мосводостока», предназначенных для сбора мусора, удаления пятен нефтепродуктов. Очищается акватория Москвы-реки в границах столицы (протяженность 68 км) преимущественно ночью. Больше всего мусора удаляется из центральной части Белокаменной. Всего из реки извлекают 15 тонн мусора в день. Он собирается на специальной базе в Нагатинской пойме. Затем его вывозят для утилизации в Московскую область [174] .

Несовершенна и информационная база для управления водными объектами – государственный водный кадастр, который теперь заменен водным реестром. Водный кадастр создавался в СССР еще с 1930-х гг., его данные неоднократно обновлялись. Но до сих пор государственный водный кадастр остается неполным. Даже в черте крупных городов – мегаполисов малые водотоки и водоемы не нашли должного отражения в водном кадастре. Примером может служить Санкт-Петербург, где подобных водных объектов много, но вопрос об их инвентаризации еще не решен [175] .

Состояние водных объектов Москвы и Подмосковья

Примером деградации водных экосистем может служить Москва и Подмосковье. В Москве вначале были взяты в трубы малые водотоки. Но подземные реки также подвергались загрязнению – как «легальному» (смыв с улиц, дворов), так и нелегальному (путем направления загрязненных стоков в уличную канализацию). В результате на дне Яузы, Москвы-реки скопились отложения токсичных веществ (в том числе тяжелых металлов). Застройка пойм и нижних террас рек нарушила фильтрационную способность прибрежных полос. Это способствовало попаданию в воду взвешенных частиц с рассеянным стоком. На территории столицы наблюдаются оползневые, карстовые, эрозионные процессы, подтопление грунтовыми водами городских земель. Иногда это грозит обрушением отдельных жилых домов и даже кварталов.

Бассейн реки Москвы, охватывающий столицу и некоторые ее пригородные зоны, официально принадлежит к числу загрязненных. В российской столице около 140 рек и ручьев, если считать также взятые в трубы, 300 (по другим подсчетом – 400) прудов, четыре озера (в Косино). Что касается болот, то они осушены. В Подмосковье насчитывается более 300 рек, 350 озер, 73 пруда и водохранилища. Антропогенному преобразованию подвергались не только естественные водные объекты (спрямление Москвы-реки, взятие речек в трубы), но и сами рукотворные водоемы. В столице было засыпано свыше 100 небольших водоемов, более 700 прудов, а также десятки стариц и болот [176] . Пережившая неоднократную трансформацию, «искалеченная» гидрографическая сеть Москвы и Подмосковья не справляется с высокими антропогенными нагрузками. Хроническое нарушение процессов саморегулирования приводит к так называемому биохимическому стрессу.

Поскольку Московский мегаполис снабжается питьевой водой за счет волжского и москворецкого зарегулированного стока, большую опасность представляет истощение водных ресурсов Центральной России. Наметившийся дефицит питьевой воды в Москве и существующий дефицит в Южном Подмосковье (города Троицк, Подольск и т. д.) предполагается восполнить строительством Южной водной системы (с забором воды из Оки).

Многие загрязнения, которые не удалось нейтрализовать в пределах Москвы, «перетекают» в Московскую область – вместе с дачным населением и твердыми отходами. Многое из того, что отнимается у природного комплекса столицы, отнимается и у Подмосковья. Поэтому Подмосковье – экологически загруженный регион, а «ахиллесовой пятой» в нем является именно водная система, ведь для этой области характерны немноговодные реки и озера. И без того уязвимые, подмосковные водотоки и водоемы страдают от химизации сельского хозяйства (избыточной концентрации в почве азота, фосфора, других химикатов), от смыва в водоемы органики. Все это означает нередкую эвтрофикацию водоемов (перенасыщение их питательными веществами), приводит к их буйному «цветению». К этому добавляется застройка берегов с вырубкой деревьев, а также «тотальное замусоривание» вод. Загрязненными оказываются не только воды и берега, но и донные отложения.

Многие из подмосковных водотоков исчерпали свои возможности к самоочищению, половина рек Московской области принадлежит к числу очень загрязненных [177] .

В связи с этим экологическая общественность (природоохранный фонд «Верховье» и др.) совместно с муниципальными и региональными органами власти предпринимают меры по очистке берегов водоемов, разрабатывают проекты особо охраняемых природных территорий (ООПТ) в истоках и верховьях таких водных артерий, как Москва, Клязьма, Ока. Эти инициативы бывают поддержаны властями. Всего в Подмосковье насчитывается 4 федеральных, 242 областных и несколько местных ООПТ. Сеть ООПТ, включая заказники и памятники природы, присутствует в большинстве районов и в ряде городских округов. Режим ООПТ вводится нередко на территориях, где в силу экономического спада сельскохозяйственная деятельность не ведется. В 2007 г. число памятников природы пополнили котловина озера Михалевского и природный комплекс «Верхнемоскворечье». Озеро Михалевское – единственное проточное озеро Москвы-реки. Коттеджи на его берегах и их спутник – неизбежное загрязнение воды – нарушили бы экологический баланс столичной реки в самых ее верховьях, чего допустить нельзя. Охранный режим необходим также для защиты нерестилищ рыб, для сохранения среды обитания «красно-книжных» животных и растений [178] .

В последние годы происходит сокращение загрязнения подмосковных водоемов и водотоков через объекты ЖКХ. Судя по Итоговому отчету о реализации целевой областной программы «Экология Подмосковья на 2005–2006 гг.», экологическая ситуация в Московской области улучшилась. Совместными усилиями двух областных министерств (экологии и природопользования и жилищно-коммунального хозяйства) были решены вопросы строительства и реконструкции канализационных объектов в Дубне, Егорьевске, Сергиевом Посаде, Коломне, ряде поселков. Расчищаются пруды рыболовного и рекреационного назначения (на р. Гуслица и т. д.) [179] .

Из приведенного перечня водоохранных мероприятий следует, между прочим, что основной их массив выполняют региональные органы и муниципалитеты. Вклад федерального «собственника» водных ресурсов несопоставимо мал. Напрашивается вывод, что федеральная собственность должна «отступить», ибо в ее рамках федеральная власть не справляется со своими обязанностями по охране вод и рациональному их использованию.

В самой столице проблемой охраны вод занимаются Правительство Москвы и экологический консультативный совет при мэре. Согласно проекту экологической среднесрочной программы на 2003–2005 гг. предусматривалось сократить сбросы вредных веществ на 5 тыс. тонн в год, увеличить долю очистки поверхностных стоков, создать возле всех малых рек водоохранные зоны. Экспериментальное восстановление 16 водоемов началось в 2003 г. [180] .

Зонирование в черте города

В статьях 83–86 ЗК РФ землями населенных пунктов признаются земли, используемые или предназначенные для застройки и развития населенных пунктов и отделенные их чертой от земель других категорий. Статья 85 определяет структуру городских земель. Все земли города подразделяются на отдельные территориальные зоны: жилую; общественно-деловую, производственную; инженерных и транспортных инфраструктур; рекреационную; сельскохозяйственного использования; специального назначения; военных объектов и иные. Согласно действующему ныне законодательству, водопокрытые и водообслуживающие земли города не выделены в особую зону. Они могут быть рассредоточены по различным территориальным зонам.

Это положение нельзя признать обоснованным. Указанные земли имеют высокую инвестиционную привлекательность. Занимаемые ими площади играют важную градообразующую и в то же время экологическую роль. Поэтому есть основания выделить их в особую зону. Для Москвы такое выделение давно напрашивается [181] . Указанную зону можно назвать «зоной водохозяйственного использования». Зоны водохозяйственного использования особенно важны для крупнейших городов с обширными водными акваториями: Москва, Санкт-Петербург, некоторые другие мегаполисы, имеющие крупные площади под реками, озерами, заливами и т. п. Статья 85 ЗК РФ не запрещает выделение «иных территориальных зон» помимо названных в ней. Для выделения таких зон необходимо решение городских властей. Именно они должны решать, выделять самостоятельную зону водохозяйственного использования или ограничиться выделением особо охраняемых акваторий и земельных участков при них. Как и все остальные зоны, зона водохозяйственного использования должна иметь свой регламент и обеспечивать экологически грамотную хозяйственную эксплуатацию этих уязвимых объектов. Примечательно, что по такому пути пошли некоторые регионы. Согласно Правилам землепользования и застройки в городе Хабаровске (утв. решением Хабаровской городской Думы от 21 мая 2002 г. № 211), выделяется зона водных объектов. Она понимается как зона земель, занятых водными объектами, и включает в себя акватории реки Амур и малых рек. Все виды использования названных земель требуют специального согласования с бассейновыми и другими территориальными органами управления водного фонда. Вместе с тем далеко не всегда ясно, проходит граница города, поселка только по берегу прилежащего к нему водного объекта или захватывает также сам этот объект. Например, такой вопрос возникает в Санкт-Петербурге в отношении прилегающей к нему морской части, имеющей название Невской губы и соответствующие гидрографические характеристики. В этой части ни Водный, ни Земельный, ни Градостроительный кодекс никакой помощи городским, поселковым властям не оказывают.

Водные объекты могут включаться в особо охраняемые природные территории. В Москве насчитывается 111 особо охраняемых природных территорий, занимающих 7300 га площади [182] ; 19 малых рек, долины которых включены в особо охраняемые природные территории. Это реки: Сетунь, Химка, Чермянка, Раменка, Серебрянка (Измайловка), Ичка, Битца, Сходня и другие. Совмещенные с прудами, родниками, лугами, заболоченными участками, они являются неотъемлемой частью прилегающих к ним лесных массивов и зеленых зон. «Легкие Москвы» (Лосиный остров) имеют в своем составе исток Яузы и некоторых ее притоков, систему прудов, а также Верхне-Яузскую систему болот за пределами города [183] . Последняя занимает площадь около 1 тыс. га и является прибежищем для птиц и рыб. В этом смысле столичные и подстоличные особо охраняемые природные территории в известной мере выполняют функции земель водного фонда, а также земель лесного фонда, не являясь формально таковыми. Надо отметить, что Москва не всегда бережет свои природные сочетания воды и леса. Так, на ее ближней южной окраине в Кунцеве лес на правобережье Сетуни был частично вырублен, чтобы освободить место для элитной жилой застройки.

Поскольку ряд городских водотоков начинается в Подмосковье или имеет там свое продолжение, упомянутая зона водохозяйственного использования могла бы слиться с пригородными землями водного фонда.

Водные объекты в пригородных зонах

Водное законодательство не предусматривает особого правового режима водных объектов и их водоохранных зон в пригородах. Однако некоторые особенности природопользования для пригородных зон устанавливаются в законодательстве о земле и капитальном строительстве.

Пригородные и зеленые зоны имеют для крупных городов большое экологическое значение. Хотя в границы городов они не входят, названные зоны должны быть зафиксированы в генпланах городов и комплексных схемах городского планирования.

Законодатель считает пригородные зоны продолжением социальной, природной и хозяйственной территории города. Их главная особенность заключается в том, что градостроительная деятельность и прочее использование территории пригородной зоны осуществляется с учетом интересов населения города. Пригородные зоны используются для сельского хозяйства, рекреации и т. д. В ряде случаев они рассматриваются как пространственный резерв для развития города. Но категории «пригородные земли» в государственном земельном учете (кадастре) нет. Земли пригородных зон принадлежат к разным категориям земель, в том числе и к землям водного фонда.

Входящие в пригородные зоны зеленые зоны, а вернее, подзоны, выполняют санитарные, санитарно-гигиенические и рекреационные функции, в них запрещена хозяйственная деятельность, оказывающая негативное воздействие на окружающую среду. В Москве и ее пригородах зеленые зоны являются, в сущности, природным буфером столицы. Российское право знает такую категорию, как лесопарковый защитный пояс (ЛПЗП). Вокруг Москвы он был установлен в 1930 г., а затем расширен – в 1960-х гг. В числе других функций он был призван оберегать и очищать водные ресурсы естественных и искусственных водотоков и водоемов.

Следует признать, что указанные охранительные режимы зачастую не соблюдаются. Необоснованное промышленное освоение земель, их застройка, вырубка лесов и зеленых насаждений нарушает позитивное воздействие зеленых поясов на их мегаполисы. Леса вокруг Москвы с 90-х гг. XX в. сокращаются как «шагреневая кожа». Это обусловлено как «коттеджным бумом», так и разрастанием в первые годы XXI в. подмосковных городов. Сокращение лесистости зеленых зон вызывает нарушение механизмов самоочищения в пригородных реках, озерах, водохранилищах, каналах. Местные власти используют высокую ценность этих земель в коммерческих целях. Продажа лесных участков под застройку в Ближнем Подмосковье привела к тому, что его лесистость упала до 30 % (и это в парковых и зеленых зонах!), тогда как в Дальнем Подмосковье она достигает 45 %. Отвод под строительство и иные хозяйственные нужды прибрежных земель реки Москвы, канала Москва-Волга, озера Сенеж, Истринского, Клязьминского и Учинского водохранилищ привел к угнетению, а в некоторых случаях к гибели ценных природных комплексов Подмосковья [184] .

Зеленая зона вокруг столицы является предметом спора между Москвой и Областью. Было предложено компромиссное решение: передать ее в ведение федерального органа – Минприроды России. Но пока никакого решения не принято. Таким образом, пригородные водные объекты вместе с обрамляющими их лесными участками не обрели еще должного хозяина.

Далеко не все подмосковные водные объекты находятся на землях, которые признаны землями водного фонда и имеют режим водоохранных зон. Судя по земельным балансам последних лет, большинство (21 из 39) районов Московской области вообще не знают категории земель водного фонда. Таков, например, Щелковский район. Между тем расположенные в нем Медвежьи озера принадлежат к числу единственных уцелевших в Ближнем Подмосковье нетронутых водоемов. Система этих озер находится в истоке реки Пехорки (приток р. Москвы) и имеет большое рыбохозяйственное и рекреационное значение. Там, где должна быть водоохранная зона, власти строят (вопреки протестам общественности) рынок [185] . В нарушение действующего земельного законодательства русла и поймы рек (Клязьма, Уча и др.) не учитываются как земли водного фонда, а относятся к другим категориям земель (госзапаса, сельхозназначения, поселений и т. д.). Подмосковные водоохранные и санитарные зоны, прибрежные защитные полосы не выделяются в натуре.

Водные объекты и рост мегаполисов

В настоящее время наблюдается тенденция разрастания мегаполисов, что несет в себе угрозу уничтожения природных комплексов в «молодых» районах. Однако перенос городской черты не должен отменять режим водоохранных и санитарных зон, так как последний важен для города. При соблюдении взвешенного подхода к проблеме изменения территории населенного пункта мы считаем обоснованным включение в состав земель города наиболее нужных для него акваторий и, следовательно, установление ответственности городских властей за них. К числу таких водотоков и водоемов следует относить водные объекты:

1) питающиеся за счет собственно городских вод, т. е. пополняемые из гидрографической сети города;

2) окруженные городской застройкой, когда на берега водных объектов выходят городские кварталы;

3) водные акватории, подпадающие под застройку в связи с возникновением суши на гидронамывных участках города.

При значительной роли водоема или водотока в жизни крупного города целесообразно речные плесы, некоторые морские и озерные заливы передавать в ведение города. В частности, это справедливо относительно Невской губы, омывающей Северную столицу, а также Петрозаводской губы, омывающей Петрозаводск. При проектировании городской черты следует учитывать заинтересованность города в соответствующих водных ресурсах, хотя это не означает включение в его состав всех окружающих город акваторий.

Нам нужны «зелено-голубые планы»

Экологическое оздоровление крупных городов требует высвобождения некоторых заключенных в трубы водотоков, окультуривания отработанных карьеров, воссоздания зеленых зон. Не следует допускать застройку берегов водных объектов, что позволяет (ко всем другим выгодам) сохранять «коридоры проветривания». Целесообразно формирование целой сети территорий и акваторий, благоприятных не только для рекреации, рыболовства, спорта, но и благотворно сказывающихся на окружающей застройке. Подобная сеть экологически значимых территорий должна быть широко представлена как в городе, так и в пригородной зоне. В качестве примеров можно привести два старых европейских города – Страсбург (Франция) и Цюрих (Швейцария). В Страсбурге разработан и реализуется далеко идущий «зелено-голубой план». Вдоль каналов и рек тянутся «зеленые клинья» и «предместья-сады», являющиеся природными парками, а речные поймы и луга получили статус природных резерватов. Цюрих долгое время был гигантской стройплощадкой, где сводили на нет зеленые и сельскохозяйственные зоны, естественные водотоки. Со временем в рекреационных и экологических целях около 50 % ранее помещенных в трубы водных объектов были освобождены, а зоны отдыха связали через реабилитированные реки с сохранившимися на горных склонах лесными массивами. Примечательно, что зеленые зоны и отчасти водные акватории находятся в ведении единого органа – Управления садов и ландшафтов [186] .

Как представляется, «зелено-голубые планы» актуальны и для России.

Власти Москвы решили продолжить превращение северо-востока столицы в один большой гидропарк. Сразу дюжина территорий, лежащих по берегам Яузы, Лихоборки, Чермянки и речушки Ички, будет приспособлена для отдыха, развлечений и спортивных занятий горожан. Как сообщили в Мэрии Москвы, начать облагораживание 12 прибрежных зон намечено с очистки самих рек. Попутно подлежащие реконструкции участки предполагается освободить от размещенных здесь гаражей и автостоянок. Взамен утраченных автомобильных «ночлежек» решено построить современные многоярусные гаражи, но вне природоохранных зон. А непосредственно «у воды» станут возводить только культурно-досуговые и спортивно-развлекательные комплексы, небольшие торговые центры, кафе и рестораны.

Работы по благоустройству речных территорий одновременно начнутся в Бибиреве, Северном Медведкове, Свиблове, а также в Лосиноостровском, Ярославском и Бабушкинском районах. По планам, основная масса пойменных земель СВАО преобразится уже к 2010 г. [187] .

В таком крупном городе, как Новосибирск, за обмелевшие и замусоренные водотоки взялись власти «всех уровней». Многоплановая и, казалось, необратимая деградация (вплоть до пресечения стока) многочисленных малых рек этого сибирского мегацентра в последние годы прекращена, а угроза вредного воздействия вод – снижена. Это касается ряда малых рек (Нижняя Ельцовка, Каменка, Камышенка, Плющиха), в настоящее время оздоравливаются реки Тула и Ельцовка-1. Наряду с берегоукреплением и расчисткой русла дан старт формированию зон отдыха, несущих экологическую, эстетическую, воспитательную нагрузку [188] .

§ 5. Недавние и будущие изменения в водном законодательстве

В 2008 г. был принят Федеральный закон от 14 июля 2008 г. № 118-ФЗ «О внесении изменений в Водный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации». В новом Законе предусматриваются поправки в ВК РФ, Кодексе внутреннего водного транспорта и торгового мореплавания РФ, а также в федеральных законах «Об охране озера Байкал», «О безопасности гидротехнических сооружений», «О мелиорации земель», «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации». Изменен также закон «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации».

В области водного права разработчики закона детализировали правовое регулирование в части водоохранных мероприятий, а также в части водопользования в целях хозяйственно-бытового водоснабжения. Упомянутые изменения должны усилить действенность следующих принципов водного законодательства:

приоритет охраны водных объектов перед их использованием;

приоритет использования водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения перед иными целями их использования (ст. 3 ВК РФ).

В ВК РФ была внесена новая ст. 7.1 «Водохозяйственные мероприятия и мероприятия по охране водных объектов». Названные мероприятия осуществляются федеральными, региональными и муниципальными органами власти в пределах своих полномочий. Водопользователи также могут и должны осуществлять водоохранные и водохозяйственные мероприятия. Размещение заказов на выполнение водохозяйственных и водоохранных мероприятий на водных объектах, находящихся в государственной или муниципальной собственности, подпадают под действие Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Согласно поправкам был отменен запрет на застройку в третьем поясе санитарно-защитных зон, организуемых вокруг источников, используемых для централизованного водоснабжения. Реально многие такие территории застроены, поэтому запрет оказался фиктивным. В свое время третий пояс был установлен в расчете на десять суток «добегания» воды по реке до места водозабора. Однако в течение этого срока (как предполагается) только некоторые попавшие в воду загрязнения нейтрализуются естественным путем [189] .

Были обновлены положения ВК РФ относительно экономической концентрации и монополизации в области водных отношений. Кроме того, был внесен ряд детальных поправок в административное, гражданское, муниципальное и природоохранное законодательство.

Как информировал общественность недавний глава Росводресурсов Р. Хамитов, в будущем следует ожидать дополнительные поправки к Водному кодексу [190] .

Важная задача водопользователей, прибрежных землепользователей, а также российского законодателя и правоприменителя – действенная защита морской среды. В настоящее время заинтересованные ведомства разрабатывают федеральный закон по защите морской среды от загрязнения опасными и вредными веществами. Будущий закон не должен, однако, повторять нормы уже действующих законов, «изобретая велосипед». В нем было бы уместно предусмотреть жесткие, но выполнимые требования к деятельности хозяйствующих субъектов в арктических водах России.

Глава IV ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ВОДНЫМ ХОЗЯЙСТВОМ РОССИИ

§ 1. Общая характеристика управления водным хозяйством

Государственное управление в области использования и охраны вод осуществляют Министерство природных ресурсов и экологии РФ (далее – Минприроды России), входящие в него Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы) и Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор). У последней имеется «конкурент» в лице Ростехнадзора. Функции Росприроднадзора и Ростехнадзора нуждаются в уточнении. Принадлежащие Российской Федерации ГТС находятся в управлении Росводресурсов.

Как известно, Минприроды России осуществляет нормативно-правовое регулирование водных отношений. За Росводресурсами закреплено осуществление функций по оказанию государственных услуг водопользователям и по управлению федеральным имуществом. В частности, именно этому Агентству доверено владение и распоряжение федеральными водными объектами, заключение договоров водопользования, государственный учет вод и гидротехнических сооружений. В свою очередь, Росприроднадзору доверено осуществление контроля и надзора за состоянием, использованием и охраной водного фонда, за безопасностью ГТС. Государственное управление в области водных отношений предполагает управление собственностью на водные и водохозяйственные объекты, но оно не сводится только к отношениям собственности.

Важнейшая функция государственного управления – планирование рационального использования водных объектов осуществляется посредством разработки схем комплексного использования и охраны водных ресурсов.

В рамках управления водами (права собственности на воды) государство устанавливает лимиты водопользования, представляющие собой предельно допустимые объемы изъятия водных ресурсов или сброса сточных вод для отдельных пользователей водных объектов. Кроме того, для каждого субъекта РФ устанавливаются квоты изъятия (забора) воды из определенных водных объектов.

Важное значение в области водных отношений (как и в государственном хозяйстве в целом) имеют административные регламенты исполнения государственных функций и оказания государственных услуг. В области водного хозяйства могут быть приняты административные регламенты по предоставлению водных объектов в пользование (принятие соответствующего решения или заключение договора водопользования), ведению водного реестра, предоставлению сведений о состоянии водного объекта.

Кроме того, в области водного хозяйства может и должно осуществляться техническое регулирование. В настоящее время действует часто критикуемый общественностью и претерпевший неоднократные изменения Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании».

Разграничение полномочий Российской Федерации и ее субъектов в области управления водным хозяйством

Современная Россия – федерация с часто меняющимся распределением полномочий между федеральными и региональными органами, это касается и водных правоотношений. Неоднократно принимались федеральные законы, которые передавали полномочия в области водных отношений и даже собственность на водные объекты от регионов к федерации и наоборот. С принятием ВК РФ 2006 г. разграничение полномочий и взаимоотношения между федеральными и региональными органами получили определенную форму.

В настоящее время органы государственной власти Российской Федерации обладают весьма широкими полномочиями в области водных отношений. К ним относятся:

владение, пользование [191] , распоряжение водными объектами, находящимися в федеральной собственности;

разработка, утверждение и реализация схем комплексного использования и охраны водных объектов и внесение изменений в эти схемы;

осуществление федерального государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов;

организация и осуществление государственного мониторинга водных объектов;

установление порядка ведения государственного водного реестра и его ведение;

утверждение порядка подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование, порядка подготовки и заключения договора водопользования;

определение порядка создания и осуществления деятельности бассейновых советов;

гидрографическое и водохозяйственное районирование территории Российской Федерации;

установление ставок платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, порядка расчета и взимания такой платы;

установление порядка утверждения нормативов допустимого воздействия на водные объекты и целевых показателей качества воды в водных объектах;

территориальное перераспределение стока поверхностных вод, пополнение водных ресурсов подземных водных объектов;

утверждение правил использования водных ресурсов водохранилищ и правил технической эксплуатации и благоустройства водохранилищ;

установление режимов пропуска паводков, специальных попусков, наполнения и сработки (выпуска воды) водохранилищ;

определение порядка осуществления государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов;

определение порядка резервирования источников питьевого водоснабжения;

установление порядка использования водных объектов для взлета, посадки воздушных судов;

осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях двух и более субъектов Российской Федерации;

утверждение методики исчисления вреда, причиненного водным объектам;

определение критериев отнесения объектов к объектам, подлежащим федеральному государственному контролю и надзору или региональному государственному контролю и надзору;

утверждение перечней объектов, подлежащих федеральному государственному контролю и надзору;

установление перечня должностных лиц, осуществляющих федеральный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области водных отношений относятся :

владение, пользование, распоряжение водными объектами, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации;

установление ставок платы за пользование водными объектами, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации, порядка расчета и взимания такой платы;

участие в деятельности бассейновых советов;

разработка, утверждение и реализация программ субъектов Российской Федерации по использованию и охране водных объектов или их частей, расположенных на территориях субъектов Российской Федерации;

резервирование источников питьевого водоснабжения;

осуществление регионального государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов, за исключением водных объектов, подлежащих федеральному государственному контролю и надзору;

утверждение правил пользования водными объектами для плавания на маломерных судах;

утверждение правил охраны жизни людей на водных объектах;

участие в организации и осуществлении государственного мониторинга водных объектов;

осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации;

осуществление мер по охране водных объектов, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации;

утверждение перечней объектов, подлежащих региональному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов;

установление перечня должностных лиц, осуществляющих региональный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов;

исследование вод, отслеживание их использования;

изыскание, проектирование, экспертиза проектов, строительство и эксплуатация водохозяйственных объектов.

Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации следующие полномочия:

предоставление водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, водопользователям на основании соответствующих договоров и решений;

осуществление мер по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации;

осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и полностью расположенных на территориях субъектов Российской Федерации. Указание о водных объектах, расположенных «в пределах субъектов РФ», имеет значение в том смысле, что никакая часть морских акваторий, к которым выходит тот или иной регион, за ним не закреплена. Этот порядок вряд ли обоснован. Практика ряда зарубежных федераций показывает, что прибрежные морские воды обычно принадлежат прилегающим к ним штатам субъектам Федерации.

Названные функции не распространяются на водохранилища, использование водных ресурсов которых осуществляется для обеспечения питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения двух и более субъектов Российской Федерации. Перечень таких водохранилищ устанавливается Правительством Российской Федерации.

Средства на осуществление передаваемых в соответствии со ст. 26 ВК РФ полномочий предоставляются регионам в виде субвенции из федерального бюджета. Эти средства носят целевой характер и не могут быть направлены на другие нужды. В случае использования указанных средств не по целевому назначению федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, вправе осуществить взыскание указанных средств в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Контроль за расходованием средств на осуществление переданных полномочий проводится уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, Счетной палатой Российской Федерации.

Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти вправе принимать нормативные правовые акты по вопросам переданных полномочий, а также издавать обязательные для исполнения методические указания и инструктивные материалы по осуществлению переданных полномочий органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти:

проводит согласование структуры уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия;

ведет надзор за правовым регулированием, осуществляемым органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам переданных полномочий, с правом направления обязательных для исполнения предписаний об отмене нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации или о внесении в них изменений;

осуществляет контроль и надзор за исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий;

подготавливает предложения об изъятии соответствующих полномочий у органов государственной власти субъектов Российской Федерации и вносит эти предложения при необходимости в Правительство Российской Федерации для принятия соответствующего решения;

устанавливает содержание и формы представления отчетности об осуществлении переданных полномочий и в случае необходимости целевые прогнозные показатели.

Законодательство субъектов Российской Федерации достаточно быстро реагирует на перераспределение полномочий между центром и регионами. Таков, например, Закон Вологодской области от 27 февраля 2006 г. № 1415-03 «О разграничении полномочий в области охраны окружающей среды, использования и охраны водных объектов, использования и охраны недр, экологической экспертизы между органами государственной власти области» (в ред. Закона Вологодской области от 5 октября 2006 г. № 1499-03).

К полномочиям органов местного самоуправления в отношении водных объектов, находящихся в собственности муниципальных образований, относятся:

владение, пользование, распоряжение водными объектами;

принятые меры по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий;

принятые меры по охране водных объектов;

установление ставок платы за пользование водными объектами, порядка расчета и взимания этой платы.

К полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов, городских округов в области водных отношений кроме полномочий собственника, относится установление правил использования водных объектов общего пользования, расположенных на территориях муниципальных образований, для личных и бытовых нужд населения.

К полномочиям органов местного самоуправления городских, сельских поселений, городских округов в области водных отношений, кроме полномочий собственника, относится предоставление гражданам информации об ограничениях водопользования на водных объектах общего пользования, расположенных на территориях муниципальных образований.

Следует заметить, что в некоторых других федеральных государствах центральное правительство не считается представителем собственника внутренних водных объектов общего пользования. В США, например, в качестве собственников такого рода водных объектов выступают штаты. Западные штаты, где воды не хватает, заведуют распределением воды и выдают разрешения на водохозяйственное строительство на своих территориях. В западных штатах федеральные организации, претендующие на отбор воды, в том числе военные, обязаны получать на это разрешения от штатов в общем порядке. Имеется, однако, три области водного хозяйства, приоритет в которых принадлежит США. Это «межштатное» судоходство (вместе с поддержанием судоходных глубин и обстановкой на водных путях); строительство и эксплуатация ГЭС; защита прибрежных земель от наводнений.

§ 2. Бассейновые принципы и водохозяйственное планирование

В статье 3 ВК РФ закрепляется в качестве одного из принципов регулирование водных отношений в границах бассейновых округов. Таков бассейновый подход к управлению водным хозяйством.

Согласно ст. 1 ВК РФ, речной бассейн определяется как «территория, поверхностный сток вод с которой через связанные водоемы и водотоки осуществляется в море или озеро». Некоторые авторы употребляют еще один термин – «водный бассейн». При этом он понимается как исторически и гидрографически сложившееся сосредоточение подземных и поверхностных вод, гидравлически связанных между собой. Эта общность характеризуется общностью и единством экологических признаков водных объектов и обитающих в них биоресурсов. В водный бассейн, очевидно, могут входить несколько речных бассейнов, а не один речной бассейн. В целях повышения эффективности правового регулирования управленческих, охранительных, водных и иных отношений термин «водный бассейн» предлагают включить в ВК РФ [192] .

Данный подход демонстрирует вполне обоснованную позицию, которая заключается в том, что бассейны крупных рек и озер, а также подземных вод являются объектом водных отношений, в том числе охранных и управленческих их разновидностей.

Бассейновые соглашения и советы

Бассейновые соглашения о восстановлении и охране водных объектов – важный организационно-правовой механизм, призванный обеспечить большую гибкость и динамичность государственного управления в сфере водного хозяйства. Правовая основа этого механизма была заложена в ст. 120 ВК РФ 1995 г. Но ВК РФ 2006 г. не предусматривает, хотя и не запрещает, сам институт бассейновых соглашений, а следовательно, их можно заключать. Постановление Правительства Российской Федерации от 16 июня 2004 г. № 284 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов» в первоначальной редакции обязывало названное агентство организовывать подготовку, заключение и реализацию бассейновых соглашений о восстановлении и охране водных объектов. Однако позже данное положение из правительственного постановления было удалено.

Преимущество названных соглашений заключается в возможности координировать и объединять усилия по охране и восстановлению водных объектов в рамках экосистем крупных речных бассейнов, вне зависимости от административных границ. В сущности, бассейновые соглашения для водной системы должны играть ту же роль, что договоры водопользования для отдельных водных объектов. Но «бассейновые договоры» носят более природоохранный характер по сравнению с договорами о водопользовании. Бассейновые отношения тем более важны, что наша страна располагает крупнейшими реками Евразии (Волга, Обь, Енисей, Лена) и обладает уникальной возможностью решения важнейших эколого-экономических проблем на основе бассейнового по своему характеру управления. Удачный опыт бассейнового управления в России относится к советскому времени. В условиях демократической России первые бассейновые соглашения были заключены в 1993–1994 гг. К 2003 г. их было подписано около двух десятков по крупнейшим водным системам России.

В рамках каждого бассейнового соглашения создавался координационный бассейновый совет, в который входили не только федеральные и региональные органы государственной власти, но и органы местного самоуправления, общественные объединения и водопользователи. Кроме того, для реализации бассейновых соглашений допускалось создание гражданами и юридическими лицами фондов, средства которых предназначались для осуществления мероприятий по восстановлению и охране водных объектов.

С принятием нового ВК РФ 2006 г. отечественные бассейновые советы справедливо именуют «бассейновыми совещаниями» – в силу их рекомендательного характера.

Долгое время Правительством Российской Федерации не был определен статус бассейновых советов. Практически первым шагом в этом направлении стало принятие постановлений Правительства РФ от 30 ноября 2006 г. № 727 «О порядке создания и деятельности бассейновых советов» [193] и от 30 ноября 2006 г. № 728 «О гидрографическом и водохозяйственном районировании территории Российской Федерации и утверждении границ бассейновых округов» [194] .

Бассейновые советы создаются решением Росводресурсов сроком на 5 лет, их возглавляет руководитель территориального органа Росводресурсов, заседания протоколируются, а решения принимаются простым большинством голосов. В настоящее время в данный орган входят следующие заинтересованные стороны: федеральные органы, органы субъектов Федерации, органы власти местного самоуправления, водопользователи, общественные объединения и (по местным особенностям) общины коренных малочисленных народов. Обычно в бассейновые советы включаются представители Росприроднадзора, Ростехнадзора, Росгидромета, Росрыболовства, Россельхознадзора и т. д. Количественный и персональный состав советов утверждается Росводресурсами по представлению заинтересованных сторон.

Бассейновые советы обсуждают проблемы водохозяйственного комплекса бассейна, вырабатывают согласованную программу совместных действий и представляют ее соответствующим органам власти. Предполагается, что эта программа будет учтена в бюджетах различных уровней. Уже в 70-е гг. XX в. в СССР налаживались пробные бассейновые механизмы. Удачными были действия бассейнового совета по Северной Двине относительно целлюлозно-бумажных комбинатов – основных загрязнителей речного бассейна. Совет способствовал не только улучшению очистки их сточных вод, но и снижению водопотребления, внедрению оборотных систем водоснабжения, изъятию из технологического цикла токсичных веществ.

Положительный опыт бассейновых соглашений и советов накоплен во многих странах мира. В ряде европейских государств (Франция, Испания) бассейновые коллегиальные органы являются ключевыми структурами в управлении водным хозяйством, они имеют на то соответствующие финансовые и административные полномочия. Их значение столь велико, что они нередко образно, но отнюдь не преувеличенно, именуются «бассейновыми парламентами». В основе этой демократической системы управления лежит привлечение на паритетной основе представителей всех заинтересованных в охране и использовании вод сторон: государственных органов различных уровней, водопользователей, предпринимателей, общественности.

В США в с свое время сотрудничество между федеральными и региональными органами в сфере водного хозяйства выражалось не только в бассейновых органах управления, но и в специальных бассейновых соглашениях. Так, например, с 1961 г. по речной системе Делавэр в рамках Бассейновой комиссии и согласно Бассейновому договору сотрудничали четыре штата и федеральное правительство. (В настоящее время бассейновые комиссии в США упразднены ради экономии бюджетных средств). В соседней Канаде с 60-х гг. XX в. между федеральными органами и провинциями было подписано около сотни соглашений по охране вод [195] .

После неоднократных обращений российское руководство приняло принципиальное решение об изменении в системе управления водным хозяйством. В Водной стратегии России до 2020 г. концептуально заложено формирование системы и организация деятельности бассейновых советов, которые из координационных органов поэтапно превратятся в органы, принимающие важные управленческие решения в рамках бассейнового округа. Именно бассейновые советы становятся ключевым элементом управления водным хозяйством и проводником реализации новой водохозяйственной политики России.

Другие бассейновые правовые методы

Бассейновые подходы к управлению российским водным хозяйством не исчерпываются лишь бассейновыми соглашениями и советами. Это можно проследить на примере Волжско-Камского бассейна, официально признанного в 1994 г. экологически неблагополучным регионом. В 1991 г. была создана Волжская природоохранная прокуратура. В нее входило 15 межрегиональных подразделений. Такой межрегиональный прокурорский надзор позволял более детально вникать в существо возникающих вопросов и конфликтов. В результате Волжская прокуратура накопила большой опыт в деле охраны природы. В частности, она надзирает за соблюдением не только водного, но и лесного законодательства. Волжская природоохранная прокуратура в 1998–2000 гг. выявила в бассейне около 1171 затопленных и полузатопленных плавательных средств, половина из которых оказались бесхозными [196] .

В последние годы готовится законопроект «Об экологическом оздоровлении реки Волги и ее притоков, о восстановлении и сохранении природных комплексов Волжского бассейна». Как видно из названия законопроекта, он исходит из понимания Волжского бассейна как одной большой экосистемы. Недостатки этого проекта кроются в его краткости и отсылочном характере. Пока что авторы проекта не выработали в нем достаточной юридической «начинки», чтобы считать законопроект подготовленным [197] .

Бассейновый характер носит охрана малых и средних рек, являющихся в степной зоне источником водоснабжения для населенных пунктов, промышленности, сельского хозяйства. Такова ситуация в Ростовской области, где местные реки частично обезводились и лишились подпитки из-за заглохших ручьев и родников. Этот результат во многом был обусловлен отданной в свое время непродуманной «командой», по которой площадь пашни подлежала увеличению любой ценой; из-за этого колхозы и совхозы вынуждены были распахивать луговые участки вплоть до уреза воды.

Наблюдается заиление, зарастание и заболачивание многих маломощных по своей водности рек. Многие указанные водотоки формально находятся в федеральной собственности, но заботу о них проявляет в основном областная администрация, а также муниципалитеты. Эти органы власти проводят работу по паспортизации водотоков; на ее основе должны разрабатываться планы восстановления и оздоровления рек.

Проводятся следующие меры: очистка от мусора водоохранных зон, контроль за размещением отходов, наблюдение за состоянием русел. Охрана малых и средних рек связана и с противопаводковыми мерами. В период ледохода, из-за обилия препятствий (не приспособленные к ледоходу мосты, остатки прежних мостов, переходы и полузапруды для полулегального лова рыбы), возникают заторы, усугубляющие половодье и вызывающие подтопление построек. Проявляется забота об устранении всех таких препятствий [198] . В этих мероприятиях участвует, например, водохозяйственная организация «Донбассводоснабжение», которая отвечает за водохранилище на реке Кундрючья.

Согласование интересов водопользователей – важная задача управления водным хозяйством

В силу комплексного характера водопользования один и тот же водный объект (река, озеро, водохранилище и т. д.), а также речные бассейны могут использоваться для различных целей (судоходство, водоснабжение, выработка энергии, сброс сточных вод, рыболовство и охота). Однако такого положения, при котором один водопользователь теснил бы другого, не должно быть.

В рамках одного речного бассейна или подбассейна новые водопользователи (предприятия энергетики, промышленности) объективно могут создавать трудности для старых (сельскохозяйственные, рыболовные, охотничьи организации). Это может выражаться в понижении уровня воды, в ухудшении ее качественных показателей, сокращении запасов рыбы и дичи и т. д. Не исключены трения между старыми и новыми водопользователями, относящимися к одной отрасли экономики.

Перспективное и текущее планирование в области водопользования позволяет избежать этих недостатков путем сбалансированного решения водохозяйственных проблем как на уровне отдельных водных объектов, небольших озерных и речных систем, так и на уровне бассейновых округов.

В настоящее время, российское водное законодательство не уделяет должного внимания коллизиям между водопользователями разного старшинства и разных отраслевых категорий. Предотвращать и урегулировать такие споры в некоторой мере могли бы бассейновые советы. Однако одного текущего их вмешательства недостаточно; чтобы его правильно осуществлять, необходимо восстановление и развитие института бассейновых соглашений. Направленные на охрану и восстановление водных объектов, такие соглашения позволят защитить те или иные компоненты и свойства водотоков или водоемов (их чистоту, объем и уровень вод, водную флору и фауну), столь нужные для водоснабжения, судоходства, рыболовства, охоты и т. д. Разумеется, согласно ст. 3 ВК РФ, интересы водопользователей, осуществляющих питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение, должны удовлетворяться в первую очередь.

Схемы комплексного использования и охраны водных объектов

Важнейшая функция государственного управления водами – планирование рационального использования водных объектов, которое осуществляется посредством разработки схем комплексного использования и охраны водных объектов.

Схемы комплексного использования и охраны водных объектов включают в себя систематизированные материалы о состоянии водных объектов и об их использовании. Они являются основой осуществления водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов, расположенных в границах речных бассейнов. Принятые Схемы обязательны для федеральных и региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления, частного сектора, общественных организаций.

Схемы комплексного использования и охраны водных объектов разрабатываются в целях определения допустимой антропогенной нагрузки на водные объекты и потребностей в водных ресурсах в перспективе.

Еще одна их цель – определить основные направления деятельности по предотвращению негативного воздействия вод.

Схемами комплексного использования и охраны водных объектов (далее – Схемами) устанавливаются:

целевые показатели качества воды в водных объектах на период действия этих схем;

перечень водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов.

Схемы устанавливают квоты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и сброса сточных вод (соответствующих нормативам качества) в границах речных бассейнов, подбассейнов, водохозяйственных участков при различных условиях водности – в отношении каждого затронутого субъекта Российской Федерации.

Кроме того, в схемах предусматриваются:

основные целевые показатели уменьшения негативных последствий наводнений и других видов негативного воздействия вод;

перечень мероприятий, направленных на достижение этих показателей;

предполагаемый объем необходимых финансовых ресурсов.

Важным инструментом при составлении Схем являются водохозяйственные балансы, предназначенные для оценки количества и степени освоения доступных для использования водных ресурсов и содержащие расчеты потребностей в водных ресурсах по сравнению с доступными их объемами в границах речных бассейнов, подбассейнов, водохозяйственных участков – при различных условиях водности (с учетом неравномерного распределения поверхностного и подземного стоков вод в различные периоды). Схемы предусматривают предельные объемы воды, разрешенные к отбору из каждого водного объекта, а также лимиты сброса сточных вод, соответствующих нормативам качества при различных условиях водности.

Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. № 883 были утверждены Правила разработки, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов, внесения изменений в эти Схемы [199] .

Согласно этим Правилам, Схемы разрабатываются на срок не менее 10 лет и отражают количественные и качественные показатели состояния водных ресурсов и параметры водопользования по речному бассейну, подбассейнам, водохозяйственным участкам и территориям субъектов РФ.

Очередность разработки Схем определяется Росводресурсами, исходя из водохозяйственной обстановки.

Минэкономразвития России, Минздравсоцразвития России, Минрегионы России, Минсельхоз России, Росгидромет, Ростехнадзор, иные заинтересованные федеральные органы исполнительной власти, а также органы государственной власти субъектов РФ принимают участие в разработке Схем. По запросам Росводресурсов федеральные органы исполнительной власти представляют в Росводресурсы результаты исследований и иные материалы, необходимые для включения в Схемы, в соответствии с Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. № 30. Состав и форма представления указанных материалов определяются Росводресурсами по согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти.

При разработке Схем учитываются прогнозы социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективу: в целом по Российской Федерации, по отраслям экономики, по регионам. В отношении трансграничных водных объектов учитываются положения международных договоров Российской Федерации с сопредельными государствами.

Разработчики водохозяйственных схем должны принимать во внимание Схемы территориального планирования: Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных районов. Учитываются также региональные и местные документы по планированию развития промышленных зон, населенных пунктов, транспортной инфраструктуры, реструктуризации и развития сельского хозяйства, создания рекреационных зон и охраняемых природных территорий, местные планы и программы водохозяйственных и водоохранных мероприятий, а также мероприятий по защите от негативного воздействия вод.

Росводресурсы направляет проекты схем бассейновым советам, которые в месячный срок с даты поступления проектов схем представляют в Агентство соответствующие рекомендации.

Росводресурсы рассматривает рекомендации бассейновых советов, при необходимости вносит изменения в проекты схем, после чего направляет проекты схем на государственную экологическую экспертизу и в 2-недельный срок после получения положительного заключения государственной экологической экспертизы представляет проекты схем в Минприроды России.

Минприроды России утверждает Схемы в месячный срок с даты их поступления и передает в Росводресурсы для направления (и исполнения) в заинтересованные органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также для размещения на сайте Росводресурсов в сети Интернет.

Схемы реализуются органами государственной власти и органами местного самоуправления. На их основе эти органы планируют и осуществляют водохозяйственные мероприятия и мероприятия по охране водных объектов, направленные на удовлетворение имеющейся потребности и потребности в перспективе в водных ресурсах, на планомерное уменьшение вредного воздействия на водные объекты, на обеспечение рационального использования и охраны водных объектов, а также на предотвращение негативного воздействия вод.

Предусмотренные Схемой лимиты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и сброса сточных вод (соответствующих нормативам качества), квоты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и сброса сточных вод применяются уполномоченными государственными и муниципальными органами (например, Росводресурсами) при определении условий договоров водопользования и вынесении решений о бездоговорном предоставлении водных объектов в пользование.

На основе постановления Правительства РФ был принят приказ МПР России от 4 июля 2007 г. № 169 «Об утверждении Методических указаний по разработке схем комплексного использования и охраны водных объектов» (далее – Методические указания) [200] .

Методические указания определяют требования к структуре проектов схем комплексного использования и охраны водных объектов, состав и последовательность действий по их разработке, утверждению и реализации, по внесению изменений в эти Схемы. Материалы утвержденных Схем предназначены:

для планирования и реализации водохозяйственных и водоохранных мероприятий в рамках федеральной адресной инвестиционной программы, федеральных, региональных, ведомственных целевых программ;

для разработки региональных и муниципальных программ (планов) водохозяйственных и водоохранных мероприятий;

для подготовки предложений по установлению и пересмотру ставок платы за пользование водными объектами;

для регулирования водопользования, в том числе для определения объемов допустимого забора (изъятия) водных ресурсов, объемов допустимого сброса сточных вод и (или) дренажных вод и др.

Схемы разрабатываются для речных бассейнов, идентификация которых и установление границ которых осуществляется при гидрографическом районировании территории Российской Федерации.

Очередность разработки Схем по речным бассейнам устанавливается Графиком разработки Схем.

Схемы разрабатываются на срок не менее 10 лет. Корректировка Схемы осуществляется по решению Росводресурсов на основании результатов мониторинга ее реализации не чаще одного раза в 5 лет.

Реализация мероприятий и возможные корректировки утвержденной Схемы для речных бассейнов осуществляются в следующем порядке:

направление Схемы в заинтересованные органы государственной власти и органы местного самоуправления.

разработка на основе принятых в Схеме целевых показателей и программы мероприятий, пятилетних программ (планов действий) по реализации мероприятий Схемы с разбивкой по годам.

мониторинг реализации Схемы силами организаций территориальных органов Росводресурсов.

осуществление при необходимости корректировки Схемы.

Финансирование исполнения Схемы осуществляется из различных источников. Программа водохозяйственных и водоохранных мероприятий Схемы реализуется федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, являющимися распорядителями средств соответствующих бюджетов, по источникам финансирования, отраженным в Программе водохозяйственных и водоохранных мероприятий Схемы.

В рамках реализации Схемы территориальным органом Росводресурсами осуществляется:

оценка по итогам бюджетного планирования на очередной финансовый год соответствия финансовых планов субъектов бюджетного планирования в речном бассейне программе водохозяйственных и водоохранных мероприятий Схемы и направление в соответствующие органы исполнительной власти и Бассейновый Совет соответствующих аналитических справок;

подготовка ежегодного отчета, содержащего анализ эффективности реализации предусмотренных Схемой мероприятий в соответствии с установленной системой индикаторов, оценку причин отклонений и предложения по их устранению и направление его в Бассейновый Совет.

В качестве источников финансирования водохозяйственных и водоохранных мероприятий Схемы указываются:

федеральный бюджет;

бюджет субъекта Российской Федерации (в том числе города федерального значения Санкт-Петербург);

местный бюджет;

средства юридических и физических лиц;

иные источники финансирования.

§ 3. Финансовые механизмы в области водных отношений

Платность водопользования сохраняется как один из принципов обновленного водного законодательства. При этом имеются две совершенно разные формы платности: водный налог и плата в рамках договора водопользования.

На отношения при заборе воды распространяются положения гл. 25.2 «Водный налог» Налогового кодекса РФ. В этой главе определены налогоплательщики, объекты налогообложения, налоговая база, налоговый период, налоговая ставка, порядок исчисления налога, порядок и сроки уплаты налога. Плательщиками водного налога признаются организации и физические лица, осуществляющие специальное и (или) особое водопользование в соответствии с законодательством Российской Федерации.

При толковании ВК РФ могут возникнуть вопросы о соотношении водного налога и предусмотренного договором водопользования платежа за водопользование. На этот случай, согласно Закону «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации», внесены изменения в гл. 25.2 Налогового кодекса. В частности, не признаются плательщиками водного налога юридические и физические лица, осуществляющие водопользование на основе договоров водопользования или решений о предоставлении водных объектов в пользование, соответственно заключенных и принятых после введения в действие нового ВК РФ. Итак, водный налог действует для водных отношений, возникших до вступления в силу ВК РФ 2006 г., а плата за воду – для отношений, возникших после вступления в силу ВК РФ. Законодатель стремится избежать «двойного обложения» водопользования: налогом и платежом.

Платежи регламентируются согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2006 г. № 764 «Об утверждении Правил расчета и взимания платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности» [201] . В данном постановлении определены платежный период и платежная база неналоговых платежей, конкретный размер которых оговаривается в индивидуальном договоре водопользования.

Кроме того, принято постановление Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2006 г. № 876 «О ставках платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности» [202] .

Платежи в рамках новых договоров водопользования являются для государства потенциальным источником финансирования водоохранных мероприятий. В настоящее время очень важно, чтобы плата за водопользование обеспечивала финансирование мер по восстановлению и охране вод. В этом и заключается прогрессивный европейский принцип «Вода платит за воду» [203] .

Предложения о компенсационных платежах за водопользование во многом созвучны взглядам на сей предмет экономистов. Современное теоретическое осмысление мировой экономики требует исходить из того тезиса, что реальный экономический рост возможен лишь при отказе от «проедания природного потенциала». В составе общественного продукта помимо фондов потребления и накопления необходимо иметь и фонд восполнения природных ресурсов [204] .

Вместе с тем трудно понять, каким должен быть фонд для восполнения морских вод, за забор которых также назначены некоторые платежи. Иными словами, неясно, за что должен платить потребитель морской воды, поскольку она не является дефицитной.

В вопросе о платности пользования водой законодатель обошел вниманием тот факт, что многие водопользователи базируются не на природных, а на измененных (улучшенных человеком) объектах, прежде всего на водохранилищах. Претендовать на получение платы за воду могли бы хозяйственные организации, создавшие и эксплуатирующие водохранилища; такой вариант был бы экономически оправдан. Однако в настоящее время он оказывается невозможным в силу «бухгалтерских» правил. Водохранилища не признаны самостоятельными имущественными объектами, они не стоят на балансах эксплуатирующих их хозяйственных организаций – обычно это Дирекции ГЭС, которым принадлежат также плотины. Да и сам набор мер по эксплуатации водохранилищ является далеко не полным; нередко он ограничивается только наполнением водохранилищ и их сработкой. Отсюда – юридические препятствия к тому, чтобы плата за отбор воды из водохранилищ доставалась их, хоть и не признанным, хозяевам.

Уже не первый год готовится Федеральный закон «О плате за негативное воздействие на окружающую среду». Данный законопроект основывается на нормах ст. 16 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». В части 1 упомянутой ст. 16 установлено, что «формы платы за негативное воздействие на окружающую среду определяются федеральными законами», в части 2 – перечислены соответствующие виды негативного воздействия на окружающую среду, за которые следует взимать плату. Данные нормы конкретизируются в ст. 28 Федерального закона от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», в ст. 23 Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления».

В проектируемом законе «О плате за негативное воздействие на окружающую среду» целесообразно обязать природопользователей платить за сбросы сточных вод и размещение в водных объектах лимитированных отходов, что сыграло бы позитивную роль для водного хозяйства России.

Система уже действующих платежей за воду является механизмом получения водной ренты. Ряд экспертов в области водного хозяйства изучают феномен водной ренты.

Как известно из экономической теории, рента представляет собой регулярный доход с какого-либо экономического блага, имущества, не требующий от его получателя (собственника) предпринимательской деятельности и вложения капитала. Рента за использование природных ресурсов (земля, леса, недра) получается собственником этих ресурсов. Применительно к водному хозяйству плательщиком ренты являются хозяйствующие субъекты – физические или юридические лица (в том числе предприниматели), а получателем рентного дохода – государство – собственник водного фонда [205] .

Российские экономисты определяют водную ренту как доход собственника водного объекта от уступки им водопользователю права пользования водным объектом на определенный временной период. По аналогии с земельной, различают абсолютную и дифференциальную водную ренту [206] .

Различные формы выражения платности водопользования и система перераспределения государством средств, полученных от хозяйствующих субъектов, составляет финансовые механизмы в области водных отношений. Однако названные механизмы можно было бы обогатить, что будет рассмотрено нами далее.

§ 4. Возмещение потерь водного хозяйства: целесообразно ли?

В свое время профессор О.С. Колбасов отмечал, что отсутствует нормативный порядок возмещения имущественных потерь, вызванных правомерным прекращением права водопользования или изменением условий его осуществления [207] . Такого порядка нет до сих пор.

В сельском хозяйстве некоторое время действовал юридически обеспеченный механизм возмещения его потерь в случае отвода земель для несельскохозяйственных нужд. Так, например, согласно утратившим силу редакциям ЗК РФ 2001 г., в случае изъятия сельскохозяйственных угодий для использования в целях, не связанных с сельским хозяйством, заинтересованные в изъятии лица возмещали потери аграрной отрасли экономики. Выплаченные средства, в силу прежних редакций ЗК РФ, вкладывались в охрану земли (включая повышение плодородия почв) и освоение новых земель. Однако в настоящее время нормы ст. 58 ЗК РФ утратили силу; некоторые земли сельхозназначения отводятся для жилищного строительства без особого возмещения в пользу отрасли за потери объема сельскохозяйственной продукции [208] .

Не исключено, что названный инструмент еще потребуется восстанавливать в сельском, а возможно, и в лесном хозяйстве (разумеется, критически осмыслив). Но он может быть перенесен и в водное хозяйство.

Акватории и подстилающие их земли могут использоваться для целей, не связанных с водным хозяйством. Кроме того, земли водного фонда, обслуживающие водное хозяйство, могут быть переведены в другие категории земель (к примеру, в земли населенных пунктов, земля сельхозназначения и т. д.).

Потери водного хозяйства из-за искусственного прекращения существования водного объекта, который уже используется в водном хозяйстве, также следовало бы возместить, а полученные средства направлять на поиск, освоение и окультуривание иных поверхностных водных объектов, нужных для экономики страны. Во всех этих случаях в целях обеспечения более рачительного отношения к водным объектам и подстилающим их землям целесообразно законодательно закрепить принцип возмещения потерь водного хозяйства.

Названное возмещение следует требовать с лиц, в интересах которых происходит чуждое водному хозяйству и потенциально вредное для водного фонда использование (к примеру, юридически допустимая, но нежелательная застройка берегов). При этом ведомство, отвечающее за водное хозяйство (очевидно, Минприроды России или входящее в его систему Росводресурсы), в случае согласования рассматриваемых мероприятий получает возмещение потерь и вкладывает данные средства на охрану и восстановление водных объектов. Как представляется, предложенный механизм возмещения потерь водного хозяйства заслуживает самого пристального внимания при правовом регулировании водных отношений. Этот вопрос может быть решен в федеральных и региональных нормативных и правовых актах.

В США известен случай возмещения в натуре потери акватории в штате Орегон. Поскольку при продлении взлетной полосы аэродрома в г. Норт-Бенд была засыпана часть акватории морского залива, инициатору преобразования предложили срыть островок в заливе, чтобы рыба получила компенсирующие площади, а рыбакам не стало тесно на оставшейся акватории. В Японии при создании искусственных островов практикуется выдача компенсации рыбакам, теряющим свои традиционные места лова. Все такие случаи относятся к компенсации потерь рыбного, а не самого водного хозяйства.

§ 5. Мониторинг, учет и контроль в области использования и охраны водного фонда

Мониторинг водного фонда

Мониторинг водных объектов — система наблюдений, оценки и прогноза изменений состояния водных объектов вне зависимости от формы собственности на них.

Мониторинг водных объектов является составной частью государственного мониторинга окружающей среды и в той или иной степени соприкасается с мониторингом других видов природных ресурсов, объектов и сред. Он имеет следующие направления:

мониторинг поверхностных водных объектов с учетом данных мониторинга, осуществляемого при проведении работ в области гидрометеорологии и смежных с ней областях;

мониторинг состояния дна и берегов водных объектов, а также состояния водоохранных зон;

мониторинг подземных вод с учетом других данных государственного мониторинга состояния недр;

наблюдение за водохозяйственными системами, в том числе за гидротехническими сооружениями, а также за объемом вод при водопотреблении и водоотведении.

Мониторинг осуществляется в границах бассейновых округов с учетом особенностей режима водных объектов, их физико-географических, морфометрических и других особенностей. Его организация и осуществление проводятся Федеральным агентством водных ресурсов, Федеральным агентством по недропользованию, Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и Федеральной службой по надзору в сфере природопользования с участием уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (далее – участники ведения мониторинга).

Используются также сведения, полученные другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, с которыми взаимодействуют участники ведения мониторинга (далее – заинтересованные федеральные органы исполнительной власти), а также сведения, полученные в результате наблюдений собственниками водных объектов, водопользователями и недропользователями.

Ведение мониторинга осуществляется на основе унификации программных (информационных и технических) средств, обеспечивающих совместимость его данных с данными других видов мониторинга окружающей среды.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, участвуя в организации и осуществлении мониторинга:

организуют проведение регулярных наблюдений за состоянием дна, берегов, изменениями морфометрических особенностей, состоянием водоохранных зон водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности, а также водных объектов и гидротехнических сооружений, находящихся в собственности как субъектов Российской Федерации, так и муниципальных образований;

осуществляют сбор, обработку, обобщение и хранение сведений, полученных в результате наблюдений за состоянием дна, берегов и водоохранных зон водных объектов или их частей, представляют их в территориальные органы Федерального агентства водных ресурсов в соответствии с установленными формами и порядком представления данных, формами и порядком представления сведений и порядком информационного обмена, а также представляют сведения о нарушениях режима использования водоохранных зон водных объектов, полученные в результате осуществления регионального государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов.

Федеральные органы исполнительной власти, в ведении которых находятся организации, эксплуатирующие ГТС, находящиеся в федеральной собственности, выполняют следующие мероприятия:

осуществляют наблюдения за соответствующими водохозяйственными системами, в том числе ГТС;

осуществляют сбор, обработку, обобщение и хранение сведений, полученных в результате указанных наблюдений, и представление их в Федеральное агентство водных ресурсов в соответствии с установленными формами и порядком представления сведений, а также порядком информационного обмена;

обеспечивают предоставление федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, а также юридическим и физическим лицам данных наблюдений за водохозяйственными системами, в том числе гидротехническими сооружениями, в порядке, установленном Федеральным законом «Об информации, информационных технологиях и о защите информации».

Собственники водных объектов и водопользователи в порядке, установленном Министерством природных ресурсов Российской Федерации:

ведут учет объема забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и объема сброса сточных вод и (или) дренажных вод, их качества;

ведут регулярные наблюдения за водными объектами (их морфометрическими особенностями) и их водоохранными зонами;

представляют в территориальные органы Росводресурсов сведения, полученные в результате такого учета и наблюдений, в соответствии с установленными формой и периодичностью.

Государственный учет водного фонда

Идентификация на местности тех или иных природных, антропогенных, природно-антропогенных объектов именно как водных объектов (тех или иных видов, разновидностей) – это ключевая задача государственного учета вод. Однако критерии определения того или иного водного объекта зависят от устоявшихся представлений гидрологической науки, которые следует утвердить на общегосударственном уровне. Нередко встречаются коррупциогенные предложения, чтобы региональные или муниципальные власти сами были вправе решать, да еще и по своим правилам, является ли данное природное или антропогенное образование водным объектом. Такая позиция есть превращение гидрологии в служанку региональной элиты, исполняющей заказ губернаторов или мэров. Мы убеждены, что критерии идентификации водных объектов требуют открытого обсуждения и утверждения федеральным органом власти по согласованию с Академией наук. Вне сомнения, при разработке данных критериев необходимо научно учитывать всю богатую информацию о региональной специфике различных водоемов, водотоков и их систем. Недопустимо и глубоко порочно создавать для региональных и муниципальных властей возможность не признавать те или иные природные и рукотворные образования водными объектами только потому, что они интересны богатым инвесторам «под застройку». Ведь так, из жажды наживы можно келейно «замалчивать» очень многие водные объекты России.

Государственный водный реестр – систематизированный свод документированных сведений о водных объектах, находящихся в разных формах собственности, об их использовании, о речных бассейнах, о бассейновых округах.

В государственном водном реестре осуществляется государственная регистрация договоров водопользования, решений о предоставлении водных объектов в пользование, перехода прав и обязанностей по договорам водопользования, а также прекращения договоров водопользования.

Цели ведения водного реестра:

информационное обеспечение комплексного использования водных объектов, целевого использования водных объектов, их охраны.

планирование и разработка мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий.

Ведение реестра осуществляется Федеральным агентством водных ресурсов в соответствии с водным законодательством и законодательством об информации, информационных технологиях и о защите информации.

Законодатель не только относит документированные сведения государственного водного реестра к государственным информационным ресурсам открытого характера (за исключением информации ограниченного доступа), но и предусматривает процедуру получения информации. В течение пяти рабочих дней уполномоченный федеральный орган исполнительной власти предоставляет заинтересованному лицу сведения из государственного водного реестра или в письменной форме направляет ему мотивированный отказ в предоставлении таких сведений, который может быть обжалован заинтересованным лицом в судебном порядке.

За плату предоставляются копии следующих документов: договоры водопользования, решения о предоставлении водного объекта в пользование, иные документы, на основании которых возникает право собственности на водные объекты либо право пользования ими.

В связи с компьютеризацией информация о предоставлении водных объектов в пользование размещается на официальном сайте уполномоченного Правительством РФ федерального органа исполнительной власти в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». Приведенные положения ВК РФ 2006 г. призваны модернизировать и сделать максимально открытыми несекретные сведения водного реестра как информационного ресурса государства.

Замена водного кадастра водным реестром потребовала принятия специального постановления Правительства РФ от 28 апреля 2007 г. № 253 «О порядке ведения государственного водного реестра» [209] . Однако прямого ответа на вопрос, почему водный реестр занял место водного кадастра, нет ни в одном документе, известном автору. Очевидно, стремились создать условия для единого свода данных.

Реестр содержит разделы «Водные объекты и водные ресурсы», «Водопользование» и «Инфраструктура на водных объектах».

В раздел «Водные объекты и водные ресурсы» реестра включаются сведения о бассейновых округах, о речных бассейнах, о водных объектах, расположенных в границах речных бассейнов, в том числе об особенностях режима водных объектов, их физико-географических, морфометрических и других особенностях.

В разделе «Водопользование» реестра присутствуют сведения о водохозяйственных участках; зонах с особыми условиями их использования (о водоохранных зонах и прибрежных защитных полосах); об использовании водных объектов, в том числе о водопотреблении и водоотведении; о договорах водопользования, в том числе об их государственной регистрации, переходе прав и обязанностей по договорам водопользования, а также о прекращении указанных договоров; о решениях о предоставлении водных объектов в пользование, в том числе об их государственной регистрации.

Раздел «Инфраструктура на водных объектах» реестра содержит сведения о водохозяйственных системах, ГТС и иных сооружениях, расположенных на водных объектах.

Форма реестра и правила внесения в него сведений, а также правила оформления регистрации в реестре утверждаются Министерством природных ресурсов Российской Федерации.

Согласно приведенному постановлению Правительства РФ, Федеральное агентство водных ресурсов безвозмездно получает информацию от Минсельхоза РФ, Росрыболовства, Роспотребнадзора, Росгидромета, Роснедр, Росприроднадзора, Ростехнадзора, Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии.

Сбор и хранение документированных сведений о подземных водных объектах осуществляются в соответствии с законодательством о недрах. Последнее, в свою очередь, само обновляется и совершенствуется. Однако до сего времени законодательство о недрах практически не касалось подземных водных объектов как природного образования и употребляло главным образом термин «подземные воды», которые рассматривались как изымаемый природный ресурс. Не исключено, что в связи с положениями ст. 5, 9, 31 ВК РФ 2006 г. будут скорректированы и положения нового федерального закона о недрах. В частности, в нем будут указаны границы подземных водных объектов, основания и порядок их использования физическими и юридическими лицами. При этом, согласно постановлению Правительства РФ «О порядке ведения государственного водного реестра», Роснедра должны-таки представлять в водный реестр сведения о подземных водных объектах, в том числе об их использовании, водопотреблении и водоотведении.

В целях реализации положений ВК РФ и правительственных постановлений Минприроды России приняло ряд подзаконных нормативных правовых актов.

Имеются в виду приказы от 29 мая 2007 г. № 138 «Об утверждении формы государственного водного реестра» [210] , от 16 июля 2007 г. № 186 «Об утверждении Правил внесения сведений в государственный водный реестр», от 22 августа 2007 г. № 216 «Об утверждении Правил оформления государственной регистрации в государственном водном реестре договоров водопользования, решений о предоставлении водных объектов в пользование, перехода прав и обязанностей по договорам водопользования, прекращения договоров водопользования» (два последних приказа опубликованы не были).

Сведения для внесения в государственный водный реестр представляются на бумажных и электронных носителях в документированном виде. При отсутствии технических возможностей или по согласованию с уполномоченным органом допускается представление сведений в документированном виде на одном из носителей – бумажном или электронном. К сведениям прилагается опись.

Представленные для внесения в государственный водный реестр сведения, не соответствующие приведенным требованиям, возвращаются уполномоченным органом представившему их органу власти.

Сведения, полученные Росводресурсами в результате наблюдений в рамках государственного мониторинга водных объектов, включаются в государственный водный реестр в 30-дневный срок с даты их поступления.

Внесение изменений в сведения, содержащиеся в государственном водном реестре, осуществляется уполномоченным органом в порядке, установленном для внесения таких сведений.

Для государственной регистрации договоров водопользования, решений о предоставлении водных объектов в пользование, перехода прав и обязанностей по договорам водопользования, а также прекращения договоров водопользования уполномоченные региональные и муниципальные органы вносят в орган регистрации по месту осуществления водопользования следующие сведения:

заявление о регистрации в государственном водном реестре договора водопользования и внесения в него изменений, перехода прав и обязанностей по договору водопользования, прекращения договора водопользования, регистрации принятого решения о предоставлении водного объекта в пользование с описью представляемых на регистрацию документов;

копии документов, удостоверяющих полномочия органа, принявшего решение о предоставлении водного объекта в пользование, и заинтересованных лиц на подписание договора водопользования, договора о передаче прав и обязанностей по договору водопользования;

оригиналы договора водопользования, подписанные сторонами договора в двух экземплярах, и копию такого договора;

оригинал решения о предоставлении водного объекта в пользование и копию такого решения;

оригиналы договора о передаче прав и обязанностей по договору водопользования, подписанные сторонами, и копию такого договора;

оригиналы дополнительного соглашения к договору водопользования в двух экземплярах, подписанные сторонами, и копию такого дополнительного соглашения;

копию заявления о предоставлении водного объекта в пользование и обосновывающих материалов, внесенных водопользователем для заключения договора водопользования или принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование;

копию протокола аукциона – в случае представления на государственную регистрацию договора водопользования, право на заключение которого приобретено на аукционе;

копию документа о прекращении договора водопользования.

Органом регистрации осуществляется выдача (высылка) расписки в получении документов в следующих случаях:

представления документов непосредственно – в день получения документов;

поступления документов по почте – в течение рабочего дня, следующего за днем поступления документов, по указанному отправителем почтовому адресу с уведомлением о вручении.

В случае представления документов не в полном объеме и не в полной комплектности органом регистрации подготавливается письмо об отказе в рассмотрении вопроса о регистрации , которое направляется по указанному отправителем почтовому адресу с уведомлением о вручении.

Государственная регистрация осуществляется путем внесения записей в соответствующие формы государственного водного реестра, утвержденные упомянутым приказом МПР от 29 мая 2007 г. № 138.

Соотношения водного реестра с другими банками данных

Гидрографическая сеть России характерна обилием малых водотоков и водоемов. Им не уделяется достаточного внимания со стороны государственных органов власти, а хозяйствующие субъекты не всегда заинтересованы в их рачительном использовании. Во многих регионах России (в том числе в крупных городах) малые реки, озера, ручьи, родники, пруды и карьеры не были отражены не только в земельном, но и в водном кадастре.

В настоящее время с введением государственного водного реестра (заменившего водный кадастр) возникла задача восполнить допущенные ранее пробелы в государственном учете вод. Данная задача вытекает не только из «буквы и духа» ВК РФ, но и из необходимости обеспечить обоснованную экономическую оценку акваторий и сопряженных с ними земельных участков. В данном случае водный реестр увязывался с прежним государственным земельным кадастром (ныне упразднен), а равным образом должен обогащать современный государственный кадастр недвижимости.

Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» [211] (далее сокращенно – Закон) регламентирует кадастровый учет земельных участков, зданий, сооружений, помещений, объектов незавершенного строительства. Положения Закона не применяются в отношении участков недр, воздушных и водных судов, космических объектов, предприятий как имущественных комплексов.

В статьях 1,7 Закона разнообразные водные объекты и леса прямо не отнесены к видам объектов, подлежащих учету в государственном кадастре недвижимости. Однако, согласно ст. 7 Закона, в государственный кадастр недвижимости вносятся дополнительные сведения об учитываемом объекте. К их числу относятся и сведения о лесах, водных объектах и иных природных объектах, расположенных в пределах земельного участка. Приведенные нормы Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» позволяют нам сделать вывод о «взаимном обогащении» кадастра недвижимости и различных «банков данных» по лесам, водам, недрам.

Если же государственный кадастр недвижимости не будет учитывать сведений из водного реестра, то сведения этого кадастра окажутся «усеченными». Они не дадут полной и достоверной картины экономической ценности земли, а это будет отрицательно влиять на сложившиеся земельные правоотношения. Таким образом, нужна сопоставляемость кадастров и реестров.

Контроль в области использования и охраны вод

В новом ВК РФ 2006 г. предусмотрена статья «Государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов». ВК РФ не раскрывает различия между водным контролем и надзором.

Цель контроля за использованием и охраной вод – обеспечить правомерное поведение участников водных отношений, а также реализацию прав и обязанностей водопользователей.

В статье 36 ВК РФ 2006 г. определены задачи контроля, органы и лица, его осуществляющие, а также, что особенно важно, полномочия государственных инспекторов.

Основная задача водного контроля (надзора) заключается в обеспечении соблюдения требований к использованию и охране водных объектов. Названные требования могут содержаться как в ГОСТах, все еще действующих в области безопасности, так и в технических регламентах, предусмотренных в Федеральном законе «О техническом регулировании» 2002 г., но пока не принятых.

Следует отметить, что водный контроль направлен не только против нарушений договоров водопользования или условий специальных административных решений. У него есть другие, профилактические по характеру, задачи: недопущение несанкционированного водопользования, обеспечение добросовестного проведения аукционов на право заключения договора водопользования.

Еще одна задача контроля – обеспечение особого правового режима использования земельных участков и иных объектов недвижимости, расположенных в границах водоохранных зон и зон специальной охраны источников питьевого водоснабжения.

Важная задача водного контроля (или надзора), не указанная прямо в ВК РФ, – привлечение к ответственности лиц, виновных в правонарушениях.

Отношения по использованию и охране вод подконтрольны как Росприроднадзору, так отчасти и Ростехнадзору. В настоящее время оба этих органа подчинены Минприроде России. О названных органах приняты постановления Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 400 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в постановление Правительства РФ от 22 июля 2004 г. № 370» [212] а также от 30 июля 2004 г. № 401 «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору» [213] .

В области водного хозяйства Росприроднадзор осуществляет контроль и надзор:

за использованием и охраной водных объектов;

за безопасностью гидротехнических сооружений (соблюдением норм и правил безопасности), кроме гидротехнических сооружений промышленности, энергетики и судоходных гидротехнических сооружений;

государственный земельный контроль в пределах своей компетенции в отношении земель водного фонда и особо охраняемых природных территорий.

Ростехнадзор не только осуществляет функции по контролю и надзору, но и принимает нормативные правовые акты в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия (в том числе в области обращения с отходами производства и потребления), безопасного ведения работ, связанных с использованием и охраной недр, безопасности электрических и тепловых установок и сетей, безопасности гидротехнических сооружений на объектах промышленности и энергетики.

Итак, в области водного хозяйства в полномочия Ростехнадзора входят контроль и надзор за соблюдением собственниками гидротехнических сооружений и эксплуатирующими организациями норм и правил безопасности ГТС на объектах промышленности и энергетики. В этом смысле Ростехнадзор отвечает за некоторые, стратегически важные, аспекты функционирования водного хозяйства.

Поскольку названные контрольно-надзорные органы взаимодействуют, то целесообразно устраивать совместные проверки и совместные контрольные комиссии. В частности, они могут быть при контроле и надзоре в целях обеспечения безопасной работы ГТС комплексного назначения (обслуживающих разные отрасли народного хозяйства).

Согласно ВК РФ, государственные инспекторы имеют право и обязаны проверять соблюдение требований к использованию и охране водных объектов, составлять по результатам проверок акты и представлять их для ознакомления водопользователям.

Государственные инспекторы дают обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений, в том числе касающихся установленных условий использования водных объектов. Они же контролируют своевременное исполнение указанных предписаний. Стороны договора водопользования уведомляются в письменной форме о результатах проверок, выявленных нарушениях.

Госинспекторы предъявляют физическим и юридическим лицам требования о проведении необходимых мероприятий по охране водных объектов, а в случае необходимости подают иски в суд и в арбитражный суд.

В помощь контролирующим органам привлекаются научно-исследовательские, проектно-изыскательские и другие организации для проведения соответствующих анализов, проб, осмотров и выдачи заключений – особенно в случаях аварий на водных объектах.

Кроме того, государственные инспекторы осматривают и при необходимости могут задерживать суда и другие плавучие средства, допустившие загрязнение водных объектов нефтью, вредными веществами, сточными водами или мусором либо не принявшие необходимых мер по предотвращению такого загрязнения. Данное полномочие распространяется и на иностранные суда.

Решения органов исполнительной власти, осуществляющих водный контроль и надзор, являются обязательными для исполнения всеми участниками водных отношений. Они могут быть обжалованы в судебном порядке.

Очевидно, законодатель считает само собой разумеющимся право доступа инспекторов к местам водопользования и посещение хозяйствующих субъектов, осуществляющих водопользование. Поэтому в ст. 36 ВК РФ данное право отсутствует. Однако нарушителям не следует давать формальных поводов к противодействию актам проверки. Поэтому в водном законодательстве следовало бы прямо запретить подконтрольным и поднадзорным лицам и организациям препятствовать законным проверкам. Технически внедрение такой нормы не встречает трудностей, так как действуют нормы ст. 66 Закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ, в котором предусмотрено право государственных инспекторов посещать в целях проверки организации, объекты хозяйственной и иной деятельности любой формы собственности, знакомиться с документами и иными необходимыми для осуществления контроля материалами [214] .

Согласно ст. 24, 25 ВК РФ, перечни объектов, подлежащих федеральному и региональному контролю, и перечни участвующих в нем должностных лиц определяются соответственно полномочными органами государственной власти РФ или субъектов РФ.

В ВК РФ заложены предпосылки для регулирования водного контроля (надзора) в рамках правительственного и ведомственного нормотворчества (в данном случае – нормотворчества МПР). 25 декабря 2006 г. было принято постановление Правительства РФ № 801 «Об утверждении Положения об осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов» [215] . Согласно данному акту, федеральный контроль и надзор доверен Росприроднадзору. Назван круг должностных лиц этого органа, являющихся инспекторами. Мероприятия по государственному контролю и надзору в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей проводятся в соответствии с требованиями Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)».

Под исключительный федеральный контроль подпадают внутренние морские воды и территориальное море России, трансграничные водные объекты, поверхностные водные объекты на территориях двух и более субъектов РФ, водные объекты и их части, используемые для обороны страны и безопасности государства, федеральными транспортом и энергетикой. В «федеральный» перечень попадают также водные объекты, где обитают анадромные и катадромные виды рыб, рыбохозяйственные заповедные зоны, особо охраняемые природные территории федерального значения. Контролируются федеральными органами водные объекты и их части, используемые для нужд:

городов с населением в 100 тыс. человек и более;

предприятий и организаций, забирающих (сбрасывающих) воду, объемом более 15 млн куб. м в год.

Проверкам Росприроднадзора подлежат не только хозяйствующие субъекты, но и уполномоченные государственные органы, вступающие с ними в договорные отношения. Речь идет о Росводресурсах, а также о соответствующих органах субъектов РФ (министерства, комитеты). Не должны выпадать из поля зрения Росприроднадзора и муниципальные органы.

На практике проверка касается обычно только одной стороны – хозяйствующих субъектов. Но если одна сторона водных договоров контролируется, а другая – нет, то нельзя говорить об их равноправии. В настоящее же время в глазах частных предприятий и организаций односторонние проверки снижают доверие к такому инструменту регулирования, как договор с государством.

Согласно ст. 10 ВК РФ, принудительное прекращение права пользования водным объектом наступает в случае, когда этого пользования фактически нет, а также в случае нецелевого использования или иного нарушения водного законодательства. В свою очередь, выявив грубые, неоднократные и не устраненные нарушения договоров водопользования какой-либо из сторон, Росприроднадзор должен в судебном порядке инициировать расторжение или изменение договоров водопользования. Все приведенные возможности должны быть отражены в правительственных и ведомственных актах о государственном водном контроле. При этом, согласно ч. 5 ст. 10 ВК РФ, предъявлению требования о прекращении права пользования водным объектом должно предшествовать вынесение уполномоченным органом, заключившим договор, предупреждения водопользователю-нарушителю.

Контроль (надзор) в области водных отношений призван охватить «вторичное водопользование», возникшее при передаче прав и обязанностей от одного лица к другому. Но в отношении последнего только предстоит установить «правила игры». В случае передачи прав и обязанностей по договору водопользования не следует исключать ответственности «первичного» водопользователя – обычно крупного хозяйствующего субъекта – за поведение «вторичного».

Возможности и задачи общественного водного контроля

Перед законодателем, правоприменителем и обществом в целом всегда стояли задачи снижения рисков коррупции и экологически ошибочных решений в области использования и охраны вод. Во исполнение этих задач необходимо активизировать участие общественности в мониторинге, контроле и экспертизе в области использования и охраны водных объектов, что особенно важно в условиях крупных городов и их пригородов.

Общественный контроль в области использования и охраны вод осуществляется общественными некоммерческими объединениями в соответствии с их уставами. Общие права и обязанности общественных объединений по вопросам экологического контроля определены в ст. 12 Федерального закона «Об охране окружающей среды». Правовые нормы об участии общественности в решении вопросов охраны природных ресурсов имеют место на всех «этажах» отраслевого законодательства: в федеральных, региональных, муниципальных нормативных правовых актах. Однако, как справедливо отмечает профессор М.И. Васильева, посвященные общественному контролю положения данных нормативных правовых актов нередко декларативны и малоэффективны. Слабость общественного контроля кроется в слабости гражданского общества России [216] .

Однако общественный контроль может обрести «второе дыхание». Возможность осуществления общественного контроля в области водных отношений предусмотрена в Федеральном законе от 4 апреля 2005 г. № 32-Ф3 «Об Общественной палате Российской Федерации» [217] . Согласно положениям этого Закона, Общественная палата вправе контролировать деятельность исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления и проводить общественную экспертизу законопроектов и проектов нормативных правовых актов.

Общественный контроль в области водных отношений может касаться также возникновения, изменения и прекращения прав на водные объекты. Запросы и заключения Общественной палаты не могут оставаться без внимания органов государственной власти и местного самоуправления, но решения Общественной палаты являются для них рекомендательными.

Разумеется, в водном контроле должна участвовать не только общероссийская Общественная палата, но и общественные палаты субъектов Федерации, а также общественные советы министерств и ведомств. В настоящее время высказывается предложение вознаграждать инициативных граждан, сообщающих об экологических правонарушениях. Интересно, что в США с 70-х гг. XX в. система платных осведомителей вполне прижилась. В советские времена с недругами природы боролись студенческие дружины, получавшие до четверти штрафов, налагаемых на нарушителей [218] .

§ 6. Меры противодействия негативному воздействию вод

Статья 67 ВК РФ предусматривает установление зон чрезвычайной ситуации или экологического бедствия (далее – ЗЧС и ЭБ) на водных объектах или целых речных бассейнах, в которых в силу техногенных или природных явлений происходят изменения, угрожающие жизни и здоровью людей, флоре и фауне, другим объектам окружающей среды. Одним из оснований для объявления ЗЧС и ЭБ является негативное воздействие вод, как вызванное, так и не вызванное деятельностью человека. Собственники водных объектов обязаны предотвращать негативное воздействие вод и ликвидировать его последствия. Поскольку большая часть водного фонда находится в публичных формах собственности, то соответствующие меры должны принимать государственные органы и органы местного самоуправления, выступающие от имени федеральных, региональных и муниципальных образований.

Специалисты в области безопасности жизнедеятельности выделяют ЧС гидрологического характера. Они могут быть вызваны как высоким, так и низким уровнем воды. Первое влечет затопление территории, а второе – нарушение судоходства, водоснабжения, орошения. К числу ЧС гидрологического характера относят также сели и снежные лавины.

Самыми разрушительными по своим последствиям являются цунами. Эти морские волны вызваны землетрясениями или извержениями вулканов. Цунами трудно предсказать, от них нет надежной защиты. Частичная защита: волнорезы, молы, насыпи, лесные насаждения. Высота волн у побережья составляет 10 м, а в клинообразных бухтах и долинах рек она может достигать 50 м.

Из ЧС наиболее распространены наводнения — масштабные затопления местности в результате подъема уровня воды в реках, озерах, на море, влекущие за собой человеческие жертвы, материальный ущерб, гибель городов и населенных пунктов. Для речных и озерных систем наводнениями считаются подъемы уровня воды выше пойменных отметок [219] .

Причины наводнений самые различные: обильные дожди, снеготаяние, загромождение русел рек заторами и зажорами, нагон ветром морской или озерной воды в речные устья. Последнее из названных бедствий происходило не раз в дельте Невы (1824, 1924 гг.), от чего страдал Санкт-Петербург. Мощные и частые заторы бывают на следующих крупных реках: Северная Двина, Печора, Лена, Енисей, Иртыш, Сухона. Частые зажоры происходят на Ангаре и Неве [220] .

Наводнения следует отличать от половодий и паводков. Половодья – сезонные и относительно длительные повышения уровня воды в реках. Паводки – краткосрочные и непериодические поднятия воды. Частые половодья влекут за собой паводки и затем наводнения. Система предупреждения ЧС должна работать на недопущение перехода половодий и паводков в наводнения.

Наводнения условно классифицируют на низкие, высокие, выдающиеся, катастрофические. Они отличаются друг от друга по группе параметров: частота и длительность затопления, процент охвата сельхозугодий, объем материального и морального ущерба населению.

В целом наводнения угрожают 3/4 земной суши. По оценкам специалистов, людям грозит опасность, когда слой воды достигает 1 м, а скорость потока – 1 м/с. Подъем воды на 3 м чреват разрушением домов.

Для борьбы с наводнениями применяются: обвалование, дноуглубление, расчистка русел, позволяющая увеличить их пропускную способность, лесомелиоративные работы, подсыпка территории. Опыт России доказывает необходимость комбинирования всех доступных противопаводковых методов защиты, позволяющих как предотвратить, так и пресечь развитие наводнения [221] .

Некоторые ученые выступают за отказ от застройки пойменных земель. Это не только снижает ущербы от наводнений, но позволяет уменьшить расходы воды ниже по течению, ибо разлившаяся по пойме вода частично просачивается в грунт.

Сходы ледников, сели и лавины, уничтожающие населенные пункты или коммуникации, также являются ЧС. Сход ледника в Кармадонском ущелье в 2002 г. выявил целесообразность установления зон отчуждения у подножья ледников. Как представляется, застройку и заселение этих зон следовало бы запретить в целях безопасности.

Негативное воздействие вод имеет не только прямые, но и косвенные последствия. В число последних входят нарушения устоявшегося экологического равновесия, исчезновение или угнетение различных видов флоры и фауны и т. д. При затоплении экономически освоенных районов в зону наводнения могут попасть предприятия добывающей, химической и военной промышленности, объекты городского хозяйства. Это не может не привести к загрязнению, заражению, отравлению пострадавшей местности и близлежащих водных объектов.

Далеко не все виды негативного воздействия вод могут по своему характеру и масштабам быть основанием для установления ЗЧС и ЭБ. Например, подтопление, хотя и нарушает хозяйственную деятельность, в большинстве случаев не влечет за собой установления ЗЧС и ЭБ.

Однако подтопление, вызванное как естественными, так и рукотворными причинами, не может быть отдано «на самотек». Нередко подтопление связано с упущениями и ошибками при проектировании и строительстве каналов и водохранилищ, просчетами в управлении водным хозяйством. В результате создается незапланированный подпор и выход грунтовых вод на поверхность. При этом в СМИ по неведению называют подтоплением частичное затопление зданий. На самом деле – это вредоносный подъем грунтовых вод, который действительно может выразиться, в том числе, в подтоплении зданий. Подтопление бывает «бичом» исторических городов, памятников истории и культуры, ему подвержены сельхозугодья. Подтопление ухудшает санитарно-эпидемиологическое состояние, вредит состоянию почв.

В связи с этим для урбанизированных районов границы территорий, подверженных затоплению и подтоплению, в зависимости от частоты названных явлений устанавливаются в градостроительных документах.

Ущербы от затопления прибрежных территорий иногда предлагают предотвратить самым радикальным способом. Так, Росводресурсы предложило внести поправки в градостроительное законодательство, запрещающие застройку даже тех территорий, которые подвергаются затоплениям хотя бы раз в сто лет. Это предложение аргументируется отсутствием во многих регионах системы быстрого реагирования на паводки. Однако запрет на застройку паводкоопасных территорий может застопорить экономическое развитие. В США страховое законодательство не поощряет застройку пойменных земель «обычными» зданиями и сооружениями, но не препятствует появлению там, к примеру, спортивных объектов. Поэтому названную инициативу нельзя одобрить без всестороннего обсуждения [222] .

Было бы несправедливо создавать у читателя впечатление, что в России напрочь ничего не делается для защиты территории и населения от негативного воздействия вод. В последние годы на реках Воронеж, Северский Донец, Усмань, Сейм проводится расчистка русел от донных отложений, восстановление пойм до естественных (ставших историческими) параметров, сокращение мелководий у некоторых водохранилищ (Матырское водохранилище), улучшение экологического состояния рек и озер. При этом происходит повышение водообильности реки, ее пропускной способности в период весеннего половодья, что, в свою очередь, предупреждает наводнения, устанавливает пределы паводков, нейтрализует подтопления [223] .

Отметим, что противодействие вредному воздействию вод – общегосударственная масштабная задача, заложенная в Водной стратегии России. Задачи предотвращения, пресечения вредного воздействия вод и ликвидации его последствий должны учитываться как при законопроектной, так и в правоприменительной деятельности. Названные задачи стоят также и перед разработчиками законопроекта по внесению изменений в ВК РФ и другие законодательные акты РФ в части регулирования хозяйственного освоения паводкоопасных территорий , подверженных негативному воздействию, но обладающих большим природным потенциалом (плодородные поймы). Это предусмотрено в Плане законопроектной деятельности Правительства РФ на 2010 г., утв. распоряжением Правительства РФ от 23 декабря 2009 г. № 2063-р.

Глава V ЮРИДИЧЕСКАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЯ ВОДНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

§ 1. Понятие юридической ответственности и основания ее применения

Вопрос об ответственности может возникать в связи с тем, что тот или иной участник водных отношений совершает противозаконные действия, являющиеся правонарушениями [224] .

Содержание юридической ответственности, ее цели и сущность сложны и многообразны. С одной стороны, это наказание (кара) за совершенное правонарушение, с другой, – лишь угроза его применения. В последнем случае она предупреждает водопользователей от совершения неправомерных действий, что имеет большое воспитательное, профилактическое значение. В материальной своей форме юридическая ответственность, как принято считать, выражается в наложении на правонарушителя дополнительной обязанности сверх той, которая им не исполнена.

Например, водопользователь, умышленно исказивший или скрывший полную и достоверную информацию о состоянии водного объекта, о внесенных им в него загрязнений – несет административную ответственность в виде штрафа (ст. 8.5 КоАП РФ). Это, однако, не освобождает его от надлежащего исполнения обязанности соблюдать чистоту данного водного объекта. Возможно понуждение к исполнению обязанности и без применения юридической ответственности. Это бывает тогда, когда орган государственного контроля (надзора) выдает тому или иному лицу предписание (например, в форме напоминания о выполнении требований законодательства), но без штрафной санкции. Во многих случаях этого бывает достаточно, чтобы предупредить будущее правонарушение.

От предупреждения следует отличать пресечение правонарушения, когда оно находится, так сказать, в стадии совершения, но пока еще имеется возможность его приостановить, если следовать указанию государственного органа контроля (надзора). Обычно меры предупреждения и пресечения относятся к нарушениям, которые не выходят за рамки административного правонарушения. Но нарушения могут быть и более серьезные. В этих случаях могут быть применены меры уголовной ответственности. Например, в тех случаях, когда выявлены факты виновного массированного загрязнения водного объекта, повлекшие за собой крупный материальный ущерб или вред здоровью людей.

По общему правилу, юридическая ответственность за нарушение закона, в том числе водного законодательства, может наступать лишь при наличии так называемого «полного состава правонарушения». При этом в действиях нарушителя необходимо установить четыре признака правонарушения: 1) противоправное действие (бездействие) лица или организации, привлекаемых к юридической ответственности, т. е. нарушение определенной статьи, нормы закона или иного правового акта; 2) вредный результат этого действия или бездействия, выразившийся в неблагоприятных последствиях: порча земель, загрязнение водных объектов, морской среды, атмосферы, уничтожение и повреждение лесов и т. д.; 3) наличие причинной связи между действиями (бездействием) и наступившим вредом (объективный элемент состава); 4) вина нарушителя (субъективный элемент состава).

При отсутствии какого-либо из упомянутых признаков нет оснований для применения юридической ответственности. Так, например, если загрязнение водоемов, сколько бы значительно оно ни было, произошло вследствие чрезвычайных стихийных явлений (наводнение, землетрясение, сель, обрушение горных пород и т. п.), то невозможно ставить вопрос о чьей-либо юридической ответственности. Ибо здесь нет чьей-то вины, нет и субъекта ответственности. Однако имущественная ответственность перед потерпевшими в результате названных стихийных явлений может возникнуть, если непосредственный вред причинен так называемым источником повышенной опасности, имеющим своего хозяина. Вопрос о такой ответственности должен решаться по нормам гражданского права.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в Постановлении от 5 ноября 1998 г. № 14 «О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения» [225] обратил внимание судов на то, что при рассмотрении дел, связанных с нарушениями экологического законодательства, особое значение приобретает установление причинной связи между совершенными деяниями и наступившими вредными последствиями, в том числе возникновением угрозы причинения существенного вреда окружающей среде и здоровью людей. Необходимо выяснить, не вызваны ли вредные последствия иными факторами, в том числе естественно-природными, и не наступили ли они вне зависимости от установленного нарушения, Если нарушение установлено, то требуется проверить, не совершены ли противоправные деяния в состоянии крайней необходимости (п. 2 названного Постановления). Таким образом, Верховный Суд обращает внимание на необходимость выявления всех условий (признаков) правонарушения, прежде чем привлекать лицо к юридической ответственности.

Юридические лица и граждане, деятельность которых связана с повышенной опасностью для окружающих (использование транспортных средств, механизмов, электрической энергии высокого напряжения, атомной энергии, взрывчатых веществ, сильнодействующих ядов; осуществление строительной и иной, связанной с нею деятельности), обязаны возместить вред, причиненный источником повышенной опасности, вне зависимости от своей вины. Возмещение вреда при таких обстоятельствах наступает по ст. 1079 ГК РФ. Если возникает вопрос об уголовной ответственности, то вина должна быть доказана, так как безвинной уголовной ответственности по УК РФ не бывает.

Исключение составляют лишь те случаи, когда вред нанесен вследствие действия непреодолимой силы или умысла потерпевшего. Эти обстоятельства не позволяют привлечь к ответственности владельца источника повышенной опасности. Примером может служить прорыв дамбы накопителя отходов в условиях катастрофического наводнения (дамба, как и любое другое гидротехническое сооружение, является источником повышенной опасности).

Как известно, законодательство Российской Федерации предусматривает несколько видов юридической ответственности, которые действуют и в области водных правонарушений. Это – дисциплинарная, административная, уголовная, гражданско-правовая (имущественная) ответственность.

Необходимо четко различать названные виды ответственности, так как каждая из них наступает путем применения норм различных отраслей законодательства, соответственно трудового, административного, уголовного, гражданского (при определенных обстоятельствах – с учетом законодательства об охране окружающей среды, о чем будет сказано ниже).

Нарушение условий водопользования, которые записаны в договорах водопользования, специальных решениях или непосредственно в законе, могут расцениваться как правонарушения в области водного хозяйства. Согласно действующему законодательству, это могут быть уголовные преступления, административные и дисциплинарные проступки, гражданские правонарушения. В зависимости от степени нанесенного вреда нарушения в области использования и охраны вод могут быть как административными проступками, так и уголовными преступлениями.

§ 2. Уголовная и административная ответственность за нарушения водного законодательства

Уголовная ответственность возможна только за уголовно-наказуемые действия или бездействие, которые признаются таковыми в Уголовном кодексе РФ. Субъекты Российской Федерации не вправе устанавливать уголовные наказания, так как эти вопросы, согласно п. «о» ст. 71 Конституции Российской Федерации, отнесены к исключительному ведению Российской Федерации. Следовательно, к уголовной ответственности лицо может быть привлечено лишь в том случае, если за нарушения водного законодательства (преступление) предусмотрена ответственность в УК РФ.

УК РФ содержит несколько статей, которые имеют прямое отношение к водным правонарушениям (преступлениям). Это «Загрязнение вод» (ст. 250), «Загрязнение морской среды» (ст. 252), «Незаконная добыча водных животных и растений» (ст. 256). В известной мере к ним относится и «Уничтожение критических местообитаний для организмов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации» (ст. 259).

Статья 253 УК РФ предусматривает ответственность за нарушение законодательства РФ о континентальном шельфе и об исключительной экономической зоне Российской Федерации. Согласно этой статье незаконное возведение сооружений на континентальном шельфе Российской Федерации, незаконное создание вокруг них или в исключительной экономической зоне Российской Федерации зон безопасности, а равно нарушение правил строительства, эксплуатации, охраны и ликвидации возведенных сооружений и средств обеспечения безопасности морского судоходства признаются уголовно наказуемыми деяниями.

Статья 247 УК РФ устанавливает ответственность за нарушение правил обращения с опасными веществами и отходами. Оно может выражаться в производстве запрещенных видов опасных отходов, транспортировке, хранении, захоронении, использовании или ином обращении с радиоактивными, бактериологическими, химическими веществами и отходами – с нарушением установленных правил, если эти деяния создали угрозу причинения существенного вреда здоровью человека или окружающей среде. Те же деяния, повлекшие загрязнение, отравление или заражение окружающей среды, причинение вреда здоровью человека либо массовую гибель животных, а равно совершенные в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации, а также повлекшие по неосторожности смерть человека либо массовое заболевание людей, наказываются более жесткими мерами уголовной ответственности.

В Кодексе об административных правонарушениях РФ предусмотрен ряд административных проступков, наносящих вред водным ресурсам. Состав этих проступков изложен в ст. 7.6–7.8, 7.10, 8.10, 8.13-8.15, 8.17, 8.18 КоАП:

«Самовольное занятие водного объекта или пользование им с нарушением установленных условий» (ст. 7.6);

«Повреждение гидротехнического, водохозяйственного или водоохранного сооружения, устройства или установки» (ст. 7.7);

«Самовольное занятие земельного участка прибрежной защитной полосы водного объекта, водоохранной зоны водного объекта либо зоны (округа) санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения» (ст. 7.8);

«Самовольная переуступка права пользования землей, недрами, участком лесного фонда, участком леса, не входящего в лесной фонд, или водным объектом» (ст. 7.10);

«Нарушение правил охраны водных объектов» (ст. 8.13);

«Нарушение правил водопользования» (ст. 8.14);

«Нарушение правил эксплуатации водохозяйственных или водоохранных сооружений и устройств» (ст. 8.15);

«Нарушение регламентирующих деятельность во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне Российской Федерации правил (стандартов, норм) или условий лицензии» (ст. 8.17);

«Нарушение правил проведения ресурсных или морских научных исследований во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне Российской Федерации» (ст. 8.18).

Как отмечено в названном Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 5 ноября 1998 г. № 14 «О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения», при рассмотрении уголовных дел, возникших в связи с нарушением экологического законодательства, необходимо отграничивать экологические преступления от экологических проступков, т. е. от виновных противоправных деяний, причиняющих вред окружающей природной среде и здоровью человека, за которые установлена не уголовная, а административная ответственность. В случае возникновения трудности в разграничении уголовно-наказуемого деяния и административного проступка, особое внимание следует уделять выяснению всех обстоятельств, характеризующих состав экологического правонарушения, последствия противоправного деяния, размер нанесенного вреда и причиненного ущерба [226] . В то же время следует напомнить читателю, что упомянутое Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации было принято в условиях действия старого КоАП, а значит оно может применяться лишь в части, не противоречащей новому административному законодательству.

В Водной стратегии до 2020 г. заложено ужесточение санкций за административные правонарушения, выразившиеся в нанесении экологического вреда водному фонду. Как представляется, низкие штрафные санкции обесценивают значение деятельности правоохранительных органов, привлекающих виновных к ответственности. Следовательно, минимизация наказания, не соответствующая значительному экологическому ущербу, есть несправедливое принижение природоохранной функции государства.

Только реальное применение экономически ощутимых штрафных санкций, ухудшающее финансовое положение хозяйствующего субъекта, позволит добиться успехов в деле охраны вод [227] . Если Водная стратегия будет реализована, нарушать водоохранные требования для хозяйствующего субъекта окажется разорительно.

Как известно, в программные положения Водной стратегии России входит совершенствование правового режима водоохранных зон. В связи с этим недавно был принят Федеральный закон «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 28 декабря 2009 г. № 380-Ф3 [228] . В частности, предусматривается новая статья 8.42 КоАП со следующим наименованием: «Нарушение специального режима осуществления хозяйственной и иной деятельности на прибрежной защитной полосе водного объекта, водоохранной зоны водного объекта либо режима осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения».

§ 3. Гражданско-правовая (имущественная) ответственность

Гражданско-правовая (имущественная) ответственность есть не что иное, как ответственность перед лицом, которому причинены убытки. Она предусматривается ст. 15, 16 и главами 25, 59 ГК РФ. В них содержатся правила о возмещении убытков.

Необходимо различать правомерное причинение убытков (например, в силу договора или закона) и причинение их неправомерно, т. е. вследствие нарушения законодательства. При неправомерном причинении убытков они должны возмещаться в полном объеме, так как в противном случае поощрялся бы правонарушитель.

Согласно ст. 15 ГК РФ, лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.

Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

Если лицо, нарушившее право, получило вследствие этого доходы, лицо, право которого нарушено, вправе требовать возмещения наряду с другими убытками упущенной выгоды в размере не меньшем, чем такие доходы.

По статье 16 ГК РФ, убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению РФ, соответствующим субъектом РФ или муниципальным образованием.

Субъекты Российской Федерации не вправе устанавливать ограничения в объеме возмещения убытков, например изменить содержание ст. 15 и других статей ГК РФ, так как решение этих вопросов отнесено п. «о» ст. 71 Конституции РФ к исключительному ведению органов Российской Федерации. В законах, принимаемых субъектами РФ, в соответствующих статьях делаются отсылки к гражданскому законодательству РФ.

Статья 15 ГК РФ определяет общее понятие и содержание убытков. Положения ст. 15 сформулированы таким образом: «Лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере». Далее ст. 15 дает определение убытков: «Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно было произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также недополученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода)».

Если убытки были причинены какому-либо участнику водных отношений, не состоящему в договорных отношениях с причинителем вреда, то убытки также в полном объеме возмещаются на основании ст. 1064 и других статей гл. 59 ГК РФ. Такие ситуации возникают, например, при самовольном водопользовании, при разрушении гидротехнических сооружений, что приводит нередко к порче сельскохозяйственных угодий, гибели урожая и т. п.

Возможны случаи, когда закон полностью или частично освобождает ответчика от возмещения убытков потерпевшему. Согласно ст. 401 ГК РФ, лицо признается невиновным, если при той степени заботливости и осмотрительности, какая от него требовалась по характеру обязательства и условиям рыночного имущественного оборота, оно приняло все меры для надлежащего исполнения своего обязательства. В то же время лицо, не исполнившее или ненадлежащим образом исполнившее обязательство при осуществлении предпринимательской деятельности, несет ответственность, если не докажет, что надлежащее исполнение оказалось невозможным вследствие непреодолимой силы, т. е. чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств. Такие ситуации возможны, например, при нанесении вреда природе из-за наводнений, ураганов и других стихийных явлений.

Объем убытков подсчитывается исходя из реального, т. е. прямого ущерба. Вместе с тем учитывается также упущенная выгода, т. е. неполученный доход, который мог бы быть получен при обычных условиях хозяйственной деятельности, если бы права водопользователя не были нарушены. Подсчитывает убытки, как правило, сам потерпевший, используя свои учетные данные, документы о затратах на производство, уплату налогов и т. п.

Последствия нарушений договоров водопользования предусмотрены в ст. 18 ВК РФ – «Ответственность сторон договора водопользования». Следует отметить, что названная статья ВК не имеет аналогов в прежнем ВК РФ 1995 г. Появление такой статьи выражает тенденцию развития водного права: превращение договора водопользования из второстепенного в первичный механизм регулирования.

В статье 18 ВК РФ указаны санкции (пени) за нарушение условий договора водопользования о платности. Пеня начисляется, начиная со следующего за определенным в договоре водопользования днем внесения платы. Законодатель определяет размер пеней: 1/150 ставки рефинансирования Центрального Банка РФ (далее – Банк России), действующей на день уплаты пеней. Однако эта сумма не должна превышать двух десятых процента за каждый день просрочки. Ставка рефинансирования – это процентная ставка, под которую Банк России осуществляет кредитование других банков. Данное кредитование именуется рефинансированием и является одним из основных методов денежно-кредитной политики Банка России. Приведенные положения содержатся в ст. 4, 35, 40 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)» [229] . По российскому законодательству, ставка рефинансирования является базой при начислении финансовых санкций.

В Кодексе предусматриваются и санкции (штрафы) за превышение закрепленных в договоре водопользования объемов изъятия (забора) воды. Провинившийся водопользователь обязан уплатить штраф в пятикратном размере от установленной ставки платы за пользование водным объектом.

Может возникнуть вопрос: почему законодатель умалчивает о штрафах за сброс сточных и (или) дренажных вод сверх «договорного» объема? Дело в том, что, по ст. 11 ВК РФ, для сброса сточных и дренажных вод необходимо решение о предоставлении водного объекта в пользование, а не договор водопользования. Поэтому в случае превышения допустимых объемов сбросов уместно ставить вопрос об ответственности водопользователя за нарушение условий административного акта.

В статье 18 ВК РФ, как уже сказано, устанавливаются пени и штрафы. Последние, согласно ст. 330–333 ГК РФ, заменяют неустойку – один из способов обеспечения обязательств. Неустойкой признается определенная законом или договором денежная сумма, которую должник обязан уплатить кредитору в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательства, в частности, в случае просрочки исполнения. Предъявляя требование об уплате неустойки, кредитор не обязан доказывать причинение ему убытков. Но кредитор не вправе требовать уплаты неустойки, если должник не несет ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства.

В гражданских правоотношениях практикуются письменные соглашения о неустойке. Однако допускается и так называемая законная неустойка. Кредитор вправе требовать уплаты неустойки, определенной законом, независимо от того, предусмотрена ли обязанность ее уплаты соглашением сторон. Если закон этого не запрещает, размер законной неустойки может быть увеличен соглашением сторон.

Вред и ущерб может причиняться не конкретному лицу, а самим водным объектам. Общественные отношения в связи с «вредом» и его возмещением регламентируются как водным, так и природоохранным законодательством: ст. 68, 69 ВК РФ и ст. 77, 78 Федерального закона «Об охране окружающей среды» [230] .

Граждане и юридические лица, причинившие вред водным объектам, возмещают его добровольно либо в судебном порядке в соответствии с таксами и методиками исчисления вреда (ущерба), причиненного водным объектам, а при их отсутствии – по фактическим затратам на восстановление водных объектов с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды.

Иски о компенсации вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, в том числе нарушением водного законодательства, могут быть предъявлены в течение двадцати лет. Суд может возложить на ответчика обязанность восстановить нарушенное состояние окружающей среды за счет его средств в соответствии с проектом восстановительных работ.

Иски о возмещении вреда, причиненного водным объектам, предъявляются уполномоченными государственными органами исполнительной власти, в частности, Росприроднадзором, органами санитарно-эпидемиологического надзора. Методики исчисления размера вреда, причиненного вследствие нарушения водного законодательства, утверждаются в порядке, установленном Правительством РФ.

Общественные организации также могут предъявить иск в суде. Согласно ст. 27 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», общественные объединения, являющиеся юридическими лицами, имеют право представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления [231] . Это общее правило на практике подвергается существенным ограничениям. Так, требуется, чтобы общественная организация была «профильной», т. е. чтобы в ее уставе были записаны ее интересы в данной сфере общественных отношений. Кроме того, нередко требуется, чтобы она была «местная». Например, если организация по охране природы Московской области предъявит иск против браконьера на Камчатке, местный суд вряд ли примет такой иск к рассмотрению. В США общенациональные природоохранные организации, желающие предъявить иск загрязнителю, обычно ищут конкретного пострадавшего среди своих членов. И только тогда от имени этого пострадавшего может быть предъявлен иск к загрязнителю.

В отечественных условиях законодательство о праве на иск в защиту природы развито слабо [232] .

§ 4. Дисциплинарная ответственность

Эта ответственность применяется за совершенные дисциплинарные проступки при исполнении работниками, например, исполняющими функции контроля (надзора), а равно другими лицами своих трудовых обязанностей. Так, неаккуратное оформление протоколов об административных проступках, документов государственного учета вод, ненадлежащее исполнение работ при обслуживании ГТС и т. д. может повлечь дисциплинарную ответственность лиц, виновных в этих проступках.

Ответственность предусматривается соответствующими статьями Трудового кодекса Российской Федерации (ТК РФ). Мерами дисциплинарных взысканий могут быть: замечание, выговор, увольнение с работы (ст. 192 ТК РФ). Взыскания налагаются руководителем организации на подчиненных ему по службе работников. Расширять официальный перечень взысканий запрещено.

Дисциплинарным проступком работника могут быть признаны только такие его противоправные действия или бездействие, которые непосредственно связаны с исполнением им трудовых обязанностей. Не может, например, считаться дисциплинарным проступком отказ работника от выполнения общественного поручения или нарушение им правил поведения в общественных местах и т. п. Неисполнение или ненадлежащее исполнение трудовых обязанностей признается виновным, если работник действовал умышленно или по неосторожности.

Не может считаться виновным невыполнение или ненадлежащее выполнение обязанностей по причинам, не зависящим от работника (например, из-за отсутствия необходимых материалов или орудий производства, из-за недостаточной квалификации работника, его нетрудоспособности, отсутствия надлежащего инструктажа и т. п.).

Различают общую и специальную дисциплинарную ответственность. Общая дисциплинарная ответственность регулируется Трудовым кодексом и распространяется на всех работников организаций, кроме тех, для которых установлена специальная дисциплинарная ответственность. Специальная дисциплинарная ответственность предусмотрена уставами и положениями о дисциплине для некоторых ответственных категорий работников. Специальная дисциплинарная ответственность обусловлена спецификой трудовых функций, выполняемых этими работниками. Названная ответственность предусматривает ряд более строгих, по сравнению с общей дисциплинарной ответственностью, мер взыскания, а также в некоторых случаях расширяет понятие дисциплинарного проступка. Некоторые особенности привлечения к дисциплинарной ответственности установлены для государственных служащих.

Необходимо дисциплинарную ответственность как форму юридической ответственности отличать от ответственности, предусмотренной нормами административного права. Они различаются: по характеру правонарушений, за которые наступает та или иная ответственность; по субъектам, имеющим право налагать взыскания; по кругу лиц, которые могут быть привлечены к ответственности, а также по видам применяемых к ним мер взыскания. В отличие от дисциплинарной ответственности, которая, как уже отмечалось, наступает за нарушение трудовой дисциплины, административная ответственность наступает за совершение административного проступка, предусмотренного КоАП РФ. Дисциплинарная ответственность не устраняет административную (или иную) ответственность.

Дисциплинарные взыскания налагаются администрацией только той организации, с которой работник состоит в трудовых правоотношениях. Что касается права применять административные меры взыскания, то они осуществляются специально уполномоченным органом или лицом, с которыми правонарушитель не связан трудовыми отношениями (например, государственные инспекторы в области охраны природы, органы МВД РФ и др.). Если основным видом административного взыскания является штраф, то штраф как вид взыскания законодательством о труде не допускается. Поэтому штраф не может быть применен за совершение дисциплинарного проступка.

Право выбора конкретной меры дисциплинарного взыскания из числа предусмотренных законодательством принадлежит администрации, которая должна учитывать степень тяжести совершенного проступка, обстоятельства, при которых он совершен, предшествующее поведение работника.

Глава VI ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ВОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ ЗА РУБЕЖОМ

§ 1. Государства англо-американской правовой системы

США отличаются высокой антропогенной нагрузкой на гидрографическую сеть, весьма неравномерным распределением водных ресурсов, изменчивым режимом рек. Многое в водных ресурсах США напоминает нам российскую ситуацию (включая и неравномерное распределение вод).

Еще в 1850 г. США как федерация приняли на себя ответственность за улучшение судоходных путей. Позднее известный Акт Кэри 1894 г. предусмотрел сотрудничество между федерацией и штатами по вопросам орошения. В силу данного акта федеральный центр передал в собственность каждому штату, расположенному в западном засушливом регионе, по миллиону акров земли при условии ее орошения и заселения в течение 10 лет. На осваиваемых землях утверждались частные концессионеры, обслуживающие фермеров-собственников [233] .

Федерация имеет полномочия в сфере судоходства, строительства ГЭС, борьбы с паводками, охраны окружающей среды. Наиболее важные противопаводковые валы (у городов) строились Корпусом военных строителей за государственный счет. Традиционно именно судоходные и связанные с ними воды считаются федеральными. Из федеральных функций вытекали и федеральные полномочия, которые ограничивали «историческую» собственность штатов на воды.

Ряд полномочий штаты признали за негосударственными организациями. На Западе в рамках речных бассейнах существуют, как правило, бассейновые ассоциации водопользователей, которые следят за правильностью распределения воды. Кооперативы фермеров-водопользователей наделены некоторыми административными правами (лимитирование откачки воды из общих подземных бассейнов, регистрация скважин и водомеров, принудительный сбор платежей на выкуп ирригационных систем, построенных на государственные средства).

Водное законодательство США первоначально имело чисто хозяйственный, но не природоохранный аспект. Первым федеральным законом, устанавливающим запрет на сброс твердых отходов в воды США, стал Закон о реках и бухтах 1899 г. Целью законодателя было устранение помех для навигации, однако в 60-е гг. XX в. произошло «второе рождение» этого акта. Получив новое толкование Верховного суда США, этот Закон действует до сих пор и неоднократно использовался для возбуждения судебных исков против промышленного загрязнения водоемов и водотоков.

В 1948 г. был принят один из первых фундаментальных законов в области охраны окружающей среды – Федеральный закон о контроле за загрязнением вод (Закон о чистой воде). Впервые Конгресс США принял акт, направленный исключительно на борьбу с загрязнением водной среды. В дальнейшем этот закон претерпел существенные изменения по названию и содержанию (в 1965, 1972, 1977, 1981 и 1987 гг.). Позднейшие поправки были направлены на упрощение процедуры сохранения и восстановления водной среды, ограничение частного строительства у водных объектов, на увеличение финансирования водоохранных программ. В редакции 1987 г. данный закон охватил почти все вопросы предотвращения загрязнения вод. На основе Закона о чистой воде разработан и достаточно успешно функционирует правовой механизм, направленный на уменьшение и предотвращение загрязнения водотоков и водоемов, в том числе и муниципальными сточными водами.

Законом о чистоте вод была предусмотрена федеральная программа субсидирования строительства новых и действующих муниципальных очистных сооружений. В результате функционирования данной программы в 70–80-х гг. XX в. была улучшена инфраструктура муниципальных канализационных систем (водоочистные сооружения и насосные станции, канализационные трубы и коллекторы, системы стока дождевых вод). С 1994 г. совместными усилиями штатов, городов и графств были начаты работы по очистке некоторых речных устьев и морских бухт, в которых накопились токсичные донные отложения. Была расширена практика ускоренной сушки (обезвреженного) осадка с превращением его в удобрение. К очищенным и обустроенным водным объектам относятся: Бостонская и Портландская бухты, участки течений рек Вилламетт, Мерримак и некоторых других.

В федеральном законе содержится подробная регламентация ответственности за нарушение санитарных правил, в частности за слив нефти, загрязнение водоемов сточными водами. Законодатель угрожает жесткими штрафными санкциями за эти правонарушения.

Важный прецедент был создан связи с загрязнением Licking River в штате Огайо. Городские сооружения не справлялись с очисткой загрязненных стоков. В результате с 1979 г. по 1983 г. река стала черной и пахла отходами, погибла рыба. Власти штата не смогли обеспечить действие Закона о чистоте вод, но в результате иска местного жителя за водворение порядка взялся суд. Судебные предписания по реконструкции систем очистки стоков реализовывались с помощью субсидий – главным образом за счет федеральных средств [234] .

В 1989 г. принят Закон о защите подземных вод от загрязнения.

В целях защиты морской среды в 1924 г. Конгресс принял Закон о загрязнении нефтью, запретивший сбросы нефтяных отходов в прибрежные воды. После многочисленных преобразований этот закон был отменен. В 1990 г. принят новый Закон о загрязнении нефтью, урегулировавший главным образом вопросы компенсации ущерба в связи с нефтяными разливами.

В 1953 г. был принят Закон о прибрежных водах и землях континентального шельфа, разграничивающий юрисдикцию штатов и США. Штаты приобрели прибрежные воды, водные и донные ресурсы в пределах 3-мильной зоны территориального моря, а федерация стала собственником природных ресурсов за этими пределами в границах территориальных вод (12 миль), а также донных ресурсов в пределах континентального шельфа. За некоторыми штатами закреплены морские воды и донные ресурсы в пределах 9-мильной прибрежной полосы. Выделение прибрежным штатам собственной полосы в пределах территориальных вод США дает им право на разработку залежей нефти и газа в этой полосе. Вместе с тем регулирование судоходства, торговли, а также оборона и заключение международных соглашений остались в руках США.

Общенациональная морская политика получила свое отражение также в Законе о морских ресурсах и техническом развитии 1966 г., а также в Законе об охране морской среды 1972 г. (с последующими изменениями). Последний закон регулирует транспортировку и сброс отходов в морские воды, предусматривает создание специальных морских зон, в пределах которых природопользование ограничено задачами сохранения целостности морских экосистем.

В США разработан и действует режим особо охраняемых морских пространств. Его основы заложены в Федеральном законе о морских резерватах (заповедниках) 1972 г., в Указе Президента США от 26 мая 2000 г. «Морские особо охраняемые пространства». В силу приведенного указа учрежден Национальный центр морских особо охраняемых пространств, координирующий деятельность природохозяйственных департаментов Министерств внутренних дел и Министерства торговли США.

Первый морской заповедник создали еще в 1975 г. Морские резерваты (заповедники) создаются в регионах, обладающих особой экологической, научной, исторической и иной ценностью. В федеральной «Национальной программе морских заповедников» содержится описание их границ, приводятся правила для этих морских охраняемых объектах. Они охватывают как сушу, так и море, и должны быть не меньше 1 кв. морской мили. 13 особо охраняемых морских объектов и объектов системы Великих озер по своему правовому режиму близки к российским заказникам, а охраняемая территория Гавайского архипелага по своему правовому режиму схожа с российскими памятниками природы. Названные особо охраняемые объекты и природные комплексы, помимо акваторий, включают в свой состав скалистые побережья, коралловые рифы, природные плантации водорослей, эстуарии, участки морского дна, часть маршрутов миграции китов, даже затонувшие суда. Они имеют индивидуальные планы управления [235] .

Охрана морской среды невозможна без охраны побережья. В 1972 г. принят Закон об управлении береговой зоной, предусматривавший разрешительный порядок хозяйственных мероприятий в прибрежных пространствах. Очевидно, что данный закон был принят исходя из чрезвычайной уязвимости и, в то же время, ценности морских побережий. В последующем данный закон неоднократно изменялся (в 1970–1990 гг.). Важным рычагом воздействия являются программы комплексного развития и охраны береговых зон, составление которых финансировалось на 80 % за счет федерального правительства. В рамках этих программ устанавливались границы береговой зоны, выявлялись допустимые пределы использования природных богатств, резервировались пространства для федеральных нужд (военно-морские базы; глубоководные порты; природные резерваты); создавалась система контроля за эксплуатацией названных ресурсов.

В 2003 г. в США приняли закон об американских морских районах, в соответствии с которым создана федеральная комиссия морской политики. В 2004 г. данная комиссия представила обширный отчет об управлении ресурсами моря США с рекомендациями о новом, комплексном управлении американскими морскими районами на основе экосистемного подхода. Предлагается разделение морских районов на экорегионы, в которых будут разработаны планы управления на основе оценки их экологического состояния [236] .

Для водного законодательства США характерно то, что конкретные противопаводковые меры в отдельных бассейнах и подбассейнах (Нижняя Миссисипи, Миссури, Огайо) закреплены и регламентированы отдельными законами.

Законодательно предусматривалось создание всевозможных совместных комиссий и исследовательских центров по изучению вод [237] .

Еще с 20-х гг. XX в. между штатами заключались договоры, предусматривавшие распределение стока межштатных рек. Среди 26 заключенных договоров два одобрены Конгрессом США и получили силу закона. Эта метаморфоза интересна с точки зрения причин и условий превращения договорного права в закон.

Не всегда договоры между штатами имеют безупречную манеру изложения, исключающую разное толкование договора. Так, с 1974 г. тянутся судебные дела по распределению воды, дошедшие до Верховного суда США. По реке Колорадо судились штаты Колорадо и Канзас, по реке Пекос – Техас и Нью-Мексико. В ходе процессов выявилось, что распределение воды по водопользователям на бумаге исходило из нереальных, завышенных ее объемов в источниках. Но была и более глубокая причина возникновения споров – изменение хозяйственной обстановки, которую не предвидели составители договоров.

Судебная система выработала правило, по которому земельные собственники не вправе самовольно осушать водные и болотные площади ради их застройки, в том числе на морских побережьях. Что касается закона, то за соблюдение такового запрета он не предусматривает выплаты компенсации затронутым собственникам. Тем самым утверждается доктрина, согласно которой ради соблюдения баланса частных и публичных интересов частная собственность на землю не является абсолютной. В 18 штатах власти придерживаются именно такой позиции, и лишь четыре штата идут на поводу у частных собственников. Попытка добиться принятия федерального акта о компенсации в названных случаях вызвала противодействие администрации Б. Клинтона [238] .

В США существуют некоторые аналоги российской категории земель водного фонда и водоохранных зон [239] . В 1965 г. был принят Закон о создании фонда для выкупа экологически ценных земельных и водных ресурсов; он разрешал приобретение земли для рекреационного и спортивного (в том числе охотничьего) использования. Согласно другому закону США 1968 г. «О диких и живописных реках» возникает новая категория особо охраняемых природных объектов. Закон требует выделять и охранять мало тронутые человеком реки и их части с выдающимися живописными, рекреационными, геологическими, историческими и экологическими характеристиками. Такой не исчерпывающий перечень критериев, как справедливо считают американские юристы, не обладает достаточной точностью. Однако этот недостаток смягчается при классификации самих «диких и живописных рек». Закон делит их на три группы: дикие, живописные, рекреационные. Воды первой группы не должны быть загрязнены, они омывают «первозданные» берега, а на их водосборы нет доступа по автомобильным дорогам. Эти же требования в более мягких формах предъявляются и к живописным рекам. На рекреационных реках допускается их зарегулирование, наличие водохранилищ, каналов, водохозяйственных сооружений, прохождение автомобильных и железнодорожных дорог. Их берега и водосборы могут быть освоены в хозяйственном отношении. Тем не менее признается, что туризм и загородный отдых на таких реках или их частях имеет приоритет перед другими видами пользования.

Закон 1968 г. предусматривает создание специальных коридоров по обоим берегам рек с особым режимом природопользования. Площадь таких коридоров должна быть не менее 10 акров на 1 милю, т. е. примерно по 25 м вдоль каждого берега. Закон не дает окончательного перечня запрещенных и разрешенных видов деятельности в пределах подобных земель, но правоприменительная практика избрала довольно гибкий путь. Как правило, обходятся лишь некоторым ограничением строительства дорог, развития населенных пунктов, размещения промышленных предприятий, заготовки древесины, выпаса скота. Относительно большей хозяйственной свободой собственники прибрежных земель обладают на рекреационных реках.

В интересах туристов закон допускает приобретение государством ограниченного права собственности (сервитут) на земли частных землевладельцев. Этот сервитут сводится к ограничению прав собственников на такое преобразование земель, которое уничтожает их живописность. В случае установления такого сервитута у государства появляется право контролировать использование территории (земли и воздушного пространства над нею) в соответствии с целями охраны природных качеств диких, живописных и рекреационных рек. В качестве компромисса допускается сохранение всех тех видов землепользования, которые существовали до установления сервитута.

Замысел законодателя: сохранить в возможно более естественном состоянии все три группы рек и не допустить дальнейшее использование этих водотоков для строительства ГЭС, водохранилищ, прокладки каналов, осуществления других водохозяйственных проектов, не благоприятствующих туризму.

Водопокрытые площади считают общим достоянием (публичной собственностью), когда водоем и водоток можно использовать для передвижения по воде и транспортировки грузов и людей.

Сплав древесины по реке дает возможность признать ее дно «общим достоянием». Но, например, строительство плотины на несудоходной реке в границах еще не объявленного национального парка заставило бы в будущем его администрацию выпрашивать воду для рыбного и бобрового хозяйства, так как здесь нет режима «общего достояния».

Признание по закону реки «дикой и красивой» влечет за собой недопустимость строительства плотин, например, если они могут вызвать ликвидацию гнездовий журавлей. Нашумел процесс по поводу судьбы острова «Лисья голова», площадью 15 тыс. га, в штате Северная Каролина, которому угрожала вырубка лесов под строительство домов. Апелляционный суд удовлетворил иск природоохранителей. Он исходил из того, что ввиду смыкания острова как с дном реки, так и с ложем океана режим общего достояния должен распространяться на побережье и пляжи устьевого взморья, которые следовало бы использовать для рекреации.

Опираясь на федеральные законы, природоохранные организации пытаются сохранять в реках минимальный расход воды, обеспечивающий выживание редких и исчезающих видов животных и растений, обитающих в воде или у воды. Согласно судебной практике, частные права на воду не должны подрывать традиционные права публики на рекреацию, рыболовство, судоходство, а штату не следует поступаться общественными интересами. Когда он все же это допускает, вмешивается суд. Так, например, в 1983 г. суд отменил разрешение, выданное властями Лос-Анджелеса на изменение русел рек, впадающих в озеро Моно. Отмена базировалась на том основании, что «берега, дно и воды озера Моно находятся под защитой публичных прав» [240] .

В ряде засушливых западных штатов действует правило старшинства водопользования (первый по времени – первый по праву) [241] . У традиционных правообладателей (чаще всего фермеров) есть преимущественные водные права, уживающиеся с собственностью штата на водный объект. Однако это не дает им оснований для нерационального, а вернее, эгоистичного поведения, лишающего младшего по праву соседа природных благ. Так, например, нельзя запруживать разлив реки с целью заставить воду профильтроваться в грунт и добиться таким образом пополнения запаса подземных вод. В Техасе в случае откачки подземной воды закон исходит из предположения, что под землей находится «линза» – средоточие подземных вод, которое принадлежит тому, кто владеет землей над «линзой». Отсюда следует, что собственник земли вправе бесконтрольно откачивать подземную воду. Страдающему от маловодия соседу довольно трудно доказать, что на самом деле под землей водоток, который был перехвачен действиями одного из собственников. Поэтому он прибегает к другим способам, обращаясь в суд с иском о просадке земли (которая нередко сопровождает избыточную откачку), доказательства которой более наглядны.

В восточных штатах США применяют принципы так называемого берегового права, сводящиеся к исключительному праву на водопользование прибрежных земельных собственников. В США собственник земельного участка, примыкающего к водоему (к озеру), приобретает право на любые необследованные острова, на которые не составлена официальная карта. В этом смысле российское законодательство «отстает»: в нем вообще не определен статус островов российских рек, озер, водохранилищ.

Вместе с тем в США складывается разрешительный порядок природопользования, во многом схожий с нашим отечественным. Лицензии на землечерпание и на засыпку болот и водоемов выдает Корпус военных строителей. В рамках своей компетенции лицензии выдает и Федеральная энергетическая (регулирующая) комиссия. Однако заинтересованные штаты и индейские резервации вправе вмешаться и потребовать включить в лицензии свои условия, обеспечивающие качество вод. К примеру, в штате Вашингтон обсуждение выдаваемых лицензий организует особое Бюро, нацеленное на борьбу с загрязнением. При создании водохранилища выдаваемая лицензия обсуждается в штате, где будет расположен гидроузел, а при отводе воды – там, где проектируется возврат воды в водоем. В то же время наложено существенное ограничение: обсуждение оспариваемых положений и выработка дополнительных условий в связи с качеством вод должны укладываться в один год, в противном случае уполномоченный орган вправе не учитывать эти условия.

Данное ограничение сроков подвергается критике. Ведь предложения по оптимизации проектируемых объектов могут возникнуть уже по опыту их эксплуатации. Примеры с проектом ГЭС на р. Доузваллипс, а также с проектом устройства в порту Сиатль взлетно-посадочной полосы показывают, что реально встречаются превышения установленного срока. Кроме того, оспариваться могут экологические последствия проекта в целом [242] .

Еще одно направление законодательного регулирования, связанное с водой, составляет мелиорация. В рамках своих полномочий Конгресс США принял Законы – о мелиорации (1902 г.), о мелиоративной реформе (1982 г.). В качестве владельца построенных им ирригационных систем Бюро мелиорации (МВД США) предоставляет на основе контракта воду для полива фермерам, их объединениям, арендаторам земли. В контрактах предусматривается цена воды и срок действия цены, который в силу дефицита воды может быть ограничен до 10 или 25 лет. Наряду с ирригационными системами Бюро мелиорации действуют такие же кооперативные и частные организации. Каждая такая организация является фактически монополистом в зоне своего действия. В чем-то это напоминает давние мечты государственных ирригаторов в России о РАО «Вода».

Отдельного рассмотрения заслуживают болота. Традиционно болота понимались как «ненужные» земли, которые следует передать в частные руки для последующей мелиорации. Однако со временем болота и переувлажненные земли стали пониматься американскими учеными вовсе не как «неудобья», а как важный фактор стабильности ландшафта. Почти 50 % этих земель находятся в северной части Среднего Запада США (всего 9 штатов) [243] . С 1985 г. в США на государственном уровне осуществляются меры по сохранению и восстановлению переувлажненных земель. Последние считаются зонами насыщения почвенного покрова поверхностными и подземными водами, которое вызывает преобладание адаптированной к этим условиям растительности. Закон США 1985 г. «О продовольственном обеспечении» допускал лишение всех видов государственных льгот тех фермеров, которые используют осушенные земли под посевы сельскохозяйственных культур – если только эксперты Службы охраны почв МСХ будут рекомендовать ему вернуть этим землям их первоначальный вид.

Американские СМИ нередко выступают в защиту экологических интересов граждан, работают в контакте с истцами по экологическим спорам. Из-за критики в прессе был оставлен ряд прибыльных проектов строительства водохранилищ (например, на реке Колорадо в национальном парке Гранд Каньон). Однако СМИ не всегда сами разбираются в экологических проблемах, например, не видят связи между разрушительными наводнениями и негативным воздействием человека на природу того или иного речного бассейна. Бывали случаи, когда СМИ в угоду «сильным мира сего» «уходили» от подлинных виновников трагедии [244] . Так, например, после крушения танкера Эксон-Вальдез в заливе Аляска (в море вылилось около 40 тыс. т. нефти) СМИ повторяли версию о «пьяном капитане», затушевывая вину судоходной компании, пустившей в плавание непригодное судно.

Канада и Россия схожи по климату, распределению водных ресурсов, а также гидроэнергетическому потенциалу. В Канаде только 5 % территории страны заняты пахотными землями, при этом значительная часть территории скована вечной мерзлотой.

Отличительной чертой Канады является обилие водных ресурсов, которые в большей части удалены от мест основного водопотребления. При этом сами гидроресурсы страны отличаются дешевизной. По данным на начало 90-х гг., канадское водопотребление превышало европейское в два раза, а стоимость канадской воды составляла лишь 1/4 от европейской стоимости. В этих условиях предлагалось повысить цену на водные ресурсы в целях сокращения излишнего водопотребления. Отбор воды из водоемов в Канаде практически бесплатный, но лицензируемый. Так, теплоэлектростанции в провинции Альберте не платят ни за забор, ни за сброс отработанной воды [245] !

Канада – мировой лидер по числу озер: их около 4 млн. Но «страна озер» отличается также густой сетью рек. Вместе реки и озера составляли «текучие дороги», по которым шли первопроходцы и золотоискатели. Крупные озера и реки составляют водные системы, выходящие к морю (в частности, к Гудзонову заливу). Связывающие разные провинции судоходные пути (река св. Лаврентия, Ниагара и т. д.) замерзают и нуждаются в ледокольной проводке. Судоходство затрудняется также порогами, дающими, однако, уникальные возможности для развития гидроэнергетики.

Экономическое развитие Канады привело к некоторым отрицательным экологическим последствиям: 25 % ее ландшафтов существенно изменились, около 45 % водоемов подвержено влиянию кислотных осадков, страдает водная (в том числе и морская) фауна. Загрязнение крупных водоемов влечет за собой осложнение питьевого водоснабжения, в том числе и в мегаполисах.

Канада долго была британским доминионом, это государство англо-американской правовой семьи. Согласно ирригационному акту 1894 г. все поверхностные воды принадлежали государству, но его усмотрение было минимальным, так как приоритет водопользования зависел от даты заявки. По закону 1906 г. в случае нехватки воды приоритетными являлись (в порядке убывания): питьевое, бытовое, промышленное, сельскохозяйственное пользование. При этом претенденты, чьи лицензии подвергались урезанию, имели право на компенсацию. Таким образом, произошел переход от права старшинства водопользования к более разработанному и экологизированному подходу.

Канадское водное законодательство (Закон о воде 1985 г. и др.) решает общие вопросы управления, использования и охраны водных ресурсов (обычно путем подписания федерально-провинциальных соглашений) наряду с установлением конкретных правовых режимов по отдельным видам вод (внутренние, территориальные, международные и иные акватории). С 60-х гг. XX в. в Канаде было подписано около сотни федерально-провинциальных соглашений, посвященных, в частности, качеству воды и его мониторингу [246] . Как и в США, большую роль в природопользовании играют принимающие свои водные законы субъекты федерации – провинции. Именно за счет провинциальных бюджетов содержатся и эксплуатируются противопаводковые и ирригационные водохранилища. Неоднократно заключались, эффективно исполнялись и заключались на новый срок соглашения между Канадой и провинцией Квебек. Их сфера действия охватила реку, эстуарий и залив св. Лаврентия. В данных соглашениях сроком на 5 лет предусматривалось сокращение токсичных загрязнений вод, очистка промышленных площадок, защита нетронутых уголков природы, постоянное наблюдение за качеством вод. К числу мер по защите от абразии берегов относится ограничение скорости судов на 35-километровом участке течения реки св. Лаврентия.

Водные отношение на Великих озерах регламентируются договорами между федеральным правительством и заинтересованными провинциями. Подспорье этим соглашениям составляют Экологические атласы с описанием проблемных районов, картосхемы и другой научно обоснованный материал [247] .

В настоящее время поверхностные воды Канады находятся в компетенции федерального Министерства окружающей среды и его подразделений в провинциях. В рамках этого министерства функционирует гидрометслужба, специальный отдел министерства регулирует режим водохранилищ. За реализацию Закона об океанах 1997 г., предусматривающего защиту морской среды, отвечает Министерство рыболовства и океанов.

За последние десятилетия наращивают свою деятельность общественные экологические организации Канады. В последнее десятилетие XX в. при поддержке федеральных органов власти по специальной программе для провинции Нью-Брансуик было организовано 14 локальных экологических комитетов. В 14 проблемных зонах требовалась очистка акваторий, берегов, содействие рыбному хозяйству. Для решения поставленных задач в них работали комитеты с опорой на 250 участников местных проектов. Некоторые прибрежные муниципальные образования создали постоянные комитеты для руководства работами. Города и поселки руками добровольцев реализовали 150 малых проектов на сумму около 15 млн долл. Финансирование данных проектов было не только государственным: 60 % этих затрат покрыто заинтересованными хозяйствующими субъектами.

При федеральной финансовой поддержке комитеты проводили согласованные работы по очистке пляжей, отбору и анализу проб воды, обучению фермеров правильному удобрению почв, которое исключает смыв загрязняющих веществ в водные объекты. Экологические комитеты осуществляли постоянное информирование, консультирование и мягкий прессинг предприятий, а также органов власти. В результате произошли следующие изменения: перевооружение хозяйствующими субъектами систем очистки, очистка муниципальных стоков за государственный счет, создание лесопосадок вдоль водотоков. В провинции Нью-Брансуик действует экологический комитет реки Мирамичи – побратим общественной экологической организации г. Ижмы Республики Коми в РФ.

Усиление охраны вод по одной из таких программ в атлантических провинциях Канады позволило вернуть в эксплуатацию водные биоресурсы ближайших морских банок [248] .

В 1986 г. система сравнительно небольших штрафов за промышленное загрязнение была заменена более жесткими, даже уголовными санкциями (крупный штраф, лишение свободы) [249] . В Канаде практикуется вознаграждение владельцев озерно-болотных угодий за воздержание от осушительных работ и выжигания растительности. Этим канадская практика отличается в данном вопросе от практики в США.

Многочисленные особо охраняемые территории Канады включают в свой состав как водные объекты (поозерья, фиорды, каньоны, ледники, термальные источники), так и сопряженные с ними приводные участки (дюны, заболоченные леса и т. д.). Нередко они рассматриваются как королевство бобров.

Отдельного внимания заслуживает система Великих озер и реки св. Лаврентия, по которой проходит оживленный глубоководный путь, доступный морским судам.

В целом Канада предприняла большие усилия по оздоровлению всей озерно-речной системы. Вода в последние годы стала чище, чем полвека назад. Это заслуга всех уровней охраны вод: потрудились федеральные органы, органы провинций, муниципалитеты, общественные и научные организации, предприятия.

Слабая освоенность территории Канады по сравнению с США, особенно на западе страны, вызвала к жизни проекты «поворота» рек, протекающих в провинции Британская Колумбия, с тем чтобы часть их стока направить в США, главным образом в Калифорнию. Эти проекты пока не осуществляются в связи с их инженерной сложностью и дороговизной. Но имеется и «рыночная» причина. Канада хочет продавать свою воду по цене, сопоставимой со стоимостью опреснения морской воды, что не устраивает США.

Водным ресурсам Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии (далее – Соединенного Королевства) были посвящены законы: о защите и использовании вод 1973 г., о сбросах загрязняющих веществ в море 1974 г., о полномочиях местных органов власти при контроле за расходованием воды и сбросами промышленных отходов во внутренние и прибрежные воды 1977 г., водный Закон 1989 г. [250] . Позже Британское законодательство (например, Закон о водных ресурсах 1991 г.) стало обстоятельно регламентировать вопросы лицензирования, контроля, финансовых отношений в водном хозяйстве. Не обойдены вниманием и весьма специфические ситуации с засухами и наводнениями. Качество подземных вод Соединенного Королевства достаточно высоко, что предопределено таким направлением экологической политики, как установление водоохранных зон, которые организованы в районах, которые считаются «чувствительными к нитратам». Проще говоря, это – водосборы, где формируется сток, используемый в питьевом водоснабжении. Указанный прием резко ограничил применение азотных удобрений; он был основан не только на национальном законодательстве, но и на Директивах ЕЭС [251] .

За полвека управления водными ресурсами Соединенного Королевства было немало серьезных перемен, но традицию бассейнового управления сохранили даже при передаче коммунального водоснабжения и очистки сточных вод в частные руки. Критики указывают, что из-за высокой степени приватизации водного хозяйства водопользователи практически не участвуют в управлении, что приводит к ущемлению их интересов и к извлечению частными компаниями неоправданно высоких прибылей с ущербом для потребителей.

Интересен пример Шотландии, где взималась плата не только за различные сбросы, но и за мониторинг вод, принудительный отбор проб. Действующая в Шотландии с 1992 г. и основанная на всебританской правовой базе система платежей за разрешенные сбросы/выбросы в окружающую среду распространяется и на водопользование. Деньги, взимаемые с загрязнителей, направляются на счета УОР (управлений по очистке рек), которые заняты (в числе других) работами по очистке водоемов.

Как островная держава, Великобритания не могла игнорировать необходимость правовой охраны морского взморья. Национальные законы «владычицы морей» должны были соответствовать международным конвенциям и обновлялись согласно им. Уже в межвоенный период был принят Закон 1922 г. «О нефти в судоходных водах». Он запрещал умышленный слив остатков нефти в пределах территориальных вод. В связи с заключением Международной конвенции по предотвращению загрязнения моря нефтью 1954 г. был принят новый британский закон 1955 г. с тем же названием. На этом этапе развития правовой защиты устанавливались запретные для слива стойких видов нефти зоны шириною от 50 до 150 миль от берега. Новым этапом была международная Брюссельская конвенция 1969 г. относительно «вмешательств в открытое море» в случае аварий, приводящих к загрязнению моря нефтью. В Соединенном королевстве был принят Закон о предотвращении загрязнения нефтью 1971 г. Статьи 12–16 этого Закона дают право английским властям на применение принудительных мер к судну, если оно может загрязнить или уже загрязнило нефтью побережье или прибрежные воды Соединенного Королевства [252] .

Австралия крайне бедна пресной водой. Основная часть рек расположена на востоке (Муррей, Дарлинг и др.); в центре и на западе реки в сухой сезон пересыхают. Большинство озер, включая и самое большое озеро Эйр, – соленые. В Австралии большой экологической проблемой является засоленность земель и вод. На федеральном уровне был разработан национальный план действий по засоленности и качеству воды, в котором определены задачи различных уровней власти и общественных организаций.

В Австралии наравне с законами действуют также нормы общего (обычного) права, возникшие некогда в Англии. В результате возникают ситуации, когда суд отказывается принимать иск к загрязнителю от группы защитников природы, если ни один из ее членов не является землевладельцем, понесшим конкретный имущественный ущерб: общее право столетней и более давности не приспособлено к охране природе [253] .

В 1987 г. было подписано бассейновое соглашение по рекам Мюррей – Дарлинг. Его участники: федеральное правительство, правительства штатов Новый Южный Уэльс, Виктория, Южная Австралия. Для выполнение соглашения были созданы следующие органы: Бассейновый совет, Бассейновая комиссия, Общественный консультативный совет. Главный орган – Бассейновый совет, состоящий из министров от всех правительств – участников соглашения, исполнительный и консультативный орган – Бассейновая комиссия. Третий орган (Общественный консультативный совет) – исключительно консультативный и обеспечивающий связь с общественностью. Цель Бассейнового соглашения заключается в обеспечении равноправного, эффективного и устойчивого использования вод, земель и других природных ресурсов бассейна. В этом заключается ландшафтный подход, который в известной мере будет способствовать преодолению недостатков действующего в Австралии общего обычного права [254] .

Морские ООПТ Австралии включают объект всемирного наследия – Большой барьерный риф. Морская среда понимается как геометрическое тело (от недр до атмосферного воздуха). Поэтому существенной чертой морских ООПТ Австралии является наличие вертикального зонирования [255] .

§ 2. Государства континентальной правовой системы

Франция имеет преимущественно равнинный рельеф. Гидрографическая сеть страны довольно густая, а водные ресурсы относительно сбалансированы. Мягкие зимы приводят к отсутствию ледостава. Реки соединены каналами еще с XVIII в. Почти 200 французских рек в какой-либо части судоходны [256] . Крупных озер во Франции не так много, как в Великобритании, и находятся они на окраине страны – озера французских Альп, включая и международное Женевское озеро. Ледники Франции занесены в уже составленный Каталог ледников.

До Второй мировой войны загрязнение вод носило местный характер, но уже с тех пор водоемы страдали от эвтрофикации в результате стока неочищенных вод городского хозяйства, ферм и смыва удобрений [257] . Увеличение населения столицы и других крупных городов заставило уже в 1928 г. Департамент реки Сены принять Генеральную программу по переработке сточных вод, согласно которой были созданы загородные станции по очистке бытовых стоков Парижа. Большую обеспокоенность вызвало возрастание эродированных площадей из-за сведения лесов и живых изгородей. Уже во второй половине XX в. Лесной кодекс запрещает рубку и сведение леса даже на частных землях, если он крепит пески и охраняет почвы и воды. Ряд приводных земель и самих акваторий оказался включенным в сеть особо охраняемых территорий. Важной вехой было установление в 1976 г. на 10-километровом участке р. Гаронны статуса природного резервата. Режим резерватов распространяется на низовья р. Роны и озеро Люитель. Предусмотренные Сельскохозяйственным Кодексом охотничьи и рыболовные резерваты могут включать в себя земельные площади, сопряженные с водными объектами.

Последние десятилетия во Франции интенсивно развивалось экологическое законодательство. Этому в значительной мере способствовала государственная программа 1970 г. по охране окружающей среды. В многочисленных законах и декретах прослеживается защита почв и вод под угрозой наказания виновных. Французский закон исходит из принципа «загрязнитель платит», что в целом схоже с другими европейскими странами. Само водное право Франции достаточно динамично, по водным ресурсам был принят целый ряд законов. Долгое время управление водными ресурсами Франции, как и некоторых других европейских стран, было в компетенции различных ведомств с учетом основных видов водопользования. Питьевое водоснабжение и водоотведение бытовых сточных вод находилось в ведении 36 тыс. муниципалитетов [258] , привлекающих частные компании.

Закон о воде 1964 г. создал более гибкую систему управления водным хозяйством, основанную на привлечении всех участников водохозяйственного комплекса к разработке и реализации водной политики для общего блага. Представительными органами являются национальный водный комитет Франции и шесть комитетов по основным водным бассейнам, при которых имеются агентства – государственные органы, основанные на самофинансировании. В гидрографических границах устанавливались размеры платежей за водопотребление и загрязнение. Исследовалось состояние водных ресурсов и реализовывались программы восстановления водоемов.

В начале 90-х гг. во Франции лишь одна треть используемой воды проходила очистку на водоочистных сооружениях, а в Швеции в то же время – до 90 %. Даже при относительно жесткой системе управления в целом французское водное законодательство оказалось довольно разобщенным, наибольшее внимание законодатель уделял такому обособленному виду водопользования, как рыбная ловля. Успехи были достигнуты не сразу: только к началу XXI в. удалось вернуть в реки лосося [259] .

Выраженный природоохранный аспект имел Закон о воде 1992 г. Названный Закон корректировал водную политику, начатую с 1964 г. В частности, предписывалось управлять поверхностными водами с учетом их связи с подземными, укреплять русла и берега рек, обеспечивать химическое и биологическое равновесие в каждом водном бассейне.

Согласно действующему водному законодательству по шести основным водным бассейнам принимаются и утверждаются Генеральные планы обустройства и управления водами. Подобные планы намечаются на ближайшие 15 лет, исходя из специфики бассейна. Например, в бассейне Луара-Бретань одной из первостепенных задач является улучшение контроля за паводками и наводнениями. Планы должны быть согласованы как с французским законодательством, так и с директивами Евросоюза, они утверждаются префектом бассейна – представителем Правительства Франции.

В 1989 г. во Франции был принят закон о питьевой воде, который затем перетерпел некоторые изменения. Этот закон основан на французском Кодексе здравоохранения 1986 г. и позволяет учитывать состояние воды как количественно, так и качественно.

Франция имеет протяженную морскую береговую линию, что требует разработанного законодательства в сфере охраны и использования береговых ресурсов. Франция испытывала туристский бум 1960-х гг., что вызвало введение специальных ограничений вначале на берегу Средиземного моря («Лазурный берег»), а затем на Корсике, а также на атлантическом побережье. Они были направлены против произвольной застройки курортной и рекреационной зоны. Закон об охране побережья и берегов озер 1975 г. предусматривал выделение мест контактов людей с дикой природой. Эти места не отчуждались у собственников, но в них было запрещено строительство. Закон о побережье 1986 г. усилил экологические требования закона. Строительство было запрещено в пределах 100-метровой полосы вдоль берега. Французское право делегирует функции управления природной средой местным властям.

В настоящее время во Франции стараются перейти от «ленточной» (параллельно берегу) застройки площадей к «перпендикулярной». При этом сохраняются многие традиционные места отдыха, рыболовства, заповедники [260] .

Важную роль в обеспечении страны чистой водой играют Межрегиональный союз очистки вод Парижской агломерации, Междепартаментская федерация по рыболовству и защите водной среды. Самим водоснабжением занимается Общество водных ресурсов Парижа. В настоящее время водное хозяйство находится в ведении Министерства благоустройства территорий и окружающей среды.

В последние годы наблюдается процесс интегрирования положений водного законодательства в состав Экологического кодекса Франции. В частности, в 2000 г. в состав Экологического кодекса был включен и Закон о воде 1992 г.

Испания и Португалия. По долинам, богатым плодородными почвами, текут главные реки полуострова: Гвадалквивир, Гвадиана, Тахо, Дуэро, Эбро. Бассейны Гвадианы, Тахо, Дуэро являются трансграничными и охватывают территорию Испании и Португалии. Крупные реки Пиренейского полуострова образуют эстуарии и лагуны. Горные озера небольшие и не играют существенной роли в экономике этих стран. На берегах эстуария Тахо (Тежу) находится португальская столица Лиссабон.

В отличие от Альп Пиренеи не богаты ледниками: их всего 70, а размеры их небольшие.

Даже для крупных рек полуострова характерны пороги. В сочетании с летней маловодностью это препятствует судоходству в обоих государствах. Испанский Гвадалквивир судоходен до Севильи. Около 800 км португальских речных путей в сухое время года не судоходны. В то же время водотоки могут во время дождей вызвать опасные наводнения в этой стране.

К речной сети Испании и Португалии приурочена целая система особо охраняемых территорий. При активном участии Всемирного фонда дикой природы в низовьях Гвадалквивира был учрежден резерват и затем заказник «Кото-Доньяна». Это ландшафт «марисмы» – солоноватого приморского болота южного типа, отличающийся исключительно богатой фауной. Всемирный фонд дикой природы способствует восстановлению испанской реки Хенарис, а также португальского национального парка «Долина Гвадианы», на территории которого находится одна из богатых речных экосистем Европы [261] .

Еще в античный и арабский периоды в Испании начали строить водохранилища и плотины. В промежуток за 30 лет (1950–1980 гг.) каждый год строилось по 20 крупных дамб. В результате их количество возросло в 10 раз по сравнению с первой половиной XX в. Водопользованию препятствует интенсивное накопление в водохранилищах твердых осадков по причине эрозии. Показателен пример испанского водохранилища Альмерия, полностью заилившегося всего за 6 лет.

Запасы подземных вод особенно ценны, так как они нередко приходятся на лишенные поверхностных вод засушливые районы. В целом, по подсчетам ученых, они превышают объем воды в водохранилищах королевства.

Для испанского законодательства характерна тенденция по охране природных комплексов и достопримечательностей, образованию национальных парков [262] . Один из первых природоохранных декретов был издан в 1918 г. и действовал довольно долго.

Водные отношения в большой мере зависят от «родственных» земельных. Еще до восстановления демократии был принят Закон от 12 января 1973 г. «Об аграрной реформе и развитии». В этом далеко идущем законодательном акте было выражено стремление государства стимулировать освоение неиспользуемых земель, а также повысить удельный вес орошаемых площадей. В связи с этим был предусмотрен выкуп 40 % крупных владений с засушливыми землями и продажа их в рассрочку новым собственникам [263] .

Бассейновое управление водными ресурсами Испании возникло раньше, чем во Франции, и составляет уже некоторую традицию. Это выделяет Испанию из числа практически всех государств Европейского континента. Это в значительной мере можно объяснить гидрографическими особенностями страны и необходимостью искусственно регулировать сток рек. Управление водными ресурсами на основе речного бассейна начинается уже с 1926 г., но первоначально оно было некомплексным. Кроме того, еще во второй половине XX в. из-за различий между правовыми системами разных автономий и провинций законодательство в области охраны водной среды было множественным и нередко противоречивым.

Упорядочил водное право водный Закон 1985 г., который распространялся как на поверхностные, так и на подземные воды. В названном Законе предусматривалась инвентаризация водных ресурсов, делались акценты на защите вод от загрязнения, была существенно реформирована система управления водным хозяйством. Согласно приведенному Закону сброс и забор воды требует специального разрешения от бассейновых организаций. В Законе установлена плата за водопользование, водозабор, загрязнение воды. Возглавляемые Национальным Водным Советом четырнадцать надрегиональных гидрографических конфедераций имеют эксплуатационные (управление плотинами), контрольно-надзорные и финансовые полномочия (установление цены на воду). Девять из 14 испанских гидрографических конфедераций охватывают несколько автономий. «Ниже» уровня конфедераций функционируют общества ирригации, сотрудничающие с муниципалитетами в распределении воды, они собирают плату и разрешают конфликты на месте [264] .

В испанском сельском хозяйстве водные правоотношения строятся следующим образом: фермеры, использующие воду для орошения, получают ее от своих общин, на уровень выше стоят ассоциации общин, еще выше – бассейновые власти. В свою очередь, промышленные предприятия получают воду от государственных организаций.

В общине водные права привязаны к орошаемым площадям земли, но если лицо не участвует в ремонтных и других работах, его право не признается. Само право водопользования выражается как время (в днях, часах) пользования водой из канала, его можно уступить соседу. Споры на воду нередко решаются выбранными сторонами арбитрами. Право водопользования обычно возникает по давности, которая трактуется по-разному: то это водопользование с незапамятных времен, которое может прерываться, то это десятилетнее непрерывное использование. На практике последние ссылки на давность относятся к середине XX в.

Морское побережье, где проживает около 54 % населения страны, – место интенсивного жилищного строительства. Испанский закон о береговой зоне 1988 г. предусматривал общественную собственность на морскую береговую зону, в которую входили пляжи, зоны прилива, зона отлива и острова. Природные ресурсы территориальных вод, континентального шельфа, исключительной экономической зоны также находятся в государственной собственности. Закон концептуально построен на обеспечении свободного доступа к морскому берегу для отдыха, разрешается сельскохозяйственное использование 100-метровой береговой зоны. Следует отметить, что в прибрежной зоне закон допускает только те виды деятельности, которые невозможны на других территориях (порты, добыча песка, камня, гравия). Однако и на них требуется специальное разрешение, не освобождающее затем от строгого контроля. Береговой закон предусматривает и финансовые механизмы его исполнения (плата за пользование, жесткие штрафные санкции за нарушения) [265] .

Согласно общеиспанскому законодательству, с 1985 г. автономиям доверена выдача лицензий, мониторинг качества и количества вод, разработка проектов гидротехнического строительства. В настоящее время испанские автономии (Баскония, Арагон, Мурсия, Кастилия и Леон) сталкиваются с такими проблемами, как слабая очистка сточных вод (особенно городских), загрязнение источников питьевого водоснабжения, ухудшение состояния водных экосистем. Все это сочетается с лесными пожарами и деградацией почвы. На уровне автономий принимаются нормативные правовые акты по защите рек, рыбных запасов и в целом водных экосистем. Намечается реабилитация загрязненных участков территории [266] .

В сравнении с Испанией Португалия имеет относительно молодое природоохранное законодательство. Согласно Закону «О национальных экологических заповедниках» 1983 г. к таковым причисляют как некоторые внутренние (озера, русла, истоки рек), так и приморские водные объекты (устья рек, пляжи, крутые морские берега). На севере Португалии, в междуречье Лиму и Каваду, богатом горными дубравами, борами, сосняками и степями, находится известный национальный парк Панеду-Жереш [267] .

До «революции гвоздик» 1974 г. на юге Португалии существовали обширные латифундии. Значительная часть земель этих поместий не обрабатывалась и использовалась как охотничьи угодья. Затем после революции демократическое правительство провело аграрную реформу, а в русле поддержки сельского хозяйства были предприняты меры по мелиоративному освоению земель.

Гидрографическая сеть Итальянской Республики используется для орошения и гидроэнергетики (в Альпах), но судоходство по ней ограничено. Реки Италии имеют ледниковое и снеговое питание, характерны весенними, летними и осенними паводками. Это нередко приводит к наводнениям, но, с другой стороны, продуктивно сказывается на прибрежных угодьях, так как обводняет поймы. Внутренние судоходные пути – система реки По, состоящая помимо главной реки из притоков, каналов, ряда ценных для рекреации озер (Лаго-Маджоре, Комо, Гарды). Малые реки («фиумары») маловодны, в межень пересыхают, их хозяйственное использование ограничено. В силу гидрологических характеристик итальянские реки слабо используются для судоходства.

В Италии уже с IX в. распашка земли и сведение лесов ознаменовали сильнейшее антропогенное давление на бассейн По, привели к росту ее дельты. С конца XIX в. (1882 г.) ведутся осушительные работы, уничтожаются малярийные болота, а высвобождаемые земли передаются в частную собственность. Практиковалась льготная передача осушенных земель бригадам рабочих, занимавшимся осушением. Однако осушение частично оказалось экономически не оправданным, территория подтоплялась. Поскольку из прибрежных дюн на берегах некоторых морей добывался песок для строительства, их защитная роль в стабилизации берегов ослабла и море стало наступать на сушу. В XX в. эрозия морского берега усилилась; к этому добавилась усиленная откачка подземных пресных вод и газа, влекущая за собой просадку почвы. В настоящее время многие береговые земли имеют тенденцию к опусканию (в долине реки По, лагунный берег Венеции) [268] .

Вредное воздействие вод выражается: 1) в прорыве дамб речными водами (наводнения 1951, 1953, 1966 гг.); 2) в водной эрозии, оползнях, смыве почв; 3) в сходе ледников. В то же время эти уникальные водные объекты в Альпах питают гидрографическую сеть. В Италии в конце XX в. их насчитывалось около 800 из общего числа 4,5 тыс. альпийских ледников, которые включались в каталог ледников.

Италия принадлежит к числу стран, где правовое регулирование водных отношений имеет давнюю историю (со времен античности), но экологическое право довольно молодо. Водные правоотношения в Италии в начале регулировались гражданским законодательством, но затем было разработано специальное водное законодательство (1884, 1916, 1917, 1919 гг.). Еще в Гражданском кодексе 1865 г. закладывались правовые основы водных отношений. Так, государственными признавались все реки, а частными были рукотворные каналы. Всякий прибрежный собственник мог пользоваться водой по своему усмотрению, но был наложен запрет на изменение течения воды во вред соседям.

В настоящее время Италия – страна разрешительного водопользования. В частности, разрешительным является всякое промышленное водопользование, а в случае изменения гидротехнических условий (отвод и проводка воды из естественного русла, изменение речного русла) требуется наличие концессии. Еще в 1889 г. была утверждена «постоянная центральная комиссия», которая рассматривала просьбы о концессии на право водопользования. Указанные правовые принципы не являются уникальными, но в условиях Аппенинского полуострова имеют дополнительные основания: дефицит водных ресурсов и необходимость осуществления масштабных публичных работ [269] .

В межвоенный период получило развитие законодательство о мелиорации заболоченных земель. Заинтересованные собственники, объединенные в консорциум, получили право проводить мелиорацию всех земель, включенных в апробированный проект. Для этого был принят Закон о мелиорации болот 1923 г., а Законом 1925 г. была закреплена возможность принудительной мелиорации включенных в проект земель без согласия их собственников. Затем последовал Закон об интегральной мелиорации 1933 г., позволявший проводить мелиорацию не только консорциуму собственников, но также собственнику самой большой части подлежавшей мелиорации земли. При этом мелкая земельная собственность поглощалась крупной – точнее, обладателем концессии на проведение мелиорации.

Однако цельной экологической политики (включая градостроительство) в Италии большую часть XX в. не было. Частично этим были вызван ряд отрицательных результатов. Так:

1) осушение водоемов и болот ограничило возможности рыбной ловли;

2) в урбанизированных районах некоторые водные акватории стали антисанитарными клоаками, что не могло не повредить городскому водоснабжению;

3) формально находящееся в государственной собственности морское взморье страдало от произвольных застроек и расхищения природных богатств частными лицами, право концессии во многом парализовало право «государственного морского владения» [270] .

Со временем в Италии стали «признавать» природоохранное право. В 1977 г. был принят Закон об основных принципах и мерах, касающихся защиты дикой природы и правил охоты. В 1989 г. получила законодательное оформление трехгодичная программа охраны окружающей среды. В том же году ряд декретов-законов обеспечил проведение срочных мер по охране почв от загрязнения и улучшению естественных источников снабжения питьевой водой [271] .

В частности, Декрет-закон от 14 июля 1989 г. назначал срочные меры по предотвращению загрязнения водных ресурсов, предназначенных для питьевого водоснабжения. Для этого предусматривались специальные охранные зоны, размеры которых зависели от степени риска загрязнения водоемов. Составлялся список химически активных веществ, запрещенных к использованию, и список веществ, которыми они могут быть заменены (с указанием соответствующих способов применения). В пределах этих зон требуется разрешение на применение и продажу пестицидов. Такие полномочия даны Минздраву и отчасти Минсельхозу Италии. При откачке подземных вод в случае понижения уровня водоносных пластов (или в период засухи) компетентные органы могут уменьшить лимит добычи подземных вод. Местные власти устанавливают способы охраны частных колодцев, собственники и владельцы которых за свой счет обязаны проверять санитарное состояние воды. Декрет делает акцент на развитие альтернативных планов водоснабжения, определяет порядок их финансирования. К тексту приложены таблицы физических, химических, микробиологических показателей, в соответствии с которыми производится классификация наземных пресных вод питьевого назначения. Декрет-закон от 6 декабря 1989 г. требует осуществлять добычу и использование подземных вод с учетом возможностей воспроизводства воды. В случае понижения уровня рек в засушливый период компетентный орган может принять решение о сокращении добычи подземных вод. Декрет предусматривает учет и отражение на картах линий водопровода и мест забора питьевой воды [272] .

Страна имеет разветвленную сеть особо охраняемых территорий (национальных парков и др.), приуроченных как к горным ландшафтам, так и к морскому побережью. В любом случае под их правовой режим «подпадают» разнообразные акватории, водные объекты, прочие элементы ландшафта, связанные с водами (в горной местности это ледники, на Тирренском побережье – дюны).

В Швейцарии гидрографическая сеть горной страны принадлежит к бассейнам трех морей: Северного, Средиземного, Черного. Благодаря обильным горным водам начинаются трансграничные реки Рейн и Рона, горное питание имеют притоки Дуная и По. Швейцария изрезана многими крупными и глубокими озерами (Женевское, Боденское, Лугано, Лаго-Маджоре, Цюрихское и Невшательское). Озера не только востребованы туризмом и курортами, они интенсивно используются для судоходства (прежде всего пассажирского). Бурные швейцарские реки служат для сплава леса и являются источником энергии [273] . Характерными для Швейцарии водными объектами являются ледники и снежники – колоссальный резервуар пресной воды, как полезный, так и опасный. Поэтому неслучайно в Швейцарии эти «твердые» водные объекты были проинвентаризированы и занесены в особый Каталог [274] .

Антропогенная нагрузка на природу Швейцарии сильно изменила ее ландшафты. Уже в XYIII в. шел процесс массовой вырубки дремучих лесов, вызвавший обеспокоенность знаменитого философа Ж.-Ж. Руссо. В конце XX в. леса покрывали только 1/4 территории страны, но принадлежали к наиболее продуктивным в Европе. Массовое сведение лесов увеличило лавиноопасность территорий: если в XIX в. было отмечено 7 лавинных катастроф, то за три четверти XX в. – уже 17. Все это отображается в Швейцарском лавинном кадастре, который официально ведется с 1878 г. Таким образом, из-за вырубки лесов был нарушен баланс в сложных экосистемах гор, предгорий, плоскогорий. Этот результат заставляет вспомнить забытый средневековый закон, запрещающий порубку даже одного-единственного дерева на горных склонах; швейцарцы тогда больше берегли горные леса. Уникальные леса на реках Инн и Ландкварт вошли в состав Национального заповедника, ставшего также прибежищем исчезающих видов фауны.

Большинство швейцарских рек подверглось гидротехническому регулированию (плотины, подземные тоннели), поэтому естественные поймы с разнообразием видов флоры и фауны найти трудно. Федеральные органы осуществили инвентаризацию участков пойм национального значения (как правило, это луга, кустарники, леса). Инвентаризация важных природных объектов различных форм собственности возможна и на уровне кантонов и общин. Еще в 1986 г. Совет общины Целль в долине реки Тес начал подобную инвентаризацию водно-болотных угодий, родников, лесополос и т. д. Примечательно, что группа ответственных исполнителей разработала по каждому объекту концепцию и меру охраны, а также выполнила кадастровое описание. Этот опыт может быть поучительным для уполномоченных органов в нашей стране [275] .

Важной проблемой является ухудшение состояния озер, некогда богатых рыбой. В недавнем прошлом жидкие промышленные отходы не подлежали должной очистке. Когда же требования о более тщательной очистке были внедрены в жизнь, выяснилось, что качество озерной воды продолжало «по инерции» ухудшаться, так как на это влияли уже накопленные в озерах загрязнения.

С острой проблемой загрязнения вод связана задача сохранения водно-болотных и луговых местообитаний редких видов флоры и фауны. Поэтому представляет большой интерес реабилитация водных объектов и вмещающих их экосистем. Показателен пример богатой озерами равнины Зеебах. Она занесена в федеральные списки ландшафтов национального значения. В послевоенный период экономического бума равнина подверглась мелиорации, что привело к обмелению водоемов и исчезновению лугов. Согласно постановлению 1966 г. о национальной ценности ландшафтов ведутся работы по восстановлению естественных угодий. В данной ситуации большую позитивную роль сыграл Союз охраны природы, приобретший в собственность ряд озер; активисты Союза контролируют водоемы, находящиеся в частной собственности. Этот опыт доказывает, что право собственности общественных организаций «зеленого» толка является эффективным природоохранным механизмом [276] .

К концу XX в. Швейцария сумела использовать около 90 % своих гидроресурсов для выработки гидроэнергии. В недавнем прошлом швейцарские ГЭС давали 60 % энергии для железных дорог. Однако развитие гидроэнергетики означало создание водохранилищ, затопляющих исторические поселения, и изменение речного рисунка. При этом ниже плотины река перестает существовать: от нее остаются лужицы, весенние и ливневые потоки. По оценкам специалистов, происходит «ампутация» рек [277] .

Зарегулированными оказались как крупные реки, так и мелкие горные потоки. В результате строительства ГТС на Роне не сохранилось ни одного естественного участка берега. Многие естественные озера, «охваченные» водохранилищами, «потеряли» речной сток. Из-за плотин превращенные в водохранилища реки резко замедляют течение и теряют свои способности к самоочищению. Это трудно полностью компенсировать очистными сооружениями. Образованные за последнее десятилетие крупные водохранилища ГЭС нередко представляют собой реальную и потенциальную опасность для нижележащих участков речных долин вследствие регулярного, нерегулярного и катастрофического спуска как плановой, так и избыточной массы воды.

В условиях дефицита земельных ресурсов швейцарские общины протестуют против занятия под гидроэнергетику их земель и требуют сохранения естественных водных объектов. Еще в 1975 г. Швейцарский союз производителей электроэнергии заявил, что дальнейшее строительство ГЭС в стране невозможно по хозяйственным и природоохранным причинам. Дальнейший ход истории опроверг эту позицию. Только с середины 1980-х было построено или реконструировано 26 ГЭС. По всей видимости, полностью предотвратить строительство ГЭС нельзя, но действующее законодательство направлено на «вживление» водохранилищ в ландшафт путем поддержания биологического разнообразия их вод и берегов [278] . Кроме того, если талые воды альпийских ледников будет решено заимствовать у природы, то требуется создать систему рукотворных водоемов и водотоков двойного назначения (как регулирование стока, таки защита от его вредного воздействия).

В Швейцарии охрана окружающей среды регулируется как федеральным, так и кантональным законодательством. На федеральном уровне были приняты следующие акты: об использовании энергии воды (1916 г.), об охране вод (1955 г., 1972 г.), об охране природы и ландшафта (1966 г.), о национальных парках (1980 г.), о чрезвычайных мерах по сохранению лесов 1988 г. С 1971 г. действует Федеральное управление об охране окружающей среды. Подобные органы действуют в каждом кантоне [279] . Следует отметить, что Закон об охране природы 1966 г. ссылается на принятый еще в 1963 г. «Перечень ландшафтов и памятников природы, имеющих общенациональное значение».

Согласно гражданскому законодательству, пока не доказано иное, публичные воды, ледники, бьющие источники не считаются частной собственностью и находятся под «верховным управлением государства» [280] .

Швейцария заключала международные соглашение по использованию и защите международных водных и водохозяйственных объектов. Договорная практика по этой проблеме восходит к XIX столетию. В целом договорная практика Швейцарии охватывает широкий круг вопросов (ирригация, ГТС, рыболовство, охрана природы), показывает пример другим государствам. Согласно итало-швейцарскому соглашению о регулировании вод озера Лугано 1955 г., стороны условились принять все меры для предотвращения возможного причинения вреда озерным берегам. В 1962 г. было заключено Соглашение между Францией и Швейцарией об охране вод Женевского озера, специальным природоохранным задачам было посвящено франко-швейцарское Соглашение о защите вод озера Леман 1962 г. Затем последовало Соглашение о гидроэнергетическом комплексе в Эмоссонской долине 1963 г., регулирующее тамошнюю концессию. В 1966 г. было подписано Соглашение между ФРГ, Австрией, Швейцарией об урегулировании отвода воды из Боденского озера. Это Соглашение предусматривало рассмотрение возможных споров консультативной комиссией, а затем выносящей окончательное решение арбитражной комиссией. Действуют также двусторонние комиссии по борьбе с загрязнением Женевского озера и озера Констанс [281] .

Рельеф и гидрографическая сеть ФРГ отличает ее от соседней Франции. Германии присущ ступенчатый рельеф: вдоль морского побережья тянется обширная Северо-Германская низменность, далее поднятия и возвышенности (Рейнские сланцевые горы и т. д.), затем – Баварское плоскогорье. Густая речная сеть страны относится к бассейнам Северного, Балтийского и даже Черного морей. Основные реки: Рейн с притоками, Эльба, Везер, Эмс, отчасти Дунай с некоторыми притоками. Полноводные и незамерзающие реки соединены каналами, главный из которых – разветвленный Средне-Германский канал. Названный канал вместе с крупными реками составляет единую сеть водных путей международного значения. Начал функционировать международный водный путь Рейн-Майн-Дунай. В отличие от Франции Германия имеет целый ряд крупных озер на Баварском плато (Боден, Хим, Аммер), а также в Балтийской гряде. Там сложились озерные системы ледникового происхождения (Магдебургское поозерье).

Будучи экономически развитой державой, ФРГ столкнулась с острейшей проблемой загрязнения поверхностных, подземных и морских вод. Многие акватории Рейнского бассейна оказались биологически мертвыми, некорректное обращение с фосфатами и нитратами привело к эвтрофикации озер и загрязнению прудов. Устья Эльбы, Везера, Эмса и т. д. были сильно загрязнены горючими и смазочными материалами. В 60—70-е гг. XX в. одной из самых загрязненных европейских рек был Рейн. Ситуацию удалось исправить путем перехода к системам промышленного водопользования замкнутого типа и безотходным технологиям. В настоящее время успешно проводятся мероприятия по восстановлению речных пойм [282] . Показателен пример Руммельсбургского озера в Берлине. После второй мировой войны оно было завалено боеприпасами, утратило возможность самоочищения. Только в 90-е г. XX в. боеприпасы стали извлекать, а берег озеленили. В этот водоем для восстановления самоочищения воды закачали кислород.

После второй мировой войны водным ресурсам и водному хозяйству ФРГ был посвящен ряд законов как общего, так и специального характера, действующих не одно десятилетие. В их число входят федеральные законы об организации водного хозяйства 1957 г.; о содержании в чистоте водных путей общегосударственного значения 1960 г.; о защите подземных вод от загрязнения 1960 г.; о льготах, гарантирующих уменьшение налога на прибыль предприятия, устанавливающего оборудование для очистки сточных вод 1961 г. [283] .

В Законе «Об организации водного хозяйства» 1957 г. предусмотрен разрешительный характер водопользования; право собственности на прибрежный земельный участок не влечет за собой права на определенные виды водопользования, требующие разрешения. В свою очередь, выдача разрешений ориентирована на такое важное для германского права условие, как удовлетворение легальных требований к состоянию техники. Техника водопользователя должна обеспечивать соблюдение предельно допустимых нормативов сбросов сточных вод, устанавливаемых для каждой отрасли промышленности.

Немецкое федеральное законодательство решает следующие ключевые вопросы. Во-первых, оно предусматривает правовой институт зон охраны вод (Закон 1986 г.). Эти зоны должны оберегать воды от уже существующих или потенциальных опасностей. В целях увеличения запасов грунтовых вод и их защиты от загрязненных сточных вод в этих зонах запрещается или ограничивается совершение определенных действий [284] . Во-вторых, устанавливается порядок проведения экологического контроля в сфере водопользования. Он предусмотрен Федеральным законом о регулировании водного режима 2002 г. [285] .

Конкретные законы по правовому режиму земель, вод, недр, флоры и фауны, природных ландшафтов и охраняемых территорий принимаются и применяются федеральными землями. В каждой федеральной земле действует свой закон «о воде». Эта тенденция прослеживается еще с XIX в., когда немецкие княжества имели свои водные законы. «На откуп» земель и крупных городов, а также муниципалитетов даны многочисленные системы водоснабжения и канализации, станции очистки сточных и ливневых вод, лицензирование водоотбора и сброса сточных вод, определение границ водоохранных зон для подземных вод.

В Законе «О платежах за сброс сточных вод в водоемы» предусматривается экологический платеж. Основой расчета платежа являются «единицы загрязненности», установленные для загрязняющих веществ, содержащихся в сточных водах. Например, одной единице загрязненности соответствует 3 г фосфора. Платежи поступают в пользу земель. Полученные платежи земли расходуют на решение водных проблем, в частности, «водные деньги» тратятся на деятельность водохозяйственных служб. Такой порядок действует с 1976 г. в рамках национальной системы обложения сбросов загрязняющих веществ [286] .

На большей части страны бассейновые комиссии не функционируют, следовательно, нет и прямого участия водопользователей в водной политике. Существуют организации для управления небольшими бассейнами притоков Рейна, находящихся в одной земле (Северный Рейн – Вестфалия). Речь идет о речных ассоциациях Рурфербанд и Эмшергеноссеншафт и некоторых других. Но эти примеры не распространились на всю страну.

Вложение средств, полученных за сброс сточных вод, в мероприятия по охране вод дает позитивные результаты: построены новые очистные сооружения, введены новые технологии в промышленности, позволяющие снизить загрязненность сбросных вод либо вовсе ее исключить. К началу XXI в. в 50 отраслях германского хозяйства удалось снизить содержание вредных для человека, а также вредных для водоемов остатков удобрений. В таких крупных реках, как Рейн, Майн, Эльба, улучшилось качество вод и увеличилось многообразие обитающих в них видов рыб. Уже в 1996–2000 гг. в Рейне обнаружено 63 вида рыб.

По Германии протекают следующие основные международные реки: Рейн, Дунай, Эльба. Под давлением соседних государств (Нидерланды) федеральное правительство и правительство земель включены в международную комиссию по Рейну. Дунай и Эльба до сих пор остаются без структур комплексного управления речным бассейном. Однако именно на международном уровне была разработана в 90-е гг. XX в. Программа безотлагательных мер по снижению загрязненности Эльбы и План действий для Эльбы. Предусмотренное этими документами сокращение и частичное закрытие горнодобывающих и других промышленных предприятий привело к существенному снижению загрязнения от промышленных источников [287] .

Королевство Швеция – страна, хорошо обеспеченная водными ресурсами. Характерные черты рельефа этого королевства – плоскогорья, всхолмленные равнины, обширные котловины озер. Всего озера занимают 9 % территории королевства [288] . Речной сети присущи узкие долины, водопады, озеровидные расширения (своего рода «естественные» водохранилища); реки богаты гидроэнергией. В Шведском королевстве есть порядка 200 небольших ледников. На юге королевства крупные озера и реки служат внутренними водными путями. Стокгольм находится на архипелаге островов в восточной части озера Меларен, соединенного проливом с Балтийским морем. Город рассечен множеством каналов, проливов, бухт и заливов. Даже в черте города в чистой воде водится лосось, а в его окрестностях гнездятся утки и лебеди. В этом смысле столица оправдывает свое название «Бревенчатый остров». В Шведском королевстве значительные средства вкладывались в очистку четырех водных объектов: озера Веттерн, Соммен, реки Мотала и Сварта [289] .

Первый шведский закон об охране природы был принят в 1907 г. Усилил государственный контроль за природопользованием закон 1952 г. об охране природы и побережий. В результате в Швеции уже к концу 1960-х гг. особо охраняемые территории достигали 5 % от общей площади страны; охранялась значительная прибрежная полоса [290] .

Впоследствии были приняты законы: об охране природы 1967 и 1969 гг.; о рациональном использовании сельскохозяйственных угодий 1979 г.; декрет о рыболовстве 1982 г.; о водных ресурсах 1983 г.; о залежах торфа; о публичных водных путях и портах; о минеральных ресурсах. В королевстве пошли по пути регламентации лесопользования, охоты и рыболовства отдельными актами (законами и декретами). Важную роль должен играть Закон о возмещении ущерба окружающей среде 1986 г. Он определяет категории ущерба и санкции за его нанесение [291] .

В целом шведское водное право нередко оценивалось как частноправовое, «индивидуалистической формы» (частная собственность на водоемы, распространенное частное пользование). В соседней и родственной Норвегии, состоявшей в унии со Швецией до 1905 г., существовала даже частная собственность на водопады крупных рек [292] . Приведенные оценки давались еще в середине XX в., но к началу XXI в. они значительно устарели. Однако известная специфика водных правоотношений сохранилась.

Вопросы собственности на водные объекты регулируются весьма необычно, по-своему сочетая публичные и частные интересы. В основном в шведском законодательстве прослеживается ограничение эксплуатации ресурсов взморья. Приморские водотоки и водоемы находятся либо в частной, либо в общественной собственности. Узкая водная полоса в 300 м от границ континента или острова в сторону моря может быть в частной собственности. Это не запрещает посторонним передвижение по этим акваториям и лов рыбы. Далее вплоть до границы территориальных вод простирается водная полоса государственной собственности. Шведское законодательство не предусматривает такую категорию, как земли водного фонда. В ней нет четкого определения понятия береговой зоны, изменчиво и понимание полосы прибрежной суши (при застройке эта полоса принимается шириной в 100 м, как минимум; в сельском хозяйстве – 50–60 м от водной границы в сторону суши).

В Швеции, как и в Финляндии и Дании, под особой государственной охраной находятся болота. Земельные собственники этих стран получают (за наложенные на них ограничения) компенсационные выплаты, освобождение от налогов; их земельные участки могут быть выкуплены государством или местными властями [293] . В соседней Дании сохранение и восстановление болот происходит за государственный счет или за счет ЕС с 1989 г. [294] .

В Шведском королевстве функционируют Агентство по охране окружающей среды, Королевский совет по проблемам побережий, находящихся под угрозой. В роли координаторов муниципальных органов выступают окружные административные комитеты. Окружные административные комиссии и муниципальные органы дают разрешение на строительство, в том числе набережных, мостов, прочих водных и приводных сооружений.

Королевство Нидерланды – плоская и низменная страна, 25 % территории которой ниже уровня моря, а 35 % – не более чем 1 м выше [295] . Королевство расположено в обширной дельте – древней и современной, образованной реками Рейн, Маас, Шельда, и отчасти Эмс. Первые три реки имеют общий эстуарий (приливное устье). Голландия (так иногда называют это королевство) прорезана многочисленными водотоками. Реки и озера зарегулированы плотинами, заливы и приморские водоемы долгое время осушались. Интересна судьба залива Зейдер-Зе. Он возник в результате катастрофического наводнения в XIII в. После сооружения дамбы южная часть залива превратилось в пресное озеро Эйсселмер, которое в значительной мере осушено.

Если применять терминологию российского законодательства, Нидерланды от природы есть «земли водного фонда», испытывающие долгое и сильное антропогенное воздействие. Этим объясняется постоянный характер права публичной собственности на земли польдеров и установление государственного целевого назначения освоенных земель. Первоначально они сдавались в заведование специальным государственным предприятиям, создававшим инфраструктуру и укреплявшим противопаводковые сооружения. Затем подготовленные к сельскохозяйственному использованию участки переходили в частное пользование. Из этих участков исключались площади самих гидротехнических сооружений, дорог и линий связи. Граждане, арендующие недвижимость на польдерах, получают налоговые льготы. Это предусмотрено в Законе 1958 г. «Об аренде» (вред. 1977, 1978, 1980, 1983 гг.) [296] .

За последние 40 лет законодательство Нидерландов значительно усилило охрану вод. Ряд законов по водным ресурсам (о загрязнении поверхностных вод 1969 г., о водопользовании 1989 г., о загрязнении морской среды 1975 г. и т. д.) предусматривали интегрированное управление водными ресурсами, взимание платежей за сброс сточных вод. За реализацию водного законодательства Нидерландов отвечает Министерство транспорта, общественных работ и водных ресурсов.

Для Нидерландов характерна система водных советов: эти специфические органы имеют многовековую историю и ранее занимались вопросами борьбы с наводнениями, а в настоящее время в их компетенцию входит защита вод от загрязнения. Водные советы подконтрольны провинциальным природоохранным агентствам, ответственным за применение всего экологического законодательства.

Особенно повысил уровень правового регулирования Закон о природопользовании 1992 г. В результате последующих поправок (в 1993 г. и др.) данный закон инкорпорировал положения 8 законодательных актов, почти за целое столетие, включая законы 1969 г. и 1975 г. о водных отношениях. В результате сложился Расширенный закон о природопользовании 1993 г., охватывающий весь спектр вопросов охраны и использования природных ресурсов. В этом Законе предусматривается разработка национальных и провинциальных планов охраны окружающей среды, ежегодной национальной программы действий в данной области. В Расширенном законе предписана обязательная процедура экологического лицензирования, ее общие правила и исключения. В королевстве действует Министерство сельского хозяйства, природопользования и рыболовства.

Большое значение для дела охраны окружающей среды, в том числе и водных ресурсов, имеет Общий административный закон, который вступает в силу по частям с 1994 г. В предмет регулирования данного Закона входят отношения между государственными органами и частными лицами. При этом вступившая в силу в 1998 г. часть третья этого Закона кодифицирует полномочия должностных лиц контрольных органов, в том числе инспекторов по охране окружающей среды, строительных инспекторов1.

Нидерланды принадлежат к числу стран, испытывающих большое негативное воздействие соседних государств. Расположенная в низовьях Рейна, эта страна была особенно обеспокоена состоянием его вод. Хотя качество воды основных рек удалось повысить, в стране осталось немало острых водохозяйственных проблем. Подземные воды Голландии истощены, что нередко приводит к «обезвоживанию» сельскохозяйственных районов страны. Голландская общественность требует жестко экономить питьевую воду, прекратить откачку подземных вод для орошения, максимально использовать дождевую воду, повысить уровень рек Рейн и Маас, а также озера Эйсселмер [297] . Для оздоровления водных бассейнов необходимо возродить «вторичные» каналы на затопляемых территориях. Проведенная гидрологами и экологами разработка плана восстановления каналов выявила безвредность этой инициативы для транспорта и сельского хозяйства. В ближайшее время должны быть восстановлены два канала вдоль реки Вааль. Идея восстановления искусственных водоемов и водотоков и отчасти искусственных водных систем «вплетается» в общий контекст реабилитации водных объектов и некоторых форм рельефа, связанных с ним [298] .

В Нидерландах находится штаб-квартира Всемирного фонда дикой природы. В Нидерландах и Бельгии претворяется в жизнь программа восстановления пойм и местообитаний под названием «Маас – живая река» с созданием модельных участков для отдыха и просвещения. Внедряются экологически безопасные технологии добычи гравия, минимизации ущерба от перевыпаса. Часть польдеров сознательно остается в «свободном состоянии», чтобы превратиться в водно-болотные угодья [299] .

§ 3. Экологическое право Европейского союза о водных отношениях

В рамках своих полномочий Европейский союз уделяет большое внимание проблемам охраны окружающей среды, в том числе водных ресурсов. В директивах и рекомендациях рассматриваются вопросы экологических информации, аудита, контроля, экспертизы, а также ответственности за нарушение правовых предписаний. Не уходит от внимания тема обращения с опасными грузами, веществами и материалами [300] . Важным элементом управления в свое время послужила Директива 67/548/ЕЭС «Об опасных веществах».

Имеет далеко идущие последствия Директива 96/61 о комплексном предотвращении и контроле загрязнения окружающей среды промышленными предприятиями (IVU-Директива, русское сокращение – ККПЗ). В директиве устанавливается, что промышленные предприятия должны получить разрешения на сбросы (выбросы) и иную эксплуатацию различных природных сред. К числу таковых относятся почва, атмосферный воздух, воды. Диапазон системы комплексных разрешений охватывает различные сектора промышленности и различные производственные мощности данных хозяйствующих субъектов. В разрешениях должны закрепляться обязательства в отношении выбросов вредных веществ в окружающую среду, при этом компетентный орган должен ориентироваться на наилучшие из существующих технологий. По сути дела, директива ККПЗ направлена на минимизацию загрязнений различных промышленных источников в пределах ЕС. Приведенная директива отражает ту модель контрольно-разрешительной деятельности, которую пропагандирует ЕС для стран бывшего СССР [301] .

По охране водных ресурсов Европейское сообщество предпринимает меры уже на протяжении 30 лет. Принимались специальные директивы по питьевой воде, подземным водам, коммунальным сточным водам, по ограничению выброса нитратов для предотвращения эвтрофикации водоемов, по качеству воды для аквакультуры, а также для купания.

Представляют интерес некоторые основные нормативные акты Евросоюза, рассмотренные далее.

В Директиве о питьевой воде, принятой в 1980 г. и измененной в 1998 г. [302] , установлен максимальный уровень концентрации в питьевой воде таких вредных веществ, как тяжелые металлы, нитраты, пестициды и т. д. Означенная директива устанавливает единые показатели качества питьевой воды. До этого в 1975 г. устанавливались отдельные стандарты для рек и озер, используемых для питьевого водоснабжения.

Директивы о качестве вод для купания охватывает более чем 20 000 км прибрежных вод и внутренних водоемов ЕС [303] . Реализация требований директивы позволили улучшить состояние вод, используемых для отдыха и туризма.

В Директиве о коммунальных сточных водах предписывается закладка канализации и обязательная очистка сточных вод для общин численностью свыше 2 тыс. человек [304] . Для новых государств – членов ЕС предусматривается более длительный переходный период.

В Директиве 91/676 для предотвращения эвтрофикации водоемов предусмотрены меры по ограничению сброса в них остатков сельскохозяйственных удобрений [305] . Эти меры принимаются в тех случаях, когда содержание нитратов в воде достигает 50 мг на литр либо приближается к этому значению.

В Рамочной директиве 2000/60 предусматривается интегрированная работа учреждений и комитетов в рамках бассейнов рек. Бассейн реки как единица управления включает в себя как поверхностные, так и подземные воды. Для отдельных бассейнов требуется принимать планы управления и программы по улучшению состояния вод. Если же речной бассейн трансграничен, то государства – члены ЕС должны составить единый план управления всем речным бассейном, или, по крайней мере, его отдельной частью.

Управление речным бассейном – наилучшая модель не только для внутринациональных, но и для трансграничных рек и озер. Но такое управление не будет эффективным без Плана освоения водных и земельных ресурсов речного бассейна , который должен обновляться каждые 6 лет. Цель такого плана – достижение совместными усилиями хорошего состояния водной среды к определенному сроку. «Хорошее состояние водной среды» есть качество воды, примерно соответствующее тому качеству, которым характеризовалось бы вода, не будь влияния антропогенной деятельности. Но выработанный критерий представляется весьма идеалистическим и трудно реализуемым.

Рамочная директива 2000/60, по мнению ряда специалистов, оставила далеко позади не очень эффективную Директиву 74/464/ЕС.

Кроме того, она внесла существенные изменения в систему требований в области использования и охраны вод.

Государства ЕС поставили пред собой задачу прекратить выбросы в водные объекты так называемых приоритетных вредных веществ к 2020 году. В 2001 г. был установлен Перечень приоритетных вредных веществ и групп вредных веществ. В данном Перечне было названо 33 вещества или группы веществ [306] . Параллельно ведется список веществ-кандидатов в означенный Перечень из 132 названий. Иные вредные вещества проверяются на необходимость ограничительных мер против их производства и применения путем анализа риска от их применения.

Использование осадков сточных вод в сельском хозяйстве урегулировано в отдельной Директиве 86/278. В ней предусмотрено ограничение содержания тяжелых металлов в осадках сточных вод и в почвенном покрове, предусмотрены условия хозяйственного использования этих осадков. Поскольку названная директива не исключает более жесткие требования, то в целях защиты почв и сельхозпродукции возможно полное запрещение использования осадков сточных вод [307] .

Важную роль играет Директива 2006/44/ЕС «О качестве пресных вод, нуждающихся в охране или улучшении показателей качества с целью защиты рыбных запасов».

Директивы ЕС далеко не всегда находят поддержку со стороны европейцев. Так, например, в ФРГ функционирующая с 1976 г. система ограничения выбросов является более строгой, что и вызывает там критику приведенной Рамочной директивы 2000/60 как чрезмерно либеральной.

В странах Евросоюза устоялась своя, отличная от российской, система регулирования и учета сбросов отработанных вод в моря, реки и озера [308] . Учитывается фоновая концентрация загрязняющего вещества в воде. Если вода на предприятии, где она используется для производственных нужд, в том числе для охлаждения агрегатов, сбрасывается затем в тот же водоем, откуда она была изъята, то сброс, содержащий фоновую концентрацию загрязняющего вещества, вычитается из общего объема сбросов данного предприятия. Концентрация загрязняющего вещества в поступающей и сбрасываемой воде должна быть характерна именно для отчетного периода.

§ 4. Государства Восточной Европы

В начале 90-х гг. XX в. в Польше, Болгарии, Чехии, Словакии, Венгрии более половины рек считались загрязненными, наблюдалось цветение водоемов, в реки попадали токсичные отходы. Падение производства несколько уменьшило нагрузку на станции аэрации, но сами эти станции устарели, так как не были приспособлены к улавливанию ряда вредных веществ (азот, фосфор). Поэтому улучшение очистки стоков требовало дополнительных импульсов [309] .

Переход к рыночной экономике, как правило, не связан с введением частной собственности на водные объекты. Последние, полностью или в большей части, остаются в публичной собственности. «Центр тяжести» реформ приходится на частное пользование водными объектами и развитие гражданско-правовых отношений в сфере водного хозяйства. Например, в силу Закона об охране окружающей среды Республики Словения от 2 июня 1993 г., была предусмотрена исключительная государственная собственность на воды, минеральные ресурсы, животный мир суши и водоемов, леса и растительный мир [310] .

В Болгарии государственной собственностью признаются подземные богатства, прибрежная полоса пляжей, республиканские пути сообщения (включая водные), сами воды, леса, парки национального значения, природные и археологические резерваты, иное имущество, предназначенное для постоянного удовлетворения общенациональных потребностей. Приведенное имущество в силу своего публичного характера не может быть отчуждено, обременено вещными правами и приобретено по давности владения третьими лицами (п. 1 ст. 18 Конституция Болгарии).

Таким образом, основные законы Болгарии и Словении закрепляют государственную собственность на поверхностные водные объекты, включая дно и берега, сопряженные с водными объектами. Эти земли имели такой же правовой режим в условиях командно-административной системы, но их прежний режим не утратил своего значения и в условиях перехода к рыночной экономике.

Болгария мало обеспечена пресноводными ресурсами. Многие болгарские реки невелики и маловодны. К 1990-м гг. почти все долины рек, а также Черноморское побережье принадлежали к загрязненным участкам. На фоне загрязнения «всех сред» деградируют почвы и леса Болгарии. В современной Болгарии предпринимаются усилия по оздоровлению экологической ситуации. С 1991 г. действует Министерство охраны окружающей среды, реализующее новейшую модель Закона об охране окружающей среды. Развивающееся на новой основе право природных ресурсов предусматривает систему платежей за пользование природными ресурсами. Разрабатываются программы экологической реабилитации загрязненных районов. Болгария – член Рамсарской конвенции 1971 г. по водноболотным угодьям [311] . К осушению болот относятся все более осторожно. Отводимая при осушении некоторых переувлажненных земель вода питает рыбоводные водоемы.

В Польше на водное хозяйство долгое время не обращали должного внимания. Комплексного подхода к водопользованию в Польше не было, а современная инфраструктура (водоснабжение, канализация, очистительные сооружения) развивалась медленно. В 1990-е гг. перед страной стояли задачи снижения дефицита пресных вод в городских агломерациях, прекращения загрязнения Балтийского моря и его берегов, Мазурского поозерья [312] .

Одним из способов охраны водных объектов в современной Польше является зачисление их в состав особо охраняемых природных территорий, вернее, акваторий. 16 октября 1991 г. в Польше был принят фундаментальный по своему характеру Закон «Об охране природы». Он предусматривал создание и функционирование сети особо охраняемых территорий (заповедников, заказников, национальных и ландшафтных парков и т. д.). По закону охране подлежат водохранилища, полевые и лесные водоемы, болота, торфяники, дюны. Водные источники и водопады, наряду с иными творениями живой и неживой природы, относятся к памятникам природы. На подлежащих охране площадях запрещены отводы земли для иных целей, охота, рыбная ловля, вырубка и поломка деревьев, сброс отходов и мусора. Законодатель пошел на запрет применять химические средства в сельском и лесном хозяйстве, въезд автомашин, полет самолетов и вертолетов на низкой высоте. Воспрещается строительство подземных и наземных коммуникаций, а также изменение русла рек и ручьев, добыча янтаря, торфа, минералов. Таким образом, на уровне закона была признана важность сохранения естественного состояния поверхностных водных объектов и связанных с ними форм рельефа. Примечательно, что за нанесение ущерба природе на охраняемой площади Закон предусматривает уголовную ответственность от лишения свободы до штрафов от 1 до 10 млн злотых, поступающих на счет воеводского фонда охраны среды и водного хозяйства. Таким образом, имеет место быть, до известной степени, компенсационный характер штрафов за нарушения в области природопользования [313] .

К охране водных ресурсов имеет отношение и Закон о лесах от 28 сентября 1991 г. В нем предусматривается правовой режим особо охраняемых лесов и лесов запрещенного доступа. К первым относятся леса, защищающие почву от вымывания и истощения, не допускающие возникновения и расширения площади сыпучих песков. Кроме того, к особо охраняемым относятся леса, защищающие берега водоемов от разрушения, а русла рек – от заиления. К лесам запрещенного доступа относятся местности, изобилующие истоками рек и ручьев, участки, подверженные эрозии. К водному хозяйству имел отношение Закон 1988 г. «О продаже сельскохозяйственных угодий государственного фонда земли и упорядочении некоторых вопросов относительно проведения сельскохозяйственной реформы и сельского поселения». Продажная цена земли, находящейся под водой и пригодной для разведения рыбы, учитывает стоимость сопряженных с водой ГТС. Цена земли, занятой каналами, относящимися к мелиоративным сооружениям, и цена земли под водой, если земля не пригодна для разведения рыбы, устанавливается на уровне 50 % от цены пастбища 6-го класса.

Водное законодательство Венгрии уходит своими корнями в XIX в. Развивалось оно и в XX в., когда венгерское водное хозяйство стало особенно обширным и разветвленным. В силу наличия в стране больших озер, которые нужно было комплексно и продуманно использовать, законы выделяли даже озерное хозяйство.

В XIX в. именно венгерские специалисты стали подробно рассматривать вопросы затопляемости и подтопляемости берегов искусственных водотоков и водоемов, а также исследовать негативные последствия подпорного действия дорожных насыпей. Венгерские специалисты в области водного хозяйства обратили внимание на: 1) накопление отходов в чашах водохранилищ, что создает угрозу для территории вниз по течению реки; 2) уязвимость к загниванию отшнуровавшихся от рек рукавов, так как из-за нарушения сквозного течения они теряют возможность для самоочищения. Это можно продемонстрировать на примере рукавов Дуная в Будапештской агломерации (в особенности, Шорокшарского Дуная). Воды самого Дуная нельзя было использовать даже для купания.

В Венгрии, в отличие от СССР, действовали водные тарифы на государственных ирригационных системах. Она отличалась также организационной особенностью своего водного хозяйства. Государственный орган, регулировавший водопользование, сам эксплуатировал ряд принадлежащих ему ГТС. Это «совмещение» видов деятельности вызывало критику, ибо административный орган имел возможность так регулировать действие посторонних ГТС, чтобы обеспечить водный приоритет для ГТС, принадлежащих ему самому.

В Венгерской Республике на водные отношения влияют два Закона 1995 г.: «Об общих нормах охраны окружающей природной среды», «О водном хозяйстве». Этот последний акт дополнен в связи с требованиями Европейского союза, членом которого Венгрия является с 2004 г. В Венгрии объектами правовой охраны являются поверхностные и подземные воды, их запасы, русла и берега водных источников. Законодатель воспрещает действия, ведущие к загрязнению, засорению, истощению вод. В обязанности водопользователей входит обеспечение эффективной очистки вод при размещении, строительстве и эксплуатации объектов, влияющих на состояние вод. Предусматривается повышенная охрана объектов питьевого водоснабжения, минеральных, а также лечебных вод.

В Республике Хорватия действует Закон «О водах» 1995 г. Воды – всенародное достояние, находящееся под особой защитой государства. Поверхностные воды (реки, каналы, озера, водохранилища, пруды) подразделяются на воды государственного и местного значения. Соответственно, на общегосударственном и местном уровне функционируют специальные органы управления и контроля (водохозяйственная инспекция). Объектом правовой охраны являются не только внутренние морские воды и территориальное море, но и воды за пределами государственной границы, но находящиеся под юрисдикцией Республики Хорватия (акватории исключительной экономической зоны).

Предусмотрен разрешительный порядок пользования водными ресурсами и платность водопользования (плата за забор воды, плата за сброс сточных вод). Использование водных объектов для энергетики, орошения, добычи песка и гравия, коммунально-бытовых нужд требует получения разрешения. Вокруг источников питьевого водоснабжения, минеральных и термальных вод должны быть установлены санитарно-охранные зоны. В них запрещено строительство и эксплуатация объектов, которые оказывают вредное воздействие на качество вод [314] .

Как Венгрия, так и Хорватия большое внимание уделяют охране термальных, минеральных, лечебных вод, а также акваторий, используемых для туризма и спорта.

В Чешской Республике отношения в области использования и охраны водных ресурсов подлежат подробной правовой регламентации. На защиту публичных интересов направлены предписания Закона № 254/2001 «О водоемах и об изменении некоторых законов» и Закона № 305/2000 «О водохранилищах». Сами поверхностные или подземные водные объекты понимаются законодателем как объект правовой охраны, но не являются предметом (частного) права собственности. Юридически отделенные от земельного участка, поверхностные и подземные воды не имеют собственника вплоть до момента их забора. Зато земельные участки, занятые водоемами либо примыкающие к ним, всегда имеют своего собственника. Им, как правило, является чешское государство, но помимо собственника есть еще и организация, управляющая водоемами [315] .

Собственник земли (водопокрытой или близлежащей) обязан следить за состоянием русла водного потока, не пресекать роста береговых растений, допускать проход к воде по земельному участку. Собственники земельных участков, расположенных в зонах затопления (очевидно, при половодьях), обязаны проверять состояние тальвегов, через которые происходит удаление излишков воды. Они делают это вместе с представителями государственных органов по защите от наводнений, которые в праве потребовать убрать предметы, которые могли бы препятствовать оттоку воды.

Законодатель считает объектом охраны саму землю, как покрытую водой (или примыкающую к воде), так и занятую объектами водного хозяйства. Интересна градация земельных участков, примыкающих к поверхностным водным объектам. Во-первых, это участки, от использования которых зависит надлежащее функционирование водного хозяйства (видимо, также состояние водоемов). Во-вторых, это участки, на использование которых влияет использование объектов водного хозяйства другими лицами (изменение уровня воды, перенос загрязнений и т. д.). Очевидно, что такая градация весьма условна, ибо любой береговой земельный участок может, в большей или меньшей мере, обладать признаками, принятыми в основе названной градации.

Независимо от этого Закон № 344/1992 Сб. о кадастре недвижимости Чешской Республики предусматривает деление земель на категории. Такая категоризация земли имеет значение при стоимостной оценки земли, разработке территориально-планировочной документации, при выполнении управленческих функций. В этом законе установлено 10 категорий, в их числе восьмая категория – «земли, покрытые водами (озера, реки и т. д.)». Формулировка Кадастрового закона сближает ее с аналогичной категорией «земли водного фонда», существующей в странах СНГ.

Небольшие по размерам государства Балтии (Литва, Латвия, Эстония) имеют государственные границы по наиболее крупным водотокам и водоемам, отличающимся разносторонним хозяйственным назначением. Это озера Чудско-Псковское и Дрисвяты, реки Неман, Западная Двина, Дисна, Вента, Муша, Мемель, Нарва с одноименным водохранилищем на ней. Их судоходное и несудоходное использование и охрана требуют заключения соглашений между государствами. Озеро Дрисвяты разделено между Литвой, Латвией, Белоруссией; в советские времена на нем функционировала ГЭС «Дружба народов».

В Эстонии в некоторых случаях водоемы могут быть признаны частной собственностью. Условием этого является нахождение данных водоемов в границах земельного участка, частного по форме собственности.

В странах Балтии с их скромными территориями большое внимание уделяют некоторым конкретным вопросам водного хозяйства, о чем в последнее десятилетие XX в. был принят ряд «узких» нормативных правовых актов:

постановление Правительства Литвы от 5 июня 1995 г. № 932 «Об использовании гидротехнических комплексов сельскохозяйственного назначения для оборудования малых гидроэлектростанций»;

постановление Правительства Эстонии от 20 апреля 1992 г. № 123 «О разделении на административные участки территориальных морских и материковых вод, находящихся в муниципальном ведении»;

постановление Совета Министров Латвийской ССР от 22 апреля 1990 г. № 73 «О порядке предоставления в обособленное пользование, использования и изъятия из обособленного пользования водных объектов».

Относительно опыта стран Балтии можно отметить интересный термин «материковые воды», который противопоставлен понятию территориальных вод, очевидно морских.

Важным направлением развития экологического законодательства государств Балтии является утверждение института комплексных разрешений на природопользование. В качестве примера можно привести Закон Республики Эстония «О комплексном предотвращении и контроле за загрязнением» 2001 г. (в ред.2007 г.). Эти подходы соответствуют многим европейским, в том числе датским, образцам [316] .

В странах Балтии нередок дюнный тип берега, с приморскими водоемами, местами присутствуют образованные морем террасы. Эстония имеет множество заливов, целые архипелаги островов, где на основе закона установлено немало особо охраняемых территорий. Большое значение для охраны водоемов, водотоков, даже морей имеет выделенная в законе береговая полоса – «береговая тропа», где запрещена застройка. Об этом должны позаботиться природоохранные органы, а также органы местного самоуправления, осуществляющие детальную планировку береговой полосы. Неоднократно частные строения или их части сносились как произвольно возведенные.

Страны Балтии – участницы Хельсинкской конвенции по Балтийскому морю, сфера ее действия распространяется и на примыкающую к морю сушу. Страны Балтии полностью входят в бассейн Балтийского моря и им посвящена отдельная рекомендация Хелкома 14/10 «Сотрудничество и помощь Эстонии, Латвии, Литве в борьбе со сбросами загрязняющих веществ в Балтийское море» от 3 февраля 1993 г. [317] .

Еще в советское время прибалтийские союзные республики имели довольно разветвленную сеть особо охраняемых территорий, включавшие пойменные леса и другие приводные участки (Национальный парк долины реки Гауи). Причудливые болотные массивы Эстонии наряду с иными водоемами этой страны входят в сеть особо охраняемых территорий, занимающих 11,5 % от площади всего государства [318] . Рядом с известным латвийским курортом Юрмала находится Национальный парк Кемери. В литовском Занеманье долгое время существует заповедник «оз. Жувинтас». Экологические проблемы Прибалтики довольно тяжелы: хотя курортная нагрузка на Юрмалу и прочие популярные некогда районы сократились, негласная и юридически сомнительная вырубка лесов ставит под угрозу экологическое равновесие региона.

§ 5. Государства СНГ

Водное и иное природоресурсное законодательство стран СНГ и Балтии имеет общее «наследство» от СССР: сходные экологические проблемы и сходные задачи преодоления во многом однотипных изъянов и ошибок советского времени. Именно поэтому в рамках СНГ разрабатываются общие модельные кодексы и законы, которые принимаются Межпарламентской ассамблеей государств – участников СНГ. В частности, на 24-м пленарном заседании Межпарламентской ассамблеи (постановление от 4 декабря 2004 г. № 24-8) был принят Модельный Земельный кодекс для государств – участников СНГ [319] .

Водные и земельные кодексы молодых суверенных республик конкретизируют положения действующих на момент их принятия Конституций. Так, например, по Конституции Молдовы 1994 г., используемые в общественных интересах воды и леса, все богатства недр, воздушное пространство, пути сообщения, а также другие богатства, определенные законом, являются объектами исключительно публичной собственности. В Таджикистане, согласно Конституции 1994 г., земля и другие природные ресурсы находятся исключительно в государственной собственности. Эти конституционные положения получили развитие в водном и земельном праве бывших союзных республик. К концу «переходных» 1990-х гг. в Украине, Казахстане, Узбекистане, Кыргызстане принимаются кодексы и законы «новой волны».

Новое водное законодательство государств СНГ

После распада СССР Водные кодексы бывших союзных республик 1970–1972 гг. были признаны утратившими силу. Первой новый ВК приняла Армения (1992 г.), затем приняли свои ВК Таджикистан (1993 г.), Казахстан (1993 г.), Молдова (1993 г.), Украина (1995 г.), Беларусь (1998 г.). В Узбекистане был принят Закон о воде и водопользовании (1993 г.), в Кыргызстане – Закон о воде (1994 г.). Если проследить даты принятия, то получится, что первыми принимали свои законы государства с засушливым климатом и водным дефицитом. Это, видимо, не случайно и продиктовано запросами водного хозяйства. Затем принималось водное законодательство «второй волны»: ВК Таджикистана (2000 г.) и ВК Армении (2002 г.). Помимо базовых, принимаются также законы с узким предметом регулирования. В качестве примеров можно привести Законы Республики Украина «О мелиорации земель» 2000 г., «Об общегосударственной программе развития водного хозяйства» 2002 г.

Новое водное законодательство имело свои недоработки. Например, в ряде законов не было определений основных понятий. Однако в ряде законов были и явные достоинства, например, более рельефное понимание такого важного термина, как «водный объект».

Нельзя сказать, что новое водное законодательство порвало с прежним правовым опытом и стало в корне новаторским. Так, например, сохранены преимущественно государственная форма собственности на водный фонд, разрешительный характер водопользования. При этом законодатель исходил из понимания водных ресурсов как основы жизнедеятельности народов.

Водные кодексы и законы государств Содружества не идентичны. Между ними есть существенные различия. Приспособленный к государственной собственности на водный фонд Водный кодекс Казахстана 1993 г. искусственно разделяет водные объекты по ведомствам и не раскрывает финансового механизма водного хозяйства. Водный закон Узбекистана 1993 г. допускает полную или частичную платность водопользования. В свою очередь, Водный закон Кыргызстана с 1994 г. предусматривает платное водопользование, в том числе за сброс загрязняющих веществ в водные и водохозяйственные объекты! [320]

В водном законодательстве стран СНГ прослеживается тенденция «совмещения» в регулируемых природных объектах разных природных сред (воды и земли, воды и недр, земли и леса). Это сказывается и в понятийном аппарате законов, включая понятие водного объекта как такового. ВК РФ 2006 г. и Украины 1995 г. определяли водный объект во многом аналогично. Вот как украинский законодатель вскрывает органическое единство воды и земли: «водный объект – сформированный природой или созданный искусственно объект ландшафта либо геологическая структура, где сосредотачиваются воды (река, озеро, море, водохранилище, канал, горизонт)».

Положения водного законодательства государств СНГ о праве собственности на водные объекты, о разрешительном характере и платности водопользования и, наконец, о структуре самих водных объектов касаются и земель, сопряженных с водными ресурсами и водным хозяйством.

В проекте модельного Земельного кодекса для государств – участников СНГ предусматривалось несколько категорий земель, включая и земли водного фонда. Но подробной регламентации этот проект не содержит, предоставляя известный простор для правотворчества стран – участниц СНГ. Такой подход вполне оправдан, так как для каждой стороны характерны свои экономические и природные условия, учет которых совершенно необходим для установления эффективного правового режима разных категорий земель, в том числе земель водного фонда. Как уже отмечалось, земельное законодательство стран СНГ воспринимает правовой режим земель водного фонда в рамках других категорий земель.

Соотношение водного законодательства стран СНГ с другими отраслями законодательства

Водное законодательство стран СНГ смыкается с административным и финансовым, определяя специфические черты управленческих и финансовых отношений в водохозяйственной сфере. В частности, водными кодексами регламентируются отношения в связи с неналоговыми платежами, Например, Водный кодекс Украины 1995 г. предусматривает платность водопользования (забор и сброс отработанной воды, использование вод для нужд гидроэнергетики и водного транспорта). При этом полученные средства должны направляться на осуществление мероприятий по охране и воспроизводству водных ресурсов, поддержанию водных объектов в надлежащем состоянии, предотвращению вредного воздействия вод [321] .

Нарушения в области использования и охраны вод влекут за собой дисциплинарную, административную, гражданско-правовую и уголовную ответственность.

В ряде государств Содружества действуют специфические законы, нацеленные на устранение последствий экологических катастроф. Так, например, в Украине пользование водными объектами, подвергшимися радиоактивному загрязнению, осуществляется в соответствии с Законом «О правовом режиме территории, подвергшейся радиоактивному загрязнению в результате Чернобыльской катастрофы».

Категория земель водного фонда и водоохранные зоны являются «смежными» правовыми институтами для водного и земельного права. В свою очередь, взаимосвязь водных и лесных правоотношений проявляется на примере правового режима водоохранных лесов. В качестве таких лесов в Лесном Кодексе Украины 1994 г. понимаются лесополосы по берегам рек, вокруг озер, водохранилищ и других водных объектов. В группу водоохранных лесов могут входить также нерестозащитные полосы, а также защитные лесные насаждения на полосах отвода каналов (ст. 36 Л К Украины 1994 г.).

В Украине действует Закон 1999 г. «О растительном мире» (которого нет в России). Он регламентирует тот круг общественных отношений, который в российских условиях остался в какой-то мере «без присмотра». Примечательно, что Закон охватывает водную растительность. Согласно ст. 4 названного Закона, к природным растительным ресурсам относятся объекты растительного мира в пределах поверхностных вод суши и морских вод, континентального шельфа и исключительной экономической зоны. По ст. 5 и 25 приведенного Закона в понятие «охраны растительного мира» включено сохранение местопроизрастания соответствующей флоры. В отношении водной растительности эти требования следует трактовать довольно широко, т. е. распространять не только на берега водных объектов, но и на их акваторию, а также дно. Но защитить водную и околоводную флору можно только путем защиты вод. Между тем последнее является уже задачей водного законодательства. Таким образом, общность задач двух отраслей законодательства обеспечивает неразрывную связь водных и флористических правоотношений.

Законодательство стран Содружества о животном мире также касается вопросов защиты естественной среды обитания фауны (включая водную и околоводную); оно смыкается и с водным законодательством. Взаимодействие этих двух отраслей законодательства может быть обогащено принятием отдельного закона по рыбным запасам (такой закон есть в Кыргызстане и в Украине).

Подземные воды не обойдены вниманием в водном законодательстве стран СНГ. В различных водных кодексах и законах мы встречаем следующие нормы-дефиниции: подземные воды; шахтные, рудничные, карьерные воды; возвратные воды; водоносные горизонты; гидрологические режимы и т. д.

В статье 1 ВК Украины подземные воды определяются следующим образом: «воды, находящиеся ниже уровня земной поверхности в толщах горных пород верхней части земной коры во всех физических состояниях». В свою очередь, водоносные горизонты понимаются как: «однородная пластовая толща горных пород, где постоянно находится вода».

Кроме того, в водных законах Содружества присутствуют лаконичные нормы о вхождении подземных вод в водный фонд, о необходимости вести мониторинг и кадастровый учет подземных вод (ст. 3, 21, 27 ВК Украины).

Если водное законодательство стран Содружества содержит в себе понимание подземных вод как подземных водных объектов, то в «горных законах» они рассматриваются как объект добычи. В целом законодательство о недрах не отличается подробным регламентированием добычи подземных вод. Статья 23 Кодекса Украины о недрах 1994 г. закрепляет право владельцев и пользователей земельных участков без специального разрешения и горного отвода добывать для своих хозяйственных и бытовых нужд пресную подземную воду. Но на это право накладываются два ограничения: добыча происходит в рамках своего земельного участка и на глубине до 20 м.

В сфере водного хозяйства действуют международные конвенции, межправительственные соглашения, общепризнанные принципы.

Если международные договоры, подписанные и ратифицированные конкретным государством Содружества, устанавливают другие правила, чем «внутреннее» законодательство, то предпочтение отдается именно международным правовым актам. Данная норма присутствует во всех водных кодексах (законах) стран СНГ и является принципиальной. Ведь международное право распространяется как на морские, так и при определенных условиях на континентальные воды.

Международные договоры между членами СНГ

Целый ряд рек протекает на территории двух и более среднеазиатских государств, а иногда являются границами для всего СНГ (таджикско-афганской границей служит река Пяндж). Речь идет не только о самых крупных из них – Амударье и Сырдарье, но и о некоторых их притоках. Указанные водные объекты трансграничны и образуют бассейн Аральского моря, которому следовало бы находиться под управлением региональной организации [322] . Такой организации придется заняться не только природоохранными, но и социально-экономическими проблемами. Ведь исчезновение Арала привело к разрушению экономики Приаралья, оттоку населения, лишившегося рабочих мест. Еще в советские времена ухудшение качества питьевой воды и общего состояния окружающей среды привело к самому высокому в СССР росту заболеваемости и смертности на берегах Арала. Именно по этим социально-экономическим и демографическим причинам в Казахстане был принят Закон 1992 г. «О социальной защите граждан, пострадавших вследствие экологического бедствия в Приаралье» [323] .

В январе 1994 г. президенты пяти стран центральноазиатских государств приняли программу конкретных действий по улучшению экологической обстановки в этих государствах. Она обязывает стороны-участницы представить технико-экономические разработки по проблеме донорской подпитки рек Аральского бассейна от внешних источников. Надо надеяться, что введение управления по отдельным бассейнам и ирригационным зонам (к примеру, выделение дельты Амударьи) будет оптимальным организационным решением проблемы. Кроме того, стороны договорились о создании Международного Фонда спасения Арала (МФСА) и Международной координационной водной комиссии (МКВК).

Поскольку Закавказские суверенные республики не велики по размерам, их крупные реки (Кура, Араке) являются трансграничными. Начинаются они вне границ СНГ (Турция, Иран). Именно поэтому международный статус этих рек представляется оптимальным решением; он может распространиться на некоторые другие водные объекты их бассейна. Эти реки не всегда бывают судоходными; их международное использование носит главным образом энергетический и ирригационный характер. В 1960–70-е гг. в бассейне названных рек были построены плотины и наполнены водохранилища многофункционального значения (например, Араксинское).

Правовой институт земель водного фонда по законодательству стран СНГ

Категория земель водного фонда существует в праве бывших союзных республиках с начала 1970-х гг. Процесс экономических реформ не привел к отмене деления земельного фонда на семь известных категорий. В правовой науке сравнительно давно сложилось убеждение, что земли, сопряженные с водными объектами, нуждаются в особом правовом режиме. Их использование должно быть связано с водой или, во всяком случае, таким, чтобы не повредить водным объектам. Это убеждение повлияло на водное право, которое восприняло идею о запрещении или ограничении такого хозяйственного использования земель водного фонда (например, рядовой застройки), которое способно негативно повлиять на водные объекты. Чуждые водному хозяйству виды использования не должны мешать приоритетному использованию. Они возможны лишь как второстепенные и временные. Так, например, допустимо выделение участков под сенокос и огороды. С другой стороны, особый режим рассматриваемой категории земель нужен, чтобы заставить землепользователей осуществлять меры против возможного вредного воздействия вод (береговой эрозии, селей, наводнений и т. д.).

Соблюсти приведенные требования можно различными путями. Для государства наиболее легкий путь заключается в сохранении публичных форм собственности на земли водного фонда. Это предусмотрено земельным законодательством практически всех государств Содружества. В частности, Закон Казахстана «О земле» 2001 г. исключает частную собственность на земли водного фонда (как и лесного фонда). Такая категоричность законодателя объясняется еще и климатическими причинами. Лишь ЗК Украины 2001 г. допускает, помимо публичных форм собственности, частную собственность на земли водного фонда.

Предпочтение, которое оказано публичным формам собственности на земли водного фонда, отнюдь не исключает постоянного или временного пользования, а также аренды частными лицами участков названной категории. Данные отношения могут быть построены на договорной основе и обеспечивать эффективный и правомерный контроль за состоянием «водных» и «приводных» земель.

Деление земель на категории ставит задачу правильного их разграничения. Не в последнюю очередь это касается и земель водного фонда.

Земельные кодексы и законы стран СНГ подходят к этому вопросу стереотипно. Они сводят земли вводного фонда к трем частям: земли водопокрытые, прилегающие к воде, а также земли, занятые объектами водного хозяйства [324] .

В Земельных, а иногда и в Водных кодексах перечислены виды водных объектов, вокруг которых должны назначаться земли водного фонда, начиная от морей и кончая прудами. В перечисление попадают и такие экзотичные объекты, как ледники и снежники (ЗК Таджикистана 1990 г.), азербайджанский сектор Каспия (ЗК Азербайджана 1999 г.). Новшеством Земельных кодексов Украины 2001 г. и Азербайджана 1999 г. является признание островов землями водного фонда. Это решение имеет некоторые основания относительно речных и озерных островов, являющихся, по мысли еще римских юристов, своеобразным продолжением дна. Но в части морских островов оно не бесспорно.

В качестве прилегающих к воде земель называют всевозможные зоны защиты, полосы отвода, береговые полосы водных путей. Эти «ленты» имеют разное назначение:

1) защита водных объектов от негативного воздействия со стороны (загрязнения, засорения, истощения);

2) обслуживание интересов транспорта, рыбного и самого водного хозяйства;

3) размещение и обслуживание водохозяйственных объектов (ГТС).

В советский период ирригационное строительство было непрерывным; каналы и водохранилища украсили республики Закавказья. В одной лишь Армении в 60-е гг. XX в. число многообразных ГТС достигало 3200.

В близкой к странам СНГ Монголии в 1990-е гг. категория земель водного фонда включала в себя только 1,1 % от общей массы земельного фонда. Такая небольшая доля была, видимо, вызвана редкостью сети поверхностных водных объектов [325] . Закрепление в Монголии публичной собственности на водные объекты и «прежних» правовых режимов приводных земель означает продолжение действия прежнего права об охране природных ресурсов [326] .

Статус и проблемы водоохранных и береговых зон

Практически во всех странах Содружества существует правовой институт водоохранных зон (полос). Данный институт можно считать смежным для водного и земельного права, так как в целях защиты вод от вредного воздействия со стороны он предусматривает существенные ограничения хозяйственного использования приводных земель. Следует отметить, что «инструмент» водоохранных зон может быть применен как к морской акватории, так и к континентальным водам. Правовые нормы о водоохранных зонах содержатся в водных и земельных кодексах, правительственных постановлениях и даже в отдельных законах. На примере Молдовы можно показать, какое внимание законодательство некоторых независимых государств уделяет водоохранным зонам и полосам вдоль рек и водоемов. Так, например, молдавский Закон от 27 апреля 1995 г. «О водоохранных зонах и полосах рек и водоемов» определяет порядок их создания, использования и защиты [327] .

На принятие этого закона повлияла практика орошения террас речных долин.

Украинское законодательство (гл. 12 ЗК 2001 г.) предусматривает используемые для водного транспорта береговые полосы водных путей (аналог российского бечевника), полосы отвода для водохозяйственных сооружений и искусственных водных объектов, а также прибрежные защитные полосы рек, ручьев, озер, водохранилищ, прудов, морских заливов, лиманов, самого моря. Правовой режим прибрежных защитных полос аналогичен российскому, а сами они входят в пределы водоохранных зон. Но, по формулировке Кодекса, остальная часть водоохранных зон не включена в категорию земель водного фонда. В этом состоит некоторое различие с российскими аналогами. В настоящее время, по российскому законодательству, земли водного фонда могут не охватывать водоохранных зон. В пределах украинских водоохранных зон и прибрежных защитных полос запрещено использование стойких и сильнодействующих пестицидов, устройство кладбищ, скотомогильников, полей фильтрации.

В Беларуси по водоохранным зонам и полосам действуют подзаконные акты еще советских времен. Постановление Правительства БССР от 18 января 1983 г. было посвящено водоохранным полосам и зонам малых рек, а правовой режим водоохранных зон иных поверхностных водных объектов был установлен постановлением Правительства БССР от 14 июня 1989 г. В целом он вполне сопоставим с российским, но по причине меньших размеров страны, меньшей протяженности ее водотоков и меньшей площади ее водоемов цифровое соотношение между параметрами водного объекта и максимальной шириной водоохранной зоны несколько иное.

В Казахстане водоохранные зоны и полосы рассматриваются как «зоны особого условия пользования землей» (ст. 91 Закона «О земле» 2001 г.). Обозначенные специальными знаками, они должны быть выделены при предоставлении земли в пользование. В свою очередь, возможно отчуждение, т. е. передача в частные руки, участков самого удаленного пояса зоны охраны водозаборных сооружений. В Казахстане все земли водного фонда – публичные, но не все водоохранные зоны включаются в земли водного фонда.

Болота: осушение и реабилитация

Водное и земельное законодательства Украины и Беларуси не считают болота водными объектами, хотя и признают земли болот землями водного фонда. Украинский ВК определяет болото как «чрезмерно увлажненный земельный участок с застоявшимся водным режимом и специфическим растительным покровом». При этом, однако, игнорируется тот факт, что 89–94 % в болотах – само вещество воды [328] . Но нежелание законодателя признавать болота водными объектами имеет свои основания – содействие частной собственности. Будь болото признано водоемом или частью водотока, частная собственность на него оказалась бы под сомнением. Считаясь с возможностью частной собственности на болота, определенные заболоченные участки действительно надо считать землею, а не водами. Это должно способствовать нормальному расселению, освоению и хозяйствованию на обширнейших территориях.

В советское время было предпринято массовое осушение белорусских и украинских болот. Для этого в Белоруссии у 60 % малых рек было спрямлено русло, 40 % площадей осушенных болот были превращены в сельскохозяйственные угодья. Однако многие из них со временем потеряли свой плодородный слой и пришли в негодность. Теперь это пески и истощенные земли, некоторые из них требуют рекультивации. В естественном состоянии сохранились болота, занимающие 11 % территории страны [329] .

В 1990-е гг. были предприняты усилия по сохранению уникальных водно-болотных природных комплексов [330] . Это происходило в рамках Рамсарской конвенции от 2 февраля 1971 г. о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитаний перелетных водоплавающих птиц, а также Национального плана действий по сохранению и устойчивому использованию биоразнообразия. В 1997 г. был одобрен План действий по сохранению пойм и низинных болот Полесья, который касался и земель водного фонда. Задачами международного значения являются сохранение в естественном состоянии затопляемых речных пойм, оставшихся уникальными по своим естественным характеристикам болотами, сохранение крупнейших остановочных пунктов на путях миграции перелетных птиц и естественных обиталищ исчезающих видов. Эти водно-болотные угодья предлагается причислить к Рамсарским, но они имеют также рыболовное и транспортное значение. Зарубежные специализированные организации выступают за вовлечение всех заинтересованных сторон от центральных органов Беларуси до местных жителей в управление ресурсами Припятско-Ясельдских угодий. Это напоминает «бассейновое представительское» управление водной системой, которое предполагается внедрять и в России. Но в Беларуси болота воспринимаются едва ли не как главный объект водной системы, чего нельзя сказать, конечно, о европейской части России. Именно поэтому в Беларуси ведется такая форма учета природных ресурсов, как кадастр торфяного фонда и сапропелевых отложений пресноводных водоемов. Он представляет собой свод специфической природоресурсной и природоохранной информации, полезный для экономики страны [331] .

Чтобы спасти самую большую в Европе популяцию исчезающих видов болотных птиц и растений, экологи инициировали строительство дамб в болотном заказнике «Званец»; вода будет сохраняться там и в жаркий сезон, что исключит торфяные пожары [332] .

Озера, обросшие болотными массивами, являются озерами – «окнами» в торфяных болотах (такие имеются и в Смоленской области Российской Федерации и в других местах [333] ). Они представляют собой переходную ступень к болотам, демонстрируя те процессы, которые в геологическом прошлом происходили и в Беларуси, и в России. Экологи ведут речь о создании компактных островов особо охраняемых территорий (заказниках, памятниках природы). Заповедный режим существует в приречьях Березины и Припяти. В этих местах возникает проблема разграничения правового режима земель водного фонда и особо охраняемых территорий. Здесь речь идет об особых экосистемах с комбинацией двух известных Водному Кодексу видов водных объектов: болото и озеро. Они включают в себя и ценные лесные ресурсы. Складывается структура, аналогичная лесо-болотам таежных просторов Сибири.

§ 6. Особенности водных правоотношений в ряде государств Азии и Африки

Япония – государство-архипелаг, состоящий из 4 тыс. островов с протяженной береговой линией. При этом половина береговой линии Японии существенно изменена берегозащитными сооружениями, дорогами, либо возникла в результате искусственного осушения, развития портов и городов.

После второй мировой войны бурный экономический подъем существенно ухудшил состояние окружающей среды, в том числе водных ресурсов. Японский архипелаг потрясали случаи массовых отравлений и скандальных судебных разбирательств.

Согласно Конституции 1947 г., охрана окружающей среды была в значительной части возложена на местные органы управления. Ряд законов 50-х гг. XX в. предусматривал совместное решение экономических и экологических задач. В конце 60 – начале 70-х гг. XX в. была принята серия природоохранных законов, охватывающих и водные отношения. Тогда же было создано Управление по охране окружающей среды с обширными административными полномочиями, включая административные санкции (1971 г.).

Япония приняла Закон о реках еще в 1896 г. По тем временам это был довольно всеобъемлющий акт. Затем в области водных отношений были приняты следующие законы: об охране вод от загрязнения промышленными отходами (1958 г.), о срочных мерах по строительству систем водоочистки (1963 г.), о реках (1964 г.), о специальных мерах по охране окружающей среды Внутреннего моря (1978 г.).

«Новый» Закон о реках (1964 г.) охватывает использование и развитие водных ресурсов, контроль за наводнениями и меры смягчения ущерба, управление землями и речной водой, охрану речной среды. Согласно Закону в редакции 1997 г., использование речной воды, сплав леса и бамбука, занятие земельных участков, выемка грунтов, камней и продуктов реки (очевидно, ил), строительство в пределах речной зоны санкционируется администраторами реки. К числу последних в зависимости от значения водотока принадлежат Министр строительства, главы префектур. К разрешениям «привязана» плата за пользование перечисленными видами водопользования, регулируемая постановлениями японского правительства, но являющаяся доходом соответствующей префектуры.

Понятие «река» определяется как общественный водоток, составляющий единое целое с сооружениями по его управлению. К числу последних относятся не только ГТС, но и набережные, противопаводковые насаждения. Следует признать данные положения Закона Японии схожими с нормами ВК РФ 2006 г. о поверхностном водном объекте как о единстве водной толщи и сопряженной с ней земли.

Японским законодателем разработано понятие «фундаментальная политика управления рекой» – продуманное управление использованием и охраной общественных водотоков, отраженное в специальных планах развития реки.

Япония проводит жесткую политику в части охраны морей. В 1978 г. был принят Закон о специальных мерах по охране окружающей среды Внутреннего моря. Правовой режим морских акваторий и побережья обеспечивается специальной Ассоциацией по охране окружающей среды Внутреннего моря, в которую входят 13 прибрежных префектур, 5 городов, промышленные круги, общественные организации и др. Функционирует также совещательный Совет по охране окружающей среды Внутреннего моря. Для обеспечения чистоты морской среды и охраны побережий был разработан «Базовый план» по предотвращению загрязнения, модернизации систем водоочистки и переработки отходов, наблюдению за качеством воды. Добыча строительных материалов запрещена. В ряде мест со дна моря извлекается загрязненный грунт.

Упомянутый Закон о специальных мерах по охране окружающей среды Внутреннего моря 1978 г. и принятый на его основе «Базовый план» нацелены на сохранение естественного морского побережья (приливно-отливных зон, пляжей, «морских лугов») и на рекультивацию прибрежных земель.

Очагами промышленного развития, а значит и мощного антропогенного воздействия, являются порты. С 1985 г. реализуется государственная программа «Порты и бухты в XXI в.», нацеленная на защиту интересов настоящих и будущих поколений при развитии и освоении береговой зоны. За государственный счет происходит восстановление испорченных земель, строительство искусственных островов. В частности, парками объявлены многие акватории Внутреннего Японского моря вместе с островами.

В настоящее время в Японии действует 27 основных законов по охране окружающей среды, включая контроль за загрязнением морской среды. Кроме того, уже около полувека действуют близкие по предмету регулирования законы «О гаванях (заливах)» 1950 г., «О рыболовстве» 1950 г. [334]

В Китайской Народной Республике (КНР) сложился мощный водохозяйственный комплекс. До 1995 г. было построено свыше 80 тыс. водохранилищ, в том числе 374 крупных. Общая емкость всех водохранилищ составляет 17 % всего годового речного стока. Было построено 30 тыс. шлюзов, 240 тыс. км противопаводковых дамб. Только на берегах Хуанхэ построено свыше 5 тыс. км дамб. Однако при обваловании рек процесс осадконакопления в их руслах ускоряется, глубина рек уменьшается, а их пропускная способность снижается. Это требует нового наращивания дамб и валов. В результате многовекового строительства в нижнем течении река Хуанхэ оказалась выше окружающей местности на 6–7 м, а валы прорываются в среднем один раз в 2,5 года [335] .

За последние полвека сведение лесов, осушение и заиление озер, интенсивная эрозия, сужение русел ряда рек вывела некоторые речные экосистемы из равновесия и способствовала, с одной стороны, вредному воздействию вод, а с другой – прогрессирующему загрязнению, засорению и истощению водного фонда Китая. С 1870 г. источником разрушительных наводнений является река Янцзы. Разрушительное наводнение 1998 г., отмечено рекордным подъемом воды. Человеческие жертвы и огромный хозяйственный ущерб заставили государство перейти к крупномасштабным программам восстановления лесов и озер как гибких естественных регуляторов стока. Причины начавшейся реабилитации природной среды Китая кроются в слабой действенности плотин и прочих искусственных сооружений [336] .

КНР стала проводить интенсивную экологическую политику с конца 70-х гг. XX в. Выразилось это в нормах Конституции КНР об ответственности государства и его органов за состояние окружающей среды, за обеспечение и защиту экологических прав граждан. Эти положения иллюстрируют экологическую функцию социалистического государства.

В 1979 г. был принят Закон КНР об охране окружающей среды, затем в его развитие были приняты законы по отдельным видам природных ресурсов: об охране окружающей среды морей и океанов (1982 г.), о предотвращении загрязнения водной среды (1985 г.), о предотвращении загрязнения атмосферы (1987 г.), о степях КНР (1987 г.), об охране диких животных и растений (1988 г.). В КНР используется и правовая форма кодексов: Водный кодекс 1988 г. и Лесной кодекс 1979 г. В 2002 г. принят закон о системе оценки влияния на окружающую среду.

В КНР первые акты экологического права были малоэффективны, а само законодательство отличалось ограниченностью. Противоречивой является распространенная в Китае ситуация, при которой законы по борьбе с загрязнением принимаются на общегосударственной уровне, а их выполнение возложено на местные власти, отвечающие также и за промышленное развитие. В 90-е гг. XX в. 80 % промышленных сточных вод сбрасывались в водные объекты без обработки.

Впоследствии в КНР произошло ужесточение и уточнение требований законодательства. Наладился более строгий экологический контроль, была конкретизирована юридическая ответственность, уточнилось управление. Накопившаяся судебная практика свидетельствует о современной тенденции по закрытию многих заводов, очищаются многие китайские озера. Позитивную роль играет и активизация экологической общественности в различных гидрологических границах. В то же время известны экологические аварии в бассейне Амура, когда отходы нефтехимических и других предприятий с китайской стороны попадают в Амур, убивая все живое и создавая трудности для водоснабжения нижележащих российских городов (Хабаровска и других).

В КНР действует Министерство городского и сельского строительства и охраны окружающей среды; оно же занимается охраной вод. В то же время некоторые экологические функции есть и у Министерства металлургической промышленности, под контролем которого находятся многие виды загрязнения окружающей среды. По статистическим данным, увеличение числа металлургических предприятий и рост выпуска их продукции сочетается со снижением некоторых сбросов от металлургического производства. Тем не менее металлургическая промышленность как источник загрязнения является предметом серьезного беспокойства [337] .

За разросшееся водное хозяйство отвечает образованное в 1993 г. Министерство водного хозяйства. В его ведении находятся составление и реализация программ водопользования, вопросы комплексного использования водных ресурсов, сельскохозяйственное орошение, управление источниками водоснабжения, борьба с паводками и эрозией почвы. Подобная централизованная система управления водными ресурсами характерна отраслевым подходом с элементами ступенчатости: министерству было решено подчинить семь бассейновых водных управлений по рекам Янцзы, Хуанхэ, Хуайхэ, Хайхэ, Чжуцзян, Сунгари и Ляохе, а также озера Тайху. Соответствующие водные органы работают при провинциальных, уездных и местных властях.

Согласно решениям Государственного совета КНР в течение нескольких лет проводилась реформа водного хозяйства. Были внедрены системы (частного) подряда и аренды, разрешена продажа малых водохозяйственных объектов крестьянам, был создан ряд водохозяйственных предприятий и акционерных обществ. В результате водное хозяйство повысило уровень техники и доходности. Основные доходы водного хозяйства приходятся на водоснабжение, гидроэнергетику, рыбное хозяйство, водохранилища.

Реформа водного хозяйства отразилась на дальнейшем развитии водного законодательства. Головной водный закон – Водный кодекс КНР – неоднократно изменялся. В КНР приняты и действуют законы о предупреждении эрозии почв, о борьбе с паводками и некоторые другие. Принято большое количество административных правил и нормативов, большинство городов и уездов страны ввели систему лицензирования на использование воды. В водном законодательстве нашло свое отражение введение платности водопользования. Согласно Положению о накоплении и использовании фондов водохозяйственного строительства, опубликованному Государственным Советом КНР в феврале 1997 г., было предписано отчислять 3 % от общих фондов центральных и местных правительств на поддержку строительства важных водохозяйственных объектов центрального и местного значения. В декабре 1997 г. была образована Китайская Компания водохозяйственных капиталовложений, которая стала контролировать поступление и использование средств, предназначенных для водного хозяйства [338] .

В 90-е гг. XX в. КНР заключила ряд комплексных двухсторонних соглашений об охране окружающей среды с соседними государствами (Индия, Монголия, Южная и Северная Корея, Япония), но не с Россией. Эти соглашения предусматривали рациональное использование водных ресурсов и охрану водной среды. Граница с Индией проходит по Гималаям, характеризующимся обилием ледников и снежников. Эти важнейшие хранилища пресной воды особенно важны как резерв водного хозяйства Китая, они подлежат занесению китайской стороной в специальный Каталог ледников. У России с Китаем наметилась «болевая точка» в виде верховьев Иртыша, который начинается в Китае, а далее течет по Казахстану и по России. Китай проводит работы по отводу воды из Верхнего Иртыша на свои нужды; это грозит маловодьем на Иртыше ниже по течению.

В период мусульманского завоевания водные и земельные правоотношения в Индии строились на основе норм исламского права, устанавливавшего верховную собственность на природные богатства высшего сюзерена. В колониальный период англичане создали свое водное законодательство. Оно было развитием англо-индуистской и англо-мусульманской правовых систем, разработанных на базе источников права «туземцев» и их покорителей.

Водное хозяйство Индии во многом сводилось к забору воды из рек и распределению поливной воды. Первоначально ирригационные сооружения контролировались Ост-Индской компанией, но в 1867 г. при введении прямого управления британской короны английское правительство выкупило все сооружения у компании и приступило к строительству новых оросительных систем. Некоторые ирригационные системы были рассчитаны действовать только в те годы, когда запаздывали (или обходили стороной) приносящие дожди муссоны. Колонизаторы объявили, что все права на водные источники, водотоки и водоемы естественного и рукотворного происхождения принадлежат самой Британской империи. Это нашло свое выражение в Законе о регулировании ирригации, судоходства и дренажа в Северной Индии от 11 февраля 1873 г. На всей территории, подпадающей под действие закона, государство имело право использовать и контролировать в целях общественной пользы «воду всех источников и рек в текучих и искусственных руслах и всех озер и водных бассейнов с естественно находящимися там водами» [339] . Ирригационное строительство по объему инвестиций уступало только железнодорожному, а все затраты покрывались путем взимания водного платежа с крестьян. В начале XX в. в сфере водного хозяйства активизировался национальный капитал; в 1915 г. фирма индийского бизнесмена Тата запустила свою ГЭС.

За полвека суверенитета Индия добилась существенных успехов в ирригационном деле. В 1951–1966 гг. площадь орошаемых земель возросла вдвое. Во многих штатах республики строятся государственные ирригационные системы, некоторые из них входят в состав гидроузлов комплексного назначения. Крупнейшими из них являются ирригационная система Бхакра-Нангал на р. Сатледж, Хиракуд на р. Маханди, Тунгабхадра, Чамбал. С 1972 г. на границе с Пакистаном строится Раджастханский канал длиной 680 км. Создание рукотворных водных объектов имеет в Индии давнюю историю, страна располагает крупными каналами, водохранилищами (из них 13 крупных водоемов используются против наводнений), прудовым фондом (на небольших реках возводятся «танки»). С 1960-х гг. растет строительство сооружений так называемой «малой ирригации». Оно осуществляется за государственный счет в рамках так называемых общинных проектов. В засушливой Северо-Западной Индии названные сооружения обеспечивали орошение на базе подземных вод порядка 30 % сельскохозяйственных земель.

По ряду показателей индийское водное хозяйство является отсталым. Лишь 8 городов республики имеют современную систему сбора и очистки сточных вод, 209 городов имеют только простейшие очистные сооружения. Многие канализационные системы Индии были построены еще во времена британского владычества, треть городского населения не имеет доступа к системам канализации. Коммунальные стоки отравляют морские и речные акватории, губят многие виды водной флоры и фауны [340] .

Интенсивно и разнообразно используемый бассейн Ганга испытывает большую антропогенную нагрузку: там находятся крупнейшие города Дели, Агра, Калькутта, интенсивно развивается промышленность, функционирует речной транспорт. Сельскохозяйственные земли снабжаются водой из крупнейших магистральных оросительных каналов: Верхне– и Нижне-Гангский; Верхне-Нижне – Восточно-Западно-Джамнский. Бассейн Ганга изобилует болотами, одно из них образует тропический оазис прямо в Калькутте. Агломерация Калькутты – это растянувшийся вдоль одного из рукавов Ганга мегаполис, включает в себя 8 тыс. га водно-болотных угодий. Они используются для нейтрализации сточных вод. В район болот поступает 1/3 всех сточных вод, где они подвергаются естественной биологической обработке с помощью водорослей. Очищенная вода находит себе полезное применение, ее распределяют по рыбоводным прудам, орошаемым фермам и рисовым полям [341] .

В 1986 г. Правительством Р. Ганди был принят разработанный ранее «План действий по Гангу». Премьер-министр Р. Ганди считал этот план первоочередным и сам возглавил учрежденное им центральное управление Ганга. Широковещательная «народная программа» правительства предусматривала очищение «реки жизни», поэтапное сокращение промышленных источников загрязнения, ряд других мер. Реализация плана затруднялась нехваткой кадров, недофинансированием, слабой общественной поддержкой. Хотя уровень загрязнения Ганга удалось существенно понизить, он остается предметом беспокойства общественности [342] .

Суверенная Индия уже с 1952 г. имеет Совет по охране природы, который в основном ограничивался защитой флоры и фауны. В 1966 г. по инициативе кабинета И. Ганди был принят закон о защите живой природы. Начала создаваться сеть особо охраняемых территорий, которая охватывала также низменности, дельты, болота бассейна Ганга и Брахмапутры. В заповедниках XX в. основной акцент делался на охрану отдельных видов фауны (носорогов и тигров). Однако сеть особо охраняемых природных территорий не была эффективной мерой защиты, так как правовой режим заповедников и парков не соблюдался. Охранять надо было не только самих животных, но и места их обитания. Постепенно, шаг за шагом, через защиту самих местообитаний возникло понимание необходимости охраны всего комплекса природных ресурсов.

В Законе 1966 г. в целях борьбы с браконьерами предусматривалось участие вооруженных сил в охране окружающей среды, которое продолжается до сих пор. Армейские части участвуют также в работах по поддержанию водных экосистем, в массовых программах восстановления лесов и почв. Особые армейские части – специально обученные экологические батальоны – осуществляют рекреационные работы у подножья Гималаев, в проектировании рационального использования энергии и природных ресурсов [343] . Примечательно, что опыт Индии здесь не уникален: в США определенное отношение к охране окружающей среды имеет Корпус военных строителей.

В 80-е гг. XX в. в Индии был дан новый импульс развитию природоохранного законодательства и созданию административных органов с экологическими функциями. Было образовано Министерство по охране окружающей среды и лесному хозяйству , принят базовый Закон об охране окружающей среды (1986 г.). В круг обязанностей Министерства входила выдача разрешений на осуществление всех промышленных проектов. С этих же пор предприятия разных форм собственности должны были иметь и ввести в действие очистные установки. Контролирующие загрязнение структуры устанавливают допустимые пределы выбросов отходов предприятия в зависимости от места его размещения. Соответствующие экологические требования к деятельности предприятий есть и в Законе об общественной безопасности.

Происходит ужесточение процедур выдачи разрешений на строительство предприятий. Жесткую позицию занимают не только федеральные органы власти. Власти штатов (например, штат Уттар-Прадеш) запрещают промышленное строительство, если проект не предусматривает очистки сточных вод. В систему охраны природы входит и общественность (экологические организации, группы юристов), петиции которых направляются в суды. Верховный суд Индии 31 марта 1994 г. принял «знаковое» решение о закрытии 11 малых и средних промышленных предприятий Агры вблизи архитектурного памятника Тадж-Махал. Основанием для этого решения послужило отсутствие на них водо– и газоочистного оборудования [344] . В природоохранных программах участвует МБРР (Международный банк реконструкции и развития).

Как известно, Индийская республика имеет протяженную береговую линию моря. В связи с этим встает задача обеспечения экологически обоснованного использования мангровых зарослей – болотистых приморских лесов, затопляемых приливом. Идет поиск гибкой («компромиссной») модели природопользования, позволяющей обеспечить экологический баланс.

Морской берег является инвестиционно привлекательной для строительства зоной, но, согласно специальному Закону о побережьях , в береговой зоне запрещено размещение даже отелей и гостиниц. Однако этот запрет нарушается. В частности, в портовых зонах размещается немало частных фирм, занятых разделкой списанных кораблей. Неутилизируемые отходы захламляют берега, остатки корабельных грузов нередко содержат опасные для человека и природы химические вещества.

В Индии уже около двух десятков лет (с середины 80-х гг. XX в.) экологическим контролем вплотную занимается Верховный суд. Он обеспечивает соблюдение законов Индийской Республики об охране природы. Для осуществления административных функций этой судебной инстанцией были созданы Наблюдательный комитет и Полномочный комитет по отходам.

Принятие на себя таких функций Верховный суд мотивировал наличием в Конституции Индии положения о «праве граждан на жизнь», толкуемого как право на здоровую окружающую среду. Суд ссылался также на существующие в праве пробелы и слабую работу природоохранных государственных органов.

Наблюдательный комитет осуществляет инспекционные проверки, штрафует нарушителей, принимает решения, которые не могут быть отменены или смягчены судами штатов. В свое время нашумели решения Наблюдательного комитета по некоторым портам и припортовым территориям, в частности, о закрытии титанового завода, сбрасывающего в море гибельные для биоресурсов неочищенные стоки. В своей деятельности Наблюдательный совет опирается на профессиональные и непрофессиональные общественные организации, местные наблюдательные группы, с включением туда частных экологических детективов.

За два десятка лет Наблюдательный совет Верховного суда Индии многое сделал для охраны природных ресурсов этой богатой страны. Во многом он восполнил несогласованность и неэффективность работы федеральных органов и органов штатов, наделенных природоохранными полномочиями. Однако в своей деятельности Наблюдательный совет сталкивается с недовольством предпринимательских кругов Индии [345] .

Нередко государства переходят от одних правил доступа к водным объектам к другим. Так, например, в ЮАР в период апартеида черное население было отрезано от запруд и источников, грунтовых вод, находящихся в частных владениях белых фермеров, контролировавших орошение. С крахом апартеида правовое регулирование водопользования существенно изменилось. В национальном Законе о воде 1998 г. закреплялось общее пользование водными ресурсами страны, находившихся в государственной собственности. Физические лица используют водные объекты для домашних целей и огородничества без регистрации и оплаты. В свою очередь, водопользование в коммерческих целях является платным и требует оформления лицензии. Срок водопользования для физических лиц составляет 40 лет. В целях обеспечения всех граждан водой в водное хозяйство ЮАР вкладывается больше государственных средств, чем в вооруженные силы [346] .

Пример ЮАР показывает, что социальное угнетение и дискриминация населения выражается в том числе в отстранении рядовых жителей от ключевых средств производства – водных объектов. К сожалению, даже в государствах, где никогда не было расовой дискриминации, встречается отстранение рядовых граждан от важнейших водных объектов. В качестве примера можно привести Россию, где происходит массовый юридически сомнительный захват инвестиционно привлекательной береговой зоны крупных рек и озер. Государство, кроме некоторых громких заявлений ряда чиновников, смотрит на это сквозь пальцы.

§ 7. Общие актуальные вопросы правового регулирования водных отношений в России и за рубежом

На основе анализа водных правоотношений в государствах Евросоюза и Северной Америки можно уверенно сделать вывод о более высоком уровне развития как водного законодательства, так и институтов управления водным хозяйством, нередко основанном на бассейновых подходах. Кроме того, успешно развивается тенденция саморегулирования: многие вопросы в области использования и охраны вод решаются объединениями водопользователей.

Бассейновое управление: зарубежные образцы и российская действительность

Большое значение в США и государствах Евросоюза приобретает всестороннее развитие партнерства водопользователей, деятельность экологической общественности, органов местного самоуправления и, наконец, государственных органов власти. Основой для взаимодействия различных участников водных отношений являются бассейновые органы управления. Бассейновые механизмы управления отрабатывались в нашей стране уже несколько десятков лет. Однако довольно длительное время превалировали директивные начала в управлении российским водным хозяйством. Это вызывало существенную критику как со стороны отечественных, так и со стороны зарубежных специалистов.

Вне сомнения, представительство в полноправных бассейновых советах всех уровней власти отвечает федеральному устройству и развитию институтов местного самоуправления. Однако наиболее отработанные механизмы «бассейновых парламентов» имеются в государствах, не являющихся официально федерацией. Речь прежде всего о Французской республике, унитарной по своему государственному устройству, а также об Испанском королевстве, автономии которого обладают-таки некоторыми признаками субъектов федерации.

После неоднократных обращений российское руководство приняло принципиальное решение об изменении в системе управления водным хозяйством. В Водной стратегии России до 2020 г. концептуально заложено формирование системы и организация деятельности бассейновых советов, которые из координационных органов поэтапно превратятся в органы, принимающие важные управленческие решения в рамках бассейнового округа. По замыслу Правительства РФ именно бассейновые советы станут ключевым элементом управления водным хозяйством и проводником реализации новой водохозяйственной политики России.

Развитие представительных начал в бассейновом управлении водным хозяйством может сочетаться с отработанной практикой межведомственных соглашений, комитетов и комиссий, практикующихся долгое время в США.

В свою очередь, в Японии давно отработаны принципы, подходы и методы, связывающие государственное управление не с бассейнами рек и озер, а с морями. Как нами указывалось ранее, правовой режим морских акваторий и побережья обеспечивается специальной Ассоциацией по охране окружающей среды Внутреннего моря, в которую входят все заинтересованные участники водных отношений. Наряду с Ассоциацией функционируют и совещательные органы. Однако в любом случае принципы и подходы законодательства Японии также гидрографичны, как и бассейновые подходы законодательства Франции и Испании.

Самоорганизация водопользователей в России и за рубежом

Ассоциации водопользователей – необходимый элемент полноценных водных правоотношений, показатель их зрелости. Они создаются по инициативе хозяйствующих субъектов, заинтересованных в развитии водного хозяйства. В этих условиях государство снижает свою нагрузку в области использования и охраны водного фонда, а также управления водным хозяйством. В частности, сокращаются также государственные заботы в области орошения или, напротив, осушения земель. Однако это, безусловно, не освобождает названных участников водных правоотношений от соблюдения требований природоохранного законодательства.

Государство Евросоюза и Северной Америки пошли по пути ассоциации водопользователей уже давно. Для них это привычная форма самоорганизации участников водных правоотношений, что вполне соответствует укоренившимся и практически непрерывным традициям. В определенной мере самоорганизация водопользователей – признак гражданского общества. При этом в странах СНГ таких длительных и продуктивных традиций нет. В то же время вот уже не первый год действует Закон Республики Таджикистан от 15 ноября 2006 г. № 243 «Об ассоциации водопользователей» [347] . Данный законодательный акт призван заложить правовые основы организации, управления и деятельности ассоциации водопользователей. Эти некоммерческие организации предназначены для эксплуатации и обеспечения содержания ирригационных систем в общественных интересах. При этом, согласно ст. 2 Закона, ирригационная система включает в себя очень многое: ГТС, каналы, водохранилища, трубопроводы, насосные и водоотводящие скважины, иную инфраструктуру, относящуюся к водному хозяйству.

Членами ассоциации водопользователей являются предприниматели и юридические лица, обладающие правом пользования землей для производства сельскохозяйственной продукции. В области сельскохозяйственного водопользования ассоциации водопользователей являются связующим звеном между единичными хозяйствующими субъектами-сельхозпроизводителями (дехканами).

Ассоциация водопользователей создается с целью сохранения, использования внутрихозяйственных ирригационных систем, находящихся в совместном и индивидуальном пользовании, для справедливого, эффективного, своевременного распределения воды между ее членами и другими водопользователями, сбора средств оплаты водообеспечения, разрешения споров между членами и другими водопользователями по распределению и использованию воды.

В свою очередь, основными задачами ассоциации водопользователей являются:

заключение договоров с управлениями водного хозяйства для обеспечения водой зон обслуживания ассоциации водопользователей из источников;

управление оросительными системами в зоне обслуживания ассоциации водопользователей и распределение воды на договорных условиях между членами ассоциации водопользователей и теми, кто не является членом ассоциации водопользователей;

управление, содержание, реабилитация, ремонт и улучшение оросительных систем в зоне обслуживания ассоциации водопользователей и, при необходимости, осуществление строительных работ;

приобретение, монтаж, замена и содержание гидротехнического оборудования в зоне обслуживания;

учет объема и качества использованной воды, представление статистических отчетов в уполномоченные государственные органы по регулированию и использованию воды;

сбережение и предотвращение загрязнения воды в зоне обслуживания ассоциации водопользователей;

проведение мероприятий по эффективному использованию, охране и улучшению мелиоративного состояния земель;

обучение членов и других водопользователей водосберегающим способам орошения и использованию новой техники и технологии полива;

разрешение споров, возникающих в период водопользования между членами ассоциации и другими водопользователями, а также при хранении, использовании оросительной сети.

Законодателем предусматривается Устав и учредительный договор, а также органы управления ассоциации водопользователей. К числу последних относится общее собрание, правление и ревизионная комиссия.

Согласно ст. 18 Закона, ассоциация водопользователей имеет право быть собственником различного имущества. Кроме того, данная ассоциация с согласия собственника принимает на свой баланс основные фонды оросительных систем в зоне обслуживания ассоциации для эксплуатации и содержания.

В то же время ассоциация водопользователей не имеет права продажи или сдачи другим организациям в аренду для эксплуатации основных фондов оросительных систем, имеющихся на своем балансе. В случае ликвидации ассоциации водопользователей эти фонды по принадлежности возвращаются прежним владельцам.

В завершение можно отметить, что в рассматриваемом законе Таджикистана отражена специфика страны. В частности, упоминается высыхание и уменьшение водных запасов, что свойственно для этой «памирской» республики.

В ВК РФ 1995 г. не было подробного правового регулирования деятельности водохозяйственных организаций. В ходе разработки проекта ВК РФ 2006 г. предлагалось ввести понятие и определить статус объединений водопользователей. Они понимались как коммерческие организации, добровольно созданные водопользователями для представительства интересов и защиты прав своих членов во взаимоотношениях с органами государственной власти и местного самоуправления. Данное предложение не было отражено в принятом ВК РФ 2006 г. Но в рамках водного законодательства отсутствуют какие-либо запреты на объединения водопользователей.

В Федеральном законе от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель» лишь самым общим образом предусматривается привлечение или создание специализированных организаций в области мелиорации. Это необходимо для того, чтобы мелиоративные системы не оставались без содержания и ремонта при распределении мелиорированной земли между физическими лицами. При всей своей немногословности данные нормы федерального закона создают подспорье для дальнейшего нормотворчества (прежде всего регионального).

Кроме того, водному законодательству субъектов Российской Федерации было бы целесообразным уделить внимание, а при необходимости – стимулировать образование землепользователями и водопользователями мелиоративных объединений. Прежде всего это относится к субъектам РФ, лежащим в степных и иных засушливых зонах, а значит страдающим от маловодья.

Концессии – перспективная форма государственно-частного партнерства

Необходимым элементом регулирования в области водного хозяйства является государственно-частное партнерство (инвестиционные соглашения, концессии и т. д.) Концессионное водопользование интенсивно развивалось за рубежом еще с конца XIX – начала XX вв. Так, например, в США, Швейцарии, Норвегии, Италии при гидротехническом и гидроэнергетическом строительстве сложился концессионный порядок водопользования [348] . Поэтому некоторые стороны водных правоотношений можно оценивать как концессионные.

В Федеральном законе от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» предусматривается институт концессионных соглашений, существенно отличающийся как от коммерческой концессии, так и от собственно концессии природных ресурсов (леса, СРП) [349] . По концессионному соглашению, одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать, а также эксплуатировать определенное этим соглашением недвижимое имущество (объект концессионного соглашения), а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности. При этом право собственности на существующий или будущий объект концессионного соглашения оговаривается за концедентом, которым могут быть Российская Федерация, субъекты Российской Федерации или муниципальные образования.

Правовая конструкция концессионных соглашений позволяет частному инвестору существенно сокращать свои затраты за счет того, что государство примет на себя часть расходов на строительство, реконструкцию и даже использование того или иного объекта недвижимости, который позволяет эксплуатировать природные ресурсы. Таким образом закладывается основа для того, чтобы государство и частный бизнес совместными усилиями налаживали экономическую инфраструктуру страны (прежде всего транспортную и энергетическую).

Согласно ст. 4 названного Закона, к числу объектов концессионных соглашений относятся гидротехнические сооружения, объекты производства, передачи и распределения электрической и тепловой энергии, системы водоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, элементы водного транспорта (суда, порты, пристани, причалы).

Для российского водного хозяйства особенно важно, что концессионные соглашения позволяют частному инвестору на выгодных для себя условиях реконструировать старые и нередко изношенные ГТС, прорыв которых может обернуться для страны стихийными бедствиями. Не следует предавать забвению и планы строительства новых ГТС в Сибири и на Дальнем Востоке. Для строительства и реконструкции ГТС необходимо предоставить в пользование концессионера и водный объект либо его часть (заводь, затон, рукав, гавань), задействованные деятельностью концессионера. Оформляться это должно, сообразно ВК РФ, через решения о предоставлении водного объекта в пользование или через договора водопользования. Следует отметить, что условия означенных решений и договоров призваны обеспечивать экономное и экологически ответственное использование водных объектов.

В настоящее время концессионные соглашения позволяют модернизировать системы водоснабжения и обеспечить растущее население водой. В связи с этим показателен пример г. Ростова. В этом городе 140 лет назад три купца на основе концессии создали систему водоснабжения. Теперь, благодаря частным инвестициям на сумму 40 млн долларов, бюджетным деньгам и средствам водоканала, сообща удалось решить проблему водоснабжения на долгие годы.

Кроме того, концессия может послужить на благо водного транспорта и обслуживающей его инфраструктуры. По ряду причин уникальные транспортные коридоры (канал «Волго-Дон», путь «Волго-Балт», гидроузлы на Волге) стремительно теряют свою пропускную способность и нуждаются в комплексной реконструкции, в дноуглубительных работах. Основной «камень преткновения» – недофинансирование. На содержание водных путей с их ГТС и шлюзами из бюджета выделялось не более 60 % средств от потребностей. Вот почему сейчас для модернизации и оптимизации внутренних водных путей требуются независимые от бюджета источники – частные инвестиции концессионеров [350] .

Данные инициативы будут особенно актуальными в связи с тем, что планируется поэтапное открытие внутренних водных путей для «чужого» флота, которые по своему состоянию должны быть безопасны и обустроены под технические характеристики иностранных судов.

Чтобы механизм концессий заработал в полную силу, нужны налоговые льготы для концессионеров, сокращение их платы за концессию с учетом государственного регулирования тарифов на услуги, оказываемые концессионерами. В ряде случаев целесообразны компенсации убытков, понесенных концессионером на первом этапе строительства в ожидании предстоящей прибыли. Приведенные замыслы были реализованы в Федеральном законе от 30 июня 2008 г. № 108-ФЗ «О внесении изменений в Федеральном законе “О концессионных соглашениях” и в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [351] . Все это позволяет считать концессию перспективной формой государственно-частного партнерства, что справедливо и для водного хозяйства.

Экологическая кодификация в России и за рубежом

Глубина и длительность экологического, в том числе и водного, кризиса в России и за ее пределами наводит правовую мысль на идею о разработке и принятии Экологического кодекса. При помощи этого фундаментального акта, как правило, хотят поставить заслон от наступающего экологического неблагополучия. Экологические кодексы действуют во Франции, Швеции, Казахстане. Не первый год обсуждается вопрос об Экологическом кодексе российской общественностью.

Во Франции Экологический кодекс скорее является аккуратным сводом ранее принятых законов, например Закона «о воде». Этот Кодекс не был создан путем творческого преобразования сложившихся правовых институтов и норм. Более глубокая проработка и переработка накопленного правового материала происходит в ФРГ – при основательной подготовке Экологического кодекса.

В настоящее время в России также идет процесс создания Экологического кодекса. Ученые и практики задаются вопросами: созрела ли для него правовая система России? Будет ли он включать природоохранный блок норм, содержащийся в Земельном, Лесном, Водном кодексах, других отраслевых законах?

Имеются опасения, что в случае перемещения блока природоохранных требований из отраслевых законов и кодексов в единый Экологический кодекс будет нарушаться логика эколого-правового регулирования. Ведь нельзя продуманно регламентировать общественные отношения по использованию земель, лесов, вод, недр без нормирования, лимитирования, ограничения использования этих природных богатств в целях их сохранности и воспроизводства. Так, например, нельзя допускать чрезмерные заборы пресной воды, истощающие речной бассейн. Если же отраслевые законы будут лишены экологических приоритетов, то их содержание рискует стать слишком гражданско-правовым, с чем трудно согласиться.

В последнее время звучат предложения по выработке блока природоохранных норм в рамках Экологического кодекса без перемещения в него природоохранных требований из отраслевых законов. Такой «двухэтажный» подход может привести к тому, что Экологический кодекс станет чрезмерно декларативным и не будет учитывать специфики каждого вида природных ресурсов. Между тем природоохранные требования ЗК, ВК, ЛК РФ при всех своих слабостях лучше учитывают специфику отдельных видов природных ресурсов. Следовательно, и в «мягком» варианте Экологического кодекса мало логики и мало смысла.

Тем не менее подобный акт нашел бы свое место и был бы оправдан на уровне СНГ в качестве модельного, но не национального закона.

Разработка отечественного Экологического кодекса требует поэтапности и выверенности, она не должна привести к упрощению и сокращению отраслевых правовых норм по использованию и охране природных ресурсов. Если законодатель потеряет специфику правового регулирования водных, лесных, горных, фаунистических отношений, то это ухудшит качество правового регулирования. Но в целом для создания Экологического кодекса российская правовая система еще не созрела.

В то же время понятно, что отказ от Экологического кодекса не означает отмену или ослабление правотворческой и правоприменительной деятельности государства в области охраны окружающей среды, в том числе применительно к водным отношениям.

Глава VII МЕЖДУНАРОДНЫЙ ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ВОДНЫХ ОБЪЕКТОВ

§ 1. Положения международного права и охрана водных ресурсов

Международное экологическое право представляет собой систему принципов и норм, регулирующих отношения между государствами по поводу охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов на благо нынешних и будущих поколений.

Рассматриваемая отрасль международного права, которая призвана содействовать уменьшению негативного воздействия на природные ресурсы и объекты, разделяет последние на национальные и международные. Национальные природные ресурсы и объекты находятся под суверенитетом и юрисдикцией отдельных государств. Международные природные ресурсы и объекты могут постоянно находиться вне пределов национальной юрисдикции и суверенитета какого-либо государства; в других случаях в процессе своего естественного цикла они в разное время оказываются на территории различных государств. В первом случае их именуют универсальными ( открытое море, Антарктика ), т. е. находящимися в распоряжении всего международного сообщества, а во втором – разделяемыми ( воды трансграничных рек, миграция различных видов животных ). Водные ресурсы и водные биоресурсы могут быть и универсальными, и разделяемыми.

Международное экологическое право относится к числу наиболее динамичных отраслей международного права. Зарождение международного экологического права связывают с Конвенцией о ловле устриц и рыболовстве у берегов Великобритании и Франции от 2 августа 1839 г. [352] . Этот англо-французский акт Викторианской эпохи и Июльской монархии касался водных биоресурсов, а водная среда была средой их обитания.

Специалисты в области международного права условно разделяют развитие международного экологического права на четыре этапа: 1839–1948 гг., 1948–1972 гг., 1972–1992 гг., с 1992 г. до наших дней. Современный этап характерен усилением правовой охраны природы, в том числе и водной среды. Однако степень реальной правовой защищенности различных видов природных ресурсов недостаточна для создания человеческим обществом экологически ориентированной экономики.

Развитие международного экологического права особенно активизировалось после Стокгольмской конференции ООН по проблемам окружающей среды 1972 г. и Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро в июне 1992 г. Это выразилось в наращивании числа международных соглашений и активизации усилий международных организаций в области охраны природной среды. Кроме того, стали вызревать специальные институты по разрешению экологических споров. В 1993–2006 гг. в составе Международного суда ООН действовала Камера по экологическим вопросам, а в 1994 г. был учрежден Международный суд экологического арбитража и примирения – международная неправительственная организация.

В XX в. в целях недопущения и прекращения войн дважды создавались масштабные международные организации: Лига Наций и Организация Объединенных Наций. Недопущение и прекращение войн подразумевает недопущение и прекращение нанесения ущерба окружающей природной среде от военных действий. Впрочем, данное положение напрямую не содержится в Уставе Организации Объединенных Наций.

Вот уже не одно десятилетие функционирует Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП). Экологические задачи имеются также у ИМО, ФАО, ВОЗ, ЮНЕСКО, МАГАТЭ. Названные международные организации занимаются вопросами защиты морской среды; рационального использования природных ресурсов (почв, лесов, вод, животного мира); санитарии, гигиены, водообеспечения; образования и научных исследований в области экологии; безопасного использования атомной энергии. Большую роль в охране природы играет Всемирная метеорологическая организация (ВМО).

Старейшей экологической организацией является Международный союз охраны природы и природных ресурсов (МСОП), основанный в 1948 г. В него входят государства, национальные и международные организации и ассоциации. МСОП содействует международному природоохранному сотрудничеству путем созыва конференций, разработки международных программ, договоров и рекомендаций, распространения научных и технических новаций. Например, МСОП подготовил Конвенцию об охране природы в южной части Тихого океана 1976 г.

В 1995 г. специалистами МСОП был разработан проект Международного пакта по окружающей среде и развитию (в ред. 2004 г.). В нем предусматривается 9 принципов международного экологического права: обеспечение соблюдения конституционных экологических прав человека;

недопустимость нанесения трансграничного ущерба окружающей среде;

экологически обоснованное рациональное использование природных ресурсов;

недопустимость радиоактивного загрязнения окружающей среды;

защита экосистем Мирового океана;

обеспечение экологической безопасности;

запрет военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду;

международно-правовая ответственность государств за ущерб, причиненный окружающей среде;

осмотрительность или осмотрительный подход! [353]

Все приведенные принципы относятся к водной среде и водным правоотношениям. Они справедливы для морской среды, а также для континентальных вод суверенных государств [354] .

§ 2. Защита морской среды в международном праве

В Конвенции ООН 1982 г. по морскому праву дано определение понятия «загрязнение морской среды». Это прямое или косвенное привнесение человеком веществ и энергии в морскую среду, приводящее или могущее привести к таким пагубным последствиям, как вред живым ресурсам и жизни в море, опасность для здоровья человека, создание помех для правомерной деятельности в море, снижение качества используемой морской воды и ухудшение условий отдыха. При этом различаются следующие источники загрязнения: с суши, с судов, из (или через) атмосферу, в силу захоронения, из-за деятельности на морском дне.

В качестве охраны морской среды международное право предусматривает меры предотвращения вреда, его уменьшения, восстановления по возможности нарушенного состояния, а также наказание виновных.

В настоящее время в международно-правовой практике сложились следующие основные способы защиты морских вод от загрязнения:

полный запрет перевозить по морю то или иное опасное вещество;

принятие стандартов сброса загрязняющих веществ в море;

принятие технологических стандартов конструкции и оборудования судов, грузовых и бункерных операций;

выдача специального разрешения на сброс вещества в море.

Почти 50 % нефти перевозится морем, растет танкерный флот, а вместе с ним – и число инцидентов и катастроф со все большими масштабами загрязнения нефтью. Ежегодно как результат аварий в морские воды поступает около 6 млн тонн нефтяных углеводородов. Эта тревожная тенденция была особенно ощутима в 70-е гг. XX в. Но помимо аварийного есть также эксплуатационное загрязнение, возникающее в процессе нормального функционирования судов. Международные конвенции по морскому праву предусматривают установление в зонах интенсивного судоходства режимов морских защищенных районов и особо уязвимых морских районов. В границах этих районов осуществляются организационно-технические мероприятия по снижению рисков и опасностей инцидентов и аварий с судами.

Международные конвенции по защите моря от загрязнения нефтью и другими вредными веществами заключаются с 1954 г., во многих из них участвует Россия. В 1969 г. была принята Международная конвенция о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью. Конвенция предусматривает систему обязательного страхования перевозки нефтепродуктов. Во исполнение данной Конвенции в 1971 г. была заключена Международная конвенция о создании международного (страхового) фонда для компенсации ущерба от загрязнения моря нефтью (далее – Фонд).

Фонд – единственная в мире межправительственная организация, выплачивающая компенсацию пострадавшим от загрязнения. Фонд обслуживает также судовладельцев, поскольку они несут гражданскую ответственность за разливы нефти с принадлежащих им судов.

В 90-е гг. XX в. приведенные конвенции были существенно переработаны. Россия участвует в новых международных конвенциях:

о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения моря нефтью 1992 г.;

о создании Международного фонда для компенсации ущерба от загрязнения моря нефтью 1992 г.

В 1996 г. была принята Международная конвенция об ответственности и компенсации за нанесенный ущерб в связи с перевозкой морем опасных и вредных веществ. Согласно Конвенции, ответственность за нанесение ущерба распределяется между собственниками судна и получателями опасных и вредных веществ, перевозимых на судне в качестве груза. Конвенция предусматривает создание Международного фонда по опасным и вредным веществам, который компенсирует ущерб потерпевшим в счет суммы, которую им обязан выплатить судовладелец. Положения Конвенции развивают принципы, заложенные в международных договоренностях 1969, 1971 гг.

Россия – участница данной Конвенции, но пока этот полезный акт международного права не вступил в силу [355] .

Международно-правовая защита моря осуществляется также посредством региональных конвенций, в частности, по следующим морям: Средиземному (1976 г.), Северному (1983 г.), Красному (1982 г.), Карибскому (1983 г.), Северо-Восточной Атлантике (1992 г.).

Международные конвенции по морскому праву предусматривают установление в зонах интенсивного судоходства специальных защитных районов. В границах этих районов осуществляются организационно-технические мероприятия по снижению рисков инцидентов и аварий с судами.

В Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. (п. 6 ст. 211) предусматривается создание в исключительных экономических зонах государств морских охранных (защитных) районов , режим которых обязателен для иностранных судов. Но для этого Международная морская организация (далее – ИМО) должна признать, что данный район не удается защитить обычными природоохранными правилами (стандартами). Лишь на основе заключения ИМО прибрежное государство может принять в отношении данного района законы и правила для предотвращения, сокращения или взятия под контроль загрязнения, связанного с судоходством. Границы этого района четко определяются и публикуются. На основе указанных положений конвенции 1982 г. ИМО издала Руководство по определению и назначению особо уязвимых районов (2001 г.). В настоящее время существует Западноевропейский особо уязвимый морской район в Северном море, куда входят внутренние воды Дании, Германии, Нидерландов. В нем запрещается плавание танкеров с одинарным корпусом. Еще один такой особо уязвимый район образован у берегов Австралии – это Большой барьерный риф.

Кроме того, Конвенция МАРПОЛ 73/78 предусматривает создание особых районов , в которых требуется принятие специальных обязательных мер по предотвращению загрязнения моря нефтью, ядовитыми и жидкими веществами, иными сбросами. К числу особых районов относятся Балтийское и Черное моря.

Россия, будучи участницей обеих конвенций, имеет возможность пользоваться заложенными в них способами защиты. В случае повышения уровня загрязнения в какой-либо части исключительной экономической зоны российская сторона может добиться при положительном заключении ИМО установления там морского охранного защитного района. В пределах границ России возможно установление особо уязвимых районов с особым защитным режимом.

В этих случаях Россия на основе признанных международных норм может принимать свои законы и правила, в которых будет предусматриваться защитный режим для четко ограниченных участков территориального моря.

§ 3. Договоренности по отдельным морским бассейнам

Акватории Балтийского и Черноморско-Азовского бассейнов подпадают под действие отдельных региональных международных конвенций. В правовых документах постепенно складывается естественно-научный подход, основанный на понимании единства морского водоема и водосборного бассейна как геосистемы. Черноморско-Азовскому бассейну посвящена Бухарестская конвенция от 21 апреля 1992 г. «О защите Черного моря от загрязнения», а Балтийскому морю – Хельсинкская конвенция от 9 апреля 1992 г. «О защите морской среды района Балтийского моря».

В бассейне Черного моря находятся семь государств, хозяйственная активность которых в последние 40 лет сопровождалась интенсивным загрязнением моря. Освоение береговой полосы уничтожало уникальную природу и способствовало эрозии почв. Уникальные приморские ландшафты (с их курортами, реликтовой и эндемичной растительностью) используются зачастую не по назначению, со значительным экологическим ущербом. Так, например, в 1990-е гг. шло строительство сети нефтепроводов, нефтяных терминалов, нефтеналивного порта. Море интенсивно загрязнялось через Дунай, Днепр, Южный Буг и прочие крупные и малые реки. С 1970 г. из-за кислородного и светового голода в нем исчезли многие виды ихтиофауны [356] .

Помимо общих положений, Конвенция 1992 г. по Черному морю особое внимание уделяет трансграничным перемещениям опасных веществ, а также загрязнениям, вызванным деятельностью на континентальном шельфе или захоронением отходов. Под захоронениями понимается преднамеренное удаление отходов или иных материалов с судов или летательных аппаратов либо преднамеренное уничтожение самих судов или летательных аппаратов с тем чтобы их останки легли на дно. Захоронением не считается удаление отходов или других материалов с морских и воздушных судах при нормальной их эксплуатации. Не считается захоронением и помещение в море материалов для иных целей, чем простое удаление. Стороны обязаны предотвращать загрязнение моря из источников на суше или из судов, находящихся в море. В дальнейшем Бухарестская конвенция должна быть дополнена Соглашением о квотах на стоки для всех стран бассейна [357] .

В сущности, в дополнение к Бухарестской конвенции Россия и Украина подписали Договор о сотрудничестве при использовании Азовского моря и Керченского пролива от 24 декабря 2003 г. (вступил в силу 23 апреля 2004 г.) Его разработчики исходили из необходимости сохранения Азово-Черноморской акватории как целостного хозяйственного и природного комплекса, используемого в интересах обеих сторон. Азовское море и Керченский пролив – исторические внутренние воды России и Украины. Азовское море разграничивается линией государственной границы. Предусмотрена совместная деятельность сторон в области судоходства, рыболовства, защиты морской среды, экологической безопасности. Основные черты правового режима этого моря и пролива состоят в следующем:

торговые суда, военные корабли, другие суда под флагом России и Украины пользуются свободой судоходства в Азовском море и в Керченском проливе;

торговые суда под флагом третьих государств могут заходить в Азовское море и проходить через Керченский пролив, если они направляются в российский или украинский порт или возвращаются из него;

в порядке визита или делового захода, в силу приглашения или разрешения одной из сторон военные корабли и другие государственные суда третьих государств, эксплуатируемые в некоммерческих целях, могут заходить в Азовское море и проходить через Керченский пролив.

По водным биоресурсам действуют отдельные межправительственные и межведомственные соглашения:

1) Соглашение между правительствами Российской Федерации и Украины о сотрудничестве в области рыбного хозяйства от 24 сентября 1992 г.;

2) Соглашение между Комитетом Российской Федерации по рыболовству и Госкомитетом Украины по рыбному хозяйству и рыбной промышленности по вопросам рыболовства в Азовском море от 14 сентября 1993 г.

«Азовское направление» является весьма перспективным, но пока не востребованным направлением деятельности природоохранных органов и организаций. До сих пор Азовское море, как, впрочем, и Черное, слабо изучалось [358] .

Примером несогласованных действий между двумя странами может служить постройка дамбы от Кавказского берега России к косе Тузла (в Керченском проливе), принадлежащей Украине. Россия (в других случаях Администрация Краснодарского края) мотивировала постройку дамбы необходимостью защиты своих берегов от размывов морскими волнами, однако с Украиной постройка дамбы согласована не была. Не ясно, сумел ли дамбовый проект защитить российские берега, а если сумел, то как повлияла бы дамба на направление волнобоя? После протестов Украинской стороны строительство дамбы было приостановлено.

Конвенция по Балтийскому морю обязала стороны (страны, выходящие к Балтике) принимать все меры в целях предотвращения загрязнения морской среды района Балтийского моря. Такое загрязнение может произойти в результате разведки или разработки морского дна и его недр или вследствие любой связанной с этим деятельности. Необходимые меры должны приниматься также для обеспечения надлежащей готовности к осуществлению немедленных действий по ликвидации последствий инцидента загрязнения, вызванного таковыми видами деятельности (ст. 12) [359] . В Конвенции подчеркивается необходимость защищать естественные экологические процессы не только в районе самого моря, но и в приморских экосистемах. В рекомендациях специального органа (Хельсинкской комиссии, сокращенно Хелкома), приуроченных к Конвенции, упоминалось даже о защите всей зоны морского водосбора.

Приемлемое использование природных ресурсов и их национальная защита должны соответствовать перспективным планам развития. Их желательно составлять с учетом отрицательно влияющих факторов, названных Рекомендацией Хелкома от 10 марта 1994 г. № 15/5 «Система прибрежных и морских охраняемых территорий Балтийского моря». Рекомендация перечисляет подавляющее большинство видов использования морской и приморской среды: от привычного рыболовства и туризма до военных действий. Однако данная Рекомендация относится к особо охраняемым территориям, а другие категории земель она может затрагивать лишь частично. Поэтому для нас большее значение имеет Рекомендация Хелкома от 15 мая 1995 г. № 16/3 «Сохранение естественной динамики прибрежных территорий», предлагающая государствам бассейна целую программу действий, вернее воздержания от действий. В частности, предлагается по возможности не препятствовать естественной и постоянной динамике берега, не осуществлять искусственной защиты осыпающихся скал и затопляемых морских берегов, так как там образуются болота и прочие угодья, способствующие самоочищению морских и лагунных вод. В случае вынужденного применения мер береговой защиты воздерживаться от искусственных материалов (бетон, асфальт, пластик), отдавая предпочтение естественным (камни, лес, песок, почва [360] ). Приведенные рекомендации нуждаются в комментарии. Естественные изменения берега представляются Хелкому лучшим вариантом, поскольку продукты абразии поставляют обломочный материал для мелководий, гасящих волну. Выходит также, что если море будет отделено от приморских болот дамбами, последние необходимо разобрать. Таким образом, относительно морских и приморских акваторий (как и континентальных вод) Хелком избрал подход «Природа лучше знает». Однако этот подход не должен быть помехой для планов развития территорий, если они требуют защиты побережий. Особенно это касается городов и других населенных пунктов [361] .

В свое время Хелком констатировал большое количество загрязнений со стороны Санкт-Петербурга. Особое внимание было уделено «горячим точкам» из числа объектов, находящихся в ведении водоканала Санкт-Петербурга. Водоканал смог нейтрализовать 29 из 30 источников загрязнения. Для непрерывного наблюдения за состоянием качества воды он вселил во вверенные ему водоемы раков, снабженных сенсорными датчиками, позволяющими контролировать состояние их организма [362] .

§ 4. Трансграничное приморье

Международные соглашения по Балтийскому и Черному морям в принципе должны распространяться и на «полуморские водоемы», по которым проходят границы государств бассейна. К числу последних принадлежит питающееся речным стоком Кубани и Дона отчасти пресноводное Азовское море, поделенное между Россией и Украиной. Оно удобно для рекреации и важно для рыбного промысла. Окруженное лиманами и лиманными озерами, Азовское море само долгое время считалось опресненным заливом Черного моря [363] . Сокращение речного стока из-за интенсивной хозяйственной деятельности ломает хрупкое равновесие экосистемы, подрывая экологическую нишу для ценных видов промысловых рыб (осетр, судак, лещ). Вред Азовскому морю наносит не только антропогенное сокращение речного стока, но и добыча нефти и газа. Подобная деятельность осуществлялась крупными российскими компаниями на уникальных приазовских плавнях вопреки предписаниям прокуратуры. В ходе такого «освоения» скважины размещались без учета экологических требований; компании не стеснялись нарушать режим заказника «Приазовский» и условий Рамсарской конвенции. Случившаяся на одной из скважин авария покрыла окрестности углеводородной эмульсией. Она содержала чуть ли не всю таблицу Менделеева, а смыть и нейтрализовать ее было крайне трудно. На поверхности местных лиманов эмульсия приобретала вид желтой пены, толщиной до 1 м. Прежде всего это ударило по водоемам местного рыбоводного хозяйства, в которых вымерла рыба. Жителям близлежащего хутора начали выплачивать компенсацию, но экологическая общественность требует более жестких мер [364] .

На Балтийском море привлекает внимание удаленный субъект Российской Федерации – Калининградская область. В настоящее время этот российский регион – особая экономическая зона. Поскольку Калининградская область выходит к морю, она является полуанклавом России. Эта область омывается двумя заливами – Калининградским и Куршским. Первый приурочен к бассейну р. Преголи (Преголь), а второй – к другой важной трансграничной реке Неман. Сама Калининградская область имеет около сотни озер и немало болот, искусственные водные пути соединяют эти две реки. Калининградский залив вместе с Прегольским бассейном подпадает под действие межправительственного соглашения «О сотрудничестве в области водного хозяйства на трансграничных водах» 1993 г., в соответствии с которым функционирует российско-польская комиссия [365] . Данное соглашение охватывает вопросы водоснабжения, мелиорации, содержания речных русел и каналов, строительство и обслуживание гидротехнических сооружений, противопаводковой защиты (ст. 3). Согласно ст. 8, стороны обязаны предотвращать изменение русел трансграничных вод, а также согласовывать водохозяйственные мероприятия, если это влечет за собой изменение положения русел. Таким образом, Соглашение помогает стабилизировать профиль речной долины или озерной котловины. Оно может распространяться и на земли водного фонда.

Полупресный Куршский (Курский) залив был главным промысловым водоемом Литвы, он может быть предметом договоренности с нею. Эта лагуна, глубиной в 7 м и длиной в 93 км, известна своей одноименной косой. Куршская коса – самый протяженный в бывшем СССР морской бар (до 98 км) с едва не самыми высокими в Европе дюнами. На этой естественной пересыпи расположены ручьи, озера, болота, леса, функционирует российский национальный парк (ранее заказник) «Куршская коса». Он разделен на три зоны: пляж, подвижные дюны, низменная придюнная равнина [366] . В последние годы из-за ослабления государственного надзора эта коса подверглась вторжению самовольных застройщиков, желающих воспользоваться уникальной природой косы и построить на ней свои виллы.

§ 5. Международное речное право

Международное речное право (далее – МРП) – совокупность правовых норм, регулирующих отношения между государствами и международными организациями по использованию и охране водотоков и водоемов (рек и озер, каналов и водохранилищ), находящихся на территории двух и более государств. Первоначально правовому регулированию подлежало судоходное использование рек, но затем – и несудоходные виды использования (в целях энергетики, ирригации, рыболовства и т. д.).

Первым международным договором по использованию рек считается Феррарский пакт 1177 г. между итальянскими городами-государствами. Первым в отечественной истории актом такого рода является Соглашение о свободе плавания по Западной Двине 1229 г. между Смоленским княжеством и Ригой и другими прибалтийскими городами. В настоящее время заключены международные договоры и соглашения по судоходному использованию Рейна, Дуная, Амура, Инда, Меконга, Нила, Конго, Нигера, Сенегала, озера Чад, Великих озер, Рио-Гранде, Амазонки, Ла-Платы и др. В Европе до сих пор действуют некоторые старые конвенции XIX в. (например, Мангеймская конвенция по Рейну 1868 г.). Главный источник МРП – Хельсинкская конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер 1992 г., участницей которой является и Россия. В 1997 г. была подписана Конвенция о несудоходных видах использования международных водотоков, которая пока не вступила в действие.

«Краеугольным камнем» МРП является свобода судоходства. Дискриминация по критериям флага, пункта назначения и отправки запрещается. Все суда торгового флота вне зависимости от государственной принадлежности равны в вопросах оплаты услуг. Первоначально международные реки и озера были свободны только для прибрежных государств. В результате строительства «общеевропейского дома» реки Рейн, Дунай, Шельда, Маас, Мозель провозглашены свободными для всех государств мира [367] . В результате международные реки уподобляются «открытой дороге».

В рамках строительства «общеевропейского дома», начало которому было положено во второй половине XX в., в Европе происходит создание системы водных путей, выходящих на омывающие континент моря: Средиземное, Балтийское, Черное, Северное. В нее вошли старейшие «свободные» реки и озера континента, а также многочисленные искусственные водные объекты: водохранилища, обводные, боковые, соединительные каналы. Таким образом, произошло расширение сферы МРП, смыкание ее с морским правом.

Интеграционные усилия Европейского сообщества были подытожены Европейским соглашением о важных внутренних водных путях международного значения 1997 г. Его участники установили технические характеристики внутренних водных путей и портов, входящих в специальный перечень. В частности, в него входят реки Днепр, Днестр, Волга и Кама, порты Москва и Петербург.

МРП регулирует сферу важных межгосударственных отношений, участники которых имеют также экологические интересы. На международном уровне давно установился и действует принцип: «Загрязнитель платит». Загрязнителями международных вод нередко становятся транспортные организации, частные судовладельцы и береговые службы.

МРП «бережет» водопокрытую и водообслуживающую землю от эрозии, несогласованных гидротехнических работ, от заиления, загрязнения, обвала берега. Почти во всех договорах СССР (Россия – его правопреемница) сооружения и постройки, извлеченный грунт и камни, иные хозяйственные объекты не должны мешать естественному ходу воды в половодье. Недопустимо и создающее угрозу обвала загромождение берега указанными материалами и объектами.

Договоренности по трансграничным водотокам и водоемам нередко предусматривают охрану «ландшафта». Тем самым они выходят за рамки одних только прагматических целей, ибо ландшафт включает флору, фауну, красоту природы, объекты культурного наследия.

Определение государственной границы по воде

МРП регулирует отношения, возникающие в связи как с трансграничными, так и пограничными реками (например, Амур, Прут). Специфика правового режима последних выражается в том, что их русла признаются государственной границей сопредельных государств. Обычно эта граница проходит по фарватеру или по середине реки. Вопрос о прохождении государственных границ был в свое время хорошо изучен зарубежным специалистом по морскому и международному речному праву Д. Коломбосом [368] . На несудоходной пограничной реке граница идет по ее середине, на судоходных же реках граница проводится по середине наиболее глубокого фарватера, именуемого обычно тальвегом. Это правило справедливо и для многорукавных судоходных рек. Соответственно, остров или мост на самой глубокой протоке делится пополам. При естественном приросте берегов или устремлении воды по новому руслу граница все равно идет по середине существующего на данный момент русла реки.

Государства не имеют право с помощью искусственных мер изменять естественное направление «тальвега» и этим передвигать демаркационную линию. Однако на практике такие конфликтные действия все же предпринимаются: в частности, на русско-китайской границе велась своего рода «фарватерная война» по международной реке Амур. У российского внутреннего водного транспорта есть финансовые и технические возможности удержать существующую границу и предотвратить обмеление одной из амурских проток [369] .

На озерах, берега и акватория которых принадлежат двум государствам, граница по воде должна соединять выходы крайних точек сухопутных границ к воде. Такими пограничными озерами являются Великие озера, Чудское озеро, озеро Ханка. Таким же образом СССР в свое время обозначил свою границу с Ираном на Каспийском море.

Международное речное право и СНГ

В силу большой протяженности границ Российской Федерации она совпадает с некоторыми пограничными и пересекает немало трансграничных рек и озер. Общее количество трансграничных водных объектов на границах России – около одной тысячи. При этом общая протяженность речной границы России – 7141 км, а по озерам она тянется на 4775 км [370] . Еще с советских времен пограничными были Амур, Араке, Прут, Дунай и т. д. Наши партнеры по СНГ продолжают разделять некоторые такие бассейны со странами Дальнего Зарубежья (Турция, Иран, Афганистан, Польша, Румыния).

В результате образования независимых государств на пространствах бывшего СССР многие водотоки и водоемы приобрели статус трансграничных, ибо их акватории и бассейны стали находятся на территории нескольких суверенных государств. Для России к числу наиболее крупных из них относятся реки Даугава (Западная Двина), Неман, Нарва, Урал, Днепр, Северский Донец, Чудско-Псковское озеро. К числу «старых» пограничных вод, на которые отчасти распространяется суверенитет нашей страны, принадлежит Амурский бассейн, включая и пограничное озеро Ханко, а также Каспийское море-озеро. Ряд водных объектов пока остается без договорной регламентации.

Международные реки – важнейший, но не единственный институт международного речного права. Он берет свое начало со средних веков, но получил интенсивное развитие в XIX–XX вв. Исторически международные реки делятся на открытые – только для стран бассейна – и на свободные, поскольку они доступны также для судов третьих государств. Для специалистов по экологическому праву поучителен пример Рейнского бассейна – важнейшего источника для водоснабжения, гидроэнергетики, главной транспортной артерии Западной Европы. Рейн – самая загруженная судоходная река в мире, в ее бассейне находятся Германия, Франция, Австрия, Швейцария, Лихтенштейн, Нидерланды и Люксембург [371] . «Рейн-отец» имел некогда многорукавное и многоостровное русло, нелегкие навигационные условия (пороги), отличался частыми и опустошительными наводнениями. В целях оптимизации судоходства и снижения заболеваемости малярией с начала XIX в. Рейн стали спрямлять и превращать в канал. Антропогенная нагрузка на бассейн этой великой реки к середине XX в. была настолько сильна, что ООН признала ее пригодной лишь для судоходства. При этом полной защиты от паводков достичь не удалось.

Чтобы переломить ситуацию, Германия и Нидерланды создали Комиссию по защите Рейна (1950 г.), с решениями которой пришлось считаться другим странам бассейна. В результате эффективных мер по оздоровлению реки удалось остановить размывание дна и берегов и повысить качество воды. Чтобы погасить глубокие (до 7 м) размывы речного дна вниз по течению от каскада ГЭС, с 1978 г. ежегодно баржами доставляли и вмещали в уязвленный участок русла до 180 тыс. тонн наносов определенного гранулометрического состава.

В апреле 1999 г. государства бассейна подписали новую договоренность по устойчивому развитию речной системы. Она нацелена на восстановление русел рек (включая и рукава) и высвобождение пойм для вмещения паводковых вод. В целях максимального приближения к первозданному виду речной долины планируется возвращение бассейна к очертаниям до 1816 г. Это требует поэтапной разборки продольных руслорегулирующих дамб, а также реабилитации второстепенных акваторий бассейна великой реки. Последнее означает восстановление и воссоединение с основным руслом всех ранее отсеченных рукавов, стариц, излучин (меандров), которые исторически регулировали гидрологический режим Рейна. Верхний Рейн в настоящее время представляет собой зарегулированный водоем с более чем десятком ГЭС и бетонированными берегами. Комплексная концепция санирования реки предусматривает расчистку береговых полос с демонтажем железобетонных конструкций, укрепление размываемых берегов с помощью естественных материалов, ликвидацию зон застройки [372] .

Эта восстановительная деятельность требует своего правового обеспечения. Германская практика склонна идти по пути выкупа земель речных долин у промышленных предприятий; возникли даже общественные движения, собирающие средства для выкупа территорий бывших пойм для возрождения естественного ландшафта.

Однако Концепция возвращения рейнской экосистемы к состоянию до 1816 г. совершенно не учитывает вероятного повторения некоторых проблем многовековой давности (вредное воздействие вод и т. д.). Нам представляется, что Рейнский бассейн должен быть и становится полуискусственной экосистемой, которую можно представить как естественную с «мягким» контролем со стороны человека. Например, в такую концепцию «вписывается» укрепление берега естественными материалами. Поставить же громадную экосистему на полный «самотек», как можно надеяться, никто не решится.

На Рейне действует разумный (осмотрительный) контроль человека за рекой. К сожалению, этого нельзя сказать об Амурском бассейне. Он принадлежит к числу трансграничных; в российских границах находится более 50 % его площади, что равно 6 % всей российской территории. При этом Нижний Амур протекает исключительно по российской территории.

Исторически хозяйственная деятельность в бассейне этой великой реки носила зачастую стихийный характер. Неконтролируемые рубки леса и катастрофические пожары, многокилометровые гари, иные вредные воздействия нанесли существенный удар по уникальной экосистеме бассейна. Устойчивые земельно-водные отношения нарушаются практикой выжигания пойменных и вообще долинных лугов, что влечет за собой их обеднение и снижение продуктивности [373] . Кроме того, в процессе освоения Китаем принадлежащей ему части бассейна возникает ряд коллизий с российской стороной, в частности в области рыбного хозяйства и водоснабжения. Весьма острой является проблема ртутного загрязнения р. Сунгари, притока Амура со стороны Китая. Китайская сторона строит плотины, но почти не занимается очистными сооружениями, она не признает и не применяет известное в России правовое понятие «водоохранной зоны» [374] .

Корни правового института международных озер [375] восходят к средним векам, но наибольший импульс к развитию он получил только в XIX–XX вв. В настоящее время в мире действует более 300 специальных соглашений, включая акты еще недавнего периода колониализма. К сожалению, не удалось добиться кодификации накопившихся норм и окончательно разграничить водоемы, используемые лишь странами данного бассейна (пограничные), и водоемы, открытые для третьих, не прибрежных государств (международные в широком смысле слова). На каждом озере или озерной системе действует свой, единственный в своем роде порядок судоходства, рыболовства, иного пользования. Подобная мозаичность, хотя и может быть предопределена природными и экономическими условиями, осложняет формулировку общих подходов и решений, в том числе и природоохранных.

В настоящее время в мире около 100 крупнейших озер являются пограничными. Особого внимания заслуживает система Великих озер и реки св. Лаврентия, по которой проходит оживленный глубоководный путь для морских судов. Договор о пограничных водах США – Канада 1909 г. предопределил создание Комиссии по пограничным водным ресурсам. Она функционирует до сих пор и располагает солидным штатом сотрудников, финансовыми средствами. Пограничная комиссия призвана обеспечить судоходство, работу ГЭС, предупреждение и устранение последствий наводнений. В целом США и тогдашний Канадский доминион предприняли большие усилия по оздоровлению всего бассейна Великих озер и реки св. Лаврентия. Эта крупнейшая система пресных вод в последние годы стала чище, чем полвека назад. В главе о зарубежном опыте была освещена деятельность канадской стороны в деле охраны этой уникальной озерно-речной системы.

Упомянутая Международная комиссия США – Канада, опирающаяся на технический консультативный комитет, в 1961 г. сумела урегулировать спор о распределении доходов, получаемых США от эксплуатации своих ГЭС в низовьях трансграничной реки Колумбия. Канада добилась от своего могущественного соседа уступок потому, что постройка на ее территории водохранилищ в верховьях реки Колумбия создавала более выгодный режим для функционирования американских ГЭС [376] .

Каспий, Арал и ряд других пограничных водоемов находятся на территории СНГ, однако правовая доктрина этих молодых государств далека от разработки темы пограничных озер. По ряду международных озер до сих пор в пределах бывшего СССР отсутствуют соглашения по правовой охране этих зачастую уникальных природных объектов.

Особенности правового режима Каспия

Каспийское море-озеро по существу представляет собой величайший в мире замкнутый слабосоленый водоем на границе между Европой и Азией. В этот бессточный водоем впадает 600 рек, включая такие крупные, как Волга, Урал, Терек. Сложный природный характер водоема сообщает дополнительную сложность его правовому режиму [377] . Научный спор о том, является Каспий морем или озером, вызван тем, что физико-географически это море, а биохимически – озеро. Двойственность естественно-научных оценок Каспия привела к тому, что договорная практика не считала его морем, а следовательно, на него должна была распространяться принятая уже после распада СССР Хельсинкская конвенция 1992 г. Тем не менее встает вопрос о применении к Каспию Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.

В настоящее время у Каспия есть перспектива утвердиться в правовом режиме, комбинирующем как «морские», так и «озерные» его черты. Не исключено и принятие конвенционального Каспийского кодекса , в котором Каспий будет считаться единым природным комплексом. В этом случае за ним будет установлен международный контроль и мониторинг. Международный режим должен будет касаться акватории, толщи вод, дна, а также береговой полосы Каспия, т. е. земель водного фонда стран СНГ.

В 1723 г. Петр Великий подписал первый договор между Россией и Персией. С этого времени правовой режим Каспийского моря-озера устанавливался двусторонними соглашениями. Правовой режим Каспия был отражен в Договоре между РСФСР и Персией от 26 февраля 1921 г. и в Договоре о торговле и мореплавании между СССР и Ираном от 25 марта 1940 г. СССР и Иран считали Каспий водоемом – кондоминиумом, кроме узкой прибрежной полосы в 10–12 миль. Для прикаспийских государств признавалась свобода судоходства и свобода рыболовства. С возникновением СНГ возникли новые условия, требующие существенного изменения прежнего статуса Каспия.

В 90-е гг. XX в. прикаспийские государства подписали ряд соглашений о сохранности и рациональном использовании биоресурсов Каспия. Таковые должны были быть приоритетными по сравнению с другими соглашениями. Делегации всех прикаспийских государств, кроме Азербайджана, согласились на 20-мильную национальную рыболовную зону. Казахстан и Туркменистан требовали раздела всего Каспия по правилам, принятым для трансграничных озер. Это означало раздел воды, дна и недр на глубоко врезанные сектора, причем Азербайджан уже считал себя сувереном своего сектора.

В XXI в. Каспий начали делить по принципу: «делим дно и недра, вода общая». 9 января 2001 г. Россия и Азербайджан выступили с совместным заявлением о принципах сотрудничества на Каспийском море, предусматривающих поэтапное достижение консенсуса. Стороны условились об образовании секторов исключительных прав каждого государства на минеральное сырье и на правомерную хозяйственную деятельность на дне моря. Указанные сектора должны выделяться на основе метода средней линии, проводимой с учетом равноудаленных точек. Затем в Москве был подписан Российско-казахстанский протокол от 13 мая 2002 г. о разграничении дна северной части Каспийского моря в целях осуществления недропользования, с географическим описанием прохождения средней линии, разграничивающей зоны недропользования. Была создана возможность для образования пятистороннего Каспийского центра, осуществляющего мониторинг природной среды моря-озера [378] .

Экономика прикаспийских субъектов Российской Федерации зависит от изменчивости вод Каспийского моря. Почти 80 лет XX в. уровень Каспия понижался, высвобождая значительную часть морского дна, которое использовалось как сельскохозяйственное угодье, зона рекреации, для расширения границ приморских населенных пунктов. На бывшем дне были построены жилые и промышленные кварталы Махачкалы, Каспийска, Дербента, некоторых других городов. При этом от предупреждений ряда ученых об опасности такой застройки отмахивались, а защитные сооружения зачастую не строились. Обильный влагоперенос из Средиземноморья привел в 80–90 гг. XX в. к трансгрессии моря. Наряду с абразией (разрушением) берега на Каспии местами происходит повышение уровня грунтовых вод и дестабилизация речной сети. На реках Мокрая Кума и Терек наблюдается миграция русел с прорывами дамб обвалования. В 1990-е гг. зоны нефтедобычи и газодобычи были подтоплены, так что Прикаспий (с его сетью особо охраняемых территорий) оказался под угрозой загрязнения нефтепродуктами и тяжелыми металлами. Повышение уровня грунтовых вод опасно и с точки зрения потери устойчивости фундаментов зданий.

Морская вода проникает в промышленные и жилые кварталы калмыцкого города Лагани: его защитные дамбы оказались недостаточными.

В своем развитии защитное гидростроительство на Каспии прошло два этапа. В ходе первого (1982–1992 гг.) под проводимые заинтересованными субъектами работы не было подведено должного научно-технического и финансового основания.

Второй этап (1992 г.) характерен вмешательством Федерального центра и принятием федеральной целевой программы «Каспий». Целесообразно обратить внимание на распоряжения Правительства РФ от 1 октября 1992 г. № 1814-р «Об образовании Правительственной комиссии по проблемам Каспийского моря»; от 31 октября 1992 г. № 643-р «О мерах по защите населения и решению проблем, связанных с подъемом уровня Каспийского моря»; постановление Правительства РФ от 19 января 1993 г. № 57 «О неотложных мероприятиях по предотвращению затопления городов, населенных пунктов, производственных и непроизводственных объектов, сельскохозяйственных угодий и других ценных земель, расположенных в прибрежной полосе Каспийского моря».

Некоторые иные вопросы МРП

Помимо естественных водных объектов, предметом международных договоренностей являются судоходные каналы. Таков, например, Сайменский канал, проходящий по территории России и Финляндии. 23 километра канала и 3 шлюза входили в финские границы. Остальная часть канала (19,6 км и 5 шлюзов) арендуется у России Финляндией на 50 лет до 2013 г. Аренда чрезвычайно выгодна для Финляндии, так как обеспечивает сообщение между ее внутренними озерами и морем. Сегодня годовой грузооборот канала превышает 2 млн тонн и будет дальше расти. Однако цена аренды рекордно низкая (300 тыс. долл. США в год). Последнее обстоятельство особенно важно, так как в настоящее время Финляндия добивается продления аренды [379] .

Льготная цена за аренду российской части канала имеет своим началом особые отношения между СССР и Финляндией, сложившиеся после окончания Второй мировой войны. В рамках этих отношений СССР стремился показать некоторым европейским странам возможные выгоды от их неучастия в Западных блоках – как это было характерно для Финляндии. Иными словами, на экономические отношения сторон накладывались политические соображения. Следует также иметь в виду, что часть Сайменского канала, находящаяся в России, была построена в свое время финляндской стороной, когда эта территория принадлежала Финляндии.

Международные реки, озера и каналы нередко являются предметом экономических, экологических и военно-политических споров. В цивилизованной Европе долго не могли рассудить Венгрию и Словакию в связи с реализацией проекта 1977 г., некогда согласованного сторонами, по строительству плотин и каналов на участке Габчиково – Надьмарош [380] .

В настоящее время некоторые ученые и дипломаты ставят вопрос о признании Волги и Урала международными реками. На признании Волги международной рекой настаивает Казахстан, через территорию которого проходит рукав выходящей из Волги реки Ахтубы. На основании этого южный сосед России стремится получить право прохождения судов под его флагом по Волге, Волго-Балту, другим каналам и озером с выходом в Балтийское море.

Вот уже второе десятилетие российско-казахстанская граница разделяет на две части бассейн реки Урал. Это создает свои проблемы, которые целесообразно решать с помощью признания международного статуса этой реки.

Еще более острой является проблема распределения водных ресурсов Иртыша. Строительство китайской стороной канала «Черный Иртыш – Карамай», забирающего воду из верховьев Иртыша, грозит экологической катастрофой для прииртышских районов России и Казахстана, расположенных ниже по течению. Нуждаются в согласовании с соседями и некоторые другие водохозяйственные планы Китая [381] .

§ 6. Проблемы правовой охраны ресурсов Арктической зоны

Начало XXI в. было отмечено новым этапом исследования Арктической зоны как международного пространства. Этому способствует сокращение ледового покрова, которое происходит в силу потепления климата. Достоянием широкой общественности стали новые карты рельефа дна Северного Ледовитого океана. В ходе последних Российских экспедиций изучались хребты Ломоносова и Менделеева, а также зоны стыка этих хребтов с континентальным шельфом. 1 августа 2008 г., достигнув Северного полюса, российская экспедиция установила на морском дне Государственный флаг Российской Федерации и взяла пробы грунта. Российская сторона вновь поставила вопрос о границах континентального шельфа приарктических государств [382] .

Чрезвычайно уязвимая, но богатая природными ресурсами Арктическая зона пока не защищена фундаментальным договором, объединяющим Россию, США, Канаду, Данию, Норвегию, а также Исландию и Швецию. В 1990-е гг. по проблеме защиты арктической среды был принят ряд международных деклараций. Уже не первое десятилетие действует Международный арктический научный комитет (МАНК), а также Программа арктического мониторинга и оценки [383] .

В 1996 г. был создан Арктический совет, направленный на координацию и взаимодействие между государствами с привлечением объединений коренных народов и других жителей Арктики, особенно по проблемам устойчивого развития и защиты арктической окружающей среды. Большая часть программ и проектов связана с экологическим измерением устойчивого развития. Эти программы и планы призваны обеспечить предупреждение, готовность и реагирование на чрезвычайные ситуации, защиту арктической морской среды, сохранение арктической фауны, оценку влияния на климат Арктики.

Свыше десятка лет своего существования Арктический совет закладывает прочную основу для продолжения сотрудничества во имя устойчивого развития в Арктике. В его программах и проектах принимают участие ЕС, МОК, ЕЭК ООН [384] .

В международно-правовой науке продолжаются споры о режиме Арктики. Наиболее близки позиции России и Канады.

Как известно, два названных государства придерживаются доктрины национальных секторов , что отразилось в их национальном законодательстве. Суть ее – в признании особых прав (но все-таки не суверенитета) названных держав в своем «треугольнике», основой которого является арктическое побережье государства, а вершиной – Северный полюс [385] . Однако США, Дания и Норвегия официально не объявляли об их правах на соответствующие секторы Арктической зоны.

Спорная доктрина национальных секторов не может и не должна быть основанием для нарушения принципиальных положений Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. Согласно названной Конвенции, на Арктическую зону распространяются режимы внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа, открытого моря. В силу этих норм государственная граница приарктических держав проходит по внешней границе территориального моря. Острова и архипелаги в пределах российского сектора являются территорией Российской Федерации. Ведь еще Российская империя (в 1916 г.) и СССР (в 1925 г.) заявляли о включении в свой состав всех земель, являющихся продолжением на север Сибирского континентального плоскогорья. Таким образом, в части островов и архипелагов доктрина национальных секторов имеет под собой твердую почву. Однако как раз на многих принадлежащих России островах и архипелагах российская арктическая деятельность совсем недавно переживала явный упадок, что вызывало тревогу российской общественности.

Нередко на международном уровне ставился вопрос об интернационализации Арктической зоны в пользу ведущих государств и их объединений (Китай, Евросоюз и т. д.). Но в любом случае острота разнообразных проблем арктической зоны рано или поздно заставит международное сообщество подписать международный договор об Арктике. Неудивительно, что уже почти полвека действует Договор об Антарктике 1959 г. Как представляется, в случае разработки и подписания приарктическими и иными государствами фундаментального международного договора об Арктике российской стороне целесообразно настаивать на включении в данный договор:

системы природоохранных норм, запрещающих или ограничивающих транспортировку опасных материалов и грузов;

требований к усиленному поиску и использованию альтернативных нефти и газу источников энергии в арктической зоне;

положений по сокращению присутствия вооруженных сил (ВМФ и ВВС) всех государств в Арктической зоне.

Участниками этого гипотетического договора, по всей видимости, станут не только приарктические государства. Ими вполне резонно захотят быть все ведущие государства мира.

Через российский сектор проходит Северный морской путь (далее – Севморпуть), признанный национальной коммуникацией России. Севморпуть приходится главным образом на внутренние морские воды, территориальное море, исключительную экономическую зону России; лишь некоторые участки трасс проходят в открытом море. С 1991 г. Севморпуть открыт для судоходства иностранных государств, что предусматривается в российском законодательстве. Суда под иностранными флагами имеют доступ к трассам Севморпути на недискриминационной основе, но под контролем Администрации Севморпути при Минтрансе России и специальных российских навигационных служб.

В силу массивности ледового покрова и сложных метеорологических условий высока опасность гибели судов, в том числе из числа танкерного флота, что может повлечь за собой загрязнение арктических вод опасными и вредными веществами. Между тем арктические природные комплексы чрезвычайно уязвимы. В свое время, в 1969–1970 гг., совершилось экспериментальное плавание танкера «Манхэттен» в условиях канадских полярных вод. Оно выявило высокие риски для деятельности в этих водах танкерного флота.

Для решения задач обеспечения безопасности судоходства и предотвращения загрязнения, вызванного транспортной деятельностью, в 1998 г. был разработан Международный кодекс безопасности судов, осуществляющих плавание в полярных водах (иное название – Полярный кодекс ). В Полярном кодексе предусмотрены повышенные требования к конструкции судов, их остойчивости, делению на отсеки, а также к средствам предотвращения загрязнения морской среды. В Полярном кодексе предусматриваются и повышенные требования к экипажу: его составу, квалификации и опыту плавания в полярных водах. Однако Полярный кодекс – акт международного «мягкого» права, плод международной инициативы, не являющийся обязательным [386] .

Серьезным загрязнителем вод является и военно-морской флот (ВМФ), в том числе и подводный. При этом негативное воздействие со стороны ВМФ скрыто завесой секретности. Но помимо усиления контроля над ВМФ перед законодателем и правоприменителем стоит задача демилитаризации Арктики.

Исключительное экономическое значение для будущего имеет мощный горнопромышленный пояс Севера России (он охватывает и Арктическую зону). Но параллельно с освоением месторождений полезных ископаемых происходят негативные процессы: загрязнение, засорение и истощение природной среды. Добыча углеводородов на шельфе и их транспортировка в полярных водах (пока только в проектах) являются одними из наиболее опасных видов антропогенного воздействия на природу. Известно, что увеличение объемов перевозки нефти морскими судами приводит к росту случаев и объемов разлива нефти. Риски при освоении нефтегазовых месторождений на Арктическом шельфе выше, чем в других районах Мирового океана, что обусловлено сложными природно-климатическими условиями, необходимостью применения уникальных технологий и оборудования, недостаточным уровнем развития инфраструктуры. В России для обеспечения необходимого уровня безопасности морской деятельности создается Комплексная системы безопасности освоения минерально-сырьевых ресурсов континентального шельфа. Ведь со временем именно на континентальный шельф переместится центр добычи углеводородов.

В российской части Арктики интенсивное хозяйственное освоение при устарелости и изношенности оборудования порождает все те же экологические проблемы, что и в остальной России. Но в силу уязвимости экосистем Арктической зоны экологические опасности резко вырастают в своей значимости. Кроме того, имеющиеся проблемы обостряются из-за накопленного десятилетиями экологического вреда. Этот вред не сводится только к радиоактивным захоронениям на дне морей или к нефтяным разливам.

В свое время промышленное освоение не было в должной мере продумано с точки зрения охраны природы. Промышленность нередко подрывала основы традиционного природопользования аборигенов, в том числе наносила ущерб оленеводству. Вокруг промышленных предприятий концентрация тяжелых металлов такова, что почвы и растительность повсеместно деградируют.

Еще в советское время научная общественность била тревогу в связи с отравлением промышленными сточными водами рек и озер на Крайнем Севере, систематическим отставанием строительства очистных сооружений. В ряде приарктических регионов России сточные воды очищаются до нормы только на 1 % [387] . Остаются актуальными нереализованные предложения научной общественности перейти на замкнутую технологию производства, прежде всего на Крайнем Севере [388] .

Особое беспокойство вызывало и вызывает состояние крупнейшего водоема Кольского Севера – озера Имандра. За полвека антропогенного воздействия (загрязнение токсичными и эвтрофирующими веществами, тепловое воздействие) вода, донные отложения, биоресурсы озера оказались буквально отравлены.

Произошедшее в последние годы сокращение российского гражданского флота привело к стихийным «кладбищам кораблей» на побережье и прибрежных акваториях, негативно влияющим на окружающую природную среду.

Вопросы защиты морской среды, в том числе и арктической, регламентируются в федеральных законах от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации», от 17 декабря 1998 г. № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации». Однако особых акцентов на защиту Арктической зоны законодатель не делает.

Правда, создана и с каждым годом ширится система особо охраняемых природных территорий федерального и регионального значения. Охраняемые зоны включают ряд арктических водных объектов. В числе заповедников функционируют Большой Арктический, Остров Врангеля, Кандалакшский, Усть-Ленский, Гыданский и Таймырский биосферный. Предлагается расширить сеть постов для осуществления мониторинга, а также завести особый кадастр территорий, которым в прошлом был нанесен экологический ущерб.

В России неоднократно ставился вопрос о принятии подробного и эффективного федерального закона об арктической деятельности. На протяжении последнего десятка лет разрабатывались законопроекты «Об Арктической зоне Российской Федерации», «О Северном морском пути». Однако на каком-то этапе законотворческий процесс не раз останавливался.

Как справедливо отмечал Президент России Д.А. Медведев, нужно «сформировать прочную нормативно-правовую базу, регулирующую деятельность в Арктике» [389] . Требуется также законодательно определить границы Арктической зоны в самой Российской Федерации, а посредством международных договоров – внешние границы континентального шельфа России.

В настоящее время назревают условия для разработки и принятия Федерального закона «О деятельности Российской Федерации в Арктике». В связи с принятием такого закона потребуется внесение изменений и дополнений также в акты экологического и транспортного законодательства России.

Существует альтернативная идея включать в отраслевые законы специальные главы, посвященные особенностям тех или иных правовых режимов в Арктической зоне. Но такой способ может привести к потере концептуального подхода законодателя к экологическим проблемам Арктики. Параллельно высказывается предложение разработать и принять технические регламенты, охватывающие арктическую деятельность. Однако создание системы технических регламентов – процесс долговременный, а устанавливать обязательные, но адекватные технические требования нужно уже сейчас.

Итак, для обеспечения концептуального подхода российского законодателя было бы целесообразно разработать и принять Федеральный закон «О деятельности Российской Федерации в Арктике». В будущем законе целесообразно предусмотреть более строгие экологические требования не только к недропользованию (в особенности к добыче углеводородов), но и к деятельности торгового и рыболовного флота, а также ВМФ. Нельзя игнорировать также вопросы поиска, апробации и использования альтернативных источников энергии (например, ветровой, солнечной), а также поощрения такого многообещающего направления, как экологический туризм.

К сожалению, российское законодательство на предмет альтернативных источников энергии очень немногословно. В Федеральном законе «Об исключительной экономической зоне» Российской Федерации имеется ст. 17 «Производство энергии путем использования приливов, течений и ветра». Согласно этой статье, производство энергии нетрадиционном путем осуществляется российскими и иностранными хозяйствующими субъектами и компетентными международными организациями на основании лицензии. Лицензия выдается федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды и природных ресурсов только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы. Условия и порядок выдачи указанной лицензии и методы производства названной энергии определяются федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды и природных ресурсов по согласованию с федеральными органами исполнительной власти, определяемыми Президентом и Правительством России.

В приведенных актах не предусматривается поощрение бизнеса в перспективном деле освоения альтернативных источников энергии (приливов, течений, ветра). Как представляется, необходимо заложить в законодательстве определенные экономические стимулы развития этой деятельности. К их числу могут относиться льготные кредиты, налоговые льготы и др. Данное предложение может быть реализовано и в будущем законе «О деятельности Российской Федерации в Арктике».

В связи с данными инициативами представляет интерес правовое регулирование разнообразных отношений в арктической зоне зарубежных государств. Особый интерес представляет Канада, выходящая к Арктике широким фронтом. Канада – первое государство, еще в 1904 г. отразившее свое присутствие в этом регионе на географических картах. 27 июня 1925 г. Канада издала Закон «О северо-западных территориях». В данном законодательном акте была воспрещена иностранная деятельность без разрешения канадской стороны. В 1926 г. Канада создала Заповедник арктических островов, северные границы которого упираются в пределы канадского сектора. В 1970 г. в целях предотвращения загрязнения этого региона с судов юрисдикция Канады на прибрежные воды была распространена до 100 миль от берега.

В связи с северными территориями в Канаде действует целый ряд законов: «О предотвращении загрязнения вод Арктики» (1970 г.), «О внутренних водах на севере» (1970,1985 гг.), «Об океанах» (1996 г.), «Об индейцах» (1970, 1979 гг.) [390] .

В целях предотвращения загрязнения арктических морей в законодательстве Канады предусмотрена обязанность собственника судна, которое будет плавать в пределах арктической зоны, предоставить уполномоченному государственному органу доказательство платежеспособности в размере предела ответственности, установленного законом. Достаточным доказательством платежеспособности является страховой полис. Под действие приведенных требований подпадают не только морские суда, но и береговые предприятия, деятельность которых может вызвать загрязнение арктических вод. Наряду с гражданской ответственностью в законодательстве предусматривается и административная ответственность в виде крупных штрафов за непредставление доказательства платежеспособности, за несанкционированный сброс загрязняющих веществ.

К сожалению, Россия сильно отстает от других северных государств в части правового регулирования и стимулирования арктической деятельности [391] .

Изложенное выше позволяет сделать некоторые выводы. Освоение природных ресурсов должно быть сопряжено с их охраной и, по возможности, с восстановлением. В условиях повышенной чувствительности арктических экосистем к техногенным воздействиям выбор той или иной хозяйственной деятельности должен быть особенно тщательно продуман. Этот выбор должен способствовать устойчивому развитию северных территорий и не углублять без того запущенные экологические проблемы. Для борьбы с загрязнениями в Российской Арктике следует вводить технологии замкнутого цикла. Только так можно повысить качество жизни тамошних обитателей, обеспечить здоровую среду и благополучие для коренных малочисленных народов России. Именно такая концепция должна быть положена в основу российских федеральных и региональных законодательных актов по Арктике, а также государственных программ относительно арктических регионов.

Заключение

Использование и охрана российских вод требуют продуманного управления

У водного фонда России нет рачительного хозяина. Водный кодекс РФ провозгласил федеральной собственностью практически все реки, озера, водохранилища, территориальные моря – хотя такое провозглашение противоречит накопленному в водном хозяйстве опыту – как отечественному, так и зарубежному. То, что руководить водным хозяйством страны не под силу одной федерации, косвенно можно судить по первой же статье Водного кодекса РФ, в которой нашим законодателям не удалось дать удачное определение ключевому понятию Кодекса – водному объекту. Стремление федерации (как оно выражено в праве) взять на себя как можно больше ответственности за состояние водного фонда и водного хозяйства во многих случаях не отвечает ее реальным силам и возможностям.

Кроме того, положения российского законодательства плохо различают полномочия публичных корпораций по хозяйственному управлению водами и полномочия публичных же органов по регулированию использования вод с помощью административных мер. В первом случае уместно говорить о хозяйственной деятельности в рамках прав собственности, тогда как во втором случае регулирование водопользования и хозяйственного управления водами опирается на доктрину государственного суверенитета. Хозяйственная деятельность публичных организаций и административное регулирование, которое осуществляется органами власти, – не одно и то же. Между тем законодательство, даже на самом высоком уровне, нередко смешивает те и другие полномочия (поскольку они присвоены публичным структурам), покрывая их общим (расплывчатым) термином – «ведение».

Федеральное водное законодательство не классифицирует водопользователей с учетом их экономической роли. Кроме того, в законодательстве минимизированы упоминания о водохозяйственных проектах. Как показывает практика, негласным «правом вето» в своем бассейне в отношении проектов перераспределения природных вод фактически обладают некоторые горводоканалы (например, Москвы), а также региональные водные организации, вроде Донбассводоснабжения в Ростовской области.

Законодатель и правоприменитель не справился с такими фактами, когда водохозяйственные проекты оказываются не увязанными с другими территориальными проектами. Во Владимирской области начавшиеся было работы по созданию водохранилища и по орошению поймы р. Соймы оказались бросовыми ввиду того, что в зону затопления попадала строящаяся шоссейная дорога. В свое время создание подпора на р. Клязьме в Ногинском районе под Москвой затруднило осушение земель, принадлежавших местной птицефабрике.

Концепция централизованного управления водным хозяйством на базе преимущественно федеральной собственности и федеральных полномочий не выдерживает критики по причине огромных пространств России и разнообразия встречающихся на них условий. Сам статус России как федерального государства не позволяет внедрять в природное хозяйство вообще и водное хозяйство в частности начала одного только «вертикального» управления. Конституция РФ специально оговаривает правомочия субъектов РФ и муниципальных образований относительно природных ресурсов. Но конституционные положения не нашли в данном случае наиболее адекватного природе водных отношений воплощения. Сбалансированного участия «трех уровней власти» в управлении водным хозяйством достичь не удалось. Исправить это можно путем увеличения полномочий бассейновых советов, превращения их из совещательного в решающий орган управления в области использования и охраны вод. Целесообразно возрождение бассейновых соглашений, оправдавших себя на практике. Все это соответствует предначертаниям Водной стратегии России до 2020 г.

Экологически значимый вопрос о единстве воды и земли

Согласно ст. 5 ВК РФ, в состав поверхностного водного объекта наряду с водами входит и земля (дно) в пределах береговой линии. В ходе подготовки нового ВК РФ было предложено включить в состав рек и озер участки низкой поймы, затопляемые в половодье. Собственник водного объекта (обычно это государство) заинтересован в сохранении за собой наиболее экологически связанных с акваторией пойменных участков. Ведь последние работают в качестве защитного фильтра, помогающего процессу самоочищения водоемов и водотоков [392] .

Как уже было указано, в новом ВК РФ 2006 г. граница водного объекта проходит по береговой линии. Вдоль судоходных путей выделяется бечевник, обслуживающий общее водопользование. Таким образом, участки низкой поймы если и не охватываются береговой линией, то совпадают хотя бы частично с бечевником; это значит, что они находятся под воздействием публичных интересов. Это облегчает сохранение или переход их в государственную собственность.

Однако фактически береговая полоса общего пользования выделена далеко не на всех водных объектов, местами она отсутствует даже у крупных водоемов и водотоков. Тем не менее защищать водный объект нужно в любом случае, вне зависимости от того, выделена вдоль береговая полоса в качестве территории общего пользования или нет. Ведь связь между водной толщей, дном и берегом диктуется не правом, а экосистемой. Право должно лишь следовать за экологией. В то же время, как известно, Водный кодекс не рассматривает прибрежную полосу как часть водного объекта.

Это последнее обстоятельство дает возможность ряду авторитетных специалистов, включая Р.З. Хамитова, утверждать, что ВК РФ нарушает связь между водоемом и берегом. По их убеждению, только при юридически оформленном единстве дна, берега и водной среды коммерсанты, в том числе от пляжного бизнеса, должны будут заботиться о чистоте водоема, включая очистку (от мусора) дна и берега [393] . Независимо от этого следует заботиться о доступе публики к водным объектам – что бывает невозможным при застройке берегов. При всей спорности данной позиции следует согласиться с тем, что единство воды и земли учитывается в Водном кодексе РФ очень слабо.

Для того чтобы обеспечить правовое единство воды и земли, законодатель не обязательно должен наращивать земельную составляющую в конструкции водного объекта как предмета права собственности. Всю землю вокруг водного объекта в любом случае нельзя будет включить в его состав. Но использовать землю, воду и другие природные ресурсы в рамках экосистемы крупного водного объекта нужно согласованно, не допуская вреда природе и не забывая о праве людей отдыхать у воды. Для такого взаимного согласования как раз и нужны водоохранные зоны, прибрежные полосы или же санитарные округа. Между прочим, такая конструкция должна помогать водным администраторам правильно формулировать свои условия при выдаче претендентам разрешений на водопользование или при заключении с ними договоров водопользования. Претендент на водный объект должен гарантировать, что под его контролем будет не только определенная акватория, дно и толща воды, но также необходимый для их правильной эксплуатации участок берега. Если же он не может представить такой гарантии, то ему должно быть отказано.

К сожалению, водные администраторы в современной России с такой задачей плохо справляются. В этом есть и вина законодателя. Режим водоохранных зон и санитарных округов далеко не всегда соблюдается. В настоящее же время он даже формально либерализован настолько, что предусматривает лишь очевидные ограничения хозяйственной и рекреационной деятельности (нельзя устраивать скотомогильники и т. д.).

Если земельный участок выходит к морю, реке, озеру, каналу или водохранилищу, то это обстоятельство дает преимущество его владельцу, ибо именно он прежде всего пользуется водой и береговой линией. Это преимущество должно влечь за собой дополнительные обязанности по обеспечению чистоты вод и прибрежной полосы суши, сохранению прибрежной растительности и т. д. Только так можно обеспечить желательный режим использования вод и земель.

Вместе с тем экологический контроль за «самодеятельными» пользователями береговой полосой весьма слаб. Во многом это следует отнести за счет промахов законодателя. Статья 27 ВК РФ поручает органам местного самоуправления устанавливать правила пользования (государственными) водными объектами «для личных и бытовых нужд», да еще информировать население об установленных ограничениях водопользования. Закон ничего не говорит о праве местных властей контролировать водопользователей, надзирать за соблюдением режима прибрежных защитных полос и водоохранных зон. Возможно, законодатель рассчитывал, что этим будут заниматься не местные, а государственные органы. Но такой расчет (если он существовал) абсолютно не реален. Государственные органы не могут следить за сотнями тысяч и миллионами береговых участков, требующих публичного надзора. Отстранять от такого надзора местные власти означает, что использование береговой линии и ее благоустройство там, где она – фактически или полулегально – включена в чьи-то владения, отдается на усмотрение прибрежных владельцев земли; если же прибрежные участки ни за кем не закреплены, то их состояние заслуживает названия полубесхозных.

Пользуясь бесконтрольностью, многие владельцы прибрежных участков занимают их неподходящими объектами или объектами, недостаточно оборудованными для того, чтобы располагаться по берегам водоемов. Необходимо продуманное повышение уровня требований к режиму водоохранных зон и санитарных округов. Оно должно повлечь за собой эвакуацию хозяйственных объектов, несовместимых с экологическим назначением этих территорий, сноса незаконно поставленных заборов, мешающих проходу по берегу и плаванию по воде.

ООН и некоторые другие международные организации последовательно выступают за обеспечение справедливого доступа публики к водным объектам и продуманного порядка их использования. По мнению этих организаций, необходимо запретить всякую дискриминацию в области водопользования и водоснабжения, не допускать злоупотреблений прибрежных земельных собственников и концессионеров [394] . Если соотнести данные подходы с российской действительностью, то становится ясно, что необходимо исключить массовую застройку, не допускать произвольное перегораживание прибрежными собственниками доступа «посторонних» к российским рекам озерам, водохранилищам, морям.

Выводы

На основании проведенного исследования проблем водного права России и опыта ряда зарубежных государств можно сформулировать следующие выводы.

1. Для правильного понимания и верного исполнения закона относительно различных видов водных объектов необходимо четкое и ясное определение таковых в законе, их продуманная правовая классификация. Только таким путем реки, ручьи, озера, водохранилища, каналы, пруды и карьеры, морские берега смогут получить правовой режим, разумно дифференцированный в зависимости от гидрологических условий, их экономического и экологического значения. В частности, в целях четкого определения круга водных объектов, на которые допускается частная собственность, необходимо законодательное определение понятий прудов и карьеров. Это обеспечит однозначное толкование положений закона, снизит коррупционные риски в связи с желанием приватизировать малые озера, назвав их прудами.

Это необходимо для сотен тысяч и миллионов граждан и организаций, сталкивающихся с вопросами водного права. Наконец, это необходимо, чтобы избежать злоупотреблений и ошибок со стороны органов власти, вообще правоприменителей.

Учитывая большое разнообразие региональных условий, нельзя обойтись без делегирования субъектам РФ полномочий в части определения ими правового режима водных объектов.

2. Поверхностные водные объекты – не единственные объекты водных отношений. Водные отношения могут распространяться и на другие природные образования, прежде всего на подземные воды. В определенной мере объектами водных отношений являются также земли водного фонда, к которым относится дно и отчасти берега водных объектов. Регулирование водных отношений напрямую затрагивает водные биоресурсы, являющиеся частью водных экосистем. Вместе с тем эти объекты соответственно подпадают под действие и других отраслей законодательства.

Кроме того, полноценная правовая охрана российских вод требует формирования правового режима некоторых ландшафтов, в которых присутствуют водные объекты. Речь идет прежде всего о горных областях с их высотной поясностью, о городских и пригородных зонах и т. д. При этом правильно понятый ландшафтный подход не упраздняет бассейновые механизмы.

3. Не все ясно с правовым режимом речных и озерных островов, в том числе постоянных по своему характеру. Необходимо более четко определить правовой режим островов на водотоках и водоемах с целью нормирования разнообразной хозяйственной и иной деятельности на них.

Опираясь на накопленный опыт, юридическая наука должна предложить правовой режим постоянных островов, возникающих при наполнении водохранилищ из повышенных участков пойм и террас. Эти острова зачастую не учитывались в проектной документации при строительства водохранилищ, не проходили топографо-геодезическую съемку, не были обозначены в ходе кадастрового учета.

4. Необходима не поверхностная, а основательная регламентация в федеральном и региональном законодательстве деятельности водохозяйственных предприятий и организаций (в том числе, водоканалов).

В Российском законодательстве отсутствует регламентация (поощрение) водохозяйственной кооперации. В связи с этим следует вспомнить опыт ряда зарубежных государств, поддерживающих статус мелиоративных товариществ. Нужна правовая и организационная поддержка объединений водопользователей.

5. Необходимо детальное правовое регулирование отношений по передаче прав и обязанностей по договору водопользования от одного лица к другому, исключающее обход закона, злоупотребления и спекуляции правом водопользования. В случае заключения договоров водопользования по подземным водным объектам требуется разработка отдельных форм-образцов.

6. Договорные отношения в области использования и охраны вод не должны исчерпываться заключением индивидуальных договоров. В ходе реформирования водного законодательства нельзя утрачивать механизмы бассейновых соглашений и советов. Они направлены на сотрудничество между всеми участниками водных правоотношений (водопользователи, муниципальные образования и государство). Это позволяет максимально учитывать специфику гидрографического бассейна и обеспечивать его экологическую защиту.

7. Перед законодателем и правоприменителем всегда стояли задачи снижения рисков коррупции и экологически ошибочных решений в области использования и охраны вод. Для решения этих задач необходимо активизировать участие общественности в мониторинге, контроле и экспертизе в области использования и охраны водных объектов, что особенно важно в условиях крупных городов и их пригородов.

8. В российском законодательстве следует полноценно реализовать принцип «вода платит за воду». Сделать это можно разными путями:

расходование неналоговых водных платежей на водоохранные мероприятия;

учредить давно планируемый неналоговый платеж за негативное воздействие на окружающую среду, в том числе и на воды.

9. В целях обеспечения более рачительного отношения к водным объектам и подстилающим их землям целесообразно законодательно закрепить порядок возмещения потерь водного хозяйства.

Следовало бы возмещать потери водного хозяйства в случае искусственного прекращения существования водного объекта, который уже используется в водном хозяйстве, а полученные средства направлять на поиск, освоение и окультуривание иных поверхностных водных объектов, нужных для экономики страны. Названное возмещение следует возложить на лиц, в интересах которых происходит чуждое водному хозяйству и потенциально вредное для водного фонда использование.

10. Процессы кодификации природоресурсного и природоохранного законодательства (к примеру, в форме Экологического кодекса) затронут всю российскую правовую систему. Необходимо, чтобы инкорпорация водного законодательства в Экологический кодекс не привела к неоправданному сокращению правового регулирования в данной области.

11. В целях охраны водных ресурсов в законопроектах, посвященных арктической деятельности, целесообразно предусмотреть более строгие экологические требования не только к недропользованию (в особенности к добыче углеводородов), но и к деятельности торгового и рыболовного флота, а также военно-морского флота. В связи с Арктической зоной нельзя игнорировать вопросы поиска, апробации и использования альтернативных источников энергии (например, ветровой, солнечной), а также поощрения такого многообещающего направления, как экологический туризм.

Автор приглашает на обсуждение проблем водного права всех, кому дороги водные ресурсы и водное хозяйство.

Список литературы

Концепции и комментарии

Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. – М.: Городец, 2004. – 848 с.

Боголюбов С.А., Волков Г.А., Сиваков Д.О. Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Отв. ред. С.А. Боголюбов. – М.: Велби, Изд-во Проспект, 2007. – 248 с.

Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. С.А. Боголюбов – М.: Юстицинформ, 1997. – 336 с.

Боголюбов С.А. и др. Комментарий к Федеральному закону «О мелиорации земель». – М.: Изд-во ИЗИСП, 1999. – 302 с.

Комментарий к Федеральному закону «О гидрометеорологической службе» / Под ред. А.И. Бедрицкого. – СПб.: Гидрометеоиздат, 2003. – 268 с.

Крассов О.И. Природные ресурсы России: Комментарий законодательства. – М.: Дело, 2002. – 816 с.

Сосна С.А. Концессионное соглашение: теория и практика. – М., 2002. – 256 с.

Горное право: Нормативно-правовые акты Российской Федерации: Научно-практическое пособие: В 3 ч. / Под ред. В.Н. Яковлева. – Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2003.

Постатейный комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях / Под ред. Э.Г. Липатова и С.Е. Чаннова. – М.: ГроссМедиа: Росбух, 2008. – 912 с.

Монографии

Боголюбов С.А. и др. Реализация прав собственности на природные ресурсы: Монография. – М.: Юристъ, 2007 – 240 с.

Вылегжанин А.Н. и др. Управление водными ресурсами России: международно-правовые и законодательные механизмы: Монография. – М.: Изд-во «МГИМО-Университет», 2008. – 201 с.

Дембо Л.И. Основные проблемы советского водного законодательства. – Л.: Изд-во ЛГУ, 1948.

Колбасов О.С. Теоретические основы права пользования водами в СССР. – М.: Наука, 1972.

Колбасов О.С. Водное законодательство в СССР. – М.: Юрид. лит., 1972.

Турубинер А.М. Право государственной собственности на землю в Советском Союзе. – М.: Изд-во МГУ, 1958.

Илебаев У. Право сельскохозяйственного водопользования в Киргизской ССР. – М.: Госюриздат, 1959.

Байсалов С. Водное право Казахской ССР. – Алма-Ата: Изд-во «Наука», 1996.

Еренов А.Е., Мухитдинов Н.Б., Ильяшенко Л.В. Предмет и система советского земельного права. – Алма-Ата: Изд-во «Наука», 1981.

Еренов А. Земельно-водное законодательство // История государства и права Советского Казахстана. – Алма-Ата, 1963. – Т. 2.-С. 110–136.

Корецкий В.И. Вопросы кодификации советского водного законодательства. – Сталинабад: Таджикский университет им. В.И. Ленина, 1961. – 39 с.

Краснова И.О. Экологическое право и управление в США. – М.: Байкальская Академия, 1992. – 240 с.

Жевлаков Э.Н. Уголовно-правовая охрана природной среды в Российской Федерации. – М.: ЗАО «Бизнес-школа», 1997. – 205 с.

Гуреев С.А., Тарасова И.Н. Международное речное право. – М.: Международные отношения, 1993. – 240 с.

Евсегнеев В.А. Российское и зарубежное законодательство о защите населения и территорий от наводнений. – М.: Былина, 2003.-224 с.

Быстров Г.Е. Земельная и аграрная реформы в зарубежных странах: правовая теория и практика. – Мн.: БГЭУ, 1999. – 196 с.

Вахаев М.Х. Теория и практика регулирования земельных отношений в условиях рынка. – СПб.: Юрид. центр Пресс, 2006. – 364 с.

Калиниченко М.М. Правовой режим территориальной охраны морской среды / Отв. ред. О.Л. Дубовик. – М.: Городец, 2009. – 208 с.

Востоков Е.Н. Прибрежно-морские зоны мира (геоэкология, проблемы освоения и управления). – М., 2004. – 371 с.

Ушаков Е.П. Рентные отношения водопользования в России. – М.: Наука, 2008. -303 с.

Научные статьи

Правовые вопросы охраны природы в СССР: Сб. ст. / Под ред. Г.Н. Полянской. – М.: Юрид. лит., 1963. – 332 с.

Колбасов О.С. О новом Водном кодексе Российской Федерации // Законодательство и экономика. – 1997. – № 1–2. – С. 15.

Шейнин Л.Б. Государственное управление природными ресурсами и плата за их использование: Научный доклад. – М.: Российский научный центр, 1994.

Шейнин Л.Б. Границы водного хозяйства // Вестник Университета Российской академии образования. – 1998. – № 2. – С. 49–59.

Маслов Б.С. и др. Сто лет первому закону по мелиорации земель в России //Мелиорация и водное хозяйство. – 2001. – № 6. – С. 10–12.

Баденков Ю.П., Транин A.A. Горные территории России: социально-экономические, экологические и правовые проблемы // Государство и право. – 1997. – № 12. – С. 55–61.

Хаустов Д.В. Публично-правовые договоры в природопользовании // Экологическое право. – 2003. – № 5. – С. 12–20.

Калиниченко Т.Г. Объекты водных отношений (публично– и частноправовые аспекты) //Аграрное и земельное право. – 2005. – № 5. – С. 112–123.

Вакула М.А. Новый Водный кодекс: проблемы и пробелы // Экологическое право. – 2006. – № 4. – С. 24, 25.

Дроздов И. К правовой природе концессионного соглашения // Хозяйство и право. – 2006. – № 6. – С. 48–57.

Мовсумов Ш. Каспийское море неопределенностей // Экология и право. – 2006. – № 2. – С. 21.

Брославский Л.И. Урбанизация и правовая охрана качества вод в США // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. – 2007. – № 8. – С. 8—15.

Щепоткин В. «Нет!» – приватизации воды // Российская Федерация сегодня: Общественно-политический журнал Федерального Собрания. – 2007. – С. 12.

Учебная и популярная литература

Новицкий И.Б. Римское право. – М.: Ассоциация «Гуманитарное знание», 1993. – 245 с.

Международное право: Учебник / Под общ. ред. А.Я. Капустина. – М.: Гардарики, 2008. – 617 с.

Боголюбов С.А. Экологическое право: Учебник для вузов. – М., 2001.

Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник. – М.: Юристъ, 2003. – 670 с.

Дубовик O.Л. Экологическое право в вопросах и ответах: Учеб. пособие. – М.: Проспект, 2001.

Шейнин Л.Б. Земельное право Российской Федерации: Учеб. пособие: в 2 ч. – М.: Ун-т Рос. акад. образования, Юрид. фак-т, 2002.

Гуцуляк В.Н. Морское право. – М.: РосКонсультант, 2000.

Майорова Е.И., Бутузов А.Ю. Правовое регулирование экологии Москвы: Учеб. пособие. – М., 2001.

Сиваков Д.О. Водное право: Учебно-практ. пособие. – М.: Юстицинформ, 2007. – 263 с.

Щелков В.В. Инвестиции в землю: можно ли заработать? – М.: Эксмо, 2008. – 160 с.

Дореволюционная литература

Флексор Д.С. Действующее законодательство по водному праву. Систематический сборник указаний об орошении, обводнении, осушении, судоходстве, сплаве, пользовании водою для промышленных целей, рыболовстве, минеральных источниках и пр. с разъяснениями Гражданского кассационного департамента Правительствующего Сената. – СПб., 1912.

Кофод А. Русское землеустройство. – СПб., 1914.

Юшкевич В. Учение пандектов о намыве, юридической природе русла публичных рек, об островах, в публичных реках возникающих, и сочинения римских землемеров. – Вып. 1. – СПб., 1895.

Зарубежная литература

Уайт Г. Водные ресурсы США: проблемы использования. – М.: Прогресс, 1971.

Коломбос Д. Международное морское право. – М.: Прогресс, 1975.

Люкшандерль Л. Спасите Альпы. – М.: Прогресс, 1987. – 168 с.

Аннерс Э. История Европейского права. – М.: Наука, 1994.

Станкевич Н.Г. Земельное право Республики Беларусь. – Мн.: Амалфея, 2000.

Экологическое законодательство Украины / Сост. М.В. Шульга. – Харьков: Консум, 2000. – С. 21, 22.

Комплексное управление морской средой Баренцева моря и морских районов, прилегающих к Лофотенским островам (План управления): Доклад Правительства Норвегии Стортингу № 8 (2005–2006 гг.). Королевское министерство охраны окружающей среды Норвегии.

Кремер Л., Винтер Г. Экологическое право Европейского союза / Отв. ред. д.ю.н., проф. О.Л. Дубовик. – М.: Городец, 2007. – 144 с.

Публикации Д.О. Сивакова о водном праве

Водный кодекс 2006 г.: новеллы и задачи применения // Журнал российского права. – 2007. – № 1. – С. 95—101.

Российское и зарубежное водное право (ретроспективный очерк) // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. – 2007. – № 8. – С. 16–18.

Новый Водный кодекс РФ и водное хозяйство // Хозяйство и право. – 2007. – № 2. – С. 30–35.

Статьи «Водное право» и «Водный кодекс РФ» // Большая российская энциклопедия / Пред. редколлегии Ю.С. Осипов. – М.: Большая российская энциклопедия, 2006. – Т. 5. – С. 485, 489.

Частная собственность и частное пользование по новому Водному кодексу РФ // Право и экономика. – 2006. – № 8. – С. 82–85.

Водный кодекс и договоры водопользования // Журнал российского права. – 2006. – № 2. – С. 41–49.

Правовая охрана берегов в России и за рубежом // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. – 2005. – № 3. – С. 16–21.

Договоры и платежи в области водопользования // Законодательство и экономика. – 2005. – № 9. – С. 94—104.

Новая плотина на Волге – «за» и «против» // Законодательство и экономика. – 2005. – № 3. – С. 78–81.

Подземные воды: защитить договором? // Законодательство и экономика. – 2005. – № 6. – С. 77–81.

Правовая охрана вод в свете Водной стратегии России // Журнал российского права. – 2010. – № 2. – С. 5—12;

Правовая охрана городских и пригородных водных объектов // Законодательство и экономика. – 2004. – № 10. – С. 86–92;

Вопросы правового регулирования рыбохозяйственной деятельности на внутренних водных объектах // Право и экономика. – 2004. – № 6. – С. 65–70.

Правовой режим земель водного фонда: Автореф. дисс… канд. юрид. наук. – М., 2004.

О проблемах развития международного речного права // Законодательство и экономика. – 2003. – № 12. – С. 75–77.

Правовой режим использования и охраны берегов // Право и экономика. – 2003. – № 12. – С. 60–65.

О правовом регулировании водно-земельных отношений // Журнал российского права. – 2002. – № 1. – С. 74–79.

Естественные науки

Каплин П.А., Леонтьев O.K., Лукьянова С.А., Никифоров Л.Г. Берега. – М.: Мысль, 1993.

Котляков В.М. Мир снега и льда. – М.: Наука, 1994. – 286 с.

Гвоздецкий H.A. Карст. – М.: Мысль, 1981. – 214 с.

Состояние природной среды Кольского Севера и прогноз ее изменения. Сб. / Отв. ред. докт. биол. наук В.В. Крючков. – Апатиты: Кольский филиал АН СССР, 1982. – 154 с.

Курдов А.Г. Водные ресурсы Воронежской области. – Воронеж: Воронежский университет, 1995.

Курдов А.Г. Родники Воронежской области: формирование, экология, охрана. – Воронеж: Воронежский университет, 2000.

Арустамова Э.А. Безопасность жизнедеятельности: Учебник. – 4-е изд. – М.: Дашков и К, 2002. – 496 с.

Войтехов М.Я. Восстановление осушенных лесоболотных угодий (на примере Дубнинского лесоболотного массива). – Талдом: ГУ «Талдомская администрация особо охраняемых природных территорий», 2007. – 55 с.

Блаватский В.Д. Природа и античное общество. – М.: Наука, 1976.

Материалы парламентских слушаний, «круглых столов», других общественных форумов, ведомственные публикации

Гармонизация экологических стандартов II (ГЭС II). Промежуточный отчет. Блок деятельности 8 – Природоохранные разрешения. Программа Сотрудничества ЕС – России. Июль 2008 г.

Право собственности на землю в России и ЕС: правовые проблемы: Сб. ст. / Отв. ред. И.А. Иконицкая. – М.: Волтере Клувер, 2009. – 288 с.

Закон: стабильность и динамика: Материалы заседания Международной школы-практикума молодых ученых-юристов 1–3 июня 2006 г. / Отв. ред. Т.Я. Хабриева. – М.: Юрид. фирма «КОНТРАКТ», 2007. – 496 с.

Право собственности на природные ресурсы и эффективность природопользования: Сборник тезисов докладов и выступлений на научно-практ. конф. 13–14 апреля 2006 г., г. Москва / Сост. С.А. Боголюбов, И.И. Широкорад, Д.О. Сиваков. – М.: ИЗиСП, ГУЗ, 2006. – 312 с.

Конституция Российской Федерации и развитие экологического права: Сборник материалов к заседанию «круглого стола». – М.: Ин-т государства и права РАН, 2005.

Материалы шестого международного конгресса «Вода: экология и технология», Экватэк-2004, г. Москва, 1–4 июня 2004.

Актуальные проблемы правового регулирования вопросов экологии городов: Материалы парламентских слушаний Государственной Думы Федерального Собрания РФ, г. Москва, 26 июня 2008 г.

Законодательство в области природных ресурсов и природопользования. Анализ правоприменительной практики. Актуальные вопросы взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти: Материалы семинара-совещания председателей комитетов (комиссий) законодательных (представительных) органов государственной власти и руководителей подразделений исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам природопользования, г. Москва, 20 октября 2003 г.

О национальной программе водопользования Российской Федерации на долгосрочную перспективу: Материалы парламентских слушаний Государственной Думы Федерального Собрания, г. Москва, 18 мая 2003 г.

Закон Российской Федерации «О безопасности гидротехнических сооружений»: организационно-экономические аспекты и формирование механизма правового обеспечения: Материалы к «круглому столу» Государственной Думы Федерального Собрания, г. Москва, 14 ноября 2002 г.

Восстановление и охрана водных объектов. Актуальные вопросы управления и правового обеспечения: Материалы к парламентским слушаниям Государственной Думы Федерального Собрания РФ, г. Москва, 21 марта 2002 г.

Государственный доклад «О состоянии окружающей среды Московской области в 2002 году» / Под ред. Н.В. Гаранькина и др. – М.: НИА-Природа, 2003. – 314 с. (Доклад подготовлен ГУПР МПР России при поддержке Министерства экологии и природопользования Правительства Московской области).

С водой – на «Вы»: Информационное издание МПР России, Всероссийский конгресс работников водного хозяйства. – М., 2003.

Использование и охрана природных ресурсов в России: Бюллетень (спецвыпуск МПР России). – 2003. – № 9—10.

Тасис, Консультативная помощь МПР России в области управления водными ресурсами России. Структура управления водными ресурсами в Российской Федерации (сводный отчет по институциональным вопросам), апрель 2001 г.

Материалы межреспубликанской научной конференции «Проблемы совершенствования экологического законодательства и эффективности его реализации». – М.: ИЗиСП, 1993.

Энциклопедии, словари, справочники

Реймерс Н.Ф. Природопользование: Словарь-справочник. – М., 1990.

Розанов Н.П. и др. Гидротехнические сооружения. – М.: Агропромиздат, 1985. – 432 с.

Железняков Г.В. и др. Гидрология, гидрометрия и регулирование стока. – М.: Колос, 1984. – С. 24–32.

Города России: Энциклопедия / Под ред. Г.М. Лаппо. – М.: Большая российская энциклопедия, 1994. – С. 351.

Географический энциклопедический словарь. Понятия и термины / Под ред. А.Ф. Трешникова. – М.: Советская энциклопедия, 1988.

Географический энциклопедический словарь. Географические названия / Под ред. А.Ф. Трешникова. – М.: Советская энциклопедия, 1989.

Морской энциклопедический словарь: В 3 т. / Под ред. В.В. Дмитриева. – Л.: Судостроение, 1991, 1993, 1994.

Решетников Ф.М. Правовые системы стран мира: Справочник. – М.: Юрид. лит., 1993.

Список сокращений

Кодексы

ВК РФ 2006 г., новый ВК РФ – Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ

ВК РФ 1995 г., «старый» ВК РФ – Водный кодекс Российской Федерации от 16 ноября 1995 г. № 167-ФЗ

ГК РФ – Гражданский кодекс Российской Федерации

ЗК РФ – Земельный кодекс Российской Федерации

КоАП РФ – Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях

ГрК РФ, Градкодекс РФ – Градостроительный кодекс Российской Федерации

ЛK РФ – Лесной кодекс Российской Федерации

УК РФ – Уголовный кодекс Российской Федерации

Источники официального опубликования

СЗ РФ – Собрание законодательства Российской Федерации

БНА ФОИВ – Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти

САПП РФ – Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации

Ведомости СНД РФ и ВС РФ – Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации

Органы исполнительной власти

Минприроды России – Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации

Ростехнадзор – Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору

Роспотребнадзор – Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека

Росводоресурсы – Федеральное агентство водных ресурсов

Росрыболовство – Федеральное агентство по рыболовству

Росгидромет – Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды

Роснедра – Федеральное агентство по недропользованию

Росприроднадзор – Федеральная служба по надзору в сфере природопользования

Международные организации

ИМО – Международная морская организация (англ. International Maritime Organization, IMO)

ФАО – Организация ООН по вопросам продовольствия и сельского хозяйства (FAO, Food and Agricultural Organization of the United Nations)

ВОЗ – Всемирная организация здравоохранения

ЮНЕСКО – Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (UNESCO – United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization)

МАГАТЭ – Международное агентство по атомной энергии

МАРПОЛ – Международная Конвенция по предотвращению загрязнения моря с судов 1973 г.

МОК – Межправительственная океанографическая комиссия

ЕЭК ООН – Европейская экономическая комиссия ООН (ЕЭК ООН) – региональная организация Экономического и Социального совета ООН (ЭКОСОС)

Иные сокращения

ГТС – гидротехнические сооружения

ООПТ – особо охраняемые природные территории

Примечания

Федоров Б. Экоиндустрия – чистое дыхание экономики // Российская газета. – 2009. – № 73. – С. 6.

См.: Устойчивое развитие: природа – общество – человек: Материалы международной конференции. – М., 2006. – T. I. – С. 29, 30.

Новицкий И.Б. Римское право. – М.: Ассоциация «Гуманитарное знание», 1993. – С. 103–110.

Илебаев У. Право сельскохозяйственного водопользования в Киргизской ССР. – М.: Юрид. лит., 1959. – С. 31–62.

См. подр.: История Европы / Пред. ред. коллегии А.О. Чубарьян. – М.: Наука, 1993.—Т. 3. – С. 193.

Аннерс Э. История европейского права. – М.: Наука, 1994. – С. 275–278.

Дембо Л.И. Основные проблемы советского водного законодательства. – Л:. Изд-во ЛГУ, 1948. – С. 8—12.

См. подр.: Земельное законодательство зарубежных стран / Под ред. Г.А. Аксененка, Н.И. Краснова, Л.П. Фоминой. – М.: Наука, 1982. – С. 326–343.

В Польше помимо кадастра на уровне воеводств велись (открытые для публики) водные книги, в которых регистрировались разрешения на водопользование.

См. подр.: Флексор Д. Действующее законодательство по водному праву (систематический сборник узаконений). – 1912.

Маслов Б.С. и др. Сто лет первому закону по мелиорации земель в России // Мелиорация и водное хозяйство. – 2001. – № 6. – С. 10–12.

Кофод А. Русское землеустройство. – СПб., 1914. – С. 82, 83.

Илебаев У. Указ. соч.

Подробнее эта тема рассмотрена: Еренов А. Возникновение и развитие социалистических земельных правоотношений в Казахской ССР. – Алма-Ата: Изд-во АН Казахской ССР, 1963. – С. 42–122.

История СССР / Гл. ред. Б.А. Рыбаков. – М.: Наука, 1968. – T. V. – С. 85–88.

Нормативная база по Торфяному фонду представлена в «Сборнике документов по земельному законодательству СССР и РСФСР» (Сост. Н.Д. Казанцев, О.И. Туманова. – М.: Юрид. лит., 1954. – С. 139, 146, 322–324, 431–433).

Большая советская энциклопедия / Под ред. Б.А. Введенского. – М., 1951. – Т. 8. – С. 340.

Принята Всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (Российская газета. – 1993. – № 237).

Российская газета. – 2006. – № 121.

Там же.

Щепоткин В. «Нет!» – приватизации воды // Российская Федерация сегодня: Общественно-политический журнал Федерального Собрания. – 2007. – 4 июня. – С. 12.

Российская газета. – 2007. – № 132.

СЗ РФ. – 1995. – № 29. – Ст. 2757.

СЗ РФ. – 1997. – № 9. – Ст. 1013.

См.: Евсегнеев В.А. Российское и зарубежное законодательство о защите населения и территорий от наводнений. – М.: Былина, 2003. – С. 165.

Теория государства и права: Учебник / Под ред. В.К. Бабаева. – М.: Юристъ, 2005. С. 222–234.

Михееев H.H. Вода – не товар // Экология и жизнь. – 2005. – № 7 (48) – С. 22, 23.

Законы Республики Башкортостан. – 1994. – Вып. VI.

Волгоградская правда. – 2000. – 21 марта. – № 49.

Ежедневные новости. Подмосковье. – 2006. – № 9.

Тюменская область сегодня. – 2006. – № 240.

СЗ РФ. – 1996. – № 15. – Ст. 1572.

СЗ РФ. – 2004. – № 11. – Ст. 954.

СЗ РФ. – 2004.– № 21. —Ст. 2023.

Российская газета. – 2004. – № 130.

Бюллетень Государственной Думы ФС РФ. – 2006. – № 189 (903). – С. 20, 21.

Российская газета. – 2006. – № 286.

СЗ РФ. – 2006. – № 45. – Ст. 4707.

СЗ РФ. – 2006. – № 45. – Ст. 4710.

Российская газета. – 2006. – № 269.

Российская газета. – 2006. – № 297.

СЗ РФ. – 2006.– № 45.– Ст. 4713.

С Водой на «Вы»: Информационное издание Всероссийского конгресса работников водного хозяйства. – М.: Министерство природных ресурсов России, Водная служба, 2003. – С. 13, 14; Восстановление и охрана водных объектов. Актуальные вопросы управления и правового обеспечения: Стенограмма парламентских слушаний Государственной Думы от 21 марта 2002 г. – С. 4, 5.

Российская газета (спецвыпуск «Экономика, экология»). – 2007. – 19 июля – C. А22.

Природа Сибири (спецвыпуск). – 2009. – № 5–6. – С. 44.

См. подр.: Высторобец Е.Л. Экологическое право – мотивации в международном сотрудничестве. – М.: Наука, 2006. – С. 112.

СЗ РФ. – 1996. – № 3. – Ст. 142.

Стенограмма Послания Федеральному Собранию Президента Российской Федерации В.В. Путина // Российская газета. – 2007. – № 90. – С. 3–5.

Илебаев У. Правовой режим орошаемых земель в Киргизской ССР в современный период. – Фрунзе, 1966. – С. 58.

Покатова В.А. Конституционно-правовые основы водных отношений в Российской Федерации: Автореф. дисс… канд. юрид. наук по спец. 12.00.02. – Екатеринбург, 2009. – С. 7, 8.

Гусева Т.А., Чапкевич Л.Е. О техническом регулировании: Постатейный комментарий к Федеральному закону. – М.: Юстицинформ, 2005.

Гражданское право: Учебник / Под ред. А.Г. Калпина, А.И. Масляева. – М.: Юристъ, 1997. – Ч. I. – С. 114, 115.

Водная стратегия агропромышленного комплекса России на период до 2020 года. – М.: Изд-во ВНИИА, 2009. – С. 11.

Эра городов: Всемирный журнал о проблемах города (Русское издание «Urban Age»). – 2009. – C. 17.

Одно из них дано в следующей публикации: Покатова В.А. Указ. соч. – С. 8.

СЗ РФ. – 2009.– № 36.– Ст. 4362.

Российская газета. – 2009. – № 154, 156.

Камаева В.П. Открытые вопросы // Вода России. – 2009. – № 8–9. – С. 5.

Смольякова Т. Закон для Н2O // Российская газета. – 2007. – 27 апреля.

СЗ РФ. – 1995. – № 10. – Ст. 823; 2009. – № 52 (ч. 1). – Ст. 6450.

Колбасов О.С. О новом Водном кодексе Российской Федерации // Законодательство и экономика. – 1997. – № 1–2. – С. 14–21.

Гвоздецкий H.A. Карст. – М.: Мысль, 1981. – С. 7—17; Сиваков Д.О. Подземные воды: разрешить договором? // Законодательство и экономика. – 2005. – № 6.– С. 77–81.

СЗ РФ. – 2007. – № 17. – Ст. 2046.

Российская газета. – 2007. – № 4 (4267).

Ведомости СНД РФ и ВС РФ. – 1993. – № 19. – Ст. 685.

Сиваков Д.О. Правовой режим земель водного фонда: Дисс…. канд. юрид. наук. – М., 2004. – С. 165–191.

Волков Г.Л. Регулирование использования и охраны земель водного фонда // Экологическое право России: Сб. мат. – лов научно-практ. конференций / Под общей ред. проф. А.К. Голиченкова. – М.: Изд-во «Форгрейфер», 2009. – Вып. 5. – С. 461–465; Сиваков Д.О. Указ. соч. – С. 13–15.

СПС «КонсультантПлюс». Документ опубликован не был.

СЗ РФ. – 2004. – № 52 (ч. 1). – Ст. 5276.

Щелков В.В. Инвестиции в землю: можно ли заработать? – М.: Эксмо, 2008. – С. 51.

СЗ РФ. – 1996.– № 49.– Ст. 5567.

Сивкова В. Не сопрут ли пруд? // Аргументы и факты. – 2006. – № 50. – С. 17.

Постатейный комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях / Под ред. Э.Г. Липатова и С.Е. Чаннова. – М.: Г росс Медиа: Росбух, 2008. – С. 160, 161.

См.: Романова O.A. Правовая охрана поверхностных вод от загрязнения в Российской Федерации: Автореф. дисс… канд. юрид. наук по спец. 12.00.06. – М., 2008.

СЗ РФ. – 1996. – № 51. – Ст. 5798.

СЗ РФ. – 2006.– № 50. – Ст. 5278.

Российская газета. – 2008. – № 45.

Иванов Д.В. и др. О правовом статусе островов водохранилищ Российской Федерации // Экологическое право. – 2007. – № 3. – С. 33–37.

Железняков Г.В. и др. Гидрология, гидрометрия и регулирование стока. – М.: Колос, 1984. – С. 24–32.

Материалы конференции по охране окружающей среды / Под ред. Е.С. Павловского и H.H. Городецкого. – М., 1978. – Т. 1. – С. 260–265.

Колбасов О.С. Указ. соч. – С. 15.

Железняков Г.В. и др. Указ. соч. – С. 131–137.

Понятие реликтовых озер рассмотрено в следующих изданиях: Геологический словарь / Под ред. Т.Н. Алихова, T.C. Берлина и др. – М.: Наука, 1978. – Т. 2. – С. 26, 27; Географический энциклопедический словарь / Под ред. А.Ф. Трешникова. – М.: Советская энциклопедия, 1988. – С. 264, 265; Словарь иностранных слов / Ведущий ред. Л.Н. Комарова. – М.: Рус. яз, 1990. – С. 437, 438.

Решение Пленарного заседания Научного консультативного совета по комплексному использованию водных ресурсов и охране водных экосистем по вопросу: «Экологические последствия предлагаемых вариантов строительства второй нитки Волго-Донского водного пути или канала “Евразия”» (18 марта 2009 г., г. Москва). – М., 2009.

Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов: Реферативный журнал ВИНИТИ. – 2001. – № 4. – С. 30.

Реймерс Н.Ф. Природопользование: Словарь-справочник. – М.: Мысль, 1990. – 72 с.

Железняков Г.В. и др. Указ. соч. – С. 287–318.

См.: Курдов А.Г. Водные ресурсы Воронежской области: формирование, антропогенное воздействие, схемы и расчеты. – Воронеж, Воронежский гос. ун-т, 1995. – С. 141.

Дебольский В.К. Волжские берега // Экология и жизнь. – 2000. – № 1. – С. 44–47.

Шевелева О. Эхо ледникового периода // Природные ресурсы: спецвыпуск Российской газеты. – 2006. – № 32. – С. 42.

Большая российская энциклопедия: В 30 т. / Отв. ред. С.Л. Кравец. – Т. 5. – М.: Большая российская энциклопедия, 2006. – С. 508, 509.

Мишон В.М. Река Воронеж и ее бассейн: ресурсы и водно-экологические проблемы. – Воронеж, Воронежский гос. ун-т, 2000. – С. 25.

Железняков Г.В. и др. Указ. соч. – С. 299.

Шейнин Л.Б. Земельное право Российской Федерации. – М.: Изд-во УРАО, 2002. – Кн. 1. – С. 84.

Никоноров Н. Проданное озеро // Российская газета. – 2001. – 19 июня.

Воронцов А.И., Харитонова Н.З. Охрана природы. – М: Высшая школа, 1971. – С. 102, 139.

Реймерс Н.Ф. Указ. соч. – С. 227.

См.: Железняков Г.В. и др. Указ. соч. – С. 137–142.

100

Вода России: Информационное издание Минприроды России. – 1999. – № 3. – С. 4, 5.

101

Вода России: Информационное издание Минприроды России. – 2000. – № 2. – С. 1–4.

102

Ведомости СНД РФ и ВС РФ. – 1993. – № 17. – Ст. 594.

103

СЗ РФ. – 1997. – № 9. – Ст. 1013.

104

Гуцуляк В.Н. Морское право: Учеб. пособие – М.: РосКонсультант, 2000. – С. 64–69.

105

Комментарий к Земельному кодексу РФ / Под ред. Г.В. Чубукова, М.Ю. Тихомирова. – М.: Юринформцентр, 2001. – С. 47.

106

Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов: Реферативный журнал ВИНИТИ. – 2002. – № 5. – С. 70, 71.

107

Правовой режим морских прибрежных пространств / Отв. ред. А.П. Мовчан, А. Янков. – М.: Наука, 1987. – С. 142–176; Гуцуляк В.Н. Указ. соч. – С. 103–106.

108

Комментарий к Водному кодексу РФ / Отв. ред. С.А. Боголюбов. – М.: Юстицинформ, 1997. – С. 45, 46.

109

Восстановление и охрана водных объектов. Актуальные вопросы управления и правового обеспечения: Стенограмма парламентских слушаний от 21 марта 2002 г. – С. 5.

110

Там же. – С. 8.

111

Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов: Реферативный журнал ВИНИТИ. – 2001. – № 6. – С. 33.

112

Хейердал Т. Уязвимое море. – М.: Гидрометеоиздат, 1973. – С. 11.

113

Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов: Реферативный журнал ВИНИТИ. – 1999. – № 8. – С. 60.

114

Географический энциклопедический словарь / Под ред. А.Ф. Трешникова. – М.: Советская энциклопедия, 1988. – С. 7, 27, 138.

115

Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов: Реферативный журнал ВИНИТИ. – 2000. – № 2. – С. 76.

116

СПС «КонсультанПлюс».

117

Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. С.А. Боголюбов – М.: Юстицинформ, 1997. – С. 180; Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов: Реферативный журнал ВИНИТИ. – М., 2001. – № 8. – С. 69, 70.

118

Географический энциклопедический словарь / Под ред. А.Ф. Трешникова. – М.: Советская энциклопедия, 1988. – С. 158–160; Геологический словарь / Отв. ред. К.Н. Паффенгольц. – М.: Недра, 1978. – Т. 1. – С. 387, 388.

119

Большая советская энциклопедия / Под ред. А.М. Прохорова. – М.: Советская энциклопедия, 1977. – Т. 24. – Ч. 2. – С. 46.

120

Серебрянный Л.Р., Орлов А.Б. Ледники в горах. – М.: Наука, 1985. – С. 146–148.

121

См.: Боголюбов С.А. и др. Комментарий к Федеральному закону «О гидрометеорологической службе». – СПб.: Гидрометеоиздат, 2003. – С. 128.

122

Географический энциклопедический словарь. – С. 132.

123

Там же. – С. 281.

124

Малая советская энциклопедия / Ред. Б. А. Введенский. – М.: Советская энциклопедия, 1960. – Т. 8. – С. 636.

125

Баденков Ю.П., Транин A.A. Горные территории России: социально-экономические, экологические и правовые проблемы // Государство и право. – 1997.– № 12. – С. 55–61.

126

Махорин А.А. Инженерная защита горных территорий. Сергеевские чтения: Материалы годичной сессии научного Совета РАН по проблемам геоэкологии, инженерной геологии и гидрогеологии. – М., 2001. – Вып. 3. – С. 111–114.

127

Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова. – М.: ИНФРА-М – НОРМА, 1997. – С. 25–31.

128

Законодательство и экономика. – 1994. – № 3–4. – С. 156–160.

129

Географический энциклопедический словарь. – С. 242.

130

Бедленд (букв, «плохая земля» – англ. ) – резко и сложно расчлененный низкогорный рельеф, состоящий из запутанной сети ветвящихся узких водоразделов, трудно пригодный или вообще непригодный для земледелия.

131

См.: Шейнин Л.Б. Правовой режим государственных ирригационных систем. – М., 1978.

132

Павлов A.B., Гравис Г.Ф. Вечная мерзлота и современный климат // Природа. – 2000. – № 4. – С. 11–17.

133

Боголюбов С.А., Сиваков Д.О. Постатейный комментарий к Водному кодексу Российской Федерации: Журнальный вариант/ Законодательство и экономика. – 2007. – № 5. – С. 82, 83.

134

См.: Стандартные термины в водном хозяйстве: Справочник. – М.: МПР России, 1999.

135

http://www.kandidat2008.ru/main.php?ar3=600&ID=422704

136

Кузнецов И. Водные проблемы России // Экология и жизнь. – 2008. – № 5. – С. 24–27.

137

Российская газета (тематический выпуск). – 2008. – № 145. – C. А21.

138

С Водой на «Вы»: Информационное издание Всероссийского конгресса работников водного хозяйства. – М.: Министерство природных ресурсов России, Водная служба, 2003.

139

Постановление Совмина СССР от 2 февраля 1976 г. № 76 «Об утверждении Положения о порядке проведения мероприятий по подготовке зон затопления водохранилищ в связи со строительством гидроэлектростанций и водохранилищ».

140

Постановление ЦК КПСС и Совмина СССР от 16 июля 1966 г. № 465 «О широком развитии мелиорации земель для получения высоких и устойчивых урожаев зерновых и других сельскохозяйственных культур».

141

См.: Там же.

142

См.: Материалы к «круглому столу», организованному Комитетом по природным ресурсам и природопользованию Госдумы РФ на тему «Закон Российской Федерации “О безопасности гидротехнических сооружений”»: организационно-экономические аспекты и формирование механизма правового обеспечения» (Москва, 14 ноября 2002 г.); Тарасов Н.М. «О состоянии и мерах по обеспечению безопасности гидротехнических сооружений».

143

Боголюбов С.А. и др. Комментарий к Федеральному закону «О мелиорации земель». – М., ИЗиСП, 1999. – С. 3–8.

144

См.: Боголюбов С.А. и др. Указ. соч. – С. 39.

145

Водная стратегия агропромышленного комплекса России на период до 2020 г. – М.: Изд-во ВИНИА, 2009. – С. 13.

146

Ничепорук В. Вершки и корешки // Российская газета. – 2004. – № 105. – С. 4.

147

Арустамова Э.А. Безопасность жизнедеятельности: Учебник. – 4-е изд. – М.: Дашков и К, 2002.

148

Зыкова Т. На реке штормит // Российская газета. – 2006. – № 261.

149

СЗ РФ. – 1995.– № 17.– Ст. 1462.

150

На эту тему см. подр.: Комментарий к Закону о животном мире / Под ред. С.А. Боголюбова. – М. Юстицинформ, 2002.

151

Российская газета. – 2009. – № 137.

152

Подмосковные известия. – 2000. – 3 августа.

153

СЗ РФ. – 2004. – № 52 (ч. 1). – Ст. 5270.

154

Российская газета. – 2009. – № 124 (4948). 138

155

Вода России: Информационное издание Минприроды России. – 2001. – № 1. – С. 4.

156

Экология и жизнь. – 2007. – № 10. – С. 20, 21.

157

Дронов Д. Хранителей чистой воды уравняли с ее загрязнителями // Российская газета. – 2008. – № 232 (4789). – С. 4.

158

Там же.

159

Яковлев П.И. Знай свой край //Экология и жизнь. – 2008. – № 5. – С. 41, 42.

160

Птичкин С. Секретная зачистка: прорывные экологические технологии хранятся в архивах КГБ // Российская газета. – 2008. – № 24 (4581).

161

Сиваков Д.О. Подземные воды защитить договором // Законодательство и экономика. – 2005. – № 6. – С. 77–80.

162

Плата за грязь // Экология и жизнь. – 2007. – № 10. – С. 20, 21.

163

Елдышев Ю.Н. Изменение климата: последствия и противодействие //Экология и жизнь. – 2007. – № 10. – С. 44–49.

164

Толстенков О. Тайна долины реки Сходни // Наука и жизнь – 2008. – № 6.– С. 156–160.

165

Русанов A.B., Подольский С.А., Соколов И.В. Укрепление сети особо охраняемых природных территорий бассейна верховьев реки Москвы. – М. Изд-во ВЕХ, 2000.

166

Водно-болотные угодья России. Водно-болотные угодья международного значения / Под ред. В.Г. Кривенко. – М.: Wetlands International, 1998. – T. 1. – C. 57, 58.

167

Бурменко К. Оазис среди степей // Экономика. Экология: Тематический выпуск Российской газеты. – 2008. – № 145. – С. А12.

168

СЗ РФ. – 2001. – № 37. – Ст. 3687.

169

СЗ РФ. – 2006. – № 49 (ч. 2). – Ст. 5256.

170

БНАФОИВ. – 2007. – № 19.

171

Карташева И. Передышка для озера // Российская газета. Прибайкалье. – 2008. – № 4720.

172

Шевченко М.Л. Экологические проблемы малых рек России // Чистая вода: проблемы и решения: Журнал. – 2009. – № 1. – С. 84–87.

173

Пысин К.Г. О памятниках природы России. – М.: Советская Россия, 1982. – С. 63, 64.

174

Экологические новости Москвы // Экология и жизнь. – 2008. – № 6. – С. 75.

175

Вуглинский B.C. и др. Опыт составления кадастров водных объектов мегаполиса (на примере г. Санкт-Петербурга): Тезисы докладов Всероссийского конгресса работников водного хозяйства. – М., 2003. – С. 103, 104.

176

Данные по количеству водных объектов приведены из энциклопедии «Москва» / Под ред. С.О. Шмидта. – М.: Большая российская энциклопедия, 1997. – С. 14–17, 507–509.

177

Порядин А.Ф. У природы нет границ // Экология и жизнь. – 1999. – № 3. – С. 34–36; Информация «Об использовании вод и охране атмосферного воздуха в Московской области» за 2002 г. – М., 2003. – С. 5.

178

Русанов A.B. и др. Укрепление особо охраняемых территорий бассейна верховьев реки Москвы. – Можайск, 2000. – С. 6—11; Пуля И. Чтобы никто не мутил воду // Российская газета. – 2007. – 27 апреля.

179

Краева И. Чистые пруды // Российская газета. – 2007. – 2 марта.

180

Москва позеленеет // Российская газета. – 2003. – 20 января.

181

Руби концы! // Известия. – 2009. – 26 июня. – С. 9.

182

См.: Энциклопедия Москвы. – М.: Большая российская энциклопедия, 1997.– С. 601.

183

Подробнее см.: Национальные парки России / Под ред. И.В. Чубаковой. Центр охраны дикой природы, 1996. – С. 12–14.

184

См.: Экология и жизнь. – 1999. – № 1 (9). – С. 54–57.

185

Воронцов С. Медвежьи услуги Медвежьему озеру // Экология и жизнь. – 2002. —№ 5.– С. 59.

186

Зарубежный опыт дан по материалам реферативных журналов ВИНИТИ «Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов» (2001. – № 10. – С. 70; 2001. – № 11. – С. 75).

187

Экологическая газета. – 2005. – № 5 (148).

188

Логинова Т.А. Малые реки – большие проблемы // Вода России. – 2009. – № 8–9. – С. 5.

189

Российская газета. – 2008. – № 153. – С. 3.

190

Егоршева Н. Байкал вернули государству // Российская газета. – 2008. – № 153. – С. 3.

191

Слово «пользование» применено скорее по инерции. Государство (федерация или ее субъекты) само не пользуется водами, но оно регламентирует предоставление водных объектов в пользование. В теории права различают собственника «направляющего» и собственника пользующегося (dominus directus, dominus utilis). Государство всегда dominus directus, а не dominus utilis.

192

Панова Е.Л. Юридическая ответственность за нарушения водного законодательства в России: Автореф. дисс… канд. юрид. наук по спец. 12.00.06. – С. 8.

193

Российская газета. – 2006. – № 274.

194

Там же.

195

См.: Тасис, Консультативная помощь МПР России в области управления водными ресурсами России. Структура управления водными ресурсами в Российской Федерации (сводный отчет по институциональным вопросам), апрель 2001 г. – С. 9–12; Уайт Г. Водные ресурсы США: проблемы использования. – М.: Прогресс, 1971. – С. 180–184.

196

Виноградов В.П. Деятельность Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры по надзору за исполнением законодательства об охране окружающей природной среды // Экологическое право. – 2001. – № 2. – С. 33–42.

197

Материалы по «круглому столу» Комитета по природным ресурсам и природопользованию Государственной Думы на тему «Закон Российской Федерации “О безопасности гидротехнических сооружений”: организационно-экономические аспекты и формирование механизмов правового обеспечения» (14 ноября 2002 г.).

198

Панкова О. Чтобы жила Кундрючья // Экология и жизнь. – 2005. – № 5(46). – С. 58, 59.

199

СЗ РФ. – 2007. – № 5. – Ст. 651.

200

БНА ФОИВ. – 2007. – № 38.

201

Российская газета. – 2006. – № 286.

202

Российская газета. – 2007. – № 4 (4267).

203

Сиваков Д.О. Договоры и платежи в области водопользования // Законодательство и экономика. – 2005. – № 9. – С. 94–104.

204

Бартенев С.А. Экономические теории и школы (история и современность): Курс лекций. – М.: БЕК, 1996. – С. 312.

205

Бартенев С.А. Указ. соч.; Куликов Л.М. Экономическая теория: Учебник. – М.: ТК Велби – Проспект, 2006. – С. 97, 98; Шевчук A.B., Петрунина В. В., Селиверстова М.В. Постатейный комментарий к Водному кодексу Российской Федерации // Библиотечка Российской газеты. – 2006.

206

Ушаков Е.П. Рентные отношения водопользования в России / Центральный экономико-математический институт РАН. – М.: Наука, 2008. – С. 48–90.

207

Колбасов О.С. Теоретические основы права пользования водами в СССР. – М.: Наука, 1972. – С. 117.

208

Карамышева О.В. Земельный вопрос в сфере жилищного строительства в сельских населенных пунктах // Правовые проблемы развития сельского хозяйства: Мат-лы международной научно-практ. конф. (г. Москва, 26 сентября 2007 г.). – М.: Юриспруденция, 2007. – С. 194–200.

209

СЗ РФ. – 2007. – № 19. – Ст. 2357.

210

БНА ФОИВ. – 2007. – № 32.

211

СЗ РФ. – 2004. – № 32. – Ст. 3347.

212

СЗ РФ. – 2004. – № 32. – Ст. 3347.

213

СЗ РФ. – 2004. – № 32. – Ст. 3348.

214

В этой части отечественное право отличается от правовых систем ряда других стран. В США, если только ситуация не чрезвычайная, федеральный инспектор может приступать к проверке (которая приравнивается к обыску) только после получения на это судебного ордера.

215

Российская газета. – 2006. – № 297.

216

Васильева М.И. Публичные интересы в экологическом праве. – М. Изд-во МГУ, 2003.– С. 401.

217

СЗ РФ. – 2005.– № 15. – Ст. 1277.

218

Региональная мозаика // Экология и жизнь. – 2008. – № 5. – С. 74.

219

Безопасность жизнедеятельности: Учебник / Под ред. проф. Э.А. Арустамова. – М.: Дашков и К, 2002. – С. 289–295; Евсегнеев В.А. Российское и зарубежное законодательство о защите населения и территорий от наводнений. – М.: Былина, 2003. – С. 104–164.

220

Под заторами понимают видимые ледовые загромождения реки в верхних слоях воды, под зажорами – такие же, но невидимые загромождения в нижних слоях воды.

221

Безопасность жизнедеятельности: Учебник / Под ред. проф. Э.А. Арустамова. – М.: Дашков и К, 2002.

222

Кострецова Н. «Сухой закон» для стройки // Российская газета. – 2008. – № 149.– С. 5.

223

Расчистка русел рек: финансирование и выполнение работ // Вода России. – 2009. – № 8–9.

224

Жариков Ю.Г. Земельное право России – М.: Изд-во «Кнорус», 2006. – С. 255, 256.

225

Российская газета. – 1998. – № 223; Бюллетень Верховного Суда РФ. – 1999. – № 1.

226

Подробно об этом см.: Жевлаков Э.Н. Уголовно-правовая охрана природной среды в Российской Федерации. – М.: ЗАО «Бизнес-школа», 1997. – С. 205.

227

Российская газета. – 2009. – № 154, 156.

228

Российская газета. – 2009. – № 253.

229

СЗ РФ. – 2002. – № 28. – Ст. 2790.

230

СЗ РФ. – 2002. – № 2. – Ст. 133.

231

СЗ РФ. – 1995 – № 21. – Ст. 1930.

232

Подробно о возможностях судебной защиты экологических прав в России и за рубежом см.: Васильева М.И. Судебная защита экологических прав. – М.: Центр экологической политики России, 1996.

233

Уайт Т. Водные ресурсы США: проблемы использования. – М.: Прогресс, 1971. – С. 180–182.

234

Брославский Л.И. Урбанизация и правовая охрана качества вод в США // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. – 2007. – № 8. – С. 8—15.

235

Калиниченко М.М. Правовой режим территориальной охраны морской среды / Отв. ред. О.Л. Дубовик. – М.: Городец, 2009. – С. 133, 134.

236

237

Там же. – С. 180–184.

238

Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов: Реферативный журнал ВИНИТИ.

239

См.: Краснова И.О. Экологическое право и управление в США. – М.: Байкальская Академия, 1992. – С. 95, 103–106.

240

Краснова И.О. Экологическое право США: исследование теории и практики развитии: Монография. – М.: Международная академия информатизации; Отделение прав человека, 1996.

241

Жариков Ю.Г., Масевич М.Г. Недвижимое имущество: правовое регулирование.—М., БЕК, 1997.– С. 180–183.

242

Certifications timing and seope restrictions on a State’s issuance of water quality conditions for a FERC; 1114 Waterpower conference «Advancing technology…» Tex, July 18–22, 2005. – Kansas City. (Mo), 2005. – P. 998–1012.

243

См.: Государственные меры по сохранению и восстановлению переувлажненных земель в США // Экономика сельского хозяйства России. – 1994. – № 2.– С. 30.

244

Law, Media, and Environmental Policy: a Fundemental Linkage in Sustainable DemocraticYovernane // Boston Coll. Environ. Aff. Law Review. – 2006. – № 33. – P. 3511–3549.

245

Беднарук С.Е. В Канаде водопользование бесплатное. Платят за лицензии // Вода России. – 1999. – № 3. – С. 24.

246

Высторобец Е.Л. Указ. соч.

247

Подробнее см.: Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов: Реферативный журнал ВИНИТИ. – 2001. – № 7. – С. 81.

248

Meneil T.C., Rousseano F.R., Hildenbrand L.P. Community based environmental management in Atlantic Canada: the impacts and spheres on influence of the atlantic coastal action program // Environ. Monit and Assess. – 2006. – № 1–3. – P. 367–383.

249

Решетников Ф.М. Правовые системы стран мира: Справочник. – М.: Юрид. лит., 1993. – С. 117.

250

Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов: Реферативный журнал ВИНИТИ. – 1990. – № 9. – С. 92.

251

Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов: Реферативный журнал ВИНИТИ. – 1990. – № 9. – С. 92.

252

Киселев В.А. Новый английский закон о предотвращении загрязнения нефтью моря и побережья // Материалы по морскому праву. – Вып. 2. – М.: Мин-во морского флота, 1972. – С. 45–49.

253

Решетников Ф.М. Указ. соч. – С. 8.

254

Вильдяев В. Особенности управления водными объектами за рубежом // Природно-ресурсные ведомости. – 2005. – № 31 (278).

255

Калиниченко М.М. Правовой режим территориальной охраны морской среды / Отв. ред. О.Л. Дубовик. – М.: Городец, 2009. – С. 136, 137.

256

Весь мир: страны, флаги, гербы: Энциклопедический словарь. – Мн.: Харвест, 1999. – С. 155.

257

См.: Современное состояние природной среды (биосфера) на территории Европы и пути ее сохранения и улучшения. – Вильнюс: Институт географии АН СССР, 1972. – Автор ст. «Франция» Н.К. Депарма. – С. 212–230.

258

См.: Tacis, Консультативная помощь МПР России в области управления водными ресурсами России (ENVRUS 9801). Структура управления водными ресурсами в Российской Федерации (сводный отчет по институциональным вопросам). Апрель 2001 г. – С. 9–12.

259

Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов: Реферативный журнал ВИНИТИ. – 1992. – № 1. – С. 119.

260

Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов: Реферативный журнал ВИНИТИ. – 2000. – № 3. – С. 76, 77; 1992. – № 11–12. – С. 104; Востоков Е.Н. Прибрежно-морские зоны мира (геоэкология, проблемы освоения и управления). – М., 2004. – С. 328.

261

«Живые реки» Европы: программа действий: Европейская программа действий по водоемам (сентябрь 1999 г.). – С. 8–9.

262

См. подр.: Арменгол А. Испания // Современное состояние природной среды на территории Европы и пути ее сохранения и улучшения. – Вильнюс, 1972. – С. 136–152; Решетников Ф.М. Указ. соч. – С. 97.

263

Быстров Г.Е. Земельная и аграрная реформы в зарубежных странах: правовая теория и практика – Мн.: БГЭУ, 1999. – С. 83.

264

Институциональный отчет: оценка структур управления водными ресурсами других стран: Технический отчет № 7 Тасис, 2001. – С. 13–15.

265

Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов: Реферативный журнал ВИНИТИ. – 1992. – № 8. – С. 100.

266

Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов: Реферативный журнал ВИНИТИ. – 1996. – № 8. – С. 77; № 9. – С. 73; Вильдяев В. Особенности управления водными объектами за рубежом // Природно-ресурсные ведомости. – 2005. – № 31 (278).

267

См. подр.: Решетников Ф.М. Указ. соч. – С. 161.

268

Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов: Реферативный журнал ВИНИТИ. – 1999. – № 10. – С. 75, 76.

269

См. подр.: Дембо Л.И. Основные проблемы советского водного законодательства. – Л., 1948. – С. 11, 19.

270

Современное состояние природной среды (биосферы) на территории Европы и пути ее сохранения и улучшения / Отв. ред. Н.П. Герасимов, A.A. Насимович. – Вильнюс: Институт географии АН СССР, 1972. – С. 162.

271

Решетников Ф.М. Указ. соч. – С. 107, 108.

272

Зарубежное законодательство: Реферативный сборник ВНИИСЗ. – 1989. – № 5. – С. 2; 1990. – С. 42–44.

273

Страны и народы. Западная Европа: Научно-популярное географо-этнографическое издание: В 20 т. / Отв. ред. тома В.П. Максаковский. – М.: Мысль, 1978. – С. 315–318.

274

Данные по ледникам и снежникам приведены по: Котляков В.М. Мир снега и льда. – М.: Наука, 1994.

275

Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов: Реферативный журнал ВИНИТИ. – 1992. – № 9. – С. 81.

276

Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов: Реферативный журнал ВИНИТИ. – 1992. – № 7. – С. 83.

277

Люкшандерль Л. Спасите Альпы. – М.: Прогресс, 1987. – С. 101.

278

Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов: Реферативный журнал ВИНИТИ. – 1992. – № 11–12. – С. 102, 103.

279

Решетников Ф.М. Указ. соч. – С. 225, 226.

280

Дембо Л.И. Указ. соч. – С. 18, 19.

281

Гуреев С.А., Тарасова И.Н. Международное речное право. – М.: Международные отношения, 1993. – С. 134, 137, 141.

282

Кромер Р. Рейн используют бережно // Экология и жизнь. – 2001. – № 2. – С. 47, 49.

283

См. подр.: Дьяконов К.Н., Мельникова Т.П. ФРГ. Современное состояние природной среды на территории Европы и пути ее сохранения и улучшения. – Вильнюс, 1972.

284

Реферативные сборники ВНИИСЗ. – 1988. – № 1. – С. 45.

285

Федеральный государственный экологический контроль: пособие для правоприменителей / Под ред. С.А. Боголюбова. – М.: ТК Велби, Проспект, 2005. – С. 84, 85.

286

См.: Институциональный отчет: оценка структур управления водными ресурсами других стран, Технический отчет № 7, опубликован в августе 2001 г., отдел Тасис DG 1 А, Европейская комиссия. – С. 11–13. Германия. Факты. Федеральное Министерство иностранных дел, 2003 г.

287

Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов: Реферативный журнал ВИНИТИ. – 2001 – № 7. – С. 79.

288

См. подр.: Географический энциклопедический словарь» / Под ред. А.Ф. Трешникова. – М.: Советская энциклопедия, 1989. – С. 554.

289

Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов: Реферативный журнал ВИНИТИ. – 1990. – № 12. – С. 34; Сиротенко Н.Г., Менделев В.А. Малая энциклопедия стран. – Харьков: Персинг, 2002. – С. 182–185.

290

Серебрянный Л.Р. Швеция // Современное состояние природной среды на территории Европы и пути ее сохранения и улучшения. – Вильнюс: АН СССР, Институт географии, 1972. – С. 231–244.

291

См.: Мухаметшина Э.Р., Бударин В.Ф. Скоро все человечество переселится к морю // Вода России. – 1999. – № 3. – С. 4, 5; Решетников Ф.М. Указ. соч. – С. 234, 235.

292

Дембо Л.И. Указ. соч. – С. 18, 19.

293

Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов: Реферативный журнал ВИНИТИ. – 1990. – № 8. – С. 101.

294

Там же. – 1996. – № 6. – С. 96.

295

См. подр.: Земельное законодательство зарубежных стран // Под ред. Г.А. Аксененка. – М.: Наука,1982. – С. 366, 367.

296

Быстров Г.Е. Земельная и аграрная реформа в зарубежных странах: правовая теория и практика. – Мн.: БГЭУ, 1999. – С. 157.

297

План действий: «Устойчивые Нидерланды». – М.: Экопресс-ЗМ, 1995. – С. 32–34.

298

Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов: Реферативный журнал ВИНИТИ. – 2001. – № 1. – С. 47.

299

См. подр.: «Живые реки» Европы: программа действий. – С. 8, 9.

300

Кремер Л., Винтер Г. Экологическое право Европейского Союза / Отв. ред. д.ю.н., проф. О.Л. Дубовик. – М.: Городец, 2007. – С. 48–72, 90–94.

301

302

RL98/83//ABI. 1998. L330. S. 32.

303

RL76/160//ABI. 1976. L31. S.1.

304

RL 91/271//ABI. 1991. L135. S. 40.

305

RL91/676//ABI. 1991. L375. S. 1.

306

Решение 88/540//ABI. 1988. L 297. S. 8.

307

RL86/278//ABI. 1986. L 181. S. 6.

308

309

Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов: Реферативный журнал ВИНИТИ. – 1992. – № 3. – С. 124.

310

Экологическое право / Под ред. В.Д. Ермакова, А.Я. Сухарева. – М.: ИМП, 1997. – С. 171.

311

Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов: Реферативный журнал ВИНИТИ. – 1995. – № 11. – С. 71.

312

Там же. – 1992. – № 5. – С. 132.

313

ИЗИСП. Реферативная информация. – 1993. – № 1. – С. 46–48.

314

Боголюбов С.А. и др. Экологическое право: Учебник. – М.: TK Велби, Проспект, 2008. – С. 342–394.

315

Право собственности на землю в России и ЕС: правовые проблемы: Сб. ст. / Отв. ред. И.А. Иконицкая. – М.: Волтере Клувер, 2009. – С. 249, 250.

316

Международная конференция по Проекту ГЭС II «Природоохранные разрешения и экологический контроль» 14–15 мая 2009 г., г. Москва.

317

Сборник рекомендаций Хельсинкской комиссии. – СПб., 1995. – С. 51–53.

318

См.: Королева Е. Золотая корона Эстонии // Охрана дикой природы. – 2001. – № 1 (20) – С. 40–45.

319

Информационный бюллетень Межпарламентской ассамблеи государств – участников СНГ. – 2005. – № 35. – Ч. 2.

320

Законодательство стран СНГ. Информационно-правовая система; см. подр.: Кошматов В. Водное хозяйство Киргизской республики: управление, состояние, перспективы; Джалалов А. Правовая культура водопользования – традиция народов Средней Азии // Мелиорация и водное хозяйство. – 2002. – № 1. – С. 16, 17, 24–27; Рябцев А.Д. Обеспечение водными ресурсами народов Казахстана // Мелиорация и водное хозяйство. – 2002. – № 3. – С. 20, 21.

321

Экологическое законодательство Украины / Сост. М.В. Шульга. – Харьков: Консум, 2000. – С. 21, 22.

322

Зуев В. Аральский тупик. – М.: Прометей, 1991. – С. 11.

323

См.: Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды). – М.: Юристъ, 1998. – С. 610; Кульпин Э., Бурнакова Е. Арал как зеркало нашей эпохи // Азия и Африка сегодня. – 2002. – № 8. – С. 44–47.

324

См.: Станкевич Н.Г. Земельное право Республики Беларусь. – Мн.: Амалфея, 2000. – С. 385–399.

325

Сэнгэдорж Т. Земельное право Монголии: традиции и обновление // Государство и право. – 2002. – № 5. – С. 67–69.

326

Экологическое право / Под ред. В.Д. Ермакова, А.Я. Сухарева. – М.: ИМП, 1997.– С. 170.

327

Злотникова Т.В. Законодательная деятельность Межпарламентской ассамблеи стран Содружества Независимых Государств – М.: НИА-Природа, 1999. – С. 61.

328

См. подр.: Железняков Г.В. и др. Указ. соч. – С. 139.

329

См.: Гуринович И. Как дышится «легким» Европы? // Российская газета. Союз. Беларусь – Россия. – 2002. – 31 октября. – С. 3.

330

Подробнее см.: Основные направления интегрированного плана землепользования для региона Ясельды (Беларусь) // Заключительный отчет ЕРСЕМ. – 1998. – № 3. – С. 6–9, 59–61.

331

Государство и право. – 1999. – № 4. – С. 76–82.

332

См.: Какое Полесье без болота? // Российская газета. Союз. Беларусь – Россия. – 2003. – С. 3.

333

См.: Погуляев Д. Реки и озера Смоленской области // По голубым просторам: Сборник. – М.: Московский рабочий, 1965. – С. 166–168.

334

Решетников Ф.М. Указ. соч. – С. 254.

335

Евсегнеев В.А. Российское и зарубежное законодательство о защите населения и территорий от наводнений. – М.: Былина, 2003. – С. 136, 137.

336

Экология и жизнь. – 2001. – № 2. – С. 54–56.

337

Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов: Реферативный журнал ВИНИТИ. – 1995. – № 12. – С. 97.

338

Вода России: Информационное издание Минприроды России.

339

Дембо Л.И. Основные проблемы советского водного законодательства. – Л., 1948. – С. 13, 14.

340

Томас В. и др. Качество роста. 2000 // Весь мир. – 2001. – С. 113.

341

Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов: Реферативный журнал ВИНИТИ. – 1996. – № 7. – С. 89.

342

Джилл С.С. Династия Ганди. – Ростов/нД, Феникс, 1997. – С. 329.

343

Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов: Реферативный журнал ВИНИТИ. – 1996. – № 12. – С. 104.

344

Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов: Реферативный журнал ВИНИТИ. – 1992. – № 5. – С. 138; 1993. – № 4. – С. 100; 1995. – № 6. – С. 88; 2003. – № 6. – С. 35.

345

Шейнин Л.Б. Органы охраны окружающей среды: необычный опыт Индии // Государственная служба. – 2008. – № 3. – С. 72–76.

346

Доклад о развитии человека 2006 г. Что кроется за нехваткой воды: власть, бедность и глобальный кризис водных ресурсов / Директор и основной автор К. Уоткинс, Пер. с англ. – М.: Изд-во «Весь мир», 2006. – С. 182.

347

Информационно-правовая система «Законодательство стран СНГ».

348

Дембо Л.И. Основные проблемы советского водного законодательства. – Л.: Изд-во ЛГУ, 1948. – С. 19–33; Сосна С.А. Концессионное соглашение: теория и практика. – М., 2002; Дроздов И. К правовой природе концессионного соглашения // Хозяйство и право. – 2006. – № 6. – С. 48–57.

349

СЗ РФ. – 2005. – № 30 (ч. 2). – Ст. 3126.

350

Зыкова Т. На реке штормит // Российская газета. – 2006. – № 261.

351

СЗ РФ. – 2008. – № 27.– Ст. 3126.

352

Международное право: Учебник / Под общ. ред. А.Я. Капустина. – М.: Гардарики, 2008. – С. 471–474.

353

Этот термин пропагандирует А.Н. Вылегжанин. См.: Управление водными ресурсами России: международно-правовые и законодательные механизмы: Сб. – М., 2008. – С. 116.

354

Международное право: Учебник / Под общ. ред. А.Я. Капустина. – М.: Гардарики, 2008. – С. 477, 478.

355

Гуцуляк В.Н. Морское право. – М.: РосКонсультант, 2000. – С. 119; Колодкин А.Л., ГуцулякВ.Н., Боброва Ю.В. Мировой океан. Международно-правовой режим. Основные проблемы. – М.: Статут, 2007. – С. 333–350.

356

См.: Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов: Реферативный журнал ВИНИТИ. – 1999. – № 7. – С. 28.

357

Экология // Юридический энциклопедический словарь / Под ред. проф. С.А. Боголюбова. – М.: НОРМА, 2000. – С. 162, 163.

358

Бекяшов К.А. Современный правовой статус Азовского моря и вопросы регулирования рыболовства // Морское право и практика. – 2004. – № 3. – С. 10–16.

359

См.: Сборник Рекомендаций Хельсинкской комиссии: Справочно-методическое пособие / Сост. Л.К. Коровкин и др. – СПб., 1995. – С. 10–47.

360

Сама по себе почва как строительный материал не годится. Скорее всего здесь речь идет о грунте, лишенном гумуса. Почва же необходима, если предусматривается живая защита в виде деревьев, кустарников, трав.

361

Сборник Рекомендаций Хельсинкской комиссии: Справочно-методическое пособие / Сост. Л.К. Коровкин и др. – СПб., 1995. – С. 99–100.

362

Крупеник Н. Раки на санитарной службе // Наука и жизнь. – 2008. – № 6. – С. 32, 33.

363

Большая советская энциклопедия / Под ред. С.И. Вавилова, 1949. – Т. 1. – С. 532.

364

Рудомаха А. Газовый ад. // Экология и право. – 2004. – № 3/14. – С. 24–28.

365

САПП РФ. – 1993. – № 35. – Ст. 3339.

366

Трешников А.Ф. Географический энциклопедический словарь. – М.: Советская энциклопедия, 1989. – С. 266.

367

См.: Гуреев С.А., Тарасова И.Н. Международное речное право. – М.: Международные отношения, 1993. – С. 7–12; Сиваков Д.О. О проблемах развития международного речного права // Законодательство и экономика – 2003. – № 12. – С. 75–77.

368

Коломбос Д. Международное морское право. – М.: Прогресс, 1975. – С. 208, 209.

369

Восстановление и охрана водных объектов. Актуальные вопросы управления и правового обеспечения: Стенограмма парламентских слушаний от 21 марта 2002 г. – С. 51.

370

Вода России: Информационное издание Минприроды России. – 1999. – № 10–11. – С. 8.

371

Подробнее см.: Кромер Р. Указ. соч. – С. 47–49.

372

Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов: Реферативный журнал ВИНИТИ. – 1999. – № 4. – С. 29; № 7. – С. 79.

373

Восстановление и охрана водных объектов. Актуальные вопросы управления и правового обеспечения: Стенограмма парламентских слушаний от 21 марта 2002 г. – С. 17–21.

374

Казанцева А. Размышления о проблемах Амура // Вода России. – 1997. – № 2; Подосенова О. На высоких берегах Амура // Вода России. – 1999. – № 9.

375

См. подр.: Мамедов Р.Ф. Пограничные озера и замкнутые (полузамкнутые) моря в международном праве: сравнительный анализ // Материалы международной конференции, посвященной актуальным проблемам морского права, г. Москва, 6–8 сентября 2000 г. – С. 7–18.

376

Вылегжанин А.Н. Управление водными ресурсами России: международно-правовые и законодательные механизмы. – М.: Изд-во «МГИМО-Университет», 2008. – С. 91, 92.

377

Новикова Е.Н. Правовые проблемы природопользования в Каспийском регионе // Государство и право. – 2001. – № 11. – С. 76–81.

378

Международное право: Учебник / Под общ. ред. А.Я. Капустина. – М.: Гардарики, 2008. – С. 201–203.

379

Российская газета. – 2005. – № 75.

380

Вылегжанин А.Н. и др. Управление водными ресурсами России: международно-правовые и законодательные механизмы: Монография. – М.: Изд-во «МГИМО-Университет», 2008. – С. 102–107.

381

Некотенева М.В. Проблемы урегулирования споров, связанных с использованием международных водотоков // Аграрное и земельное право. – 2009. – № 2. – С. 85–95.

382

Осадчий А. Как поделить Северный Ледовитый океан? // Наука и жизнь. – 2008. —№ 2.– С. 8–15.

383

Колодкин А.Л., Гуцуляк В.Н., Боброва Ю.В. Мировой океан. Международно-правовой режим. Основные проблемы. – М.: Статут, 2007. – С. 257–275.

384

Международное право: Учебник / Под общ. ред. А.Я. Капустина. – М.: Гардарики, 2008. – С. 481, 482.

385

Если в пределах ее национального сектора возникнет (или будет открыт) какой-либо остров, то Россия зарезервировала за собой право распространить на этот остров свой суверенитет.

386

Гуцуляк В.Н. Морское право: Учеб. пособие. – М.: РосКонсультант, 2000. – С. 111, 112.

387

См.: О мерах по ликвидации техногенных загрязнений в Арктике: Материалы заседания «круглого стола» Комитета Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов, г. Москва, 27 ноября 2008 г.

388

Состояние природной среды Кольского Севера и прогноз ее изменения: Сб. / Отв. ред. докт. биолог, наук В.В. Крючков. – Апатиты: Кольский Филиал АН СССР, 1982. – С. 24–47.

389

Ильин А. Арктике определят границы // Российская газета. – 2008. – № 4753. – С. 3.

390

Востоков Е.Н. Прибрежно-морские зоны мира (геоэкология, проблемы освоения и управления). – М.: ВНИИ Зарубежгеология, 2004. – С. 313; Высторобец Е.А. Экологическое право. – М.: Наука, 2006. – С. 85–87, 316.

391

Грешневиков А.П. Зов Арктики. – М.: Жизнь и мысль. – Рыбинск.: Рыбинское подворье, 2002.

392

Сиваков Д.О. Правовой режим использования и охраны берегов // Право и экономика. – 2003. – № 12. – С. 60–65.

393

Интервью Р. Хамитова // Российская газета. – 2008. – № 153п.

394

Что кроется за нехваткой воды: власть, бедность и глобальный кризис водных ресурсов: Доклад о развитии человека 2006 г. / Директор и основной автор К. Уоткинс. – Пер. с англ. – М.: Изд-во «Весь мир», 2006. – С. 93.

Введение

Глава I ОСНОВЫ ВОДНОГО ПРАВА

§ 1. Понятие и краткая история развития водного права

§ 2. Опыт правового регулирования водных отношений в Российской империи, СССР, Российской Федерации

§ 3. Источники современного российского водного права

§ 4. Предмет регулирования российского водного права

§ 5. Проблемы права собственности на водные объекты и их практическое решение

§ 6. Возникновение, изменение и прекращение права водопользования

§ 7. Земли водного фонда и водоохранные зоны

Глава II ВОДНЫЕ ОБЪЕКТЫ И ВИДЫ ИХ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ

§ 1. Правовой режим водоемов и водотоков

* * *

§ 2. Особенности права пользования морскими водами

§ 3. На периферии правового регулирования: ледники, снежники, воды горных областей

§ 4. Виды использования водных объектов и их отражение в праве

Глава III ПРАВОВАЯ ОХРАНА ВОДНЫХ ОБЪЕКТОВ: СИСТЕМА И НАПРАВЛЕНИЯ

§ 1. Понятие правовой охраны водных объектов

§ 2. Водоохранные требования к водопользованию

§ 3. Особо охраняемые водные объекты России

§ 4. Актуальные задачи правовой охраны малых рек, городских и пригородных вод

§ 5. Недавние и будущие изменения в водном законодательстве

Глава IV ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ВОДНЫМ ХОЗЯЙСТВОМ РОССИИ

§ 1. Общая характеристика управления водным хозяйством

§ 2. Бассейновые принципы и водохозяйственное планирование

§ 3. Финансовые механизмы в области водных отношений

§ 4. Возмещение потерь водного хозяйства: целесообразно ли?

§ 5. Мониторинг, учет и контроль в области использования и охраны водного фонда

§ 6. Меры противодействия негативному воздействию вод

Глава V ЮРИДИЧЕСКАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЯ ВОДНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

§ 1. Понятие юридической ответственности и основания ее применения

§ 2. Уголовная и административная ответственность за нарушения водного законодательства

§ 3. Гражданско-правовая (имущественная) ответственность

§ 4. Дисциплинарная ответственность

Глава VI ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ВОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ ЗА РУБЕЖОМ

§ 1. Государства англо-американской правовой системы

§ 2. Государства континентальной правовой системы

§ 3. Экологическое право Европейского союза о водных отношениях

§ 4. Государства Восточной Европы

§ 5. Государства СНГ

§ 6. Особенности водных правоотношений в ряде государств Азии и Африки

§ 7. Общие актуальные вопросы правового регулирования водных отношений в России и за рубежом

Глава VII МЕЖДУНАРОДНЫЙ ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ВОДНЫХ ОБЪЕКТОВ

§ 1. Положения международного права и охрана водных ресурсов

§ 2. Защита морской среды в международном праве

§ 3. Договоренности по отдельным морским бассейнам

§ 4. Трансграничное приморье

§ 5. Международное речное право

§ 6. Проблемы правовой охраны ресурсов Арктической зоны

Заключение

Список литературы

Список сокращений

Оглавление